doc"Szkolenie z zakresu odpowiedzialnosci za naruszenie dyscypliny
download 
Reklamacja Transkrypt
"Szkolenie z zakresu odpowiedzialnosci za naruszenie dyscypliny
„Szkolenie z zakresu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych” Materiały szkoleniowe Podstawowe źródła prawa: – ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.), – ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), – ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.), – ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.). Wykaz skrótów: – uDFP - ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.), – uFP - ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.), – uPZP - ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 z późn. zm.), – uR - ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.). 2 I. Podstawowe zagadnienia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1.1. Dyscyplina finansów publicznych i odpowiedzialność za jej naruszenie Najwłaściwszą odpowiedzią na pytanie: „Co naleŜy rozumieć pod pojęciem „odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych””? byłaby tzw. definicja legalna ustalona przez ustawodawcę w akcie normatywnym. Jednak definicji takiej nie zawiera ani ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ani ustawa o finansach publicznych. Dlatego właściwego określenia ww. pojęcia ustawowego naleŜy szukać w całokształcie norm regulujących gospodarkę finansami publicznymi. W rozumieniu potocznym języka polskiego zaś słowo „dyscyplina” oznacza „rygor”, „karność”, „porządek”. Inaczej natomiast rzecz przedstawia się w przypadku pojęcia „finansów publicznych”, które zdefiniowane zostało w art. 3 ustawy o finansach publicznych, jako „(…) procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem”. Procesy te obejmują w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych; 2) wydatkowanie środków publicznych; 3) finansowanie potrzeb poŜyczkowych budŜetu państwa; 4) finansowanie potrzeb poŜyczkowych budŜetu jednostki samorządu terytorialnego; 5) zaciąganie zobowiązań angaŜujących środki publiczne; 6) zarządzanie środkami publicznymi; 7) zarządzanie długiem publicznym; 8) rozliczenia z budŜetem Unii Europejskiej. Pod pojęciem dyscypliny finansów publicznych naleŜy zatem rozumieć rygor, karność w przestrzeganiu, prawem ustalonych zasad działania, w zakresie procesów gromadzenia środków publicznych, ich rozdysponowania oraz gospodarowania tymi środkami. Skoro ustawodawca „nakazuje” dysponentom środków publicznych wykonywać określone prawem zachowania (np. nakazuje terminowo wpłacać na rachunek budŜetu państwa dochody jednostki budŜetowej) lub „zakazuje” innych zachowań (np.: zakazuje przeznaczania dochodów jednostki budŜetowej na wydatki ponoszone w tej jednostce albo 3 zakazuje wydatkowania dotacji z budŜetu w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem) – to konsekwencją takiego stanu rzeczy jest przypisanie „odpowiedzialności prawnej” osobom naruszającym ww. normy postępowania. Niezgodne z prawem zachowania tych osób, uchodzące za czyny naganne, określa się mianem naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Te zaś podlegają „penalizacji”, stwarzając moŜliwość stawiania ich sprawcom - zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzania im z tego tytułu kary z katalogu kar przewidzianych ustawą. Pod pojęciem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych naleŜy zatem rozumieć szczególny rodzaj osobistej odpowiedzialności osób fizycznych dysponujących środkami publicznymi, ponoszonej za szkodliwe dla ładu finansów publicznych naruszenie prawem określonych norm - zasad gospodarki finansowej. 1.2. Regulacje prawne Problematykę odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych reguluje ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Wyodrębnić w niej moŜna dwie grupy norm: 1) normy prawa materialnego - obejmujące katalog czynów nagannych, zasady odpowiedzialności i wyłączeń od odpowiedzialności oraz katalog kar, 2) normy prawa procesowego - regulujące zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych i zasady nakładania i wykonywania orzeczonych kar. Zakres zagadnień unormowanych w uDFP ujęty został w art. 1 ustawy, który określa trzy podstawowe kategorie spraw związanych z odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych: - zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, - organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, - przebieg postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych określony został w art. 5-18 uDFP. KaŜdy z opisanych w art. 5-18 uDFP czynów jest naruszeniem odpowiednich przepisów prawa wynikających z ustaw szczególnych, takich jak np. uFP, uPZP, uR. Innymi słowy uDFP jest zbiorem norm sankcjonujących zachowania sprzeczne z zachowaniami nakazanymi przepisami ustaw szczególnych, które regulują gospodarkę finansową jednostek 4 sektora finansów publicznych. Z tych powodów znajomość reguł zachowania określonych przepisami szczególnymi jest konieczna dla prawidłowego rozumienia definicji czynów wymienionych w art. 5-18 uDFP. Z punktu widzenia osób gospodarujących środkami publicznymi, istotną kwestią jest znajomość następującej problematyki: • charakteru odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – jako rodzaju odpowiedzialności prawnej, • kręgu osób podlegających odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, • kategorii czynów nagannych – tj. katalogu działań lub zaniechań skutkujących moŜliwością postawienia sprawcy czynu zarzutu naruszenia dyscypliny finansów publicznych, 1.3. • zasad ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, • sankcji (katalogu kar) oraz zasad ich wymierzania i wykonywania. Prawny charakter odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych W uzasadnieniu do projektu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jego autorzy stwierdzają, Ŝe: „Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma charakteru odpowiedzialności karnej, co wynika z jej zakresu podmiotowego i przedmiotowego, a takŜe funkcji, jaką spełnia”. Związana jest ona z „(…) wykonywaniem obowiązków w zakresie gospodarowania mieniem i środkami publicznymi, powierzonych w ramach stosunku pracy i wywołującej skutki w ramach tego stosunku, lub gospodarowania środkami publicznymi, przekazanymi jednostkom spoza sektora finansów publicznych. (…) Odpowiedzialność dyscyplinarna łączy się z czynami, szkodliwymi dla finansów publicznych, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Dotyczy takŜe osób wykonujących szczególne zadania, podlegające przede wszystkim społecznej ocenie i niebagatelne z punktu widzenia interesu publicznego. (…) Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, chociaŜ zawiera przepisy o charakterze represyjnym, samo w sobie nie jest postępowaniem karnym”. Pomimo, iŜ odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma charakteru odpowiedzialności karnej, to przepisy samej uDFP, jak i orzecznictwo Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych i sądów 5 administracyjnych przesądzają o tym, Ŝe konstrukcje odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych bazują na rozwiązaniach modelowych właściwych dla odpowiedzialności karnej. Odpowiedzialność tę ponosi bowiem „osoba fizyczna”, której moŜna przypisać „winę” za popełniony „czyn naganny”, zaś zastosowana „kara” ma charakter dolegliwości wymierzonej sprawcy czynu. W postępowaniu przed organem orzekającym (komisją) występuje „oskarŜyciel” i „obwiniony”. Natomiast samo postępowanie, analogicznie do postępowania w sprawach karnych, rządzi się zasadami obowiązkowego dowodu nie tylko na popełnienie czynu, ale i winę obwinionego, zasadą domniemania niewinności, czy zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść obwinionego. Okoliczności powyŜsze powodują, Ŝe nie jest to odpowiedzialność stricte „administracyjna”, lecz samodzielny rodzaj odpowiedzialności, szeregiem swoich konstrukcji nawiązującej do rozwiązań z prawa karanego, które nie jest nawet posiłkowo stosowane. PowyŜsze ma znaczenie w interpretacji przepisów ustawy uDFP na potrzeby ich praktycznego stosowania. 1.4. Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Krąg podmiotów (osób), które podlegają odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określony został w art. 4 pkt 1-4 uDFP. Zgodnie z art. 4 uDFP odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych podlegają: 1) osoby wchodzące w skład organu wykonującego budŜet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek, 2) kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, 3) pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym powierzono określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej lub czynności przewidziane w przepisach o zamówieniach publicznych, 4) osoby gospodarujące środkami publicznymi przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. JuŜ z powyŜszego zestawienia wynika, Ŝe zakresem podmiotowym odpowiedzialności objęte są zasadniczo dwie kategorie osób, mianowicie: osoby wchodzące w skład organów kolegialnych i pracownicy (w tym kierownicy) jednostek sektora finansów publicznych (art. 4 pkt 1-3 uDFP) oraz osoby z kręgu jednostek spoza sektora finansów publicznych, przy czym 6 w ostatnim przypadku chodzi o osoby dysponujące środkami z dotacji (art. 9 uDFP), bądź środkami pochodzącymi z budŜetu Unii Europejskiej oraz innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi (art. 13 pkt. 3 uDFP). Dla prawidłowego wyznaczenia kręgu osób zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, które mogą potencjalnie odpowiadać za naruszenie dyscypliny finansów publicznych niezbędne jest ustalenie, jakiego rodzaju jednostki organizacyjne zaliczane są do sektora finansów publicznych. Specyfikację tego rodzaju jednostek zawiera art. 4 uFP. W myśl tego przepisu do sektora finansów publicznych zalicza się: • organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, sądy i trybunały, • gminy, powiaty i samorząd województwa (jednostki samorządu terytorialnego) oraz ich związki, • jednostki budŜetowe, zakłady budŜetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budŜetowych, • państwowe i samorządowe fundusze celowe, • uczelnie publiczne, • jednostki badawczo-rozwojowe, • samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, • państwowe i samorządowe instytucje kultury, • Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i zarządzane przez nie fundusze, • Narodowy Fundusz Zdrowia, • Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, • inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego (np.: utworzone ustawą „agencje” państwowe). Osoby działające w ww. jednostkach mogą ponosić odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jednostki organizacyjne niewymienione w art. 4 uFP są jednostkami spoza sektora finansów publicznych. Mogą one jednak gospodarować środkami publicznymi otrzymanymi np.: w formie dotacji z budŜetu państwa. Stąd teŜ do kręgu osób odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawodawca włączył osoby dysponujące tego 7 rodzaju środkami przekazanymi jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Osoby te mogą ponosić odpowiedzialność z art. 9, art. 13 pkt 3 uDFP. Choć instytucja odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie jest nową, albowiem funkcjonowała pod rządami ustawy Prawo budŜetowe, jak i poprzednio obowiązującej ustawy o finansach publicznych, to jednak dopiero uDFP (od 1 lipca 2005 r.) objęła odpowiedzialnością za naruszenie ładu finansów publicznych osoby wchodzące w skład organu wykonującego budŜet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczanej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzającego mieniem tych jednostek. W uzasadnieniu do projektu uDFP wskazano, iŜ potrzeba rozszerzenia kręgu podmiotów podlegających odpowiedzialności była wielokrotnie sygnalizowana, m.in. ze względu na szerokie uprawnienia decyzyjne organów kolegialnych w niektórych funduszach celowych i jednostkach samorządu terytorialnego. Dotychczasowe przepisy nie przewidywały odpowiedzialności członków organów kolegialnych, co w przypadku podejmowania uchwał, które zawierały polecenie lub upowaŜnienie do działania naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, powodowało bezkarność zarówno wykonawców uchwały, jak i jej autorów. Obecnie członkowie organów kolegialnych (np.: członkowie zarządu powiatu czy zarządu województwa samorządowego) mogą ponieść odpowiedzialność jako bezpośredni sprawcy czynu nagannego (np.: przekroczenia uprawnień w zakresie zmiany budŜetu), równieŜ jako sprawcy „polecający” dokonanie czynów skutkujących naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Odpowiedzialność członków organu (ciała) kolegialnego - ustawa traktuje w kategoriach odpowiedzialności osobistej i zarazem indywidualizuje ją w zaleŜności od zachowań członka organu kolegialnego (art. 20 uDFP). Odpowiedzialność będzie ponoszona tylko przez tych członków organu kolegialnego, którzy głosowali za przyjęciem uchwały, a nie „przeciw”, bądź nie zgłosili sprzeciwu do uchwały organu zawierającego polecenie lub upowaŜnienie do popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych. Odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych wynika z pełnionych przez niego funkcji i zakresu kompetencji. Odpowiedzialność kierownika jednostki moŜe dotyczyć całości gospodarki finansowej (pod warunkiem udowodnienia mu „winy”). Kwestię odpowiedzialności pracownika ustawodawca w sposób jednoznaczny powiązał z powierzeniem pracownikowi określonych (a więc konkretnych) obowiązków w zakresie gospodarki finansowej lub czynności 8 przewidzianych w przepisach o zamówieniach publicznych. Zatem odpowiedzialność pracownika dotyczyć będzie zakresu powierzonych mu obowiązków i upowaŜnień, na tyle na ile powierzenie dokonało się w prawnie kwalifikowany sposób (art. 44 uFP). PowyŜsza konstatacja oparta jest na przepisie art. 44 uFP, w świetle którego kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, (w tym za kontrolę finansową). Przepis ponadto stanowi, iŜ kierownik jednostki sektora finansów publicznych moŜe powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki, przy czym przyjęcie obowiązków przez pracownika powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upowaŜnienia. Delegowanie kompetencji z kierownika na pracownika moŜe równieŜ wynikać z zapisów regulaminu organizacyjnego jednostki, w których to zapisach z danym stanowiskiem pracy łączy się (niejako „na stałe”) określone uprawnienia, obowiązki i odpowiedzialność. Orzecznictwo w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych dostarcza wielu dowodów na to, Ŝe kierownicy jednostek sektora finansów publicznych nie przywiązują naleŜytej wagi do przejrzystego i precyzyjnego określenia obowiązków podległych im pracowników w zakresie gospodarki finansowej. Dokumenty zwane zwyczajowo „zakresami czynności”, podobnie jak zapisy wewnętrznych regulaminów organizacyjnych, nie zawsze w sposób dostatecznie precyzyjny określają kompetencje pracownika w zakresie gospodarki finansowej lub udzielania zamówień publicznych. W konsekwencji utrudnia to, a niejednokrotnie uniemoŜliwia pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności. Dla przykładu: pracownik, który swoim zachowaniem doprowadził do zaniechania windykacji naleŜności niepodatkowych i do ich przedawnienia, nie poniesie odpowiedzialności, gdy brak jest dostatecznego dowodu na powierzenie mu tego rodzaju kompetencji przez kierownika jednostki. 1.5. Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Jak wspomniano na wstępie odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest odpowiedzialnością dyscyplinarną ponoszoną przez zindywidualizowany podmiot w związku z działaniem lub zaniechaniem działań wypełniających dyspozycje norm prawnych zawartych w przepisach art. 5-18 uDFP. Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały określone w rozdziale 2, działu II uDFP. Nadrzędną zasadą konstrukcji odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jest zasada wyraŜona w art. 19 uDFP, wedle której 9 odpowiedzialność ponosi osoba fizyczna, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia, bądź teŜ wydała polecenie wykonania takiego czynu, a nadto której moŜna przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Innymi słowy, w myśl tej zasady Ŝadna osoba nie moŜe być pociągnięta do odpowiedzialności za czyn, który w chwili jego popełnienia nie był określony (opisany, uznany) przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia jako czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych. „Obowiązywanie” ustawy, o której mowa w art. 19 ust. 1 uDFP oznacza, iŜ ustawa taka została wydana i weszła w Ŝycie przed popełnieniem czynu, a jednocześnie nie została uchylona przed jego popełnieniem. PowyŜsze załoŜenia odpowiedzialności publicznych ilustruje zamieszczony poniŜej schemat. 10 za naruszenie dyscypliny finansów Strona przedmiotowa (czyn) Strona podmiotowa (sprawca czynu) CZYN DELIKTY DFP (ustawowe znamiona czynów nagannych) O SPRAWCA CZYNU OKOLICZNOŚCI PODMIOTOWE OKOLICZNOŚCI PRZEDMIOTOWE Okoliczności wyłączające BEZPRAWNOŚĆ WINA PRZYPISYWANA SPRAWCY CZYNU Okoliczności wyłączające NAGANNOŚĆ Okoliczności wyłączające winę Okoliczności wpływające na wymiar kary Okoliczności wpływające na wymiar kary ODPOWIEDZIALNOŚĆ (moŜliwość postawienia Sprawcy zarzutu naruszenia DFP i wydania orzeczenia o ukaraniu) Okoliczności wyłączające orzekanie i wymiar kary 11 Naruszenie dyscypliny finansów publicznych moŜe polegać na: - działaniu, czyli czynnym zachowaniu sprawcy, które jest zakazane przez ustawę (np.: dokonanie zmiany w budŜecie lub planie finansowym jednostki bez upowaŜnienia), zaniechaniu, czyli biernym, pasywnym zachowaniu się sprawcy i niedopełnieniu nakazanego obowiązku (np.: nieopłacenie składek na ubezpieczenie społeczne). Nieodłącznym elementem odpowiedzialności jest wina po stronie osoby dopuszczającej się naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ustawa nie definiuje pojęcia winy. Winę moŜna określić jako subiektywny (inaczej indywidualny, uwarunkowany przeŜyciami i poglądami danej osoby) stosunek sprawcy do czynu stanowiącego naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W art. 22 ust. 1 uDFP zawarto zasadę, iŜ sprawca czynu moŜe ponosić odpowiedzialność zarówno z winy umyślnej, jak i winy nieumyślnej. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione umyślnie, jeŜeli sprawca: • miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić (tzw. zamiar bezpośredni) albo, • przewidując moŜliwość popełnienia takiego naruszenia na to się godził (tzw. zamiar ewentualny). Zamiar bezpośredni popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych, jako składnik konstrukcji winy umyślnej, to świadomość (rozumienie znaczenia) danego stanu rzeczy oraz wola, aby ten stan rzeczy nastąpił. Oznacza to, Ŝe sprawca ma świadomość, iŜ popełnia czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych i wolę (chęć) popełnienia takiego czynu. Zamiar ewentualny ma miejsce wówczas, gdy sprawca bezpośrednio „nie chce” popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych (nie zamierza go popełnić), jednakŜe ewentualne popełnienie czynu jest objęte zgodą sprawcy na wypadek, gdyby nastąpiło. Sprawca ma w tym przypadku świadomość moŜliwości popełnienia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych i godzi się na moŜliwość popełnienia takiego czynu. Naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione nieumyślnie, jeŜeli sprawca nieświadomie popełnia je na skutek niezachowania ostroŜności wymaganej w danych okolicznościach, a zarazem powinien był przewidzieć moŜliwość popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. 12 Nieumyślność polega na tym, Ŝe sprawca nie ma zamiaru popełnić naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. nie chce popełnić naruszenia ani teŜ na to się nie godzi, a jednak narusza dyscyplinę finansów publicznych, poniewaŜ nie zachował ostroŜności wymaganej w danych okolicznościach (np.: podjął decyzję o zapłacie za fakturę, bez uprzedniego zapoznania się z poziomem dotychczasowego zaangaŜowania limitu z planu wydatków, co skutkowało przekroczeniem planu wydatków). Kolejną zasadą odpowiedzialności, jest zasada wyraŜona w art. 23 ust. 1 uDFP, w myśl której nieświadomość bezprawności czynu, nie wyłącza odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, chyba Ŝe nieświadomość ta była usprawiedliwiona (zasada: ignorantia iuris nocet). Argumentowanie przez sprawcę, iŜ nie był świadomy faktu, Ŝe jego działanie lub zaniechanie narusza dyscyplinę finansów publicznych nie jest dostateczną przesłanką wyłączenia odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Przesłanką uchylającą taką odpowiedzialność moŜe być, na zasadzie wyjątku od reguły, usprawiedliwiona nieświadomość bezprawności czynu (np.: sprawca czynu zachował się w sposób odpowiadający wykładni prawa zamówień publicznych wynikającej z publikacji prawniczych, interpretacji urzędowej przepisu i powszechnej praktyce jego stosowania podczas gdy w późniejszym czasie kluczowy dla sprawy przepis został zinterpretowany odmiennie w wyniku wiąŜącej administrację wykładni sądowej, co czyn sprawcy czyni popełnionym z uchybieniem norm prawa zamówień publicznych). Oprócz usprawiedliwionej nieświadomości naganności czynu dodatkową z okoliczności wyłączających winę jest sytuacja opisana w art. 23 ust. 2 uDFP. Polega ona na niemoŜności rozpoznawania przez sprawcę znaczenia czynu lub pokierowania swoim postępowaniem, co jest spowodowane chorobą psychiczną lub innym zakłóceniem czynności psychicznych, na tyle na ile nie wynikały one z wprowadzenia się przez sprawcę w stan nietrzeźwości lub odurzenia. Do rangi zasady podniesiony został przez ustawodawcę przepis art. 21 uDFP, stanowiący, iŜ naruszenie dyscypliny finansów publicznych uwaŜa się za popełnione w czasie, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był obowiązany. 13 Istotnym dla osądzenia czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych jest ustalenie czasu i miejsca popełnienia czynu. Ma to znaczenie dla ustalenia okoliczności popełnienia czynu, w tym takich, które mogą wyłączać jego bezprawność (np.: przekroczenie planu w celu likwidacji skutków klęski Ŝywiołowej), bądź przyczyniać się do łagodniejszego, albo surowszego osądzenia zachowania sprawcy czynu. W art. 24 uDFP przyjęto natomiast zasadę, z której wynika, iŜ w sytuacji, gdy w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niŜ w czasie, gdy popełniono czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych, stosuje się ustawę nową (tj. obowiązującą w dacie orzekania), z tym jednak, Ŝe naleŜy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeŜeli jest ona względniejsza (korzystniejsza) dla sprawcy. Wymóg ustalenia czasu popełnienia czynu ma równieŜ znaczenie dla rozstrzygnięcia, który przepis (przepisy) znajduje zastosowanie do osądzenia czynu, a takŜe do ustalenia: czy w danej sprawie nie nastąpiło przedawnienie. W normie z art. 24 uDFP ustawodawca przyjął „obowiązywanie nowej ustawy wstecz”, o ile nie jest surowsza dla sprawcy od ustawy obowiązującej w czasie popełnienia naruszenia. W razie równorzędności obu ustaw (starej i nowej) stosuje się ustawę nową. Zagadnienie, która z ustaw jest względniejsza dla sprawcy, wymaga rozstrzygnięcia w kaŜdej konkretnej sprawie, na tle okoliczności danej sprawy. NaleŜy przy tym brać pod uwagę osobę sprawcy i okoliczności czynu, uwzględniać surowość kar, przedawnienie, okoliczności, które mogą pomóc przy ustaleniu, na podstawie której z ustaw moŜe nastąpić łagodniejsze potraktowanie sprawcy. Z chwilą uznania jednej z ustaw za względniejszą (korzystniejszą) dla sprawcy naleŜy ją stosować w całości. Niedopuszczalne jest stosowanie jednocześnie do tego samego czynu dwóch ustaw (starej i nowej), innymi słowy „zespalanie” przepisów jednej z przepisami drugiej w celu kreowania nowych norm prawnych. W związku z działaniem zasady określonej w art. 24 ust. 1 uDFP moŜe dojść do „zatarcia ukarania” sprawcy czynu. Ma to miejsce w takich sytuacjach, gdy prawomocnym orzeczeniem ukarano sprawcę, którego czyn, w dniu ukarania stanowił naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a według nowej ustawy przestał być naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Wówczas ukaranie ulega zatarciu z mocy prawa (art. 24 ust. 2 uDFP). 14 Do istotnych zasad odpowiedzialności naleŜy zaliczyć zasadę wyraŜoną w art. 26 ustawy wyłączającą bezprawność działania lub zaniechania określonego w art. 7, 11, 12, 15 i 16 ust. 2 uDFP, skutkującego przekroczeniem uprawnień do wydatkowania środków publicznych, do zaciągania zobowiązań albo niewykonania zobowiązań w kwocie nieprzekraczającej w roku budŜetowym łącznie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. W myśl przywołanego wyŜej przepisu nie jest zatem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych czyn polegający, przykładowo, na przekroczeniu zakresu upowaŜnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych (art. 11 ust. 1 uDFP), skutkujący przekroczeniem planu wydatków jednostki w kwocie nie wyŜszej niŜ przeciętne wynagrodzenie (łącznie w skali roku). Pamiętać naleŜy, Ŝe przepis art. 26 uDFP wyłącza bezprawność działania lub zaniechania tylko w przypadku czynów opisanych w przepisach art. 7, 11, 12, 15 i 16 ust. 2 uDFP. Z woli ustawodawcy nie wszczyna się w tych przypadkach postępowania ze względu na pewien próg kwotowy, zmieniany co roku obwieszczeniem Prezesa GUS-u. Niewątpliwie ratio legis tego przepisu tkwi w tym, aby nie uruchamiać całej procedury postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sytuacjach, gdy skala naruszenia jest niewielka. W uDFP ustanowiona została takŜe zasada przesądzającą o tym, Ŝe w niektórych przypadkach wobec sprawcy czynu nie dochodzi się odpowiedzialności. Przypadki te wymienione zostały w art. 27-29 uDFP. Okolicznościami tymi są: • działanie w stanie nadzwyczajnym, gdzie nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przypadku działania lub zaniechania działania podjętego wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego (art. 27 ust. 1 uDFP), • znikomy stopień szkodliwości konkretnego czynu, jako czynu sprzecznego z prawem, ale i zarazem czynu, którego stopień szkodliwości dla ładu finansów publicznych jest znikomy (art. 28 ust. 1 uDFP), 15 • popełnienie czynu w wykonaniu polecenia słuŜbowego wydanego w szczególnej sytuacji, gdzie nie ponosi odpowiedzialności osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania polecenia przełoŜonego lub kierownika jednostki, albo dysponenta środków publicznych, organu nadzorującego lub organu załoŜycielskiego, jeŜeli przed wykonaniem polecenia zgłosiła pisemne zastrzeŜenie i pomimo tego zastrzeŜenia, otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania polecenia albo polecenie nie zostało odwołane albo zmienione (art. 29 ust. 1 uDFP), • sprzeciw do uchwały organu, gdzie nie ponosi odpowiedzialności osoba, która naruszyła dyscyplinę finansów publicznych wskutek wykonania uchwały organu wykonującego budŜet lub plan finansowy jednostki sektora finansów publicznych albo jednostki niezaliczonej do sektora finansów publicznych otrzymującej środki publiczne lub zarządzające mieniem tych jednostek, jeŜeli przed wykonaniem uchwały zgłosiła pisemne zastrzeŜenie i pomimo tego zastrzeŜenia, otrzymała pisemne potwierdzenie wykonania uchwały lub uchwała nie została uchylona albo zmieniona (art. 29 ust. 2 uDFP). 1.6. Kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i ich wymierzanie W art. 31 uDFP wyszczególniono zamknięty katalog kar, jakie mogą być wymierzone przez organ orzekający w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Są to: • upomnienie, • nagana, • kara pienięŜna, wymierzana w wysokości od jednokrotności do trzykrotności miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego naleŜnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia, • zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres od roku do 5 lat. Zgodnie z dyrektywą art. 33 ust. 1 uDFP organ orzekający w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wymierza karę według własnego uznania. Swoboda w wymiarze kary, została ograniczona powinnością: 16 • wymierzenia kary w granicach ustawowego zagroŜenia (np.: w przypadku raŜącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a w szczególności działania lub zaniechania świadczącego o uporczywym lekcewaŜeniu zasad gospodarki środkami publicznymi, art. 34 ust. 1 pkt 3 uDFP określa obowiązek wymierzenia kary zakazu zajmowania stanowisk związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Z kolei wobec sprawcy umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, według art. 35 uDFP nie moŜna wymierzyć kary upomnienia, ale karę surowszą). • wymierzenia kary uwzględniającej: a) skutki i stopień szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych, b) rodzaj i stopień winy, c) prewencyjne działanie kary, w tym jej znaczenie zapobiegawcze i dyscyplinujące, d) motywy i sposób działania sprawcy, e) okoliczności działania lub zaniechania, f) warunki osobiste sprawcy, jego doświadczenie zawodowe, sposób wywiązywania się z obowiązków słuŜbowych oraz zachowanie po naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. W art. 36 uDFP ustawodawca przewidział, w sposób fakultatywny (organ orzekający moŜe, lecz nie musi z niej korzystać), moŜliwość wymierzenia kary łagodniejszego rodzaju a nawet moŜliwość odstąpienia od wymierzenia kary. Odstąpienia od wymierzenia kary nie moŜna zastosować w stosunku do sprawcy naruszenia dyscypliny finansów publicznych, gdy nie uległo zatarciu ukaranie prawomocnie orzeczone za inne naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W przypadku, gdy sprawca dopuścił się kilku czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych, które objęte są jednym postępowaniem (np.: popełnił kilka przekroczeń planu wydatków i zarazem nie odprowadził w terminie składek do ZUS) organ orzekający nie wymierza kar za poszczególne czyny, lecz jedną karę łączną za wszystkie czyny objęte jednym i tym samym wnioskiem o ukaranie sprawcy i jednym postępowaniem przed komisją orzekającą (art. 37 uDFP). Wymierzenie sprawcy czynu naruszającego dyscyplinę finansów publicznych kary nagany, kary pienięŜnej oraz kary zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi wywołuje, poza samym faktem ukarania, takŜe inne dolegliwości dla sprawcy. I tak: 17 • w świetle art. 32 ust. 1 uDFP, ukaranie karą nagany lub karą pienięŜną rodzi przewidziane w odrębnych przepisach skutki wynikające z ujemnej lub negatywnej oceny kwalifikacyjnej (dotyczy to przede wszystkim pracowników mianowanych jednostek sektora finansów publicznych), • zgodnie z art. 32 ust. 2 uDFP ukaranie karą zakazu pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi rodzi skutek w postaci wykluczenia, przez czas określony w orzeczeniu (od 1 roku do 5 lat) moŜliwości pełnienia przez sprawcę funkcji: a) kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego jednostki sektora finansów publicznych, b) członka zarządu jednostki sektora finansów publicznych, c) skarbnika w samorządzie, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych. Ukaranie tego rodzaju karą wyklucza takŜe moŜliwość reprezentowania przez sprawcę interesów majątkowych Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych oraz moŜliwość członkowstwa w organach stanowiących, nadzorczych i wykonawczych państwowych i samorządowych osób prawnych. 1.7. Przedawnienie oraz zatarcie ukarania Przedawnienie stanowi okoliczność wyłączającą karalność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a zarazem moŜliwość wydania orzeczenia o uznaniu danej osoby winną popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Konstrukcja przedawnienia zakłada, Ŝe z chwilą upływu przewidzianego w ustawie czasu powstaje prawna niemoŜność ukarania sprawcy za czyn naruszenia dyscypliny finansów publicznych, który został przez niego popełniony. W razie upływu okresu przedawnienia prowadzenie postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niedopuszczalne. Okoliczność przedawnienia karalności uwzględnia się z urzędu we wszystkich fazach postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych tj. począwszy od postępowania wyjaśniającego przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych, poprzez postępowanie przed komisją orzekającą pierwszej instancji, aŜ do postępowania przed Główną Komisją Orzekającą. 