Wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy Powodziowej

Wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy Powodziowej

Wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej i Dyrektywy
Powodziowej
Ekspertyza wykonana na zamówienie Komisji Ochrony Środowiska
Zasobów Naturalnych i Leśnictwa
Autor Ekspertyzy: dr inż. Janusz Żelaziński
Warszawa, kwiecień 2010 r.
1
SPIS TREŚCI
str
Streszczenie
2
1. Cel i zakres ekspertyzy
3
2. Nowatorstwo Dyrektywy Ramowej i Dyrektywy Powodziowej przyczyną „bariery
mentalnej”
4
2.1. Przesłanie Dyrektywy Ramowej
4
2.2. Przesłanie Dyrektywy Powodziowej
6
2.3.Percepcja Dyrektywy Ramowej i Dyrektywy Powodziowej w Polsce
12
2.4. Na czym polega przewaga podejścia proponowanego w Dyrektywie Ramowej i
Dyrektywie Powodziowej w stosunku do podejścia tradycyjnego
18
3. Brak transpozycji prawa europejskiego do prawa polskiego
20
4. Zakończenie
22
STRESZCZENIE
Ocena stanu wdrożenia Dyrektywy Ramowej (DR) (9 lat po jej ustanowieniu i 5
lat po wejściu Polski do Wspólnoty Europejskiej) prowadzi do przekonania, że cele
DR nie zostaną osiągnięte w obowiązującym terminie (do roku 2015). Może to
spowodować obciążenie Polski dotkliwymi karami i pogłębić nasze cywilizacyjne
opóźnienie w stosunku do innych krajów Wspólnoty. Terminy osiągnięcia celów
wdrożenia Dyrektywy Powodziowej (DP) są bardziej odległe, nie mniej DP jest
podporządkowana DR i nie można wdrożyć DP nie uwzględniając ograniczeń
wynikających z wdrożenia DR. Główne przyczyny opisanych zagrożeń to:
anachroniczne pojmowanie celów i metod działania gospodarki wodnej utrwalane
przez programy polskich uczelni, brak transpozycji prawa europejskiego do prawa
polskiego, brak zintegrowanego w granicach zlewni systemu zarządzania zasobami
wód powierzchniowych i podziemnych, rozmycie kompetencji skutkujące brakiem
odpowiedzialności, brak systemu finansowania wykorzystującego mechanizmy
rynkowe, brak służb zdolnych do egzekucji prawa. DR zobowiązuje do zakończenia
prac nad opracowaniem planów gospodarowania wodami w dorzeczach i
sporządzenia programów działania do końca 2009 roku. Terminy te nie zostały
dotrzymane, bowiem Rząd nie zaakceptował opracowanych dokumentów. Nie
opracowano warunków referencyjnych dla oceny stanu ekosystemów wodnych
2
i od wody zależnych. Podjęte dotychczas kroki zmierzające do wdrożenia DR i DP
mają (poza Programami oczyszczania ścieków) charakter formalny. Opracowywane
dokumenty (ustawa Prawo wodne, Projekt Narodowej Strategii Gospodarki Wodnej,
Plany gospodarowania wodami w dorzeczach, Program wodno-środowiskowy kraju)
zawierają deklaracje przepisane z DR i DP „uzupełnione” listami setek inwestycji
hydrotechnicznych o skutkach sprzecznych
z deklaracjami. W praktyce znaczna
część ograniczonych środków wykorzystywana jest do realizacji przedsięwzięć
sprzecznych z celami DR i DP (Program dla Odry 2006, Programy małej retencji,
liczne inwestycje hydrotechniczne finansowane z różnych źródeł). Ogłaszane
ostatnio przetargi i formułowane propozycje (przetarg na Program dla Wisły 2030,
propozycja Krajowego programu retencjonowania wód) oraz inne działania (np. List
intencyjny w sprawie budowy Stopnia Nieszawa na Wiśle) potwierdzają tezę o
anachronicznym i sprzecznym z celami DR i DP podejściu do gospodarowania
zasobami wodnymi.
1. Cel i zakres ekspertyzy
Pełne polskojęzyczne nazwy dyrektyw wymienionych w tytule niniejszej
ekspertyzy są następujące:
•
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/60/WE z 23
października 2000 r. w sprawie ustanowienia ram dla działalności Wspólnoty
w dziedzinie polityki wodnej (zwana potocznie Ramową Dyrektywą Wodną –
DR)
•
Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października
2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zrządzania nim (zwana
potocznie Dyrektywą Powodziową – DP)
Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady są prawem obowiązującym w
Polsce od momentu wstąpienia Polski do Wspólnoty. Ponadto obowiązuje zasada
pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego, która obejmuje
wszystkie wiążące źródła prawa wspólnotowego, czyli nie tylko przepisy traktatowe,
ale także akty prawa pochodnego, w tym dyrektywy. Zasada pierwszeństwa rozciąga
się również na wszystkie przepisy prawa krajowego, niezależnie od ich hierarchii w
krajowym systemie źródeł prawa. Podkreślam te fakty, bowiem często spotykałem
się z opinią, że „polskie przepisy stanowią inaczej” – otóż polskie przepisy nie mogą
być sprzeczne z prawem europejskim.
3
Celem niniejszej Ekspertyzy jest ocena stanu wdrożenia DR i DP w Polsce
oraz ocena perspektyw osiągnięcia celów tych Dyrektyw. DR ma charakter
nadrzędny w stosunku do innych aktów prawnych dotyczących gospodarowania
wodami. Oznacza to m. in., że realizując cele Dyrektywy Powodziowej, tj. dążąc do
ograniczenia ryzyka powodzi, należy uwzględniać ograniczenia wynikające z DR.
Jest to ważne stwierdzenie, bowiem techniczne środki ochrony przed powodzią,
praktycznie jedyne stosowane w Polsce, zazwyczaj prowadzą do skutków
sprzecznych z celami DR, pogarszając stan ekosystemów wodnych i od wody
zależnych. Obydwie wymienione dyrektywy definiują cele oraz ustalają terminy
osiągnięcia tych celów. Nieosiągnięcie tych celów w ustalonych terminach jest
zagrożone dotkliwymi karami finansowymi.
Stan wdrożenia dyrektyw w Polsce oceniam negatywnie, m. in. wskutek
niedotrzymania
pierwszych
obowiązujących
terminów
i
wysokiego
prawdopodobieństwa, że cel główny DR nie zostanie osiągnięty. Charakterystyczną
cechą procesu wdrażania dyrektyw w Polsce jest tylko formalne potraktowanie
obowiązków wynikających z dyrektyw. W ustawach i dokumentach strategicznych
cytuje się
sformułowania pochodzące z dyrektyw wspólnotowych. Powstają
dokumenty takie jak kolejne nowelizacje ustawy Prawo wodne, kolejna Strategia
Gospodarki Wodnej, Plany gospodarowania wodami w dorzeczach, i Wodnośrodowiskowy program kraju. Dokumenty te zawierają deklaracje przepisane z DR i
DP „uzupełnione” listami setek inwestycji hydrotechnicznych o skutkach sprzecznych
z deklaracjami. Również codzienna praktyka jest sprzeczna z zaleceniami DR i DP.
Stanowi to poważne zagrożenie dla wywiązania się Polski z zobowiązań
wynikających z Traktatu Akcesyjnego. Poglądy te postaram się uzasadnić w dalszej
części niniejszej Ekspertyzy, koncentrując uwagę na głównych barierach mentalnych,
prawnych i organizacyjnych tworzących wspomniane zagrożenia.
2.
