stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/135/2015 Rady Gminy

stwierdzające nieważność uchwały Nr XII/135/2015 Rady Gminy

Katowice, dnia 5 lutego 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.39.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.
z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XII/135/2015 Rady Gminy Łodygowice z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie „regulaminu
korzystania z Sali gimnastycznej przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Zarzeczu” w części określonej w:
- rozdziale I ust. 11 lit. a Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym
w zw. z art. 13 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. ustawy o ochronie zdrowia przed
następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 298 z późn. zm.), art. 14
ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi
(tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1286 z późn. zm.), oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.);
- rozdziale I ust. 11 lit. c Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym
w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;
- rozdziale I ust. 12, 17,19, 22 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie
gminnym;
- rozdziale I ust. 15 Regulaminu, jako niezgodnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art.
415 i 427 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 121 z późn. zm.);
- rozdziale III Regulaminu, jako niezgodny z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r.
o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt
4 ustawy o samorządzie gminnym.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą podjętą na sesji Rady Gminy Łodygowice w dniu 29 grudnia 2015 r. określono
regulamin korzystania z sali gimnastycznej przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym w Zarzeczu. Jako podstawę
prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały Rada Gminy wskazała art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie
gminnym. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego
w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Należy wskazać, że ustawodawca kształtując upoważnienie rady do wydania przedmiotowej uchwały,
precyzyjnie wskazał, które kwestie pozostawił regulacji jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku aktów
prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy obowiązana
jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych,
a w tych działaniach nie może tego upoważniania zawężać ani przekraczać. Wydając akty będące źródłem
powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: A5A1674B-2EB3-4203-8BCA-EBF23E64488C. Podpisany
Strona 1
RP) rada musi respektować zakres delegacji zawartej w aktach prawnych wyższego rzędu, powstrzymując się od
wypełniania ich treści postanowieniami ustawy.
Podnieść również należy, że formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego,
ustawodawca przekazał upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą
o charakterze powszechnie obowiązującym. Zatem z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność
takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji
wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.
Badając przedmiotową uchwałę organ nadzoru stwierdził jej niezgodność z prawem w zakresie
wskazanych powyżej unormowań. W ocenie organu nadzoru przedmiotowe regulacje uchwały nie mieszczą się
w delegacji ustawowej określonej przepisem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawierającej
upoważnienie dla rady gminy do określenia w ramach zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów
użyteczności publicznej. Dodatkowo, szereg z zakwestionowanych unormowań nie tylko wykracza poza delegację
ustawową, ale stanowi również niedopuszczalne powtórzenie lub modyfikację przepisów obowiązującego prawa.
Tym samym, należy wskazać, że przyjęty przez Radę Gminy Łodygowice zapis w rozdziale I ust. 11 lit.
a Regulaminu, który stanowi, że „korzystającym z sali gimnastycznej nie wolno palić papierosów, pić napojów
alkoholowych, stosować środków odurzających” jest niezgodny z art. 13 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy
o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych. Z ww. przepisów ustawy
o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych wynika zakaz palenia wyrobów
tytoniowych w pomieszczeniach obiektów sportowych, przy czym postępowanie wbrew ww. zakazowi jest
w ustawie usankcjonowane karą grzywny. Ponadto, kwestie posiadania środków odurzających zostały
wyczerpująco uregulowane w treści art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przepis ten wprowadza
bowiem odpowiedzialność karną za posiadanie środków odurzających lub substancji psychotropowych. Z kolei
kwestie związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały
szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta wprawdzie
upoważnia radę gminy do ustanowienia – na podstawie art. 14 ust. 6 – czasowego lub stałego zakazu sprzedaży,
podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach,
obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, lecz wprowadzanie tego rodzaju
zakazów nie może następować w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie
gminnym. Jednakże kwestia zakazu podawania alkoholu na terenie szkół została już wyczerpująco uregulowana
w treści art. 14 tej ustawy, co wyklucza możliwość ponownego regulowania tej kwestii przez uchwałodawcę. Tym
samym określenie zakazu spożywania napojów alkoholowych na terenie sali gimnastycznej przy Zespole SzkolnoPrzedszkolnym w Zarzeczu stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zapis dotyczący ponoszenia odpowiedzialności prawnej przez użytkownika za uszkodzone mienie stanowi
powielenie art. 415 oraz art. 427 Kodeksu cywilnego. Należy wskazać, że niedopuszczalne jest powtórzenie
zapisów uregulowanych aktem rangi ustawowej w akcie prawa miejscowego.
