Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny

Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny

BEATA KOZICKA, MATEUSZ PSZCZYŃSKI
Uniwersytet Opolski
Praworządność a interes indywidualny
i interes społeczny
– dylematy imperium et libertas
Jest całkowicie oczywiste, że zmieniły się wszystkie warunki, od których zależy wolność, a nawet słowo wolność znaczy obecnie co innego, niż znaczyło w czasach zamierzchłych. Pożyteczne jest studiowanie czasów antycznych, natomiast jałowe i niebezpieczne jest ich naśladowani.
Eduard-Rene Laboulaye
Jedną z podstawowych zasad systemu prawa, mającą kardynalne znaczenie
dla zapewnienia optymalnej ochrony demokratycznemu państwu prawa w warunkach dobrej administracji, jest zasada praworządności. W nauce, omawiając
funkcję ochronną prawa, podkreśla się, że jej celem jest zapewnienie realizacji
praw i prawnie chronionych interesów jednostki, obywateli, pozostających w zgodzie z interesem społecznym (interesem publicznym). Przy czym pojęcia interes
społeczny lub słuszny interes stron nie są ustawowo zdefiniowane, co powoduje,
że treść nadaje im organ orzekający1. Z zasady interes indywidualny nie pokrywa
się z interesem społecznym, publicznym2. Mamy więc do czynienia z istotnym
problemem badawczym i praktycznym. Prawidłowe zdefiniowanie tych pojęć
i określenie relacji zachodzących między nimi umożliwi właściwe stosowanie prawa oraz realizacje podstawowej funkcji administracji publicznej, jaką jest zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia
ludzi w społecznościach3.
1
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa
2005, s. 698 i s. 72–73.
2 Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 25.
3 J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] idem (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16.
BOC.indb 391
2009-09-11 11:53:46
392
BEATA KOZICKA, MATEUSZ PSZCZYŃSKI
Każde współczesne demokratyczne społeczeństwo dąży do tego, żeby żyć
w największym poszanowaniu prawa. Konstytucja RP, w rozdziale drugim zatytułowanym: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”, nakłada zarówno
na obywateli, jak i na organy władzy publicznej obowiązek przestrzegania prawa
Rzeczypospolitej Polskiej4.
W piśmiennictwie przedmiotu często określenia „praworządność” używa się
jako synonimu słowa „legalność”. Niekiedy zasadę legalności (art. 6 k.p.a.) i praworządności (art. 7 k.p.a.) traktuje się jednak odrębnie5. Powoduje to, iż analiza tych
pojęć nie jest zadaniem łatwym, ale tym samym jakże jest interesującym.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Pojęcie praworządności jest w nauce przedmiotem
szerokiej dyskusji – choć brakuje legalnej definicji tego pojęcia, to nie oznacza,
iż jest ono niezdefiniowane. Na ogół przyjmuje się, że praworządność polega
na ścisłym przestrzeganiu prawa przez wszystkie organy i przez wszystkich obywateli6. Status prawny obywatela określają nie tylko przyznane mu uprawnienia,
ale i obowiązki nałożone na niego przez państwo. Z tym, że związek pierwszych
z drugimi jest nierozerwalny. Jednym z obowiązków obywatela jest przestrzeganie prawa. Konstytucja nakazuje traktować praworządność jako stan, w którym
zarówno podległość obywatela wobec władzy państwowej, obowiązek organów
państwowych wobec obywatela, jak i stosunki między obywatelami regulowane
są prawem. Przy czym w systemie prawnym ustanowione są instytucje gwarantujące ścisłe przestrzeganie obowiązującego porządku prawnego i usuwanie dokonanych naruszeń tego porządku. W ujęciu formalnym państwo prawne to państwo,
które w swoim działaniu opiera się na: prawie, zasadzie podziału władzy, związaniu organów państwa ustawami, sądowej kontroli aktów władzy administracyjnej,
wyłączności ustawowej regulowania praw jednostki. Z kolei w rozumieniu materialnym państwo prawa opiera się między innymi na takich wartościach, jak:
sprawiedliwość, wolność, równość, demokratyzm7. W teorii prawa rozróżnia się
zatem formalne pojęcie praworządności jako zgodność działania z prawem obowiązującym, a także materialne pojęcie praworządności, polegające na zgodności
treści praw ze świadomością prawną obywateli, ich poglądami moralnymi, realnymi potrzebami i dążeniami8.