Nowatorstwo
Dyrektywy
Ramowej
i
Powodziowej przyczyną „bariery mentalnej”
2.3. Przesłanie Dyrektywy Ramowej
We wstępie do DR w następujący sposób zdefiniowano jej cel:
4
Dyrektywy
Głównym celem DR jest ustanowienie ram dla ochrony śródlądowych wód
powierzchniowych, podziemnych, morskich wód przybrzeżnych i terytorialnych. Ta
ochrona ma polegać na :
♦
zapobieganiu
dalszej
degradacji,
ochronie
i
polepszaniu
stanu
ekosystemów wodnych i lądowych, szczególnie włączając tereny podmokłe;
♦
promocji zrównoważonego użytkowania wód opartego na długoterminowej
ochronie dostępnych zasobów wodnych;
♦
dążeniu do zwiększonej ochrony i polepszenia środowiska wodnego m. in.
poprzez progresywną redukcję zrzutów, emisji i substancji szczególnie
szkodliwych (określonych jako ”priorytetowych” – czyli do pilnej eliminacji);
♦
zaprzestaniu lub stopniowej eliminacji zrzutów, emisji zanieczyszczeń i
odpadów szczególnie niebezpiecznych;
♦
progresywnej redukcji zanieczyszczania wód podziemnych;
♦
przyczynianiu się do ograniczenia skutków powodzi i susz, czyli działaniom
na rzecz :
-
zapewnienia zaopatrzenia w wodę dobrej jakości ze źródeł
powierzchniowych i podziemnych,
-
redukcji emisji substancji niebezpiecznych, wprowadzanych do wód
powierzchniowych,
-
redukcji zanieczyszczenia wód podziemnych,
-
ochrony wód terytorialnych i morskich,
-
osiągnięcia celów zawartych porozumień międzynarodowych, w
tym ukierunkowanych na ochronę środowiska morskiego.
Jak widać z powyższych cytatów, DR koncentruje uwagę na ochronie wód i
zawiązanych z wodami ekosystemów oraz naprawie szkód wywołanych w tych
elementach środowiska przez antropopresję. DR jako cel główny gospodarki wodnej
traktuje uzyskanie dobrego stanu ekosystemów wodnych i od wody zależnych. DR
określa stan ekosystemów na podstawie szeregu wskaźników obejmujących
standardowe parametry chemiczne, fizyczne i bakteriologiczne, jak również skład
gatunkowy organizmów wodnych i występujących w dolinach oraz charakterystykę
geomorfologiczną koryt cieków. Dla wszystkich parametrów określono wartości
5
progowe (normy) pozwalające oceniać stan ekosystemów. Normy te preferują
akweny naturalne (naturalne jeziora oraz nieuregulowane i nieobwałowane cieki),
występowanie gatunków zwierząt i roślin charakterystycznych dla naturalnego
akwenu w danych warunkach fizjograficznych oraz brak znaczących oddziaływań
gospodarki człowieka na chemiczne, fizyczne i bakteriologiczne parametry wód.
Oczywiście taki idealny akwen trudno znaleźć w Europie poza niektórymi parkami
narodowymi. DR nie jest jednak przejawem ekologicznego fundamentalizmu, lecz
dokumentem pragmatycznym, a wartości progowe poszczególnych wskaźników
pozwalające zakwalifikować rozważany akwen do kategorii dobrego stanu są
realistyczne i możliwe do osiągnięcia w warunkach niezbędnego wykorzystywania
wód przez człowieka. Wyrazem tego pragmatyzmu jest wyróżnienie w DR akwenów
silnie przekształconych, gdzie żąda się nie dobrego stanu, lecz dobrego potencjału
ekologicznego wód, co pozwala zachować sztuczne zbiorniki retencyjne i
uregulowane rzeki, bez absurdalnego żądania totalnej renaturyzacji.
2.2. Przesłanie Dyrektywy Powodziowej
DR nie precyzuje zasad ochrony przed powodzią. Seria katastrofalnych
powodzi, które nawiedziły USA i Europę w ostatniej dekadzie ubiegłego stulecia i na
początku bieżącego zmusiła gremia międzynarodowe, w tym Komisję Europejską, do
potraktowania problemu z najwyższą uwagą.
Serię tę rozpoczęła powódź w dorzeczu Mississippi w 1993 roku. Powódź
ogarnęła obszar 12 stanów, ewakuowano ponad 37 000 osób, zginęło 47 osób,
zniszczeniu lub uszkodzeniu uległo 40 000 budynków. Straty bezpośrednie
oszacowano na 15 mld dolarów. Pod wodą znalazły się znaczne obszary miast
nadrzecznych oraz blisko 5 mln ha terenów rolniczych, co równa się około 1/6
obszaru Polski.
W grudniu 1993 r., podczas świąt Bożego Narodzenia wystąpiła wielka
powódź na Renie i Mozeli. Zalane zostały Koblencja, Bonn i Kolonia. W Holandii pod
wodą znalazło się ok. 500 km2 terenu. Nie minęło 13 miesięcy, gdy w styczniu 1995 r.
na Renie ponownie wystąpiła powódź o jeszcze większych rozmiarach. Objęła swym
zasięgiem również Mozelę, Mozę i Sekwanę tak, że pod wodą znalazły się znaczne
obszary Niemiec, północnej Francji i Holandii. Przy tej powodzi szczególnie
uderzający był widok zalanych starych miast - bezcennych zabytków Kolonii, Bonn,
Koblencji i innych. Ani ta powódź, ani wielka woda 1993 r. nie były „powodziami
6
stulecia” jak twierdzili dziennikarze, natomiast powodzie o rozmiarach uważanych na
początku wieku za stuletnie wystąpiły na Renie 5 razy w obecnym stuleciu.
Omówione wyżej powodzie w Niemczech i USA wystąpiły na rzekach od
dawna uregulowanych, solidnie obwałowanych i mających wiele zbiorników
retencyjnych w dorzeczu. Budowle te i urządzenia techniczne od powodzi nie
uchroniły. Na przykład na Missisipi wybudowano 29 stopni wodnych. Wybudowano
również 36 wielkich zbiorników retencyjnych na dopływach Missisipi. Na tysiącach
kilometrów wzniesiono potężne obwałowania. Obwałowanie Missisipi rozpoczęto w
połowie XIX w. Po każdej większej powodzi wały są umacniane i podnoszone. Nie
przynosi to jednak pożądanych efektów. Odwrotnie, wskutek odcięcia retencji
dolinowej przez obwałowania wzrastają maksymalne przepływy, zaś ponadto,
wskutek zwężenia przekroju poprzecznego, zmniejsza się przepustowość koryta, co
powoduje dodatkowy wzrost maksymalnych poziomów wody. W 1993 r. obwałowania
Missisipi, Missouri i wielu dopływów zostały przerwane na odcinkach o długości setek
kilometrów.
Ren jest innym przykładem rzeki najbardziej zabudowanej i przekształconej
przez człowieka. Wielu autorów nazywa go sztuczną rzeką. Od stuleci wznoszono
obwałowania. Rozwój żeglugi spowodował od 1817 roku „prostowanie” rzeki, tj.
odcinanie meandrów i regulację koryta tak, że długość Górnego Renu (poniżej
Bazylei) skrócono z 354 do 273 km, zaś obszar terenów zalewowych w dolinie
zmniejszył się na tym odcinku z ponad 1000 km2 do 140 km2.
Rozwój energetyki wodnej od połowy ubiegłego stulecia przyczynił się do
powstania zbiorników i stopni energetycznych. I tak w Szwajcarii na obszarze
alpejskiej zlewni Renu powstały elektrownie wodne o łącznej mocy 2300 MW, zaś na
odcinku granicznym Górnego Renu między Niemcami i Francją wybudowano 8
stopni żeglugowo - energetycznych o łącznej mocy 1 100 MW. Przyniosło to pewne
korzyści transportowe i energetyczne, z drugiej strony jednak zwiększyło istotnie
zagrożenie powodziowe. Na odcinku Bazylea - Karslruhe czas przepływu fali
powodziowej zmniejszył się z ok. 64 h do 23 h. Zwiększyło to ryzyko nałożenia się fal
z dopływów bocznych na falę Renu. Zjawisko takie wystąpiło w styczniu 1995 r.
