Wersja do pobrania

2016 / 3
Analiza
Łukasz Kozłowski
Zmiany ustawy
o wynagrodzeniu minimalnym
W kolejnym projekcie nowelizacji ustawy o minimalnym wynagrodzeniu
za pracę poprawiono najbardziej kontrowersyjne przepisy, które znalazły się w jego styczniowej wersji. Ale wciąż jest wiele znaków zapytania.
Z
godnie z projektem nowelizacji ustawy o minimalnym wynagrodzeniu
za pracę stawka 12 złotych za godzinę na umowach-zlecenie oraz
umowach o świadczenie usług ma zacząć obowiązywać od 1 września
2016 roku. Co prawda z porozumienia zawartego pomiędzy związkami
zawodowymi a pracodawcami wynika, że moment jej wejścia w życie
przesunięto na początek 2017 r.
Po stronie zleceniodawców nowe przepisy obejmą wszystkich przedsiębiorców oraz pozostałe jednostki organizacyjne zawierające tego rodzaju umowy. Natomiast po stronie zleceniobiorców dotyczyć mają jedynie
osób wykonujących określone prace w miejscu i czasie wyznaczonym
przez zleceniodawcę.
W katalogu wyłączeń ujęto również osoby wykonujące usługi opiekuńcze
i bytowe w rodzinnych domach pomocy, a także osoby sprawujące opiekę nad zorganizowanymi grupami podczas wypoczynków lub wycieczek.
Z oceny skutków regulacji wynika, że proponowane zmiany objęłyby
34,1 tys. osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w okresie
Po stronie zleceniodawców nowe przepisy
obejmą wszystkich przedsiębiorców oraz pozostałe
jednostki organizacyjne
zawierające tego rodzaju
umowy.
pierwszego roku pracy, które pobierają płacę minimalną, a także bliżej
nieokreśloną liczbę zleceniobiorców i samozatrudnionych, wynagradzanych na poziomie niższym niż wynosi płaca minimalna. Za nieprzestrzeganie tych przepisów przewidziano karę w postaci grzywny w kwocie od
1 tys. do 30 tys. zł.
Rynek pracy w Polsce a płaca minimalna
Obowiązująca obecnie płaca minimalna dotyczy jedynie osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. W przypadku stosunków gospodarczych o charakterze cywilnoprawnym zgodnie z zasadą swobody
zawierania umów strony mogą ustalić wynagrodzenie w dowolnej wysokości – bez dolnych i górnych ograniczeń.
Co więcej, strony mogą umówić się, iż określone zlecenie lub dzieło zostanie wykonane bezpłatnie, o czym świadczy treść art. 735 Kodeksu
cywilnego. Wynika to ze specyfiki kontraktów cywilnoprawnych, które
diametralnie różnią się od stosunku pracy i z założenia spełniają zupełnie odmienną funkcję. Nie muszą mieć one związku z pracą zarobkową,
a jeśli taki związek istnieje, aktywność ta ma na ogół charakter tzw. freelancingu, czyli wykonywania określonych zadań dla zamawiającej firmy lub osoby w sposób autonomiczny, bez stałego nadzoru i odgórnie
narzuconych godzin pracy, a także często w dowolnie wybranym przez
siebie miejscu.
W ostatnich latach można jednak zaobserwować coraz częstsze stosowanie umów cywilnoprawnych jako prostego substytutu zatrudnienia etatowego. Jest to relatywnie prosty sposób na ominięcie przepisów
ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, pozwalający na płacenie stawek niższych niż obowiązująca płaca minimalna.
Praktyki te stosuje się również m.in. w celu ograniczenia ponoszonych
pozapłacowych kosztów pracy, choć obowiązujące od początku bieżącego roku oskładkowanie zbiegu tytułów (1) do ubezpieczeń społecznych zmniejszyło atrakcyjność takiego rozwiązania. Świadczenie pracy
na podstawie umowy o dzieło lub zlecenia w czasie i miejscu wyznaczonym przez zleceniodawcę oraz pod jego kierownictwem jest jednak
2
Obowiązująca obecnie
płaca minimalna dotyczy
jedynie osób zatrudnionych na podstawie
umowy o pracę.
niezgodne z obowiązującymi przepisami, bowiem art. 22 par. 12 Kodeksu pracy stanowi, iż nie dopuszcza się zastępowania umowy o pracę
umową cywilnoprawną przy zachowaniu wskazanych powyżej warunków wykonywania pracy.
