Charakter prawny uti possidetis w prawie międzynarodowym

Charakter prawny uti possidetis w prawie międzynarodowym

TOMASZ SROGOSZ
Charakter prawny uti possidetis
w prawie międzynarodowym
1. Wprowadzenie. Powszechnie podaje się, że uti possidetis wywodzi się z
rzymskiego ius civile, w którym na podstawie interdyktu pretor zakazywał naruszania aktualnego stanu posiadania do czasu rozstrzygnięcia tytułu prawnego
w drodze procesu petytoryjnego. Interdykt miał zatem charakter porządkowy i
tymczasowy1. Inną funkcję spełniało uti possidetis w czasie dekolonizacji Ameryki Południowej; przede wszystkim chodziło o uniknięcie rekolonizacji ze strony państw europejskich przez zlikwidowanie obszarów o statusie ziemi niczyjej
oraz definitywne uregulowanie granic. Dlatego też recepcję zasady w stosunkach między państwami amerykańskimi należy traktować ostrożnie, szczególnie
gdy szuka się analogii z ius civile2. Zasada uti possidetis znalazła następnie zastosowanie podczas dekolonizacji Afryki. Podawaną w literaturze podstawą uti
possidetis były tam: art. III ust. 3 Karty Organizacji Jedności Afrykańskiej3 oraz
rezolucja Border Disputes Among African States Zgromadzenia Szefów Państw i
Rządów OJA (17–21 VII 1964, Kair)4.
Na bazie praktyki południowoamerykańskiej i afrykańskiej Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w 1986 r. wywiódł, że uti possidetis jest „dobrze
ustaloną zasadą prawa międzynarodowego”, „o powszechnym zakresie”5. Wnioski MTS dały asumpt do prawnego uzasadnienia granic po rozpadzie Czechosłowacji, Jugosławii i Związku Radzieckiego. W opinii nr 3 Komisji Badintera,
powołującej się na wyrok MTS w sprawie Burkina Faso v. Mali, uznano, że uti
possidetis ma zastosowanie poza kontekstem dekolonizacyjnym, w stosunku do
1
Por. J.B. Moore: Costa Rica – Panama Arbitration. Memorandum on Uti Possidetis,
Rosslyn 1913, s. 5–8.
2
O różnicach między pojęciem prywatnoprawnym a międzynarodowoprawnym zob.
np. J. Tyranowski: Sukcesja państw a traktaty w sprawie granic, Poznań 1979, s. 164.
3
The Organization of African Unity Charter, 25 V 1963, Addis Abeba, dostępna na:
http://www.africa-union.org/root/au/Documents/Treaties/text/OAU_Charter_1963.pdf
(uchylona).
4
Zob. http://www.africa-union.org/root/au/Documents/Decisions/hog/bHoGAssembly1964.pdf.
5
Case concerning the Frontier Dispute (Burkina Faso/Republic of Mali), 22 XII
1986, ICJ Rep. 1986, s. 565, pkt 20.
64
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
Jugosławii, jako uznana we współczesnym prawie międzynarodowym „zasada
powszechna”6. Na opinii Komisji Badintera oparła się z kolei Komisja utworzona
w 1992 r. z inicjatywy rządu prowincji Quebec w celu analizy kwestii związanych
z ewentualną secesją7. W raporcie Komisji (tzw. raport Pelleta) potwierdzono zastosowanie uti possidetis – jako powszechnej zasady prawa międzynarodowego –
do przypadków secesji niezwiązanych z procesem dekolonizacji8.
Wspomniane dokumenty międzynarodowe, wydane w latach 1986–1992,
są obecnie punktem wyjścia dla zwolenników traktowania uti possidetis jako powszechnej normy prawa międzynarodowego (mającej zastosowanie poza procesem dekolonizacyjnym). Stanowisko to ma również przeciwników. W kontekście
dyskusji doktrynalnej warto zastanowić się nad umiejscowieniem uti possidetis
w systemie prawa międzynarodowego, w tym nad odróżnieniem tej zasady od innych zasad i norm prawa międzynarodowego (np. nienaruszalności granic, sukcesji państw w odniesieniu do traktatów w sprawie granic, trwania granic ustanowionych przez traktaty). Niniejsze opracowanie stanowi jedynie przyczynek
do szerszej dyskusji na ten temat.
2. Doktryna wobec uti possidetis. Jeszcze w 1912 r. L. Oppenheim pisał o
uti possidetis jako o zasadzie mającej zastosowanie w przypadku traktatów pokoju9. W 1966 r., a więc przed rozpadem Jugosławii, ZSRR i kwestią secesji Quebecu,
I. Brownlie ograniczał stosowanie uti possidetis do dekolonizacji. Zasada ta dotyczyła konwersji granic administracyjnych kolonii w granice państwowe. Autor
uważał przy tym, że nie miała ona charakteru wiążącego, a państwa mogły bez żadnych ograniczeń przyjąć inne rozwiązania w odniesieniu do kwestii granic państwowych10. Takie samo stanowisko I. Brownlie zajął w 2008 r., dodając, że „zasada miała także zastosowanie w stosunku do powstawania nowych państw na terytorium byłej Jugosławii”11. A. Verdross i B. Simma wspominali w 1981 r. o uti possidetis przy
okazji omawiania okupacji i derelikcji (w tym tzw. terra nullis), bez żadnej refleksji
na temat charakteru prawnego zasady12.
W polskiej doktrynie prawa międzynarodowego zasada uti possidetis
ograniczana była do praktyki państw Ameryki Łacińskiej i Afryki w okresie dekolonizacji13. Istotny fragment monografii poświęcił jej J. Tyranowski, który
6
Tekst opinii – zob. A. Pellet: The Opinions of the Badinter Arbitration Committee. A Second Breath for the Self-Determination of Peoples, „European Journal of International Law”
1992, vol. 3, s. 184–185.
7
W skład Komisji wchodzili: R. Higgins, A. Pellet, M. Shaw, C. Tomuschat, T. Franck.
