Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu

Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
Człowiek i Środowisko
34 (3-4) 2010, s. 47-62
Waldemar Siemiński
PRAKTYKA PROWADZENIA DYSKUSJI
PUBLICZNYCH W PLANOWANIU
PRZESTRZENNYM
ABSTRAKT
W badaniu, którego wyniki przedstawia artykuł, przyjęto założenie, że na częstotliwość i poziom dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym wpływa nie
tylko zainteresowanie nimi mieszkańców, ale również tzw. kultura organizacyjna
organów i urzędu gminy. Autor badania weryfikuje tę tezę.
1. Założenia badania nad praktyką stosowania dyskusji
publicznej w planowaniu przestrzennym
W ocenach stanu gospodarki i planowania przestrzennego w Polsce
(w tym w ocenach ich skuteczności) zdecydowanie dominują oceny stanu
prawnego tych dziedzin. Na bardzo dalekim planie uwagi znajduje się sposób wdrażania norm prawa, za który – generalnie – odpowiada administracja
publiczna. Jeśli funkcje systemu, jakim niewątpliwie jest gospodarka przestrzenna wraz z planowaniem przestrzennym, podzielić na funkcje założone
(przyjęte w założeniach normatywnych cele i procedury, jakie ma spełnić
system) i funkcje realizowane, to trzeba powiedzieć, że stan funkcji realizowanych przez system gospodarki i planowania przestrzennego w Polsce
jest bardzo mało rozpoznany. Ta strona funkcjonowania systemu, mimo
że dla zwykłego obywatela – petenta urzędów administracji publicznej
47
Waldemar Siemiński
najważniejsza, nie wzbudza szczególnej uwagi sterników ani analityków
systemu gospodarki i planowania przestrzennego.
Założeniem relacjonowanego poniżej badania było stwierdzenie, jak
administracja publiczna wdraża w życie przepisy ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczące dyskusji publicznej. Wyniki
badania powinny ujawnić: 1) jak często odbywają się dyskusje publiczne
nad projektami studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gmin oraz nad projektami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; 2) w jaki sposób dyskusje publiczne są przeprowadzane; 3) jaka jest frekwencja na badanych dyskusjach publicznych;
4) jakie tematy są przedmiotem dyskusji publicznych, a w szczególności,
czy tematami tymi są również kwestie wykraczające poza prywatny interes
prawny dyskutantów, a więc kwestie dobra publicznego.
W założeniach badawczych wyodrębniono osobną kategorię założeń
dotyczącą przyczyn ujawnianego w badaniu stanu praktyki w dziedzinie
prowadzenia dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym. Przyczyn
warunkujących ten stan może być wiele. W badaniu zwrócono jednak
szczególną uwagę na skutki oddziaływania czynnika często określonego,
jako ,,kultura organizacji” (lub kultura organizacyjna). W działaniu każdej
organizacji (a administracja publiczna jest organizacją) oprócz jej struktury,
stosowanych procedur (w tym kontrolnych), celów i planów, ważne znaczenie ma również kultura organizacji, czyli zespół wartości i motywacji
pobudzających członków organizacji (w administracji publicznej – urzędników) do działania na rzecz organizacji.
W założeniach badania postawiono hipotezę, że kultura organizacyjna
polskiej administracji publicznej, mającej wdrożyć przepisy prawa o dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym, może oddziaływać na sposób
tego wdrażania i to raczej w kierunku ograniczającym zakres stosowania
dyskusji publicznej założony w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym.
2. Charakterystyka metody i przebiegu badania
Stan dyskusji publicznych prowadzonych w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z 2003 r. postanowiono zbadać poprzez analizę
protokołów dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projektach
mpzp i studiów. Zbiór tych protokołów z danego województwa, zgodnie
z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje się
48
Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
w urzędzie wojewódzkim, w jego biurze prawnym, prowadzącym z ramienia wojewody czynności nadzorcze nad uchwałami rad gminnych (w tym
przypadku nad uchwałami rad gminnych przyjmującymi plany miejscowe
i studia). Dostęp do zbioru takich protokołów uzyskano w Urzędzie Wojewódzkim województwa mazowieckiego, za co prawnikom tego urzędu
autor badań chciałby podziękować.
Analizowany zbiór protokołów dotyczy dyskusji publicznych prowadzonych w okresie pięciu lat 2004-2008. Zanalizowano 63 protokoły
dyskusji publicznej. Tej ilości świadectw przeprowadzonych dyskusji
publicznych nie można traktować jako reprezentacyjnej próby losowej
protokołów z dyskusji. Składa się na to kilka powodów. Nadzór wojewody
mazowieckiego prowadzony jest w kilku delegaturach Urzędu tego wojewody. Badano tylko protokoły przechowywane w Urzędzie w Warszawie.
