skrót Raportu nt. mieszkalnictwa w miastach na prawach powiatu

RAPORT NT. MIESZKALNICTWA
W MIASTACH NA PRAWACH POWIATU
WOJEWÓDZTWA ŚLĄSKIEGO
przygotowany przez
p. Alinę Muzioł - Węcławowicz
/skrót/
1. Cel i koncepcja raportu
Celem raportu jest ukazanie stanu mieszkalnictwa gminnego w 19 miastach na prawach
powiatu w województwie śląskim1, jako podstawy do dyskusji i współpracy w rozwiązywaniu
głównych problemów tego sektora.
Raport został opracowany na zlecenie Śląskiego Związku Gmin i Powiatów.
Punktem odniesienia są wyniki ankiety na temat mieszkalnictwa opracowanej na potrzeby
raportu, skierowanej do prezydentów 19 miast. Uzupełnia je analiza danych statystycznych
GUS i wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem gmin.
Ankietę przeprowadzono w okresie lipiec – sierpień 2011 r. Obejmowała kilkadziesiąt
zagadnień, w tym stan i strukturę zasobów komunalnych, liczbę mieszkańców, potrzeby
mieszkaniowe, potrzeby remontowe, zaległości czynszowe, eksmisje, stawki czynszu,
wydatki budŜetów gmin na cele mieszkaniowe, hierarchia problemów mieszkaniowych,
korzystanie z mieszkaniowych programów rządowych i ocenę programów polityki
mieszkaniowej państwa.
Pytania dotyczyły stanu z lat 2009 i 2010, w większości tematów pytano teŜ o plan na 2011r.
i prognozy na lata 2012 i 2013. Uzyskano tą drogą szeroki zakres informacji. Pewne
zastrzeŜenia budzi porównywalność danych2. Głównym źródłem informacji GUS były
statystyki Banku Danych Lokalnych. Wieloletnie programy gospodarowania analizowano pod
kątem kompletności zakresu merytorycznego, aktualność tych programów testowano
względem planu sprzedaŜy mieszkań komunalnych w 2010 r.
Raport składa się z części tekstowej i zestawień tabelarycznych. W załączniku do raportu
przedstawiono siedem tabel prezentujących dane GUS i wybrane, szczegółowe wyniki
ankiety. Te statystyki pozwalają przedstawicielom miast na prowadzenie własnych analiz
i porównań. Proces wyjaśniania i oceny wyników wymaga głębokiej analizy merytorycznej
i powinni w nim uczestniczyć specjaliści zajmujący się specyfiką lokalną i regionalną.
W końcowej części raportu zawarto wnioski podsumowujące i propozycje zagadnień, które
mogą zapoczątkować debatę między zainteresowanymi miastami.
2. Podstawowe informacje o ludności i mieszkaniach
1
Dalej – na potrzeby raportu – będzie uŜywane zamiennie jako równorzędne pojęcie „miasta śląskie”.
Ankieta była szczegółowa, nie przeprowadzono szkoleń dla osób ją wypełniających, wypowiedzi nie
weryfikowano szczegółowo ze względu na ograniczenia czasowe i finansowe. Niektórzy respondenci dość
często rezygnowali z prezentacji stosownych informacji, inni natomiast udzielali w niektórych sekcjach bardzo
szczegółowych odpowiedzi, co utrudniało generalizację. Brak odpowiedzi oraz niejednoznaczne lub błędne
(weryfikowalne arytmetycznie) odpowiedzi klasyfikowano jako „brak danych” (bd), chyba, Ŝe rozstrzygnięcie
wątpliwości było jednoznaczne.
2
1
W 19 miastach na prawach powiatu województwa śląskiego zamieszkiwało na koniec 2010 r.
2 661,8 tys. osób3, tj. 6,97% ludności kraju i 21,03% ludności 65 miast w kraju posiadających
status miasta na prawach powiatu. Mieszkań było w tym czasie w badanych miastach 1 049,9
tys., co stanowiło 7,82% ogółu mieszkań kraju i 20,85% mieszkań w miastach na prawach
powiatu.
Największe nasycenie w mieszkania notowały Chorzów (449 mieszkań na 1000 ludności)
i Katowice (445), najniŜsze: śory (311), Jastrzębie Zdrój (339), Rybnik (339). W tych trzech
miastach nasycenie mieszkaniami było niŜsze od średniego dla kraju, wynoszącego
351 mieszkań na 1000 ludności.
Na podstawie struktury własności zasobów mieszkaniowych w 2009 r. miasta śląskie
charakteryzuje:
1) niski udział mieszkań prywatnych – przy średnim dla kraju poziomie 70,4%, jedynie
w Jaworznie odnotowano ich wyŜszy udział (76,6%); wysokie udziały mieszkalnictwa
indywidualnego odnotowano w Rybniku, Piekarach Śląskich i śorach; z kolei wyŜszy
niŜ średnio w kraju w miastach na prawach powiatu udział mieszkań prywatnych we
wspólnotach mieszkaniowych (22,8%) odnotowano w Gliwicach, Bytomiu, Zabrzu
i w Tychach;
2) wysoki udział mieszkań spółdzielczych - przy średnim dla kraju poziomie 19,4%
w Siemianowicach Śląskich i Jastrzębiu-Zdroju stanowiły one ponad 50% zasobów
mieszkaniowych; powyŜej średniej dla miast na prawach powiatu w kraju (32,0%)
oraz dla woj. śląskiego (30,2%) kształtował się udział zasobów spółdzielczych
w Sosnowcu, śorach, Dąbrowie Górniczej, Katowicach, Częstochowie, Bielsku-Białej
i Tychach; w Mysłowicach, Jaworznie i Piekarach Śląskich ich udział był niŜszy od
średniego;
3) wysoki udział mieszkań gminnych – wobec średniej dla kraju w 2009 r. na poziomie
8,0%, średniej dla woj. śląskiego na poziomie 11,3%, średniej dla miast na prawach
powiatu 11,7%, średnio w miastach śląskich ich udział wynosił 14,6% zasobów
mieszkaniowych; w Jastrzębiu-Zdroju i śorach mieszkań komunalnych było mniej niŜ
średnio w kraju; najwyŜsze udziały mieszkań gminnych wystąpiły w Zabrzu (25,6%),
Świętochłowicach (23,7%), Bytomiu (20,9%) i Chorzowie (20,8%); przy przeciętnej
w kraju liczbie mieszkań gminnych na 1000 ludności wynoszącej 28, w
Świętochłowicach na 1000 ludności przypadało 96 mieszkań gminnych, w Chorzowie
– 93, w Zabrzu – 92, w Bytomiu – 83;
4) średni udział mieszkań w zasobach towarzystw budownictwa społecznego - przy
nieznacznym udziale w strukturze zasobów (0,6% w kraju i w województwie śląskim)
udziały na poziomie średniej lub powyŜej odnotowano w Zabrzu (1,9%), Gliwicach
(1,7%), Katowicach (1,2%), Jaworznie (1,2%), Tychach (0,9%), Bielsku-Białej
(0,6%) i Jastrzębiu-Zdroju (0,6%).
