Stanowisko Zgromadzenia Ogólnego z 25 października 2013 w/s

Stanowisko
Zgromadzenia Ogólnego
Śląskiego Związku Gmin i Powiatów
dn. 25 października 2013 r.
w sprawie: indywidualnego wskaźnika zadłużenia oraz następstw wynikających
z niespełnienia warunków określonych w art. 242-244 ustawy
o finansach publicznych
1. W związku z przesłaną przez Ministerstwo Finansów w dn. 6 września br. propozycją zmian
do ustawy o finansach publicznych (ufp), dotyczącą postanowień w zakresie realizacji przez
jst programów postępowań naprawczych (tj. dodania art. 240a do ufp) należy stwierdzić, iż
generalnie proponowany przepis zmierza w odpowiednim, pożądanym przez samorządy
kierunku. Wprowadza on bowiem w miejsce procedury ustalenia zastępczego budżetu
jednostki samorządu terytorialnego przez Regionalną Izbę Obrachunkową możliwość
zastosowania w pierwszej kolejności - w razie niemożności uchwalenia wieloletniej
prognozy finansowej lub budżetu jst zgodnie z zasadami określonymi w art. 242-244 w/w
ustawy - programu postępowania naprawczego. Zmiana ta umożliwia jst uruchomienie
określonych działań ukierunkowanych na poprawę stanu gospodarki finansowej i uniknięcie
natychmiastowej ingerencji kolegium RIO w postaci uchwalenia przez ten organ budżetu
zastępczego zadłużonej jednostki. Ponadto propozycja zawarta w w/w artykule projektu
ustawy jest również zbieżna z postulatami zapisanymi w uchwale Krajowej Rady
Regionalnych Izb Obrachunkowych z dn. 21 lutego 2013 r., w której zgłoszono pilną
potrzebę wprowadzenia do ustawy o finansach publicznych oraz samorządowych ustaw
ustrojowych przepisów dot. postępowania naprawczego, pozwalających na dalsze działanie
zadłużonej jednostki i realizację przez nią zadań publicznych.
2. Proponowane przez Ministerstwo Finansów zmiany w zakresie art. 243 ust. 3, 3a oraz 4 ufp,
stanowiące drugą część propozycji nowelizacji ustawy o finansach publicznych,
przedstawione 6 września br., zwiększą zdolność jst w odniesieniu do wykorzystania środków
unijnych w nowej perspektywie finansowej. Umożliwiają one bowiem wyłączenie odsetek od
zobowiązań zaciągniętych na finansowanie projektów UE z limitu spłaty zobowiązań
w całym okresie spłaty. Pozwalają także na dodatkowe wyłączenia, które dotyczą:
zobowiązań zaciągniętych w związku z umową zawartą na realizację programu, projektu lub
zadania finansowanego w co najmniej 60% ze środków UE - w wysokości odpowiadającej
wydatkom ogółem na wkład krajowy, w odniesieniu do wydatków poniesionych po
1 stycznia 2013 r. i wynikających z umowy o dofinansowanie zawartej po 1 stycznia 2013 r.
(w całym okresie spłaty). Proponujemy jednak rozwiązanie polegające na obniżeniu
wskaźnika udziału środków unijnych w danym projekcie z 60% do 30%. Jest to ważne tym
bardziej, że w trwającej jeszcze perspektywie finansowej jst były zachęcane, aby godzić się na
niższe dofinansowanie unijne w celu lepszego wykorzystania tych środków. Ponadto ze
względu na potrzebę uwzględnienia całej trwającej jeszcze perspektywy finansowej 20072013, proponujemy aby zgłoszona przez Ministerstwo Finansów propozycja legislacyjna
dotyczyła okresu od 1 stycznia 2007 r.
1
ŚLĄSKI ZWIĄZEK GMIN I POWIATÓW
Jednocześnie jednak Zgromadzenie Ogólne Śląskiego Związku Gmin i Powiatów uważa
proponowane zmiany za dalece niewystarczające, o czym mowa w pkt. 3 niniejszego
stanowiska. Sądzimy bowiem, że nie wpłyną one w znaczący sposób na poprawę sytuacji
w zakresie spełniania przez jst relacji określonej w art. 243 ufp.