Do nadzorowanych uchwał (zawierających, jako załączniki, protokoły
z dyskusji) pracownicy/urzędnicy nadzoru, często wracają ponownie. Są
więc one niejako w ciągłym ruchu, co utrudnia do nich dostęp. Ogólna
liczba uchwał przyjmujących plany z tych powodów jest trudna do ustalenia. Zbadaną próbkę 63 protokołów dyskusji publicznej trzeba uznać
za swoistą próbę sondażową. Na jej podstawie będzie można traktować
przyjęte założenia i hipotezy badawcze raczej za mocno udokumentowane
niż zweryfikowane ostatecznie. Trzeba jednak z naciskiem zaznaczyć, że
liczba 63 przebadanych przypadków pozwalała na podjęcie próby ustalenia pewnych zależności statystycznych rysujących się w obrębie zbioru
dyskusji publicznych opisanego przez 63 protokoły.
Opierając się na analizie protokołów próbowano scharakteryzować
dyskusje publiczne nad planami również pod kątem cech, których notowania
w protokole nie wymagało rozporządzenie ministra – załącznik do ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak np. rozporządzenie
nie nakazywało wykazywania publicznych funkcji (stanowisk) osób biorących udział w dyskusji i podpisujących się na liście obecności. Jednakże
w przeważającej liczbie protokołów z odbytych dyskusji publicznych wskazywano publiczne funkcje uczestników dyskusji, jeśli były one związane
z gminą. Wykorzystując to, starano się więc w badaniu scharakteryzować
odbyte dyskusje publiczne również pod kątem uczestniczenia w nich osób
publicznych. Podobnie sprawa się miała z zagadnieniem osoby prowadzącej
dyskusję publiczną (moderatorem) lub osób udzielających wyjaśnień na
temat rozwiązań przyjętych w projekcie planu. Tu również rozporządzenie
nie stawiało żadnych wymagań, jednakże w protokołach można było często
znaleźć informacje na te tematy.
49
Waldemar Siemiński
3. Charakterystyka zbadanej próby
Analizowane w badaniu dyskusje publiczne nad projektami aktów
planistycznych toczono na terenie 18 gmin województwa mazowieckiego
– w Warszawie i w jej nieodległych okolicach. Wśród 18 analizowanych
gmin 8 było gminami wiejskimi, 9 miejsko-wiejskimi i jedna miastem na
prawach powiatu.
Rozkład terytorialny zanalizowanych (poprzez protokoły) dyskusji
publicznych jest następujący:
• 19 protokołów pochodziło z gminy Piaseczno
• 7 protokołów – z gminy Konstancin–Jeziorna
• 6 protokołów – z gminy Jaktorów
• 5 protokołów – z Warszawy
• 4 protokoły – z gminy Ożarów Mazowiecki
• 3 protokoły – z gminy Podkowa Leśna
• 3 protokoły – z gminy Tłuszcz
• po 2 protokoły – z 5 dalszych gmin
• po 1 protokole – z 6 następnych gmin
5 protokołów dotyczyło dyskusji nad projektem studium (lub projektu
zmiany studium), a 58 protokołów dotyczyło dyskusji nad projektem mpzp
(lub zmiany mpzp). Sposób wypełniania protokołów dyskusji publicznej
przez urzędników gminnych nie był staranny. Do 4 protokołów w ogóle nie
załączono listy obecności przybyłych na dyskusję. W jednym przypadku
frekwencje uczestników dyskusji oszacowano, używając określenia: ,,17
osób i inne”. W 4 innych protokołach nie wyszczególniono liczby osób
zabierających głos w dyskusji. Częste były przypadki dyskusji, w których
niewielką liczbę dyskutantów (od 1 do 3) stanowili niemal wyłącznie
urzędnicy gminni (9 przypadków).
4. Opis wyników badań
a) Częstotliwość dyskusji publicznych (jak często dyskusje się
odbywają)
Najważniejszą informacją oczekiwaną od wyników badań było stwierdzenie, jak często w praktyce planistycznej odbywają się dyskusje publiczne
nad projektami planów. Ustawa wymaga, aby każdy projekt mpzp lub studium był publicznie dyskutowany, ale czy dzieje się tak naprawdę? Nasze
50
Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
badania pokazują, że na 63 zbadanych przypadków odbyło się 37 dyskusji
publicznych (58,74%), w 26 zaś przypadkach (41,26%) dyskusje publiczne nie doszły do skutku. Fakty nieodbycia wymaganych ustawą dyskusji
publicznych musiały być dla organizatorów dyskusji nieco żenujące, bo
dość często w protokołach nieodbytych dyskusji wyczytać można usprawiedliwienie braku dyskusji. Stwierdza się więc w takich przypadkach,
że ,,w wyznaczonym terminie nie zjawił się żaden zainteresowany”, lub
że ,,przywitano zebranych i wstępnie omówiono projekt, ale wobec braku
pytań i wątpliwości … dyskusję publiczną zamknięto” (na sali dwie osoby
– obie pracujące w Urzędzie gminy – W.S.).
