Załącznik nr 3 Mini-budżet zadaniowy jako instrument badania

Załącznik nr 3
Mini-budżet zadaniowy jako instrument badania wystąpienia przesłanki nieproporcjonalnych
kosztów z art. 4.4 i 4.5. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki
wodnej1
Do umożliwienia oceny dopuszczalności i prawidłowości zastosowania derogacji, o których
mowa w art. 4.4. i 4.5 RDW konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot, który chce się na nie
powołać adekwatnej analizy kosztów i korzyści, uwzględniającej z jednej strony perspektywę
% nansową, z drugiej – koszty i korzyści uzyskane, możliwe do uzyskania w ramach dostępnych
środków oraz niezbędne do uzyskania wraz z zestawieniem nakładów potrzebnych na ten cel.
Zgodnie z treścią Wytycznych2, „nieproporcjonalność kosztów” w rozumieniu art. 4.4 i 4.5 RDW
to ocena polityczna przekazana w formie informacji ekonomicznej.
Podmioty publiczne w Polsce, które mogą pełnić funkcję inwestora realizującego cele RDW
to niemal wyłącznie jednostki sektora % nansów publicznych gospodarujące środkami
publicznymi według zasad określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o % nansach
publicznych3 oraz w innych przepisach z zakresu prawa % nansów publicznych. Przepisy te nie
wprowadzają „gotowego”, w pełni efektywnego i operatywnego instrumentu prawnego,
mogącego pełnić funkcję wspomnianej informacji ekonomicznej, który nadawałby się do
bezpośredniego stosowania i wykazywania w każdym konkretnym przypadku uzasadnienia
zastosowania przez określony podmiot wdrażający RDW derogacji z art. 4.4 i 4.5 RDW
wystąpieniem przesłanki „nieproporcjonalnych kosztów”. Sama RDW również nie wprowadza w
tym zakresie żadnych regulacji, pozostawiając Państwom Członkowskim dobór adekwatnych
1
Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 z późn. zm.;
dalej jako RDW.
2
Common implementa; on strategy for the Water Framework Direc; ve (2000/60/EC). Guidance Document No.20.
Guidance document on exemp; ons to the environmental objec; ves, European Communi; es, 2009.
3
Dz. U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.
środków prawno-organizacyjnych, które mogłyby być stosowane w tym celu. Z tego względu
należy wykorzystać środki lub mechanizmy, które z jednej strony będą bazować na już
wdrożonych instrumentach prawno-organizacyjnych funkcjonujących w polskim systemie
$ nansów publicznych, z drugiej – dadzą się zaadoptować do celów, które musza spełnić
w kontekście art. 4.4 lub art. 4.5 RDW.
Mając na uwadze powyższe, w przypadkach, w których możliwe wydaje się być
zastosowanie ww. przepisów, rekomenduje się sporządzenie analizy $ nansowo-środowiskowej,
opartej na analizie wniosków wynikających z:
1)
analizy budżetów (planów $ nansowych) podmiotów wdrażających RDW od roku
poprzedzającego rozpoczęcie wdrażania RDW, analizy budżetu na bieżący rok budżetowy oraz
analizy prognoz na lata budżetowe pozostałe do zakończenia pierwszego etapu wdrażania RDW,
z uwzględnieniem prognozy budżetów w latach obejmujących drugi (i ewentualnie kolejny) etap
wdrażania RDW oraz
2)
analizy budżetów zadaniowych w tych jednostkach realizujących cele RDW, w których są
one wdrożone, lub analizy mini-budżetów zadaniowych, opracowanych specjalnie dla potrzeb
skorzystania z ewentualnej derogacji z art. 4.4. lub 4.5 RDW, obejmujących wyłącznie zadania
realizowane przez dany podmiot w zakresie wdrażania celów RDW.
Wykazanie przez podmioty publiczne nieproporcjonalności kosztów nie może ograniczać
się do analizy własnej sytuacji $ nansowej w jednym roku budżetowym. W analizie winna być
wskazana precyzyjna analiza gospodarki budżetowej co najmniej od roku poprzedzającego rok
rozpoczęcia wdrażania RDW, ze wskazaniem trendów i tendencji. Analizę bezwzględnie należy
uzupełnić o prognozę dotyczącą stanu $ nansów podmiotu w latach przyszłych. Powinna ona być
ściśle skorelowana z Wieloletnim Planem Finansowym Państwa, bo dopiero wówczas możliwe
jest ujęcie prognozy własnych $ nansów w kontekście prognoz dotyczących budżetu państwa.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o $ nansach publicznych, sposób gromadzenia środków
publicznych przez podmioty z sektora $ nansów publicznych z poszczególnych tytułów określają
odrębne ustawy. Co do zasady gospodarowanie wodami i wdrażanie RDW jest $ nansowane
ze środków budżetu państwa. Dodatkowo, choć w znacząco mniejszej skali, do puli środków,
które zgodnie z obowiązującymi w Polsce przepisami mogą być przeznaczane na realizację zadań
z zakresu gospodarki wodnej, w tym na wdrażanie działań niezbędnych do osiągnięcia celów
RDW wchodzą między innymi fundusze UE, dochody własne jednostek samorządu
terytorialnego oraz dochody z opłat wnoszonych przez użytkowników wód zgodnie z zasadą
zwrotu kosztów.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ustawy o $ nansach publicznych wydatki publiczne mogą być
ponoszone wyłącznie na cele i w wysokościach ustalonych w:
1) ustawie budżetowej;
2) uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
3) planie $ nansowym jednostki sektora $ nansów publicznych.