Przedmiotem szczegółowej analizy są mieszkania czynszowe w zasobach gminy, tj.
mieszkania komunalne i socjalne. Na podstawie danych z ankiet za 2010 r. moŜna stwierdzić,
Ŝe w miastach śląskich występuje zróŜnicowana struktura zasobów gminnych pod kątem
własności (własność lub współwłasność we wspólnotach mieszkaniowych) oraz wielkości
zasobu lokali socjalnych. Wyjątkowo wysoki udział budynków mieszkalnych z lokalami
wyłącznie socjalnymi odnotowano w Piekarach Śląskich, co wynika z systemu klasyfikacji
przyjętego przez miasto. W trzech wielkich miastach: Chorzowie, Gliwicach i Katowicach nie
3
Dane w tej sekcji pochodzą z Banku Danych Lokalnych GUS (BDL GUS), www.stat.gov.pl.
2
występowały w ogóle budynki wyłącznie socjalne. Z kolei tzw. kontenerowce znajdowały się
w trzech miastach: Bytomiu, Sosnowcu i śorach.
Na podstawie danych z ankiety w 2010 r. w miastach śląskich wykazano 142,4 tys.
mieszkania gminne, z tego 134,9 tys. (94,7%) stanowiły lokale komunalne a 7,5 tys. (5,3%)
lokale socjalne4. W poszczególnych miastach w 2010 r. lokale socjalne stanowiły od 22,3%
do 1,2%. NajwyŜszy odsetek lokali socjalnych odnotowano w śorach (22,3%), JastrzębiuZdroju (20,4%), Dąbrowie Górniczej (15,4%) i Mysłowicach (14,2%), najniŜszy kolejno
w Gliwicach (1,2%), Sosnowcu (1,8%), Częstochowie (3,4%), Zabrzu (3,6%), Rudzie
Śląskiej (3,8%) i Katowicach (3,9%).
Jednym ze szczególnych zadań badania ankietowego było pozyskanie informacji o liczbie
mieszkańców miast bezpośrednio powiązanych z gminnymi zasobami mieszkaniowymi,
będących mieszkańcami tych zasobów. Jest to – wraz z informacjami o liczbie osób
oczekujących na wynajem lokali gminnych – jedna z kluczowych informacji dla
kształtowania lokalnej polityki mieszkaniowej i podejmowania decyzji. W tab. A5
przedstawiono informacje o liczbie mieszkańców zasobów gminnych w kolejnych miastach.
W lokalach komunalnych zamieszkiwało 322,5 tys. mieszkańców 19 miast na prawach
powiatu, tj. 12,1% ludności faktycznie zamieszkałej. WyŜsze od średniego udziały ludności
zajmującej lokale komunalne odnotowano w Tychach (32,9%), Chorzowie (26,6%),
Siemianowicach Śląskich (19,0%), Piekarach Śląskich (18,3%), Gliwicach (17,7%), Zabrzu
(17,2%), Świętochłowicach (12,4%). Dla tych miast kwestie mieszkalnictwa gminnego
powinny mieć szczególne znaczenie w działalności władz samorządowych, tak ze względów
ekonomicznych (majątek gminny) jak i politycznych (znaczący elektorat). NajniŜszy odsetek
zamieszkujących lokale komunalne wykazano w śorach (3,9%), Jastrzębiu-Zdroju (3,9%)
i Sosnowcu (5,2%).
19,2 tys. osób zamieszkiwało lokale socjalne, co stanowiło 0,7% ogółu mieszkańców w 19
miastach. PowyŜej 1% ludności w lokalach socjalnych zanotowano w Siemianowicach
Śląskich (1,9%), Chorzowie (1,9%), Dąbrowie Górniczej (1,2%), śorach (1,2%) i
Świętochłowicach (1,0%). NajniŜszy udział odnotowano w Sosnowcu (0,2%) i Gliwicach
(0,2%).
Tab. A. Zamieszkujący w lokalach gminnych, 2010.
Miasto
Bielsko-Biała
Bytom
Chorzów
Częstochowa
l. mieszkańców l. mieszkańców
/faktycznie
lokali
% ogółu
zamieszkali/
komunalnych
175 008
181 617
112 697
238 042
17 763
13 987
30 000
24 447
10,15
7,70
26,62
10,27
l. mieszkańców
lokali
socjalnych
1 015
1 416
2 100
1 253
% ogółu
0,58
0,78
1,86
0,53
4
NaleŜy podkreślić, Ŝe występują róŜnice między danymi statystycznymi w zakresie liczby mieszkań gminnych
w Banku Danych Lokalnych GUS a wynikami ankiety dla poszczególnych miast. W odniesieniu do danych za
2009 r., dostępnych w BDL (tab. 2), łączna liczba mieszkań gminnych w 19 miastach na prawach powiatu jest o
4751 mieszkań większa niŜ w danych ankietowych (tab. 4), w poszczególnych miastach róŜnice wskazań sięgają
kilku – kilkuset mieszkań (w największych miastach). MoŜe to wynikać z odmiennego klasyfikowania lokali,
którymi gminy władają lub teŜ z błędów liczbowych. W dalszej części analizy będą wykorzystywane dane z
ankiet, poniewaŜ są bardziej aktualne (2010 r.) i mogą nawiązywać do innych informacji z ankiety, dla których
brakuje informacji GUS.
5
W raporcie tabela nosi nr 5.