Zdaniem niemieckich specjalistów, zabudowa hydrotechniczna Górnego Renu
spowodowała podniesienie przepływów maksymalnych w Kolonii o ok. 700 - 800
m3/s i odpowiednio stanów wody o 40 cm, podczas gdy okres powtarzalności wody
uważanej na początku wieku za stuletnią uległ skróceniu do 30 - 40 lat. Zabudowa
7
hydrotechniczna na wielką skalę została wykonana również na dopływach Renu:
Neckarze, Menie, Mozeli i in. oraz przyniosła podobne jak na Renie skutki, tj.
zwiększenie zagrożenia powodziowego.
Powodzie w 1993 roku na Missisipi oraz w 1993 i 1995 roku na Renie
doprowadziły do następujących wniosków:
•
Rozwiane zostały złudzenia co do możliwości kontrolowania przebiegu
powodzi i ograniczenia rozmiarów klęski przy pomocy urządzeń
hydrotechnicznych.
•
Regulacja i kaskadowa zabudowa rzek wybitnie zwiększa zagrożenia
powodziowe.
•
Wykorzystywanie hydrotechniki uruchamia zjawisko „błędnego koła
ochrony
przeciwpowodziowej”.
Zabudowa
hydrotechniczna
czyni
złudzenie bezpieczeństwa, co powoduje zabudowę terenów chronionych.
Kolejna powódź niszczy wały, zbiorniki zawodzą, powodując śmierć ludzi
i wielkie szkody materialne. Presja społeczna powoduje kosztowną
rozbudowę technicznych środków ochrony. Złudzenie bezpieczeństwa
powoduje dalszy rozwój zabudowy terenów chronionych. Kolejna
powódź niszczy zabudowę hydrotechniczną i powoduje znaczący wzrost
szkód. W przypadku Missisipi, opisany cykl powtarza się średnio co 30
lat.
•
Stwierdzono, że wydatki publiczne ponoszone na tradycyjne budowle
ochrony
przeciwpowodziowej
powodują
w
konsekwencji
wzrost
wydatków publicznych na likwidację zwiększonych szkód powodziowych
na terenach chronionych przez wały i inne budowle.
Katastrofy powodziowe następnych lat (Odra 1997, rzeki Anglii i Szwajcarii w
2000 roku, Dunaj i Łaba 2002 i in.) w pełni potwierdziły powyższe wnioski i
spowodowały
w
krajach
rozwiniętych
całkowita
zmianę
dotychczasowej,
zorientowanej na hydrotechnikę, strategii ochrony przeciwpowodziowej Niestety
aktualna polska praktyka nie pozwala zaliczyć naszego kraju do rozwiniętych.
Opisane doświadczenia znalazły wyraz w szeregu publikacji oraz innych
dokumentach, tworząc swojego rodzaju katalog dobrych praktyk. Można tu wymienić
m. in. dokumenty firmowane przez Unię Europejską:
8
•
Best Practices on Flood Prevention, Protection and Mitigation, European
Commission, Brussels 2001;
•
Communication from the Commission to the Council, the European Economic
and Social Committee of Regions, Commission of the European Communities,
Brussels, 12 July 2004;
•
Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października
2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zrządzania nim, czyli DP,
będąca przedmiotem niniejszej ekspertyzy.
DP ma charakter normatywny – jest prawem obowiązującym w krajach Unii. DP
jako akt prawny nie zawiera szczegółowych zaleceń technicznych. Zalecenia takie
zawarte są
w dokumencie p.t. „OPTYMALNE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE
ZAPOBIEGANIA
POWODZIOM,
OCHRONY
PRZECIWPOWODZIOWEJ
I
OGRANICZANIA SKUTKÓW POWODZI”. Jego podstawą było szerokie omówienie
problemu ochrony przeciwpowodziowej, sformułowane podczas nieformalnego
spotkania przedstawicieli organów odpowiadających za gospodarkę wodną w krajach
członkowskich Unii Europejskiej, Norwegii, Szwajcarii oraz krajach kandydujących,
które odbyło się w Kopenhadze w dniach 21-22 listopada 2002 roku. Ustalono, że w
związku
z
ostatnimi
powodziami
należy
podjąć
działania
zmierzające
do
wypracowania odpowiednich metod zapobiegania tym zjawiskom, zapewnienia
ochrony przeciwpowodziowej i ograniczania następstw powodzi. Pracująca pod
przewodnictwem Holandii i Francji grupa wiodąca opracowała przywołany Dokument.
Główne przesłania Dokumentu są następujące:
•
Nie istnieje absolutna ochrona przeciwpowodziowa. Nie wolno zapominać o
nieprzewidywalności natury. Wyzwaniem jest określenie, jakie środki są
konieczne do zapewnienia określonego poziomu bezpieczeństwa oraz jaki
poziom ryzyka może zaakceptować społeczeństwo. Najwłaściwszą metodą
radzenia sobie z tym wyzwaniem jest określanie ryzyka i zarządzanie nim.
•
Doświadczenie wskazuje, że działania ograniczające ryzyko powodzi należy
podejmować w skali całej zlewni rzeki, przy czym konieczne jest
uwzględnianie wzajemnych oddziaływań poszczególnych czynności.
•
Nietechniczne działania ograniczające skutki powodzi z reguły są na dłuższą
metę
bardziej
korzystne
i
charakteryzują
zrównoważenia, stąd należy je wspierać.
9
się
wyższym
stopniem
•
Obiekty hydrotechniczne uznaje się nadal za istotny element systemu,
podkreśla się ich rolę w ochronie zdrowia i życia ludzkiego, a także mienia.
Nie wolno jednak zapominać, że żadne obiekty inżynieryjne nie mogą
zapewnić absolutnej ochrony przeciwpowodziowej, stąd należy unikać
tworzenia fałszywego poczucia bezpieczeństwa wśród ludności.
•
Sukces można osiągnąć tylko poprzez działania interdyscyplinarne.
Dokument
zawiera
listę
głównych
działań
nietechnicznych
ochrony
przeciwpowodziowej. Oto najważniejsze propozycje, które należy uwzględnić
planując ochronę przed powodzią:
•
Zachowywanie, efektywna ochrona i, w miarę możliwości, przywracanie
roślinności i obszarów leśnych na terenach górskich, podmokłych i łąkowych.
•
Utrzymanie i rozszerzanie zalesień w zlewni rzeki, zwłaszcza na obszarach o
urozmaiconej rzeźbie terenu.
•
Zachowywanie, efektywna ochrona i, w miarę możliwości, przywracanie
zdegradowanych terenów podmokłych, meandrów rzecznych, starorzeczy,
oraz ponowne łączenie rzek z ich terenami zalewowymi.
•
Poprawa stanu i rekultywacja cieków wodnych, w tym ograniczanie systemów
nawadniania i drenażu, odwracanie procesów prostowania koryt rzek i
umocnień brzegowych. Wszelkie prace związane z drenażem obszarów
bagiennych oraz osuszaniem bagien należy traktować jako stojące w
sprzeczności z założeniami programów ochrony przeciwpowodziowej.
•
Odzyskiwanie dawnych terenów zalewowych i jezior tam, gdzie to możliwe, w
celu pozyskania tych obszarów i wykorzystania ich naturalnych zdolności
retencji.
•
Preferencje takich sposobów zagospodarowania terenu, które są odpowiednie
dla obszarów zagrożonych występowaniem powodzi. Ochrona gleby przez
unikanie nadmiernego jej ubijania i erozji. Projektowanie sieci dróg i
wytyczanie działek w sposób uwzględniający cele związane z retencją wód.
Zasiewanie brzegów rzek i obszarów zalewowych trawą, przetwarzanie pól
uprawnych na pastwiska, prowadzące m. in. do ograniczenia spływu środków
użyźniających i pestycydów do rzek.
•
Ograniczanie zmian charakterystyki gleby polegających na uszczelnianiu
znacznych powierzchni. Przyczyną powodzi mogą być również intensywne
10
opady ponad miastem. Należy zwrócić szczególną uwagę na odprowadzanie
wód opadowych i na wydajność kanalizacji burzowej.