W ocenie organu nadzoru art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zawiera upoważnienie dla
rady gminy do określenia w ramach zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności
publicznej – regulaminu sali gimnastycznej. Jednak, zgodnie z poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych:
„rady gmin stanowiące przepisy gminne zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym winny treść
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: A5A1674B-2EB3-4203-8BCA-EBF23E64488C. Podpisany
Strona 2
swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji,
wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez
zastosowanie wykładni zawężającej” (zob. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr
310/92, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Charakter normatywny uchwały podjętej na
podstawie przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przesądza więc o konieczności
formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego.
Oznacza to, że wszystkie unormowania takiej uchwały muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową
i nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. Tym samym za sprzeczne z ww. przepisem należy uznać zapisy
zawarte w rozdziale I ust. 12, 17, 19, 22 Regulaminu, w rozdziale I ust. 11 lit. c Regulaminu oraz rozdział
III Regulaminu. W szczególności, w ust. 12 określono obowiązki organizatora zajęć oraz zakres jego
odpowiedzialności, co bez wątpienia nie może być uznane za określenie zasad korzystania z sali gimnastycznej.
Z kolei w ust. 17 uchwałodawca wyłączył odpowiedzialność kierownika obiektu sportowego za wartościowe
przedmioty pozostawione w szatniach, tymczasem ww. regulacja jest sprzeczna m.in z ogólnymi zasadami
wynikającymi z art. 415 Kodeksu cywilnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II
OSK 2385/10). Przepis ten reguluje kwestię ponoszenia odpowiedzialności za wyrządzenie szkody, zatem Rada,
zdaniem organu nadzoru, w sposób istotny naruszyła prawo dokonując niedozwolonej modyfikacji ww. przepisu
Kodesku cywilnego.
Następnie, w ust. 22 Regulaminu określono obowiązki kierownictwa i obsługi sali (zd. 1), a także nałożono
na osoby korzystające z sali obowiązek podporządkowania się nakazom tych osób (zd. 2). W ocenie organu
nadzoru regulacja zawarta w zd. 1 tego ustępu nie może być uznana za określenie zasad korzystania z sali
gimnastycznej, co stanowi przekroczenie delegacji art. 40 ust. 2 pkt 4. Jako, że zd. 2 tego przepisu jest ściśle
powiązane ze zd. 1 pozostawienie tylko tej części przepisu ust. 22 Regulaminu czyniłoby ten przepis nieczytelnym,
a tym samym sprzecznym z zasadą stanowienia jasnego i przejrzystego prawa (art. 2 Konstytucji). Zatem
koniecznym było stwierdzenie nieważności całego ust. 22 Regulaminu.
W rozdziale III Rada określiła wysokość i tryb wnoszenia opłat za wynajem sali gimnastycznej. Zgodnie
z treścią art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią
inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo
o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie
z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie to organy
stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Nie
sposób zatem uznać, że ustalenie cen za korzystanie z obiektu mieści się w pojęciu zasad korzystania z sali
gimnastycznej. Tym samym regulacja uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego przyznanego
radzie gminy. Dodatkowo wskazać należy, iż z treści § 3 uchwały wynika, że Rada nadała jej walor aktu prawa
miejscowego. Natomiast uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej
są uchwałami „zwykłymi” (por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr
1088/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Adminstracyjnych).
Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, uchwałę Nr XII/135/2015 Rady Gminy Łodygowice z dnia
29 grudnia 2015 r. w sprawie regulaminu korzystania z Sali gimnastycznej przy Zespole Szkolno-Przedszkolnym
w Zarzeczu wydano z istotnym naruszeniem prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w części wskazanej na
wstępie uzasadnionym i koniecznym.
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: A5A1674B-2EB3-4203-8BCA-EBF23E64488C. Podpisany
Strona 3
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia
rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wstrzymuje
jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia
nadzorczego.
z up. WOJEWODY ŚLĄSKIEGO
Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Krzysztof Nowak
Otrzymują:
Rada Gminy Łodygowice.
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: A5A1674B-2EB3-4203-8BCA-EBF23E64488C. Podpisany
Strona 4