3
Dąbrowa Górnicza
127 431
9 611
7,54
Gliwice
195 472
34 601
17,70
Jastrzębie-Zdrój
92 462
3 598
3,89
Jaworzno
94 807
7 538
7,95
Katowice
306 826
36 542
11,91
Mysłowice
74 865
4 580
6,12
Piekary Śląskie
58 268
10 650
18,28
Ruda Śląska
142 950
8 011
5,60
Rybnik
141 410
12 665
8,96
Siemianowice Śl.
70 291
13 354
19,00
Sosnowiec
217 638
11 376
5,23
Świętochłowice
53 798
6 680
12,42
Tychy
129 386
42 581
32,91
Zabrze
186 913
32 088
17,17
śory
61 925
2 435
3,93
Źródło: liczba mieszkańców - GUS, pozostałe dane - ankieta mieszkaniowa
1 546
435
760
940
1 564
741
560
594
829
1 357
397
546
770
1 703
719
1,21
0,22
0,82
0,99
0,51
0,99
0,96
0,42
0,59
1,93
0,18
1,01
0,60
0,91
1,16
3. Wybrane charakterystyki zasobów gminnych
3.1. Czynsze w zasobach gminnych
Stawki czynszu i zasady ich róŜnicowania w gminach wywołują problem wyboru między
rozwiązaniami pro-ekonomicznymi a pro-społecznymi. Z zasady mieszkania o niskim
standardzie, z brakami w wyposaŜeniu, są droŜsze w eksploatacji, ale czynsze najmu tych
mieszkań mają najniŜsze stawki z racji stwierdzonych deficytów. Sytuację komplikują
dodatkowo regulacje w dziedzinie finansowania i zakresu podmiotowego dodatków
mieszkaniowych.
Polityka utrzymywania niskich czynszów miała silną tradycję w okresie transformacji.
Dopiero od kilku lat pojedyncze gminy rewolucjonizują swoje czynsze, wprowadzając
znaczące zmiany w poziomie stawki podstawowej do ok. 3 % wartości odtworzeniowej6,
z uwzględnieniem zróŜnicowania jakości zasobów oraz sytuacji materialnej najemców.
Z danych DBL GUS wynika, Ŝe w grudniu 2010 r. stawki czynszu najmu wynosiły (w zł/m2)
za lokale komunalne: najniŜsza 0,40, średnia 3,52, najwyŜsza 10,65 a za lokale socjalne:
najniŜsza: 0,10, średnia: 1,08, najwyŜsza: 3,70.
Na podstawie danych dotyczących stawek czynszu w zasobach gminnych (lipiec/sierpień
2011 r.) moŜna stwierdzić, Ŝe:
1) miasta śląskie stosują niskie stawki czynszu – w kilku duŜych miastach średnia stawka
czynszu kształtowała się na niŜszym poziomie niŜ w województwie śląskim w 2010 r.
(Bytom, Bielsko-Biała, Częstochowa, Mysłowice, Piekary Śląskie i Siemianowice
Śląskie); najwyŜszą średnią stawkę czynszu stosowano w Chorzowie (6,34 zł/m2),
Rudzie Śląskiej (5,17 zł/m2), Dąbrowie Górniczej (4,84 zł/m2), Rybniku (4,54 zł/m2),
Świętochłowicach (4,39 zł/m2) i w Tychach (4,35zł/m2)7,
6
Tę wartość nadal dość powszechnie uwaŜa się za górną granicę stawek czynszu za lokale komunalne, mimo, Ŝe
od pewnego czasu czynsze w tych zasobach są wolne a cezura 3% wartości odtworzeniowej odnosi się do
obowiązku uzasadniania podwyŜek.
7
Wskazania kilku miast nie pozwoliły na bezpośrednie porównania.
4
2) stawka czynszu budowana na podstawie wartości 3% wskaźnika kosztów budowy 1m2
powierzchni uŜytkowej lokali mieszkalnych wyniosłaby w tym czasie 11,23 zł/m2
(13,61 zł/m2 dla Katowic),
3) stawki za lokale socjalne są istotnie niŜsze, zróŜnicowane; najwyŜsze stawki czynszu
za lokale socjalne zastosowały: Chorzów (2,38 zł/m2), Rybnik (1,70 zł/m2), Dąbrowa
Górnicza (1,65 zł/m2), Jaworzno (1,50 zł/m2); zwraca uwagę brak róŜnicowania
czynszów za lokale socjalne; wyjątek stanowiły Bytom i Tychy (odmienna stawka dla
jednej nieruchomości),
4) wszystkie miasta przy stawkach za lokale komunalne stosowały system obniŜek
z uwagi na deficyty wyposaŜenia lokali lub zły stan techniczny. Systemowi obniŜek
towarzyszył – z wyjątkiem Bytomia, Jastrzębia-Zdroju, i Mysłowic – system
podwyŜek z tytułu walorów technicznych; w 12 miastach przyjęto formułę
róŜnicowania stawek ze względu na lokalizację (strefowanie) lub inne parametry, np.
wiek zabudowy; w 10 miastach stosowano system obniŜek czynszu z uwagi na
sytuację dochodową najemców (z reguły obowiązywały tu dodatkowe warunki),
5) róŜnorodność podejść samorządów miast do określania stawek czynszów jest wysoka.
3.2. Zaległości w opłatach za mieszkania
Za istotne przyczyny zaległości uwaŜa się swoiste przyzwolenie społeczne dla ignorowania
obowiązku terminowego opłacania czynszu w zasobach publicznych, realne problemy
finansowe najemców, system prawa chroniący najemców oraz niską skuteczność
administracji w windykacji. Zasoby gminne mają najwyŜsze wskaźniki zalęgłości. W 2009 r.
w 44,5% mieszkań gminnych w kraju i 47,5% w województwie śląskim notowano zaległości
w opłatach czynszu, w tym odpowiednio w 23,3% i 23,5% mieszkań sięgały one ponad
3 miesiące (dane GUS).
BieŜące statystyki (koniec 2010 r.) dla lokali gminnych w 19 miastach na prawach powiatu
wskazały bardzo wysokie zadłuŜenie8. Łączne zadłuŜenie osiągnęło na koniec 2010 r. 490,6
mln zł. ZadłuŜonych było ponad 66,8% mieszkań gminnych, a w podziale na zasoby
komunalne i socjalne odpowiednio: 60,5% i 66,8% (licząc tylko miasta, które podały
potrzebne informacje).