Aby rozwiązać ten problem Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej przygotowało projekt nowelizacji ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Pierwsza jego
wersja, datowana na 15 stycznia 2016 r., wzbudziła ogromne kontrowersje.
Początkowo projekt zakładał bezwzględne stosowanie godzinowej
stawki płacy minimalnej w wysokości 12 zł wobec wszystkich osób realizujących umowy-zlecenia lub osobiście wykonujących usługi w ramach
prowadzonej działalności gospodarczej. Aby było to możliwe, zamierzano wprowadzić obowiązek ewidencjonowania czasu pracy tych osób,
a także rozszerzyć zakres uprawnień Państwowej Inspekcji Pracy. Odtąd
PIP bez uprzedzenia i o każdej porze dnia i nocy mogłaby kontrolować
nie tylko przestrzeganie przepisów prawa pracy, lecz również spełnianie
opisanych wcześniej wymogów w odniesieniu do osób fizycznych lub samozatrudnionych przyjmujących zlecenie lub też wykonujących usługi.
Kłopot w tym, że wejście w życie projektowanych przepisów w takiej formie w istotny sposób zmieniałoby charakter umów cywilnoprawnych,
upodobniając praktykę ich stosowania do stosunku pracy. Ewidencjonowanie czasu pracy stanowiłoby pewną formę nadzoru, obligatoryjnie
narzucaną osobom wykonującym zlecenie. Tym samym przyczyniałoby
się do ograniczenia ich autonomii, tak charakterystycznej dla tego rodzaju umów.
Tak pomyślane zmiany rodziłyby również poważne problemy natury
praktycznej. Wiązałyby się one z wyeliminowaniem możliwości wynagradzania innego niż powiązanego z czasem (np. ryczałtowego lub prowizyjnego), brakiem możliwości weryfikowania oświadczeń o liczbie
przepracowanych godzin, antyefektywnościową motywacją do celowego wydłużania czasu realizacji powierzonych zadań, a także z koniecznością ewidencjonowania czasu pracy samozatrudnionych fachowców
i konsultantów przez klientów korzystających z ich usług.
3
Oczywiście w sytuacji, gdy umowę cywilnoprawną stosuje się jako zwykły
zamiennik umowy o pracę prowadzenie takiej ewidencji nie stanowi poważnej przeszkody. Jednak nie jest to typowa sytuacja, w jakiej powinna
być stosowana taka forma zatrudnienia. Innymi słowy projekt ten został
napisany z myślą o przypadkach nadużyć umów cywilnoprawnych, bez
poważniejszej refleksji nad tym, w jaki sposób wpłynęłoby to na sytuację
podmiotów, które nie działają na granicy obowiązującego prawa.
Nowy projekt
Po fali krytyki oraz licznych uwagach zgłoszonych w toku prowadzonych
konsultacji społecznych, resort przygotował kolejną wersję projektu. Tym
razem określono go jako projekt ustawy o zmianie ustawy o minimalnym
wynagrodzeniu za pracę oraz niektórych innych ustaw z dnia 18 marca
2016 r.
Budzące najwięcej wątpliwości elementy poprzedniego projektu usunięto. Kolejna wersja nowelizacji przewiduje wprowadzenie „minimalnego
wynagrodzenia”, definiowanego jaka płaca minimalna odnosząca się
do umów-zleceń oraz umów o świadczenie usług, odrębnego od „minimalnego wynagrodzenia za pracę”. To drugie miałoby zachować swój
dotychczasowy zakres.