•
Powstrzymanie budowania wszelkich obiektów na terenach bezpośrednio
zagrożonych wystąpieniem powodzi lub przerwaniami wałów w przypadku,
jeśli istnieje poważne zagrożenie dla życia ludzkiego lub ryzyko znacznych
strat materialnych. Dostosowanie sposobów zagospodarowania terenu do
istniejących
na
budowlanych
danym
obszarze
prowadzonych
na
zagrożeń.
Monitorowanie
inwestycji
wymienionych
obszarach
regularna
i
publikacja wyników w zestawieniu z sytuacją poprzednią.
•
Należy sporządzać diagnozy podatności na niebezpieczeństwa na użytek
przedsiębiorstw przemysłowych i handlowych, zarządców firm zajmujących się
obrotem nieruchomościami, wytwarzaniem wody pitnej, rolnictwem, itp., które
są
położone
na
obszarach
zagrożonych
występowaniem
powodzi.
Opracowanie sugestii działań, które mogą złagodzić następstwa zalania,
opracowywania
awaryjnych
planów
działania,
organizacja
szkoleń
poprawiających stan przygotowania do wystąpienia sytuacji kryzysowych.
•
Najbardziej narażone elementy infrastruktury, jak budynki i instalacje, których
działanie ma istotne znaczenie dla bezpieczeństwa ludzi, obronności lub
zachowania porządku publicznego lub których uszkodzenie grozi poważnym
niebezpieczeństwem dla ludności, a także stanowi źródło zagrożenia ze
względu na znaczenie społeczne i gospodarcze tych obiektów, powinny być
realizowane
na
terenach
nie
zagrożonych
powodzią.
Na
terenach
zalewowych dopuszcza się jedynie budowanie obiektów nierozerwalnie
związanych z gospodarką wodną lub takich, które z uwagi na istotne
czynniki dobra ogólnego nie mogą być zlokalizowane w innym miejscu.
Na obszarach zalewowych należy uwzględniać zastosowanie innowacyjnych
technologii budowlanych, odpornych na skutki zalania.
„Dokument zawierający rozwiązania optymalne” kończy się następującym
tekstem:
„Należy w miarę możliwości uwzględniać opisane w niniejszym opracowaniu
rozwiązania optymalne, szczególnie w zakresie:
1. Zintegrowanego podejścia do zlewni jako całości;
2. Akcji uświadamiających dla ludności, zaangażowania ludności i ubezpieczeń;
3. Badań, edukacji i innych działań nietechnicznych;
11
4. Zagospodarowania terenu, strefowania i oceny ryzyka;
5. Działań technicznych i ich wpływu;
6. Akcji ratunkowych;
7. Zapobiegania rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń.”
Oznacza
to
w
szczególności,
że
skuteczny
program
ochrony
przeciwpowodziowej powinien obejmować wszystkie spośród siedmiu wymienionych
rodzajów działań.
2.3. Percepcja Dyrektywy Ramowej i Dyrektywy Powodziowej w
Polsce
Opisane w p. 2.1 i 2.2 nowatorskie podejście do problemu gospodarowania
wodami i ograniczania skutków powodzi traktowane jest w Polsce przez większość
hydrotechników jako szkodliwa działalność ekologów, preferujących interesy żab i
zimorodków w stosunku do interesów społeczeństwa. Świadczą o tym m. in.
zachowania podczas spotkań poświęconych konsultacjom społecznym planów
gospodarowania wodami. Wypowiedzi zwolenników zalecanego przez DR i DP
podejścia do gospodarowania zasobami wodnymi kwitowane były okrzykami „na
drzewo” przy aplauzie zebranych. Dyskusje były zdominowane przez przedstawicieli
niszowych grup interesu, takich jak właściciele barek domagający się „użeglownienia”
rzek. Branżowy periodyk „Gospodarka Wodna” poświęca wiele uwagi żegludze i
analizom absurdalnych z punktu widzenia ekonomii pomysłów w rodzaju budowy
kanału łączącego Odrę z Dunajem i Łabą. Zanim przejdę do wykazania, że
tradycyjne podejście jest wyrazem niekompetencji i szkodliwego dla interesu
społecznego
lobbingu
marginalnych
grup
interesów,
przedstawię
krótką
charakterystykę podejścia tradycyjnego.
Tradycyjne podejście dobrze charakteryzują takie pojęcia jak „zaspokojenie
uzasadnionych potrzeb wodnych”, traktowane jako główny cel gospodarki wodnej
oraz „kształtowanie zasobów wodnych”, traktowane jako główny sposób osiągnięcia
celu. Tego typu sformułowania powtarzają się w oficjalnych dokumentach (ustawie
Prawo wodne, Strategii gospodarki wodnej, ustawie o programie dla Odry 2006,
dokumentach przetargowych) powodując zazwyczaj w działalności praktycznej
podejmowanie działań sprzecznych z zaleceniami prawa europejskiego. Do kategorii
uzasadnionych potrzeb wodnych zalicza się m. in.:
12
a) potrzebę zwiększenia dyspozycyjnych zasobów wodnych dla ludności,
przemysłu i rolnictwa;
b) potrzebę regulacji stosunków wodnych w glebie dla zwiększenia plonów;
c) potrzebę „użeglownienia” rzek, tj. zwiększenia szerokości i głębokości szlaku
wodnego w celu umożliwienia żeglugi towarowej;
d) potrzebę tworzenia warunków dla energetyki wodnej.
Potrzeby tego typu wynikają ze swoistej „mitologii gospodarki wodnej’. Oto
kilka przykładów:
W przyjętej przez rząd Strategii Gospodarki Wodnej (z roku 2005) napisano:
„Wskaźnik dostępności wody dla ludności i gospodarki wodnej, wyrażony ilorazem
średniego
rocznego
odpływu
do
ilości
mieszkańców
wynosi
ok.
1600
m3/mieszkańca/rok wobec około 4500 średnio w Europie”. W tymże dokumencie
napisano dalej „Łączny pobór wody na potrzeby gospodarki oraz zaopatrzenia
ludności wynosi, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, nieco ponad 300 m3/rok, co
sytuuje Polskę w końcu listy krajów europejskich i wskazuje, że w przyszłości można
spodziewać się zwiększonego zużycia wody”
W ostatniej wersji „Projektu Narodowej Strategii Gospodarki Wodnej” cytowanych
stwierdzeń brak (ze względu na ich bezzasadność), ale nie wpłynęło to w
najmniejszym stopniu na program działań – są to nadal głównie inwestycje
hydrotechniczne „służące zwiększeniu dyspozycyjnych zasobów wodnych oraz
chroniące przed powodzią i suszą”. Upośledzenie Polski pod względem
dostępności zasobów wodnych w stosunku do innych krajów europejskich
oraz prognozowany wzrost zużycia wody to mity, z których wyprowadzono
przekonanie o pilnej konieczności budowania w Polsce licznych zbiorników
retencyjnych oraz realizacji rozbudowanych programów tak zwanej małej
retencji.
Stan faktyczny
Sąsiednie w stosunku do Odry i Wisły wielkie rzeki europejskie (Łaba na
zachodzie i Niemen na wschodzie) mają tylko nieznacznie większe od naszych rzek
spływy jednostkowe. Wysokie oceny średnich zasobów wielu krajów europejskich są
skutkiem kilkakrotnego uwzględniania w bilansie tych samych zasobów rzek
tranzytowych (np. Dunaju i Renu) oraz istnienia w Europie północnej krajów o
wielkich zasobach i małej gęstości zaludnienia (np. Islandia, Norwegia, Szwecja,
13
Finlandia). Bliższą analizę dostępności zasobów wodnych w krajach europejskich
przeprowadzono
w
dostępnym
w
Internecie
raporcie
Europejskiej
Agencji
Środowiskowej (EEA). Analiza danych zawartych w cytowanym raporcie prowadzi do
następujących wniosków:
!
Z punktu widzenia bezzwrotnego zużycia wody (95 – 97% wód pobieranych
dla celów chłodniczych przez elektrownie wraca do środowiska), Polska
plasuje się pomiędzy Francją i Niemcami. Zgodnie z klasyfikacja przyjętą w
cytowanym raporcie wymienione trzy kraje (Francja, Polska, Niemcy)
zaliczane są do krajów (zamieszkiwanych przez 50% populacji europejskiej),
w których brak istotnej presji ilościowej gospodarki wodnej na zasoby
wodne.