8
The Territorial Integrity of Quebec in the event of the attainment of sovereignty,
tekst dostępny na: http://www.tamilnation.org/selfdetermination/countrystudies/quebec/quebec2.htm.
9
L. Oppenheim: International law. A Treatise, vol. 2, New York–Bombay–Calcutta
1912, s. 334.
10
I. Brownlie: Principles of public international law, Oxford 1966, s. 125.
11
I. Brownlie: Principles of public international law, Oxford 2008, s. 130.
12
A. Verdross, B. Simma: Universselles Völkerrecht. Theorie und Praxis, Berlin
1981, s. 557.
13
Zob. np. W. Góralczyk: Prawo międzynarodowe publiczne w zarysie, Warszawa
2001, s. 198.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
65
badał funkcje traktatów w sprawie granic w przypadku sukcesji państw. Uti possidetis została potraktowana jako zasada rządząca ustalaniem granic państwowych na kontynencie afrykańskim, gdzie traktaty w tej sprawie (oraz akty prawne mocarstw kolonialnych) stanowiły jedynie podstawę wytyczania granic, które
w momencie niepodległości były uznawane za stany faktyczne14. Dopiero w podręczniku W. Czaplińskiego i A. Wyrozumskiej można znaleźć głębszą refleksję na
temat miejsca i roli uti possidetis we współczesnym prawie międzynarodowym,
uwzględniającą orzecznictwo MTS z lat 80. i 90. Zdaniem autorów, uti possidetis
może być wskazówką przy rozgraniczeniu władztwa terytorialnego poszczególnych państw w sytuacji braku odpowiedniej regulacji traktatowej lub zwyczajowej co do ustalenia granicy. Autorzy nie ograniczają się jedynie do okresu dekolonizacji Ameryki Łacińskiej. Wskazują na istotne znaczenie wyroku MTS w
sprawie Burkina Faso v. Mali, dzięki któremu omawiana zasada zyskała charakter uniwersalny. Podkreślają też, że „nie jest to (…) jedynie pewna praktyka, lecz
norma prawna”15.
Dyskusja na temat uti possidetis rozgorzała w doktrynie zagranicznej po
1992 r., a więc po opinii Komisji Badintera i raporcie Pelleta. Wyróżniają się tu
przeciwstawne stanowiska M. Shawa i P. Radana. Poza nimi należy także przybliżyć głosy S. Lalonde, F. Fernandez Jankov i V. Ćorić, H. Hannuma, S. Ratnera,
A. Pelleta, C. Antonopoulosa i T. Bartoša.
M. Shaw twierdzi, że reguła uti possidetis bez żadnych wątpliwości stała się
w Ameryce Południowej wiążącą normą prawa międzynarodowego16. Zasada ta
została przeszczepiona na grunt afrykański w czasie dekolonizacji. Rezolucja kairska z 1964 r. miała charakter deklaratoryjny, potwierdzała istniejącą normę prawa
międzynarodowego. To samo uczynił MTS w sprawie sporu granicznego między
Burkina Faso a Mali, podkreślając, że reguła uti possidetis jako „zasada powszechna” jest „logicznie związana ze zjawiskiem uzyskiwania niepodległości, gdziekolwiek ma to miejsce”. Zdaniem M. Shawa, MTS nie ograniczył się do kontekstu
dekolonizacyjnego, podnosząc, że główną funkcją uti possidetis jest zapobieganie
„walkom bratobójczym zainicjowanym przez zmianę granic”17. Stanowisko MTS
dotyczy „wszystkich sytuacji, gdzie następuje zmiana suwerena”. M. Shaw opiera
takie wnioski na orzeczeniu MTS, zarzucając oponentom (m.in. S. Ratnerowi) pobieżną analizę wyroku. Trybunał ten, wychodząc poza ratio decidendi orzeczenia
– był przecież związany kompromisem stron, które wskazały uti possidetis – mógł
czynić to w celu potwierdzenia istniejącej normy zwyczajowej lub przyczynienia
się do ukształtowania takiej normy. Stanowisko MTS mogło być „autorytatywnym oświadczeniem o prawie” (authoritative statement of the law). W związku z
14
J. Tyranowski, jw., s. 243–244, 252.
W. Czapliński, A. Wyrozumska: Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia
systemowe, Warszawa 2004, s. 180–181.
16
Uti possidetis jest traktowana jako południowoamerykańska norma prawa zwyczajowego przez S. Torresa Bernárdeza – zob. opinię odrębną w sprawie Land, Island and
Maritime Frontier Dispute (El Salvador/Honduras), ICJ Rep. 1992, s. 629 i n.
17
Za powszechnością uti possidetis, niezależnie od kontekstu dekolonizacyjnego,
opowiada się także D. Kritsiotis: Uti possidetis in the Sudan: an African crisis in perspective [w:] Self-Determination: Cases of Crisis – A Collection of Essays, red. D. Kritsiotis, „Hull University Law School Studies in Law Series” 1994, s. 71–91.
15
66
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
tym, że w prawie międzynarodowym nie było konkurencyjnej normy, powstanie
zwyczajowej normy uti possidetis nie wymagało wysokiego stopnia dowodów. Powszechność tej normy potwierdziła nie tylko praktyka państw postkolonialnych,
ale także europejskich. Nie ma ona jednak charakteru reguły absolutnej, jest raczej założeniem (presumption) i może być zmieniona wolą stron18.