18 Zgodnie z art. 38 ust. 1 uDFP karalność naruszenia dyscypliny finansów publicznych ustaje, jeŜeli od czasu popełnienia czynu upłynęły 3 lata. JeŜeli jednak w tym okresie wszczęto postępowanie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, karalność ustaje z upływem 2 lat od dnia wszczęcia postępowania. Oprócz przedawnienia uniemoŜliwiającego orzekanie o czynie, ustawodawca w art. 9 uDFP przewidział konstrukcję przedawnienia wykonania kary. Kary nie moŜna wykonać, jeśli od dnia uprawomocnienia się orzeczenia o ukaraniu upłynęły 2 lata. Orzeczona kara za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ulega zatarciu z mocy prawa, jeŜeli od dnia wykonania kary lub przedawnienia jej wykonania upłynęły 2 lata (art. 40 ust. 1 uDFP). Zatarcie ukarania skutkuje tym, Ŝe ukaranie uwaŜa się za niebyłe (art. 40 ust. 3 uDFP). Szczególnym rozwiązaniem ustawowym jest konstrukcja „zatarcia” odnoszona nie tyle do kary wymierzonej, ale do orzeczenia, w którym, wobec sprawcy czynu, orzeczono o odpowiedzialności za popełniony czyn, jednakŜe kary nie wymierzono. Ma to miejsce w sytuacji, gdy organ orzekający postanowił odstąpić od wymierzenia kary. W tym przypadku „zatarcie odstąpienia od ukarania” (czyli wykreślenie orzeczenia z rejestrów), następuje po upływie roku od uprawomocnienia się orzeczenia o uznaniu osoby winną i zastosowaniu odstąpienia od ukarania. II. Katalog naruszeń dyscypliny finansów publicznych (znamiona podmiotowe i przedmiotowe czynów) W uzasadnieniu do projektu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych stwierdza się: „Określając zachowania, stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przyjęto, Ŝe będą one obejmowały takie działania lub zaniechania, szkodliwe dla finansów publicznych, uchybiające obowiązkom nałoŜonym przepisami prawa, które nie wypełniają znamion przestępstw lub wykroczeń i nie podlegają odpowiedzialności karnej lub karnej skarbowej”. Zachowania te (czyny) naruszające dyscyplinę finansów publicznych zdefiniowane zostały w przepisach artykułów 5-18 uDFP. Stanowią one zamknięty katalog czynów podlegających penalizacji. Z popełnieniem tego rodzaju czynów ustawa wiąŜe odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W konsekwencji nie wszystkie, ale tylko niektóre, przypadki naruszenia norm szeroko rozumianego prawa 19 finansów publicznych znajdują zabezpieczenie w moŜliwości sankcjonowania tego rodzaju czynów w normach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Innymi słowy, nie kaŜde naruszenie obowiązku przestrzegania wyraŜonych w przepisach norm i zasad publicznej gospodarki finansowej, będzie skutkowało przypisaniem ww. odpowiedzialności. Analizując przepisy art. 5-18 uDFP łatwo zauwaŜyć, iŜ często w jednej jednostce redakcyjnej tekstu ustawy (artykule, ustępie, punkcie) zawarta jest definicja nie jednego, a kilku czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych. Stąd rzeczywisty katalog czynów sankcjonowanych odpowiedzialnością nie obejmuje 18 przypadków rodzajowych, ale znacznie więcej. Jak juŜ wcześniej wspomniano do praktycznego ustalenia cech i znamion ww. czynów nagannych konieczna jest znajomość szeregu innych ustaw i aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie (np.: rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budŜetowej). 2.1. Naruszenia prawa w zakresie obowiązków związanych z ustaleniem, poborem i windykacją naleŜności Skarbu Państwa (art. 5 uDFP) Czyny wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 1-3 uDFP obejmują kwalifikowane zaniechania lub działania w zakresie obowiązków związanych z ustalaniem, gromadzeniem (poborem) i windykacją naleŜności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. Pamiętać jednak naleŜy o wyłączeniu zawartym w art. 3 ustawy, w myśl którego przepisów tej ustawy nie stosuje się do naleŜności celnych i naleŜności podatkowych stanowiących dochody budŜetu państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca w omawianych przepisach nie określił, jakiego rodzaju naleŜności objęte są dyspozycją norm prawnych tam zawartych, chociaŜby poprzez ich przykładowe wymienienie. Wskazał jedynie, Ŝe są to naleŜności przysługujące Skarbowi Państwa, gminie, powiatowi, województwu samorządowemu i pozostałym jednostkom wymienionym w przepisie art. 4 uFP. Dlatego pod pojęciem „naleŜności” uŜytym w tym przepisie naleŜy rozumieć środki pienięŜne przypisane tym jednostkom z róŜnych tytułów tj. naleŜne bezpośrednio z przepisów prawa, ze stosunków cywilnoprawnych (np.: z tytułu czynszu lub kar umownych), a takŜe z decyzji administracyjnych. W przepisie art. 5 uDFP zdefiniowano kilka rodzajów działań bądź zaniechań naruszających dyscyplinę finansów publicznych i podlegających penalizacji, w zakresie 20 dotyczącym wykonywania czynności związanych z gromadzeniem (poborem) naleŜności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego i pozostałych jednostek sektora finansów publicznych. Ich opis zawiera poniŜsza tabela: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.). art. 5 ust. 1 pkt 1 nie ustalenie naleŜności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo ustalenie takiej naleŜności w wysokości niŜszej niŜ wynikająca z prawidłowego obliczenia; przepis prawa materialnego NaleŜności budŜetu Państwa określa ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) Art. 96. Dochodami budŜetu państwa są: 1) podatki i opłaty, które zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowią dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów funduszów celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych; 2) cła; 3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa; 4) wpłaty z tytułu dywidendy; 5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego; 6) wpłaty nadwyŜek dochodów własnych państwowych jednostek budŜetowych, nadwyŜek środków obrotowych państwowych zakładów budŜetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budŜetowych; 7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budŜetowe, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 8) dochody z najmu i dzierŜawy oraz z innych umów o podobnym charakterze dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 9) odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budŜetowych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieŜącym budŜetu państwa; 11) odsetki od udzielonych z budŜetu państwa poŜyczek krajowych i zagranicznych; 12) grzywny, mandaty i inne kary pienięŜne, o ile zgodnie z odrębnymi przepisami nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych; 13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pienięŜnej na rzecz Skarbu Państwa; 14) dochody ze sprzedaŜy majątku, rzeczy, praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej; 15) inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych; 16) środki, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2-4, po ich przekazaniu na rachunek dochodów budŜetu państwa. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) Art. 40. 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 21 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niŜ wymienione w pkt 1-3. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niŜ 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za kaŜdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inŜynierskim przez okres krótszy niŜ rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inŜynierskim. 6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. 7. Minister właściwy do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, ustala dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym Ŝe stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie moŜe przekroczyć 200 zł. /…/ 10. Zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niŜ 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niŜ 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. 11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niŜ określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pienięŜną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. 13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeŜeniem ust. 13a. 13a. Opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia kaŜdego roku, z góry za dany rok. 14. Przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym. Po zlokalizowaniu awarii prowadzący roboty niezwłocznie zawiadamia o tym zarządcę drogi i w porozumieniu z nim określa termin i powierzchnię zajętego pasa drogowego. 14a. Zarządca drogi określa, w drodze decyzji administracyjnej, warunki 22 zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w ust. 14, oraz warunki jego przywrócenia do stanu poprzedniego, a takŜe ustala wysokość opłaty, o której mowa w ust. 4. 14b. Za wejście w pas drogowy, o którym mowa w ust. 14, bez zawiadomienia zarządcy drogi, przekroczenie ustalonego terminu i powierzchni zajęcia pasa drogowego zarządca drogi wymierza karę pienięŜną zgodnie z ust. 12. 15. Zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu uŜyteczności w określonym terminie. 16. Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego na cele, o których mowa w ust. 2, mając na względzie bezpieczeństwo uŜytkowania i ochronę dróg. ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 25 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za wydanie dokumentu paszportowego oraz ich zwrotu (Dz. U. Nr 153, poz. 1091) § 2. 1. Za wydanie paszportu pobiera się opłatę w wysokości 140 zł. 2. Za wydanie drugiego paszportu, o którym mowa w art. 22 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych, zwanej dalej „ustawą”, pobiera się opłatę w wysokości 280 zł. 3. Za wydanie paszportu osobom małoletnim, które w dniu złoŜenia wniosku nie ukończyły 7. roku Ŝycia, pobiera się opłatę w wysokości 30 zł. 4. Za wydanie paszportu osobom małoletnim, które w dniu złoŜenia wniosku ukończyły 7 lat, a nie ukończyły 13. roku Ŝycia, pobiera się opłatę w wysokości 60 zł. § 3. 1. Za wydanie paszportu tymczasowego osobom małoletnim pobiera się opłatę w wysokości 30 zł. 2. Za wydanie paszportu tymczasowego, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy, pobiera się opłatę w wysokości 45 zł. art. 5 ust. 1 pkt 2 niepobranie lub niedochodzenie naleŜności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo pobranie lub dochodzenie tej naleŜności w wysokości niŜszej niŜ wynikająca z prawidłowego obliczenia; art. 5 ust. 1 pkt 3 niezgodne z przepisami umorzenie naleŜności Skarbu Państwa, jednostki samorządu Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budŜetowych, zakładów budŜetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 z późn. zm.). § 13. 1. Państwowe jednostki budŜetowe realizujące dochody budŜetowe zobowiązane są: 1) prawidłowo i terminowo ustalać naleŜności z tytułu dochodów budŜetu państwa oraz gromadzonych dochodów własnych (z art. 22 ust. 1 i 2 uFP); 2) pobierać wpłaty i terminowo dokonywać zwrotów nadpłat; 3) prowadzić ewidencję dochodów budŜetowych oraz dochodów własnych według części, działów i rozdziałów określających rodzaj działalności oraz według paragrafów klasyfikacji; 4) terminowo wysyłać do zobowiązanych wezwania do zapłaty lub faktury z tytułu świadczonych usług; 5) terminowo wysyłać do zobowiązanych upomnienia oraz podejmować w stosunku do nich czynności zmierzające do wykonania zobowiązania w drodze egzekucji; 6) w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych przepisach umarzać naleŜności nieściągalne bądź podejmować działania określone w odrębnych przepisach. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) Art. 42. 1. NaleŜności pienięŜne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budŜetowym, państwowym 23 terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo dopuszczenie do przedawnienia tej naleŜności; zakładom budŜetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, z zastrzeŜeniem ust. 7, gdy: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając Ŝadnego majątku lub pozostawiła ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego uŜytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej wysokość 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego moŜna by egzekwować naleŜność, a odpowiedzialność z tytułu naleŜności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, Ŝe w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyŜszej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej naleŜności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji. 2. W przypadku, gdy oprócz dłuŜnika głównego są zobowiązane inne osoby, umarzanie naleŜności, o których mowa w ust. 1, mających charakter cywilnoprawny, moŜe nastąpić tylko wtedy, gdy warunki umarzania zachodzą wobec wszystkich zobowiązanych. 3. W przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności moŜliwościami płatniczymi dłuŜnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, na wniosek dłuŜnika, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części naleŜności albo rozłoŜona płatność całości lub części naleŜności na raty. 4. Do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat naleŜności, o których mowa w ust. 1, są uprawnieni: 1) minister właściwy do spraw Skarbu Państwa - w odniesieniu do naleŜności Skarbu Państwa o charakterze cywilnoprawnym, wynikających ze stosunków prawnych, w zakresie których jest on właściwy; 2) kierownik państwowej jednostki budŜetowej, kierownik państwowego zakładu budŜetowego - w odniesieniu do pozostałych naleŜności przypadających jednostce budŜetowej, jeŜeli wartość naleŜności głównej nie przekracza kwoty 40.000 zł; 3) dysponent funduszu - w odniesieniu do naleŜności państwowego funduszu celowego; 4) dysponent główny - w pozostałych wypadkach. 5. Umorzenie naleŜności oraz odroczenie terminu spłaty całości lub części naleŜności albo rozłoŜenie płatności całości lub części naleŜności na raty następuje: 1) w odniesieniu do naleŜności o charakterze administracyjno-prawnym - na podstawie decyzji uprawnionego organu; 2) w odniesieniu do naleŜności o charakterze cywilnoprawnym - na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie pisemnej. 6. Przepisy ust. 1-5 stosuje się odpowiednio do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat odsetek od tych naleŜności oraz do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat innych naleŜności ubocznych. 7. Przepisów ust. 1-6 nie stosuje się do naleŜności, których umarzanie spłaty, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty określają odrębne przepisy. 8. Przepisów ust. 1 nie stosuje się do naleŜności związanych z realizacją programów operacyjnych, projektów i zadań finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 1, 2, 3a i 4. 9. Egzekucja naleŜności, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem naleŜności o charakterze cywilnoprawnym, następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 43. 1. W przypadkach uzasadnionych waŜnym interesem dłuŜnika lub interesem publicznym naleŜności pienięŜne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeŜeniem ust. 3. 2. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaŜe organ lub osobę do tego uprawnioną. 3. Do przypadających jednostkom samorządu terytorialnego naleŜności pienięŜnych z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, stosuje się przepisy art. 42, z tym Ŝe uprawnienia kierownika państwowej jednostki 24 budŜetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. art. 5 ust. 1 pkt 4 nie dochodzenie nadmiernie lub nienaleŜnie pobranych środków pochodzących: jest to nowy czyn karalny; chodzi tu o nieprzestrzeganie zobowiązań umownych z UE. a) z budŜetu Unii Europejskiej, b) ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, innych niŜ wymienione w lit. a. art. 5 ust. 2 Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do uszczuplenia wpływów naleŜnych Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego lub innej jednostce sektora finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. 