!
Zestawienie zużycia wody w krajach europejskich (na mieszkańca), przeczy
tezie iż przy zużyciu wody 300 m3/rok znajdujemy się w końcu listy krajów
europejskich. Podobne zużycie mają kraje bez porównania bardziej
zaawansowane w rozwoju, jak: Irlandia 329 m3/rok, Holandia 300 m3/rok,
Anglia 290 m3/rok, Szwecja 308 m3/rok. Brak więc uzasadnienia dla
prognozowania wzrostu zapotrzebowania na wodę w Polsce.
!
Polska, w porównaniu z innymi krajami europejskimi, jest krajem o
przeciętnych
zasobach
wodnych
i
o
przeciętnym
zużyciu
wody
na
mieszkańca. Podobnie jak we Francji i w Niemczech zużywamy bezzwrotnie
ok. 3% zasobów krajowych.
Kolejny mit dotyczy żeglugi. Powszechne jest mniemanie, że: śródlądowy
transport wodny jest tani i „przyjazny środowisku”. Wyrazem tego przekonania jest
szereg zapisów Prawa wodnego, Strategii gospodarki wodnej, Programu dla Odry
2006
oraz
wielu
dokumentów
niższej
rangi,
jak
również
wielu
publikacji
poświęconych rozwojowi żeglugi śródlądowej.
Stan faktyczny
Towarowy transport wodny staje się opłacalnym, jeśli możliwa jest żegluga
barek o zanurzeniu przekraczającym 1,6 metra (w niektórych dokumentach sugeruje
się jako opłacalną eksploatacje taboru o zanurzeniu 2,8 metra) przez większość roku.
W Polsce, podczas długotrwałych niżówek głębokości tranzytowe na dolnej Wiśle są
rzędu 40 – 50 cm, a na Bugu i Wiśle środkowej jeszcze mniejsze. Ponadto rzeki
14
zamarzają. Użeglownienie rzek polskich wymaga ich kanalizacji, co oznacza
gigantyczne koszty oraz degradację ekosystemów wodnych i dolinowych. W
Republice Federalnej eksploatowane są największe drogi wodne Europy (Ren, Men,
górny Dunaj, Kanał Niemiecki). Na stronie internetowej Federalnego Urzędu
Statystycznego przytoczono dane o krajowych przewozach towarowych w roku 2005.
Z danych tych wynika, że żegluga śródlądowa realizuje 1,96% ogólnej masy
przewozów. Aktualnie w Polsce przewozi się śródlądowymi drogami wodnymi 0,6%
ogólnej masy ładunków (źródło: roczniki statystyczne). Osiągnięcie poziomu
przewozów rzędu 2% jest w Polsce nierealne, a w dodatku byłoby celem
absurdalnym, ze względu na koszty ekonomiczne i środowiskowe. Ilustruje to
przykład drogi wodnej górnej Wisły. Roczne koszty eksploatacji drogi są rzędu 6
milionów zł, opłaty za śluzowanie statków wynoszą ok. 40 tysięcy złotych.
Kolejny mit to powszechne przekonanie, że energetyka wodna jest tania i
„przyjazna środowisku”.
Stan faktyczny
Łączny koszt budowy zapory (stopnia) oraz instalacji siłowni jest istotnie
wyższy od kosztu budowy elektrowni cieplnej o porównywalnej mocy. Komercyjna
energetyka jest skłonna pokryć ok. 30% kosztów takiej inwestycji – jest to warunek
opłacalności nakładów (wykazały to dyskusje z energetykami prowadzone w
związku z projektem stopnia wodnego Nieszawa na Wiśle). Przekonanie o taniej
energetyce wodnej jest więc mitem. Według opracowania „Energoprojektu”, możliwy
do wykorzystania (ze względów technicznych) potencjał energetyczny polskich rzek
pozwoliłby na pokrycie niespełna 9% zapotrzebowania na energię. Energetyka
wodna nie jest więc sposobem na rozwiązanie przyszłych (po wyczerpaniu zasobów
paliw kopalnych) problemów energetycznych kraju. Podstawowe argumenty
zwolenników energetyki wodnej to "czysta" i odnawialna energia. Energetyka wodna
chroni atmosferę (przed emisja pyłów i gazów) oraz chroni nieodnawialne zasoby
paliw. Jednocześnie budowa i eksploatacja siłowni wodnej niszczy ekosystemy
wodne i dolinowe oraz powoduje silna erozję. Bilans zysków i strat środowiskowych
nie jest więc jednoznacznie pozytywny.
Kolejny mit to przekonanie, iż zwiększenie nakładów na obwałowania,
regulację rzek i budowę zbiorników retencyjnych zmniejszy szkody powodziowe. W
p. 2.2. niniejszej ekspertyzy przytoczono argumenty dezawuujące powyższe
przekonanie.
15
Mitem jest również przekonanie, że rozwój retencji naturalnej i sztucznej (w
tym „małej retencji”) zlikwiduje zagrożenie powodzią i suszą. Jest to przekonanie
podzielane zarówno przez technokratów (zwolenników sztucznej retencji), jak i
ekologów – zwolenników retencji naturalnej.
Stan faktyczny
Analiza zdjęć lotniczych i satelitarnych, wykonanych w okresie katastrofalnych
powodzi (kwiecień 1979 r. w dorzeczu Narwi, lipiec 1997 r. w dorzeczu Odry)
wykazuje, że praktycznie całe doliny rzeczne były polderami, a mimo to przepływy
maksymalne w sieci rzecznej przekraczały poziomy „wody tysiącletniej”. Stworzenie
kontrolowanej retencji naturalnej i sztucznej o podobnej pojemności jest nierealne. W
czasie suszy atmosferycznej w 2006 roku deficyt opadu (w stosunku do normy
wieloletniej) dochodził do 120 mm i obejmował obszar ok. 200 000 km2. Alimentacja
deficytu do poziomu średniego wymagałby 24 miliardów pojemności retencyjnej, tj.
budowy ponad 50 zbiorników o pojemności największego zbiornika retencyjnego w
Polsce (Solina na Sanie), przeznaczonych wyłącznie do alimentacji niżówek (co
wyklucza np. wykorzystanie zbiorników dla ochrony przed powodzią). Jest to
nierealne ze względów technicznych, ekonomicznych i środowiskowych.
Polityka wodna oparta na mitach i technokratycznych złudzeniach prowadzona
była od zakończenia wojny i cezura roku 1989 niewiele zmieniła. Doprowadziło to do
sytuacji, gdy:
•
Brak czystej wody, a większość mieszkańców kraju pije wodę „uzdatnianą”,
niesmaczną i szkodliwa dla zdrowia. Syntetyczne dane o jakości polskich wód
w świetle wskaźników chemicznych i bakteriologicznych wg rocznika GUS z
roku 2005 (w latach późniejszych zmniejszyła się istotnie liczba pobieranych
próbek, ale obraz ogólny nie uległ zmianie) są następujące. Pobrano do
analizy 1360 próbek wody ze zbiorników powierzchniowych. Badania
wykazały:
1 próbkę w klasie I, (wody nadające się do picia),
27 próbek w klasie II (wody nadające się do kąpieli i rekreacji),
522 próbki w klasie III (woda nadająca się do nawodnień rolniczych),
560 próbek w klasie IV,
250 próbek w klasie V.
Klasy IV i V to raczej ścieki niż wody powierzchniowe.
•
Powodzie co kilka lat pustoszą zabudowane doliny rzeczne.
16
•
Na wielkich obszarach brak małych rzek, są za to rowy melioracyjne i
zabudowane
potoki
górskie,
pozbawione
organizmów
powodujących
samooczyszczanie wód.
•
Sztuczne zbiorniki retencyjne, również te służące zaopatrzeniu w wodę pitną,
zakwitają sinicami i gromadzą w osadach dennych miliony metrów
sześciennych toksycznych osadów.