W innym przypadku nieodbytej dyskusji w jej protokole zanotowano
jednak, że ,,przybyły na nią 3 osoby ze Stowarzyszenia Ekologicznego
,,EkoMazowsze” i że osoby te narzekały, że dyskusji nie rozpropagowano,
że brak autora planu, że brak raportu oddziaływania na środowisko”. Wójt
napisał w tym protokole, że robienie drugiej dyskusji jest bezzasadne, bo
właściciele działek i inni nie są zainteresowani, a raport oddziaływania jest
w gestii Głównej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz wojewody.
W innym protokole nieodbytej dyskusji na liście obecności nikt nie figuruje,
ale w jej ustaleniach zaznaczono, że ,,w debacie publicznej udział wziął
właściciel działki i w całości zaakceptował rozwiązania planu”.
Z usprawiedliwień nieodbytych dyskusji najczęściej wynika, że
powodem niedojścia ich do skutku jest po prostu brak zainteresowania
mieszkańców. Czy tak jest naprawdę?
W badaniu założyliśmy, że na doprowadzenie do dyskusji publicznej
mogą mieć jeszcze wpływ co najmniej dwa czynniki:
– godziny (czas) zwołania dyskusji publicznej oraz
– miejsce (lokalizacja) dyskusji publicznej.
Jeżeli urząd gminy zwołuje dyskusję publiczną w godzinach pracy
(8.00-16.00), to wpłynie to negatywnie na możliwość jej odbycia (osoby
pracujące będą miały trudności z wzięciem w niej udziału). Również wybór miejsca dyskusji może mieć pewien wpływ na jej przeprowadzenie.
Jeśli dyskusja dotyczy projektu miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego obszaru odległego od siedziby urzędu gminy (np. o 20
km), a dyskusję zwołuje się w lokalu tego urzędu, to mieszkańcy obszaru
objętego projektem planu będą mieli kłopot z dotarciem na dyskusję, co
może wpłynąć na frekwencję dyskutantów. Badanie pozwoliło zweryfikować oba te założenia.
Relacje pomiędzy faktem odbycia (lub nieodbycia) dyskusji publicznej
a godziną jej zwołania przedstawiają się w zbadanej próbie następująco:
51
Waldemar Siemiński
Odbyte
Nieodbyte
Dyskusje publiczne
w godzinach pracy
(8.00-16.00)
17
20
po godzinach pracy
(po 16.00)
20
6
Ukazany powyżej rozkład dwu interesujących nas cech pozwolił
na zastosowanie do zbadania ich zależności (lub niezależności) testu
chi kwadrat (x2). Przy poziomie istotności 0,05 : x2 (1) = 6,0451. Czas
(pora dnia) zwoływania dyskusji publicznej ma więc wyraźny wpływ na
jej odbycie (lub nieodbycie). Dyskusje organizowane poza godzinami
pracy dochodzą znacznie częściej do skutku.
Z protokołów 63 dyskusji publicznych można też było ustalić, w jakie dni tygodnia zwoływano dyskusje publiczne. Ani razu nie zdarzyło
się, by była to sobota lub niedziela. Można więc stwierdzić, że dyskusje
publiczne nad projektami planów (i studiów) zwoływane są głównie
w czasie dogodnym przede wszystkim dla zwołującego, czyli urzędników administracji gminnej. Fakt ten wpływa wyraźnie negatywnie na
dyskusje. Z dużą dozą pewności można stwierdzić, że pora zwoływania
dyskusji publicznych, preferowana przez urzędy gminne, powoduje to,
że często nie dochodzą one do skutku.
Relacje pomiędzy faktem odbycia (lub nieodbycia) dyskusji publicznej a miejscem (lokalizacją) jej zwołania obrazuje następujący
rozkład obu zmiennych:
Dyskusje publiczne
na obszarze objętym planem
Odbyte
Nieodbyte
24
8
poza obszarem objętym
planem
13
18
Ukazany powyżej rozkład dwu zmiennych pozwolił na uchwycenie
zależności pomiędzy nimi przy pomocy testu chi kwadrat (x2). Przy
poziomie istotności 0,05 : x2 (1) = 7,1123. Tak więc i w tym przypadku
wyniki badania wyraźnie wskazują, że na fakt odbycia (lub nieodbycia) dyskusji publicznej ma wpływ miejsce jej zwołania. Jeśli dyskusje
zwoływane są na obszarze objętym projektem planu, dochodzą do skutku znacznie częściej niż dyskusje organizowane w miejscu odległym
od obszaru objętego projektem planu. W prawie połowie zbadanych
52
Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
przypadków administracja gminna ignoruje tę prostą – wydawałoby się
– prawidłowość. Dlaczego? Prawdopodobnie w wyznaczaniu miejsca
dyskusji publicznej kieruje się przede wszystkim wygodą własną a nie
mieszkańców.
b) Frekwencja na dyskusjach i aktywność dyskutantów
Często słyszy się opinie, że Polacy mało interesują się życiem publicznym, co objawia się również słabą frekwencją na zebraniach publicznych.
Echa tych obiegowych sądów pobrzmiewają w przytaczanych wyżej
usprawiedliwieniach władz gminnych z powodu nieodbytych, nakazanych
prawem dyskusji nad projektami planów i studiów. Wyniki prezentowanego
tu badania pozwalają rzucić trochę światła na tę kwestię.