3. Mając na uwadze w/w propozycje zmian legislacyjnych w ufp przedstawione przez
Ministerstwo Finansów w dn. 6 września br., należy ocenić, iż nie obejmują one w
szczególności kwestii związanych z zastosowaniem obecnie obowiązującej, zdecydowanie
błędnej naszym zdaniem, konstrukcji wzoru indywidualnego wskaźnika zadłużenia (IWZ),
zawartych w cytowanych powyżej przepisach ufp (a zwłaszcza w art. 243 ust. 1). Jak
powszechnie wiadomo nowy sposób obliczania poziomu zadłużenia jst zacznie obowiązywać
od 1 dn. stycznia 2014 r. Według danych z Departamentu Finansów Samorządu
Terytorialnego Ministerstwa Finansów z dn. 22 lutego 2013 r. 236 jst w Polsce nie spełniłoby
relacji wynikającej z art. 243 ufp (a w tym 202 gminy, 31 powiatów oraz 3 miasta na prawach
powiatu). W naszej ocenie przedstawione propozycje nie zmienią w znaczący sposób
istniejącej sytuacji. W związku z błędną konstrukcją przyjętych rozwiązań, duża liczba
jednostek zostanie zmuszona do przygotowania programów naprawczych, mimo iż ich
rzeczywista sytuacja finansowa tego nie wymaga. Co więcej, przeprowadzenie skutecznego
programu naprawy finansów będzie dodatkowo skomplikowane z uwagi na fakt, iż aktualne
brzmienie art. 243 ufp praktycznie uniemożliwia chociażby restrukturyzację zadłużenia
(spłatę zadłużenia poprzez zaciągnięcie nowego długu, np. na korzystniejszych warunkach
bądź poprzez zmianę terminów zapadalności przez dostosowanie do możliwości
budżetowych). W związku z powyższym już w marcu br. Śląski Związek Gmin i Powiatów
we współpracy ze Związkiem Miast Polskich oraz Związkiem Banków Polskich - nie
kwestionując samej potrzeby prawnych ograniczeń zadłużania się samorządów - przedstawił
propozycję modyfikacji wzoru. Proponowana korekta wzoru IWZ obejmuje wprowadzenie
następujących zmian:
a) wyłączenie wydatków bieżących na obsługę długu z prawej strony relacji;
b) zwiększenie o przychody z prywatyzacji (sprzedaż akcji lub udziałów w
spółkach) w każdym ze składników średniej arytmetycznej prawej strony relacji;
c) zastąpienie dzielenia przez dochody ogółem po obu stronach relacji dzieleniem
przez dochody bieżące;
d) wyłączenie z łącznej kwoty z tytułu spłat rat kredytów i pożyczek oraz wykupów
papierów wartościowych, spłaty wynikającej z restrukturyzacji zadłużenia, która
jest uzasadniona ekonomicznie (następującej w wyniku zaciągnięcia kredytu,
pożyczki lub emisji obligacji na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań lub
z wolnych środków);
e) wydłużenie okresu, z którego liczona byłaby średnia arytmetyczna po prawej
stronie relacji do 7 lat wstecz (dla roku 2013 średnia byłaby liczona z lat 20062012) - taki przedział czasowy umożliwia wyeliminowanie incydentalnych zdarzeń
(ujmuje przynajmniej dwie fazy cyklu koniunkturalnego), które potencjalnie mogą
wpłynąć na stronę dochodową jst.
Szczegółowa propozycja zmiany wzoru IWZ wraz z uzasadnieniem znajduje się
w załączniku nr 1 do niniejszego stanowiska.
2
ŚLĄSKI ZWIĄZEK GMIN I POWIATÓW
4.
Należy podkreślić, iż zarówno proponowane przez Ministerstwo Finansów zmiany w art.
243 ufp i wprowadzenie nowych postanowień dot. programów postępowań naprawczych
(tj. nowego art. 240a), jak i sformułowane powyżej propozycje Zarządów obu
stowarzyszeń samorządowych w zakresie samego wzoru wskaźnika zadłużenia jst, nie
rozwiązują w praktyce głównego problemu jednostek samorządu terytorialnego,
związanego z ich trudną sytuacją finansową. Najważniejszym jego źródłem jest bowiem
przede wszystkim zbyt niski poziom dochodów jst przy równocześnie obligatoryjnie
wysokich wydatkach na realizowane zadania publiczne, których zakres wciąż ulega
poszerzaniu.
Edward Maniura
Przewodniczący
Zgromadzenia Ogólnego
3
ŚLĄSKI ZWIĄZEK GMIN I POWIATÓW