•
Wskutek regulacji rzek, budowy stopni wodnych i zapór nastąpiła erozja koryt
rzecznych – obniżenie poziomu dna do kilku metrów skutkujące wielkimi
szkodami ekonomicznymi i środowiskowymi.
•
Rzeki i potoki utraciły drożność, powodując praktyczne wyginięcie ryb
wędrownych.
•
Melioracje zlikwidowały bagna, powodując uwolnienie z murszejących torfów
ładunków azotu porównywalnych z ładunkami w ściekach komunalnych.
•
Wykorzystywanie
w
przemysłowych
procesach
technologicznych
zanieczyszczonej wody (bo czystej brak) powoduje rokrocznie miliardowe
starty w wyniku korozji.
•
Kąpieliska
są
nagminnie
zamykane,
wskutek
groźnego
dla
zdrowia
zanieczyszczenia wody.
•
Pojawiające się co kilka lat deficyty opadów (właściwe dla klimatu Polski)
powodują klęskę suszy na terenach osuszonych przez melioracje.
•
Ze względu na brak służb wodnych zdolnych do egzekucji prawa, źródłem
ogromnych ładunków azotu degradującego wody powierzchniowe i morskie
wody
przybrzeżne
są:
(1)
oczyszczalnie
ścieków
zrzucające
nocą
nieoczyszczone ścieki w ramach swoistej ekonomizacji eksploatacji, (2)
nieszczelne
szamba,
(3)
nielegalne
zrzuty
ścieków
komunalnych
i
pochodzących z hodowli.
Powstaje pytanie, czy opisana sytuacja wynikająca z „kształtowania zasobów
wodnych” oznacza realizacje postulatu „zaspokojenia uzasadnionych potrzeb
wodnych”. Kolejne pytanie dotyczy efektywności ekonomicznej prowadzonej
działalności w sytuacji, gdy żegluga śródlądowa przewozi 0,6% towarów, elektrownie
wodne produkują 4% energii, znaczna część zmeliorowanych obszarów leży
odłogiem, a wodę często trzeba dowozić mieszkańcom beczkowozami.
17
Wdrożenie DR i DP ma w Polsce charakter głównie formalny. Mechanizm tego
niby- wdrożenia był i jest następujący. Traktat Akcesyjny i Dyrektywy unijne postawiły
konkretne zadania – transpozycję prawa Unii do prawa polskiego oraz terminową
realizację
zobowiązań
wynikających
z
Dyrektyw.
Administracja,
świadoma
odpowiedzialności za niedotrzymanie zobowiązań traktatowych, podjęła próby
nowelizacji ustawy Prawo wodne (omówione bliżej w p. 3 niniejszej ekspertyzy) oraz
zleciła opracowanie dokumentów wynikających z DR i DP. Przetargi wygrały firmy
oferujące niskie ceny oraz akceptujące krótkie terminy realizacji, wykluczające
możliwość solidnej pracy. Wykorzystywane były więc istniejące opracowania, często
z poprzedniej epoki. Głęboko zakodowane tradycyjne przekonania (mity) oraz
nieufność do „nowinek” powodowały próby kompromisu, tj. połączenia podejścia
tradycyjnego z wymogami DR i DP. Praktyka wykazała, że nie jest to możliwe.
Powstały dokumenty wewnętrznie sprzeczne, bowiem do opracowań z innej epoki
dopisywano sformułowania wyjęte z Dyrektyw. W oparciu o takie dokumenty można
zarówno regulować jak i renaturyzować cieki, można chronić bagna i je osuszać
poprzez
melioracje,
co
powoduje,
że realizowane są
projekty
tradycyjne.
Opracowania poddawane były, zgodnie z wymaganiami Unii, konsultacjom
społecznym. Grupy zainteresowane realizacją przedsięwzięć hydrotechnicznych
organizowały lobbing, strasząc społeczeństwo powodzią i obiecując atrakcyjne
miejsca pracy. Kliniczny przykład to zabiegi o budowę stopnia na Wiśle w Nieszawie
oraz listy setek inwestycji hydrotechnicznych dopisywane do Programu wodnośrodowiskowego
kraju.
Wbrew
założeniom,
konsultacje
i
uzgodnienia
międzyresortowe znacznie pogarszają jakość rozważanych dokumentów. Wynika to
z braku wiedzy uczestników konsultacji oraz powszechności mitów gospodarki
wodnej. Mity te są umiejętnie i agresywnie propagowane przez grupy interesów –
biura projektowe, przedsiębiorstwa budownictwa wodnego, meliorantów, właścicieli
barek i właścicieli elektrowni wodnych. Maja w tym udział również środowiska
naukowe i czasopisma branżowe, co może budzić zdziwienie.
2.4. Na czym polega przewaga podejścia proponowanego w DR i
DP nad podejściem tradycyjnym ?
W przypadku ochrony przed powodzią jest to łatwe do wykazania. Podejście
tradycyjne jest nieskuteczne, powodując eskalację szkód i kosztów (błędne koło
ochrony przeciwpowodziowej) – opisano to szczegółowo w p. 2.2. Mniej oczywista
18
wydaje się przewaga podejścia proponowanego w DR. Koncentracja uwagi na
ochronie ekosystemów wodnych i od wody zależnych sugeruje, że DR przedkłada
dobrostan przyrody nad interesy człowieka – jest to główna linia ataku przeciwników
DR. Postaram się wykazać błędność takiego rozumowania.
Przedstawione wyżej syntetyczne dane o jakości polskich wód w świetle
wskaźników chemicznych i bakteriologicznych wg rocznika GUS z roku 2005 (w
latach późniejszych zmniejszyła się istotnie liczba pobieranych próbek, ale obraz
ogólny nie uległ zmianie) świadczą o katastrofalnym zanieczyszczeniu polskich wód.
Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) wykazała, ze 70% chorób w krajach
rozwijających się jest skutkiem niewłaściwej jakości wody. W Polsce praktycznie brak
wody I klasy, czyli nadającej się do picia. Używamy wodę poddaną skomplikowanym
procesom
uzdatniania,
nieobojętnym
dla
zdrowia.
Chlorowanie
wody
zanieczyszczonej związkami organicznymi prowadzi do powstawania związków silnie
rakotwórczych. Praktycznie wszystkie wody powierzchniowe w Polsce są silnie
zanieczyszczone bakteriami kałowymi (Coli). Koryta wszystkich polskich cieków są
wykorzystywane do utylizacji padliny i jako wysypiska śmieci. Stan higieniczny
polskich cieków jest charakterystyczny dla krajów rozwijających się (cywilizacyjnie
zacofanych).
Powszechną dostępnością zdrowej, czystej wody zainteresowane jest całe
społeczeństwo. Zainteresowany jest również przemysł, bowiem zanieczyszczona
woda powoduje ogromne straty wskutek korozji (wiele miliardów złotych rocznie).
Inwestycje hydrotechniczne degradują ekosystemy wodne, są kosztowne oraz
zazwyczaj nie prowadzą do osiągnięcia celów deklarowanych przez projektantów i
inwestorów. Ze środków publicznych realizuje się więc głównie cele niszowych grup
interesu: projektantów, właścicieli przedsiębiorstw budownictwa wodnego, elektrowni
wodnych i barek. Nie neguję oczywiście konieczności budowy ujęć wody, ochrony
obiektów
infrastrukturalnych
i
aglomeracji
miejsko
-
przemysłowych,
gdzie
hydrotechnika często jest jedynym realnym rozwiązaniem. Podkreślam jedynie, że
„zaspokojenie uzasadnionych potrzeb wodnych” to przede wszystkim zapewnienie
wszystkim mieszkańcom kraju dostępu do czystej zdrowej wody, wody, którą
można pić, w której można się kąpać, łowić ryby, wykorzystywać do sportu i
rekreacji. Osiągnięcie głównego celu DR jest więc najważniejszym społecznoekonomicznym zadaniem gospodarki wodnej, a nie podejrzanym pomysłem
grupki niekompetentnych „zielonych”.
19
3.