2.2. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) Art. 47.1. Kontrola finansowa w jednostkach sektora finansów publicznych dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. 2. Kontrola finansowa obejmuje: 1) przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków; 2) badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych; 3) prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur dotyczących procesów, o których mowa w pkt 2. 3. Kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury, o których mowa w ust. 2, biorąc pod uwagę standardy, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1, oraz zapewnia ich przestrzeganie. Nie przekazanie do budŜetu naleŜnych wpływów przez jednostkę zobowiązaną do ich przekazania (art. 6 uDFP) Przepis art. 6 uDFP sankcjonuje obowiązki jednostek pobierających dochody budŜetu państwa lub dochody jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dotyczącym terminowego ich przekazywania na właściwe rachunki. Sankcjonuje takŜe obowiązki w zakresie dotyczącym odprowadzania nadwyŜki dochodów własnych, środków obrotowych i części zysku odpowiednio przez jednostkę budŜetową, zakład budŜetowy i gospodarstwo pomocnicze. Opis czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych w w/w zakresie przedstawia tabela: 25 art. 6 pkt 1 nie przekazanie do budŜetu w naleŜnej wysokości pobranych dochodów naleŜnych Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego lub nieterminowe przekazanie tych dochodów; Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955) § 8. 1. Jednostka organizacyjna przekazuje na rachunek podstawowy właściwej jednostki samorządu terytorialnego pobrane dochody budŜetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, według stanu środków na: 1) 10. dzień miesiąca - w terminie do dnia 13. danego miesiąca; 2) 20. dzień miesiąca - w terminie do dnia 23. danego miesiąca. 2. Zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje - zgodnie z art. 189 ust. 2 ustawy - pobrane dochody budŜetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych przepisach dochody budŜetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieŜący dochodów dysponenta części budŜetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego w ust. 1, w terminach odpowiednio do 15. i 25. dnia danego miesiąca. 3. Pobrane do dnia 31 grudnia i nieprzekazane w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dochody budŜetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami są przekazywane odpowiednio przez: 1) jednostkę organizacyjną - na rachunek podstawowy właściwej jednostki samorządu terytorialnego w terminie do dnia 5 stycznia roku następującego po roku budŜetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie; 2) zarząd jednostki samorządu terytorialnego - na rachunek bieŜący dochodów dysponenta części budŜetowej przekazującego dotacje celowe w terminie do dnia 8 stycznia roku następującego po roku budŜetowym, a gdy ten dzień jest dniem wolnym od pracy - do pierwszego dnia roboczego po tym terminie. 4. Dochody, o których mowa w ust. 1-3, są przekazywane wraz z naleŜnymi odsetkami: 1) ustawowymi, pobranymi od dłuŜników z tytułu nieterminowo regulowanych naleŜności, stanowiących dochód budŜetu państwa; 2) naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych w przypadku nieodprowadzonych dochodów budŜetowych w terminach, o których mowa w ust. 1-3, przez jednostki organizacyjne i zarząd jednostki samorządu terytorialnego. 5. Zasady sporządzania sprawozdań z wykonania dochodów, o których mowa w ust. 1-3, określają odrębne przepisy. art. 6 pkt 2 Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. (j.w.) niedokonanie wpłaty do budŜetu w naleŜnej wysokości: § 24. 1. Państwowa jednostka budŜetowa, w terminie do dnia 5 lutego roku następującego po roku budŜetowym, dokonuje wpłaty na rachunek dochodów budŜetu państwa kwoty stanowiącej róŜnicę pomiędzy stanem środków dochodów własnych na dzień 31 grudnia a wysokością 1/6 planowanych na dany rok budŜetowy, za który dokonywana jest wpłata, wydatków finansowanych z dochodów własnych. 2. Wysokość wpłaty, o której mowa w ust. 1, ustala się odrębnie dla kaŜdego ze źródeł wymienionych w art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1-3, 8 i 10 ustawy. 3. Przy ustalaniu wysokości wpłaty, o której mowa w ust. 1, w ramach planowanych na dany rok budŜetowy wydatków finansowanych z dochodów własnych, uwzględnia się plan wydatków po zmianach na dzień 31 grudnia. § 25. 1. Państwowe jednostki budŜetowe, które uzyskują dochody własne: 1) ze szkoleń, które na mocy odrębnych ustaw są prowadzone i rozliczane w semestrach niepokrywających się z rokiem budŜetowym, 2) z wpisów i wpłat związanych z prowadzeniem postępowań odwoławczych, 3) z opłat za egzaminy, których terminy przeprowadzenia nie pokrywają się nadwyŜki dochodów własnych przez jednostkę budŜetową, nadwyŜki środków obrotowych przez zakład budŜetowy albo części zysku przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budŜetowej lub nieterminowe dokonanie tej wpłaty. 26 z rokiem budŜetowym - ustalając nadwyŜkę dochodów własnych, pomniejszają stan środków pienięŜnych na dzień 31 grudnia odpowiednio o otrzymane wpłaty uczestników szkoleń lub uczestników egzaminów, a takŜe o wpisy i wpłaty z tytułu postępowań odwoławczych. 2. Otrzymane wpłaty uczestników szkoleń, wpłaty osób przystępujących do egzaminów lub wpłaty z tytułu postępowań odwoławczych przeznaczone są odpowiednio na finansowanie wydatków dotyczących szkoleń, finansowanie wydatków dotyczących egzaminów lub zwrot wniesionych opłat egzaminacyjnych w przypadkach określonych w odrębnych przepisach, a takŜe postępowań odwoławczych, ponoszonych w roku następnym. /…/ § 49. 1. Zakład budŜetowy planuje jako wpłatę do budŜetu róŜnicę między sumą planowanych przychodów, powiększonych o planowany stan środków obrotowych na początek roku, a sumą planowanych wydatków, powiększonych o planowany stan środków obrotowych na koniec roku. 2. Zaliczkowe wpłaty do budŜetu nadwyŜek środków obrotowych zakładów budŜetowych są przekazywane do budŜetu co kwartał w terminie 20 dni po zakończeniu kwartału, a za IV kwartał - zaliczkowo, w terminie do dnia 20 grudnia roku budŜetowego. 3. Zaliczkowe wpłaty do budŜetu nadwyŜek środków obrotowych za pierwsze trzy kwartały dokonuje się w takim stosunku procentowym do faktycznie osiągniętych przychodów, w jakim pozostaje roczna planowana wpłata do rocznych planowanych przychodów. Wpłatę zaliczkową za IV kwartał ustala się w wysokości wpłaty za III kwartał, z zastrzeŜeniem ust. 4. 4. W terminie 15 dni od złoŜenia rocznego sprawozdania finansowego (bilansu) zakład budŜetowy wpłaca do budŜetu róŜnicę między faktycznym a planowanym stanem środków obrotowych na koniec roku. 5. W przypadku gdy zaliczkowe wpłaty, o których mowa w ust. 2, zostaną przekazane w kwotach wyŜszych niŜ naleŜne, nadpłacone wpłaty zaliczkowe podlegają zaliczeniu na poczet wpłat roku następnego lub zwrotowi w przypadku złoŜenia wniosku o ich zwrot. 6. Przepis ust. 4 ma zastosowanie równieŜ do zakładów budŜetowych, których plany finansowe nie przewidują wpłaty do budŜetu. /…/ § 61. 1. Gospodarstwo pomocnicze, którego plan finansowy przewiduje wpłatę zysku do budŜetu, dokonuje zaliczkowych wpłat do budŜetu, na rachunek bieŜący dochodów jednostki budŜetowej, co kwartał w wysokości wynikającej z faktycznie osiągniętego zysku, po spełnieniu wymogów określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, a za IV kwartał zaliczkowo, w wysokości 50 % wpłaty za III kwartał, z zastrzeŜeniem ust. 3. 2. Zaliczkowych wpłat za pierwsze trzy kwartały dokonuje się w terminie 20 dni od zakończenia kaŜdego kwartału, a za IV kwartał - w terminie do dnia 20 grudnia roku budŜetowego. 3. Ostatecznej rocznej wpłaty z zysku do budŜetu, po spełnieniu wymogów określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dokonuje się w ciągu 15 dni od przyjęcia rocznego sprawozdania finansowego przez jednostkę budŜetową lub odpowiednio zarząd jednostki samorządu terytorialnego. 4. Nadpłacona kwota zaliczkowych wpłat z zysku do budŜetu podlega zaliczeniu na poczet wpłat roku następnego lub zwrotowi w przypadku złoŜenia przez kierownika gospodarstwa pomocniczego państwowej jednostki budŜetowej wniosku o ich zwrot. 27 2.3. Wydatkowanie przez jednostkę budŜetową pozyskanych dochodów budŜetu (art. 7 uDFP) Zgodnie z art. 20 ust. 1 uFP, jednostkami budŜetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budŜetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budŜetu państwa albo budŜetu jednostki samorządu terytorialnego. Jest to podstawowa zasada gospodarki finansowej obowiązująca zarówno w państwowych, jak i w samorządowych jednostkach budŜetowych. Konsekwencją działania ww. normy jest zakaz pokrywania swoich wydatków z pobieranych przez te jednostki dochodów budŜetowych (dochody naleŜy odprowadzić do budŜetu i stamtąd jednostka otrzymuje środki na wydatki ujęte w rocznym planie finansowym). Wyjątkiem od ww. zasady „budŜetowania brutto” jest konstrukcja rachunku dochodów własnych jednostki budŜetowej (art. 22 uFP) i moŜliwość działania w strukturach jednostki budŜetowej gospodarstwa pomocniczego (art. 26-27 uFP). Zaznaczyć przy tym naleŜy, iŜ kaŜdemu z czynów określonych w art. 7 uDFP, towarzyszy uprzednio popełnione naruszenie z art. 6 ust. 1 uDFP. Przy czym osoba, która zaniechała odprowadzenia dochodu na rachunek budŜetu państwa niekoniecznie musi być sprawcą kolejnego czynu, czyli wydatkowania tego dochodu na potrzeby danej jednostki budŜetowej. 2.4. Odpowiedzialność udzielających dotację i beneficjentów dotacji (art. 8 i art. 9 uDFP) Szczególna waga dotacji i związane z nimi zagroŜenia dla ładu finansów publicznych, uzasadniają zamieszczenie w ustawie sześciu rodzajów czynów, których popełnienie grozi sankcją z tytułu odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Są to trzy rodzaje naruszeń moŜliwych do popełnienia przez osoby po stronie organu dotującego (art. 8 uDFP) oraz trzy rodzaje naruszeń moŜliwych do popełnienia przez osoby występujące po stronie beneficjenta dotacji (art. 9 uDFP). Dotacja - jest pojęciem etymologicznie wywodzącym się z łaciny średniowiecznej, w której słowem dotatio określano „wyposaŜenie” kogoś w dobra materialne. Współcześnie pojęcie dotacja słuŜy dla określenia szczególnych przypadków zaopatrzenia kogoś lub dostarczenia komuś środków pienięŜnych stanowiących „środki publiczne” pochodzące z budŜetu lub funduszu celowego. Przy dotacjach, z zasady, finanse podmiotu dotowanego 28 nie są obejmowane budŜetem lub funduszem celowym, z których podmiot dotujący udziela dotacji. Dotacją nie będą przez to „naturalne” przypadki przelewania środków z budŜetu na wydatki jednostek budŜetowych (art. 20 ust. 1 uFP), ale będą nią szczególne transfery finansowe na rzecz podmiotów trzecich. Istotną cechą dotacji jest fakt, Ŝe tak rozumiane „dotowanie” (zaopatrzenie w publiczne środki finansowe) jest wyrazem uznania działalności danego podmiotu (beneficjenta) za działalność istotną dla osiągania celów i zadań podmiotu administracji publicznej (donatora). Na podmiotach (organach) administracji publicznej ciąŜą róŜnorakie zadania publiczne określone w przepisach prawa ustrojowego i w ustawach dotyczących poszczególnych dziedzin administracji publicznej. Dotacja udzielana na podstawie obowiązującego prawa powinna zawsze słuŜyć realizacji określonego zadania publicznego. Organ realizuje zadania drogą wydatków na administrację oraz wydatków na zapewnianie obywatelom określonych świadczeń i dóbr powszechnych. Dotacja jest przez to szczególną formą dysponowania środkami publicznymi w oparciu o kompetencję (podstawę prawną). Rodzaje wydatków budŜetu państwa określają przepisy art. 106 uFP. W przepisie tym dotacje określane są jako wydatki, które podlegają szczególnym zasadom rozliczania. Aktualnie obowiązujące prawo finansowe reguluje zagadnienia dotacji zarówno poprzez przepisy ogólne (wspólne dla wszystkich dotacji), jak i przez przepisy szczególne umoŜliwiające posługiwanie się w nich przewidzianymi dotacjami. Do regulacji ogólnych (wspólnych) naleŜą: • art. 106 ust. 2 uFP - zawierający definicję dotacji i określający rodzaje dotacji budŜetowych (definicje te są istotne dla ustalenia zasadniczych cech prawnych dla konkretnej „dotacji”, przewidzianej w przepisie ustawy szczególnej); • art. 144-146 uFP - traktujące o obowiązku zwrotu dotacji do budŜetu i jej windykacji. Druga grupa, to przepisy szczególne prawa finansowego. Zamieszczone zostały w ustawach lub wydawanych na podstawie ustaw aktów wykonawczych. WyraŜają podstawy prawne do posłuŜenia się określonymi w nich dotacjami oraz regulują zasady udzielania i zasady ich rozliczania. W świetle art. 106 ust. 2 uFP dotacjami, które na podstawie przepisów szczególnych prawa finansowego mogą być udzielane z budŜetu są: • dotacje celowe, • dotacje przedmiotowe, • dotacje na pierwsze wyposaŜenie w środki obrotowe, 29 • dotacje podmiotowe, • dotacje rozwojowe, • dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych. Z przywołanych powyŜej przepisów ogólnych oraz z przepisów ustawodawstwa szczególnego wynika, Ŝe kaŜda dotacja jest wydatkiem o charakterze publicznoprawnym. Świadczą o tym dwie okoliczności. Po pierwsze, do ustalania praw i obowiązków powstających między beneficjentem dotacji i organem (donatorem) nie stosuje się przepisów Kodeksu Cywilnego, ale przepisy prawa finansowego. Po drugie, posłuŜenie się dotacją nie jest pozostawione swobodzie stron w kształtowaniu treści czynności prawnej, jak to ma miejsce w przypadku zobowiązań cywilnoprawnych. Wręcz przeciwnie, kaŜda decyzja o udzieleniu dotacji musi mieć wyraźną podstawę prawną w przepisie ustawowym. Aby dokonać wydatku w formie dotacji (czyli nie naruszyć „zasad udzielania dotacji” z art. 8 pkt 1 uDFP), z przepisu ustawy szczególnej musi jednoznacznie wynikać: - Ŝe wydatek jest realizowany poprzez dotację, - jakiego rodzaju dotacja jest udzielana (z punktu widzenia ogólnych przepisów art. 106 ust. 2 uFP), - w jaki sposób ustala się jej wysokość, - komu moŜna udzielić dotacji. Ustawa (a niekiedy takŜe akt normatywny wydany na jej podstawie) musi równieŜ określać, kto jest organem administracji udzielającym dotacji (donatorem) oraz jaka jest treść relacji zachodzących między nim i beneficjentem w zakresie przyznawania (udzielenia) dotacji i jej rozliczania. Charakterystyczny dla dotacji reŜim prawny, oprócz ograniczeń swobody jej przyznawania i wypłaty oraz odpowiedzialności prawnej beneficjenta i donatora, obejmuje równieŜ szczególne zasady dochodzenia zwrotu dotacji do budŜetu. Realizacja powyŜszych obowiązków zabezpieczona jest moŜliwością zastosowania przez organ przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954). Nieprawidłowości w obrocie prawnym w zakresie dotacji mogą być równieŜ przedmiotem sankcji zarówno wymierzanych wobec osoby reprezentującej organ administracji, jak i wobec beneficjenta dotacji. Są to sankcje z art. 8 i art. 9 uDFP oraz sankcje karne skarbowe z art. 82 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks Karny Skarbowy (Dz. U. 1999 r. Nr 83, poz. 930 z późn. zm.). PowyŜsze cechy dotacji budŜetowych odróŜniają je od darowizn udzielanych przez osoby prywatne w formie pienięŜnej w oparciu o Kodeks Cywilny oraz od tych wydatków, 30 które realizowane na podstawie przepisów prawa finansowego przyjmują formę bezzwrotnych zasiłków, stypendiów, subwencji. Zasady odpowiedzialności karnej skarbowej oraz katalog czynów podlegających sankcjom określają przepisy cyt. ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. 