W doktrynie przedstawiającej omawianą problematykę uważa się, że nie można postawić jednego typu pytania dotyczącego praworządności, w rodzaju: „co to
jest praworządność?”. Jest tak przede wszystkim dlatego, że problem praworząd4 Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483, sprost. błędu Dz.U. z 2001 r.,
Nr 28, poz. 483; zm. Dz.U. z 2006 r., Nr 200, poz. 1471 z późn. zm.
5 Por. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego, Wrocław 1978, s. 172.
6 Ibidem.
7 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 172–173.
8 H. Rot, Elementy teorii prawa, Wrocław 1997, s. 276.
BOC.indb 392
2009-09-11 11:53:46
Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny
393
ności to zagadnienie wieloaspektowe, które może być rozważane w ujęciu teoretycznym (doktryny praworządności), walidacyjnym (obowiązywania przepisów
prawnych kreujących tzw. gwarancje praworządności), a także interdyscyplinarnym.
W tym miejscu można też zadać pytanie, czy praworządność jest zagadnieniem uniwersalnym, ponadczasowym w państwie prawa? Pojęcie praworządności
formalnej H. Rot wywodzi z tego, że „cechą praworządności jest pewien formalizm”. Wynika to z posługiwania się kwalifikacjami w rodzaju „zgodne z prawem”
(lub „sprzeczne z prawem”), „legalne” („nielegalne”) itp. W myśl tego poglądu
nie interesuje nas to, czy dane czyny są – w kategoriach etycznych, religijnych itd.
– dobre lub złe, sprawiedliwe lub niesprawiedliwe, godne lub niegodne, postępowe
lub wsteczne, ze stanowiska formalnej praworządności wartością jest bowiem „literalna” zgodność z prawem zachowań organu państwowego (oraz – w szerokim
rozumieniu praworządności – innych podmiotów)9. Wydaje się też zupełnie oczywiste, że niezależnie od stopnia ograniczenia praworządności w poszczególnych
okresach historycznych występuje ona niewątpliwie – w pewnym przynajmniej
zakresie – także w państwach typu niewolniczego i feudalnego. Można nawet sformułować dość ostrą i zaskakującą tezę, że bez praworządności niemożliwy jest byt
jakiegokolwiek państwa, że zawsze musi istnieć pewne „minimum praworządności”10. Przestrzeganie prawa – niezależnie od zawartych w nim treści społecznych,
etycznych itd. – zapewnia porządek i spokój, który zawsze jest lepszy od nieporządku i anarchii. Takie ujęcie praworządności prezentują między innymi Tomasz
z Akwinu czy Gandhi11.
Praworządność materialna to coś więcej niż po prostu przestrzeganie prawa
obowiązującego formalnie w danym miejscu, czasie i okolicznościach. Rot uważa,
że jednostronne, formalne pojmowanie praworządności sprzeczne jest z zasadą
praworządności proklamowaną w konstytucjach wielu państw demokratycznych
zawierających formuły o „demokratycznym państwie prawnym”, „prawie będącym wyrazem woli i interesów społeczeństwa”. Ale nawet przy braku tego rodzaju formuł konstytucyjnych praworządność, rozumianą jako rządy prawa, należy
tłumaczyć przy uwzględnieniu pozostałych przepisów danej konstytucji i innych
ustaw. Takie podejście pozwala na traktowanie rządów prawa jako konstrukcji
„praworządności materialnej” w znaczeniu utrwalonym przez tradycję. Koncepcja praworządności materialnej nawiązuje do zawartości społecznej prawa, jego
określonej treści etycznej, politycznej, do zasadniczej zgodności podstawowych
zasad porządku prawnego z ukształtowanymi poglądami, charakterystycznymi dla
świadomości prawnej danego społeczeństwa w określonym czasie historycznym12.
Społeczne poczucie praworządności jest znacznie szersze od prawnego jej wyra9
10
11
12
BOC.indb 393
Ibidem, s. 276.
K. Opałek, W. Zalewski, Z zagadnień praworządności socjalistycznej, Warszawa 1998, s. 43.
H. Rot, op. cit., s. 277.
Ibidem, s. 279.