W 37 odbytych dyskusjach publicznych wzięło udział łącznie 568
osób (liczonych według podpisów na listach obecności). Na jedną odbytą
dyskusję publiczną przypada więc średnio ok. 15 osób. Nie wydaje się to
świadczyć o niskiej frekwencji na zebraniach (dyskusjach) publicznych
poświęconych projektom planów miejscowych i studiów. Frekwencja na
odbytych dyskusjach wahała się od 113 do 1 osoby. Najczęściej frekwencja
przekraczała wyliczoną wyżej średnią (działo się tak w 24 na 37 odbytych
dyskusji publicznych). W 37 odbytych dyskusjach publicznych zabrało
głos łącznie 219 osób. Przeciętnie więc w każdej z odbytych dyskusji
publicznych występowało 6 osób. Liczba aktywnych (zabierających głos)
dyskutantów wahała się od 25 do 1 dyskutanta i tylko w 14 dyskusjach (na
37 odbytych) przekroczyła wyliczoną wyżej średnią 6 osób dyskutujących
podczas zebrania.
Chciałoby się wiedzieć, co pobudza aktywność uczestników dyskusji,
a jakie czynniki wpływają na jej obniżenie? Badanie nie było nakierowane
na wyjaśnienie tego zagadnienia, ale mimo to pozwala zebrać kilka przesłanek pomocnych w wyjaśnieniu tej sprawy.
Gdy się spojrzy na gminę, w której dyskusje najczęściej nie dochodziły do skutku (na 19 pochodzących z jej terenu protokołów dyskusji
publicznych tylko 8 z nich świadczy, że dyskusje się odbyły) i porówna
się ją z gminą, w której dyskusje publiczne ,,wychodziły” najlepiej (na 7
pochodzących z jej terenu protokołów dyskusji publicznej 6 z nich świadczy, że dyskusje miały miejsce), to widać, że w pierwszej gminie stosunkowo najczęściej organizowano dyskusje publiczne w godzinach pracy
i poza obszarem objętym planem, natomiast w drugiej gminie wszystkie
dyskusje były organizowane po godzinach pracy i wyłącznie w miejscach
53
Waldemar Siemiński
objętych obszarem sporządzanego planu. W gminie pierwszej nie dość, że
najczęściej nikt nie przychodził na dyskusję, to frekwencja na odbytych
w niej dyskusjach była ponad dwukrotnie słabsza niż w gminie drugiej (w
pierwszej gminie średnio 13,5 osób na dyskusji, w drugiej – średnio 26,8
osób na dyskusji).
Wysokość (wielkość) frekwencji dyskutantów w obu gminach jest
zapewne związana również z faktem, że w gminie drugiej na każdym zebraniu (dyskusji) był obecny i odgrywał aktywną rolę burmistrz. W gminie
pierwszej na żadnym z zebrań (dyskusji) nie pojawił się nikt z władz (organów) tej gminy. W pierwszej gminie mamy więc do czynienia z klarowną
sytuacją specyficznej kultury administracyjnej aparatu urzędniczego tej
gminy. Dyskusje publiczne są w niej z reguły organizowane w urzędzie
gminy, w godzinach pracy urzędu. Na dyskusjach nie pojawia się tu nikt
z wyższych funkcjonariuszy gminy. Odnosi się wrażenie, że w organizowaniu dyskusji dominuje tu motyw wygody urzędników, połączony z ich
postawą wyłącznie formalnego podchodzenia do wymagań, jakie odnośnie dyskusji publicznej stawia ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym.
W drugiej gminie mamy do czynienia z klarownym obrazem sytuacji
zupełnie innego typu. Tutaj dyskusje publiczne organizowane są zawsze
w godzinach dogodnych dla mieszkańców (poza godzinami ich pracy)
i w miejscach jak najbliżej nich położonych. Burmistrz tej gminy nie tylko
bierze udział w zebraniach, ale udziela zebranym fachowych rad, mimo
że mogą one nieraz przysporzyć dodatkowej pracy urzędowi gminy (np.
głosy w dyskusji można jeszcze przekształcać w tzw. uwagi i składać
w urzędzie w formie pisanej, co zapewni ich wnikliwe i staranniejsze
rozpatrzenie).
Różnica w efektach obu podejść w stosunku do mieszkańców jest
widoczna. W pierwszej gminie dyskusje nie ,,wychodzą”, w drugiej przeciwnie – są udane. Wydaje się tu sprawdzać reguła dość dawno już odkryta
przez badaczy partycypacji społecznej. Jeżeli obywatele widzą, że władza
liczy się z nimi i się ,,przykłada” – to biorą udział. Gdy obserwują wyłącznie
formalne podejście administracji do ich potrzeb, to znacznie rzadziej ma
się do czynienia z obywatelską aktywnością.
W badaniach postawiliśmy hipotezę, że ważnym czynnikiem wpływającym na sposób traktowania obywateli (petentów) w urzędzie jest kultura
organizacyjna jego pracowników (rozumiana jako zespół kierujących nimi
w pracy postaw, motywacji i wartości). Wydaje się, ze hipotezę tę prezentowane wyżej wyniki badania potwierdzają.