1999 r. Nr 83, poz. 930 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 82 § 1, kaŜdy kto naraŜa finanse publiczne na uszczuplenie poprzez nienaleŜną wypłatę, pobranie lub niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji lub subwencji, podlega karze grzywny do 240 stawek dziennych. Według art. 82 § 2 kodeksu, jeŜeli kwota dotacji nienaleŜnej, pobranej nadmiernie lub dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, nie przekracza ustawowego progu, to jest kwoty stanowiącej w dniu popełnienia czynu pięciokrotność najniŜszego wynagrodzenia (art. 53 k.k.s.), sprawca czynu podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe. Czyn przestępny określony w art. 82 § 1 i wykroczenie z art. 82 § 2 kodeksu popełnić moŜna wyłącznie z winy umyślnej. Znikomy stopień społecznej szkodliwości konkretnego czynu wyklucza dochodzenie odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe (art. 1 § 2 kodeksu), co jednak nie oznacza, Ŝe sprawca za czyn nie poniesie sankcji z zakresu dyscypliny finansów publicznych. Według przepisu art. 8 pkt 1 uDFP czynem karalnym jest przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania. Zasady przyznawania dotacji regulują przepisy określające „komu” i „na co” moŜna przyznać dotację oraz uściślające „kwotę dotacji”. Dotacje celowe, dotacje podmiotowe oraz dotacje przedmiotowe przyznawane są na podstawie przepisów ustawowych, które w samorządach mogą niekiedy być uzupełniane wydawanymi na podstawie ustawy przepisami prawa miejscowego. Czynami nagannymi, o których mowa w przepisie art. 8 ust. 1 uDFP z mogą być czyny polegające na: • przyznaniu dotacji bez podstawy prawnej (np. udzielenie dotacji z budŜetu państwa na rewaloryzację zabytku, który nie został wpisany do rejestru zabytków), • przyznaniu dotacji w kwocie wyŜszej niŜ wynikałaby z przepisów prawa (np. przyznanie dotacji przedmiotowej zakładowi budŜetowemu w kwocie wyŜszej niŜ wynikająca z obowiązujących przepisów o stawkach tego rodzaju dotacji). Drugim rodzajem nieprawidłowości w fazie udzielania dotacji moŜe być naruszenie przepisów określających tryb (procedurę) przyznawania dotacji. Ustawa nie uznaje wyłącznie naruszeń, które miały bezpośredni wpływ na wybór beneficjenta i ustalenie kwoty dotacji, ale prawnie nagannym czyni kaŜde naruszenie przepisów proceduralnych (tj. naruszenie trybu 31 udzielania dotacji). Poprzez przepis art. 8 pkt 1 uDFP „spenalizowane” zostało „przekazanie dotacji”, czyli czynność następująca po przyznaniu (udzieleniu) dotacji. Choć literalnie przepis mówi o nieprawidłowościach mających miejsce w fazie przyznawania (udzielania) dotacji, jednak naganność odnosi do mającego następnie miejsce „przekazania dotacji”. Oznacza to, Ŝe równieŜ dysponent budŜetowy podejmujący decyzję o przekazaniu (wypłacie) dotacji, powinien skontrolować prawidłowość samego aktu (decyzji lub umowy), na mocy którego przyznawana jest dotacja, tym bardziej, gdy dotację przyznała osoba inna niŜ dysponent. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, na podstawie przepisów art. 9 pkt 1, sankcjami obejmuje równieŜ czyny beneficjenta polegające na wydatkowaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego (przyznającego). Sankcją obejmowane jest działanie osoby po stronie beneficjenta, która z dotacji sfinansowała wydatek (płatność), jaki nie odpowiada „przeznaczeniu” dotacji określonemu przez podmiot ją przyznający. Chodzi o zachowanie czynne beneficjenta polegające na bezpośrednim zadysponowaniu dotacją. Z tych względów, poza przepisem sankcjonującym pozostają jednak sytuacje, w których to nie beneficjent, ale przykładowo bank prowadzący rachunek beneficjenta sam potrąca sobie naleŜności z rachunku, na którym znajduje się dotacja. Dla dokładnego określenia znamion czynu nagannego z art. 9 pkt 1 uDFP istotna jest równieŜ druga części przepisu, gdzie jest mowa o tym, Ŝe „przeznaczenie dotacji określił udzielający dotację”. Biorąc pod uwagę przepisy ogólne o dotacjach, zwłaszcza art. 106 ust. 2 uFP, naleŜy zastrzec, Ŝe z określaniem „przeznaczenia dotacji przez udzielającego dotację” (tj. przez organ - donatora) mamy do czynienia jedynie w przypadku dotacji celowych oraz dotacji na pierwsze wyposaŜenie w środki obrotowe. Przeznaczenie dotacji celowej (z art. 106 ust. 2 pkt 1 lit. a-e uFP) jest konkretyzowane przez organ ją udzielający, który wskazuje rodzaj wydatku i cel, jaki beneficjent powinien osiągnąć. JeŜeli chodzi o dotację na pierwsze wyposaŜenie w środki obrotowe dla nowotworzonego zakładu budŜetowego (art. 24 ust. 6 uFP) lub gospodarstwa pomocniczego (art. 26 ust. 5 uFP), to samo udzielenie dotacji oznacza, Ŝe nie moŜe być ona przeznaczona na inne wydatki. O wydatkowaniu dotacji niezgodnie z przeznaczeniem moŜna mówić równieŜ w przypadku dotacji przedmiotowych (do kosztu usługi lub wytwarzanego produktu), bowiem w jej przyznaniu tkwi wskazówka jej przeznaczenia na pokrycie kwalifikowanych do dotowania kosztów wytwórcy (usługodawcy). Skoro przepis art. 9 pkt 1 uDFP przewiduje sankcję, nie powinien być interpretowany inaczej niŜ jego treść literalna. Dlatego uznać 32 naleŜy, Ŝe sankcja nie dotyczy nieprawidłowego wydatkowania środków z dotacji podmiotowej dla niepublicznej szkoły artystycznej z art. 90 ustawy o systemie oświaty. Od dnia 1 lipca 2005 r. sankcje za naruszenie dyscypliny finansów publicznych dotykają równieŜ nieprawidłowości w zakresie rozliczenia dotacji, jako nierozliczenie dotacji lub nieterminowe rozliczenia dotacji z art. 9 pkt 2 uDFP. Odpowiedzialność z tego tytułu mogą ponosić zarówno osoby występujące po stronie organu administracji zgodnie z zapisem art. 8 pkt 2 uDFP, jak i osoby po stronie beneficjenta dotacji - art. 9 pkt 2. Przyczyną, dla której przepisy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych w szczególny sposób sankcjonują zaniechanie obowiązku terminowego rozliczenia dotacji jest fakt, Ŝe od zwrotu dotacji występującego niekiedy przy okazji rozliczenia zaleŜy spływ środków do sektora finansów publicznych, które to mogą być przeznaczone na sfinansowanie istotnych zadań publicznych. Dlatego naleŜyte rozliczenie jest obowiązkiem aktualizującym się w odniesieniu do kaŜdego rodzaju dotacji wyspecyfikowanych w art. 106 ust. 2 uFP. Choć rozliczenie dotacji jest czynnością immanentną dla kaŜdego rodzaju dotacji, jednak w prawie finansowym brak jest przepisów ogólnych określających zakres i tryb tego rodzaju czynności. W świetle uregulowań dotyczących poszczególnych rodzajów dotacji uznać naleŜy, Ŝe obowiązek beneficjenta w zakresie terminowego rozliczenia się z dotacji spełniony zostaje, jeśli do określonego dnia beneficjent przedłoŜy organowi stosowne dokumenty (sprawozdania, rachunki, faktury), jako dowód wydatkowania otrzymanych środków. Z kolei terminowe wykonanie obowiązku rozliczenia przez osoby reprezentujące organ udzielający dotacji polega na przyjęciu stosownych dokumentów od beneficjenta i ustaleniu tego, czy dotacja została rozliczona, czy teŜ nierozliczona. W oparciu o ww. dokumenty podejmowana jest następnie decyzja dysponenta (z art. 44 uFP) o „rozliczeniu dotacji”, która podlega kontroli głównego księgowego (art. 45 uFP) i właściwemu wpisowi rozliczenia (w tym przypisu zwrotu lub wypłaty zobowiązania), jakie dokonywane jest w księgach finansowych jednostki udzielającej dotacji. Dlatego w konkretnych przypadkach zasady rozliczenia uzaleŜnione są od rodzaju dotacji oraz od przepisów wyraŜających podstawę prawną do udzielania danego rodzaju dotacji. Uwzględniając wyŜej wskazane przepisy naleŜy uznać, Ŝe czyn naganny z art. 8 pkt 2 uDFP popełnia osoba, która w imieniu organu zobowiązana była rozliczyć przekazaną dotację, jednak takiego rozliczenia nie dokonała, albo dokonała po upływie terminu określonego przepisami prawa. Z kolei naruszenie z art. 9 pkt 2 tej ustawy popełnia osoba po 33 stronie beneficjenta, która gospodarowała przekazanymi środkami finansowymi, jednak dotacji tej nie rozliczyła lub nie dotrzymała terminu na jej rozliczenia. Trzecią grupą naruszeń dyscypliny finansów publicznych związanych z dotacjami są nieprawidłowości w wykonaniu obowiązku ich zwrotu. Naruszenia te określa art. 8 pkt 3 i art. 9 pkt 3 uDFP. Odpowiedzialność z art. 8 pkt 3 ponosi osoba występująca po stronie organu, która dopuściła się zaniechania ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi. Z kolei w art. 9 pkt 3 ustawy przewidziano odpowiedzialność beneficjenta z tytułu niedokonania zwrotu dotacji w naleŜnej wysokości lub w wymaganym terminie. Obowiązek zwrotu dotacji, właściwy dla ww. naruszeń, moŜe przyjmować jedną z dwóch postaci. Pierwszym rodzajem jest zwrot niewykorzystanych środków z dotacji, które beneficjent winien wpłacić zazwyczaj wraz z rozliczeniem dotacji, albo w innym terminie określonym przez prawo lub umowę (art. 131 ust. 2 pkt 6 i art. 144 uFP). Z drugim przypadkiem mamy do czynienia w sytuacjach szczególnych, określonych w art. 145 i art. 146 uFP kiedy beneficjent musi zwrócić dotację - jako dotację nienaleŜną, lub wypłaconą w nadmiernej wysokości, lub wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Odpowiedzialność z art. 8 pkt 3 uDFP ponosi zatem osoba, która działając w imieniu organu i będąc zobowiązana do rozliczania dotacji zaniechała ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oraz zaniechała poinformowania o tym beneficjenta. Naruszenia dyscypliny finansów publicznych przez beneficjenta dotacji z art. 9 pkt 3 uDFP stanowić mogą dwie kategorie czynów beneficjenta, to jest: - uchybienie terminowi zwrotu lub/i - niedokonanie pełnej wpłaty dotacji naleŜnej do zwrotu. Szczególną postacią rodzajową naruszenia z art. 9 pkt 3 uDFP będzie zaniechanie zwrotu dotacji w terminie określonym w art. 145 ust. 1 uFP, to jest do dnia 28 lutego następnego roku kalendarzowego po roku udzielenia dotacji. Chodzi o zwrot dotacji nienaleŜnej, pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Podkreślenia wymaga fakt, Ŝe zarzut zaniechania ustalenia dotacji podlegającej zwrotowi, tak samo jak zarzut zaniechania zwrotu dotacji, dotyczy wyłącznie naleŜności głównej, to jest zwracanej dotacji, przez co sankcja nie obejmuje zaniechania wpłaty odsetek za zwłokę z tytułu zwrotu dotacji. 34 2.5. Zmiana budŜetu lub planu finansowego bez upowaŜnienia lub z przekroczeniem upowaŜnienia (art. 10 uDFP) Opisany w art. 10 czyn dotyczy działania polegającego na dokonywaniu zmian w dwojakiego rodzaju aktach planistycznych jednostek sektora finansów publicznych, tj. budŜetach i planach finansowych tych jednostek. ChociaŜ budŜet jest niewątpliwie planem finansowym, to na gruncie komentowanego przepisu następuje wyraźne rozróŜnienie tych dwóch pojęć. Art. 2 uDFP nakazuje zwrotom zawartym w dziale II tej ustawy, takim jak „budŜet” czy „plan finansowy” przypisać znaczenie nadane im w uFP. W związku z tym istota zdefiniowanego w przepisie art. 10 czynu polegać będzie na nieuprawnionym działaniu w zakresie dotyczącym dokonywania zmian: - w budŜecie państwa, - w budŜetach jednostek samorządu terytorialnego, - w planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych utworzonych w formach przewidzianych ustawami. 2.6. Dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upowaŜnienia lub z przekroczeniem zakresu upowaŜnienia (art. 11 uDFP) Przepis art. 11 ust. 1 uDFP ma na celu ochronę ładu finansów publicznych w procesach związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Przepis ten penalizuje w szczególności taki rodzaj naruszenia (nie jedyny) i dość często występujący w praktyce jak dokonywanie wydatków przekraczających limity wydatków ustalonych w budŜecie bądź w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Skutkiem przekroczenia planu wydatków, których źródłem pokrycia są planowane dochody budŜetu – jest konieczność zwiększania zadłuŜenia sektora publicznego, bądź konieczność wprowadzania ograniczeń (cięć budŜetowych) w planach innych jednostek objętych budŜetem rocznym. Pod normę z przepisu art.11 ust.1 uDFP zakwalifikować naleŜy i takie naruszenie, jak dokonanie wydatku bez podstawy prawnej (np. wypłata wynagrodzenia w kwocie przekraczającej przepisy o zaszeregowaniu pracownika). Opis czynu z art. 11 ust. 1 uDFP zawarto w poniŜszej tabeli: 35 art. 11 ust. 1 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych: Art. 34. 1. Ujęte w budŜecie państwa, budŜetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budŜetowych: 1) dochody - stanowią prognozy ich wielkości, 2) wydatki, z wyłączeniem wydatków finansowanych z dochodów własnych jednostek budŜetowych, oraz rozchody - stanowią nieprzekraczalny limit. 2. Ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych: 1) przychody - stanowią prognozy ich wielkości, 2) koszty - mogą ulec zwiększeniu, jeŜeli: a) zrealizowano przychody własne wyŜsze od prognozowanych, b) zwiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budŜetu oraz nie zmniejszy wielkości planowanych wpłat do budŜetu albo zysków oraz planowanego stanu środków obrotowych na dzień 31 grudnia roku objętego planowaniem. 3. Zmiany przychodów i kosztów, o których mowa w ust. 2, wymagają dokonania zmian w rocznym planie finansowym. bez upowaŜnienia albo z przekroczeniem zakresu upowaŜnienia. Art. 35. 1. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w ustawie budŜetowej, uchwale budŜetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. 2. Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. 3. Wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, 2) w sposób umoŜliwiający terminową realizację zadań, 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. 4. Jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych z art. 11 ust. 2 uDFP jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do dokonania wydatku powodującego przekroczenie kwoty wydatków ustalonej w rocznym planie finansowym jednostki wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Samo przekroczenie planu wydatków ma wówczas właściwego sprawcę (z art. 11 ust. 1 uDFP), natomiast kierownikowi stawia się udowodniony zarzut zaniechania ww. obowiązków, czyli zawinione popełnienie czynu zaniechania kontroli. 36 2.7. Nieprawidłowe wykorzystanie środków otrzymanych z rezerwy budŜetowej (art. 12 uDFP). Rezerwy budŜetu stanowią wyodrębnioną kategorię wydatków, zaś dysponowanie nimi polega na pomniejszeniu budŜetu w pozycji „rezerwy” i powiększeniu środków na istniejącą lub nową pozycję wydatków budŜetu. Dzięki układowi wykonawczemu budŜetu, dokonana zmiana znajduje przełoŜenie na plan finansowy konkretnej jednostki budŜetowej. Plan jednostki operuje „działami, rozdziałami i paragrafami wydatków”. Dla przykładu: otrzymane środki z rezerwy, które były przeznaczone na wypłaty odpraw emerytalnych dla pracowników szkół państwowych, po ich przekazaniu państwowej jednostce budŜetowej zwiększą w planie finansowym limity na „paragrafie 4010 – „wynagrodzenia osobowe pracowników”. Przy czym z przekazanych środków nie moŜna sfinansować podwyŜki wynagrodzeń, ani nagród pracowniczych (choć, co do zasady środki na paragrafie 4010 stwarzają taką moŜliwość zadysponowania nimi). 2.8. Nieprawidłowe przydzielanie lub wykorzystanie środków zagranicznych (art. 13 uDFP) Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, które wiąŜe się ze szczególnymi środkami, które nasze państwo zobowiązane jest właściwe wykorzystywać, jest: 1) przyznanie lub przekazanie środków pochodzących z budŜetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi, bez zachowania lub z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich przyznaniu lub przekazaniu, 2) przyznanie lub przekazanie środków na realizację zadań Wspólnej Polityki Rolnej bez zachowania procedur obowiązujących przy uruchamianiu tych środków, 3) wykorzystanie środków, o których mowa w pkt 1, niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązującymi procedurami. Definicje czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych w zakresie dotyczącym przyznawania, przekazywania i wykorzystania tych szczególnego rodzaju środków publicznych nawiązują do definicji naruszeń dotyczących wydatkowania i rozliczania dotacji z art. 8 i 9 uDFP. 37 2.9. Zaniechanie opłacania naleŜnych składek i wpłat (art. 14 uDFP) W myśl przepisu art. 14 uDFP naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest nieopłacenie przez jednostkę sektora finansów publicznych: • składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, • opłacenie tych naleŜności w kwocie niŜszej niŜ wynikająca z prawidłowego obliczenia, • opłacenie tych naleŜności z przekroczeniem terminu ich zapłaty. Materię zagadnień związanych z opłacaniem: • składek na ubezpieczenie społeczne regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), • składek na ubezpieczenie zdrowotne regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135), • składek na Fundusz Pracy regulują przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415), • składek na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych regulują przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 85 z poźn. zm.), • wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych regulują przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92). 