Porównując prognozę zaległości czynszowych na koniec 2013 r. do stanu z 2010 r., wzrost
zaległości czynszowych przewidziało 5 miast względem liczby zadłuŜonych lokali gminnych
(komunalne i socjalne razem) oraz 11 miast w zakresie wartości zaległości. Poza wskazaniami
miast Tychy (122,8%) i Jastrzębie-Zdrój (120,4%), w pozostałych miastach przewidziano
kilkuprocentowy wzrost liczby zadłuŜonych lokali. WyŜsze prognozy dotyczyły wartości
zadłuŜenia, wyŜsze o ponad 10% w stosunku do stanu wyjściowego zadłuŜenie wskazano dla
Jaworzna (190,7%), Sosnowca (160,4%), Zabrza (145,7%), Rudy Śląskiej (142,7%), Katowic
(140,6%), Jastrzębia-Zdroju (136,7%), Rybnika (131,9%), Gliwic (123,7%), Świętochłowic
(119,0%), Bielska-Białej (112,3%). Odwrotne prognozy, zapowiadające obniŜenie liczby
i wartości zadłuŜenia podały Dąbrowa Górnicza (78,5% zadłuŜonych lokali i 97,3%
zadłuŜenia) oraz śory (54,4% zadłuŜonych lokali, 90,1% zadłuŜenia). Spadek liczby
zadłuŜonych lokali przy wzroście wartości zadłuŜenia wykazały Częstochowa, Gliwice,
Rybnik, Sosnowiec, Świętochłowice i Zabrze9.
8
Prawidłowość wprowadzonych do ankiety danych w kilku przypadkach budzi wątpliwości. Wnioskowanie
ogranicza teŜ brak w ankiecie pytań o wartość czynszów naleŜnych w danych okresach.
9
Wskazania dla bardziej szczegółowych kategorii: lokali socjalnych, komunalnych, zadłuŜenia do 3 miesięcy i
powyŜej były b. silnie zróŜnicowane, co zostało przedstawione w jednej z tabel w załączniku do raportu.
5
Wartość zaległości czynszowych na podstawie ankiet w 2010 r. stanowiła 5,0% dochodów
budŜetowych miast w 2010 r. i 63,3% dochodów z gospodarki mieszkaniowej w tym samym
roku10. Obok wysokiego poziomu zaległości, w większości gmin wykazano tendencję wzrostu
kwoty zadłuŜenia w prognozach do 2013 r.
3.3. Eksmisje
Ogólnokrajowe statystyki eksmisji wskazują na systematyczny wzrost działań eksmisyjnych.
W 2009 r. w porównaniu do 2003 liczba pozwów o eksmisję wzrosła o 37,0%, liczba
orzeczonych eksmisji o 103,4%, liczba wykonanych eksmisji o 67,6%11.
Dane z ankiety mieszkaniowej wykazały znaczącą skalę zjawiska eksmisji w miastach
śląskich w 2010 r. i prognozowany wzrost liczby eksmisji orzekanych, wykonywanych
i w toku. Biorąc pod uwagę 15 miast12, które podały pełne prognozy do 2013 r.,
przewidywana liczba spraw o eksmisję w toku w 2013 r. stanowić będzie 141,2% stanu w
2010 r., liczba eksmisji orzekanych i wykonywanych odpowiednio 106,1% i 100,6%.
W 2010 r. sprawy eksmisyjne w toku dotyczyły we wszystkich badanych miastach łącznie
15,4 tys. przypadków. Dane prognostyczne na 2013 r. podało 15 miast, z tego 3 przewidziały
spadek w porównaniu z 2010 r. – Częstochowa (81,8%), Chorzów (84,6%), Dąbrowa
Górnicza (93,0%). Spośród miast prognozujących wzrost liczby pozwów o eksmisję w 2013
r. skalą wzrostu wyróŜniły się Rybnik (248,2%), Jaworzno (213,2%), Bielsko-Biała (173,3%),
śory (165,3%).
Wydawanych wyroków eksmisyjnych w 2010 r. było w 15 miastach 2,5 tys., prognozowano
systematyczny wzrost, do 2,7 tys. w 2013 r. ZauwaŜa się zróŜnicowanie wartości prognoz
w poszczególnych jednostkach. W 7 miastach przewidziano spadek, najsilniejszy
w Częstochowie (42,9%) i Jastrzębiu-Zdroju (54,1%). Największą skalę wzrostu orzeczonych
eksmisji przewidziano dla Piekar Śląskich (526,3%), śor (233,3%) i Zabrza (200,0%).
W 2010 r. wykonano 1,3 tys. wyroków eksmisyjnych. Prognozy wskazują na wzrost lub
stabilizację do 2013 r. Wyjątkowo wysoki spadek liczby wykonywanych wyroków
przewidziano dla Bytomia (27,0%). Stabilny poziom wykonywanych eksmisji przewidziano
dla Rudy Śląskiej (100,0%), natomiast znaczące wzrosty do 2013 r. wykazano dla Rybnika
(250,0%), Częstochowy (185,2%) i Świętochłowic (170,7%).
Zakładając realizm prognoz w zakresie wyroków eksmisyjnych orzekanych i wykonywanych
ze wskazaniem lokalu socjalnego, zapotrzebowanie na lokale socjalne na potrzeby wykonania
orzeczeń sądowych w latach 2011 – 2013 wyniesie 2,8 tys. lokali. Odpowiada to 41,3% ogółu
mieszkań socjalnych istniejących w 2010 r. w 15 miastach13. Według prognoz liczby
orzekanych eksmisji i oczekujących na wyroki sądowe, przy załoŜeniu, Ŝe 90% spraw kończy
się orzeczeniem eksmisji do lokalu socjalnego, zapotrzebowanie na te lokale wyniosłoby
odpowiednio 7,7 tys. (orzekane) i 40,8 tys. (w toku). Są to wielkości nawet w przybliŜeniu
nieosiągalne przy aktualnej dynamice wzrostu liczby lokali socjalnych.