P. Radan nie zgadza się z tym, że MTS, wychodząc poza ratio decidendi
orzeczenia, rozszerzył stosowanie reguły uti possidetis poza kontekst dekolonizacyjny. Po pierwsze, autor uważa, że MTS wyraźnie i wielokrotnie odnosi się w
wyroku do kontekstu dekolonizacyjnego. Po drugie, wskazuje, że „powszechność
uti possidetis” dotyczyła w wyroku MTS dekolonizacji. Zdaniem P. Radana, „nic
w orzeczeniu Trybunału nie usprawiedliwia odwołania do powszechności zasady obejmującej przypadki secesji od niepodległych i międzynarodowo uznanych
państw”19. Stosowanie uti possidetis w sporach między państwami postkolonialnymi zależy od uregulowań traktatowych. Gdy traktat określa, że granica ma
przebiegać zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego, należy przede wszystkim wziąć pod uwagę uti possidetis. Takie założenie wynika z wyroku MTS w
sprawie Burkina Faso v. Mali, gdzie uti possidetis określono jako zasadę prawa
międzynarodowego. Przed wyrokiem MTS (1986 r.) w traktacie powinno znajdować się wyraźne odwołanie do uti possidetis. Gdy traktat nie porusza kwestii
sposobu rozwiązania sporu, organ arbitrażowy może, ale nie musi, uwzględnić
uti possidetis. Traktat może także wyłączać stosowanie tej reguły20.
Opinia Komisji Badintera została również poddana krytyce przez H. Hannuma, który podkreślił, że wyrok w sprawie Burkina Faso v. Mali ograniczał powszechność zasady uti possidetis do przypadków dekolonizacji21.
Powszechność zasady uti possidetis została wykluczona także przez S. Lalonde, F. Fernandez Jankov i V. Ćorić. Jak twierdzi S. Lalonde, XIX-wieczna praktyka państw amerykańskich w odniesieniu do uti possidetis nie była jednolita. Odrębności w stosowaniu zasady na kontynencie amerykańskim i afrykańskim nie
uzasadniają twierdzenia o wykształceniu się powszechnej normy zwyczajowej.
Implementacja uti possidetis w Europie nie wynikała z akceptacji powszechnej
normy prawa międzynarodowego. Jej podstawą była raczej zgoda państw na zastosowanie zasady w konkretnym przypadku. S. Lalonde zauważa też, że opinia
Komisji Badintera w zakresie uti possidetis miała raczej podłoże polityczne, a nie
prawne22. F. Fernandez Jankov i V. Ćorić poddały krytyce wnioski Komisji Badin18
M. Shaw: Peoples, Territorialism and Boundaries, „European Journal of International Law” 1997, vol. 8, s. 478–507.
19
P. Radan: Post-secession International Borders: A Critical Analysis of the Opinion of the Badinter Arbitration Commission, „Melbourne University Law Review” nr
24/2000, s. 62; tenże: The Break-up of Yugoslavia and International Law, London–New
York 2002, s. 229–230.
20
P. Radan: Post-secession…, jw., s. 60; tenże: The Borders of Future Independent Quebec: Does the Principle of Uti Possidetis Apply?, „Australian International Law Journal”
1997, vol. 200, s. 206–207; tenże: The Break-up…, jw., s. 103.
21
H. Hannum: Self-Determination, Yugoslavia, and Europe: Old Wine in New Bottles?, „Transnational Law & Contemporary Problems” 1993, vol. 3, s. 66.
22
S. Lalonde: Determining Boundaries in a Conflicted World. The Role of Uti Possidetis, Montreal 2003, s. 231–232.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
67
tera, zarzucając im niewłaściwą interpretację wyroku MTS w sprawie Burkina Faso v. Mali. Ich zdaniem, orzeczenie MTS ograniczało zasadę uti possidetis do przypadków dekolonizacji, nie dając podstaw do traktowania jej jako normy powszechnej. Podczas dekolonizacji nie wykształciła się jednolita praktyka i opinio iuris w
przedmiocie uti possidetis. Zasada ta ma raczej charakter „prowizoryczny”, a nie
zwyczajowy czy peremptoryjny – zachowuje status quo do momentu ostatecznego
rozwiązania sporu23.
Charakter prawny uti possidetis podawany jest w wątpliwość przez S. Ratnera. Dostrzega on praktykę państw postkolonialnych sprowadzającą się do respektowania granic kolonialnych, jednakże uznaje, że powoływanie się na uti possidetis w
konstytucjach państw amerykańskich, umowach międzynarodowych czy rezolucji
Zgromadzenia Ogólnego ONZ 1514 (XV)24 nie stanowi opinio iuris. Zdaniem S. Ratnera, nie tworzą one solidnej podstawy do traktowania uti possidetis jako normy
zwyczajowej. Zasada ta była co najwyżej polityką przyjętą podczas dekolonizacji
w celu uniknięcia ewentualnych konfliktów. Wprawdzie MTS w wyroku w sprawie
Burkina Faso v. Mali potraktował uti possidetis jako „zasadę powszechną” lub też
„regułę o powszechnym zakresie”, jednak – jak podkreśla S. Ratner – nie rozstrzygnął ostatecznie, czy jest ona normą prawa zwyczajowego. Powtarzane przez MTS
założenie, że uti possidetis jest normą prawa międzynarodowego, ma jedynie charakter dowodowy – może, ale nie musi, prowadzić do traktowania uti possidetis jako regionalnej normy zwyczajowej w Ameryce Łacińskiej i Afryce lub powszechnej
normy stosowanej w kontekście dekolonizacyjnym. Mimo to z pewnością nie jest
ona normą peremptoryjną25.
Tezę o charakterze bezwzględnie obowiązującej powszechnej normy prawa międzynarodowego podtrzymywał w stosunku do uti possidetis A. Pellet.
Swego stanowiska nie poparł niestety żadną argumentacją, poza odwołaniem się
do zasady integralności terytorialnej26.
C. Antonopoulos rozważa natomiast, czy uti possidetis ma charakter zasady (principle), czy też reguły (rule)27. Zdaniem C. Antonopoulosa, uti possidetis
jest zasadą prawa międzynarodowego. Nie ma charakteru obowiązkowego tak
jak reguła (norma) prawa międzynarodowego, lecz jej stosowanie jest uzależnione od zgody państw w konkretnej sytuacji faktycznej. Stanowi podstawę norm
prawa międzynarodowego dotyczących kontynuacji i stabilności (nienaruszalności) granic oraz integralności terytorialnej28.