W związku z tym, że podmioty z sektora $ nansów publicznych nie mogą wydatkować
środków poza budżetem (planem) i bez zawartego w nim upoważnienia, analiza
ustawy i uchwały
budżetowej
lub
planu
$ nansowego
(dalej
jako
analiza
budżetu)
w odpowiednim, wyżej wskazanym horyzoncie czasowym powinna wyczerpująco wyjaśniać
kwes: ę dostępności środków na realizację celów RDW dla danego podmiotu publicznego.
Podmioty publiczne, zwłaszcza jednostki samorządu terytorialnego konstruujące budżet
i organy administracji rządowej konstruujące plan $ nansowy są ściśle związane limitami
środków z budżetu państwa przeznaczonych na określone zadania z zakresu administracji
rządowej, do których należy większość zadań z zakresu gospodarki wodnej i mogą na realizacje
określonych działań związanych z wdrażaniem RDW przeznaczać środki do wysokości środków
otrzymanych z budżetu państwa. Z kolei zadania z zakresu gospodarki wodnej, które jednostki
samorządu terytorialnego realizują ze środków własnych, w ramach wykonywania zadań
własnych samorządu są limitowane wysokością ich budżetu w ogóle, a także dostępnością
środków ze źródeł zewnętrznych. Przy określaniu w analizie dostępności środków ze źródeł
zewnętrznych jednostki samorządu terytorialnego muszą odwoływać się więc do własnej
kondycji
nansowej, w tym do wskaźników opisujących płynność
nansową, w kontekście
ustawowych progów dopuszczalnego zadłużenia. Ponadto, analiza powinna uwzględniać
nałożony na jednostki sektora nansów publicznych obowiązek dokonywania wydatków zgodnie
z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, z zachowaniem zasady,
że w każdym przypadku wydatki to muszą być dokonywane:
1. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a)
uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b)
optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
2. w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
3. w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
Analiza budżetu podmiotu wdrażającego RDW nie może ograniczać się do analizy
„tradycyjnych” budżetów. Instrumentem, który najwszechstronniej pozwoli wykazać zaistnienie
przesłanki „nieproporcjonalności kosztów” powinien być budżet zadaniowy jednostki. Ponieważ
w świetle przepisów ustawy o nansach publicznych budżet zadaniowy nie jest instrumentem
obligatoryjnym, nie ma potrzeby, aby podmioty realizujące cele RDW, które go dotychczas
nie wdrożyły, opracowywały go dla potrzeb skorzystania z derogacji z art. 4.4 lub art. 4.5. RDW
w pełnym zakresie, dla całej prowadzonej przez siebie działalności (choć byłoby to wskazane
i umożliwiało wykazywanie przesłanki z największą efektywnością). Z uwagi na konieczność
zaangażowania
znacznych
nakładów
na
wdrożenie
w
każdej
jednostce
pełnego
i komplementarnego budżetu zadaniowego, rekomendowane jest przyjęcie rozwiązania
pośredniego, polegającego na wdrożeniu instrumentu opartego na zasadach budżetu
zadaniowego, z ograniczeniem, jeśli chodzi o określenie jego zakresu rzeczowego,
czyli tzw. mini-budżetu zadaniowego.
Budżet zadaniowy jest szczególnym, innym od budżetu tradycyjnego, określonego
w ustawie o nansach publicznych i w przepisach wykonawczych do tej ustawy, sposobem
prezentacji i klasy kacji wydatków budżetowych. Budżet zadaniowy zestawia wydatki w relacji
do wykonywanych zadań, podzadań, działań, poddziałań lub w jeszcze bardziej szczegółowym
ujęciu systematycznym, zawsze według kryterium wykonywanych celów i funkcji, a następnie –
w relacji z odpowiednio dobranymi wskaźnikami, na bieżąco, w trakcie jego wykonywania
i po zakończeniu
pokazującymi
stopień
realizacji
procesu
oraz
jego
efektywność,
czyli proporcjonalność i adekwatność nakładów do osiągniętych rezultatów. Inną cechą, która
budżet zadaniowy różni od „tradycyjnego” jest jego większa elastyczność w zakresie ujmowanej
perspektywy – budżet zadaniowy z łatwością można opracować w ujęciu wieloletnim, korygując
go w kolejnych latach, stosownie do zmieniających się sytuacji faktycznych i zmian
w prognozach. Niektóre instytucje publiczne w Polsce (np. Ministerstwo Finansów) opracowują,
wdrażają i wykonują budżet zadaniowy właśnie dla potrzeb pomiaru efektywności budżetu
tradycyjnego, z którym budżet zadaniowy współistnieje, nie będąc dla niego konkurencyjnym
i nie zastępując go.