54
Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
c) Obecność na dyskusjach publicznych władz gminnych
Oficjalny urzędowy kwestionariusz protokołu dyskusji publicznej nie
wymaga odnotowywania na nim obecności władz i na ogół nie wskazywano
w protokołach faktu udziału w dyskusji przedstawicieli władz (organów)
gminnych. Jednak, jeśli taki fakt miał miejsce, to często pojawiały się
w protokołach jakieś ,,nieobowiązkowe” wzmianki na ten temat.
Na 37 odbytych dyskusji publicznych władza gminna pojawiała się na
9, z tym że w tej liczbie 6 dyskusji z udziałem władz miało miejsce w jednej
gminie i uczestniczył w nich ten sam burmistrz. W sumie, na dyskusje
pofatygowały się władze tylko w 4 gminach. W jednej z tych gmin jej
burmistrz – co podkreślono wyżej – uczestniczył niemal w każdej dyskusji
(6 razy). W pozostałych 3 gminach dyskusje wyglądały następująco:
1) Dyskusja nad wyłożonym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi (7 działek). Obecne na dyskusji 2
osoby – wójt i zastępca przewodniczącego rady. Czyżby odbywali dyskusję
w sprawie działek do nich należących?
2) Dyskusja nad projektem zmiany mpzp fragmentu osady obejmującego 60 działek. Obecne na dyskusji 3 osoby, w tym wójt, jako jedyny
zabierający głos w dyskusji.
3) Dyskusja nad projektem mpzp, w który ,,wrysowano” istniejący już
zakład produkcyjny (mięsny). W dyskusji padają pytania, po co ten plan,
a także pytania o raport (ocenę) jego oddziaływania na środowisko. Z odpowiedzi obecnego na dyskusji zastępcy burmistrza można domniemywać,
że plan jest próbą legalizacji zbudowanego bez mpzp uciążliwego zakładu
produkcyjnego. Z obecności na dyskusji 38 osób można wnosić, że sprawa
jest poważna i konfliktowa dla społeczności lokalnej.
Z prezentowanych wyżej danych, wycinkowych co prawda, można
wnosić, że tylko w jednej gminie dyskusje publiczne nad projektami planów
zagospodarowania przestrzennego traktowane są przez jej władze poważnie.
Gdzie indziej podejście władz do dyskusji jest formalistyczne i najprawdopodobniej nie przywiązują one do dyskusji publicznych znaczenia.
d) Sposoby prowadzenia dyskusji publicznych
Sposób prowadzenia dyskusji publicznej to ważne zagadnienie.
Wpływa on na pewno na jej wyniki, w tym na satysfakcję (bądź zniechęcenie) jej uczestników. Niniejsze badanie nie było ukierunkowane
na zgłębienie tej kwestii, głównie ze względu na to, że badany materiał
źródłowy (urzędowe protokoły z dyskusji publicznych) nie pozwalał na
55
Waldemar Siemiński
to. W kwestionariuszu protokołu nie jest wymagane odnotowanie, kto prowadził dyskusje publiczną i kto objaśniał zebranym rozwiązania przyjęte
w projektach miejscowych planów i studiów. Mimo to z wielu protokołów dyskusji publicznych daje się zebrać informacje na ten temat. Na 37
protokołów odbytych dyskusji w 16 brakuje jakichkolwiek wzmianek na
ten temat. W 21 protokołach niejako ,,nadprogramowo” zamieszczono
jednak adnotacje pozwalające stwierdzić, kto prowadził dyskusję publiczną
i kto objaśniał zebranym rozwiązania przyjęte w dyskutowanym projekcie
planu lub studium.
W 21 opisanych dokładniej dyskusjach prowadzenie zebrania (dyskusji) wyglądało następująco:
Osoby prowadzące dyskusje publiczne:
1) Urzędnik komórki planistycznej urzędu
gminy (kierownik lub jego podwładni)
–
9
2) Projektant planu
–
4
3) Urzędnik z projektantem
–
1
4) Burmistrz z projektantem
–
2
5) Burmistrz
–
1
6) Zastępca burmistrza
–
1
7) Burmistrz i sołtys
–
1
8) Sołtys i urzędnicy
–
1
9) Burmistrz, projektant i urzędnik
–
1
W przeważającej liczbie wyżej wymienionych 21 przypadków
osoby prowadzące dyskusje jednocześnie objaśniały zebranym projekt.