2.10. Zaciągnięcie zobowiązania finansowego bez upowaŜnienia lub z przekroczeniem upowaŜnienia (art. 15 uDFP) Przepis art. 15 uDFP sankcjonuje w szczególności przypadki zaciągania zobowiązań finansowych, które, biorąc pod uwagę stan zaangaŜowania limitu z planu wydatków, powodują przekroczenie planu w dniu ich zaciągnięcia. Dla ustalania progu zobowiązań 38 moŜliwych do zaciągnięcia w konkretnej dacie powinno się wziąć pod uwagę dane księgowe o wykonanych wydatkach i o uprzednio zaciągniętych, a nie zapłaconych, zobowiązaniach. Dodatkową postacią rodzajową naruszenia art. 15 uDFP moŜe być (tak jak to ma miejsce w przypadku wydatków z art. 11 ust. 1 uDFP) zaciągnięcie zobowiązania z wykroczeniem poza umocowanie (pełnomocnictwo) lub zobowiązań, których realizacja (wydatkowanie) byłaby pozbawiona podstaw prawnych. Dyscyplinę w zakresie dotyczącym zaciągania zobowiązań finansowych wyznacza w szczególności przepis art. 36 uFP, w myśl którego jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposaŜenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich. Pamiętać przy tym naleŜy, iŜ dysponent części budŜetowej lub zarząd jednostki samorządu terytorialnego moŜe ustalić dla podległych jednostek dodatkowe ograniczenia zaciągania zobowiązań bądź dokonywania wydatków (art. 36 ust. 2 uFP). 2.11. Uszczuplenie środków poprzez zapłatę odsetek za zwłokę (art. 16 uDFP) Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat (art. 16 ust. 1 uDFP). Do podstawowych zasad gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych naleŜy zasada, wedle której wydatki publiczne powinny być dokonywane w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań (art. 35 ust. 3 pkt 3 uFP). Z zasady tej wynika obowiązek terminowego regulowania zobowiązań tych jednostek. Działanie wbrew temu obowiązkowi (zaniechanie zapłaty w ustalonym terminie płatności) z reguły wywołuje ten skutek, iŜ wierzyciel Ŝąda od dłuŜnika zapłaty odsetek, kar lub opłat dodatkowo obciąŜających finanse jednostki. Podkreślić naleŜy, iŜ naruszenie z art. 16 ust. 1 uDFP ma miejsce tylko wówczas, gdy w istocie doszło do zapłaty odsetek, kar lub opłat. Szczególną postacią naruszenia jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do niewykonania zobowiązania jednostki, którego termin płatności upłynął, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Jednak, aby kierownikowi przypisać winę za czyn art. 16 ust. 2 uDFP musi 39 równolegle wystąpić właściwy czyn z art. 16 ust. 1 i zarazem dowód na naganne zaniechanie kierownika, które spowodowało powstanie właściwego uszczerbku finansów publicznych. 2.12. Nieprzestrzeganie podstawowych zasad Prawa zamówień publicznych (art. 17 uDFP) W przepisach art. 17 uDFP penalizowane są czyny naruszające określony ład i porządek w zakresie dotyczącym udzielania zamówień publicznych. Są to czyny uchybiające przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych, przy czym nie wszystkich jej przepisów, lecz tylko tych, które ustawodawca uznał za podstawowe dla gospodarowania środkami publicznymi. Pośród całego szeregu czynności w procedurze udzielania zamówień za zachowanie naruszające dyscyplinę finansów publicznych ustawodawca uznał: Udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 uDFP definiuje czyn naruszający podstawową zasadę wyraŜoną w przepisie art. 7 ust. 3 uPZP, Ŝe „zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy”. Udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów dotyczących przesłanek stosowania poszczególnych trybów udzielania zamówienia publicznego Zgodnie z art. 10 ust. 1 uPZP podstawowymi trybami udzielenia zamówień publicznych są przetarg nieograniczony oraz przetarg ograniczony. Oprócz ww. trybów ustawodawca dopuścił moŜliwość stosowania, przy udzielaniu zamówień publicznych (art. 10 ust. 2) trybu: a) negocjacji z ogłoszeniem, b) negocjacji bez ogłoszenia, c) dialogu konkurencyjnego, d) zamówienia z wolnej ręki, e) zapytania o cenę; f) licytacji elektronicznej - jednakŜe tylko w przypadkach określonych w ustawie. Oznacza to w konsekwencji, iŜ tryby negocjacji z ogłoszeniem, negocjacji bez ogłoszenia, dialogu konkurencyjnego, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę, licytacji elektronicznej mogą być stosowane jako wyjątek od zasady powszechności stosowania trybu przetargu nieograniczonego i ograniczonego przy udzielaniu zamówień publicznych. Dla kaŜdego z trybów wymienionych w art. 10 ust. 2 uPZP ustawodawca określił w przepisach ustawy przesłanki umoŜliwiające zastosowanie tych trybów. Przesłankami do zastosowania trybu negocjacji z ogłoszeniem jest wystąpienie jednej z wymienionych 40 w art. 55 ust. 1 uPZP okoliczności. Natomiast warunki zastosowania trybu negocjacji bez ogłoszenia określa art. 62 uPZP. Dla trybu dialogu konkurencyjnego przesłanki jego zastosowania określone zostały w art. 60b ust. 1 uPZP. Zamawiający moŜe udzielić zamówienia z wolnej ręki, jeŜeli zachodzi co najmniej jedna z okoliczności wymienionych w przepisie art. 67 ust. 1 uPZP. Zamawiający moŜe udzielić zamówienia w trybie zapytania o cenę zgodnie z art. 70 uPZP, jeŜeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia jest mniejsza niŜ kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 uPZP. Zgodnie z art. 74 ust. 2 uPZP, zamawiający moŜe udzielić zamówienia w trybie licytacji elektronicznej, jeŜeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia jest mniejsza niŜ kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8. Reasumując, udzielenie zamówienia publicznego w trybach: negocjacji z ogłoszeniem, negocjacji bez ogłoszenia, dialogu konkurencyjnego, zamówienia z wolnej ręki, zapytania o cenę, licytacji elektronicznej z naruszeniem przepisów odpowiednio art. 55 ust. 1, art. 60b, art. 62 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 74 ust. 2 ustawy jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Pamiętać jednakŜe naleŜy o wyjątku wynikającym z przepisu art. 5 uPZP. Naruszenie obowiązku przekazania lub zamieszczenia ogłoszenia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego Zamieszczanie, publikowanie ogłoszeń o postępowaniach w sprawie udzielenia zamówienia publicznego w procedurze udzielania zamówień odgrywa istotną rolę i słuŜy urzeczywistnieniu podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych takich jak zasada zachowania uczciwej konkurencji i równości podmiotów oraz jawności postępowania. Z punktu widzenia formalno-prawnego zamieszczenie ogłoszenia oznacza wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Stąd teŜ przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych określają obowiązki zamawiającego w zakresie dotyczącym zamieszczania, publikowania czy teŜ przekazywania do publikacji ogłoszeń o prowadzonych postępowaniach. Obowiązki te wyraŜone zostały w szczególności w przepisach: - art. 40 ust. 1-4 uPZP (dot. ogłoszeń o przetargu nieograniczonym), - art. 48 ust. 1 odpowiednio do art. 40 ust. 1-4 uPZP (dot. ogłoszeń o przetargu ograniczonym), 41 - art. 56 ust. 1 odpowiednio do 40 ust. 1-4 uPZP (dot. ogłoszeń o wszczęciu postępowania w trybie negocjacji z ogłoszeniem), - art. 60c odpowiednio do art. 40 i 48 ust. 2 uPZP (dot. ogłoszeń o wszczęciu postępowania w trybie dialogu konkurencyjnego), - art. 75 ust. 1 uPZP (dotyczy ogłoszenia o wszczęciu postępowania w trybie licytacji elektronicznej), - art. 115 ust. 1-5 uPZP (dotyczy ogłoszenia o konkursie). Naruszenie obowiązku zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych Przepisami nakładającymi obowiązek zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o podjętych czynnościach są w szczególności niŜej wymienione przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych: • art. 55 ust. 2 (dot. zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania w trybie negocjacji z ogłoszeniem), • art. 60b ust. 2 (dot. zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania w trybie dialogu konkurencyjnego), • art. 62 ust. 2 (dot. zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania w trybie negocjacji bez ogłoszenia), • art. 67 ust. 2 (dot. zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o wszczęciu postępowania w trybie z wolnej ręki), • art.142 ust. 3 w związku z art. 142 ust. 2 (dot. zawiadomienia Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o zamiarze zawarcia umowy na okres dłuŜszy niŜ 4 lata). Udzielenie zamówienia, którego przedmiot lub w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji warunki zostały określone Ustawodawca penalizuje w tym przypadku czyn naruszający jedną z podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych wyraŜoną w przepisie art. 7 ust. 1 uPZP w związku z art. 22 ust. 2 i art. 29 ust. 2 ustawy. Udzielnie zamówienia z naruszeniem innych przepisów o zamówieniach publicznych Penalizowane jest w ten sposób jedynie takie naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. 42 Zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego bez zachowania formy pisemnej Obowiązek zachowania formy pisemnej umowy w sprawie zamówienia publicznego wynika z przepisu art. 139 ust. 2 uPZP. Zawarcie umowy w sprawie zamówienia publicznego na czas dłuŜszy niŜ określony w przepisach o zamówieniach publicznych lub na czas nieoznaczony O dopuszczalnym czasie związania się umową w sprawie zamówienia publicznego traktuje przepis art. 142 uPZP, a warunki dopuszczalności zawarcia umowy na czas nieoznaczony określa przepis art. 143 uPZP. Zawarcie umowy w sprawie rozstrzygnięciem protestu Protest jest środkiem zamówienia prawnym publicznego przysługującym przed ostatecznym uczestnikowi postępowania o zamówienie publiczne. Do czasu rozpatrzenia protestu przez zamawiającego nie wolno jest finalizować zamówienia umową. UniewaŜnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych Przesłanki uniewaŜnienia postępowania zawarte zostały w art. 93 ust. 1 uPZP. NiezłoŜenie przez członka komisji przetargowej lub inną osobę występującą w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w imieniu zamawiającego oświadczeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych Czyn ten narusza jedną z podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych wyraŜoną w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych w związku z art. 17 ust.1 i 2 uPZP. Niewyłącznie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osoby podlegającej wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych Czyn ten polega na zaniechaniu wyłączenia z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego osób podlegających wyłączeniu z takiego postępowania na podstawie przesłanek przywołanego wyŜej przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1-5 uPZP. 43 Zmiana umowy w sprawie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych Ustawa prawo zamówień publicznych w przepisie art. 144 ust. 1 wprowadza, co do zasady, zakaz zmiany umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy. Zmiany takie - na zasadzie wyjątku - są moŜliwe tylko w dwóch przypadkach: 1) zmiany dokonywane są wskutek okoliczności, których nie moŜna było przewidzieć w chwili zawarcia umowy, 2) zmiany w umowie są korzystne dla zamawiającego. Dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej Według art. 17 ust. 7 uDFP szczególnym czynem jest dopuszczenie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych do popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, 3 i 5 uDFP, wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej. 2.13. Zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami (art. 18 pkt 1 uDFP) Informacja o stanie mienia jednostki sektora finansów publicznych, czyli o stanie jej aktywów i pasywów ma podstawowe znaczenie przy podejmowaniu szeregu decyzji na wyŜszych szczeblach administracji, jak i w samej jednostce. Rzetelna informacja jest gwarantem podejmowania decyzji miarodajnych do wymogu gospodarności. Dlatego teŜ ustawodawca w przepisie art. 18 pkt 1 uDFP za naruszenie dyscypliny finansów publicznych uznaje: • zaniechanie przeprowadzenia inwentaryzacji, • zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji, • przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm.). 44 Inwentaryzacja to zespół czynności zmierzających do ustalenia rzeczywistego stanu aktywów (poszczególnych składników majątkowych) i pasywów (źródeł pochodzenia aktywów) danej jednostki na określony dzień. Stanowi element rachunkowości. Stosownie do art. 4 ust. 3 uR, rachunkowość jednostki obejmuje m.in. okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów. Obowiązki w zakresie inwentaryzacji zostały określone w przepisach art. 26 i 27 uR. Rzetelność przeprowadzenia inwentaryzacji oraz poprawność rozliczenia jej wyników ma istotne znaczenie dla realności wykazywanych w księgach rachunkowych sald aktywów i pasywów oraz danych prezentowanych w bilansie i innych rocznych sprawozdaniach finansowych. Za prawidłowe przygotowanie, sprawne i rzetelne przeprowadzenie inwentaryzacji oraz rozliczenie jej wyników odpowiada kierownik jednostki. Jego obowiązkiem jest ustalić, zasady przeprowadzania inwentaryzacji w tej jednostce, uwzględniając art. 26-27 uR oraz wielkość i specyfikę jednostki. Ustawa o rachunkowości w sposób bezpośredni reguluje następujące kwestie właściwe dla inwentaryzacji: 1) zakres inwentaryzacji, 2) terminy (częstotliwość) inwentaryzacji, 3) wycenę aktywów i pasywów, 4) termin rozliczenia wyników inwentaryzacji, 5) przechowywanie dokumentacji inwentaryzacyjnej. Problematyka związana z organizacją, techniką przygotowania i przeprowadzenia inwentaryzacji oraz jej rozliczenia powinna być rozstrzygnięta w instrukcji inwentaryzacyjnej. Zakres rozstrzyganych w instrukcji inwentaryzacyjnej problemów powinien wynikać ze specyfiki jednostki (rodzaju działalności, struktury organizacyjnej, zakresu inwentaryzowanego majątku). Prawidłowo przeprowadzoną inwentaryzację roczną powinna cechować: kompletność, rzetelność, terminowość, sprawdzalność i przejrzystość. Kompletność inwentaryzacji oznacza, Ŝe musi ona obejmować w sposób całościowy (kompletny) wszystkie objęte ewidencją bilansową i nie objęte tą ewidencją, a będące na stanie składniki majątkowe. Rzetelność inwentaryzacji oznacza, Ŝe jest ona zgodna ze stanem rzeczywistym. 45 Terminowość inwentaryzacji uwaŜa się za spełnioną, jeŜeli została ona przeprowadzona w wyznaczonym terminie i z zachowaniem częstotliwości wymaganej ustawą o rachunkowości. Przejawem sprawdzalności inwentaryzacji jest moŜliwość szybkiego skontrolowania rzetelności przeprowadzonej inwentaryzacji składników majątku. Przejrzystość inwentaryzacji oznacza, Ŝe zinwentaryzowane składniki majątku zawierają zwięzły i jasny opis pozwalający na łatwe zidentyfikowanie i porównanie z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych. Rodzaje składników aktywów i pasywów podlegających inwentaryzacji, metody ich inwentaryzacji, terminy i częstotliwość przedstawia poniŜsza tabela: „TERMIN, CZĘSTOTLIWOŚĆ I METODY INWENTARYZACJI ROCZNEJ” Lp. Rodzaj aktywów i pasywów 1 2 Metody inwentaryzacji 3 porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacja realnej wartości tych składników Termin i częstotliwość 4 1. Grunty i środki trwałe trudno dostępne oglądowi 2. Środki trwałe oraz maszyny i urządzenia objęte inwestycją rozpoczętą spis z natury na ostatni dzień roku obrotowego z moŜliwością jej przeprowadzenia w IV kwartale roku obrotowego i do 15 dnia roku następnego; na terenie strzeŜonym raz w ciągu 4 lat Wartości niematerialne i prawne porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacja realnej wartości tych składników na ostatni dzień roku obrotowego 3. 