l N9ę 8 ę ę 8

Transkrypt

l N9ę 8 ę ę 8

lN9ê
8ê
ê8
tpjohêip{ulyêê
ryz{vmêzêjpjovjrp
Efektywność
zarządzania długiem
w samorządach
Michał Bitner
Krzysztof S. Cichocki
Warszawa 2008
Projekt graficzny:
kotbury.pl
Raport powstał w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo.
Zastrzeżenia prawne
Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie
czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.
Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.
Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych
w raporcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości.
Ernst & Young Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. ("EY") nie ponosi
jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji
prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw
i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkretnych
okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania
jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności, oraz nie
udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych ani dorozumianych.
Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje,
wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydatności
do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub
pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec
czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie
informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich,
szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich
wystąpienia.
© Copyright by Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k., Polska
W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada
Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące
się w niniejszym raporcie, w tym tekst i grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane
w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.
Rondo ONZ 1
00-124 Warszawa
www.sprawnepanstwo.pl
Patron prasowy:
Spis treści
PODZIĘKOWANIA............................................................................... 4
WPROWADZENIE................................................................................ 5
MODEL EFEKTYWNOŚCI.................................................................... 9
Standardy i kryteria w zakresie wieloletniego
planowania finansowego.............................................................10
Standardy i kryteria związane z organizacją zarządzania długiem....15
Techniczne standardy zarządzania długiem...................................21
ANALIZA WYBRANYCH SAMORZĄDÓW W POLSCE.......................... 29
REKOMENDACJE............................................................................... 38
BIBLIOGRAFIA................................................................................... 43
ANEKS
........................................................................................ 46
Podziękowania
Autorzy raportu serdecznie dziękują Panu doktorowi Chang Woon Nam
z Institut für Wirtschaftsforschung w Monachium za wkład włożony w przygotowanie raportu oraz Panu doktorowi Radosławowi Zubkowi i Bartłomiejowi
Osiece z Ernst & Young za cenne uwagi i pomoc w opracowaniu ostatecznej
wersji raportu.
Wprowadzenie
skala inwestycji jst
Samorządy są największym inwestorem w sektorze publicznym. Ich wydatki
majątkowe, które w większości mają charakter inwestycyjny, dwukrotnie przekraczają wydatki majątkowe budżetu państwa (patrz rysunek 1). Finansując
inwestycje, samorządy często korzystają ze środków zewnętrznych – pożyczek, obligacji i kredytów długoterminowych. Konieczność zaciągania długu
wynika, po pierwsze, z ogromnej skali potrzeb. W porównaniu z samorządami
w krajach „starej” Unii w polskich samorządach występuje pokaźna luka
infrastrukturalna, czyli niedostateczne wyposażenie w urządzenia i obiekty
infrastruktury. Stan ten jeszcze przez wiele lat będzie determinować wysoki
poziom koniecznych nakładów inwestycyjnych.
Rysunek 1. Wydatki majątkowe jednostek samorządu terytorialnego
a wydatki majątkowe budżetu państwa (w mln PLN)
Źródło: Opracowanie własne na podstawie zbiorczych danych z wykonania budżetów jednostek samorządu
terytorialnego oraz z wykonania budżetu państwa.
Po drugie, zapotrzebowanie na zewnętrzne środki finansowe wynika z konieczności zapewnienia odpowiedniego poziomu współfinansowania projektów
unijnych. Plan finansowy Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia
(Narodowego Programu Spójności) przewiduje 11,86 mld EUR (w cenach
z 2004 r.) z krajowych środków publicznych na współfinansowanie projektów
z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, z czego połowę zapewnić
ma budżet państwa, a połowę – jednostki samorządu terytorialnego (JST).
Dla samorządów oznacza to konieczność zapewnienia współfinansowania
na poziomie przekraczającym 3 mld PLN rocznie, tzn. na poziomie odpowiadającym nakładom na współfinansowanie w rekordowym pod tym względem
roku 2006.
cel i struktura raportu
Celem niniejszego opracowania jest zbadanie, w jakim stopniu jednostki
samorządu terytorialnego wykształciły odpowiednie struktury i procedury
pozwalające na efektywne zarządzanie długiem. W pierwszej części raportu
zaprezentowano model efektywności zarządzania długiem, opracowany
z wykorzystaniem najlepszych praktyk międzynarodowych i wieloletniego
Wprowadzenie
doświadczenia autorów ze współpracy z samorządami. Szczególnie wnikliwie autorzy przeanalizowali praktyki obowiązujące w wybranych krajach
Unii Europejskiej oraz na rynku amerykańskim – największym i najbardziej
rozwiniętym komunalnym rynku kapitałowym.
Opracowanie modelu stanowi novum w literaturze dotyczącej długu publicznego. Należy podkreślić, że o ile problematyka standardów i dobrych praktyk
w zakresie zarządzania długiem skarbowym (Skarbu Państwa, centralnym,
państwa, suwerena) jest od wielu lat obecna w piśmiennictwie obcym i krajowym (na czele z wytycznymi w zakresie zarządzania długiem publicznym,
sformułowanymi w 2001 r. przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank
Światowy), o tyle zarządzanie długiem komunalnym nie było dotychczas
traktowane z uwagą, na jaką zasługuje.
W opracowaniu wyróżniono 12 głównych standardów determinujących efektywne zarządzanie długiem. Zgrupowano je w trzech obszarach:
• wieloletnie planowanie finansowe w odniesieniu do zadłużenia,
• organizacyjne metody sprzyjające efektywności zarządzania,
• narzędzia o charakterze technicznym wspomagające efektywne
zarządzanie długiem.
W drugiej, empirycznej części opracowania zbadano, w jakim stopniu polskie
samorządy spełniają kryteria najlepszych praktyk. Badanie wykonano na próbie 92 jednostek samorządu terytorialnego. Do próby włączono wszystkie
jednostki, które w latach 2004–2006 zaciągały kredyty lub pożyczki (z wyjątkiem pożyczek na prefinansowanie) w kwocie przekraczającej 2 mln PLN
albo emitowały obligacje na finansowanie projektów inwestycyjnych, i które
równocześnie na finansowanie tych zadań wykorzystywały środki z funduszy
strukturalnych lub Funduszu Spójności.
Wyniki oparto przede wszystkim na danych pochodzących z ankiet wypełnionych przez samorządy i przesłanych do autorów raportu oraz na informacjach z bazy danych zawierającej sprawozdania finansowe, które samorządy
obowiązkowo przesyłają do Ministerstwa Finansów. Autorzy opracowali
i rozesłali do ponad 150 samorządów dwie szczegółowe ankiety dotyczące
zarządzania finansami i długiem oraz finansowania zadań inwestycyjnych.
Ponadto w badaniu wykorzystano informacje pozyskane w drodze wywiadów
telefonicznych, publikacje agencji ratingowych oraz MTS-CeTO, ogłoszenia
w Biuletynie Zamówień Publicznych, a także dane i informacje publikowane
na stronach Biuletynu Informacji Publicznej (BIP) poszczególnych JST.
wnioski
Badanie pozwoliło zidentyfikować szereg niekorzystnych zjawisk, których
usunięcie mogłoby w istotny sposób zwiększyć efektywność zarządzania
środkami zewnętrznymi oraz poprawić jawność i przejrzystość finansów
Wprowadzenie
samorządowych. Oto najważniejsze negatywne zjawiska zidentyfikowane
w ramach badania:
• W zakresie wieloletniego planowania finansowego: jedynie co drugi samorząd dysponuje planami finansowymi i inwestycyjnymi dłuższymi niż 3-letnie,
a niemal 2/3 samorządów opracowuje plany tylko w jednym wariancie.
• W zakresie organizacyjnych metod zarządzania: tylko jeden samorząd
na trzy opracował politykę zarządzania długiem, a tylko jeden na dziesięć
utworzył jednostkę lub stanowisko ds. zarządzania długiem, zdobył rating
czy opracował formalny program relacji z inwestorami.
• W zakresie technicznych narzędzi zarządzania: praktycznie żaden samorząd
– z jednym wyjątkiem – nie korzystał z jakichkolwiek instrumentów pochodnych dla potrzeb ograniczania ryzyka związanego z zaciąganiem długu.
Autorzy wskazują na kilka powodów niskiego stopnia spełniania przez samorządy standardów najlepszych praktyk:
• Obowiązujące przepisy prawne i wytyczne związane z realizacją programów
operacyjnych nie są dostosowane do potrzeb rozwoju komunalnego rynku
środków pożyczkowych i zwiększania obecności JST na tym rynku.
• Struktura komunalnego rynku kapitałowego nie sprzyja upowszechnieniu stosowania zdefiniowanych w raporcie narzędzi, co wynika przede
wszystkim z nadpłynności sektora bankowego. W związku z tym brak jest
korelacji między wiarygodnością kredytową JST i jakością zarządzania
zadłużeniem a rzeczywistym kosztem pozyskiwania przez nie środków
pożyczkowych.
• Brakuje bodźców ze strony władz centralnych do zwiększania obecności
samorządów na rynku kapitałowym. Aktywność rządu koncentrowała
się na tworzeniu nowych instrumentów miękkiego i bardzo miękkiego
finansowania.
• Brakuje powszechnej, łatwo dostępnej i wiarygodnej informacji na temat
bieżących wydarzeń na komunalnym rynku kapitałowym oraz narzędzi
wspomagających zarządzanie długiem komunalnym.
rekomendacje
W opracowaniu sformułowano szereg rekomendacji, których zastosowanie
poprzez skoordynowane działania władz centralnych i samorządów spowoduje podniesienie efektywności pozyskiwania środków zewnętrznych
na finansowanie inwestycji JST.
Wprowadzenie
Do najważniejszych postulatów skierowanych do władz centralnych należą:
• Potrzebna jest interwencja ustawodawcy (regulatora) w celu upowszechnienia standardów i zasad dotyczących przygotowania wieloletnich planów finansowych (WPF) i wieloletnich planów inwestycyjnych (WPI).
• Państwo powinno stopniowo ograniczać rozmiar dotowania ze środków
krajowych lokalnych inwestycji współfinansowanych ze środków wspólnotowych. Ułatwianie montażu finansowania projektów unijnych poprzez
tworzenie instrumentów „miękkiego” finansowania w dłuższym okresie
ujemnie wpływa na możliwości absorpcyjne samorządów.
• Władze centralne powinny upowszechniać standardy w zakresie organizacji zarządzania długiem w drodze nałożenia ustawowego obowiązku
bądź stworzenia pewnych „przywilejów” dla najbardziej zaawansowanych
w tym zakresie jednostek (na przykład ustawowe limity zadłużenia JST
proponowane w ustawie o finansach publicznych mogłyby być stosowane
tylko w przypadku braku ratingu i polityki zadłużenia).
• Należy wprowadzić obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji
Publicznej danych obejmujących istotne postanowienia zawieranych
przez JST umów i dokumentów pokazujących zobowiązania obciążające
przyszłe budżety. W dłuższej perspektywie mogłoby to znacząco wpłynąć
na upowszechnienie dobrych praktyk w zakresie zarządzania długiem.
Najważniejsze rekomendacje dla samorządów obejmują:
• Należy skoordynować zarządzanie zadłużeniem, zwłaszcza wybór formy
i trybu, określenie wielkości i struktury długu, z wieloletnim planowaniem finansowym oraz z wieloletnim planowaniem inwestycyjnym. Należy
postulować opracowanie przez każdą JST wieloletniej strategii zarządzania
długiem w formie dokumentu określającego kwestie związane z obecnością
jednostki samorządowej na rynku kapitałowym i okoliczności uzasadniające zaciąganie długu.
• Jednostki samorządu terytorialnego, dla których rynek kapitałowy jest
istotnym źródłem finansowania, powinny utworzyć wyodrębnione jednostki (stanowiska) do spraw zarządzania długiem w ramach struktur
urzędów.
• Samorządy powinny tworzyć banki informacji ze zbiorem dobrych praktyk
i przykładów dotyczących zarządzania długiem oraz upowszechniać wiarygodne informacje na temat bieżących wydarzeń rynkowych i narzędzi
wspomagających zarządzanie długiem.
Model efektywności
konstrukcja modelu
efektywności
W badaniu wykorzystano opracowany dla jego potrzeb model efektywności
zarządzania długiem. Konstrukcja modelu efektywności oparta jest na identyfikacji standardów postępowania zgodnych z najlepszymi praktykami międzynarodowymi w trzech dziedzinach związanych z zarządzaniem długiem:
(i) wieloletnie planowanie finansowe; (ii) organizacyjne metody zarządzania;
(iii) narzędzia zarządzania zadłużeniem. Dla każdego z tych standardów opracowano kryteria, które umożliwiają ocenę stopnia realizacji standardu.
Standardy i kryteria określono na podstawie doświadczeń krajów UE oraz
najbardziej rozwiniętego komunalnego rynku kapitałowego w USA. Wykorzystano przede wszystkim dorobek samych samorządów, ich organizacji
oraz stowarzyszeń pracowników samorządowych, a także metodologię oceny
stosowaną przez agencje ratingowe oraz publikacje poszczególnych instytucji
finansowych.
Wieloletnie planowanie finansowe (WPF) wybrano jako pierwszy obszar
związany z zarządzaniem długiem, ponieważ stanowi ono podstawę efektywnego zarządzania finansami. Racjonalne, wieloletnie planowanie finansowe
zwiększa prawdopodobieństwo skutecznego zdobywania środków. W obszarze tym sformułowano cztery kryteria, które dotyczą ustanowienia minimalnego okresu planowania finansów JST i finansowania inwestycji, wymogów
dotyczących formy planu (zatwierdzania go przez radę JST), wariantów tego
planu oraz okresu i charakteru prognozy długu (czy obejmuje ona tylko dług
istniejący, czy też istniejący i planowany). Spełnianie każdego z kryteriów
oceniane jest w czterostopniowej skali, poza formą prognozy długu, która
oceniana jest w skali trzystopniowej.