W proponowanym mini-budżecie zadaniowym sporządzanym dla potrzeb wykazania
zasadności zastosowania w danym przypadku derogacji z art. 4.4 lub art. 4.5. RDW kluczowa rola
przypadałaby wskaźnikom efektywności, których odpowiedni dobór decydowałby faktycznie
o tym, czy za pomocą mini-budżetu zadaniowego uzyska się wystarczające dane do wykazania
zastosowania derogacji. Opracowanie szczegółowego katalogu dobrych praktyk dotyczących
opracowywania mini-budżetu zadaniowego oraz wskaźników, które powinien on ujmować
przekracza zakres niniejszych rozważań. Do czasu opracowania takiego katalogu przez
Ministerstwo Środowiska podmioty zakładające konieczność skorzystania z omawianych
derogacji powinny się kierować przede wszystkimi Wytycznymi Grupy Roboczej ds.
ekonomicznych (tzw. WATECO). Wynika z nich, że przyjęte wskaźniki powinny umożliwiać
wyciągnięcie takich wniosków z analizy, aby ocena kosztów i korzyści zawierała zarówno
ilościowe, jak i jakościowe ich ujęcie, nadwyżka, o którą koszty przekraczają korzyści była
widoczna z wysokim poziomem pewności, a także, aby na tym samym poziomie widoczne było,
że nieproporcjonalność kosztów ma charakter obiektywny, nie jest tylko skutkiem mającej
podłoże polityczne nieodpowiedniej z punktu widzenia RDW priorytetyzacji celów i działań.
Proponuje się wykorzystanie w mini-budżecie zadaniowym co najmniej tych wskaźników, które
Wytyczne WATECO rekomendują przy priorytetyzacji zadań pod kątem efektywnej realizacji
celów RDW.
Dla potrzeb wykazania przesłanki nieproporcjonalności kosztów, dopuszczającej derogacje
z art. 4.4 lub art. 4.5 RDW podmioty odpowiedzialne za realizację celów środowiskowych
określonych w RDW powinny opracować rokrocznie, dla kolejnych lat od początku wdrażania
dyrektywy budżety zadaniowe dla tego właśnie zadania, czyli wdrażania RDW, z rozbiciem na
poszczególne podzadania itd., zgodnie z zasadami obowiązującymi przy konstrukcji budżetu
zadaniowego. Mini-budżety zadaniowe pokażą alokację środków na poszczególne zadania
niezbędne dla osiągnięcia celów środowiskowych RDW w poszczególnych latach, a odpowiednio
dobrany system wskaźników wskaże dokładnie efektywność przyjętej alokacji oraz umożliwi
bardziej elastyczna jej korektę. Opracowanie rekomendowanych mini-budżetów zadaniowych
dla dwóch kolejnych etapów wdrażania RDW pokaże prognozowaną wielkość nakładów już
poniesionych i niezbędnych do osiągnięcia celów środowiskowych RDW, jak również pozwoli
uzyskać informację, w jakim stopniu dany cel środowiskowy został osiągnięty, jakie nakłady są
niezbędne w perspektywie pierwszego etapu na jego osiągnięcie, jak istotne jest ryzyko jego
nieosiągnięcia w wymaganym czasie lub w wymaganym stopniu. Przyjęcie prawidłowych
wskaźników pozwoli na obiektywną ocenę, czy dotychczasowe zaangażowanie było adekwatne
do osiągniętych wyników, a także, czy możliwe jest jego zwiększenie, jak również, czy
w przypadku takiego zwiększenia jest obiektywnie możliwe osiągnięcie celów środowiskowych
RDW w terminie i w wymaganym zakresie.
Zestawienie budżetów zadaniowych z wymienionymi wyżej analizami budżetów
tradycyjnych wykonanych, budżetu bieżącego oraz z prognozami przyszłych budżetów, na lata
do roku 2015 wskaże, czy w pierwszym etapie wdrażania RDW realizacja przez dany podmiot
przypisanych mu w tym zakresie zadań jest obiektywnie wykonalne w ramach wydatkowanych,
posiadanych i prognozowanych środków, a jeśli tak, to czy te środki będą proporcjonalne
do osiągniętych korzyści. W szczególności wykazane zostanie, czy inna alokacja środków i/ lub
priorytetyzacja zadań nie wywoła skutków na tyle negatywnych, że będą one niweczyć korzyści
uzyskane z osiągnięcia celów środowiskowych RDW w terminie i w pełnym zakresie.