Rozdzielenie funkcji prowadzącego zebranie od funkcji objaśniania projektu planu miało miejsce jedyne w 8 (na 21) dyskusjach. Te wycinkowe
dane wskazują, że z pojawiających się w pracach nad projektem ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamierzeń, dotyczących
ważnej roli moderatora dyskusji, nic w praktyce wykonywania tej ustawy
się nie ostało.
e) Dyskusje nad studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gmin
Wśród 63 projektów dokumentów planistycznych, które – zgodnie
z ustawą – powinny być przedmiotem dyskusji publicznych, znalazło się 5
projektów studiów uikzp gmin. Dwa projekty dotyczyły zmian w studium,
trzy były projektami nowych studiów. Ta liczba przypadków (5) jest zbyt
mała z punku widzenia możliwości zbadania prawidłowości statystycznych,
56
Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
ale postanowiliśmy ją specjalnie wyodrębnić ze względu na znaczenie studium uikzp, jako dokumentu kierunkowego w wyznaczaniu celów rozwoju
zagospodarowania przestrzennego gminy.
Oto jak wyglądały dyskusje publiczne nad projektami dokumentów
specjalnego przecież dla planowania przestrzennego znaczenia:
• Studium uikzp wiejskiej gminy B
Wyznaczona w środę w godzinach pracy (11.00-15.00) dyskusja
publiczna nad studium nie odbyła się. Przybyło na nią trzech urzędników
gminnych i jeden specjalista z Agencji Doradztwa Inwestycyjnego. Nie
było nikogo z mieszkańców gminy.
• Zmiana studium miejsko-wiejskiej gminy P
Na dyskusję publiczną, wyznaczoną w poniedziałek od godz. 12.00,
przybyło 40 osób. W dyskusji zabrało głos 10 osób. Dyskusje prowadził
naczelnik wydziału, objaśniali projektanci studium. W dyskusji poruszono
następujące tematy: lokalizacja punktu gromadzenia odpadów; spawy komunikacji publicznej; tereny zalewowe; kształtowanie krajobrazu; walka
z chaosem przestrzennym; tereny rekreacji; rozwój zrównoważony; poprawność formalna dokumentu. Lista obecności nie zawiera żadnej wskazówki, która pozwalałaby sądzić, że w dyskusji brał udział ktoś z władz
gminy P.
• Studium uikzp gminy wiejskiej X
Dyskusję publiczną nad projektem studium gminy X zwołano na poniedziałek w godz. 13.00-16.00. Na liście obecności były 4 osoby, w tym 2
urzędników gminnych. Wszystkie te osoby zabrały głos w dyskusji mówiąc
o: zmianach w przeznaczeniu działek, konieczności powiększenia terenów
mieszkaniowych i usługowych, powiększeniu strefy wielofunkcyjnej
wzdłuż drogi krajowej, połączeniu gminy drogą z węzłem autostradowym,
połączeniu komunikacyjnym (drogą) ośrodka gminnego z miastem powiatowym. Na dyskusji nie było nikogo z władz gminy.
• Zmiana studium gminy miejsko-wiejskiej T
Dyskusję publiczną nad zmianami w studium gminy T wyznaczono na
piątek na godzinę 11.00. Z niepełnego protokołu dyskusji publicznej (brak
listy obecności) wynika, że dyskusja nie odbyła się (,,W wyznaczonym
terminie nie zjawił się żaden zainteresowany”).
• Studium uikzp gminy miejskiej L
Dyskusję wyznaczono na środę w godzinach 10.00-15.00. Na liście
obecności było 9 osób. Głos zabrało 8 osób w sprawach: projektowanych
dróg; możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz
zachowania wysokiej roślinności przy drogach. Nie wiadomo, kto pro57
Waldemar Siemiński
wadził dyskusję i kto objaśniał projekt studium. Z władz gminy nikogo
raczej nie było.
Z przedstawionych wyżej 5 przypadków dyskusji publicznych nad
projektami studiów uikzp nie wynika, aby różniły się one szczególnie od
przeciętnego stanu dyskusji nad projektami planów zagospodarowania
przestrzennego.
f) Treść dyskusji nad projektami mpzp i studiów uikzp
Obiegową, przez nikogo chyba jednak nie weryfikowaną opinią,
dotyczącą treści dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym, jest
przekonanie, że zdecydowanie przeważają w nich tematy związane z partykularnymi, prywatnymi interesami dyskutantów. Tak postrzegając dyskusje
publiczne uważa się, że jeśli któryś z dyskutantów nie mówił wyłącznie
o swoich prywatnych interesach, to jest on altruistą. Trudno o bardziej
błędne określenie. Jeżeli w dyskusji publicznej wykracza się poza interes
własny, to oznacza, że porusza się kwestie wartości wspólnych, które można
traktować jako wartości dotyczące dobra publicznego. Protokoły odbytych
dyskusji publicznych nie zawierają streszczeń wypowiedzi dyskutantów,
a tylko ,,zagadnienia poruszane w dyskusji”.