2009-09-11 11:53:47
394
BEATA KOZICKA, MATEUSZ PSZCZYŃSKI
zu, zamykającego istotę praworządności do granic ścisłego przestrzegania prawa.
Konstytucyjnymi adresatami obowiązku przestrzegania prawa są zarówno organy
administracji, jak i wszyscy obywatele. Niezależnie od tego niektóre organy państwowe powołane są ponadto do czuwania nad przestrzeganiem prawa przez inne
podmioty. Jak podkreśla I. Lipowicz, „przekonanie obywatela, że bez wyraźnej
dyspozycji ustawowej nie mogą zostać naruszone jego prawa i nałożone na niego
nowe obowiązki, jest warunkiem właściwej roli parlamentu i sądownictwa, stabilizuje sytuacje w państwie i skłania do poszanowania prawa”13.
W literaturze zwraca się uwagę na konstytucyjne określone i chronione prawa
jednostki – adresata decyzji administracyjnej – nie mogą pozostawać w obszarze
niekontrolowanej władzy dyskrecjonalnej organu administracyjnego. W państwie
prawa jest niedopuszczalne, aby organ administracyjny konkretyzował uprawnienia jednostki lub nakładał na jednostkę obowiązek wedle przesłanek niewynikających z systemu prawa powszechnie obowiązującego14.
Obecny ustrój chroni w sposób szczególny pewne prawa zagwarantowane
obywatelom w Konstytucji. Mowa tu o prawach dotyczących wprawdzie indywidualnych interesów obywateli, ale w kontekście ich szczególnego znaczenia dla naszego ustroju ich ochrona leży w interesie społecznym. Ponieważ jednostka nie zawsze może, i nie zawsze potrafi, sama obronić przysługujących jej praw, konieczna
jest interwencja obrońcy prawa15. Ochrona interesu społecznego zajmuje więc
w kodeksie postępowania administracyjnego miejsce wiodące i często poprzedza
obowiązek ochrony słusznych interesów obywateli16 – warto chociażby wskazać
na artykuły: art. 7, art. 154 czy też art. 155 k.p.a.
W doktrynie wyróżnia się trzy relacje zachodzące między interesem indywidualnym a interesem społecznym. Po pierwsze – interes indywidualny może być
tożsamy interesem społecznym. Po drugie – interes indywidualny może być społecznie obojętny, oraz po trzecie – interes indywidualny jest sprzeczny z interesem
społecznym i nawzajem się one znoszą17.
Nie sposób też nie zauważyć, że posługiwanie się przez ustawodawcę pojęciami nieostrymi, takimi jak: „interes społeczny”, „społeczna znikomość”, „w szcze13
I. Lipowicz, [w:] Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część
ogólna, Warszawa 2000, s. 21.
14 A. Błaś, Ochrona praw podmiotowych jednostki wobec decyzji administracyjnej uznaniowej
nie podlegającej merytorycznej kontroli sądu administracyjnego, [w:] E. Ura (red.), Prawne gwarancje
ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Iwonicz Zdrój, 6–8 maja 2002 r., Rzeszów 2002, s. 14.
15 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999,
s. 80–84; także E. Knosala, Rozważania z teorii nauki administracji, Tychy 2004, s. 86–91.
16 Por. J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wrocław
2005, s. 32; także K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), op. cit., s. 80.
17 I. Wajner, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno
1939, s. 17–18.
BOC.indb 394
2009-09-11 11:53:47
Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny
395
gólności”, pozostawiło ich wykładnię i stosowanie praktyce, orzecznictwu, nauce
prawa, doktrynie i nauczaniu prawa, czym zajmują się specjaliści i co pozostaje
w skomplikowanym, dialektycznym związku z instytucjami prawnymi. Z jednej
strony przekazywana wiedza opisuje te instytucje, z drugiej natomiast powszechna
uwaga, którą im się poświęca w traktatach, artykułach i audytoriach, je konceptualizuje i systematyzuje, bez czego nie stanowiłyby spójnego systemu.