3.4. Potrzeby mieszkaniowe – zasoby gminne
Wyniki analiz oceny potrzeb mieszkaniowych często są kontrowersyjne ze względu na
trudności w ocenie róŜnicy między potrzebami statystycznymi a efektywnymi.
10
BudŜety jednostek samorządu terytorialnego w woj. śląskim w 2010 r., GUS, Informacje i Materiały
statystyczne, Katowice, 2011, tab. 3(22).
11
Informacje na podstawie BDL GUS.
12
Miasta na prawach powiatu poza Katowicami, Mysłowicami, Siemianowicami Śląskimi i Sosnowcem.
13
Licząc miasta, które podały pełne dane prognostyczne.
6
W ankiecie mieszkaniowej zapytano o wielkość zapotrzebowania na mieszkania w czterech
kategoriach: lokale socjalne, zamienne, komunalne, pomieszczenia tymczasowe, wg stanu na
koniec roku 2009, 2010 oraz prognozy na koniec 2011, 2012, 2013. Z uwagi na ograniczenie
wypowiedzi prognostycznych przez kilka miast analiza danych pozwala na ograniczone
wnioskowanie. Na koniec 2009 r. w badanych miastach potrzeby mieszkaniowe sięgały 43,7
tys. lokali, w 2010 r. wzrosły o ok. 1 tys., do 46,8 tys. lokali. Na koniec 2011 r.
zapotrzebowanie to określono na 50,5 tys. mieszkań.
Niezaspokojone potrzeby w zakresie dostępności mieszkań gminnych na koniec 2011 r.
odpowiadają:
− 1/3 istniejących na koniec 2010 r. zasobów mieszkaniowych gmin,
− 23,7% istniejących zasobów komunalnych
− 218,9% istniejących zasobów socjalnych14.
Wzrost zapotrzebowania na lokale gminne odnotowano w 13 jednostkach, w tym w 7 na
poziomie ponad 40,0% w relacji do niezaspokojonych potrzeb w 2009 r. (dla miast, które nie
określiły prognoz na 2012 i 2013 r. brano pod uwagę relacje zapotrzebowania na koniec 2011
r. do zapotrzebowania na koniec 2009 r.) W tych miastach rosły zarówno łączne potrzeby
mieszkaniowe jak i potrzeby w zakresie mieszkań komunalnych i socjalnych. Większe
zróŜnicowanie i wolumen zapotrzebowania miały miejsce w kategorii lokali socjalnych,
a największe zapotrzebowanie na lokale socjalne, kilkukrotnie przewyŜszające istniejący
zasób, odnotowano Rudzie Śląskiej, Katowicach, Zabrzu i Sosnowcu. Ponad dwukrotnie
większe potrzeby od liczby istniejących lokali socjalnych odnotowano w Bielsku-Białej,
Bytomiu, Częstochowie, Jaworznie i Siemianowicach Śląskich. Niskie zapotrzebowanie na
dodatkowe lokale socjalne, poniŜej obecnego wolumenu odnotowano w Chorzowie,
Piekarach Śląskich, Rybniku i śorach.
4. Wybrane zagadnienia polityki mieszkaniowej
4.1. Korzystanie z programów polityki mieszkaniowej państwa
Aktualnie trzy programy rządowe słuŜą rozwiązywaniu problemów mieszkaniowych gmin:
− program termomodernizacji - premia z Funduszu Termomodernizacji w postaci spłaty
części zadłuŜenia z tytułu kredytu na przedsięwzięcie termomodernizacyjne,
− program wsparcia gmin w realizacji budownictwa socjalnego - dotacje z Funduszu
Dopłat do części kosztów przedsięwzięć polegających na budowie/przebudowie/adaptacji
pomieszczeń słuŜących jako lokale socjalne, komunalne (pod warunkiem wyodrębnienia
odpowiedniej ilości mieszkań socjalnych), mieszkania chronione, miejsca
w noclegowniach i domach dla bezdomnych,
− program społecznego budownictwa czynszowego - preferencyjny kredyt ze środków
Banku Gospodarstwa Krajowego (praktycznie zawieszony).
W ankiecie wyróŜniono 9 form działań samorządów w ramach polityki mieszkaniowej
państwa (tab. B15). Efekty w postaci poprawy standardu energetycznego mieszkań lub
utworzenia jednostek mieszkaniowych (poprzez budowę, rozbudowę, adaptację, zakup)
w latach 2009 – 2011 są wyŜsze od przedsięwzięć planowanych na kolejne dwa lata.
W okresie 2009 – 2011 jedynie program termomodernizacji budynków wspólnot
mieszkaniowych z udziałem gminy moŜna uznać za powszechnie wykorzystywany przez
14
Jeśliby utrzymało się średnie zasiedlenie lokali komunalnych i socjalnych oraz istniały moŜliwości utworzenia
potrzebnego zasobu w 2013 r., to łącznie w sektorze mieszkań gminnych po zaspokojeniu potrzeb przybyłoby
108,2 tys. osób, w tym 65,4 tys. w lokalach socjalnych i 42,8 tys. w lokalach komunalnych.
15
W raporcie tab. nosi nr 11.
7
miasta. Najwięcej mieszkań wyremontowano/zmodernizowano w Częstochowie (3,6 tys.),
Katowicach (3,4 tys.), Rudzie Śląskiej (2,7 tys.) i Chorzowie (1,8 tys.). 10 miast angaŜuje się
w program wsparcia budownictwa socjalnego, największe efekty w latach 2009 – 2011
odnotowały Piekary Śląskie (180 mieszkań) i Dąbrowa Górnicza (159). Najwięcej lokali
mieszkalnych w programie społecznego budownictwa czynszowego pozyskały w tym czasie
Katowice (401 mieszkań), Gliwice (262), Częstochowa (248), Jastrzębie-Zdrój (128), Tychy
(104). Pozostałe programy lub wersje programów cieszyły się mniejszym zainteresowaniem.
Poszczególne miasta najczęściej angaŜują się w 2 – 3 rodzaje przedsięwzięć. Z moŜliwości
dofinansowania mieszkań komunalnych skorzystały do tej pory Chorzów i Gliwice, mieszkań
chronionych – Tychy i Zabrze (to miasto prowadzi systematycznie program pozyskiwania
mieszkań chronionych ze wsparciem rządowym), Miejsca w noclegowni powstają
w Jastrzębiu-Zdroju.