23
F.F. Jankov, V. Ćorić: The Legality of Uti Possidetis in the definition of Kosovo’s legal
status, http://www.esil-sedi.eu/fichiers/en/Agora_Fernandez_117.pdf, s. 5–6, 9–12, 23–24.
24
Deklaracja ONZ w sprawie przyznania niepodległości krajom i ludom kolonialnym,
14 XII 1960; dostępna na: http://www.un.org/documents/ga/res/15/ares15.htm.
25
S. Ratner: Drawing a Better Line: Uti Possidetis and the Borders of New States,
„American Journal of International Law” 1996, vol. 90, s. 598–600.
26
A. Pellet, jw., s. 180.
27
C. Antonopoulos korzysta z rozróżnienia G. Fitzmaurice’a, który traktuje zasadę jako podstawę reguły (normy prawnej), wyjaśniającą jej obowiązywanie; G. Fitzmaurice
(The General Principles of International Law Considered from the Standpoint of the Rule of Law, „Recueil des Cours” 1957, t. 92, s. 7) podaje przykład teorii eksterytorialności,
wyjaśniającej obowiązujące przywileje i immunitety dyplomatyczne.
28
C. Antonopoulos: The Principle of Uti Possidetis Iuris in Contemporary Internatio-
68
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
W dyskusji nad charakterem prawnym uti possidetis rozróżnienie między
zasadą a regułą dostrzega także T. Bartoš. Powołując się na podział norm prawnych zaproponowany przez O. Schachtera (rules, principles, ends), zalicza uti
possidetis do zasad. Stanowi ona jedynie wskazówkę w rozwiązywaniu sporów
granicznych i stosowana jest tylko wtedy, gdy strony wyrażą na to zgodę. Nie jest
regułą prawną, a zatem, według O. Schachtera, nie daje konkretnego wyniku w
danej sytuacji faktycznej. Stanowi raczej uogólnienie, dyrektywę, pozostawiając stronom szeroki zakres interpretacji29. T. Bartoš sprzeciwia się traktowaniu
uti possidetis jako normy peremptoryjnej. Podaje przykłady odejścia od linii uti
possidetis na podstawie zgodnej woli stron, co w przypadku ius cogens nie może
mieć miejsca. Jednocześnie krytycznie podchodzi do traktowania uti possidetis
jako powszechnej normy prawa zwyczajowego. Po pierwsze, omawiana zasada
była stosowana na podstawie postanowień kompromisu. Po drugie, automatyczne stosowanie uti possidetis jako reguły absolutnej (absolute rule) stanowiłoby przeszkodę w elastycznym podejściu do rozwiązywania sporów granicznych,
uwzględniającym czynniki pozaprawne. Zasada ta powinna być pomocnym narzędziem w ustalaniu linii granicznych, wskazówką, dyrektywą, nie zaś absolutną, sztywną regułą prawną, dającą konkretny wynik30.
3. Praktyka i opinio iuris. Zasada uti possidetis była wcześniej stosowana
w praktyce państw europejskich w celu regulacji stosunków międzynarodowych
po zakończonym konflikcie zbrojnym. Sprowadzała się do akceptacji faktycznego
władztwa nad terytorium (status quo post bellum), chyba że granice państwowe zostały określone w traktacie pokojowym w inny sposób. Jako uti possidetis
de facto przeszczepiona została następnie na kontynent południowoamerykański
przez Hiszpanię i Portugalię. Stanowiła podstawę rozgraniczenia terytoriów kolonialnych obu państw w Traktacie z Tordesillas (1494 r.), Traktacie z Madrytu
(1750 r.) oraz Traktacie z San Ildefonso (1777 r.). Została wykorzystana później,
w postaci zmienionej w stosunku do praktyki europejskiej, przez państwa Ameryki Łacińskiej w procesie dekolonizacji. Sprowadzała się do zamiany granic administracyjnych kolonii w granice międzynarodowe nowych państw. W ten sposób eliminowano ze stosunków międzynarodowych nie tylko rekolonizację, ale
także możliwość kształtowania granic w drodze debellatio31. Na uti possidetis
opierały się zarówno traktaty regulujące kwestie graniczne32, jak i konstytucje
nal Law, „Revue Hellénique de Droit International” 1996, vol. 49, s. 42–43, 86.
29
O. Schachter: International Law in Theory and Practice, Dordrecht–Boston–London 1991, s. 20.
30
T. Bartoš: Uti Possidetis. Quo Vadis?, „Australian Yearbook of International Law”
1997, vol. 18, s. 42, 94, 96.
31
P. Radan: The Break-up…, jw., s. 75.
32
Zob. np.: art. 1 traktatu arbitrażowego w sprawie rozwiązania kwestii granicznych
między Republikami Boliwii i Peru, podpisany w La Paz 30 XII 1902, tekst – The Boundary Case between Bolivia and Peru, 9 VII 1909, „Reports of International Arbitral Awards”
2006, vol. XI, s. 139; art. XXXIX traktatu w sprawie pokoju, handlu i żeglugi, zawartego
między Argentyną a Chile w Santiago 30 VIII 1855, tekst – J.B. Moore, jw., s. 28–29; art.
V traktatu arbitrażowego między Gwatemalą a Hondurasem, Waszyngton, 16 VII 1930,
tekst – Honduras borders (Guatemala, Honduras), 23 January 1933, „Reports of Inter-
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
69
państwowe33. Powszechnie zaakceptowano, że datą krytyczną zastosowania uti
possidetis jest moment uzyskania niepodległości, a więc 1810 r. w Ameryce Południowej (uti possidetis z 1810 r.) i 1821 r. w Ameryce Środkowej (uti possidetis
z 1821 r.)34.