Przepisy w kodeksie postępowania administracyjnego często posługują się
pojęciem interesu społecznego, akcentując potrzebę ochrony tego interesu. Wiele instytucji procesowych służy właśnie tej ochronie i, co ważniejsze, ochrona
interesu społecznego i uwzględnianie jego potrzeb w toku całego postępowania
stanowi główną dyrektywę skierowaną pod adresem organów stosujących prawo,
określoną w początkowych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Należy bowiem pamiętać, że pod pojęciami „interes społeczny” oraz „słuszny
interes indywidualny” kryją się różne konkretne interesy państwa, grup społecznych czy poszczególnych osób. Przyjąć też należy, że przepis art. 7 k.p.a. nie różnicuje wagi obu tych kategorii interesów, traktuje je jako równorzędne.
Zasada umieszczona w art. 7 k.p.a. należy do kategorii zasad idei stosowania prawa18, zawierająca w treści przepisu dwa zwroty odsyłające. Zwrot „interes
społeczny” to klauzula generalna, zakładająca, iż odesłanie ma swój przedmiot
wartości, funkcjonujące w świadomości społecznej, które to wartości organ administracji publicznej odczytuje w procesie stosowania prawa przy załatwianiu
indywidualnej sprawy19. Zwrot „interes indywidualny” ma już charakter ocenny.
Do organu będzie należało porównanie przyjętych wartości ogólnych z wartością
indywidualną i stwierdzenie, czy zaspokajając interes prywatny, nie naruszy się
interesu publicznego. Z tych względów płynąca z omawianej zasady reguła postępowania oznacza przede wszystkim obowiązek ustalenia na gruncie konkretnej
sprawy, co jest interesem społecznym, a co stanowi słuszny interes obywatela oraz
za jakim rozstrzygnięciem sprawy przemawia każdy z tych interesów. Następnie
tam, gdzie jest to możliwe (tzn. z wyłączeniem przypadków, w których szczególny
przepis prawa przyznaje pierwszeństwo jednemu z tych interesów) tworzy dla
organu obowiązek ich zharmonizowania20. Gdy szczególny przepis prawa daje
pierwszeństwo interesowi społecznemu, organ administracyjny powinien (co
w praktyce oznacza – musi) orzec zgodnie z tym interesem, nawet gdyby było
to wbrew słusznemu interesowi strony21. Niekiedy celowe, ze względu na interes
18 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 32.
19 L. Leszczyński, Stosowanie generalnych klauzul odsyłających, Kraków 2001, s. 23–26.
20 Z. Kmieciak, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne oraz postępowanie przed NSA
(w świetle orzecznictwa NSA), Warszawa 1988, s. 45–46; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 53; J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich a sadownictwo administracyjne po reformie, Warszawa 2004, s. 11–12.
21 Ibidem, s. 46.
BOC.indb 395
2009-09-11 11:53:47
396
BEATA KOZICKA, MATEUSZ PSZCZYŃSKI
społeczny lub słuszny interes obywatela, rozstrzygnięcie sprawy mogłoby doprowadzić do naruszenia przepisu prawa.
Należy jednak pamiętać o zasadzie, zgodnie z która w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej ma obowiązek zaspokoić interes indywidualny, jeśli nie narusza to interesu publicznego22. Zatem administracja w swym
dzianiu musi znaleźć złoty środek, wyważyć między istniejącym obiektywnie interesem publicznym a interesem indywidualnym. Całe postępowanie interpretacyjne w procesie decyzyjnym ma doprowadzić do wyważenia słusznego interesu
w sprawie.
W nauce prawa administracyjnego powszechnie przyjmowany jest pogląd,
zgodnie z którym w razie wystąpienia sprzeczności między omawianą zasadą
a zasadą praworządności prymat należy zawsze przyznać tej ostatniej, gdyż tylko w ten sposób może być zachowana konstytucyjna zasad praworządności23.
Przywoływany już art. 6. k.p.a. i 7. k.p.a. zobowiązuje organ do stosowania treści
obowiązującej normy prawnej zgodnie z interesem społecznym, tj. uwzględniania
aspektu celowości – oczywiście w granicach, w których jest to możliwe ze względu na brzmienie przepisu. Wzgląd na interes społeczny, inaczej ujmując – wzgląd
na celowość, nie może być samoistną podstawą działania administracji. Zasada
celowości nie może być i nie jest usprawiedliwieniem naruszenia prawa. Jednakże
zasada ta dominuje, gdy w grę wchodzi uznanie administracyjne. Wtedy zasada
celowości powinna być rozumiana właśnie jako kierowanie się względem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela24. Działając w granicach prawa,
organ powinien kierować się nie tylko interesem społecznym, lecz także słusznym
interesem obywateli (art. 7 k.p.a. in fine). Powstaje pytanie, w jakiej relacji względem siebie pozostają pojęcia „interes społeczny” i „słuszny interes obywatela”,
czy są pojęciami przeciwstawnymi, czy wręcz przeciwnie – zbieżnymi.