Tab. B. Miasta korzystające z oferty programów polityki mieszkaniowej państwa,
2009 - 2013.
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
3
3
Działanie/program
termomodernizacja budynków
komunalnych: ogółem
Chorzów
Częstochowa
Dąbrowa Górnicza
Jastrzębie-Zdrój
Katowice
Piekary Śląskie
Rybnik
Sosnowiec
Zabrze
śory
Termomodernizacja budynków
wspólnot mieszkaniowych z
udziałem gminy : ogółem
Bielsko-Biała
Bytom
Chorzów
Częstochowa
Dąbrowa Górnicza
Gliwice
Katowice
Mysłowice
Piekary Śląskie
Ruda Śląska
Rybnik
Siemianowice Śląskie
Sosnowiec
Świętochłowice
Zabrze
śory
wsparcie z FD w tworzeniu
zasobu mieszkań chronionych :
ogółem
Tychy
2009 - 2011
budynki mieszkania
2012 – 2013
budynki mieszkania
106
29
x
x
1
10
x
4
x
60
2
753
312
x
x
56
151
x
90
x
bd
144
78
bd
6
4
x
7
7
x
bd
54
x
592
88
84
40
x
100
280
x
bd
bd
x
666
20
39
66
93
29
16
187
15
3
75
10
24
6
6
60
17
16149
726
889
1771
3598
870
197
3434
602
120
2687
268
bd
342
300
bd
345
396
x
x
25
40
10
6
156
x
x
27
5
x
60
13
54
x
8566
x
x
675
1580
300
62
2209
x
x
536
126
x
2601
477
bd
x
4
1
5
2
2
x
2
x
8
3 Zabrze
wsparcie z FD w tworzeniu
4 zasobu mieszkań socjalnych :
ogółem
4 Bytom
4 Dąbrowa Górnicza
4 Jastrzębie-Zdrój
4 Piekary Śląskie
4 Ruda Śląska
4 Rybnik
4 Sosnowiec
4 Świętochłowice
4 Zabrze
4 śory
wsparcie z FD w tworzeniu
5 zasobu mieszkań komunalnych :
ogółem
5 Chorzów
5 Gliwice
wsparcie z FD w tworzeniu miejsc
6 w noclegowniach i domach dla
bezdomnych : ogółem
6 Jastrzębie-Zdrój
wsparcie z FD w tworzeniu
zasobu mieszkań
7
socjalnych/komunalnych przez
TBS : ogółem
7 Sosnowiec
7 Jaworzno
7 Mysłowice
7 Tychy
wsparcie TBS realizującego
przedsięwzięcia
8 współfinansowane
preferencyjnym kredytem z BGK :
ogółem
8 Chorzów
8 Częstochowa
8 Gliwice
8 Jaworzno
8 Katowice
8 Ruda Śląska
8 Tychy
wsparcie TBS realizującego
przedsięwzięcia bez
9
preferencyjnego kredytu z BGK :
ogółem
9 Ruda Śląska
9 Tychy
9 Zabrze
3
3
2
2
36
8
4
1
5
4
5
x
1
6
2
550
8
159
56
180
39
50
x
39
6
13
22
4
bd
4
x
1
4
5
x
4
x
289
4
bd
232
x
bd
24
25
x
4
x
1
x
1
5
x
5
1
1
x
6
6
x
1
1
26
26
x
x
x
x
17
17
x
x
bd
318
318
x
x
bd
5
x
4
1
bd
74
x
60
14
bd
29
1
3
12
6
5
x
2
1183
20
248
282
128
401
x
104
46
23
x
4
19
x
bd
bd
598
x
x
372
226
x
bd
bd
x
bd
x
x
x
bd
x
x
5
x
2
3
186
x
62
124
Źródło: Ankieta mieszkaniowa, przeliczenia własne.
W programie wsparcia budownictwa socjalnego (mieszkań chronionych, noclegowni
i domów dla bezdomnych), od początku jego funkcjonowania (bez tzw. programu
9
pilotaŜowego) spośród 19 miast na prawach powiatu uczestniczyło 13 miast16. Łączna
wypłacona lub przyznana (dla przedsięwzięć w realizacji) kwota wsparcia wyniosła 16,9 mln
zł (7,1% kwoty wsparcia w skali kraju i 57,7% kwoty dla woj. śląskiego) w związku
z realizacją 672 lokali lub miejsc w noclegowniach, domach dla bezdomnych. Wśród
projektów w realizacji znajdują się lokale socjalne (Rybnik, Jastrzębie –Zdrój, Zabrze, śory),
mieszkania chronione i komunalne (Zabrze, Tychy) mieszkania komunalne (Chorzów) oraz
noclegowania (Jastrzębie –Zdrój).
4.2. Hierarchia problemów mieszkaniowych w polityce miasta
Co najmniej dwa czynniki: skala potrzeb i problemów mieszkaniowych, w duŜej mierze
odziedziczonych po poprzednim systemie polityczno-gospodarczym, oraz współczesne
ograniczenia finansowe jednostek samorządu terytorialnego powodują, Ŝe praktyczne decyzje
z zakresu polityki mieszkaniowej są podejmowane na zasadzie „gaszenia poŜaru”.