Praktyka państw Ameryki Łacińskiej nie była jednak jednolita. Początkowo państwa powstałe na skutek rozpadu hiszpańskiego imperium kolonialnego
opowiadały się za ustaleniem granic na podstawie tytułu prawnego, wywodzonego z prawa kolonialnego (uti possidetis iuris). Brazylia (sukcesor Portugalii)
kategorycznie optowała za uti possidetis de facto – rozgraniczenie nowo powstałych państw powinno nastąpić według aktualnego władztwa faktycznego. Dlatego też w traktatach zawieranych przez Brazylię z państwami ościennymi odwoływano się do zasady uti possidetis – bez określnika de facto czy iuris35. Różnice
w interpretacji uti possidetis uwidoczniły się w postępowaniach arbitrażowych.
W art. V traktatu arbitrażowego między Hondurasem a Gwatemalą z 16 VII 1930
strony zobowiązały Trybunał Arbitrażowy do ustalenia granicy według zasady
uti possidetis z 1821 r., nie wskazując jednakże, czy podstawą orzeczenia ma być
tytuł prawny, czy też aktualny stan posiadania. W toku postępowania przedstawiciele Gwatemali opowiadali się za zasadą uti possidetis de facto, natomiast
przedstawiciele Hondurasu argumentowali, że spór powinien być rozwiązany
zgodnie z uti possidetis iuris36. Do różnic w stanowiskach doszło także w postępowaniu arbitrażowym dotyczącym granicy między Dominikaną a Haiti. Zdaniem przedstawicieli Dominikany, granica powinna być ustalona według uti possidetis iuris, zaś przedstawiciele Haiti domagali się wytyczenia linii granicznej
zgodnie z uti possidetis de facto37.
Na tle praktyki państw amerykańskich nie wykrystalizowała się zatem
jednoznaczna norma prawna. Świadczy o tym m.in. liczba sporów granicznych
między państwami Ameryki Łacińskiej w XIX i XX w. Można raczej mówić o wykształceniu się pewnej wskazówki, pomocnej podczas ustalania linii granicznych
między państwami postkolonialnymi.
Praktyki państw południowoamerykańskich w zakresie uti possidetis nie
można utożsamiać z doświadczeniami dekolonizacyjnymi w Afryce. Źródłem różnic była odmienność stosunków kolonialnych (w Ameryce Południowej podział
kolonialny sprowadzał się do linii administracyjnych w ramach posiadłości hiszpańskich, natomiast w Afryce funkcjonowały granice międzynarodowe między
national Arbitral Awards” vol. II, s. 1309; art. II traktatu Bonilla–Gámez, Tegucigalpa,
7 X 1894, tekst – The Border Dispute between Honduras and Nicaragua, 23 XII 1906, „Reports of International Arbitral Awards” vol. XI, s. 107.
33
Zob. np. art. 1 konstytucji Meksyku z 1824 r., art. 5 konstytucji Federalnej Republiki Środkowej Ameryki z 1824 r., art. 5 konstytucji Wenezueli z 1830 r.
34
Daty krytyczne nie miały charakteru bezwzględnego, np. w orzeczeniu arbitrażowym w sprawie sporu granicznego między Argentyną a Paragwajem przyjęto za datę
krytyczną moment wszczęcia postępowania arbitrażowego (1878 r.).
35
Zob. np. art. IV traktatu zawartego 14 XII 1857 z Argentyną, art. II traktatu zawartego 27 III 1867 z Boliwią, art. VII traktatu zawartego 23 X 1851 z Peru (zob. P. Radan:
The Break-up…, jw., s. 98).
36
Honduras borders (Guatemala, Honduras), 23 January 1933, jw., s. 1322–1323.
37
Podaję za: P. Radan: The Break-up…, jw., s. 110.
70
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
koloniami należącymi do różnych państw europejskich) oraz inne podstawy prawnomiędzynarodowe dekolonizacji kontynentu afrykańskiego (deklaracja ONZ w
sprawie przyznania niepodległości krajom i ludom kolonialnym, art. III Karty OJA
głoszący zasadę integralności terytorialnej, deklaracja kairska z 1964 r.). Deklaracja z 1964 r. jest w doktrynie wskazywana jako źródło akceptacji uti possidetis w
regionie afrykańskim, choć były głosy sprzeciwu, zarówno przed jej uchwaleniem,
jak i po uchwaleniu. Przed deklaracją OJA z 1964 r. zgłaszano propozycje ustalenia
granic na podstawie kryteriów politycznych, historycznych i etnicznych38. Deklaracji OJA sprzeciwiły się Somalia i Maroko w związku z roszczeniami terytorialnymi opartymi na tytule historycznym i czynnikach etnicznych39. W sprawie dotyczącej granicy lądowej i morskiej Nigeria powoływała się na tytuł prawny do terytorium z uwzględnieniem czynników etnicznych i historycznych. Co ciekawe, MTS
orzekł na podstawie zasady trwania granic ustanowionych przez traktat (m.in.
umowę angielsko-niemiecką z 1913 r.)40. W sprawie sporu terytorialnego między
Libią a Czadem Libia wnioskowała o rozstrzygnięcie oparte na czynnikach etnicznych i kulturowych, MTS orzekł natomiast na podstawie umowy między Francją a
Libią z 1955 r.41
Zasada uti possidetis nie odegrała istotnej roli podczas dekolonizacji Azji, z powodu akceptacji granic tradycyjnych. W wyroku MTS w sprawie
świątyni Preah Vihear42 zastosowanie miała raczej zasada estoppel43. Zasady
uti possidetis można doszukać się w orzeczeniu arbitrażowym w sprawie Rann
of Kutch44. Dyskusja na jej temat powróciła natomiast wraz z rozpadem państw
bloku socjalistycznego (ZSRR, Czechosłowacji i Jugosławii). Państwa postradzieckie – poza bałtyckimi – wyraziły, w drodze umowy międzynarodowej, zgodę na przekształcenie granic administracyjnych ZSRR, dzielących republiki,
w granice międzynarodowe (art. 3 Karty Wspólnoty Niepodległych Państw,
Mińsk, 22 I 1993 r.45). Taką samą zasadę przyjęły Republika Czeska i Republi38
Na konferencji panafrykańskiej (Akra, 1958 r.) liderzy ośmiu państw afrykańskich
oświadczyli, że „sztuczne granice ustanowione przez imperialistów i dzielące ludy afrykańskie działają na szkodę Afrykanów i powinny być zniesione lub poprawione” – podaję
za zdaniem odrębnym K. Mbaye w sprawie Land and Maritime Boundary (Cameroon/
Nigeria), 10 VIII 2002, ICJ Rep. 2002, s. 508.