Przez interes, w znaczeniu podmiotowym, rozumie się emocjonalny stan pragnienia pewnego stanu rzeczy przez podmiot, o którego interes chodzi. Prawodawca,
uznając za słuszną ochronę tak rozumianego interesu jednostki, ustanawia normę
prawną (prawo przedmiotowe), stwarzającą podmiotowi, o którego interes chodzi,
podstawę (uprawnienie, prawo podmiotowe) do roszczenia, by ten interes był zaspokojony. Prawo zajmuje się ochroną słusznego interesu jednostki. Innego rodzaju potrzeby, niechronione przez prawo, znajdują się poza sferą prawa25. Obecnie
w literaturze fachowej podnosi się, że przez interes rozumieć można określoną
22
Wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, opubl. ONSA z 1981 r., z. 1,
poz. 57.
23 Ibidem, s. 47; także M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 120 i n.
24 Por. S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961,
nr 12, s. 43.
25 E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa
1970, s. 44.
BOC.indb 396
2009-09-11 11:53:47
Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny
397
wartość motywacyjną ujawnianą lub ujawniającą się w razie kontrowersyjnego
zbiegu dwóch zachowań przejawianych zależnie co najmniej przez dwa podmioty czy grupy podmiotów26. Pojęcie interesu stanowi bądź przedmiot badań, bądź
narzędzie badań. Ranga naukowa pojęcia interesu widzianego inaczej jako pojęcie
– narzędzie, a nie przedmiot, wyrasta z posługiwania się nim przez przepis prawny, ranga społeczna wynika zaś z jego istnienia i konstatacji ze strony podmiotów interesu. Jako przedmiot badań występuje zazwyczaj w związku z regulacją
prawną o charakterze procesowym. Rzadziej obejmuje regulacje prawa materialnego czy też działy prawa wyróżnione w sposób specjalny27. Sprzeczność między
interesem indywidualnym a społecznym możemy stwierdzić wówczas, gdy w grę
wchodzi interes niechroniony przez prawo. Ścigany przez organy państwowe przestępca pragnie uniknąć zatrzymania – jest to jego „interes”, sprzeczny z interesem
społeczeństwa. Interes społeczeństwa nakazuje bowiem jego schwytanie i ukaranie. Interes jednostki nie jest w tym wypadku oparty na prawie i dlatego nie można
mówić o sprzeczności społecznych oraz indywidualnych interesów ze stanowiska
prawa. Jeżeli organ rozpoznający sprawę stwierdzi, że zachodzi w niej faktyczna
sprzeczność między interesem jednostki (w jej ujęciu) a interesem powszechnym,
powinien znaleźć rozwiązanie kompromisowe tego konfliktu bez naruszania przepisu prawa. Taka jest rola organu w myśl art. 7 k.p.a.28 Rozwiązania przyjęte w kodeksie postępowania administracyjnego są zgodne z ogólnym celem i zadaniami
procedury administracyjnej, a także z podstawowymi obowiązkami organów prowadzących postępowanie.
Podstawowym celem działalności tych organów jest bowiem realizacja zadań
państwa i zadań społecznych, wobec których ustąpić musi czasem indywidualny
interes jednostki i obywatela.
Niemniej jednak funkcje ochrony interesu społecznego i interesu obywatela
występują przeważnie równoległe i z tego powodu powinny być brane jednocześnie pod uwagę przez organ stosujący prawo29. Zasada uwzględniania tych dwóch
interesów i wyważania ich proporcji w rozstrzygnięciu sprawy należy do zasad
ogólnych, budzi w doktrynie spory, ponieważ jej znaczenie wykracza poza normy procedury, jako że z tej zasady wynikają dyrektywy interpretacji prawa procesowego i materialnego. Wymagania interesu społecznego lub jednostkowego
nie są sprecyzowane merytorycznie poza indywidualną sprawą, wobec czego reguły kolizyjne rozstrzygania o tych dwóch rodzajach interesów powinny opierać
się na praworządnych regułach z zachowaniem takiej procedury dochodzenia do
ich treści i wymagań, ażeby można było wyważyć je według założenia słusznego
26
E. Samborska-Boć, Układy powiązań w kooperacji przemysłowej, Wrocław 1982, s. 75.
J. Boć, op. cit., s. 21 i n.
28 Ibidem, s. 44 i n.
29 O. Bujkowa, Ochrona obywatela w kodeksie postępowania administracyjnego, Warszawa
1984, s. 58.