Próbę określenia hierarchii problemów mieszkaniowych w ujęciu gmin podjęto wyróŜniając
12 kategorii problemów. Respondentów proszono o przypisanie wymienionym zakresom
działania gmin wag od 1 do 12, gdzie waga równa 1 oznaczała najwaŜniejsze zadanie gminy
w obszarze mieszkalnictwa, 12 najmniej waŜne. PoniŜej zaprezentowano częściowe wyniki
w postaci sumarycznej rangi17 dla danego problemu:
1) budowa/modernizacja/adaptacja budynków z lokalami socjalnymi (ranga 72,5),
2) budowa/modernizacja/adaptacja mieszkań komunalnych (ranga 75,5),
3) remonty/modernizacja
budynków
komunalnych
i
budynków
wspólnot
mieszkaniowych z udziałem gminy (ranga 82)
4) wypłata rekompensat z tytułu nie dostarczenia lokalu socjalnego/tymczasowego
w sytuacji orzeczeń sądowych o eksmisji z prawem do lokalu
socjalnego/tymczasowego. (ranga 84),
5) wspieranie przez gminę budowy społecznych mieszkań czynszowych przez TBS
(ranga 100),
6) wypłata dodatków mieszkaniowych (ranga 115),
7) wspieranie róŜnych form budownictwa przez zróŜnicowaną i bogatą ofertę podaŜy
gruntów budowlanych na cele mieszkaniowe, poprzez stosowne zapisy w
miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie terenu,
ewentualną politykę wykupu, scalania i podziału gruntów budowlanych (ranga 130),
8) wspieranie przez gminę budowy mieszkań własnościowych, budowanych przez
podmioty działające na zasadach non profit, np. spółdzielnie mieszkaniowe, TBS
(ranga 131),
9) wspieranie przez gminę remontów i modernizacji budynków w całych
zdekapitalizowanych kwartałach zabudowy / dzielnicach mieszkaniowych, niezaleŜnie
od formy własności i uŜytkowania, w ramach kompleksowych programów
rewitalizacji zabudowy (ranga 138),
10) budowa/modernizacja/adaptacja domów dla bezdomnych i noclegowni (ranga 144),
11) wspieranie przez gminę budowy mieszkań własnościowych, budowanych przez
podmioty działające na zasadach rynkowych (ranga 158),
12) wspieranie przez gminę remontów i modernizacji budynków mieszkalnych z róŜnych
sektorów mieszkaniowych (ranga 169).
4.3. Stosunek do propozycji refom mieszkaniowych s
16
Według stanu na 30-11-2011, dane Banku Gospodarstwa Krajowego.
Gdyby wszystkie miasta uznały tę samą hierarchię problemów do rozwiązania, najwaŜniejszy miałby rangę
19, zaś najmniej waŜny 228.
17
10
Badanie ankietowe miast na prawach powiatu przypadło na okres konsultacji ministerialnych
załoŜeń trzech projektów ustaw: projektu ustawy o zmianie ustawy o niektórych formach
popierania budownictwa mieszkaniowego i projektu ustawy o społecznych grupach
mieszkaniowych oraz projektu zmiany ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym
zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Równocześnie procedowany był projekt
zmiany ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego, likwidujący
zakaz wyodrębniania na własność mieszkań wybudowanych w ramach programu społecznego
budownictwa czynszowego z pomocą preferencyjnego kredytu. Ta, kontrowersyjna ustawa
została uchwalona w dniu 19 sierpnia 2011 r. W kwestionariuszu ankiety uwzględniono
równieŜ dwa pytania dotyczące ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych,
mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych.
Tab. C. Opinie miast w sprawie aktualnych tematów polityki mieszkaniowej
Zmiana ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy... w zakresie:
(projekt załoŜeń do zmiany ustawy Ministerstwa Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009r.)
Wprowadzenia zasady najmu lokali komunalnych na czas
określony (dla nowo zawieranych umów).
Likwidacji dodatków mieszkaniowych dla właścicieli mieszkań i
domów, w tym na zasadach spółdzielczego prawa do lokalu (z
okresem przejściowym, wprowadzającym obniŜenie dodatku tym
uŜytkownikom)
"Ograniczenie dziedziczenia najmu"
bardzo
dobre
dobre
ani dobre
ani złe
złe
liczba wskazań
bardzo
złe
4
7
7
1
0
4
5
3
6
1
6
6
4
3
0
Zmiana ustawy o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego w zakresie
(projekt załoŜeń do zmiany ustawy MI z dnia 23 maja 2011 r.)
rezygnacji z partycypacji osób fizycznych, przyszłych najemców
w kosztach budowy
umoŜliwienia prywatyzacji mieszkań w zasobach TBS
wybudowanych z udziałem partycypacji osób fizycznych
wprowadzenia nowego, prawie rynkowego kredytu z BGK dla
TBS
wprowadzania nowego instrumentu – dotacji do wysokości 30%
kosztów budowy ze środków Funduszu Dopłat w BGK
0
2
4
7
6
4
5
5
4
1
2
6
4
6
1
2
14
3
0
0
Wprowadzenie zasad inwestycji wg tzw. społecznych grup mieszkaniowych w zakresie
(projekt załoŜeń nowej ustawy MI z dnia 20 czerwca 2011r.)
upowaŜnienia gmin do przekazywania gruntów pod te inwestycje
umoŜliwienia prowadzenia tego typu działalności TBS,
spółdzielniom mieszkaniowym lub deweloperom:
braku wsparcia finansowego z poziomu rządowego dla tego typu
inwestycji realizowanych z poparciem gminy
3
10
6
0
0
2
15
2
0
0
0
0
12
5
7
Program wsparcia budownictwa socjalnego (na zasadach ustawy z dnia 8 grudnia 2006r. r.
o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni
i domów dla bezdomnych) w zakresie:
umoŜliwienia wsparcia budowy (przebudowy, adaptacji, zakupu)
lokali komunalnych pod warunkiem przeznaczenia odpowiedniej
liczby i powierzchni mieszkań z zasobów komunalnych na lokale
socjalne
wysokości środków budŜetowych na realizację tego programu
7
11
1
0
0
0
6
6
6
1
Źródło: ankieta mieszkaniowa
W tab. C18 przedstawiono podsumowanie opinii na temat propozycji zmian. Zwraca uwagę
duŜa odmienność stanowisk. Ograniczając się do dwóch „gorących” tematów: wprowadzenia
w nowo zawieranych umowach najmu lokali komunalnych reguły wyznaczania określonego
terminu obowiązywania umowy oraz umoŜliwienia sprzedaŜy mieszkań w zasobach TBS,
18
W raporcie tab. nr 12.
11
trzeba stwierdzić, Ŝe obserwowana zmienność opinii budzi zaskoczenie. Jeśli 7 na 19
badanych miast stwierdza, Ŝe ograniczenie dziedziczenia najmu w zasobach komunalnych jest
obojętne (ani dobre ani złe) dla gminy – właściciela tych zasobów i podmiotu obarczonego
obowiązkiem dostarczania ludziom takich mieszkań, moŜna podejrzewać brak orientacji
w propozycjach zmian prawnych i/lub zainteresowania racjonalizacją swojej gospodarki
mieszkaniowej. Niemniej ponad połowa miast widzi w tej propozycji rozwiązanie korzystne
lub bardzo korzystne.