Brak transpozycji prawa wspólnotowego do prawa
polskiego
Niezgodność polskiego prawa i wynikającej z tego prawa praktyki, z prawem i
praktyką Wspólnoty Europejskiej jest ważną przyczyną większości problemów
związanych z wdrażaniem DR i DP. Kolejne nowelizacje ustawy Prawo wodne, jak
również kolejne wersje dokumentu „Strategia Gospodarki Wodnej”, opracowane w
Polsce po podpisaniu traktatu akcesyjnego zawierają zapewnienia o „pełnej
zgodności” z ustawodawstwem europejskim, a po pewnym czasie ukazuje się kolejna
wersja, której deklarowanym celem jest uzyskanie „pełnej zgodności’. W grudniu
2004 roku WWF Polska opracował obszerny dokument pod tytułem: „Zmiany
polskiego prawa wodnego niezbędne dla pełnej transpozycji Ramowej Dyrektywy
Wodnej”. Minęło 5 lat i zawarte w tym opracowaniu wnioski są aktualne.
3.1. Pozorność transpozycji
Rozwiązania prawne według obecnego kształtu Ustawy stanowią jedynie
pozorne przeniesienie prawa europejskiego do prawa polskiego. Przepisano bowiem
szereg podstawowych postanowień DR do ustawy Prawo wodne, pozostawiając w
niej zapisy
często sprzeczne z duchem i literą DR, które w sposób zasadniczy
utrudniają realizację jej najważniejszego celu oraz osiąganie kompromisu pomiędzy
celami środowiskowymi i gospodarczymi. Te sprzeczności są konsekwencją
zachowania pochodzącej z „innej epoki” struktury zarządzania zasobami wodnymi
oraz tradycyjnej interpretacji roli, pozycji, celów i zadań gospodarki wodnej. Mówiąc o
tradycyjnej interpretacji, mam na myśli poglądy sprzed Raportu Rzymskiego i
rozszerzających
go
kolejnych
dokumentów
i
postanowień
o
zakresie
międzynarodowym.
3.2. Brak zintegrowanego w skali zlewni systemu zarządzania
zasobami wodnymi
Realizacja zasad rozwoju trwałego i zrównoważonego w odniesieniu do wód
może być skuteczna tylko wówczas, gdy rozważania dotyczyć będą zlewni rzecznej i
obejmować wszystkie wody występujące w zlewni w ich wzajemnym powiązaniu oraz
wszystkie działania człowieka i procesy zachodzące w środowisku oddziaływujące na
stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Oznacza to konieczność
20
zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi zlewni (wymaga tego DR).
Stwierdzono, że bez głębokich zmian legislacyjnych, realizacja zintegrowanej
gospodarki zlewniowej jest w Polsce niemożliwa. Wynika to z następujących
uwarunkowań:
•
Rozmycie kompetencji. „Prawa właścicielskie” w stosunku do wód publicznych
przysługują
czterem
jednostkom
organizacyjnym
(podległym
trzem
ministerstwom), a ponadto Ustawa wymienia pięć ”organów właściwych w
sprawach gospodarowania wodami”. Większość tych organizacji działa w
granicach administracyjnych, nie hydrograficznych.
•
Znaczna liczba dokumentów planistycznych. Ustawa wymienia ich kilkanaście i
nie tworzą one spójnego planu zintegrowanej gospodarki zasobami wodnymi
zlewni zorientowanego na realizacje celów DR i DP
•
„Integracyjne spaghetti”. Próby opracowania schematu blokowego polskiego
systemu zarządzania wodami z uwzględnieniem wszystkich ścieżek przepływu
informacji i relacji decyzyjnych prowadzą do obrazu niezwykle zagmatwanego, co
pozwala wątpić w możliwość efektywnego zarządzania takim systemem
(potwierdzają tę opinię Dyrektorzy RZGW).
•
Nominalnie zasobami wodnymi zarządzają KZGW i RZGW (jedyne jednostki
działające w granicach hydrograficznych). Jest to fikcja, bowiem nie można
zarządzać bez władzy i pieniędzy. Władzę ma administracja rządowa i
samorządowa.
Pieniędzmi
dysponują
Fundusze
Ochrony
Środowiska
i
Gospodarki Wodnej, działające w granicach administracyjnych i prowadzące
własną politykę. Ponadto, tak zwane „rzeki ważne dla rolnictwa” podlegają
marszałkom wojewódzkim, realizującym politykę lobby melioracyjnego (sprzeczna
z celami DR i DP). Uprawnienia decyzyjne dyrektorów RZGW w stosunku do tych
rzek są fikcją.
•
Konieczność realizacji szkodliwych dla środowiska inwestycji gospodarki wodnej
(zbiorniki, regulacja rzek, obwałowania) wynika zazwyczaj ze sposobów
wykorzystania terenu, ignorujących uwarunkowania naturalne. Ustawa Prawo
wodne nie dają możliwości wprowadzania do planów rozwoju społecznoekonomicznego „twardych” ograniczeń, wynikających z dostępności zasobów
wodnych oraz zasięgów zalewów powodziowych. Jeśli ograniczenia te nie będą
21
nadrzędnymi
w
stosunku
do
życzeniowych
planów
zagospodarowania
przestrzennego, realizacja idei rozwoju zrównoważonego nie będzie możliwa.
•
Ramowa Dyrektywa Wodna wyraźnie stanowi, że za korzystanie z wód powinni
płacić użytkownicy. Cena powinna pokrywać ”koszty uzyskania”, czyli m. in.
koszty związane z inwestowaniem i eksploatacją (koszty ”utrzymania wód” to
część
kosztów
eksploatacyjnych),
a
zwłaszcza
koszty
poprawy
stanu
ekosystemów wodnych i od wody zależnych. zdegradowanych przez użytkowanie
wód. Brak takich zapisów w ustawie.
Opracowanie WWF zignorowano, a Komisja Europejska pismem z dnia 26
czerwca 2008 r. wezwała Polskę do usunięcia kilkudziesięciu uchybień polegających
na braku zgodności prawa polskiego z prawem wspólnotowym. Ministerstwo
Środowiska pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. odpowiedziało na zarzuty Komisji,
obiecując usunięcie uchybień. O ile wiem, obietnicy nie dotrzymano.
4.
Zakończenie
We wstępie ekspertyzy wyraziłem sceptycyzm w sprawie możliwości
osiągnięcia celów DR i DP w Polsce. Błędy i uchybienia w dokumentach, takich jak
ustawa Prawo wodne, Wodno-środowiskowy program kraju, Plany gospodarowania
wodami w dorzeczach można łatwo poprawić – trzeba tylko literalnie wykorzystać
ustawodawstwo i zasady dobrej praktyki Wspólnoty Europejskiej. Niestety, żeby
osiągnąć cele DR i DP trzeba to, co zapisano, zrealizować. Istniejący w Polsce
system gospodarowania wodami jest anachronizmem pochodzącym z innej epoki.
Dopóki celami gospodarki wodnej było „zaspokojenie uzasadnionych potrzeb
wodnych” (bez określenia, kto i w oparciu o jakie kryteria, uznaje potrzeby za
uzasadnione), a źródłem finansowania budżet państwa, system ten funkcjonował.
Doprowadziło to do sytuacji, gdy w Polsce:
Degradację wód traktowano jako koszty rozwoju, a eskalację szkód
powodziowych jako skutek niedostatecznego finansowania. Jednocześnie biura
projektowe pracowały pełna parą, a przedsiębiorstwa budownictwa wodnego z
zapałem budowały zapory i progi, regulowały rzeki i potoki, osuszały tereny
podmokłe. Użyłem czasu przeszłego, ale naprawdę opisana działalność trwa w
najlepsze. Oto przykłady:
Realizowany jest (na mocy ustawy sejmowej!) „Program dla Odry 2006”
Powielono w nim najgorsze wzory z okresu realnego socjalizmu – próbę realizacji
22
zasady: „każdemu wedle potrzeb”. Dostali swoją działkę melioranci, specjaliści od
regulacji i zabudowy rzek i potoków, zwolennicy żeglugi i energetyki wodnej. W
dążeniu do uzyskania pełnej akceptacji społecznej, zrobiono ukłon w stronę
ekologów. Brak było tylko refleksji nad sensownością przedsięwzięcia i ogromnych
nakładów. Opiniowałem ten program dla Sejmu, zainteresowani mogą negatywną i,
moim zdaniem, uzasadnioną opinię znaleźć w archiwach Sejmu.