Najważniejszą zmianą jest jednak dodanie zastrzeżenia, że „minimalne
Kolejna wersja nowelizacji
przewiduje wprowadzenie
„minimalnego wynagrodzenia”, definiowanego
jaka płaca minimalna
odnosząca się do umów-zleceń oraz umów
o świadczenie usług, odrębnego od „minimalnego
wynagrodzenia za pracę”.
wynagrodzenie” (oraz towarzyszący mu obowiązek prowadzenia ewidencji czasu pracy) ma być stosowane jedynie w przypadku, gdy dane
zlecenie lub usługa są wykonywane w czasie i miejscu wyznaczonym
przez przedsiębiorcę lub inną jednostkę organizacyjną. Dzięki tej modyfikacji projektowana nowelizacja nie komplikuje już sytuacji osób realizujących lub zlecających określone zadania w warunkach znacząco
różniących się od warunków wykonywania umowy o pracę, np. pracującego w domu tłumacza, który przyjmuje zlecenia od wielu różnych firm
z całego kraju.
Dodane przepisy przejściowe pozwalają też na renegocjację warunków
realizowanych zamówień publicznych lub odstąpienie od ich realizacji
w przypadku umów o ich wykonanie zawartych przed wejściem w życie
4
...przepisy przejściowe
pozwalają też na
renegocjację warunków
realizowanych zamówień
publicznych lub odstąpienie od ich realizacji
w przypadku umów o ich
wykonanie zawartych
przed wejściem w życie
nowych przepisów.
nowych przepisów. To ułatwi przystosowanie się do nowego prawa firmom świadczącym usługi na rzecz instytucji publicznych.
Mimo wprowadzenia korzystnych zmian, projekt nie jest całkowicie wolny
od wad oraz zapisów mogących budzić wątpliwości. Przykładowo nie jest
jasne, czy projektodawca przewiduje zrównanie się w przyszłości minimalnego wynagrodzenia z minimalnym wynagrodzeniem za pracę, czy też planowane jest utrzymanie ich na zróżnicowanym względem siebie poziomie.
W projektowanej nowelizacji zapisano jedynie, że od 1 września 2016 r.
do końca 2017 r. obowiązywać będzie stawka minimalnego wynagrodzenia na poziomie 12 zł brutto za godzinę, a począwszy od 2018 r. jego
wysokość będzie wzrastać w tym samym tempie, co minimalne wynagrodzenie za pracę.
Z tego powodu decyzja, jaką podejmie rząd (po negocjacjach w ramach Rady Dialogu Społecznego) w sprawie wysokości minimalnego
wynagrodzenia za pracę w 2017 r. będzie miała dalekosiężne konsekwencje dla funkcjonowania polskiego rynku pracy. Wzrost minimalnego
wynagrodzenia za pracę o ok. 150 zł z obecnych 1 850 zł brutto oznaczać będzie względne zrównanie tych dwóch stawek (miesięcznej i godzinowej, w ujęciu średniorocznym), podczas gdy mniejszy lub większy
wzrost w przyszłym roku sprawiłby, że płaca minimalna obowiązująca
w odniesieniu do umów zleceń oraz umów o świadczenie usług trwale
różniłaby się od tej dotyczącej umów o pracę, przy zachowaniu stałych
wzajemnych proporcji.
Trudno w obecnym momencie odczytać intencję projektodawcy, zwłaszcza, że w pierwotnej wersji projektu zakładano, iż godzinowa stawka płacy minimalnej będzie kształtować się na wyższym poziomie niż minimalne
wynagrodzenie za pracę. Nawet przy obecnym kształcie projektu minimalne wynagrodzenie będzie od niego wyższe przynajmniej w okresie
od początku września do końca grudnia 2016 r. (z wyjątkiem umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy).
Jakkolwiek nie można wykluczać, że opisany powyżej mechanizm zostanie wykorzystany do zrównania ze sobą obu stawek płacy minimalnej,
5
W projektowanej nowelizacji zapisano jedynie, że od
1 września 2016 r. do końca
2017 r. obowiązywać
będzie stawka minimalnego wynagrodzenia na
poziomie 12 zł brutto za
godzinę, a począwszy
od 2018 r. jego wysokość
będzie wzrastać w tym samym tempie, co minimalne
wynagrodzenie za pracę.
należy również pamiętać o tym, że w ramach debaty na temat poprzedniej wersji projektu przedstawiciele rządu wskazywali zróżnicowanie wysokości płacy minimalnej w zależności od rodzaju umowy jako element
kluczowy, mający zachęcać do zastępowania umów cywilnoprawnych
umowami o pracę. Ewentualne utrwalenie współistnienia dwóch płac
minimalnych o różnej wysokości poprzez zastosowanie podwyższonej
stawki minimalnego wynagrodzenia mogłoby jednak przynieść odwrotny skutek. Wówczas bowiem część umów-zleceń (zamiast zamienić się
w etat) zastąpiłoby zatrudnienie w szarej strefie.