27
BOC.indb 397
2009-09-11 11:53:48
398
BEATA KOZICKA, MATEUSZ PSZCZYŃSKI
dla konkretnej sprawy30. Zasada ta ujawnia swój wpływ nie tylko w przypadku
orzekania w sprawie na zasadzie uznania administracyjnego, co wywołało precedensowe orzeczenia NSA, ale też w stosowaniu licznych przepisów proceduralnych, ponieważ w kodeksie postępowania administracyjnego często pojawiają się
odesłania do wymagań interesu społecznego lub jednostkowego31.
Zabezpieczenie interesu społecznego polega bądź na oświetleniu sprawy
z pewnego punktu widzenia, bądź też na sparaliżowaniu skutków jawnej lub milczącej zmowy strony z pracownikiem organu administracyjnego32. Interes społeczny może zostać naruszony przez bezprawne przyznanie korzyści stronie postępowania administracyjnego33.
Warto także przypomnieć, że już kilkadziesiąt lat temu w literaturze przedmiotu uważano, iż połączenie w organie orzekającym funkcji reprezentanta
interesu społecznego oraz sędziego, stwarza w pewnych sytuacjach niebezpieczeństwo naruszenia interesu indywidualnego na rzecz społecznego i odwrotnie.
Interesu indywidualnego broni jednostka, której przysługuje przewidziany prawem system środków prawnych34. Zatem nie zawsze organ administracji będzie,
w odczuciu zainteresowanego podmiotu indywidualnego, właściwe identyfikowała jego interes.
Z przedstawionym ujęciem koreluje – wciąż aktualne, pomimo upływu lat
– to, za którym opowiadał się J. Starościak, uznający za rzecznika interesu społecznego nie tylko organ administracyjny, ale też inne osoby i organy wskazane
w k.p.a., mając na myśli organizację społeczną i prokuratora35.
W polskim prawie administracyjnym, zdaniem Jana Bocia, interes społeczny
(lub odpowiadający mu interes określony szczególnie) występuje w paru podstawowych kontekstach. Po pierwsze jako przesłanka wydania przez organ administracyjny generalnego aktu prawnego. Po drugie – jako przesłanka warunkująca
wydanie decyzji. Na przykład, zgodnie z art. 161. k.p.a., jeśli nie można w inny
sposób usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu, naczelny organ
administracji państwowej może uchylić lub zmienić niewadliwą decyzję ostateczną. Ponadto interes społeczny może być ujmowany jako wartość kształtująca
odpowiednią treść decyzji. Dotyczy to sytuacji której podstawą rozstrzygnięcia
jest różnie zbudowana norma, ale zawsze będącej normą uznaniową. W ostatnim
ujęciu analizowana klauzula będzie przesłanką podejmowania pewnych zespo30
M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986,
s. 120 i n.
31 J. Borkowski, Czynności postępowania w sprawie indywidualnej, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1993, s. 127.
32 Por. J. Stembrowicz, Uwagi o udziale prokuratora w postępowaniu administracyjnym według
k.p.a., „Palestra” 1961, nr 7, s. 41.
33 Por. H. Starczewski, Rola Prokuratora w postępowaniu administracyjnym, PiP 1980, nr 7,
s. 36.
34 Por. H. Starczewski, J. Świątkiewicz, Prokuratorska kontrola przestrzegania prawa w PRL,
Warszawa 1970, s. 213.
35 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1969, s. 297.
BOC.indb 398
2009-09-11 11:53:48
Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny
399
łów niejednorodnych czynności administracji opartych na określonej koncepcji
i celu praktycznym. Działanie to będzie podejmowane w sposób kompleksowy
i mających za zadanie kreację takich warunków organizacyjnych, materialnych
czy prawnych, które, zgodnie z prawem przedmiotowym, są niezbędne do realizacji określonych uprawnień czy obowiązków obywateli, realizowanych z mocy
prawa czy decyzją administracyjną, a także takich korzyści lub obciążeń, które
realizowane są w innych formach prawnych36.