39
C. Antonopoulos: The Principle…, jw., s. 33.
40
Case concerning the Land and Maritime Boundary (Cameroon/Nigeria), 10 VIII
2002, jw., s. 359; MTS orzekł na podstawie umów zawartych między mocarstwami kolonialnymi, uznając je za „obowiązujące”; zachowały one zatem ciągłość stanu prawnego,
nie stanowiły zaś jedynie, jak w przypadku uti possidetis iuris, „faktycznego elementu”
pomocnego w ustaleniu granicy.
41
Territorial Dispute (Libyan Arab Jamahiriya/Chad), 3 II 1994, ICJ Rep. 1994, s. 6 i n.
42
Case concerning the Temple of Preah Vihear (Cambodia/Thailand), 15 VI 1962,
ICJ Rep. 1962, s. 6.
43
W. Czapliński, A. Wyrozumska, jw., s. 102; J. Tyranowski, jw., s. 243; P. Radan: The
Break-up…, jw., s. 118; odmiennie I. Brownlie (jw., s. 130, przyp. 11), który powołał wyrok przy omawianiu uti possidetis.
44
The Indo-Pakistan Western Boundary (Rann of Kutch) between India and Pakistan (India/Pakistan), 19 II 1968, „Reports of International Arbitral Awards” vol. XVII,
s. 447–448.
45
„United Nations Treaty Series” vol. 1819, s. 57 i n.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
71
ka Słowacka w traktacie o ogólnej delimitacji wspólnych granic państwowych
(29 X 1992). Podczas rozpadu Jugosławii nie było jednomyślności w kwestii
ustalenia linii granicznych. Przeciwko zamianie granic administracyjnych w
międzynarodowe protestowała Serbia46. Stanowisko społeczności międzynarodowej opierało się natomiast na poszanowaniu zasady integralności terytorialnej, która obejmowała respektowanie nie tylko granic międzynarodowych, ale
też granic między jednostkami federacji47.
Doktrynalna dyskusja wokół charakteru prawnego uti possidetis w przeważającej mierze toczy się przy uwzględnieniu wyroku MTS w sprawie Burkina Faso
v. Mali. Istnienie powszechnej normy zwyczajowej, także na podstawie tego orzeczenia, potwierdziły Komisja Badintera (1991 r.) i Komisja Pelleta (1992 r.). Decydujące
znaczenie w stwierdzeniu opinio iuris przypisuje się zatem analizie treści przywołanego wyroku MTS. Należy bowiem przyjąć, za A. Wyrozumską i W. Czaplińskim, że
„w ostatnim okresie można (…) zaobserwować tendencję do przesunięcia oceny istnienia opinio iuris z państw dokonujących pewnych czynności na ocenę tych działań
przez organy stosujące prawo (sądy międzynarodowe)”48.
Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości powołał się na zasadę uti possidetis iuris w kontekście umowy między Burkina Faso a Mali, w której strony
zgodziły się w szczególności na rozwiązanie sporu zgodnie z „zasadą nienaruszalności granic odziedziczonych po kolonizacji”. Trybunał podkreślił, że uti possidetis iuris jest „dobrze ustaloną (firmly established) zasadą prawa międzynarodowego wszędzie tam, gdzie ma miejsce dekolonizacja”, zasadą o „zasięgu
powszechnym (general scope)” i „wyjątkowym znaczeniu dla kontynentu afrykańskiego i obu stron”. Zdaniem MTS, uti possidetis, mimo że po raz pierwszy
była stosowana w Ameryce Łacińskiej, nie jest „szczególną regułą odnoszącą się
tylko i wyłącznie do jednego szczególnego systemu prawa międzynarodowego”.
Jest „zasadą powszechną, logicznie związaną ze zjawiskiem uzyskiwania niepodległości, gdziekolwiek ma to miejsce”. Trybunał podkreślił, że poszanowanie
przez państwa afrykańskie granic administracyjnych i międzynarodowych ustanowionych podczas dekolonizacji nie świadczy o „zwykłej praktyce przyczyniającej się do stopniowego powstawania zasady zwyczajowego prawa międzynarodowego, ograniczonej w swoim działaniu do kontynentu afrykańskiego, tak jak
to miało wcześniej miejsce w Ameryce Hiszpańskiej, ale o stosowaniu w Afryce
reguły o zasięgu powszechnym”. Jak stwierdzono w orzeczeniu, „uti possidetis,
jako zasada, która wynosi wcześniejsze linie administracyjne, ustanowione podczas okresu kolonialnego, do rangi granic międzynarodowych, jest zatem zasadą
o charakterze powszechnym, logicznie związaną z tą formą dekolonizacji, gdziekolwiek ma ona miejsce”.
Odnosząc się do obowiązku poszanowania granic między koloniami należącymi do różnych państw, MTS zauważył natomiast, że wynika on z „powszech46
Serbia odmówiła podpisania tzw. projektu konwencji Carringtona, uznającego granice istniejące między republikami.
47
Zob. deklarację WE w sprawie Jugosławii (27 VIII 1991); oświadczenie OBWE w
sprawie zawieszenia broni z 3 IX 1991; rezolucję Rady Bezpieczeństwa ONZ 713 (1991)
z 25 IX 1991.
48
W. Czapliński, A. Wyrozumska, jw., s. 84.
72
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
nej reguły międzynarodowej”, i to „bez względu na to, czy reguła jest, czy też
nie jest wyrażona w formule uti possidetis”. Dokumenty OJA odnoszące się do
nienaruszalności granic w momencie uzyskiwania niepodległości przez państwa
afrykańskie potwierdzały jedynie istniejącą zasadę, nie tworzyły zaś nowej. Zdaniem MTS, „zasada uti possidetis zajęła miejsce między najważniejszymi zasadami prawnymi”, w tym – zasadą samostanowienia narodów. Jednocześnie Trybunał dopuścił jedynie możliwość oparcia orzeczenia na equity infra legem, odrzucając equity contra legem i equity praeter legem.