Z kolei równomierny rozkład zwolenników i przeciwników prywatyzacji mieszkań TBS
wydaje się wskazywać na brak stabilnej polityki miast wobec tego sektora mieszkalnictwa.
Skrajne oraz neutralne opinie wyraziły, między innymi, miasta, które silnie zaangaŜowały się
w realizację programu. NaleŜy podkreślić, Ŝe wspomniana regulacja de facto moŜe prowadzić
do pomniejszenia majątku gminnego, a bufor w postaci konieczności zgody miasta
(właściciela spółki) na wyodrębnianie lokali jest słaby.
Zgodność opinii miała miejsce w przypadku wdroŜonego juŜ rozwiązania pozwalającego na
ubieganie się o finansowe wsparcie na realizację mieszkań komunalnych w zamian za
wyznaczenie adekwatnej liczby i powierzchni lokali z zasobów gminy jako lokale socjalne.
Dość jednoznacznie oceniane są teŜ zapowiedzi finansowego udziału państwa w
finansowaniu mieszkalnictwa gminnego.
5. Podsumowanie
5.1. ZróŜnicowanie mieszkalnictwa i polityki mieszkaniowej w miastach
Pierwszym spostrzeŜeniem, jakie narzuca się względem kaŜdego zagadnienia prezentowanego
w raporcie jest niejednorodność, odmienność, zróŜnicowanie, obejmujące poszczególne
aspekty i efekty polityk mieszkaniowych 19 miast na prawach powiatu. Biorąc pod uwagę
równorzędny status administracyjny, wewnątrzregionalny układ odniesienia, małe – jak na
polskie warunki - dysproporcje wielkościowe miast, trudno zrozumieć stwierdzone
zróŜnicowania. Szczególnie te występujące w obszarze decyzji strategicznych, gdzie
deklarowane priorytety (hierarchia problemów) i stosowane instrumenty w rodzaju stawek
czynszu, zakresu korzystania z programów rządowych są bardzo wyraźnie odmienne, równieŜ
w miastach tej samej wielkości, połoŜonych po sąsiedzku.
5.2. Ranga mieszkalnictwa w polityce lokalnej
Śląskie miasta na prawach powiatu z racji znaczącego udziału publicznego sektora
mieszkaniowego (14,6 % gminnych zasobów mieszkaniowych wobec 8,0% udziału mieszkań
gminnych średnio w kraju) są predysponowane do priorytetowego traktowania zagadnień
mieszkalnictwa na swoim terenie. Poza argumentami statystyczno-merytorycznymi (wysoki
udział zasobów, znaczące potrzeby mieszkaniowe), przedstawionymi w niniejszym raporcie,
równie istotne są powszechnie znany stan silnej dekapitalizacji zasobów mieszkaniowych
Śląska jak i rola poziomu rozwoju lokalnych rynków mieszkaniowych, w tym w segmencie
mieszkań dostępnych, w polityce przeciwdziałania depopulacji miast.
5.3. Scenariusz procesów mieszkaniowych
Praktycznie wszystkie wypowiedzi w ankiecie mieszkaniowej o charakterze prognostycznym
prowadzą do wniosku, Ŝe problemy mieszkaniowe (trudności, bariery rozwojowe) badanych
miast będą narastać w perspektywie najbliŜszych lat. Za szczególnie istotne wskaźniki
niekorzystnego scenariusza rozwojowego naleŜy uznać:
− niskie stawki czynszu za lokale gminne,
− prognozowany wzrost zapotrzebowania na lokale gminne, w tym socjalne,
− prognozowany wzrost zalęgłości czynszowych i postępowań eksmisyjnych,
12
− prognozowany spadek aktywności miast w wykorzystywaniu programów rządowych,
pozwalających na pozyskanie środków z Funduszu Termomodernizacji i Remontów oraz
Funduszu Dopłat.
5.4. Współpraca miast i ocena własnych działań
Nie wydaje się, by miasta śląskie wykorzystywały wszystkie walory aglomeracji i moŜliwości
samoorganizacji, sąsiedztwa, do optymalizacji swoich programów mieszkaniowych.
Nie sposób nie zauwaŜyć, Ŝe miasta, nawet te bardziej aktywne w dziedzinie mieszkalnictwa
gminnego, nie promują swoich osiągnięć w tej dziedzinie; ani indywidualnie, ani wspólnie.
A moŜna znaleźć sporo przykładów wartych nagłośnienia, zarówno wykonywanych w małej
skali (np. zapewnianie mieszkań dla repatriantów) jak i większej skali (np. funkcje
towarzystwa budownictwa społecznego w polityce mieszkaniowej Katowic, wysokie nakłady
budŜetowe na gospodarkę mieszkaniową niektórych miast). Tylko 3 miasta uznały, Ŝe ich
sytuacja mieszkaniowa wyróŜnia je i jest specyficzna z uwagi na szkody górnicze i wysoką
dekapitalizację zasobów.
5.5. Propozycja dalszych działań
Niniejszy raport moŜna potraktować jako podstawę do wzmoŜonej debaty mieszkaniowej
miast zainteresowanych współpracą.
Współdziałanie miast śląskich w prowadzeniu polityk mieszkaniowych i standaryzacja
działań jest – w świetle rozwoju aglomeracji – rozwiązaniem niezbędnym. Pozwoli na
wzmocnienie pozycji miast wobec głównych partnerów: mieszkańców pozostających
w bezpośrednim oddziaływaniu gminnej polityki mieszkaniowej, jak i głównych partnerów
instytucjonalnych, np. regionalnych władz samorządowych, Banku Gospodarstwa Krajowego
jako zarządcy funduszy mieszkaniowych.
Jako tematy szczegółowe, do ewentualnej koordynacji przez Związek, do debaty postuluje się
następujące zagadnienia:
− polityka czynszowa w zasobach gminnych perspektywie wieloletniej,
− optymalizacja wykorzystania programu wsparcia z Funduszu Dopłat budownictwa
socjalnego (z opcją finansowania lokali komunalnych w ramach tego programu),
mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych.
13