Dokonaliśmy podziału zagadnień poruszanych w dyskusjach publicznych. Pierwsza grupa wyraźnie dotyczy prywatnych interesów dyskutantów, druga – wartości wspólnych (dobra publicznego). Oczywiście nasza
klasyfikacja nie jest doskonała. Trzeba sobie zdawać sprawę, że charakterystyk (opisu) wystąpień dyskutantów dokonywał w protokole urzędnik
sporządzający protokół z dyskusji publicznej. Czy zawsze oddawał treść
wypowiedzi trafnie – nie wiadomo. Trzeba również mieć świadomość
tego, że niektóre wystąpienia na rzecz ,,wartości wspólnych” wynikają
z zupełnie egocentrycznych pobudek (np. ktoś broni drzew przy drodze,
bo lubi tamtędy spacerować), a artykulacja interesu prywatnego może mieć
aspekt dotyczący szerszej wspólnoty mieszkańców (uciążliwości zakładu
produkcyjnego wskazywane przez jednego z dyskutantów są na ogół dokuczliwe i dla innych).
Po zewidencjonowaniu zagadnień poruszanych w dyskusjach publicznych okazało się, że 109 na 163 zagadnienia poruszane w dyskusjach dotyczyło interesu osób prywatnych, a 54 zagadnienia dało się zakwalifikować
jako dotyczące interesu publicznego – wartości wspólnych.
Proporcje pomiędzy występowaniem w wypowiedziach dyskutantów
obu typów wartości są więc wyraziste. Częściej porusza się partykularne
58
Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
kwestie interesu prywatnego. Jednak wystąpienia upominające się o dobro
wspólne (publiczne) nie należą wcale do marginalnych kwestii dyskusji
publicznych. Są one stosunkowo częste, co przeczy rozpowszechnionym
opiniom o ,,prywacie” uprawianej podczas publicznych dyskusji nad projektami planów zagospodarowania przestrzennego. Dyskutanci poruszają
najczęściej takie zagadnienia publiczne jak:
– Konieczność szybkiego doprowadzenia do końca prac nad projektem
planu i uchwalenie planu; rozwój zrównoważony; konieczność opracowania raportu o oddziaływaniu realizacji planu na środowisko; walka
z chaosem przestrzennym.
– Uwzględnienie (powiększenie) w projekcie planu obszarów przeznaczonych pod różnego typu usługi; powiększenie stref wielofunkcyjnych przy
ważnych dla rozwoju gminy drogach; uwzględnienie w planach szkół,
placówek policji i innych.
– Zwiększenie biologicznie czynnych części działek; ochrona drzew przy
drogach; kwestionowanie lokalizacji uciążliwych zakładów pracy; odprowadzanie ścieków do szczelnych szamb; inwestycje w pobliżu linii
energetycznych; melioracje i cieki wodne; ochrona przed hałasem; mała
ilość zieleni – konieczność nasadzeń; wały przeciwpowodziowe.
– Uciążliwości komunikacyjne; światła na skrzyżowaniach; chodniki
i połączenia drogowe z autostradami; poprawa układu komunikacyjnego;
ścieżki rowerowe.
Występowały, chociaż rzadziej, również i inne kwestie dobra wspólnego tworząc, w sumie, wcale nie mały wachlarz zagadnień o charakterze
publicznym.
5. Wnioski końcowe
1) Mimo że dyskusja publiczna została w 2003 r. włączona w proces planistyczny z nie całkiem jasnych powodów, to jednak wydaje się być
ona potrzebnym mieszkańcom elementem ich udziału w tym procesie. Świadczy o tym znaczna frekwencja mieszkańców w dyskusjach.
W dyskusjach, które dochodzą do skutku, uczestniczy średnio ok. 16
osób. Dyskusje, wbrew obiegowym opiniom, nie są zdominowane przez
głoszenie partykularnych interesów dyskutantów. Około jedna trzecia
poruszanych w nich zagadnień dotyczy interesu publicznego – wartości
wspólnych.
59
Waldemar Siemiński
2) Około 42% ustawowo nakazanych dyskusji publicznych nad projektami
aktów planowania przestrzennego nie dochodzi do skutku. W protokołach nieodbytych dyskusji funkcjonariusze gminni tłumaczą to brakiem
zainteresowania mieszkańców. Nasze badania wykazują, że powody
nieodbycia dyskusji są inne. Należą do nich organizowanie dyskusji
w niedogodnym dla mieszkańców terminie (w godzinach ich pracy)
i miejscu (zwykle w odległym od obszaru objętego planem urzędzie
gminy). Zależność zjawiska nieodbywania dyskusji od tych dwu czynników jest istotna statystycznie.
3) Nasze badania rzucają trochę światła na inne aspekty praktyki organizowania dyskusji publicznych przez władze gminne. Prowadzenie dyskusji
przez fachowego moderatora (co postulowało się w pracach nad ustawą
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) chyba nigdzie nie
ma miejsca. Dyskusje prowadzi zwykle jedna ze ,,stron” procesu planistycznego – urzędnicy gminni, projektanci. Na dyskusje z reguły nie
przychodzą przedstawiciele organów gminy (wyjątki się zdarzają, ale
bardzo rzadko). Dyskusje nad projektem kierunkowego planu rozwoju
zagospodarowania przestrzennego, czyli studium, nie są organizowane
staranniej niż inne.