Niższa stawka dla absolwentów
Tym, co nie zmieniło się w porównaniu z wcześniejszą wersją omawianego projektu, jest zapis uchylający przepisy umożliwiające wypłacanie
wynagrodzenia niższego o co najwyżej 20 proc. od obowiązującej płacy
minimalnej osobom, których całkowity staż pracy nie przekracza 1 roku.
To złe rozwiązanie, które będzie utrudniać absolwentom i tak niełatwy
start w życie zawodowe.
W uzasadnieniu do projektu wskazano, że możliwość takiego różnicowania płacy minimalnej dyskryminuje osoby młode. Jeżeli jednak celem
nowelizacji miałoby być wyeliminowanie dyskryminacji pod względem
wysokości stosowanej stawki płacy minimalnej, należałoby również
wprost zrównać ze sobą minimalne wynagrodzenie i minimalne wynagrodzenie za pracę. Ponieważ projekt tego jednak nie zakłada, mamy
tu do czynienia z pewną niekonsekwencją.
Istnieją poważne przesłanki przemawiające za dopuszczaniem istnienia
niższej stawki minimalnego wynagrodzenia w odniesieniu do osób dopiero rozpoczynających karierę zawodową. Pracownicy nieposiadający doświadczenia zawodowego w początkowym okresie zatrudnienia
często bowiem nie generują dla swojego pracodawcy wysokiej wartości
dodanej, który musi też ponosić dodatkowe koszty związane z ich przygotowaniem do wykonywania pracy na określonym stanowisku.
Z tego powodu przedsiębiorcy na ogół chętniej zatrudniają sprawdzonych pracowników. W takiej sytuacji nierzadko jedynym sposobem na
6
znalezienie pracy jest określenie swoich oczekiwań płacowych na poziomie niższym niż osoby z doświadczeniem zawodowym. Spowodowane zmianami w prawie usunięcie tej przewagi o charakterze kosztowym
przyczyniłoby się więc – mimo szlachetnych intencji – do wzrostu bezrobocia wśród absolwentów.
Niestety, ale wiele wskazuje na to, że dyskryminacja osób młodych tak
czy inaczej będzie miała miejsce. Dlatego lepiej, by przejawiała się ona
w niższych płacach niż w wyższym długotrwałym bezrobociu panującym
w tej grupie. Trzeba bowiem pamiętać, że w miarę nabywania doświadczeń zawodowych szanse na osiąganie znacznie wyższych zarobków niż
początkowe istotnie rosną.
Niezastosowanie się do proponowanych przepisów w zakresie minimalnego wynagrodzenia miałoby być zagrożone karą grzywny w wysokości
od 1 tys. do 30 tys. zł. W porównaniu z pierwotną wersją projektu obecnie nie przewiduje się stosowania tej samej kary wobec tych podmiotów, które nie dopełniły obowiązku prowadzenia ewidencji czasu pracy.
Dzięki dodatkowemu doprecyzowaniu, iż nowa płaca minimalna dotyczy wyłącznie osób wykonujących pracę w miejscu i czasie wskazanym
przez zleceniodawcę, zmniejsza się zakres potencjalnych nieporozumień
oraz ewentualnie nakładanych kar.
Egzekwowanie nowych przepisów gwarantować miałaby Państwowa
Inspekcja Pracy. To jednak oznaczałoby porzucenie przez PIP roli strażnika prawa pracy na rzecz instytucji nadzorującej również stosunki prawne
bazujące na przepisach Kodeksu cywilnego.