W obszarze drugim – organizacyjne metody zarządzania – sformułowano
pięć kryteriów, które dotyczą stałej obecności JST na rynku kapitałowym
(traktowanie długu jako standardowego źródła finansowania inwestycji),
posiadania strategii zarządzania długiem, wyodrębnienia w urzędzie JST
jednostki lub osoby zajmującej się zarządzaniem długiem, posiadania ratingu
oraz relacji JST z inwestorami (posiadanie formalnego programu lub ogólnodostępnej bazy danych zawierającej informacje na temat dotychczasowych
doświadczeń, stosowanych procedur i rekomendacji w tym zakresie). Trzy
kryteria oceniano w skali trzystopniowej, jedno (stała obecność na rynku
kapitałowym) – czterostopniowej, jedno (jednostka do spraw zadłużenia)
– dwustopniowej.
Model efektywności
W trzecim obszarze – narzędzia wspierające efektywne zarządzanie długiem
– sformułowano trzy kryteria, przy czym jedno z nich dotyczy zarządzania
ryzykiem i zabezpieczania się przed ryzykiem związanym z zaciąganiem długu,
natomiast dwa z nich dotyczą wariantowo emisji obligacji i zaciągania kredytu.
Pierwsze z kryteriów sformułowanych wariantowo dotyczy charakteru emisji
obligacji (publiczna, niepubliczna) i alternatywnie waluty kredytu (krajowa,
obca), drugie – współpracy z organizatorem emisji obligacji (zakresu zobowiązań agenta emisji) oraz alternatywnie kryteriów wyboru kredytodawcy.
Każde z kryteriów jest oceniane w skali dwustopniowej.
Standardy i kryteria w zakresie wieloletniego planowania
finansowego
Wieloletnie planowanie finansowe należy uznać za konieczne z dwóch zasadniczych powodów. Pierwszym jest potrzeba określenia puli środków dostępnych
na podstawowe dziedziny działalności jednostki w latach przyszłych. Drugim
powodem stosowania wieloletniego planowania finansowego jest konieczność
dostosowania wielkości i harmonogramu wydatków inwestycyjnych oraz przepływów pieniężnych związanych z ich finansowaniem do wymogu zachowania
zdolności płatniczej (płynności budżetu) JST w długim terminie.
Standard 1.: Pożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego dysponowała wieloletnim planem finansowym (WPF) i wieloletnim
planem inwestycyjnym (WPI) na co najmniej 7 lat.
funkcje wieloletniego
planu finansowego
wieloletnie planowanie finansowe
a planowanie inwestycji
Wieloletni plan finansowy umożliwia urzeczywistnienie długookresowych
celów, koncepcji i programów operacyjnych zawartych w strategii gminy
i w strategiach sektorowych poprzez zapewnienie źródeł ich finansowania
przy jednoczesnym zabezpieczeniu finansowania statutowych zadań gminy
(Schroeder, 1996). Wieloletni plan finansowy to – po pierwsze – kilkuletnia
prognoza dochodów własnych i zewnętrznych, przychodów oraz wydatków
inwestycyjnych i bieżących, a także rozchodów. Po drugie, wieloletni plan
finansowy to określony plan działania związany z finansowaniem najbardziej
efektywnych inwestycji, z określoną kolejnością realizacji poszczególnych
zadań i alternatywnymi scenariuszami ich finansowania.
Wieloletni plan inwestycyjny jest narzędziem umożliwiającym usystematyzowanie procesu realizacji zadań inwestycyjnych planowanych w strategii.
Określa kolejność wykonywania zadań oraz ich zakres rzeczowy, a także
przypisanie określonych funduszy na realizację zadań w kolejnych latach
(także dla poszczególnych działów klasyfikacji budżetowej). Z tego punktu
widzenia przygotowanie wieloletniego planu inwestycyjnego jest jednym
z warunków powodzenia prac nad wieloletnim planem finansowym. WPI
określa optymalną ścieżkę finansowania zaplanowanych w gminie zadań
inwestycyjnych, np. na lata 2007–2013. Ścieżkę tę można zdefiniować jako
Model efektywności
program realizacji zadań inwestycyjnych o maksymalnych sumarycznych
wydatkach na inwestycje w danym okresie, które można zrealizować przy
określonych kosztach związanych z pozyskaniem pożyczek i kredytów w taki
sposób, aby zachowana była płynność finansowa budżetu (Cichocki, 2004).
Zarówno w wieloletnim planie finansowym, jak i w wieloletnim planie inwestycyjnym kluczowe jest oszacowanie maksymalnego dopuszczalnego poziomu
wydatków inwestycyjnych i długu w każdym kolejnym roku objętym analizą.
Dosyć często zdarza się, że wskutek zbyt wysokich wydatków inwestycyjnych
i zbyt wysokiego długu zaciąganego w przeszłości przez gminę, już po roku
– a najpóźniej po dwóch latach – JST (najczęściej gmina) jest zmuszona znacznie ograniczyć poziom wydatków inwestycyjnych i to przez kilka kolejnych lat
(3-4 lata). Ponadto, co należy podkreślić, wszystkie zaproponowane poziomy
zadłużenia i poziomy maksymalnych wydatków inwestycyjnych muszą być
wyznaczane indywidualnie, przy uwzględnieniu specyfiki budżetu wybranej
JST oraz jej zobowiązań dłużnych i struktury dochodów i wydatków.
Podstawą planowania finansowego we wszystkich programach operacyjnych
związanych z pozyskiwaniem środków europejskich są lata 2007–2013, odpowiadające czasowi obowiązywania ram finansowych (ang. financial framework) przyjętych w Porozumieniu Międzyinstytucjonalnym z roku 2006. Taki też powinien
być minimalny okres planowania finansowego w JST. Ponadto, jeżeli przyjmiemy,
że zadania inwestycyjne zaplanowano na 3 lata, a zaciągnięty dług ma najwyżej
czteroletni czas zapadalności (wykupu), to aby znać konsekwencje finansowe
realizacji zaplanowanych na 3 lata zadań, musimy zaplanować finanse na okres
minimum 7 lat. Przykładowo, gdy zadania zaplanujemy na lata 2008–2010, to
zaciągnięty w roku 2010 dług będzie spłacany jeszcze w roku 2014.
Możliwe wartości standardu
a) WPF/WPI obejmuje ≥ 7 lat.
b) WPF/WPI obejmuje > 3, ale <7 lat.
c) WPF/WPI obejmuje ≤ 3 lata.
Standard 2.: Pożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego dysponowała wieloletnim planem finansowym i wieloletnim planem inwestycyjnym uchwalonym przez organ stanowiący (radę JST).
znaczenie formy prawnej
planów wieloletnich
Posiadanie wieloletniego planu, który został zaakceptowany przez radę JST
po konsultacji z mieszkańcami, stanowi miarę respektowania programów
sektorowych oraz zadań zawartych w Strategii i uzgodnionych wcześniej
z mieszkańcami. Przestrzeganie procedury prawnej i współuczestnictwo
mieszkańców w tworzeniu WPF/WPI jest ważnym elementem efektywnego
zarządzania i wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. Niezmiernie
istotna jest kwestia odpowiednich przepisów prawa, które są podstawą
funkcjonowania dokumentów takich jak WPF/WPI. Istniejące przepisy nie są
11
Model efektywności
w pełni ze sobą zgodne ani nie są jednoznacznie ustalone. Obowiązujące przepisy prawne w zakresie WPF/WPI różnią się od zapisów zawartych w wytycznych, zaleceniach i przepisach wykonawczych dotyczących pozyskiwania
środków z funduszy UE, które są bliższe obecnie stosowanym praktykom.
Warto zauważyć, że uchwalenie WPI w formie wskazanej w ustawie (dokumentu
zaakceptowanego przez organ stanowiący JST) nie powoduje obecnie żadnych konsekwencji prawnych. Jednostka realizująca program nie zyskuje dzięki
uchwaleniu WPI żadnych dodatkowych praw, a w szczególności upoważnienia
do zaciągania zobowiązań związanych z realizacją programu (Gilowska, Misiąg,
1999). Nie powstały również żadne szczegółowe wytyczne w zakresie metodyki
sporządzania powyższych programów. Ustawa o finansach publicznych de facto
traktuje uchwalenie wieloletniego programu inwestycyjnego jako deklarację
rady JST o sposobie wydatkowania części środków budżetowych.
istniejące regulacje
Podstawowe regulacje prawne w zakresie funkcjonowania wieloletnich programów inwestycyjnych zawiera ustawa o finansach publicznych. W artykule 117
zezwala ona na uchwalenie wieloletnich programów inwestycyjnych w formie
załącznika do uchwały budżetowej. Zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu do
elementów wieloletniego programu inwestycyjnego jako załącznika do uchwały
budżetowej zalicza się: nazwę programu i jego cel, zadania, które będą finansowane z budżetu JST, jednostkę organizacyjną realizującą lub koordynującą
program, okres realizacji programu, łączne nakłady finansowe oraz wysokość
wydatków w roku budżetowym i w dwóch kolejnych latach.
Zastosowanie wobec wieloletniego programu (planu) inwestycyjnego i finansowego odpowiednich rozwiązań prawnych pozwoliłoby na ujednolicenie systemu
planowania i finansowania inwestycji samorządowych, a także przyczyniłoby
się zarówno do podniesienia rangi tego dokumentu, jak i do ułatwienia oceny
obecnej i prognozowanej sytuacji ekonomicznej JST w procesie ubiegania się
o środki z Funduszy Strukturalnych UE w perspektywie do roku 2013. Dobrym
rozwiązaniem jest np. zawarta w rządowym projekcie ustawy o finansach
publicznych propozycja wiążącego charakteru planu wydatków określonych
w WPI w przypadku braku uchwały o zaprzestaniu realizacji zadania.
a) WPF/WPI jest zatwierdzony uchwałą rady.
b) WPF/WPI jest dokumentem zatwierdzonym uchwałą komisji (lub
innym dokumentem).
c) WPF/WPI funkcjonuje bez uchwały rady i jakiejkolwiek komisji.
Standard 3.: Pożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego opracowała
wieloletni plan finansowy i wieloletni plan inwestycyjny w kilku
wariantach, np. optymistycznym, rozwojowym i zachowawczym.
Model efektywności
rola wariantów
Wieloletni plan finansowy i wieloletni plan inwestycyjny warto jest opracować w kilku wariantach (scenariuszach), z wariantową analizą możliwości
finansowania zadań objętych planem, na co najmniej 7 lat (Cichocki, 2004).
De facto warto przedstawić np. trzy alternatywne scenariusze rozwoju lokalnego JST. Poszczególne scenariusze mogą różnić się między sobą ilością
środków, które gmina potencjalnie otrzyma z Unii Europejskiej na realizację
zadań inwestycyjnych. Środki te są częścią dochodu budżetu gminy. Różnica
może także polegać na przyjęciu odmiennych założeń dotyczących tempa
wzrostu gospodarczego oraz tempa inflacji w gospodarce, a w związku z tym
różnego tempa wzrostu dochodów JST. Dla każdego z wariantów określa się
maksymalny poziom możliwych do sfinansowania wydatków inwestycyjnych
budżetu oraz dopasowany do niego bezpieczny poziom długu, gwarantujący
płynność finansową budżetu.
Można przykładowo przyjąć, że analizujemy trzy warianty budżetu JST oraz
poziomu długu i wydatków inwestycyjnych: wariantu optymistycznego,
wariantu rozwojowego i wariantu zachowawczego. Dwa z tych wariantów
finansowania zadań zaplanowanych na lata 2007–2013 powinny wyznaczać
dolną i górną granicę poziomów inwestowania przez JST. Z analizy wariantów
możliwości finansowania wieloletniego planu inwestycyjnego i z zaplanowanych zobowiązań dłużnych powinno wynikać, że zaproponowane rozwiązania są zgodne z aktualnymi przepisami prawa; oznacza to na przykład, że
ustawowe wartości wskaźników obsługi zadłużenia do dochodów ogółem
i całkowitego zadłużenia do dochodów ogółem w JST są niższe niż limity
określone w ustawie o finansach publicznych
Posiadanie alternatywnego planu wieloletniego pozwala na rozpatrzenie
różnych wersji realizacji wydatków inwestycyjnych (różne kwoty rocznych
wydatków na inwestycje w JST). Umożliwia również szybkie reagowanie
na zmiany, np. dotyczące otrzymanych (lub nieotrzymanych) środków europejskich, a także zmiany dotyczące kolejności realizacji zadań inwestycyjnych
lub zaniechania realizacji wybranych zadań.
a) WPF/WPI istnieje w co najmniej trzech wariantach.
b) WPF/WPI istnieje w dwu wariantach.
c) WPF/WPI istnieje tylko w jednym wariancie.
Standard 4.: Pożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego
dysponowała prognozą długu na co najmniej 7 lat, obejmującą
dług istniejący oraz dług planowany.
charakter prognozy długu
Prognoza długu należy do kategorii standardów dających wyobrażenie o jakości
wieloletniego planowania finansowego w jednostce samorządowej. W przypadku, gdy prognoza kwoty długu obejmuje jedynie dług istniejący lub gdy
13
Model efektywności
jest sporządzana na mniej niż 7 lat (obejmuje okres krótszy niż do roku 2013),
świadczy to o nieefektywnym planowaniu wieloletnim. W szczególności, gdy
prognoza obejmuje tylko dług istniejący, niemożliwe jest planowanie finansowania przyszłych zadań inwestycyjnych i sporządzenie wieloletniego planu
inwestycyjnego i finansowego. Gdy plan zadłużenia (jego spłaty) jest krótszy niż
7 lat, oznacza to na przykład, że zadania inwestycyjne zaplanowano na 3 lata,
a zaciągnięty dług ma najwyżej czteroletni czas zapadalności (wykupu).
Warto podkreślić, że w obowiązującym stanie prawnym prognoza kwoty
długu jest jedynym obowiązkowo opracowywanym dokumentem, który ma
związek ze strategicznym zarządzaniem zadłużeniem. Problem polega jednak
na tym, że ustawa o finansach publicznych nie precyzuje, czy prognoza ma
dotyczyć wyłącznie spłaty długu istniejącego, czy też ma obejmować również
dług, którego zaciągnięcie planowane jest w latach przyszłych.
Kolejna kontrowersyjna kwestia dotyczy pojęcia „planowania”. O planowaniu sensu stricto można mówić dopiero w przypadku przyjęcia przez organ
stanowiący sformalizowanego dokumentu określonego jako plan finansowy
(inwestycyjny), z dokładną listą zadań inwestycyjnych i podaniem źródeł
ich finansowania, zbilansowanych z budżetem. Tymczasem w zarządzaniu
opartym na modelu tzw. „idealnego skarbnika” plan ten nie musi być w żaden
sposób sformalizowany. W jednostkach samorządowych, w których prognoza kwoty długu obejmuje tylko dług istniejący, w zdecydowanej większości
przypadków nie jest wykorzystywany poprawny metodologicznie system wieloletniego planowania finansowego, który obejmuje także wydatki inwestycyjne. W związku z tym wszystkie wieloletnie plany inwestycyjne stanowiące
obowiązkowy składnik niektórych dokumentów planistycznych, zwłaszcza
w gminach, mają w dużym stopniu charakter „listy życzeń”.
miernik jakości planowania
wieloletniego
Należy podkreślić, że stosowanie wskaźnika dotyczącego charakteru prognozy
kwoty długu pozwala z większym prawdopodobieństwem wnioskować o jakości
planowania wieloletniego niż ewentualne wskaźniki nawiązujące wprost do
terminów opracowywania wieloletnich planów inwestycyjnych. Wynika to
stąd, że większość jednostek samorządu terytorialnego, w których stosowane
jest wieloletnie planowanie finansowe obejmujące nierzadko kilkanaście lat