4) Wydaje się, że forma wymagana przez ustawę protokołów z dyskusji
publicznych ograniczona jest do minimum. W swej obecnej postaci
protokoły nie wymagają adnotacji dotyczących istotnych elementów
przebiegu dyskusji publicznej – przewodnictwa, obecności władz gminy,
wyjaśnień, kto objaśniał projekt planu i innych. Te braki proceduralne
wzmacniają obojętne, a nawet niechętne prowadzeniu dyskusji publicznych, nawyki i postawy funkcjonariuszy gminnych. Wydaje się na
przykład, że od prowadzących dyskusje funkcjonariuszy powinno się
obowiązkowo wymagać, aby pouczali dyskutantów, że ich wypowiedzi
w dyskusji mogą być jeszcze przedstawione w formie tzw. uwag, co
zapewni ich staranniejsze rozpatrzenie prze organy gminy.
5) Badania potwierdzają przyjętą jako hipotezę pracy tezę, że bardzo istotne
dla faktu odbycia (lub nieodbycia) dyskusji publicznych nad projektami
aktów planistycznych są elementy tzw. kultury organizacyjnej danej organizacji – w tym przypadku administracji publicznej. Chodzi tu o zespół
przekonań, wartości, motywacji członków organizacji. To te elementy
wydają się obecnie najsłabszym ogniwem procesu przygotowania,
prowadzenia i wykorzystywania dyskusji publicznych w planowaniu
przestrzennym.
60
Praktyka prowadzenia dyskusji publicznych w planowaniu przestrzennym
6) W podziale funkcji każdego systemu na funkcje zakładane (normatywne)
i funkcje realizowane niniejsze badanie skoncentrowane było przede
wszystkim na analizie funkcji rzeczywiście realizowanych. Osiem lat
po ustawowym włączeniu dyskusji publicznej w proces planistyczny
spróbowaliśmy dowiedzieć się, jaką rolę naprawdę odgrywa dyskusja
publiczna w planowaniu przestrzennym. Wydaje się, że w Polsce bardzo
rzadko podchodzi się w podobny sposób do rzeczywistości planistycznej.
Jeśli taki sposób podejścia do tej rzeczywistości jest powszechny, to
świadczyłoby to o bardzo istotnej słabości planowania przestrzennego
w Polsce.
7) Umiejętności związane z dyskusją publiczną są podstawowymi umiejętnościami obywatelskimi. Diagnoza Społeczna 2009 pokazuje, że
w różnym rozmiarze posiada je ok. 20% Polaków. Tylko ok. 5% Polaków
posiada organizatorskie doświadczenia w prowadzeniu i przygotowywaniu zebrań publicznych. To mało. Prowadzenie dyskusji publicznych
nad projektami planów zagospodarowania przestrzennego mogłoby być
jedną z nielicznych okazji do doskonalenia przez Polaków umiejętności
obywatelskich w tej dziedzinie. Wydaje się, że zarówno prawodawcy,
jak i wdrażający ustawowe zapisy w życie funkcjonariusze gminni nie
wykorzystują tej szansy w należytym stopniu.
Adres Autora:
dr Waldemar Siemiński,
Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa
03-728 Warszawa, ul. Targowa 45
BIBLIOGRAFIA
Yves Ennesser: Problemy związane z niedostatecznym udziałem społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji, [w:] pod. red. Witolda Lenarta: Rola konsultacji, i negocjacji społecznych w procedurze uzgadniania inwestycji zmieniających środowisko.
Ministerstwo Środowiska, Eko-Konsultant, CKU, Gdańsk 2000
Wall Hannington: ,,Panie przewodniczący” – czyli jak prowadzić zebrania. Puls
Publications Ltd, Londyn 1991
61
Waldemar Siemiński
Tomasz Kozłowski: Ku nowej Europie. Wspólnota nr 13, Wyd. Municipium,
27.03.1999
Robert Pardon: Zrównoważony rozwój i procesy współuczestnictwa, [w:] „Sustainable
Cities”; Biuletyn Międzynarodowego Centrum Miast Zrównoważonych, Vancouver
2001
Krystyna Pawłowska: Przeciwdziałanie konfliktom wokół ochrony i kształtowania
krajobrazu; Partycypacja społeczna, debata publiczna, negocjacje. Politechnika
Krakowska, Kraków 2008
Waldemar Siemiński: Rola dyskusji publicznej w planowaniu przestrzennym. Poradnik
metodyczny. Ministerstwo Infrastruktury, IGPiM, Warszawa 2004
Jolanta Wiench: Metody i techniki konsultacji społecznych w planowaniu przestrzennym. IGPiM, Warszawa 1991, maszynopis
The practice of conducting public discussions in spatial
planning
Abstract
The article presents the results of empirical studies, in which 63 minutes
of public discussions over drafts of local plans and studies of pre-conditioning
and directions of spatial development of communes in the Mazovia Province in
the period 2004-2008 were examined. The research hypothesis assuming that
carrying out a public discussion over a draft of the plan in a commune has an
impact on, among others, the level of organizational culture of the commune
office and authorities, that is, motivations and attitudes of members of those
bodies, expressed in relation to the inhabitants of a commune and finding their
reflection in the objectives of the organization being actually executed, has
been verified.
62