Parę lat później MTS powołał się na wyrok w sprawie Burkina Faso v. Mali, nie podkreślając jednak charakteru uti possidetis iuris jako powszechnej zasady prawa międzynarodowego, ale odwołując się do jej sensu. Wskazał fragment
orzeczenia z 1986 r. ograniczający stosowanie zasady do transformacji granic
administracyjnych w międzynarodowe. Główny aspekt uti possidetis iuris sprowadził natomiast do „zaprzeczenia możliwości terra nullius”49. Uznał ponadto
uti possidetis iuris za zasadę powszechnie zaakceptowaną w hiszpańskojęzycznych krajach Ameryki. Dzięki niej miały być zachowane linie granic administracyjnych kolonii. Natomiast w wyroku w sprawie Benin v. Niger, podobnie jak w
orzeczeniu z 1986 r., MTS przywołał zasadę uti possidetis na podstawie postanowienia kompromisu, odwołującego się do „zasady sukcesji państw w odniesieniu
do granic odziedziczonych po kolonizacji, nazywanej też nienaruszalnością tych
granic”. Wskazał też, że omawiana zasada wyrażona została w art. 4b Aktu ustanawiającego Unię Afrykańską. Także w tym wyroku MTS ograniczył się do zacytowania fragmentów orzeczenia z 1986 r. Co istotne, zinterpretował własny wyrok w części odnoszącej się do charakteru prawnego uti possidetis, stwierdzając,
że zasada została uznana „w kontekście afrykańskim”50.
4. Wnioski. Przed wyrokiem MTS w sprawie Burkina Faso v. Mali praktyka międzynarodowa odnosząca się do uti possidetis z pewnością nie miała charakteru powszechnego. Ograniczała się przede wszystkim do dwóch kontynentów: południowoamerykańskiego i afrykańskiego. Praktyka państw europejskich
w okresie od XVII do XIX w., sprowadzająca się do uznawania faktycznego stanu
władztwa terytorialnego po wojnie, nie może mieć – w dobie bezwzględnego zakazu użycia siły i groźby użycia siły – charakteru prawotwórczego.
Wynika stąd, że zasada uti possidetis w czasie wyroku MTS z 1986 r.
mogła co najwyżej mieć charakter zwyczajowej normy regionalnej, wykrystalizowanej w regionie południowoamerykańskim czy afrykańskim, choć i
takie stanowisko budzi wiele wątpliwości. Praktykę państw amerykańskich
trudno jest uznać za jednolitą, biorąc chociażby pod uwagę zróżnicowanie na
uti possidetis de facto i de iure. W praktyce afrykańskiej uti possidetis iuris
nie miało natomiast powszechnego zastosowania. Nie zawsze zasada ta była
akceptowana. Państwa powoływały się także na czynniki etniczne, kulturowe,
historyczne (Nigeria, Libia, Somalia, Maroko). Zasada uti possidetis jest stosowana w przypadkach ustalania granic postkolonialnych na podstawie zgo49
Case concerning the Land, Island and Maritime Frontier Dispute (El Salvador/
Honduras: Nicaragua intervening), jw.
50
Case concerning the Frontier Dispute (Benin/Niger), ICJ Rep. 2005, s. 108.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
73
dy między państwami. Tak było w sprawach: Burkina Faso v. Mali, Benin v.
Niger, El Salvador v. Honduras. W sprawach Kamerun v. Nigeria oraz Libia
v. Czad nie doszło do porozumienia, ponieważ Libia i Nigeria powoływały się
na czynniki etniczne, historyczne i kulturowe. Należy przy tym nadmienić, że
uti possidetis nie jest jedyną zasadą pomocną w rozwiązywaniu sporów granicznych państw postkolonialnych. Stosowana jest także zasada słuszności,
uwzględniająca czynniki geograficzne, etniczne i gospodarcze, oraz zasada
trwania granic ustanowionych przez traktat.
Powstaje zatem wątpliwość, czy można traktować uti possidetis jako powszechną normę prawa zwyczajowego, mającą zastosowanie poza kontekstem
dekolonizacyjnym. Czy wolno na podstawie jednego zdania w wyroku MTS w
sprawie Burkina Faso v. Mali wnioskować, że uti possidetis jest „zasadą powszechną, logicznie związaną ze zjawiskiem uzyskiwania niepodległości, gdziekolwiek ma to miejsce”, skoro już w innym fragmencie orzeczenia można przeczytać, że jest „dobrze ustaloną zasadą prawa międzynarodowego wszędzie tam,
gdzie ma miejsce dekolonizacja”? Poza tym pierwsze z przytoczonych zdań jest
logicznie związane z następującą bezpośrednio po nim uwagą MTS, sprowadzającą cel uti possidetis do „zabezpieczenia niepodległości i stabilności nowych
państw zagrożonych walkami frakcyjnymi wywołanymi przez kwestionowanie
granic będących następstwem wycofania się władzy administracyjnej”. Owa
„władza administracyjna” może oznaczać tylko władzę kolonialną. Trybunał
podkreśla, że uti possidetis jest „regułą o powszechnym zakresie”, ale odnosi to
do sytuacji, gdy „nowe państwa afrykańskie respektują administracyjne granice ustanowione przez władze kolonialne”. Dalej wskazuje, że nowo niepodległe
państwo nabywa suwerenność na bazie terytorialnej i w ramach granic pozostawionych przez „władzę kolonialną”. Należy uznać, że zasada uti possidetis miała „powszechny zakres”, ale tylko w odniesieniu do państw, które powstawały w
drodze dekolonizacji.