(w związku z koniecznością planowania spłat długu), uchwala wieloletnie plany
inwestycyjne zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy o finansach publicznych,
tzn. jako planowane kwoty wydatków w roku budżetowym oraz w dwóch
kolejnych latach (tylko na 3 lata, tzn. dla 3‑letniego horyzontu planowania).
Standard 4., dysponowanie prognozą długu na czas dłuższy niż 7 lat dla długu
istniejącego i planowanego, stanowi miarę respektowania standardu 1. oraz
ustaleń w innych dokumentach wieloletnich, takich jak Strategia czy plan
zagospodarowania przestrzennego. Gdy prognoza kwoty długu obejmuje
jedynie dług istniejący lub gdy sporządzana jest na czas krótszy niż 7 lat,
Model efektywności
świadczy to o nieefektywnym planowaniu wieloletnim. W szczególności,
gdy prognoza obejmuje tylko dług istniejący, niemożliwe jest planowanie
finansowania przyszłych zadań inwestycyjnych i sporządzenie wieloletniego
planu inwestycyjnego i finansowego.
a) Prognoza kwoty długu dotyczy długu istniejącego oraz przyszłego
i obejmuje ≥ 7 lat.
b) Prognoza kwoty długu dotyczy długu istniejącego oraz przyszłego
i obejmuje < 7 lat.
c) Prognoza kwoty długu dotyczy tylko długu istniejącego.
Standardy i kryteria związane z organizacją zarządzania długiem
U podstaw formułowania standardów związanych z organizacją zarządzania
długiem leży przekonanie, że JST powinny traktować środki pożyczkowe jako
jedno ze standardowych źródeł finansowania planowanych inwestycji. Jednostka
samorządu terytorialnego powinna zatem – podobnie jak Skarb Państwa – w sposób ciągły wykorzystywać możliwości finansowania na rynku kapitałowym.
Podejście takie uzasadnia wprowadzenie określonych zmian w organizacji urzędu
(jednostka do spraw zarządzania długiem) oraz planowaniu budżetowym (polityka zadłużenia), jak również dążenie do stworzenia czy umocnienia wizerunku
samorządu jako wiarygodnego, przewidywalnego i racjonalnego partnera potencjalnych pożyczkodawców (rating, program relacji z inwestorami).
Standard 5.: P
ożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego była
stale obecna na rynku kapitałowym.
systematyczne korzystanie
z długu
Stała obecność na rynku kapitałowym jest odzwierciedleniem postawy
doświadczonego menedżera, który umiejętnie i w bezpieczny sposób korzysta
ze wszystkich dostępnych źródeł finansowania inwestycji. Systematyczne
korzystanie z długu wymaga pokonania swoistej bariery psychologicznej,
będącej skutkiem przenoszenia doświadczeń osób zarządzających jednostką
ze sfery życia prywatnego na sferę publiczną. Z punktu widzenia zarządzania finansami osobistymi dług jest instytucją nadzwyczajną, wyjątkową,
a systematyczne korzystanie z niego dowodzi braku cnoty oszczędności.
Aktywne korzystanie z dostępnych instrumentów finansowych wymaga
przede wszystkim zrozumienia odmiennych funkcji i znaczenia zadłużenia
w finansach publicznych – a zwłaszcza lokalnych – oraz traktowania środków
pożyczkowych jako jednego ze standardowych źródeł finansowania planowanych inwestycji, stanowiącego uzupełnienie wpływów z danin publicznych,
transferów z budżetu państwa i dochodów z majątku JST.
zalety stałej obecności
na rynku kapitałowym
Sukcesywne emisje długu są istotne zwłaszcza w przypadku obligacji komunalnych i pozwalają potencjalnym inwestorom „przyzwyczaić” się do funk-
15
Model efektywności
cjonowania na rynku kapitałowym – oswoić zarówno z danym emitentem,
jak i z proponowanymi przezeń warunkami finansowania (Kurish, Tigue, 1993;
Joseph, 1994; „Method of Sale”, GFOA 1994). Jednorazowe korzystanie z zadłużenia nie tylko jest źródłem ryzyka negatywnego arbitrażu, ale przede wszystkim
nie czyni z jednostki samorządowej partnera do długotrwałej współpracy dla
instytucji kredytowych i finansowych zainteresowanych udziałem w finansowaniu samorządów lokalnych.
Znacznie wyżej należy ocenić systematyczne, rozłożone w czasie pozyskiwanie
środków pożyczkowych, najlepiej o zbliżonych parametrach finansowych.
Jest to jednym z podstawowych warunków potencjalnie udanego wyłonienia
pożyczkodawcy (kredytodawcy lub underwritera emisji obligacji) z zastosowaniem metod opartych na konkurencji, tzn. przetargu lub innej formie konkursu ofert. W polskich warunkach obowiązek stosowania prawa zamówień
publicznych w przypadku kredytu bankowego skłania raczej do prób minimalizacji kosztów transakcyjnych poprzez kumulację potrzeb pożyczkowych
w czasie. Z tego punktu widzenia więcej zalet ma program emisji obligacji
rozłożonych w czasie albo przeprowadzanych kilka razy w roku odpowiednio
do bieżących potrzeb.
Stopień spełniania standardu przez JST mierzony jest przy zastosowaniu kryterium przychodów z zaciągania długu – występowania przychodów z tytułu
zaciągania długu w latach 2004–2007. Przychody z zaciągania długu to
w rozumieniu ustawy o finansach publicznych te przychody, których źródłem
są zaciągnięte kredyty i pożyczki (z wyjątkiem pożyczek na prefinansowanie)
oraz emisja papierów wartościowych.
a) Przychody z zaciągania długu pojawiają się w każdym z 3 lat 2004–2007.
b) Przychody z zaciągania długu w 2004–2007 pojawiają się w dwóch latach.
c) Przychody z zaciągania długu w 2004–2007 pojawiają się w jednym roku.
Standard 6.: Pożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego opracowała politykę zadłużenia (strategię zarządzania długiem).
rola polityki zadłużenia
Pozyskiwanie środków pożyczkowych wiąże się z ekspozycją na różne rodzaje
ryzyka, od ryzyk czysto finansowych (stopy procentowej, kursu wymiany) do
ryzyk o charakterze społecznym (ryzyko braku akceptacji wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców). Osiągnięcie celu, jakim jest długoterminowe
obniżanie koszów zaciągania i obsługi zadłużenia, zależy od świadomości
istnienia tych ryzyk oraz ich oceny i monitorowania. Postulat ten jest spełniany
przede wszystkim poprzez wyraźne formułowanie celów i metod zarządzania
ryzykami związanymi z istnieniem długu w dokumencie zwanym powszechnie
strategią zarządzania długiem.
Model efektywności
Konieczność opracowywania i podawania do wiadomości publicznej strategii
zarządzania długiem na szczeblu centralnym jest powszechnie uznana w krajach OECD (IMF, WB Guidelines; Sundararajan, Lay, 2002), a począwszy od 1999
r. jest prawnie usankcjonowana w Polsce. Zgodnie z obecnie obowiązującą
wersją ustawy o finansach publicznych trzyletnia strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny (dług
pozostałych jednostek sektora finansów publicznych) powinna uwzględniać
następujące kwestie:
• uwarunkowania zarządzania długiem, związane z makroekonomiczną
stabilnością gospodarki,
• analizę poziomu państwowego długu publicznego,
• prognozę poziomu państwowego długu publicznego i długu Skarbu
Państwa,
• prognozę kosztów obsługi długu Skarbu Państwa,
• kształtowanie struktury zadłużenia.
W krajach, w których dostęp samorządów do rynku kapitałowego jest największy, niekwestionowana jest także potrzeba istnienia na szczeblu lokalnym
polityki (strategii) zarządzania długiem w formie jednego dokumentu (Kurish,
Tigue, 1993; „Debt Policy Handbook”, 1994; „Development of a Debt Policy and Analyzing Debt Capacity and Establishing Debt Limits”, GFOA 1995; „Advance Refunding”,
GFOA 1995; Leonard, 1996; Miranda, Picur, Straley, 1997; Arens, 1998; Tigue, 1998;
„Debt Management Policy”, GFOA 2003). Istnienie strategii zarządzania długiem
gwarantuje jednolite postrzeganie celów tego zarządzania przez władze samorządowe (członków organu zarządzającego i organu stanowiącego), osoby
profesjonalnie zajmujące się zarządzaniem długiem, a także ewentualnych
doradców w tym zakresie.
Ponadto strategia usprawnia proces podejmowania decyzji, wskazuje i określa
cele, wyjaśnia strukturę zadłużenia i stanowi jeden z istotnych warunków
prawidłowego wieloletniego planowania finansowego. Celem każdej polityki
zadłużenia jest określenie powodów, które uzasadniają zaciągnięcie zadłużenia, identyfikacja rodzajów i form długu, które mogą być wykorzystywane
oraz sformułowanie wytycznych w zakresie strukturyzacji zadłużenia. Zgodnie ze standardami amerykańskimi („Debt Management Policy”, GFOA 2003)
strategia zarządzania długiem – jako dokument uchwalany przez władze
samorządowe – powinna być corocznie rewidowana i uzupełniana.
struktura dokumentu
Dla potrzeb oceny stopnia spełniania standardu przyjęto, że polityka zadłużenia (strategia zarządzania długiem) oznacza dokument opracowany w jakiejkolwiek formie i określający co najmniej: cele uzasadniające pozyskiwanie
przychodów z tytułu zaciągniętego długu, maksymalny okres wymagalności
(spłaty) zadłużenia, tryb podejmowania decyzji w sprawie wyboru formy
długu oraz zasady ograniczania ryzyk finansowych związanych z zaciąganiem zadłużenia. To względnie szerokie rozumienie strategii jako dokumentu
17
Model efektywności
określającego zasadnicze kierunki zarządzania długiem wynika z braku ważniejszych krajowych doświadczeń w tym zakresie.
a) W jednostce samorządu terytorialnego polityka zadłużenia (strategia
zarządzania długiem) została określona uchwałą organu stanowiącego.
b) W jednostce samorządu terytorialnego polityka zadłużenia (strategia
zarządzania długiem) została określona w dokumencie, który nie ma
formy uchwały organu stanowiącego.
c) W jednostce samorządu terytorialnego brak jest polityki zadłużenia
(strategii zarządzania długiem).
wyodrębniła jednostkę do spraw zarządzania zadłużeniem.
znaczenie koncentracji
kompetencji
Stała obecność na rynku kapitałowym oraz strategiczne podejście do strukturyzacji zadłużenia uzasadniają utworzenie w ramach jednostki samorządu
terytorialnego centrum kompetencyjnego w zakresie zarządzania zadłużeniem.
Ze względu na rolę takiego centrum w procesie planowania budżetowego oraz
konieczną, ścisłą współpracę z komórkami odpowiedzialnymi za prognozowanie dochodów, optymalna wydaje się jego lokalizacja w wydziałach finansowych (budżetowych) oraz bezpośrednie podporządkowanie skarbnikowi.
W większości amerykańskich samorządów (ang. municipalies) zarządzanie
długiem należy do kompetencji skarbnika, ale techniczne funkcje związane
z tym procesem wykonuje konkretny pracownik podległy skarbnikowi.
Koncentracja doświadczeń związanych z obecnością na rynku powinna doprowadzić ostatecznie do osłabienia znaczenia pośredników (firm doradczych)
w relacjach powołanej jednostki z instytucjami kredytowymi i finansowymi,
jak również z agencjami ratingowymi. Organizacja i rozmiary tej jednostki
powinny oczywiście zależeć od zakresu strategii zarządzania długiem, wolumenu i struktury zaciąganego zadłużenia. W przypadku małych jednostek
samorządowych wystarczy wyodrębnione stanowisko ds. zadłużenia, w większych miastach stosujących bardziej skomplikowane techniki zarządzania
długiem (emisja publiczna, niestandardowe warunki emisji, kredyty nominowane w walucie obcej, stosowanie instrumentów pochodnych) można sobie
wyobrazić istnienie wyodrębnionej organizacyjnie komórki. Dla porównania,
departament długu publicznego w Ministerstwie Finansów z podobnym
zakresem kompetencji – w skali makro – stanowi miejsce zatrudnienia dla
ok. 50 pracowników.
Dla potrzeb badania przyjęto, że standard jest spełniony w przypadku wyodrębnienia przynajmniej jednego pracownika, do którego kompetencji będzie
należeć realizacja zadań związanych z zarządzaniem długiem: opracowywanie
projektów polityki (strategii) zadłużania i jej aktualizacji, opracowywanie
Model efektywności
prognozy kwoty długu, udział w pracach nad przygotowaniem wieloletniego
planu finansowego, koordynacja współpracy z agencją ratingową i realizacji
programu kontaktów z inwestorami, a także realizacja technicznych standardów związanych z zarządzaniem długiem.
a) W jednostce samorządu terytorialnego istnieje jednostka do spraw
zadłużenia.
b) W jednostce samorządu terytorialnego nie istnieje jednostka do spraw
zadłużenia.
Standard 8.: P
ożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego miała
rating.
wzmacnianie wiarygodności
kredytowej jst
Bezpieczeństwo inwestycji, obok płynności budżetu i rentowności inwestycji, jest jednym z kluczowych parametrów, od których zależy podjęcie przez
potencjalnych inwestorów decyzji inwestycyjnych. W przypadku zobowiązań wynikających zarówno z kredytu bankowego, jak i z obligacji ogólnych
(innych niż przychodowe), za które dłużnik odpowiada całym majątkiem,
bezpieczeństwo inwestycji jest bezpośrednią pochodną zdolności kredytowej
jednostki samorządowej. Z tego punktu widzenia wzmacnianie zdolności
kredytowej oraz budowa swego wizerunku jako wiarygodnego uczestnika
obrotu powinny być zasadniczym elementem realizacji strategii zarządzania
długiem. W budowaniu wizerunku jednostki samorządowej jako wiarygodnego dłużnika najistotniejszą rolę odgrywają dwa czynniki: (i) rating, zarówno
międzynarodowy, jak i – w nieco mniejszym stopniu – krajowy, oraz (ii) program relacji z inwestorami (patrz kolejny standard).
Funkcja pełniona przez agencje ratingowe polega na stymulowaniu aktywności
inwestorów poprzez profesjonalną ocenę emitenta jako dłużnika i związanego z nią ryzyka kredytowego. Podstawowym celem ratingu jest oszacowanie
wiarygodności emitenta jako dłużnika, tj. opracowanie prognozy dotyczącej
należytego, czyli terminowego i całkowitego wykonania zobowiązań zgodnie
z warunkami emisji, na podstawie przeprowadzonych badań obejmujących
sytuację finansową i ekonomiczną emitenta oraz ewentualne zabezpieczenie
wierzytelności.
korzyści z posiadania ratingu
Można wskazać trzy podstawowe korzyści wynikające z posiadania ratingu
przez jednostki samorządu terytorialnego (SEC report, 2003). Po pierwsze,
uzyskuje się w ten sposób niezależną, zewnętrzną, profesjonalną ocenę całej
działalności jednostki, a w szczególności zarządzania finansowego oraz
zarządzania aktywami i pasywami. Rating stanowi zatem ważne uzupełnienie analizy prawnej dokonywanej przez regionalne izby obrachunkowe oraz
audytu wewnętrznego – a wynikające z niego wnioski powinny wytyczać
kierunki pożądanych reform funkcjonowania jednostki.
19
Model efektywności