Tym samym słuszne i aktualne jest stwierdzenie, że w najlepiej rozumianym
interesie społecznym leży zgodność działania organów administracji z prawem37.
Elementy ochrony interesu społecznego możemy znaleźć w tych formach i instytucjach prawnych, które służą przede wszystkim ochronie interesu indywidualnego. Dobrym przykładem będzie odwołanie, które jest podstawowym środkiem
ochrony interesu indywidualnego. Jednak w postępowaniu odwoławczym brany
jest pod uwagę również interes społeczny. Znajduje to wyraz choćby w przepisie
art. 139. k.p.a. normującym, że organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub
interes społeczny. Również uchylenie decyzji nieważnej może służyć zarówno
ochronie interesu indywidualnego, jak i ochronie interesu społecznego. To samo
można stwierdzić w odniesieniu do wznowienia postępowania oraz w odniesieniu
do postępowania w przedmiocie skarg i wniosków. Instytucji oraz form prawnych
procesu administracyjnego nie można ściśle podzielić według charakteru interesów, którym mają służyć38.
Analizując pojęcie „rażące naruszenie interesu społecznego” użytego w przepisie art. 139. k.p.a., trzeba podkreślić, że jest to pojęcie niejasne i bardzo ogólnikowe, mogące stanowić podstawę do szerokiej, a także dowolnej interpretacji.
Ustawodawca bowiem nie definiuje ani „rażącego naruszenia prawa”, ani „rażącego naruszenia interesu społecznego”. Na uwagę i przytoczenie zasługuje pogląd
Z. Janowicza, który twierdzi, że oparcie instytucji reformationis in peius na kryterium naruszenia interesu społecznego pozostawia organowi odwoławczemu szeroką swobodę i będzie mógł on omawianą podstawę zastosować do każdej decyzji39.
Tak obszerne ujęcie stawia pod znakiem zapytania realizację zasady pogłębiania
zaufania obywateli do organów państwa. Przepis umożliwiający uzasadnienie każdego działania władzy publicznej ochroną interesu publicznego nie może znaleźć
uznania z demokratycznym państwie prawa.
Wychodząc z założenia, że interes społeczny jest także w rzeczywistości interesem państwa, powstaje pytanie, w jaki sposób państwo chroni ów interes społeczny
w postępowaniu przed organami administracji. Szukając precyzyjnej odpowiedzi,
należy odwołać się do historii. W. Brzeziński wysunął pogląd, że w okresie międzywojennym w polskim prawie podstawową formą ochrony interesu społecznego była
36
37
38
39
BOC.indb 399
J. Boć, op. cit., s. 23.
Por. H. Starczewski, J. Świątkiewicz, Prokuratorska…, s. 212.
Por. W. Brzeziński, op. cit., s. 441.
Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 1976, s. 168.
2009-09-11 11:53:48
400
BEATA KOZICKA, MATEUSZ PSZCZYŃSKI
instytucja swobodnego uznania. W art. 6. rozporządzenia Prezydenta RP z dnia
27 października 1932 roku o Najwyższym Trybunale Administracyjnym40 wyłączono
spod kontroli sądowoadministracyjnej decyzje oparte na swobodnym uznaniu. Korespondował z tym przepis art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r.
o postępowaniu administracyjnym, który zwalniał od obowiązku motywowania decyzje oparte całkowicie lub częściowo na swobodnym uznaniu41. Brak motywów
chronił najbardziej nawet nieuzasadnioną czy krzywdzącą decyzję, uniemożliwiał
jakąkolwiek kontrolę zewnętrzną42. Na tym niepozornym przepisie prawa opierała
się głównie ochrona interesu społecznego. Ślad tego rozwiązania możemy znaleźć
i w obecnie obwiązującym kodeksie postępowania administracyjnego. Nie trzeba
motywować decyzji w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu
na interes bezpieczeństwa państwa lub porządek publiczny. Zgodnie z interpretacją
omawianego przepisu można uznać, że zwolnienie od obowiązku motywowania
może dotyczyć tylko przypadków opartych na przepisach szczególnych, powołujących się na wzgląd porządku publicznego, a nie w ogóle przypadków swobodnego uznania lub swobodnej oceny. Interesu publicznego nie należy tu identyfikować
z przyznaniem administracji swobodnego uznania, tak jak to czynił NTA43.