Zauważalne jest jednocześnie wahanie MTS w kwestii zakresu stosowania
zasady uti possidetis. Powstaje wątpliwość, czy dotyczy ona granic międzynarodowych między koloniami należącymi do różnych mocarstw. W sprawie Burkina Faso v. Mali MTS ograniczył stosowanie zasady do granic administracyjnych. Obowiązek poszanowania granic międzynarodowych w przypadku sukcesji
państw – jako powszechna zasada prawa międzynarodowego – może, ale nie musi, być wyrażony w słownej formule uti possidetis. Z orzecznictwa MTS wynika,
że zmianę granic między koloniami należącymi do różnych mocarstw w granice
międzypaństwowe można objąć nazwą uti possidetis, choć w istocie może także
chodzić o tzw. zasadę trwania granic ustanowionych przez traktaty, uregulowaną
w art. 11 konwencji wiedeńskiej o sukcesji państw w odniesieniu do traktatów51.
Zasada ta znalazła zastosowanie w wyroku MTS w sprawie Kamerun v. Nigeria,
w której oparto rozstrzygnięcie m.in. na „obowiązującej” umowie brytyjsko-niemieckiej z 1913 r.
Jeśli wziąć to pod uwagę, to Komisja Badintera, a w konsekwencji również
Komisja Pelleta, nazbyt bezkrytycznie zinterpretowały wyrok w sprawie Burkina Faso v. Mali, nie uzasadniając przy tym stanowiska w kwestii normatywnego
51
„United Nations Treaty Series” vol. 1946, s. 3 i n.
74
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
charakteru uti possidetis. Nie można uznać, że przyjęcie założenia o transformacji granic administracyjnych federacji w granice międzynarodowe było oparte
na „regule o powszechnym charakterze”. Trudno także traktować opinię Komisji
Badintera i raport Pelleta jako element praktyki międzynarodowej, składający się
na powstanie uniwersalnej normy zwyczajowej. Powstaje tu problem związany z
jednolitością, skoro granice państw postkolonialnych powstały na bazie granic administracyjnych wewnątrz kolonii, granic między koloniami podlegającymi temu
samemu mocarstwu i granic międzynarodowych między koloniami należącymi do
różnych mocarstw kolonialnych, natomiast granice państw postjugosłowiańskich
powstały na bazie granic administracyjnych państwa federacyjnego. Niewątpliwie
zasada uti possidetis miała i ma zastosowanie w ustalaniu granic postkolonialnych.
W tym znaczeniu można mówić o jej „powszechności”. Warto dodać, że szersze zastosowanie w praktyce międzynarodowej znalazła wersja zasady uwzględniająca
tytuł prawny do terytorium (uti possidetis iuris) niż faktyczne władztwo terytorialne (uti possidetis de facto).
Należy się przychylić do argumentacji trybunału arbitrażowego w sporze między Hondurasem a Gwatemalą, że w sytuacji, gdy państwa stosujące
zasadę uti possidetis nie określiły jej odmiany, chodzi z pewnością o uti possidetis iuris. Trybunał wskazał, że sformułowanie uti possidetis odnosi się
wprost do posiadania (possession). Jedynym „posiadaniem”, jakie przysługiwało jednostkom administracyjnym kolonii hiszpańskiej, było posiadanie na
mocy władztwa administracyjnego. Uti possidetis odnosiło się do kontroli administracyjnej, której dowodem miało być przede wszystkim prawo kolonialne52. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji braku porozumienia lub milczenia stron co do zakresu stosowania uti possidetis należy opowiedzieć się
raczej za zasadą uti possidetis iuris, opartą na tytule prawnym do terytorium,
niż uti possidetis de facto.
Bliskie uti possidetis są normy zwyczajowe dotyczące sukcesji w odniesieniu do traktatów granicznych, zasada trwania granic ustanowionych przez
traktaty czy też zasada nienaruszalności granic. Powyższe normy prawne często mylnie występują pod nazwą uti possidetis, w istocie jednak mają inną
treść. W przypadku sukcesji traktaty graniczne poprzednika stanowią podstawę prawną ustalenia przebiegu granicy oraz wzajemnych praw i obowiązków dotyczących reżimu granicy. Zasada trwania granic ustanowionych przez
traktaty zapewnia, w sytuacji sukcesji państw, kontynuację stanu prawnego w
postaci granicy ustanowionej przez poprzednika traktatem, bez ciągłości wzajemnych praw i obowiązków dotyczących reżimu granicy. Zasada nienaruszalności granic nie reguluje z kolei kwestii kontynuacji granic w przypadku
sukcesji; nakazuje poszanowanie, m.in. przez sukcesora jako członka społeczności międzynarodowej, istniejących i prawnie uregulowanych granic międzypaństwowych.
Zasada uti possidetis dotyczy natomiast sytuacji sukcesji państw, jednakże
uznaje traktaty graniczne za stany faktyczne (obok np. aktów prawnych wydawanych przez władzę kolonialną), a nie prawne, stanowiące punkt wyjścia w ustale52
Honduras borders (Guatemala, Honduras), 23 January 1933, jw., s. 1324–1325.
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011
75
niu granicy państwowej53. Może pełnić funkcję pomocniczą – na podstawie zgody państw – w ustalaniu granic międzynarodowych w sytuacji rozpadu państwa
federacyjnego lub secesji. Może pełnić taką samą rolę jak w prawie rzymskim,
tj. tymczasowo regulować kwestię granicy do czasu definitywnego ustalenia jej
przebiegu przez zainteresowane państwa, np. w drodze arbitrażu. Jej automatyczne stosowanie (bez zgody wszystkich zainteresowanych państw) poza kontekstem dekolonizacyjnym w postaci zmiany granic administracyjnych w międzynarodowe nie ma podstaw ani prawnych, ani racjonalnych. Często bowiem
może prowadzić do konfliktów, jak to miało miejsce w Ameryce Południowej lub
na Półwyspie Bałkańskim.
53
Por. J. Tyranowski, jw., s. 170.
76
PAŃSTWO i PRAWO 6/2011