Po drugie, rating pozwala na obniżenie kosztów obsługi zadłużenia, a w niektórych przypadkach warunkuje dostęp do rynku kapitałowego. Dotyczy to
przede wszystkim rynku dłużnych papierów wartościowych: większość inwestorów, zwłaszcza dużych inwestorów instytucjonalnych, zdecydowanie preferuje
inwestowanie w walory objęte ratingiem (Büschgen, Everling, 1996; Dziawgo,
1997). Rating jest bardzo istotnym, choć nie decydującym czynnikiem warunkującym podejmowanie decyzji kredytowych także przez banki komercyjne.
Rola agencji ratingowych została uznana przez Bazylejski Komitet Nadzoru
Bankowego (Reisen, 2002; Mulder, 2004). Komitet (Basel II, 2004) rekomenduje dwie metodologie badania ryzyka kredytowego. Jedna z nich opiera się
na stosowaniu standardowych metod z wykorzystaniem ocen zewnętrznych
agencji ratingowych1. W ten sposób, ustalając standardy regulacji dotyczących
kapitałów instytucji kredytowych, Komitet przyznał agencjom ratingowym
wyraźną rolę w określaniu wag ryzyka odnoszących się do minimalnych odpisów
kapitałowych dla poszczególnych kategorii dłużników. Wagi ryzyka określają
z kolei koszty akcji kredytowej, ponieważ banki muszą utrzymywać odpowiednie
sumy kapitału w stosunku do aktywów ważonych ryzykiem.
Po trzecie, rating pełni istotną funkcję informacyjno-promocyjną, umożliwia
bowiem powszechny dostęp do profesjonalnie opracowanych informacji
na temat działalności jednostki i stanowi punkt odniesienia powalający na międzynarodowy ranking jednostek samorządowych wg kryterium wiarygodności
kredytowej. Rating usuwa zatem częściowo asymetrię informacji między przyszłym
dłużnikiem a przyszłym wierzycielem, przyczyniając się do powodzenia zwłaszcza
pionierskich emisji długu (Access to International Capital Markets, 2003).
W badaniu przyjęto, że standard jest spełniony w przypadku posiadania
zewnętrznej oceny ryzyka kredytowego nadanej przez agencję ratingową.
Ze względu na brak krajowej (i w znacznej mierze obcych) regulacji w tym
zakresie, przez agencję ratingową należy rozumieć jedną z agencji powszechnie
akceptowanych na rynku międzynarodowym.
a) Jednostka samorządu terytorialnego ma rating międzynarodowy nadany
przez co najmniej jedną agencję ratingową.
b) Jednostka samorządu terytorialnego ma rating krajowy nadany przez co
najmniej jedną agencję ratingową.
c) Jednostka samorządu terytorialnego nie ma ratingu.
opracowała program relacji z inwestorami.
idea i funkcje programu
relacji z inwestorami
Dostarczanie potencjalnym pożyczkodawcom, inwestorom, instytucjom
finansowym oraz pozostałym uczestnikom rynku pełnej, rzetelnej informacji
dotyczącej finansów i działalności powinno być stałą troską każdej jednostki
Model efektywności
stale obecnej na rynku kapitałowym („Disclosure Handbook”, 1992). Standardy amerykańskie („Using a Web-Site for Disclosure” GFOA, 2002; „Maintaining
an Investor Relations Program”, GFOA, 2003) przewidują w tym zakresie opracowanie programu relacji z inwestorami, obejmującego w szczególności:
• wyznaczenie pracowników odpowiedzialnych za bieżące kontakty z inwestorami,
• ustanowienie „rady ds. informacji” (złożonej np. ze skarbnika, osób zajmujących się zarządzaniem długiem, przedstawiciela organu stanowiącego, doradcy prawnego i sekretarza), decydującej okresowo o zakresie
informacji, które wymagają rozpowszechniania,
• utrzymywanie bazy danych potencjalnych pożyczkodawców,
• określenie sposobów rozpowszechniania informacji ze szczególnym
uwzględnieniem Internetu (strony WWW).
a) W jednostce samorządu terytorialnego istnieje formalny program relacji
z inwestorami.
b) W jednostce samorządu terytorialnego nie istnieje formalny program
relacji z inwestorami, ale wszystkie oficjalne dokumenty finansowe są
dostępne na stronie WWW.
c) W jednostce samorządu terytorialnego nie istnieje formalny program
relacji z inwestorami, a dostępność oficjalnych dokumentów finansowych jest ograniczona.
Techniczne standardy zarządzania długiem
Zasadniczym celem zarządzania długiem JST powinna być minimalizacja
kosztów jego obsługi przy zapewnieniu odpowiedniego poziomu finansowania w odpowiednim czasie. Niezależnie od spełniania przedstawionych
wyżej standardów w zakresie planowania wieloletniego i organizacji zarządzania, JST zaciągające dług powinny stosować techniki zarządzania długiem
umożliwiające osiągnięcie tego celu. Techniki te obejmują m.in. odpowiednią
strukturyzację zadłużenia i określenie jego warunków brzegowych, wybór
odpowiedniej formy zadłużenia i właściwego rynku, rozmaite metody ograniczania ryzyk finansowych związanych z zaciąganiem długu. W większości
przypadków sformułowanie ogólnych reguł w tym zakresie nie jest możliwe:
dobór tych metod zależy od wielu czynników związanych z sytuacją konkretnej jednostki samorządowej. Jednak opierając się na dotychczasowych
doświadczeniach JST, można postulować co najmniej upowszechnienie trzech
praktyk: kierowania się minimalizacją efektywnego kosztu zadłużenia przy
wyborze oferty instytucji finansowej (standard 10. w dwóch odmianach
– dla obligacji i dla kredytu), dążenia do zwiększania liczby potencjalnych
inwestorów czy pożyczkodawców (standard 11. – również w dwóch odmianach) oraz ograniczania ryzyka stopy procentowej lub ryzyka walutowego
(w zależności od potrzeb).
21
Model efektywności
Standard 10a: Pożądane jest, by organizator emisji był zobowiązany do
gwarantowania objęcia obligacji nieobjętych przez inwestorów,
przy zapewnieniu udziału pracownika urzędu jednostki
samorządowej we wszystkich pracach związanych ze strukturyzacją
emisji, ustaleniem ceny i monitorowaniem sprzedaży, lub by
organizator emisji był zobowiązany do objęcia całej emisji.
O powodzeniu emisji obligacji decyduje na ogół wybór sposobu współpracy
z organizatorem (agentem) emisji. Możliwe są dwie podstawowe formy lokowania emisji. Pierwsza polega na gwarantowaniu jej dojścia do skutku poprzez
zobowiązanie się agenta do zakupu wszystkich tych walorów, które nie zostaną
objęte przez inwestorów; druga forma polega na objęciu całej emisji przez
organizatora emisji (w przypadku oferty publicznej ofertę pierwszą określa się
mianem submisji inwestycyjnej, a drugą – mianem submisji usługowej).
budowanie portfela zamówień
pełen underwriting
Istota budowania portfela zamówień polega na przeprowadzeniu wśród
potencjalnych inwestorów badania, którego celem jest pozyskanie informacji,
po jakiej cenie byliby skłonni nabyć określone walory (obligacje). Należy wstępnie określić grupę potencjalnych podmiotów zainteresowanych nabywaniem
walorów, a potem zebrać wiarygodne dane dotyczące sytuacji finansowej
dłużnika. Trzeba przygotować wyczerpującą informację na temat struktury
i warunków emisji oraz prognozowanej zdolności emitenta do terminowej
spłaty zadłużenia. Informacja ta jest przekazywana podmiotom, które mogą
być zainteresowane objęciem emisji, wraz z pytaniem, jaka rentowność skłoniłaby ich do podjęcia decyzji o zakupie obligacji. Konkurencja odbywa się
na płaszczyźnie ustalania marży ponad przyjętą przez emitenta stawkę bazową.
Na rynkach dojrzałych zaproponowanie ceny i tzw. kuponu (odsetek) pozostawia się decyzji inwestorów. Oferenci, którzy przedstawią najkorzystniejsze
cenowo propozycje, nabywają obligacje. W Polsce rynek tworzony przez agenta
emisji, w ramach emisji niepublicznej, ograniczony jest do maksymalnie 100
podmiotów (w rzeczywistości liczba ta jest znacznie mniejsza), a istniejąca
na nim progowa rentowność zależy od profilu klienteli organizatora.
Alternatywny sposób emisji polega na objęciu wszystkich obligacji przez
agenta emisji, który następnie na własne ryzyko stara się odsprzedać walory
osobom trzecim. Pozwala to ustalać zasady wyboru agenta według kryterium rzeczywistego całkowitego kosztu obsługi zadłużenia. Ten sposób emisji
pociąga za sobą ryzyko przeszacowania rentowności i oczywistej straty dla
emitenta, albo jej niedoszacowania i pozostawienia walorów w portfelu
agenta emisji. Ryzyko to jest równoważone przez korzyść wynikającą z poznania – już na etapie wyboru agenta emisji – kosztów wynikających z obsługi
obligacji. Ewentualne zalety modelu nabywania całej emisji przez organizatora
zależą w znacznej mierze od zainteresowania sektora instytucji kredytowych
propozycją jednostki samorządowej (tzn. od liczby złożonych ofert).
Model efektywności
Zgodnie ze standardami panującymi na rynkach rozwiniętych („Method of Sale”,
GFOA 1994) odpowiednią metodę sprzedaży należy określać każdorazowo przy
poszczególnych emisjach, uwzględniając warunki rynkowe, finansowe, specyfikę emitenta i potencjalne ryzyka związane z wyborem którejkolwiek z metod.
Sprzedaż walorów oparta na cenowym konkursie ofert (ang. competitive bidding)
zalecana jest wówczas, gdy spełnione są następujące warunki:
• emitent jest podmiotem znanym uczestnikom rynku i regularnie korzysta
z finansowania na rynku kapitałowym,
• istnieje aktywny i szeroki rynek wtórny,
• emitent ma rating przynajmniej na średnim poziomie inwestycyjnym (A)
albo emisja jest zabezpieczona,
• emisja nie jest za mała (żeby przyciągnąć uwagę inwestorów) ani za duża
(żeby mogła być ulokowana na rynku),
• emisja nie ma cech nowatorskich lub dotychczas niespotykanych.
Jeżeli powyższe warunki nie są spełnione, rekomenduje się sprzedaż negocjowaną
(ang. negotiated sale) z zachowaniem dwóch podstawowych standardów:
• nie powinno się łączyć funkcji ewentualnego doradcy finansowego i underwritera (ze względu na możliwość wystąpienia konfliktu interesów),
• we wszystkich pracach związanych ze strukturyzacją emisji, ustaleniem
ceny i monitorowaniem sprzedaży należy zapewnić udział pracownika
urzędu jednostki samorządowej (albo zewnętrznego profesjonalisty) ze
znajomością zasad funkcjonowania komunalnego rynku kapitałowego.
Spełnianie standardu 10a badane jest na podstawie rodzaju zobowiązania
agenta emisji określonego w umowie z JST.
a) Organizator (agent) emisji jest zobowiązany do objęcia obligacji nieobjętych
przez inwestorów, przy czym zapewniony jest udział pracownika urzędu
jednostki samorządowej we wszystkich pracach związanych ze strukturyzacją
emisji, ustaleniem ceny oraz monitorowaniem sprzedaży, albo organizator
emisji jest zobowiązanych do objęcia wszystkich obligacji.
b) Zobowiązanie organizatora (agenta) emisji nie obejmuje obowiązków
określonych w punkcie a).
Standard 10b: Pożądane jest, by jednostka samorządu terytorialnego
jako jedyne kryterium oceny ofert w przetargu na wybór
kredytodawcy przyjmowała efektywny koszt kredytu.
znaczenie kryteriów
oceny ofert
Zaciągnięcie kredytu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega reżimowi Prawa zamówień publicznych, jeżeli szacunkowa wartość zamówienia
przekracza określoną w ustawie kwotę progową. Ze względu na zapewnienie
konkurencji między potencjalnymi oferentami najważniejszym składnikiem
specyfikacji istotnych warunków zamówienia jest właściwa konstrukcja kry-
23
Model efektywności
teriów oceny ofert. Najbardziej racjonalne wydaje się przyjęcie jedynego
kryterium w postaci efektywnego kosztu obsługi kredytu, przy założeniu, że
udzielenie kredytu jest świadczeniem usługi na rynku konkurencyjnym. Z tego
punktu widzenia negatywnie należy ocenić przyjmowanie innych, często
uproszczonych koncepcji kosztu obsługi zadłużenia, jak również ustanawianie wielu kryteriów oceny ofert. Trzeba jednak podkreślić, że podejście takie
wymaga uprzedniego określenia przez jednostkę samorządową wszystkich
pozostałych istotnych elementów kredytu:
• strukturyzacji zadłużenia, czyli terminów uruchomienia kredytu lub jego
poszczególnych transz oraz terminów spłaty kapitału i płatności odsetkowych
– co z kolei zależy od jakości wieloletniego planowania finansowego,
• stopy referencyjnej oraz
• sposobu ewentualnego zabezpieczenia kredytu.
zabezpieczenie kredytu
Narzucenie oferentom stopy referencyjnej oraz – w większej mierze – zabezpieczenia jest możliwe tylko pod warunkiem śledzenia bieżących trendów
rynkowych oraz preferencji banków zainteresowanych kredytowaniem jednostek samorządu terytorialnego. Warto zauważyć, że dłuższa obecność
samorządów na rynku zwiększa prawdopodobieństwo całkowitej rezygnacji
z zabezpieczenia. Przepisy Prawa bankowego wymagają wprawdzie, aby
umowa kredytu określała sposób jego zabezpieczenia, ale w połączeniu
z innymi przepisami, w szczególności przyznającymi bankom prawo żądania
zabezpieczenia przewidzianego w kodeksie cywilnym i prawie wekslowym
oraz zwyczajami przyjętymi w obrocie krajowym i zagranicznym nie należy
ich interpretować jako nałożenie na bank obowiązku. Trzeba się więc zgodzić
z opinią organów nadzoru (pismo Prezesa Narodowego Banku Polskiego
z dnia 5 marca 1998 r. DP ZRP 20-22-148/98), że umowa kredytu dla swej
ważności nie musi wskazywać sposobu zabezpieczania kredytu.
Przyjmowanie efektywnego kosztu obsługi zadłużenia jako kryterium oceny ofert
implikuje przeprowadzenie postępowania, którego uczestnicy przedstawiają
oferty wykonania usługi (przetargu bądź innej formy konkursu ofert). W przypadku stosowania trybu „z wolnej ręki” standard ten nie może być spełniony.
a) Jedynym kryterium wyboru jest koszt efektywny.
b) Jedynym kryterium wyboru jest koszt nominalny albo wybór kredytodawcy jest
oparty na wielu kryteriach lub nie jest dokonywany w trybie przetargu.
Standard 11a: Pożądane jest, by jednostki samorządu terytorialnego emitowały obligacje w trybie emisji publicznej albo wprowadzały
obligacje do obrotu publicznego na rynku regulowanym.
tryby emisji
Z punktu widzenia jednostek samorządu terytorialnego obrót instrumentami
finansowymi, do których należą obligacje komunalne, w każdym z poszcze-
Model efektywności
gólnych segmentów rynku kapitałowego wiąże się zarówno z pewnymi zaletami, jak i niedogodnościami. Same pojęcia zalet i wad są zresztą w tym
przypadku relatywne: wszystko zależy od tego, jakie założenia i cele legły
u podstaw powzięcia uchwały o emisji obligacji. Należy przy tym pamiętać,
że w obrocie publicznym mogą się znaleźć obligacje sprzedawane wcześniej
na rynku zamkniętym.
Mówiąc o zaletach i wadach obrotu obligacjami komunalnymi na rynku
publicznym w porównaniu z obrotem na rynku zamkniętym, należy się raczej