Ocena skutków regulacji
Zastrzeżenia może również budzić ocena skutków regulacji do przedmiotowego projektu. Analiza skutków finansowych obejmuje swoim zakresem jedynie konsekwencje zlikwidowania możliwości wypłacania
wynagrodzenia nie niższego niż 80 proc. płacy minimalnej. Pomija kwestię wprowadzenia godzinowej stawki minimalnego wynagrodzenia dla
osób realizujących zlecenie lub osobiście wykonujących usługi w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
7
Niezastosowanie się
do proponowanych
przepisów
w zakresie minimalnego
wynagrodzenia miałoby
być zagrożone karą
grzywny w wysokości od
1 tys. do 30 tys. zł.
Autorzy ustawy tłumaczą to niedostępnością danych dotyczących
liczby osób obecnie zatrudnionych na umowie-zlecenie lub umowie
o świadczenie usług otrzymujących wynagrodzenie niższe niż 12 zł za godzinę. Choć GUS rzeczywiście nie prowadzi badań statystycznych w tym
zakresie, jednostki administracji centralnej mają techniczną możliwość
dokonania choćby orientacyjnych szacunków, m.in. w oparciu o dane
z bazy PIT.
Projektowanie ustaw w oparciu o przyjęte z góry, aprioryczne założenia,
a nie wyniki wcześniejszych analiz nie jest dobrą praktyką. Podnoszenie
płacy minimalnej oraz rozszerzanie zakresu jej obowiązywania zawsze
niesie za sobą podwójny efekt. Z jednej strony determinuje poziom wynagrodzeń, a z drugiej wpływa na wielkość podaży oraz popytu na pracę.
Podnoszenie płacy minimalnej oraz rozszerzanie
zakresu jej obowiązywania zawsze niesie za sobą
podwójny efekt.
Dlatego też decydując się na taką zmianę, warto również wiedzieć, ile
osób mogłoby utracić zatrudnienie na skutek ich wprowadzenia w życie.
Wnioski i rekomendacje
W kolejnym projekcie nowelizacji ustawy o minimalnym wynagrodzeniu
za pracę poprawiono najbardziej kontrowersyjne przepisy, które znalazły
się w jego styczniowej wersji. Niejasna pozostaje jednak kwestia docelowego modelu płacy minimalnej w Polsce w zakresie ewentualnego zróżnicowania jej stawek w zależności od rodzaju umowy.
Pozostawiono również szkodliwy zapis eliminujący możliwość wypłacania
wynagrodzenia umiarkowanie niższego od płacy minimalnej osobom
o łącznym stażu pracy niższym niż 1 rok.
Należy liczyć się z tym, że na skutek wprowadzenia płacy minimalnej
w odniesieniu do umów-zleceń i umów o świadczenie usług w wysokości
12 zł za godzinę pracy poziom zatrudnienia w niektórych sektorach gospodarki ulegnie obniżeniu.
Nie istnieje jakiekolwiek rozwiązanie, które pozwalałoby na swobodne
podwyższanie płacy minimalnej bez jednoczesnego przyczyniania się do
powstawania niekorzystnych konsekwencji tej decyzji. Dlatego też tak
ważne jest tworzenie warunków sprzyjających przyspieszeniu dynamiki
8
Niejasna pozostaje jednak kwestia docelowego
modelu płacy minimalnej w Polsce w zakresie
ewentualnego zróżnicowania jej stawek w zależności od rodzaju umowy.
wzrostu polskiej gospodarki w dłuższym okresie. To bowiem w naturalny
sposób wpływa na poprawę pozycji pracowników na rynku pracy oraz
systematyczne podnoszenie poziomu wynagrodzeń, jak również zamianę umów terminowych na bezterminowe.
Innym – choć absolutnie nie wykluczającym poprzedniego – posunięciem może być obniżenie klina podatkowego dla najniżej zarabiających, który na tle krajów OECD utrzymuje się na wysokim poziomie.
(1) Zatrudnienie tej samej osoby w różnych formach (np. na zlecenie i na
podstawie umowy o dzieło) u dwóch lub więcej podmiotów
* Łukasz Kozłowski – doktorant w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie, stypendysta Fundacji Narodowego Banku Polskiego, współtwórca
serwisu Prawdometr Europejski
ul. Wiejska 12 lok. 9
00-490 Warszawa
tel. +48 22 459 64 41
[email protected]
www.instytutobywatelski.pl
9