Znamienne dla skutków podejścia tradycyjnego są „osiągnięcia” uzyskane w
ramach działań podjętych po powodzi 1997 roku w zlewni Odry. Miałem okazję bliżej
je poznać, biorąc udział we wstępnych pracach nad projektem modernizacji
Wrocławskiego Węzła Wodnego. Napisałem obszerny raport wstępny, oceniający
podstawy hydrologiczne projektu i wyniki symulacji pracy projektowanych zbiorników
retencyjnych. Wykazałem, że 12 lat po powodzi i wydatkowaniu znacznych środków,
stan zabezpieczenia przed powodzią w dolinie Odry powyżej Wrocławia gwarantuje,
iż powtórzenie się sytuacji hydrologicznej z lipca 1997 roku spowoduje straty
materialne większe niż wówczas. Wykazałem, że kontynuacja zaplanowanych
działań przyniesie realne koszty i wirtualne efekty. Główną przyczyną tego stanu jest
znaczny rozwój infrastruktury na terenach zalewowych Odry i brak działań, już
zrealizowanych
i
planowanych,
realnie
zmniejszających
obszar
zalewów.
Prawdopodobnie tylko liczba ofiar byłaby aktualnie mniejsza, bowiem udoskonalono
system prognoz i ostrzeżeń, a ludzie jeszcze pamiętają katastrofę roku 1997.
Wnioski z mojego raportu zleceniodawca odrzucił, dotychczasowe plany są
realizowane.
Realizowany jest z rozmachem Program Małej Retencji. Polega on na budowaniu
setek niskich zapór. Analizowałem kilka przypadków takich inwestycji. Nie miały one
żadnego wpływu na wyrównywanie odpływu rzecznego, ze względu na zbyt małą
pojemność. Lokalizowane są na ciekach zanieczyszczonych, co powoduje
gromadzenie
szkodliwych
osadów,
zakwity
wód
i
zahamowanie
procesów
samooczyszczania. Rzeki tracą drożność dla ryb wędrownych, a poniżej zapory
uruchamiana jest erozja degradująca koryto i dolinę rzeki.
Brałem udział we wspólnym posiedzenie Komisji Administracji i Spraw
Wewnętrznych oraz Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dniu 9
września 2009 roku w sprawie problemów ochrony przeciwpowodziowej w Polsce
Podobnie jak w przypadku Programu dla Odry 2006, poproszono mnie o opinię.
Podobnie jak w przypadku Odry, moja opinia została zignorowana, a ja nie
23
zabierałem głosu po wystąpieniach ministrów i posłów, bo miałem wrażenie, że będę
„kopał się z koniem”. Piszę o tym, bowiem wśród licznych wypowiedzi na posiedzeniu
poruszono m. in. problemy Programu dla Odry 2006 oraz budowy nowego stopnia na
Wiśle.
Otóż dowiedziałem się, że Program dla Odry 2006 jest wzorcem dla innych i
podobny program powinien być natychmiast opracowany dla Wisły. Ze zdumieniem
dowiedziałem się, że to, co w mojej opinii jest przykładem partactwa, traktowane jest
przez najwyższą władzę wodną jako przykład dobrej praktyki. Aktualny kierownik
Programu opowiedział o sukcesach w jego dotychczasowej realizacji i zapewnił, iż
budowa zbiornika Racibórz, modernizacja Wrocławskiego węzła wodnego, budowa
zbiornika Lubiąż oraz wałów chroniących Słubice zlikwiduje problem powodzi w
dorzeczu Odry. Spotkało się to z aplauzem posłów, aczkolwiek wielu z nich mówiło
poprzednio o lokalnych powodziach nękających co roku obszary zurbanizowane.
Następnie dowiedziałem się, że niezbędny jest nowy stopień wodny poniżej
Włocławka, który zniweluje możliwość katastrofy i będzie wybudowany z prywatnych
środków. Podziwiam altruizm takiego inwestora, bowiem okres zwrotu nakładów
oceniam na ponad 30 lat. Problem konfliktu z obszarem Natura 2000 podobno nie
istnieje, bowiem realizacja nowego stopnia ratuje życie ludzkie, co upoważnia do
zaniechania rygorów ochronnych. Zwolennicy takiego rozumowania, jak się wydaje,
zapomnieli, że takie odstępstwo jest możliwe tylko w przypadku braku alternatywy.
Niestety takie alternatywy są (n. p. budowa niskiego stopnia poniżej istniejącego lub
likwidacja Stopnia Włocławek). Wydaje, się, że, jeżeli zostanie wydana pozytywna
decyzja środowiskowa, to czeka nas skarga do Komisji Europejskiej i powtórka z
Rospudy. Największą rewelacją było dla mnie oświadczenie Pana Prezesa
Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który stwierdził, ze mamy w Polsce system
zlewniowego, zintegrowanego zarządzania zasobami wodnymi (była to odpowiedź na
wątpliwości jednej z posłanek). Zważywszy, że Prezes KZGW i Dyrektorzy RZGW
nie mają władzy (mają ją wójtowie, starostowie i wojewodowie), nie mają pieniędzy, a
ponadto nie mają realnego wpływu na działania WZMiUW podlegające marszałkom
wojewódzkim, powstaje pytanie, kto zarządza w sposób zintegrowany w skali zlewni
zasobami wodnymi. Moim zdaniem odpowiedź brzmi: nikt. Obawiam się, że do
podobnego wniosku dojdzie Komisja Europejska i zasądzi kary, które (to cytat) będą
proporcjonalne i zniechęcające.
24
Zwracam uwagę, że reformy systemu zarządzania po roku 1989 były pozorne
– polegały głownie na zmianie nazw. Departament Zasobów Wodnych nazwano
Krajowym Zarządem Gospodarki Wodnej, Okręgowe Dyrekcje Dróg Wodnych
nazwano najpierw Dyrekcjami Gospodarki Wodnej, a później Regionalnymi
Zarządami Gospodarki Wodnej, WZIR zamieniono na WZIUM, próbując nowo
nazwanym jednostkom przypisać nowe obowiązki, nie likwidując dotychczasowych.
Ostatnio pojawił się pomysł, by administrację majątkiem skarbu państwa oddzielić od
zarządzania
zasobami
wodnymi.
To
absurdalny
pomysł,
którego
jedynym
zrozumiałym celem jest pozbycie się przez KZGW i RZGW kosztownych zadań
polegających na utrzymaniu i odbudowie urządzeń hydrotechnicznych. Zwracam
uwagę, że te pseudo-reformy konserwowały najgorsze cechy dawnego systemu:
brak zarządzania w granicach hydrograficznych, brak możliwości oddziaływania na
gospodarkę przestrzenną, rozmycie kompetencji, brak możliwości egzekucji prawa,
brak
mechanizmów
rynkowych
wymuszających
efektywność
ekonomiczna
i
zmuszających do oszczędności. Pogląd, że można w starych strukturach
organizacyjnych osiągnąć cele DR i DP, uważam za nonsens. Wydaje się, że
przyczyną opisanego konserwatyzmu jest obawa przed odebraniem różnym grupom
„praw nabytych”, a konkretnie władzy i pieniędzy. Wystarczy sobie wyobrazić
demagogiczną i populistyczną wrzawę wywołaną próbą odebrania władzy i pieniędzy
(związanych z gospodarowaniem wodami) starostom, wojewodom, marszałkom
sejmików, radom nadzorczym funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej,
aby zaniechać rzeczywistych reform. Potrzebna jest do tego wola polityczna (poparta
większością głosów) i determinacja. Jak dotychczas brak było tych oczywistych
uwarunkowań i to jest źródło mojego sceptycyzmu.
25