koncentrować na transakcjach dokonywanych na rynku wtórnym. Korzyści
płynące z obrotu obligacjami emitowanymi przez jednostki samorządowe
na rynku regulowanym wynikają z kilku uwarunkowań. Przede wszystkim
w przypadku olbrzymiej większości inwestorów istotne znaczenie ma zapewnienie płynności papierom wartościowym. Wprawdzie również w przypadku
rynku niepublicznego bank organizujący emisję może zobowiązać się do
organizacji rynku wtórnego na pewnych warunkach, zwykle jednak płynność
będzie w takich wypadkach znacząco niższa. Emisja zamknięta tworzy tylko
bardzo ograniczony rynek: propozycje nabycia mogą być kierowane do maksymalnie 100 adresatów, a w praktyce – do kilku lub kilkunastu.
Do najważniejszych korzyści wynikających z zapewnienia płynności papierom
wartościowym emitowanym przez samorządy lokalne należą:
• potencjalnie niższa rentowność emitowanych obligacji, a więc niższy
efektywny koszt obsługi zadłużenia,
• ułatwienie rynkowej wyceny wyemitowanych walorów,
• zwiększenie dostępności środków pożyczkowych – umożliwienie nabywania
walorów płynnych nie tylko inwestorom pasywnym, ale także aktywnym;
istotną rolę odgrywają tu przepisy prawa traktujące obligacje płynne
w sposób uprzywilejowany: przepisy o działalności lokacyjnej zakładów
ubezpieczeń, funduszy emerytalnych i otwartych funduszy inwestycyjnych umożliwiają inwestowanie znacznie większych funduszy w obligacje
komunalne dopuszczone do obrotu publicznego na rynku regulowanym,
niż w te, które są emitowane na rynku niepublicznym,
• upowszechnienie informacji i promocja jednostki samorządu terytorialnego.
korzyści i wady emisji publicznej
Publiczny obrót obligacjami komunalnymi na rynku regulowanym może
przynieść jednostce samorządu terytorialnego znaczne korzyści, może jednak
również nie przynieść żadnych korzyści, a jedynie spowodować znaczne koszty.
Skoro większość zalet publicznego obrotu wynika ze zwiększenia płynności,
nie można mówić o zaletach tam, gdzie w ogóle trudno spodziewać się
znaczących obrotów. Ponadto warunkiem wprowadzenia obligacji do obrotu
na rynku regulowanym jest odpowiedni stopień rozproszenia inwestorów.
Jednostka samorządu terytorialnego, która emituje 100 obligacji o wartości
nominalnej 100.000 PLN każda, nie może liczyć ani na rozproszenie inwestorów, ani na pokaźny wolumen obrotu. Można stwierdzić, że wielkość
25
Model efektywności
emisji ma duże znaczenie przy wyborze optymalnej formy obrotu. Jednakże
określenie wielkości „masy krytycznej” – kwoty emisji, która uzasadniałaby
poważne myślenie o rynku publicznym – jest bardzo trudne.
Publiczna emisja obligacji oznacza przeprowadzenie emisji w trybie art. 3 ust.
1 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych.
Należy zaznaczyć, że standard 11. w obydwu odmianach nie ma charakteru
uniwersalnego, tzn. nie może być zalecany wszystkim JST w każdym okresie.
Różni się więc znacząco od pozostałych standardów omówionych w raporcie.
Zaliczenie publicznej emisji obligacji do grupy standardów w zakresie technicznych narzędzi zarządzania wynika z chęci podkreślenia znaczenia innowacji
na mało innowacyjnym krajowym komunalnym rynku kapitałowym.
a) Jednostka samorządu terytorialnego wyemitowała w latach 2004–2007
obligacje w trybie publicznej subskrypcji.
b) Jednostka samorządu terytorialnego nie wyemitowała w latach 2004–
2007 obligacji w trybie publicznej subskrypcji.
Standard 11b: Pożądane jest, by jednostki samorządu terytorialnego rozszerzały zakres dostępnych instrumentów finansowych poprzez
zaciąganie długu nominowanego w walutach obcych.
znaczenie dywersyfikacji długu
W odniesieniu do rynku kredytów bankowych standard rozszerzania zakresu
dostępnych instrumetów finansowych polega na zaciąganiu przez jednostki
samorządu terytorialnego kredytów nominowanych w walucie obcej. Zgodnie
z obowiązującymi przepisami prawa w rachubę mogą wchodzić następujące
rodzaje zadłużenia:
• kredyty zaciągane w międzynarodowych instytucjach finansowych, których
Polska jest członkiem lub z którymi podpisała umowę o współpracy,
• kredyty zaciągane w bankach (lub pożyczki od osób prawnych utworzonych w drodze ustawy) ze środków pochodzących z linii kredytowych, które
zostały udostępnione przez międzynarodowe instytucje finansowe,
• pożyczki od rządów lub instytucji rządowych państw obcych na mocy
porozumień zawieranych przez Radę Ministrów z właściwym rządem lub
instytucją rządową.
Podobnie jak emisja publiczna ma umożliwić jednostce dotarcie do jak największej liczby inwestorów i prawdziwie rynkową wycenę obligacji, zaciągnięcie
kredytu nominowanego w walucie obcej oznacza rozszerzenie zakresu wykorzystywanych instrumentów finansowych i nawiązanie współpracy z nowym
typem kredytodawcy. Oczywiście nawet zaciąganie długu w strategicznej z krajowego punktu widzenia walucie – euro – pociąga za sobą ryzyko kursowe,
Model efektywności
dlatego też optymalne wykorzystanie możliwości dywersyfikacji stosowanych
instrumentów dłużnych zależy od odpowiednich postanowień polityki zadłużenia w zakresie zarządzania ryzykiem i ich stosowania w praktyce.
Należy zaznaczyć, że standard 11. w obydwu odmianach nie ma charakteru
uniwersalnego, tzn. nie może być zalecany wszystkim JST w każdym okresie.
Zaliczenie zaciągania kredytów nominowanych w walucie obcej do grupy
standardów w zakresie technicznych narzędzi zarządzania wynika z chęci podkreślenia znaczenia innowacji na mało innowacyjnym krajowym komunalnym
rynku kapitałowym. Z drugiej strony warto wspomnieć, że w realiach krajowych
zaciąganie kredytu w walucie obcej wiąże się zwykle z udzieleniem zamówienia
z wolnej ręki (na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień
publicznych). W tej sytuacji jednostki spełniające standard 11b nie spełniają
z reguły standardu 10b. Na dobrze funkcjonującym rynku nie powinno być
jednak żadnej sprzeczności między zaciąganiem kredytów w walucie obcej
a stosowaniem trybu wyboru oferty umożliwiającego konkurencję.
względny charakter standardu
a) Jednostka samorządu terytorialnego zaciągnęła w latach 2004–2007
kredyt nominowany w walucie obcej.
b) Jednostka samorządu terytorialnego nie zaciągnęła w latach 2004–2007
kredytu nominowanego w walucie obcej.
Standard 12.: Pożądane jest, by jednostki samorządu terytorialnego ograniczały
ekspozycję na ryzyka finansowe związane z zaciąganiem zadłużenia
poprzez korzystanie z pochodnych instrumentów finansowych.
Instrumenty pochodne (derywaty) od wielu lat są wykorzystywane w zarządzaniu długiem Skarbu Państwa. W zatwierdzonej przez rząd Strategii zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2007–2013 przewidziano
stosowanie instrumentów pochodnych dla zarządzania ryzykiem kursowym
oraz ryzykiem stopy procentowej (swap na stopy procentowe).
stosowanie derywatów w celu
manipulowania ryzykiem
Na rozwiniętych rynkach finansowych standardem jest stosowanie instrumentów pochodnych w celu ograniczania ryzyka związanego z emisją zadłużenia także przez jednostki samorządu terytorialnego. Najczęściej korzysta się
z transakcji swapowych w celu zwiększenia (zamiana stopy stałej na zmienną)
lub zmniejszenia (zamiana stopy zmiennej na stałą) ekspozycji na ryzyko zmian
stóp procentowych. W literaturze podkreśla się, że korzystanie z derywatów
jest zjawiskiem pozytywnym, o ile wynika ze spójnej polityki określonej w komunalnej strategii zarządzania długiem oraz stosowane jest w celu ograniczania
spodziewanego ryzyka. Polityka taka powinna określać w szczególności możliwe
do zastosowania derywaty, prognozy wahań stóp procentowych w krótkim
i długim okresie, osoby odpowiedzialne za podejmowanie decyzji dotyczących
strukturyzacji zadłużenia oraz źródła funduszy przeznaczonych na sfinanso-
27
Model efektywności
wanie ewentualnych płatności związanych z wcześniejszym zakończeniem
transakcji swapowych. Zwiększona ekspozycja na ryzyko stopy procentowej
jest dopuszczalna w przypadku jednostek samorządowych mających wysoką
ocenę ratingową, stabilne przewidywalne wpływy (dochody i przychody) oraz
wysoką płynność umożliwiającą absorpcję ewentualnych wahań stóp.
reguły korzystania z derywatów
Korzystanie z instrumentów pochodnych powinno wynikać z polityki zadłużania (strategii zarządzania długiem) i opierać się na wiedzy osób realizujących
transakcje. Winno być także poprzedzone opracowaniem zasad pomiaru,
monitoringu, ewaluacji i zarządzania ryzykami związanymi ze stosowaniem
derywatów, a w szczególności ryzyka bazowego (wynikającego z różnicy między stopą referencyjną zadłużenia a stopą referencyjną określającą wysokość
płatności swapowych), prawnego, dotyczącego kontrahenta, przedwczesnego
zakończenia transakcji oraz amortyzacji (ryzyka braku dostosowania zapadalności długu do zapadalności swapu lub niezgodności między okresami
amortyzacji długu a okresami amortyzacji swapu). Ponadto ryzyko jest związane ze sposobem wyboru i nabywania derywatów, zasadami informowania
organu stanowiącego, agencji ratingowych oraz inwestorów o stosowanych
instrumentach, a także z zarządzaniem ryzykiem operacyjnym (obliczanie
i realizacja płatności, budżetowanie i księgowość).
Agencja ratingowa Standard & Poor’s opiera ocenę jakości korzystania przez jednostkę samorządową z derywatów na analizie następujących kryteriów: ryzyka
przedwczesnego zakończenia transakcji, wiarygodności kontrahenta, jakości
posiadanego portfela derywatów, polityce dotyczącej korzystania z derywatów
oraz procedurach związanych z ich wykorzystaniem (Standard & Poor’s, Public
Finance Criteria: Municipal Swaps, 2004). W badaniu i przeprowadzonej analizie
uwzględniono stosowanie swapów w celu ograniczenia ekspozycji na ryzyko
stopy procentowej oraz – w przypadku jednostek samorządu terytorialnego
zaciągających kredyty nominowane w walucie obcej – stosowanie transakcji
terminowych w celu ograniczenia ekspozycji na ryzyko kursowe.
Dla potrzeb przeprowadzonego badania ograniczanie ryzyk finansowych
rozumiane jest jako stosowanie pochodnych instrumentów finansowych
w celu ograniczenia ekspozycji jednostki samorządu terytorialnego na ryzyko
stopy procentowej i ryzyko kursowe (w przypadku jednostek zaciągających
dług nominowany w walucie obcej).
a) Jednostka samorządu terytorialnego w latach 2004–2007 stosowała
instrumenty pochodne w celu ograniczenia ryzyka stopy procentowej
lub ryzyka kursowego.
b) Jednostka samorządu terytorialnego w latach 2004–2007 nie stosowała
instrumentów pochodnych w celu ograniczenia ryzyka stopy procentowej
ani ryzyka kursowego.
Analiza wybranych samorządów
w Polsce
Charakterystyka próby i źródła danych
Badanie przeprowadzono dla 92 jednostek samorządu terytorialnego (JST),
które korzystały z długoterminowego zadłużenia w celu pokrycia wydatków
inwestycyjnych współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych lub
Funduszu Spójności. Procentowy udział poszczególnych grup JST w całkowitej
próbie 92 jednostek przedstawiono na rysunku 2.
Rysunek 2. Procentowy udział poszczególnych grup JST w próbie
92 jednostek objętych badaniem.
wybór próby
Źródło: opracowanie własne
Szczegółowej analizie poddano grupę 92 jednostek samorządu terytorialnego, tzn. jednostki, które w latach 2004–06 zaciągały kredyty lub pożyczki
(z wyjątkiem pożyczek na prefinansowanie) w kwocie przekraczającej 2 mln
PLN albo emitowały obligacje na finansowanie projektów inwestycyjnych,
a jednocześnie współfinansowały zadania ze środków funduszy strukturalnych
lub Funduszu Spójności. Wybór JST realizujących projekty unijne opierał
się na założeniu, że gminy, powiaty i województwa korzystające ze środków
unijnych powinny również być lepiej od innych przygotowane do korzystania
z zadłużenia (np. zgodnie z procedurami Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego musiały opracować plany rozwoju lokalnego,
których integralną część stanowiły wieloletnie plany inwestycyjne).
W celu wyłonienia próby przeanalizowano sprawozdania budżetowe (RB 27S, RB
28S, RB NDS, RB Z) wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i wybrano
te, które spełniały powyższe warunki2. W szczególności wybrano te JST, które
w sprawozdaniu RB-NDS w pozycji D111w („kredyty i pożyczki na realizację
programów i projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE – wykonanie”) wykazały przychody
wyższe od przychodów wykazanych w pozycji D1111w („pożyczki na prefinansowanie” – wykonanie) albo wykazały przychody w pozycji D141w („papiery
29
Analiza Wybranych Samorządów W Polsce
wartościowe na realizację programów i projektów realizowanych z udziałem
środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE
– wykonanie”) lub D151 (obligacje jednostek samorządowych oraz związków
komunalnych na realizację programów i projektów realizowanych z udziałem
środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE
– wykonanie”). Jesienią 2006 roku wybrano 93 takie jednostki, jednakże jedna
JST nie udostępniła kompletu niezbędnych danych (uwarunkowała ich wysłanie
poddaniem się skomplikowanej formalnej procedurze).
źródła danych
Wyniki oparto na danych z ankiet przesłanych przez JST do autorów raportu,
wywiadach telefonicznych oraz na informacjach z bazy danych Ministerstwa
Finansów, zawierającej wymienione wyżej sprawozdania finansowe, które
JST obowiązkowo przesyłają do Ministerstwa Finansów. Autorzy opracowali
i rozesłali do ponad 150 JST dwie szczegółowe ankiety dotyczące zarządzania
finansami i długiem oraz finansowania zadań inwestycyjnych. Przeprowadzono również ponad 100 rozmów telefonicznych ze skarbnikami badanych
JST. W przypadkach, w których dane zawarte w bazie danych Ministerstwa
Finansów budziły wątpliwości, wielkości były ustalane w drodze rozmów
telefonicznych z przedstawicielami JST.
Wyniki analizy
Wszystkie badane jednostki samorządu terytorialnego zostały poddane
ocenie na podstawie tych samych kryteriów zdefiniowanych w rozdziale
drugim, czyli według standardów wieloletniego planowania finansowego
i inwestycyjnego, instytucjonalnych i organizacyjnych metod zarządzania oraz
technicznych narzędzi wspomagających efektywność zarządzania środkami
zewnętrznymi na finansowanie inwestycji JST.