W literaturze prawa administracyjnego pojęcie „interes społeczny”, podobnie
jak inne kategorie tzw. pojęć nieoznaczonych, traktowane było, ale i jest, jako upoważnienie organu do swobodnego działania w ramach uznania44. Przyjęcie kryterium niezgodności z interesem społecznym, nawet jeśli chodzi o rażące naruszenie
tego interesu jako samodzielnej, alternatywnej podstawy działania organu odwoławczego, często stwarza szerokie możliwości do rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony, zwłaszcza gdy jest interpretowane w oderwaniu od kryterium zgodności z prawem. Należy przyjąć, że naruszenie prawa powinno być kryterium oceny
naruszania interesu społecznego. Interes społeczny nie może być traktowany jako
samodzielna podstawa do zmiany decyzji na niekorzyść odwołującej się strony45.
Reasumując, można przyjąć, że równowaga pomiędzy interesem indywidualnym a interesem społecznym zostanie zachowana, jeżeli organy administracyjne
będą przestrzegały siedmiu zasad życia publicznego46, jak:
40 Rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 roku o Najwyższym Trybunale
Administracyjnym, Dz.U. Nr 96, poz. 806.
41 Rozporządzenie Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. (Dz.U. Nr 36, poz. 341).
42 Por. W. Brzeziński, op. cit., s. 441.
43 S. Rozmaryn, Projekt kodeksu postępowania administracyjnego w nowej postaci, PiP 1960,
nr 4–5, s. 609.
44 W. Brzeziński, op. cit., s. 411–412.
45 O. Bujkowa, op. cit., s. 107–108.
46 Pierwszy Raport Komisji N. Kolana – Wielka Brytania 1995; E. Popławska (red.), Dobro
wspólne. Władza. Korupcja. Konflikt interesów w życiu publicznym, ISP Centrum Konstytucjonalizmu i Kultury Prawnej, Warszawa 1997.
BOC.indb 400
2009-09-11 11:53:48
Praworządność a interes indywidualny i interes społeczny
401
Bezinteresowność
Sprawujący urzędy publiczne winni podejmować decyzje, kierując się wyłącznie dobrem publicznym. Wykluczone jest podejmowanie decyzji mające na celu
uzyskanie korzyści materialnych lub finansowych dla siebie, swych rodzin lub
przyjaciół.
Rzetelność
Sprawującym urzędy publiczne nie wolno zaciągać jakichkolwiek zobowiązań
o charakterze finansowym lub też innego typu w stosunku do jednostek, które
mogą wywierać na nich wpływ w trakcie pełnienia przez nich urzędowych obowiązków.
Obiektywizm
Wykonując swe obowiązki publiczne, w tym dokonując nominacji na publiczne stanowiska, udzielając zamówień publicznych oraz rekomendując jednostki
do nagród lub świadczeń, sprawujący urzędy publiczne winni dokonywać selekcji
według kryteriów merytorycznych.
Odpowiedzialność
Sprawujący urzędy publiczne są odpowiedzialni przed opinią publiczną za swe
decyzje i czynności oraz muszą się poddawać wszelkiej kontroli odpowiedniej dla
pełnionego urzędu.
Otwartość
Sprawujący urzędy publiczne winni być jak najbardziej otwarci w kwestii
wszelkich podejmowanych decyzji i czynności. Powinni oni przedstawiać przyczyny swych decyzji i ograniczać dostęp do informacji jedynie wtedy, kiedy jasno
wymaga tego ochrona dobra publicznego.
Uczciwość
Sprawujący urzędy publiczne są obowiązani do ujawnienia wszelkiego typu
osobistych interesów powiązanych z obowiązkami urzędowymi oraz – aby chronić dobro publiczne – do podejmowania kroków w celu uniknięcia jakichkolwiek
mogących zaistnieć konfliktów interesów.
Przywództwo
Sprawujący urzędy publiczne powinni propagować i wspierać niniejsze zasady własnym przykładem, a także kierując pracą innych oraz tę pracę nadzorując.
BOC.indb 401
2009-09-11 11:53:48