W obszarze wieloletniego planowania inwestycyjnego i finansowego zostały
wyodrębnione cztery standardy: (1) posiadanie wieloletniego planu finansowego (WPF) i wieloletniego planu inwestycyjnego (WPI) na czas dłuższy niż 7
lat; (2) posiadanie WPF/WPI zatwierdzonego przez Radę (organ stanowiący);
(3) posiadanie WPF/WPI w kilku wariantach; (4) prognoza kwoty długu dla
długu istniejącego i przyszłego na czas dłuższy niż 7 lat.
wieloletnie planowanie finansowe
Wyniki przeprowadzonego badania wskazują, że tylko 26% badanych JST
dysponuje wieloletnimi planami finansowymi oraz wieloletnimi planami
inwestycyjnymi obejmującymi więcej niż 7 lat. Z kolei 18% badanych jednostek ma takie plany na krócej niż 7 lat, ale dłużej niż 3 lata. W pozostałych
55% analizowanych przypadków plany finansowe obejmują mniej niż 3 lata
(patrz rysunek 3). W przypadku formy planu wieloletniego (standard 2.) aż
98% procent badanych jednostek zatwierdza wieloletnie plany finansowe
i inwestycyjne przez Radę (organ stanowiący). Tylko w 2% przypadków plan
jest przyjmowany uchwałą komisji lub funkcjonuje bez uchwały.
Rysunek 3. Wyniki badania w obszarze planowania inwestycyjnego
i finansowego – wszystkie badane JST.
Opis: 1. Posiadanie planu i jego okres: a) WPF/WPI obejmuje >= 7 lat; b) WPF/WPI obejmuje > 3, ale <7 lat;
c) WPF/WPI obejmuje <= 3 lat; 2. Forma planu: a) WPF/WPI jest zatwierdzony uchwałą Rady; b) WPF/WPI
jest dokumentem zatwierdzonym (uchwałą komisji lub innym dokumentem); c) WPF/WPI funkcjonuje bez
uchwały Rady i jakiejkolwiek komisji. 3. Wariantowy WPF/WPI: a) WPF/WPI opracowano w trzech i większej
liczbie wariantów; b) WPF/WPI opracowano w dwu wariantach; c) WPF/WPI opracowano w 1 wariancie. 4.
Charakter prognozy: prognoza kwoty długu dotyczy: a) długu istniejącego i przyszłego i obejmuje >= 7 lat;
b) długu istniejącego i przyszłego i obejmuje < 7 lat; c) tylko długu istniejącego.
Wyniki dotyczące trzeciego standardu (posiadanie planów w kilku wariantach)
potwierdzają fakt, że większość (77%) jednostek samorządu terytorialnego
opracowuje plany tylko w jednym wariancie. Pozostałe 23% badanych JST
opracowuje wieloletnie plany w co najmniej dwóch wariantach. Prognozy kwoty
długu dla długu istniejącego oraz przyszłego obejmują najczęściej, bo w 57%
przypadków, dłużej niż 7 lat. W 10% badanych jednostek prognoza kwoty długu
obejmuje mniej niż 7 lat. Pozostałe 34% JST przygotowuje prognozy kwoty
długu tylko dla długu istniejącego. Uwagę zwraca znaczna rozpiętość wyników
uzyskanych dla standardu pierwszego oraz dla standardu 4.
wyniki dla poszczególnych
rodzajów jst
Interesująco przedstawiają się wyniki w rozbiciu na typy samorządów. Ocena
spełniania standardu 1. – posiadania planu inwestycyjnego i finansowego na więcej niż 7 lat – przez miasta na prawach powiatu, powiaty oraz gminy miejskie jest
wysoka, natomiast ocena gmin wiejskich i województw – niska. Dla standardu
4., tj. posiadania prognozy długu na powyżej 7 lat, wysoką ocenę uzyskały miasta
na prawach powiatu i powiaty, najniższą zaś gminy miejskie. Oznacza to, że
istnieje dosyć duża liczba gmin miejskich, w których zaciąga się kredyt na krócej
niż 4 lata oraz nie prognozuje się długu planowanego, a jedynie dług istniejący.
W tym przypadku ocena najniższa oznacza jednak ocenę średnią, co świadczy
o dość wysokiej jakości prognozowania długu w analizowanych JST.
Z kolei wyniki uzyskane przez JST dla standardów 2. i 3. pozostają na zbliżonym poziomie: w przypadku standardu 2. wszystkie JST uzyskały ocenę bardzo
dobrą, natomiast w przypadku standardu 3. – bardzo słabą. Warto zauważyć,
że jedynie duże miasta (miasta na prawach powiatu) przygotowują plany
wariantowe. W pozostałych kategoriach JST, z których najlepiej prezentują
31
się gminy wiejskie, praktycznie nie planuje się wariantów alternatywnych
i zarządza się w „sposób bieżący”, bez przewidywania ewentualnych zmian
lub okoliczności nieprzewidzianych, które mogą wystąpić w przyszłości.
organizacja procesu
W obszarze instytucjonalnych i organizacyjnych metod zarządzania wyróżnione
zostały: (5) stała obecność na rynku kapitałowym; (6) opracowanie polityki
(strategii) zarządzania długiem; (7) wyodrębnienie jednostki (osoby) ds. zarządzania długiem; (8) posiadanie ratingu; (9) program relacji z inwestorami. Na
rysunku 4 przedstawiono wyniki JST w rozbiciu na poszczególne standardy
z obszaru instytucjonalnych i organizacyjnych metod zarządzania.
Rysunek 4. Wyniki badania w obszarze instytucjonalnych
i organizacyjnych metod zarządzania – wszystkie badane JST.
Opis: 5. Stała obecność na rynku: przychody z długu pojawiają się: a) w każdym z ostatnich 3 lat; b) przez 2
lata; c) przez 1 rok. 6. Polityka zarządzania długiem: a) istnieje w formie uchwały Rady; b) jest nieformalnym
dokumentem; c) brak strategii zarządzania długiem. 7. Odrębna jednostka: jednostka lub osoba ds. zarządzania
długiem: a) istnieje; b) nie istnieje. 8. JST ma rating: a) międzynarodowy; b) krajowy; c) brak ratingu. 9. Program
relacji z inwestorami: a) istnieje formalny program relacji z inwestorami; b) formalny program relacji z inwestorami
nie istnieje, ale wszystkie oficjalne dokumenty finansowe dostępne są na stronie WWW; c) formalny program relacji
z inwestorami nie istnieje, dostępność oficjalnych dokumentów finansowych ograniczona.
Wyniki w tym obszarze pokazują, że jest to dziedzina, w której jednostki
samorządowe mogą usprawnić wiele aspektów instytucjonalnych sprzyjających zwiększeniu efektywności zarządzania środkami zewnętrznymi. Tylko
standard 5., stała obecność na rynku kapitałowym, jest spełniany w najlepszym wymiarze przez 70% badanych JST. Wskazuje to na fakt, że zdecydowana
większość JST w badanej grupie w coraz większym stopniu traktuje zadłużenie
jako zwykłe – a nie nadzwyczajne – chwilowe źródło pozyskiwania środków
na finansowanie inwestycji. Należy jednak podkreślić, że o spełnieniu tego
kryterium zadecydował w dość oczywisty sposób dobór próby (badane były
tylko te jednostki, które w ogóle zaciągały dług lub pożyczkę).
Polityka zarządzania długiem w żadnym z badanych przypadków nie jest
uchwalana przez Radę. Tylko w 34% przypadków taki dokument jest w ogóle
przygotowywany, ale ma charakter nieformalny. Pozostałe JST nie opracowują strategii zarządzania długiem. Standard 7., mówiący o potrzebie
wyodrębnienia jednostki lub stanowiska do spraw zarządzania długiem,
pokazuje, że w większości przypadków takie jednostki jednak nie zostały
w strukturach JST wyodrębnione. Tylko w 9% badanych przypadków istnieje
desygnowana jednostka lub osoba odpowiedzialna za zarządzanie długiem.
W przebadanej próbie tylko pięć miast na prawach powiatu oraz dwie gminy
miejskie miały wyodrębnioną jednostkę bądź desygnowaną osobę zajmującą
się zarządzaniem długiem. Większość jednostek samorządu terytorialnego nie
ma również ratingu. Aż w 91% badanych przypadków kryterium to nie było
spełnione. W tej kategorii zdecydowanie wyróżniają się miasta na prawach
powiatu, choć i tak tylko 39% z nich miało jakikolwiek rating.
W przypadku relacji z inwestorami (standard 9.) należy podkreślić, że tylko
5 z badanych JST dysponuje formalnym programem. Zdecydowana większość
jednostek (92%) nie ma takiego programu, jednak wszystkie oficjalne dokumenty
finansowe dostępne są na stronach internetowych badanych jednostek. Tylko
w 2 przypadkach dostępność oficjalnych dokumentów była ograniczona. Jednak
w pojedynczych przypadkach potencjalni inwestorzy mogą liczyć na informacje
przekraczające granicę nałożonego na JST ustawowego obowiązku.
wyniki dla poszczególnych
rodzajów jst
W rozbiciu na typy samorządów wyniki badania wskazują na dość dobre przygotowanie instytucjonalne miast na prawach powiatu oraz województw do pozyskiwania środków pożyczkowych na rynku kapitałowym. Różnica między tymi
dwiema grupami JST a grupami pozostałymi jest szczególnie wyraźna w przypadku standardów dotyczących polityki długu, funkcjonowania jednostki (lub
wydzielonej osoby) do spraw zadłużenia oraz posiadania ratingu.
techniczne narzędzia
zarządzania
Rysunek 5. Wyniki badania w zakresie narzędzi zarządzania.
Opis: 10a. Kryteria wyboru agenta emisji: a) agent emisji jest zobowiązany do objęcia obligacji nieobjętych przez
inwestorów, przy czym zapewniony jest udział pracownika JST we wszystkich pracach nad strukturyzacją emisji,
ustaleniem ceny i monitorowaniem sprzedaży (sprzedaż negocjowana) lub agent emisji zobowiązany jest do
objęcia wszystkich obligacji (underwriting); b) zobowiązanie organizatora emisji nie obejmuje a). 10b. Kryteria
wyboru kredytodawcy: a) kryterium wyboru ofert oparte na koszcie efektywnym; b) inne kryteria wyboru lub
wybór kredytodawcy bez przetargu. 11a. Charakter emisji: a) emisja publiczna; b) emisja niepubliczna. 11b.
Waluta kredytu: a) JST zaciągała kredyt nominowany w walucie obcej; b) JST nie zaciągała kredytu nominowanego
w walucie obcej. 12. Zarządzanie ryzykami finansowymi: a) JST stosuje instrumenty pochodne ograniczające
ryzyko stopy procentowej lub ryzyko walutowe; b) JST nie stosuje instrumentów pochodnych ograniczających
ryzyko stopy procentowej ani instrumentów pochodnych ograniczających ryzyko walutowe.
33
W obszarze technicznych narzędzi zarządzania wyróżnione zostały: (10) współpraca z organizatorem emisji (kredytodawcą); (11) podmiotowe rozszerzanie
zakresu rynku; (12) zarządzanie ryzykami finansowymi związanymi z pozyskiwaniem środków zewnętrznych. Standardy 10. i 11. obejmują dwa komplementarne podstandardy, odpowiednio dla JST emitujących obligacje (10a – kryteria
wyboru agenta emisji, 11a – charakter emisji) oraz dla JST zaciągających kredyty
(10b – kryteria wyboru kredytodawcy, 11b – waluta kredytu).
W tej kategorii standardów należy zwrócić uwagę na całkowity brak korzystania przez JST (z wyjątkiem jednego miasta na prawach powiatu) z jakichkolwiek instrumentów pochodnych dla potrzeb ograniczania ekspozycji na ryzyka
finansowe związane z zaciąganiem długu. W pewnej mierze wynika to zapewne
z niejasności prawa w tym zakresie. Żaden przepis nie upoważnia samorządów
w sposób wyraźny do korzystania z instrumentów pochodnych dla potrzeb
zarządzania długiem. Nie rozróżnia się również korzystania z derywatów
w celu zarządzania długiem oraz w innych celach (w szczególności inwestycyjnych). Kolejna obserwacja dotyczy zaciągania długu nominowanego
w walutach obcych lub emitowania obligacji w trybie publicznym w zasadzie
tylko (poza nielicznymi wyjątkami) przez miasta na prawach powiatu.
Pozornie zaskakujący może się wydawać rezultat punktacji dla standardu 10b,
kryteria wyboru kredytodawcy: miasta na prawach powiatu, zdecydowanie
przodujące w pozostałych dziedzinach, w tym przypadku otrzymały ocenę
najniższą. Ta niska ocena jest w dużym stopniu następstwem korzystania
przez znaczną liczbę badanych miast-powiatów z walutowych kredytów Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Kredyty te są zaciągane w trybie „z wolnej
ręki”, czyli z pominięciem jakiegokolwiek konkursu ofert.
łączne wyniki dla poszczególnych
rodzajów jst
Rysunek 6. Wyniki badania w rozbiciu na poszczególne rodzaje JST.
Opis: procentowy udział odpowiedzi a, b i c w liczbie odpowiedzi ogółem w rozbiciu na miasta na prawach
powiatu, gminy miejskie, gminy wiejskie, powiaty oraz województwa.
Zbiorcze wyniki, tzn. wyniki dla wszystkich standardów we wszystkich trzech
obszarach dla poszczególnych rodzajów JST, wyraźnie wskazują na najwyższy stopień realizacji standardów w miastach na prawach powiatu. Z kolei
najsłabszy wynik uzyskały gminy wiejskie: udział odpowiedzi a był niższy niż
w jakiejkolwiek innej grupie, a udział odpowiedzi „c” – wyższy. Średnie wyniki
uzyskane przez pozostałe rodzaje JST – gminy miejskie, powiaty i województwa – pozostają na zbliżonym poziomie. Zarówno na podstawie wyników
zbiorczych, jak i wyników dla poszczególnych standardów można stwierdzić,
że miasta na prawach powiatu są obecnie najlepiej przygotowane do systematycznego finansowania inwestycji poprzez zaciąganie długoterminowego
zadłużenia.
Analiza przyczyn
Główną obserwacją wynikającą z analizy 92 sprawozdań budżetowych, ankiet
oraz wywiadów telefonicznych jest relatywne niski stopień wypełniania przez
JST standardów efektywnego zarządzania, zdefiniowanych w niniejszym
opracowaniu. Stosunkowo najlepiej kształtuje się ocena spełnienia przez
JST standardów dotyczących wieloletniego planowania finansowego i planowania inwestycji (standardów zaliczonych w naszej analizie do kategorii
pierwszej). Niski jest natomiast stopień wykorzystania przez JST opisanych
w opracowaniu instytucjonalno‑organizacyjnych mechanizmów zarządzania
finansowego i narzędzi zarządzania, które wspomagałyby skuteczne i efektywne pozyskiwanie środków zewnętrznych.
ułomności regulacji
Trzeba podkreślić, że obowiązujące przepisy prawne oraz struktura komunalnego rynku środków pożyczkowych nie sprzyjają ani stosowaniu zdefiniowanych przez nas narzędzi, ani zwiększaniu obecności JST na rynku kapitałowym.
Wyniki badań wskazują na bardzo istotną rolę regulacji w upowszechnianiu
dobrych praktyk zarządzania długiem w jednostkach samorządu terytorialnego. Dotyczy to zwłaszcza jednostek instytucjonalnie najsłabszych. Samorządy najlepiej sobie radzą z tymi omówionymi w opracowaniu standardami,
które są wprowadzone przepisami prawa bądź wytycznymi związanymi
z wykonywaniem programów operacyjnych (forma WPI, prognozowanie
długu). Większość zagadnień związanych z omówionymi standardami nie
jest jednak przedmiotem regulacji prawnej.
Z drugiej strony niektóre przepisy ograniczają możliwość upowszechnienia
pewnych standardów. Dotyczy to zwłaszcza traktowania jednostek samorządu
terytorialnego jako jednorodnej grupy podmiotów o zbliżonej wiarygodności,
co jest następstwem kilku rozpowszechnionych i po części prawdziwych spostrzeżeń. Przede wszystkim jednostki samorządowe nie mogą zbankrutować
(nie mają zdolności upadłościowej), a w przypadku zagrożenia realizacji
zobowiązań mogą liczyć na pomoc państwa. W pewnym stopniu do takiej
sytuacji przyczyniają się również wydawane, zgodnie z ustawą o finansach
publicznych, opinie regionalnych izb obrachunkowych na temat możliwości
spłaty zadłużenia. Wbrew nazwie opinie te są oparte na analizie ustawowych
wskaźników tzw. ostrożnościowych (dotyczących zadłużenia i kosztów obsługi
zadłużenia) i nie mogą zastępować profesjonalnej oceny ryzyka kredytowego
35
JST. Pozytywne opinie wydawane przez organy państwowe powołane do nadzoru nad gospodarką finansową jednostek samorządu terytorialnego mogą
sugerować, że państwo przyjmuje przynajmniej moralną odpowiedzialność
za bezpieczeństwo roszczeń wierzycieli.
struktura rynku
dotychczasowa aktywność
regulatora
potencjalne konsekwencje niskiej
efektywności zarządzania długiem
Poza warunkami prawnymi także istniejąca struktura rynku nie sprzyja stosowaniu postulowanych przez nas narzędzi. Jest to spowodowane wciąż jeszcze
występującą nadpłynnością sektora bankowego, skoncentrowaną w jednym
banku, który wyznacza standardy w zakresie finansowania gmin, powiatów
i województw, a w procesie obsługi swych samorządowych klientów tworzy
wzorzec naśladowany przez inne banki. Wzorzec ten odbiega w sposób znaczący od omówionego modelu efektywności.
Obecnie JST nie mają motywacji do stosowania proponowanych przez nas
narzędzi i do spełniania zaproponowanych standardów. Władze centralne
powinny stymulować samorządy do zwiększania obecności na rynku kapitałowym. Tymczasem aktywność rządu skoncentrowała się na tworzeniu
nowych instrumentów miękkiego i bardzo miękkiego finansowania (np.
dotacji z rezerwy celowej ministra gospodarki, dotacji na dofinansowanie
kosztów realizacji inwestycji udzielanych przez innych dysponentów budżetu
państwa, w szczególności Ministra Edukacji Narodowej i Ministra Sportu,
Funduszu Rozwoju Inwestycji Komunalnych). Rozwój tych instrumentów
sprzyja ograniczeniu rozwoju komunalnego rynku kapitałowego, a to w dłuższym okresie może przyczyniać się do zmniejszenia możliwości absorpcyjnych
środków unijnych przez samorządy. JST nie będą odpowiednio przygotowane
do funkcjonowania na konkurencyjnym rynku kapitałowym.
Istniejąca sytuacja w zakresie możliwości korzystania przez JST ze środków
zewnętrznych na finansowanie inwestycji z pewnością ulegnie zmianie w latach
2007–2013. Niedługo komunalny rynek kapitałowy może być bardziej konkurencyjny dla samorządów, a stopy procentowe mogą już wkrótce być
znacznie wyższe niż obecnie. Będzie to z jednej strony następstwem istotnego
wzrostu zapotrzebowania jednostek samorządowych na środki pożyczkowe
w celu zapewnienia współfinansowania znacznie większych niż dotychczas
środków z budżetu Unii Europejskiej, z drugiej – rezultatem zmniejszania się
nadpłynności w sektorze bankowym.
Jednostki samorządu terytorialnego, które do tej pory nie wykształciły
dobrych praktyk w zakresie obecności na rynku kapitałowym i zarządzania
zadłużeniem, poniosą w ciągu najbliższych lat skutki dotychczasowych zaniedbań. W niektórych przypadkach korzystanie ze środków pożyczkowych może
okazać się w ogóle niemożliwe, w większości innych – będzie możliwe, ale przy
znacznie wyższym niż obecnie koszcie obsługi wyemitowanych obligacji oraz
zaciągniętych kredytów. Rezultatem wzrostu kosztów obsługi zadłużenia może
być nie tylko ogólne pogorszenie kondycji budżetów jednostek samorządu
terytorialnego, lecz także zwiększenie niechęci – a nawet nieufności – w stosunku do obecności na rynku kapitałowym ze strony zwłaszcza organów
stanowiących JST oraz zmniejszenie roli długu jako źródła finansowania
inwestycji. Może to spowodować wywieranie przez lobby samorządowe presji
na rząd w celu stworzenia wspieranych przez budżet państwa instrumentów
„miękkiego” finansowania. Powyższe zjawiska ograniczające skuteczność
„montażu finansowego” projektów unijnych mogą znacznie zmniejszyć możliwości absorpcji środków wspólnotowych przez krajowe samorządy.
37
Rekomendacje
Zidentyfikowane w raporcie ograniczenia dostępu jednostek samorządu
terytorialnego do rynku kapitałowego można wyeliminować poprzez kompleksowe, skoordynowane działania władz centralnych i samorządów, mające
na celu podniesienie efektywności pozyskiwania środków zewnętrznych
na finansowanie inwestycji JST. Usunięcie niektórych zjawisk negatywnych
mogłoby w istotny sposób zwiększyć jawność i przejrzystość finansów samorządowych. Instytucje otoczenia prawno-finansowego oraz działania rządu
mogą bez wątpienia odegrać istotną rolę w podniesieniu efektywności i skuteczności korzystania przez samorządy ze środków zewnętrznych, niemniej
jednak decydujące znaczenie będzie miała popularyzacja przez władze lokalne
dobrych praktyk w tym zakresie. Poniżej przedstawiamy 11 rekomendacji,
których wdrożenie umożliwiłoby poprawienie efektywności zarządzania przez
JST środkami zewnętrznymi.
A. Osiem pierwszych postulatów jest adresowanych do władz centralnych:
rządu i ustawodawcy.
potrzeba nowej regulacji
planowania wieloletniego
stopniowe ograniczanie dostępności
„miękkiego” finansowania
1.Konieczna jest interwencja ustawodawcy w celu upowszechnienia standardów i zasad dotyczących przygotowania wieloletnich planów finansowych (WPF) i wieloletnich planów inwestycyjnych (WPI). Postulujemy
regulację zarówno trybu programowania inwestycji samorządowych, jak
i długookresowego planowania finansowego. Bardzo ważnym krokiem
naprzód byłoby przyjęcie propozycji zawartych w rządowym projekcie
ustawy o finansach publicznych, dotyczących wprowadzenia obowiązku
planowania wieloletniego (art. 150 ust. 1), rezygnacji z określania krótkiego, bo tylko trzyletniego okresu planowania (art. 150 ust. 2 pkt 4),
jak również wiążącego charakteru autoryzacji wydatków planowanych
na realizację programu wieloletniego (art. 150 ust. 5).
2. Ważne jest stopniowe ograniczanie rozmiarów dotowania ze środków
krajowych lokalnych inwestycji finansowanych ze środków wspólnotowych. Używając nomenklatury ustawy o finansach publicznych można
stwierdzić, że nie jest właściwe łączenie wsparcia projektów w formie
dotacji rozwojowych oraz w formie dotacji celowych na dofinansowanie
kosztów realizacji inwestycji. Doświadczenia lat 2004–2006 wskazują, że
wszelkie rodzaje ułatwiania montażu finansowego projektów unijnych
poprzez tworzenie instrumentów „miękkiego” finansowania nie tylko
nie są konieczne, ale wręcz w dłuższym okresie utrudniają finansowanie
projektów przez samorządy. Z tego względu dotacje z budżetu państwa
współfinansujące inwestycje samorządów realizowane ze środków unij-
Rekomendacje
nych (oczywiście poza dotacjami rozwojowymi) stanowią przykład nieefektywnej alokacji zasobów publicznych.
zamówienia publiczne
3. Emisję obligacji należy włączyć do rygorów Prawa zamówień publicznych.
Obowiązujące rozwiązanie znacznie ogranicza przejrzystość tej formy
finansowania jednostek samorządu terytorialnego i nie skłania do kierowania się najniższym efektywnym kosztem zadłużenia jako celem emisji.
Z tego powodu obserwujemy wiele emisji obligacji o niskiej wartości,
dokonywanych bez przetargu przez JST, które prawdopodobnie mogłyby
zaciągnąć kredyt po niższym koszcie efektywnym.
znaczenie miast
na prawach powiatu
4. Nieracjonalne są wszelkie działania regulatora, których skutkiem będzie
ograniczenie możliwości emisji długu przez miasta na prawach powiatu.
Należy stwierdzić, że rządowy projekt ustawy o finansach publicznych,
zakładający ograniczenie wielkości długu JST w stosunku do relacji nadwyżki operacyjnej do dochodów bieżących, prowadzi w efekcie do takiego
rezultatu. Stosunek nadwyżki operacyjnej do dochodów w miastach
na prawach powiatu, które instytucjonalnie są najlepiej przygotowane
do obecności na rynku kapitałowym, jest bowiem przeciętnie znacznie
niższy niż analogiczny stosunek w małych miastach i gminach wiejskich.
Proponowane rozwiązanie oznacza zatem faktycznie ograniczenie możliwości finansowania długiem inwestycji najlepszych – z punktu widzenia
zarządzania długiem – jednostek samorządu terytorialnego.
upowszechnienie ratingu
5. Konieczne jest instytucjonalne upowszechnienie ratingu jako narzędzia ułatwiającego dostęp do rynku kapitałowego, a zarazem źródła niezależnej
oceny m.in. niektórych aspektów efektywności zarządzania. Trudność polega
na skłonieniu jednostek samorządowych do zdobywania ocen ratingowych,
gdy nie stosują one żadnych form pomocy publicznej. Wydaje się, że zasadne
mogłoby być wyłączenie lub ograniczenie stosowania wskaźników ostrożnościowych określonych w ustawie o finansach publicznych (limity zadłużenia oraz limit kosztów obsługi zadłużenia) w przypadku tych jednostek,
które mają rating na poziomie inwestycyjnym nadany przez jedną z agencji
wskazanych przez ministra finansów. Podobna konstrukcja dotyczy obecnie
dopuszczalności emitowania obligacji nominowanych w walutach obcych.
sposoby promowania
dobrych praktyk
6. Niektóre proponowane w opracowaniu standardy w zakresie organizacji
zarządzania długiem mogłyby zostać upowszechnione nie tylko w drodze
ustawowego obowiązku, lecz również w formie pewnych przywilejów
dla jednostek najbardziej zaawansowanych w tym zakresie. Na przykład
ustawowe limity zadłużenia JST (także ten proponowany obecnie w rządowym projekcie nowej ustawy o finansach publicznych), krytykowane
jako sztuczne, mogłyby być stosowane tylko w przypadku braku w danej
jednostce polityki (strategii) dotyczącej długu, uchwalonej przez organ
stanowiący i pozytywnie zaopiniowanej przez regionalną izbę obrachun-
39
Rekomendacje
kową. W przypadku przyjęcia takiego dokumentu jednostkę obowiązywałby limit określony w strategii zarządzania długiem, która będzie
okresowo weryfikowana.
zwiększenie jawności i przejrzystości
7. Należy rozważyć wprowadzenie obowiązku publikowania w Biuletynie
Informacji Publicznej danych obejmujących istotne postanowienia zawieranych przez jednostki samorządu terytorialnego umów i dokumentów
pokazujących zobowiązania obciążające przyszłe budżety. Pozwoliłoby
to na bardziej obiektywną ocenę praktycznych rezultatów zarządzania
zadłużeniem JST, a w dłuższej perspektywie mogłoby znacząco wpłynąć
na upowszechnienie dobrych praktyk w zakresie zarządzania długiem.
8. Konieczne jest lepsze monitorowanie i weryfikacja danych przekazywanych
przez JST do Ministerstwa Finansów za pośrednictwem regionalnych izb
obrachunkowych w ramach obowiązkowej sprawozdawczości finansowej.
Struktura bazy danych ministerstwa nie jest wystarczająco przejrzysta, a w
niektórych przypadkach zawarte w bazie dane oraz ich wartości nasuwają
wątpliwości co do ich zgodności ze stanem faktycznym.
B. Poniższe postulaty są adresowane do samorządów.
koordynacja zarządzania długiem
z planowaniem wieloletnim
9. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu jest koordynacja zarządzania zadłużeniem, a zwłaszcza wybór formy i trybu, określenie wielkości i struktury
długu, z wieloletnim planowaniem finansowym oraz z wieloletnim planowaniem inwestycyjnym. Należy postulować opracowanie przez każdą
jednostkę samorządu terytorialnego wieloletniej strategii zarządzania
długiem w formie dokumentu określającego kwestie związane z obecnością jednostki samorządowej na rynku kapitałowym, a w szczególności określenie okoliczności uzasadniających zaciąganie długu: pożądany
poziom długu, wybór formy zaciągania długu, okres i struktura spłaty
zadłużenia, możliwość zaciągania długu nominowanego w walucie obcej
oraz wybór stawki referencyjnej i tryb emisji obligacji. Ponadto w strategii
zarządzania zadłużeniem powinno się analizować warunki obecności JST
na rynku, potrzebę i funkcje ratingu oraz zarządzanie ryzykiem kursowym.
Strategie powyższe powinny wynikać z traktowania długu jako standardowego źródła finansowania inwestycji, tzn. stałej obecności jednostki
samorządowej na rynku kapitałowym. Strategia zarządzania długiem
powinna określać ramy i granice pokrywania potrzeb pożyczkowych JST,
natomiast wieloletni plan finansowy – umożliwiać prognozowanie nadwyżki dochodów nad wydatkami bieżącymi (nadwyżki operacyjnej). Obie
powyższe wartości pozwalają z kolei na określenie wielkości wydatków
inwestycyjnych możliwych do sfinansowania. Wynika stąd, że strategia
zarządzania długiem bez jej koordynacji z wieloletnim planem finansowym
oraz wieloletnim planem inwestycyjnym nie będzie pełnić właściwej funkcji
Rekomendacje
i odwrotnie – wartość wieloletniego planowania inwestycji bez strategicznej koncepcji dotyczącej zaciągania długu również będzie niewielka.
organizacyjne rozwiązania
dla większych jst
10.Wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne wraz z określaniem
strategii zarządzania długiem powinno stanowić podstawę zarządzania finansami JST. Jednostki samorządu terytorialnego, dla których
rynek kapitałowy jest istotnym źródłem finansowania, powinny tworzyć
w ramach struktur swoich urzędów wyodrębnione jednostki do spraw
zarządzania długiem i w mniejszym stopniu stosować outsourcing zadań
w zakresie pozyskiwania środków pożyczkowych. Jednostki te zajmowałyby
się identyfikacją i analizą faktycznych możliwości pozyskiwania finansowania zewnętrznego wg określonych na rynku standardów. Powinny
walnie uczestniczyć w opracowywaniu strategii zarządzania długiem oraz
brać udział w opracowywaniu wieloletniego planu finansowego, a także
proponować warunki oraz tryb zaciągania długu i przygotowywać projekty
stosownych uchwał w tym zakresie. W niewielkich jednostkach samorządu
terytorialnego taką samą funkcję pełniłoby wyodrębnienie choćby jednego
stanowiska pracy z odpowiednim zakresem zadań. Koncentracja wiedzy
i doświadczenia w ramach profesjonalnych wydziałów (jednostek) ds.
zarządzania długiem będzie z kolei najlepszą gwarancją upowszechniania
dobrych praktyk w zakresie pozyskiwania środków zewnętrznych (także
o „technicznym” charakterze). Jednostki samorządowe powinny być świadome zasadności oparcia oceny „korzystności” kredytu na efektywnym
koszcie związanym z ustaleniem terminu pozyskiwania środków i ich spłaty
i zgodnym z wieloletnim planem finansowym oraz gwarantującym bieżące
zarządzanie płynnością. Jednostki ds. zarządzania długiem powinny także
kształtować strategiczne podejście do emisji obligacji, oparte na programach emisji oraz współpracy z agentem emisji, polegającej na gwarantowaniu przez agenta objęcia tylko tych obligacji, które nie zostaną
objęte przez osoby trzecie. Ważną funkcją działania tych jednostek będzie
kontrola nad procesem budowania portfela zamówień oraz dostosowania
wielkości i struktur emisji do potrzeb inwestorów.
11.W przypadku bardzo małych JST, a zwłaszcza małych gmin wiejskich
i miasteczek, w których tworzenie odrębnych jednostek do spraw zadłużenia, nawet w postaci wyodrębnionego miejsca pracy, wydaje się mało
prawdopodobne, istotną rolę w ułatwieniu dostępu jednostek do rynku
kapitałowego mogłyby odegrać lokalne instytucje emisyjne, tworzone
i działające na wzór amerykańskich bond banks. Instytucje te wykorzystywałyby grupowanie emisji (ang. pooled financing) oparte na wystarczającej
wiarygodności kredytowej uczestników grupy. W takim przypadku określenie szczegółowych warunków i struktury emisji byłoby powierzone profesjonalistom. O ile grupowanie długu jednostek samorządu terytorialnego
byłoby zadaniem tworzonych przez administrację publiczną (np. władze
regionalne) instytucji publicznych pełniących funkcję pośredników między
podniesienie efektywności
zarządzania długiem w małych jst
41
władzami lokalnymi a inwestorami, o tyle zasadnicza różnica między
komunalnymi instytucjami emisyjnymi a innymi instytucjami wykorzystującymi
grupowanie długu polega na sposobie wspomagania przez państwo.
Komunalne instytucje emisyjne nie powinny, z zasady, korzystać z finansowania ze środków publicznych, podczas gdy istotną pozycję w pasywach
lub przychodach odnawialnych funduszy celowych (ang. revolving funds,
leveraged lending programs) stanowią kapitały, rezerwy i dotacje pochodzące
z budżetu państwa. W przypadku komunalnych instytucji emisyjnych rola państwa powinna ograniczać się przede wszystkim do finansowania procesu
ich powstawania.
Poprawa jakości zarządzania długiem w JST przyczyni się do wzmocnienia
konkurencyjnej pozycji samorządów jako uczestników rynku kapitałowego,
może doprowadzić do zmniejszenia rzeczywistych kosztów obsługi zadłużenia (albo zmniejszenia rynkowej presji na wzrost kosztów) i pełniejszego
wykorzystania mechanizmu dźwigni finansowej dla potrzeb finansowania
inwestycji w sektorze publicznym. Należy podkreślić, że uruchomienie rezerw
finansowania samorządów wynikające ze wzrostu efektywności zarządzania
długiem powinno poprzedzać poszukiwanie oraz promocję alternatywnych
sposobów finansowania inwestycji (np. partnerstwa publiczno prywatnego
lub innych form finansowania strukturalnego). Innowacje finansowe powinny
być stosowane przede wszystkim przez te JST, które wykorzystują wszystkie
możliwości związane z korzystaniem z bardziej typowych sposobów finansowania. Realizacja powyższych rekomendacji nie wymaga istotnych nakładów
finansowych ani zmian systemu finansowego JST. Większość sformułowanych
w raporcie zaleceń mogłaby być wdrożona w stosunkowo krótkim okresie.
Przypisy
Dokument zawiera jako przykład oceny stosowane przez S&P’s, choć w dokumencie podkreśla się,
że Komitet nie wyraża żadnych preferencji wobec zewnętrznych instytucji oceniających (agencji
ratingowych).
Liczba JST, które przy finansowaniu inwestycji równocześnie korzystały z długu i ze środków europejskich,
wynosiła 256 (2006 r.). Stanowi to około 30% populacji JST, które swoje zadania inwestycyjne finansowały
ze środków europejskich. Z kolei około 30% wydatków inwestycyjnych ogółem było współfinansowanych
ze środków europejskich
1
2
Bibliografia
„Access to International Capital Markets for First-Time Sovereign Issuers”,
IMF 2003 (Access to ICM, IMF, 2003).
Bitner M., „Gmina na rynku kapitałowym“, Warszawa 1999 (Bitner, 1999).
Bitner M., „Obligacje przychodowe”, Prawo Papierów Wartościowych,
2001/9.
Biuletyn Informacyjny Nr 3 (41) 2003 Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Bydgoszczy (RIO Bydgoszcz, 2003).
Chinwoo K., „The Role of Credit Rating Agencies on Corporate Bond Markets:
the Korean Experience”, Sixth Annual OECD-World Bank Global Bond
Market Forum, 24-25 May 2004 (Chinwoo, 2004).
Cichocki K. S., M. Bitner, M. Szpak, „Wieloletnie planowanie finansowe”,
Municipium, Warszawa, 2001.
Cichocki K. S., „Model określenia bezpiecznego poziomu zadłużenia
gminy”, str. VI 13 –26, w: Modelowanie i Optymalizacja, J. Kacprzyk,
J. Węglarz (red.), EXIT, Warszawa, 2002.
Cichocki K. S., „Ocena zdolności kredytowej samorządów”, str. 64 –68, w:
Nasz Rynek Kapitałowy, Nr 7 (151), lipiec 2003 r., Kraków, Penetrator.
Cichocki K. S., „Plan Rozwoju Lokalnego. Wieloletnia perspektywa rozwoju
lokalnego z wykorzystaniem środków unijnych”, str. 48 –51, w: Nasz Rynek
Kapitałowy, No 12 (vol.168), grudzień 2004 r., Kraków, Penetrator.
Cichocki K. S., M. Bitner, „Will Polish Local Governments Absorb EU Funds
for Support of Regional Development?”, No RB/75/2004, IBS PAN,
Warszawa, 2004 r., prezentowany na konferencji International Atlantic
Economic Conference w Lizbonie.
Cichocki K. S., J. Leithe, „Finansowanie Infrastruktury poprzez zaciąganie
długu”; część I: str.16- 20, No VI, 2000, część II: str.13- 18, No VII, 2000,
Przegląd Samorządowy, Warszawa.
„Debt Policy Handbook”, Municipal Treasurers’ Association of the United
States and Canada, 1994 („Debt Policy Handbook”, 1994).
„Disclosure Handbook for Municipal Securities”, National Federation
of Municipal Analysts.
„Działalność inwestycyjna jednostek samorządu terytorialnego w latach
1999-2004”, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, 2005
(Raport KRRIO, 2005).
„Emerging Markets in the New Financial System: Nonstandard Responses
to External Pressure and the Role of the Major Credit Rating Agencies in
Global Financial Markets”, w: International Capital Markets. Developments, Prospects, and Key Policy Issues, IMF 1999 (ICM, IMF, 2003).
Fabozzi F. J., Feldstein S. G., Pollack I. M., „The Municipal Bond Handbook“,
Homewood, 1983 r.
43
Bibliografia
Fabozzi F. J., Pollack I. M. (eds.), „The Handbook of Fixed-Income Securities”,
Homewood, 1987 r.
„Finanse Samorządów Terytorialnych w Europie”, Dexia 2004 r.
„Fundamentals of Municipal Bonds, Public Securities Association”,
Nowy Jork 1990 r.
Gilowska Z., „System ekonomiczny samorządu terytorialnego w Polsce”,
Municypium, Warszawa 1998 r.
Wytyczne Stowarzyszenia „Government Finance Officers Association”:
“Analyzing an Advance Refunding”, 1994 (GFOA „Advance Refunding”,
1994).
„Selecting and Managing the Method of Sale of State and Local Government
Bonds”, 1994 (GFOA „Method of Sale”, 1994).
„Using a Web Site for Disclosure”, 2002.
„Development of a Debt Policy and Analyzing Debt Capacity and Establishing
Debt Limits”, 1995.
„Maintaining an Investor Relations Program”, 2003.
„Debt Management Policy”, 2003.
„Use of Debt-Related Derivatives Products and the Development of
a Derivatives Policy”, 2005.
„A Guide for Preparing a Debt Policy”, 2005.
„Investment of Bond Proceeds”, 2007.
Groves S. M., Valente M. G., „Evaluating Financial Condition A Handbook
for Local Government”, 1993.
„Guidelines for Public Debt Management”, International Monetary Fund,
World Bank, 2001 (IMF Guidelines, 2001).
Heine C., Klein R. A., Lederman J., „The Handbook of Municipal Bonds”,
Chicago 1994.
Joseph J. C., „Debt Issuance and Management. A Guide for Smaller Governments”, 1994 (Joseph, 1994).
Kosek-Wojnar M., „Gmina na rynku pożyczkowym”, Akademia Ekonomiczna,
Kraków 1996.
Kudva R., „The role of rating agencies in the developmentof the domestic
bond market – CRISIL’s experience”, Sixth Annual OECD-World Bank
Global Bond Market Forum, 24-25 maja 2004 r. (Kudva, 2004).
Kurish J. B., Tigue P., „An Elected Official’s Guide to Debt Issuance”, Chicago,
GFOA 1993 (Kurish, Tigue, 1993).
Kuśnierz L, „Zadłużenie miast na prawach powiatu w latach 1999–2004”,
„Finanse Komunalne”, nr 10/2005 (Kuśnierz, 2005).
Laffey F., Petersen J. E., Spain L., „State and Local Government
Finance and Financial Management”, Government Finance Officers
Association, 1978.
Lamb R., Rappaport S. P., „Municipal Bonds”, Nowy Jork 1987.
Leonard P. A., „Debt management”, w: Aronson J. R., Schwartz E. (eds.),
„Management Policies in Local Government Finance”, Washington,
ICMA 1996).
Bibliografia
„Local finance in the fifteen countries of the European Union”, Dexia 1997.
„Local Finance in the Ten Countries Joining the European Union in 2004”,
Dexia 2004.
„Local Government Finance“, London 1990.
Mulder H., Basel II: „Raising the Bar in Emerging Bond Markets”,
Sixth Annual OECD-World Bank Global Bond Market Forum,
24-25 maja 2004 r. (Mulder, 2004).
Nieborak T., Huczek S., „Instrumenty pochodne w działalności samorządu
terytorialnego – podstawowe zagadnienia”, „Finanse Komunalne”
2004/12;
„Neue Wege für das Finanz- und Zinsmanagement der Kommunen, Verband
Öffentlicher Banken“, 1994.
„Recommended Budget Practices”, GFOA, 1999.
Rehm H., Tholen M., Matern-Rehm S., „Management der öffentlichen Schuld
– Befund, Probleme, Perspektiven”, Deutscher Sparkassenverlag 2005.
Reisen H., Ratings Since the Asian Crisis, OECD 2002 (Reisen, 2002).
„Report on the Role and Function of Credit Rating Agencies in the Operation of the Securities Markets”, Securities and Exchange Commission,
2003 (SEC, 2003).
„Standard Securities Calculation Methods”, Nowy Jork 1993.
45
ANEKS
Załącznik 1. Potencjalne wartości przyjmowane przez kryteria pomiaru
stopnia spełniania poszczególnych standardów przez JST
Główne obszary
I) Wieloletnie
planowanie finansowe
i inwestycyjne.
Standardy
zarządzania
Kryteria oraz ich
potencjalne wartości
1.Posiadanie wieloletniego
planu finansowego (WPF)
i wieloletniego planu
inwestycyjnego (WPI),
na więcej niż 7 lat.
1.Istnienie i okres wieloletniego planu inwestycyjnego
(finansowego)
a)WPF/WPI
obejmuje ≥ 7 lat;
b)WPF/WPI
obejmuje > 3, ale <7 lat;
c)WPF/WPI
obejmuje ≤ 3 lat.
2.Posiadanie WPF/WPI
zatwierdzonego przez
Radę (organ stanowiący).
2.Forma wieloletniego planu
finansowego (i inwestycyjnego)
a)WPF/WPI zatwierdzony
uchwałą Rady;
b)WPF/WPI jest dokumentem zatwierdzonym
(uchwałą komisji lub
innym dokumentem);
c)WPF/WPI funkcjonuje
bez uchwały Rady
i jakiejkolwiek komisji.
3.Posiadanie WPF/WPI
w kilku wariantach.
3.Wariantowy WPF/WPI?
a)WPF/WPI opracowano
w co najmniej trzech
wariantach;
b)WPF/WPI opracowano
w dwu wariantach;
c)WPF/WPI opracowano
w 1 wariancie.
4.Prognoza kwoty długu dla
długu istniejącego
i przyszłego na okres
dłuższy niż 7 lat.
4.Charakter prognozy kwoty
długu
Prognoza kwoty długu
dotyczy:
a)długu istniejącego
i przyszłego
i obejmuje ≥ 7 lat;
b)długu istniejącego
i przyszłego
i obejmuje < 7 lat;
c)tylko długu istniejącego.
ANEKS
Główne obszary
II) Instytucjonalne
i organizacyjne metody
zarządzania.
Standardy
zarządzania
Kryteria oraz ich
5.Stała obecność na rynku
kapitałowym.
5.Przychody z długu pojawiają
się:
a)w każdym z ostatnich
3 lat;
b)przez 2 lata;
c)przez 1 rok.
6.Opracowanie polityki
(strategii) zarządzania
długiem.
6.Polityka zarządzania
długiem
a)istnieje w formie uchwały
Rady;
b)jest nieformalnym
dokumentem;
c)brak strategii
zarządzania długiem.
7.Wyodrębnienie jednostki
(osoby) ds. zarządzania
długiem.
7.Jednostka lub osoba ds.
a) istnieje;
b) nie istnieje.
8.Posiadanie ratingu.
8.JST ma rating
a) międzynarodowy;
b) krajowy;
c) brak ratingu.
9.Program relacji
z inwestorami.
9.Program relacji
z inwestorami
a)istnieje formalny
program relacji
z inwestorami;
b)formalny program
relacji z inwestorami nie
istnieje, ale wszystkie
oficjalne dokumenty
finansowe dostępne są
na stronie WWW;
c)formalny program
relacji z inwestorami
nie istnieje, dostępność
oficjalnych dokumentów
finansowych
ograniczona.
47
ANEKS
Główne obszary
III) T
echniczne narzędzia
wspomagające
efektywność
zarządzania.
Standardy
zarządzania
Kryteria oraz ich
10.Współpraca
z organizatorem emisji
(kredytodawcą).
10.a)Obligacje: warunki
negocjowane lub
underwriting.
10.a) Charakter zobowiązania
agenta emisji obligacji
a)agent emisji zobowiązany
jest do objęcia obligacji
nieobjętych przez inwestorów,
przy zapewnieniu udziału
pracownika JST we wszystkich
pracach nad strukturyzacją
emisji, ustaleniem ceny
i monitorowaniem sprzedaży
(sprzedaż negocjowana) lub
organizator emisji zobowiązany
jest do objęcia wszystkich
obligacji (underwriting);
b)zobowiązanie agenta emisji
nie obejmuje a).
10.b)Kredyt: ocena ofert
– koszt efektywny, lub
inne kryteria.
10.b)Kryteria wyboru kredytodawcy
a)kryterium wyboru ofert oparte
na koszcie efektywnym;
b)inne kryteria wyboru lub
wybór kredytodawcy bez
przetargu.
11.Podmiotowe rozszerzanie
zakresu rynku.
11.a)Obligacje: emisja
publiczna czy emisja
niepubliczna.
11.a)Charakter emisji obligacji
a) emisja publiczna;
b) emisja niepubliczna.
11.b)Waluta kredytu
11.b)Kredyt: w walucie
krajowej czy w walucie a)JST zaciągała kredyt
obcej.
nominowany w walucie obcej;
b)JST nie zaciągała kredytu
nominowanego w walucie
obcej.
12.Zarządzanie ryzykami
12.Zarządzanie ryzykami
finansowymi związanymi a)JST stosuje instrumenty
z pozyskiwaniem środków
pochodne ograniczające
zewnętrznych.
ryzyko stopy procentowej lub
ryzyko walutowe;
b)JST nie stosuje instrumentów
pochodnych ograniczających
ryzyko stopy procentowej ani
instrumentów pochodnych
ograniczających ryzyko
walutowe.
vêh
tpjohêip{ulyê
t êiêêê±ê 8êê|¾
ê~êêêwêzê
8êwêmêêIê|êl¾
êi êêhêyêr±êI ¾
êêêiê±êhF8êh8ê
êyêtAêÂ|zhpkÃ±êr8êh8ê
yêtAêêtêmIêqê
êêêêêê
ÄÍÅ
rêzêj
rê zê jê ê ê ê ±êê
Aê ê ê |zh±ê ê ¡©§¡ê ê ê ê pê
iFê zê ê wê hê uê wêê
êêêêiêêêêhF¾
ê hê ê yê tAê Â|zhpkÃê ê
ê ê ê ê tê mIê ê ê t¾
ê w Fê ~ Nê ~I ê
êh8êyêrêi ê~8ê
wê zê zIê m±ê ê
ê ê ê zê ê qê ê ê
I±ê Iê ê 8Xê ê ê ê
êê
ÄÍÅ
4QPFQ10<
9CTU\CYC
VGN
HCZ
YYYURTCYPGRCPUVYQRN

l N9ę 8 ę ę 8

Transkrypt

Podobne dokumenty

WARSZTATY DLA JST

„3-majmy się razem - współpraca 3 jst z powiatu mioskiego”

Budżet państwa i jego funkcje w polityce fiskalnej

Samorządowe forum wymiany dobrych praktyk

Załącznik 1 do Regulaminu rekrutacji i udziału w projekcie „E

Dr Jacek Sierak Wykład IV

Program wdrożenia usprawnień zarządczych w samorządach

Stanowisko Zgromadzenia Ogólnego z 25 października 2013 w/s

Seminarium zarządzania finansami JST pt. ROZWÓJ W