4. 5. Środki pienięŜne (z wyjątkiem zgromadzonych na rachunkach spis z natury bankowych) oraz akcje, obligacje i inne papiery wartościowe uzyskanie pisemnego potwierdzenia Środki pienięŜne zgromadzone na od banku prawidłowości rachunkach bankowych wykazanego salda na ostatni dzień roku obrotowego na ostatni dzień kaŜdego roku obrotowego na ostatni dzień kaŜdego roku obrotowego 6. Zapasy materiałów znajdujących się na terenie strzeŜonym i objętych ewidencją ilościowowartościową spis z natury na ostatni dzień roku obrotowego z moŜliwością jej przeprowadzenia w IV kwartale roku obrotowego i do 15 dnia roku następnego; raz na 2 lata 7. Zapasy materiałów i towarów odpisywane w koszty w momencie ich zakupu spis z natury roczna - na ostatni dzień kaŜdego roku obrotowego 8. Własne składniki majątkowe powierzone kontrahentom 9. NaleŜności uzyskanie pisemnego potwierdzenia prawidłowości ich stanu wykazanego w księgach rachunkowych uzyskanie pisemnego potwierdzenia od kontrahenta prawidłowości salda wykazanego w księgach rachunkowych na ostatni dzień roku obrotowego z moŜliwością jej przeprowadzenia w IV kwartale roku obrotowego i do 15 dnia roku następnego na ostatni dzień roku obrotowego z moŜliwością jej przeprowadzenia w IV kwartale roku obrotowego i do 15 dnia roku następnego 46 porównanie danych ksiąg NaleŜności i zobowiązania wobec rachunkowych z odpowiednimi 10. pracowników dokumentami i weryfikacja realnej wartości porównanie danych ksiąg NaleŜności i zobowiązania rachunkowych z odpowiednimi 11. publiczno-prawne dokumentami i weryfikacja realnej wartości porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi 12. NaleŜności sporne i wątpliwe dokumentami i weryfikacja realnej wartości uzyskanie pisemnego potwierdzenia 13. PoŜyczki i kredyty wykazanego salda porównanie danych ksiąg Pozostałe aktywa i pasywa nie rachunkowych z odpowiednimi 14. wymienione wyŜej dokumentami i weryfikacja realnej wartości na ostatni dzień roku obrotowego z moŜliwością jej przeprowadzenia w IV kwartale roku obrotowego i do 15 dnia roku następnego na ostatni dzień roku obrotowego z moŜliwością jej przeprowadzenia w IV kwartale roku obrotowego i do 15 dnia roku następnego na ostatni dzień roku obrotowego z moŜliwością jej przeprowadzenia w IV kwartale roku obrotowego i do 15 dnia roku następnego na ostatni dzień roku obrotowego na ostatni dzień roku obrotowego Ustawa o rachunkowości stanowi, Ŝe przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji naleŜy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Ustawa ta nie wskazuje wprost, jak naleŜy dokumentować czynności inwentaryzacyjne. W art. 27 ust. 1 uR stwierdza się jedynie, iŜ przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji naleŜy odpowiednio udokumentować i powiązać z zapisami ksiąg rachunkowych. Sposób dokumentowania czynności inwentaryzacyjnych powinien być określony we własnym zakresie, w wydanej w tym celu instrukcji. Do typowych dokumentów z przeprowadzonej inwentaryzacji zaliczyć naleŜy: – zarządzenie kierownika w sprawie przeprowadzenia spisu z natury, – plan inwentaryzacji, – arkusze spisowe, – protokół z inwentaryzacji kasy, – oświadczenie osoby materialnie odpowiedzialnej o ujęciu w ewidencji ilościowej wszystkich dowodów przychodów i rozchodów, – oświadczenie osoby materialnie odpowiedzialnej po zakończeniu spisu z natury, – sprawozdanie opisowe z przebiegu spisu z natury, – zestawienie róŜnic inwentaryzacyjnych, – potwierdzenie sald, – protokół weryfikacji sald, – sprawozdanie z zakończonej inwentaryzacji, – protokół rozliczenia wyników inwentaryzacji. 47 NaleŜy pamiętać, Ŝe dokumenty inwentaryzacyjne przechowuje się przez okres 5 lat w siedzibie zarządu lub oddziału (zakładu) jednostki w oryginalnej postaci, w ustalonym porządku dostosowanym do sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych. Zbiory dokumentów inwentaryzacji rocznej oznacza się określeniem nazwy ich rodzaju oraz symbolem końcowym lat i końcowych numerów w zbiorze. Zarówno uDFP, jak i uR nie precyzuje pojęcia „rozliczenie inwentaryzacji”. W orzecznictwie przyjmuje się, Ŝe polega ono na rozliczeniu róŜnic między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych. Rozliczenia naleŜy dokonać w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadł termin inwentaryzacji. 2.14. RozbieŜności między treścią sprawozdania budŜetowego a zapisami ksiąg finansowych (art. 18 pkt 2 uDFP) Przepis art. 18 pkt 2 uDFP penalizje zachowania polegające na wykazaniu w sprawozdaniu budŜetowym danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Z przepisu art. 18 uFP, w związku z art. 3 tejŜe ustawy wynika, iŜ na jednostki sektora finansów publicznych nałoŜony został obowiązek sporządzania sprawozdań z wykonania procesów związanych z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem, zwanych sprawozdaniami budŜetowymi. Szczegółową regulację zagadnień dotyczących sprawozdawczości budŜetowej ustawodawca powierzył Ministrowi Finansów, który wydał stosowne rozporządzenie. Kwestie sposobów i terminów opracowania sprawozdań reguluje obecnie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budŜetowej (Dz. U. w sektorze rządowym funkcjonują Nr 115, poz. 781 z późn. zm.). Zgodnie z nim następujące rodzaje sprawozdań budŜetowych, oznaczonych symbolem Rb: 1. Rb-23 - miesięczne/roczne sprawozdanie o stanie środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budŜetowych, z wyłączeniem rachunków izb celnych, 2. Rb-23B - miesięczne/roczne sprawozdanie o stanie środków na rachunkach bankowych izb celnych, z wyłączeniem rachunku do gromadzenia dochodów budŜetowych z podatku akcyzowego, 3. Rb-23PL - kwartalne sprawozdanie z rozliczenia środków pienięŜnych placówki, 48 4. Rb-23 PRF - miesięczne/roczne sprawozdanie o środkach na prefinansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, 5. Rb-24 - miesięczne/roczne sprawozdanie o stanie środków na rachunkach bieŜących urzędów skarbowych do gromadzenia dochodów budŜetowych, 6. Rb-27 - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budŜetowych, 7. Rb-27PL - kwartalne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budŜetowych placówki, 8. Rb-27ZZ - kwartalne sprawozdanie z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, 9. Rb-28 - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budŜetu państwa, 10. Rb-28PL - kwartalne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budŜetowych placówki, 11. Rb-28 PRF - miesięczne/roczne sprawozdanie z wydatkowania środków na prefinansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności, 12. Rb-28NW - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków, które nie wygasły z upływem roku budŜetowego, 13. Rb-Z - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłuŜnych oraz gwarancji i poręczeń, 14. Rb-N - kwartalne sprawozdanie o stanie naleŜności oraz wybranych aktywów finansowych, 15. Rb-UZ - roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie zobowiązań według tytułów dłuŜnych, 16. Rb-UN - roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie naleŜności, 17. Rb-30 – półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania planów finansowych zakładów budŜetowych, 18. Rb-31 - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania planów finansowych gospodarstw pomocniczych, 19. Rb-33 - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania planów finansowych funduszy celowych nieposiadających osobowości prawnej, 20. Rb-34 - kwartalne sprawozdanie z wykonania planów finansowych dochodów własnych jednostek budŜetowych i wydatków nimi sfinansowanych, 49 21. Rb-40 - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania, określonego w ustawie budŜetowej na dany rok, planu finansowego państwowego funduszu celowego, 22. Rb-50 - kwartalne sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, 23. Rb-70 - kwartalne sprawozdanie o zatrudnieniu i wynagrodzeniach, 24. Rb-71 - kwartalne sprawozdanie z wykonania planu wydatków/dotacji na finansowanie inwestycji wieloletnich, 25. Rb-WS - roczne sprawozdanie o wydatkach strukturalnych poniesionych przez jednostki sektora finansów publicznych, 26. Rb-FM - półroczne/roczne sprawozdanie o przepływach środków na rachunku funduszu motywacyjnego, 27. Rb-FC - półroczne/roczne sprawozdanie o środkach funduszu celowego otrzymanych na zadania inne niŜ określone w ustawie tworzącej fundusz, 28. Rb-ZUS - półroczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu finansowego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, 29. Rb-FUS - miesięczne sprawozdanie z wykonania wybranych elementów planu finansowego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, 30. Rb-FER - miesięczne sprawozdanie z wykonania wybranych elementów planu finansowego Funduszu Emerytalno-Rentowego, 31. Rb-Z-PPP - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań wynikających z umów partnerstwa publiczno-prywatnego. Zarówno błędna informacja z inwentaryzacji mienia (z art. 18 pkt 1 uDFP), jak i błędne informacje o stanie środków finansowych i poziomie wykonania planu jednostki sektora finansów publicznych przekładają się na podejmowanie nieprawidłowych decyzji gospodarczych. Skutki powyŜszych błędów mają równieŜ znaczenie globalne dla całego budŜetu państwa i zarządzania środkami finansowymi na potrzeby sektora finansów publicznych. 50 III. Właściwość komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Orzekanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w pierwszej instancji pozostaje w gestii wyspecjalizowanych organów pozasądowych zwanych komisjami orzekającymi (art. 46 uDFP). KaŜda z nich jest, według ustawy, upowaŜniona i zobowiązana zarazem do orzekania w zakresie danej kategorii spraw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Innymi słowy ma ustawowo określoną właściwość. 3.1. Wspólna komisja orzekająca Wspólna komisja orzekająca jest właściwa do orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie realizacji budŜetu państwa w częściach: 1) Kancelaria Sejmu, 2) Kancelaria Senatu, 3) Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, 4) Sąd NajwyŜszy, 5) Naczelny Sąd Administracyjny, 6) Trybunał Konstytucyjny, 7) NajwyŜsza Izba Kontroli, 8) Rzecznik Praw Obywatelskich, 9) Rzecznik Praw Dziecka, 10) Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, 11) Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, 12) Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, 13) Krajowe Biuro Wyborcze, 14) Państwowa Inspekcja Pracy, 15) Krajowa Rada Sądownictwa. Wspólna komisja orzekająca orzeka równieŜ w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w odniesieniu do jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z wyŜej wymienionych części budŜetu państwa (art. 47 uDFP). 51 3.2. Resortowe komisje orzekające Resortowe komisje orzekające są właściwe do orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym: 1) realizacji budŜetu państwa w częściach, którymi dysponuje minister kierujący działem lub działami administracji rządowej, z wyłączeniem środków przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego, ich związkom i stowarzyszeniom oraz samorządowym jednostkom organizacyjnym, w tym samorządowym osobom prawnym; 2) organów i jednostek podległych lub nadzorowanych przez ministra oraz jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych; 3) innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z części budŜetu państwa lub innych środków publicznych, którymi dysponuje minister lub organy i jednostki podległe lub nadzorowane przez ministra (art. 48 uDFP). 3.3. Resortowa komisja orzekająca przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej Resortowa komisja orzekająca przy ministrze właściwym do spraw administracji publicznej jest właściwa do orzekania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym: 1) osób pełniących funkcje wojewody, wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego i głównego księgowego części budŜetowej, której dysponentem jest wojewoda; 2) osób pełniących funkcje marszałka województwa, członka zarządu województwa i głównego księgowego budŜetu województwa (skarbnika województwa) (art. 49 uDFP). 3.4. Komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Komisja orzekająca przy Szefie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów jest właściwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym: 52 1) realizacji budŜetu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, 2) samorządowych kolegiów odwoławczych, 3) organów i jednostek nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów oraz jednostek im podległych lub przez nie nadzorowanych, z wyłączeniem osób pełniących funkcje wojewody, wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego i głównego księgowego części budŜetowej, której dysponentem jest wojewoda, oraz z wyłączeniem jednostek podległych i nadzorowanych przez wojewodę, 4) osób pełniących funkcje sekretarza stanu, podsekretarza stanu, dyrektora generalnego naczelnego lub centralnego urzędu administracji rządowej i głównego księgowego części budŜetowej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje wojewody, wicewojewody, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego i głównego księgowego części budŜetowej, której dysponentem jest wojewoda, 5) innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z części budŜetu państwa lub innych środków publicznych, którymi dysponuje Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub organy i jednostki nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów (art. 50 uDFP). 3.5. Regionalna komisja orzekająca Regionalna komisja orzekająca jest właściwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zakresie dotyczącym: 1) jednostek samorządu terytorialnego, ich związków i stowarzyszeń, z wyłączeniem osób pełniących funkcję marszałka województwa, członka zarządu województwa i głównego księgowego budŜetu województwa (skarbnika województwa), 2) realizacji budŜetu wojewody, 3) jednostek podległych i nadzorowanych przez wojewodę, 4) samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym samorządowych osób prawnych, 5) innych jednostek otrzymujących środki publiczne przekazane z budŜetów jednostek samorządu terytorialnego lub innych środków publicznych, którymi dysponują te jednostki, 6) innych jednostek w zakresie środków otrzymanych z budŜetu wojewody lub z innych środków, którymi dysponuje wojewoda (art. 51 uDFP). 53 3.6. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) Organem orzekającym w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych w drugiej instancji jest Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (GKO) (art. 42 ust. 2 uDFP). GKO przede wszystkim zajmuje się rozpatrywaniem odwołań od orzeczeń komisji pierwszej instancji, jak równieŜ jest właściwa do stwierdzania niewaŜności prawomocnych postanowień i orzeczeń wydanych przez organ orzekający w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 3.7. Skutki uchybienia właściwości JeŜeli w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych orzekała komisja niewłaściwa (nieuprawniona), to prawną konsekwencją takiego działania jest stwierdzenie przez Główną Komisję Orzekającą niewaŜności prawomocnych postanowień i orzeczeń wydanych przez organ niewłaściwy (art. 157 ust. 1 pkt 2 uDFP). IV. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 4.1. Zagadnienia ogólne Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych toczy się według zasad oraz w sposób określony w przepisach Działu IV uDFP. Postępowanie to składa się z trzech etapów (art. 72 ust. 2 uDFP): 1) postępowania wyjaśniającego (inaczej przygotowawczego) prowadzonego przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych, 2) postępowania przed komisją orzekającą I instancji, 3) postępowania odwoławczego przed Główną Komisją Orzekającą (II instancja). Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 72 ust. 1 uDFP). Oznacza to, Ŝe strony postępowania (obwiniony i rzecznik dyscypliny finansów publicznych) mogą wnieść odwołanie od orzeczenia komisji orzekającej do „wyŜszej instancji”, którą jest Główna Komisja Orzekająca. 54 Stronami postępowania przed komisją orzekającą i Główną Komisją Orzekającą (art. 73 uDFP) sensu stricto są: • obwiniony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, czyli osoba wobec której rzecznik dyscypliny finansów publicznych wystąpił z wnioskiem o ukaranie, • oskarŜyciel czyli rzecznik dyscypliny finansów publicznych lub Główny Rzecznik. MoŜe zdarzyć się, Ŝe funkcję oskarŜyciela przed komisją orzekającą pierwszej instancji wypełniać będzie przedstawiciel NajwyŜszej Izby Kontroli, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, czy teŜ prezesa regionalnej izby obrachunkowej (bądź teŜ sami prezesi tych instytucji). MoŜliwość taką przewidział ustawodawca w przepisie art. 114 ust. 2 w związku z art. 109 ust. 2 uDFP. 4.2. Zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Na kaŜdym z etapów postępowania obowiązują określone zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zasady te zostały określone w art. 72-86 uDFP. Do zasad tych zaliczyć naleŜy w szczególności: a) zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której wspomniano wyŜej (art.72 ust. 1 uDFP), b) zasadę prawa do obrony i prawa do korzystania z pomocy obrońcy (art. 74 uDFP), c) zasadę domniemania niewinności obwinionego (art. 76 ust. 1 uDFP), d) zasadę bezstronności organów prowadzących postępowanie i zasadę pomocy prawnej (art. 80 uDFP), e) zasadę dopuszczalności postępowania (art.78 uDFP). 4.2.1. Prawo do obrony i prawo do korzystania z pomocy obrońcy KaŜdemu obwinionemu przysługuje prawo do obrony w toku całego postępowania oraz prawo do korzystania z pomocy obrońcy (art. 74 ust. 1 i 3 uDFP). Prawa te przysługują zarówno na etapie postępowania wyjaśniającego przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych, jak i w trakcie dwóch pozostałych etapów (postępowanie pierwszoinstancyjne i odwoławcze). Prawo do obrony w sensie materialnym realizuje się poprzez prawo do zgodnego z przepisami zwalczania postawionego zarzutu lub zarzutów stawianych obwinionemu. Prawo 55 do obrony w znaczeniu formalnym oznacza natomiast prawo do korzystania z pomocy obrony, z którego to prawa obwiniony skorzystać moŜe, lecz nie musi. Realizując prawo do obrony obwiniony moŜe korzystać z takich uprawnień, jak: • wniesienie o wyłączenie od udziału w rozpoznawaniu sprawy członka komisji orzekającej lub członka Głównej Komisji Orzekającej (art. 83 ust. 3 uDFP), • wniesienie o wyłączenie oskarŜyciela od udziału w rozpoznawaniu zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (art. 84 ust. 2 uDFP) i od udziału w rozpoznawaniu sprawy (art. 83 ust. 4 uDFP), • wniesienie o wyłączenie od udziału w rozpoznawaniu sprawy protokolanta (art. 83 ust. 4 uDFP), • wniesienie środków zaskarŜenia przewidzianych w ustawie, • wniesienie skargi do sądu administracyjnego (art. 169 uDFP), • składanie wniosków dowodowych (art. 74 ust. 2, art. 90 i 122 pkt 3 uDFP), • złoŜenie wniosku o odroczenie rozprawy w przypadkach przewidzianych w ustawie, • prawo do informacji i wyjaśnień o ciąŜących na nim obowiązkach oraz o przysługujących mu prawach (art. 80 ust. 2 uDFP), • prawo do zadawania pytań świadkom (art. 122 ust. 3 uDFP), • prawo składania na rozprawie wyjaśnień, oświadczeń i wniosków, ustnie do protokołu lub na piśmie (art. 124 uDFP), • prawo odmowy składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania bez podawania powodów (art. 76 ust. 2 uDFP), • prawo przeglądania akt sprawy w kaŜdym stadium postępowania oraz sporządzania notatek i odpisów (art. 173 uDFP ), • prawo „ostatniego głosu”, tj. prawo do wypowiedzi na rozprawie juŜ po zamknięciu postępowania dowodowego, a przed wydaniem orzeczenia (art. 133 ust. 2 uDFP). Obrońcą obwinionego moŜe być (art. 75 ust. 1 uDFP): • osoba uprawniona do obrony zgodnie z przepisami prawa o adwokaturze, tj. adwokat lub z substytucji (z upowaŜnienia) adwokata – aplikant adwokacki, po odbyciu co najmniej 6 miesięcy aplikacji, • osoba uprawniona do świadczeń pomocy prawnej zgodnie z przepisami o radcach prawnych, tj. radca prawny lub z substytucji radcy prawnego aplikant, po odbyciu co najmniej 6 miesięcy aplikacji, 56 • inna osoba posiadająca pełną zdolność do czynności prawnych, upowaŜniona przez obwinionego. Obrońca reprezentuje obwinionego na podstawie udzielonego mu upowaŜnienia pisemnego lub teŜ na podstawie upowaŜnienia obwinionego złoŜonego ustnie do protokołu (art. 75 ust. 2 uDFP). Obrońca moŜe podejmować w postępowaniu wszystkie czynności określone dla obwinionego (przemawiające na korzyść obwinionego oraz przysługują mu wszystkie prawa określone dla obwinionego). Ustanowienie obrońcy i jego udział w postępowaniu nie wyklucza moŜliwości osobistego działania w tym postępowaniu samego obwinionego (art. 75 ust. 3 uDFP). W postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, interesów obwinionego moŜe bronić tylko jeden obrońca (art. 74 ust. 3 uDFP), natomiast brak jest przeciwwskazań do tego, aby jeden obrońca bronił kilku obwinionych (np. w przypadku łącznego rozpoznawania sprawy), jeŜeli interesy tych obwinionych nie pozostają w sprzeczności (art. 75 ust. 4 uDFP). 4.2.2. Zasada domniemania niewinności Zasada ta jest jedną z najistotniejszych zasad postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych na wszystkich jego etapach (od postępowania wyjaśniającego przed rzecznikiem, poprzez postępowanie przed komisją orzekającą, po postępowanie odwoławcze). Dodać naleŜy, iŜ jest ona istotna tak z punktu widzenia organów właściwych do wypełniania funkcji oskarŜyciela (rzeczników dyscypliny finansów publicznych), organów orzekających (komisje orzekające I i II instancji), jak i wreszcie samego obwinionego. Zasada ta została wyraŜona wprost w przepisie art. 76 uDFP. W myśl tego przepisu obwinionego uwaŜa się za niewinnego, dopóki jego odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obwiniony nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności i moŜe bez podania powodów odmówić złoŜenia wyjaśnień. Niedające się wyjaśnić wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego. Natomiast podstawą rozstrzygania mogą być jedynie dowody ujawnione w postępowaniu przed organem orzekającym. Dla organów prowadzących postępowanie zasada domniemania niewinności oznacza nakaz traktowania obwinionego jako niewinnego aŜ do czasu uprawomocnienia się 57 orzeczenia, niezaleŜnie od posiadanego juŜ przekonania. Dla obwinionego, z zasady tej wynika, iŜ jest on uwolniony od obowiązku udowodnienia swojej niewinności. Zasada ta bowiem zakłada, Ŝe obowiązek udowodnienia winy spoczywa na oskarŜycielu. OskarŜyciel (rzecznik dyscypliny finansów publicznych) musi udowodnić sprawstwo i winę obwinionego w sposób niebudzący wątpliwości i to jego obciąŜa ryzyko nieudowodnienia tak sprawstwa, jak i winy. Z zasady domniemania niewinności wynika nakaz tłumaczenia wszelkich, nie dających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego (tzw. zasada in dubio pro reo). Nakaz ten odnosi się jedynie do wątpliwości nie dających się usnąć, poprzez sięgniecie tak przez rzecznika, jak i organ orzekający do róŜnych środków dowodowych. NaleŜy takŜe podkreślić, Ŝe dowodzenie winy obwinionego nie obciąŜa organu orzekającego. Na organie tym ciąŜy obowiązek wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 80 ust. 1 uDFP). 4.2.3. Zasada bezstronności (obiektywizmu) postępowania i zasada pomocy prawnej Zasady te zostały wyartykułowane w przepisach art. 80 ust. 1 i 2 uDFP, zawierających następujące dyrektywy postępowania dla organów prowadzących postępowanie (tak rzecznika, jak i komisji orzekających): • organy obowiązane są badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i niekorzyść obwinionego, • obowiązane są takŜe pouczać, w niezbędnym zakresie, uczestników postępowania o ciąŜących na nich obowiązkach i przysługujących im prawach oraz udzielać im wyjaśnień i informacji o tychŜe prawach i obowiązkach, tak aby w toku postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości przepisów dotyczących postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Gromadząc, badając i dokonując oceny zgromadzonych dowodów organy prowadzące postępowanie winny kierować się szeroko pojętym obiektywizmem, a w konsekwencji zwaŜać na wszystkie okoliczności, tj. zarówno te, które „stoją za obwinionym”, jak i te, które przemawiają przeciwko niemu. Obiektywizm działania organów orzekających przejawia się niewątpliwie w równym traktowaniu stron postępowania, bez „faworyzowania” którejkolwiek z nich, tj. rzecznika dyscypliny finansów publicznych (oskarŜyciela) bądź obwinionego. 58 Zachowaniu bezstronności postępowania słuŜą niewątpliwie instytucje: • wyłączenia rzecznika dyscypliny od udziału w rozpoznawaniu zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych (art. 84 ust. 2 uDFP), • wyłączenia rzecznika dyscypliny od udziału w rozpoznawaniu sprawy (art. 83 ust. 4 uDFP), • wyłączenia członka komisji orzekającej lub Głównej Komisji Orzekającej od udziału w rozpoznawaniu sprawy (art. 83 ust. 1-3 i 84 ust. 1 uDFP) • wyłączenie protokolanta od udziału w rozpoznawaniu sprawy (art. 83 ust. 4 uDFP). Wyłączenie w/w osób następuje z urzędu (z mocy prawa), bądź na wniosek. 4.2.4. Zasada dopuszczalności postępowania Zasada dopuszczalności postępowania wyraŜona została w art. 78 uDFP i winna być uwzględniana z urzędu na wszystkich etapach postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W myśl tego przepisu postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza, gdy: • zarzucanego czynu nie popełniono, • w zarzucanym czynie brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych, • nastąpiło przedawnienie karalności, • obwiniony zmarł, • obwiniony na mocy przepisów szczególnych nie podlega orzecznictwu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, • w sprawie o ten sam czyn, popełniony przez tego samego obwinionego, zostało wydane prawomocne postanowienie lub orzeczenie komisji orzekającej albo w tej samej sprawie przeciwko temu samemu obwinionemu toczy się przed komisją orzekająca wcześniej wszczęte postępowanie, • zachodzi okoliczność naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez działanie lub zaniechanie działań podjętych wyłącznie w celu ograniczenia skutków zdarzenia losowego, • zachodzi okoliczność naruszenia dyscypliny finansów publicznych poprzez działanie lub zaniechanie działań, których stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy, 59 • zachodzi inna okoliczność wykluczająca z mocy ustawy orzekanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stwierdzenie w/w okoliczności w kaŜdej fazie postępowania skutkuje obowiązkiem wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Znajomość przesłanek umorzenia postępowania jest dość istotna dla samego obwinionego, który juŜ na etapie postępowania wyjaśniającego przed rzecznikiem dyscypliny finansów publicznych moŜe, w ramach przysługującego mu prawa do obrony, podnosić fakt zaistnienia tych przesłanek. 4.3. Etapy postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 4.3.1. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych Zdarzeniem inicjującym podjęcie działań przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych jest złoŜenie zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. W praktyce złoŜenie takiego zawiadomienia jest wynikiem ujawnienia – w trakcie kontroli wewnętrznych, czy teŜ zewnętrznych, okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych. ZłoŜenie niezwłocznego (a więc jak najszybszego, bez zbędnej zwłoki) zawiadomienia jest prawem, a nade wszystko obowiązkiem (art. 93 ust. 1 pkt 1-6 uDFP) niŜej wymienionych podmiotów: • kierownika jednostki sektora finansów publicznych, • kierownika jednostki otrzymującej środki publiczne, • organu sprawującego nadzór nad jednostką sektora finansów publicznych, • organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, • organu kontroli lub kierownika jednostki prowadzącej kontrolę jednostki sektora finansów publicznych, • dysponenta przekazującego środki publiczne jednostce niezaliczanej do sektora finansów publicznych. Podkreślić naleŜy, iŜ przepis art. 93 ust. 1 pkt 1-6 uDFP zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych, a zarazem zobowiązanych do złoŜenia zawiadomienia. Zatem rzecznik dyscypliny finansów publicznych nie zainicjuje postępowania wyjaśniającego na podstawie zawiadomienia, czy teŜ informacji złoŜonej przez podmiot nieuprawniony. Nie 60 oznacza to jednak, Ŝe w takich przypadkach rzecznik dyscypliny pozostanie bierny. Z mocy bowiem przepisu art. 95 uDFP w sytuacji, gdy rzecznik otrzymał informację o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych od osób lub podmiotów nie wymienionych w przepisie art. 93 ust. 1 uDFP zobowiązany jest do przekazania tej informacji kierownikowi jednostki, której ona dotyczy oraz organowi sprawującemu nadzór nad tą jednostką. Osoby te, jak wcześniej wspomniano, będą zobowiązane do złoŜenia formalnego zawiadomienia do rzecznika. U podstaw tego rodzaju regulacji – jak naleŜy domniemywać – legła wola ustawodawcy przeciwdziałania „zarzucaniu” rzeczników roŜnego rodzaju informacjami składanymi w róŜnych formach i o zróŜnicowanej treści. Za taką tezą przemawia równieŜ argument, Ŝe ustawodawca sformalizował treść zawiadomienia poprzez określenie istotnych elementów składających się na treść zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Zawiadomienie o ujawnionych okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych musi zawierać co najmniej (art. 94 ust. 1 uDFP): • datę, imię i nazwisko, stanowisko słuŜbowe, adres i podpis zawiadamiającego (brak imienia i nazwiska, stanowiska słuŜbowego zawiadamiającego lub brak adresu zawiadamiającego skutkuje pozostawieniem zawiadomienia bez rozpoznania – art. 94 ust. 3 uDFP, natomiast brak podpisu zawiadamiającego skutkuje zwrotem zawiadomienia - art. 94 ust. 4 uDFP), • określenie ujawnionego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz z podaniem sposobu, czasu jego popełnienia oraz naruszonego przepisu prawa (brak któregokolwiek z tych elementów zawiadomienia, np. czasu popełnienia naruszenia, skutkuje zwrotem zawiadomienia – art. 94 ust. 4 uDFP), • wskazanie okoliczności, w jakich doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a takŜe jeŜeli nastąpiło uszczuplenie środków publicznych, przekroczenie zakresu upowaŜnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, do zaciągnięcia zobowiązań lub niewykonanie zobowiązań albo zapłata odsetek, kar lub opłat – określenie ich wysokości (brak któregokolwiek z tych elementów zawiadomienia doprowadzi do tego, iŜ rzecznik sam, we własnym zakresie uzupełni ten brak, albo teŜ wskaŜe ów brak zawiadamiającemu, wzywając go jednocześnie do ponownego złoŜenia uzupełnionego zawiadomienia w terminie nie dłuŜszym niŜ 14 dni od daty doręczenia wezwania – art. 94 ust. 5 uDFP), 61 • informację, czy przedstawione naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest przedmiotem postępowania karnego, postępowania w sprawie o wykroczenie, postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe albo wykroczenie skarbowe (brak informacji doprowadzi do tego, iŜ rzecznik sam, we własnym zakresie uzyska te informacje, albo teŜ wskaŜe ów brak zawiadamiającemu, wzywając go jednocześnie do ponownego złoŜenia uzupełnionego zawiadomienia w terminie nie dłuŜszym niŜ 14 dni od daty doręczenia wezwania – art. 94 ust. 5 uDFP), Na podstawie zawiadomienia rzecznik dyscypliny zobowiązany jest podjąć czynności sprawdzające, które pozwolą ustalić, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania wyjaśniającego (art. 96 ust. 1 uDFP). W tym celu moŜe wzywać: • podmiot składający zawiadomienie, • organ sprawujący nadzór nad jednostką, której zawiadomienie dotyczy, • dysponenta, który przekazał środki publiczne, do złoŜenia wyjaśnień, przekazania opinii oraz wydania lub okazania dokumentu mającego znaczenie w sprawie. Podmioty te winny spełnić Ŝądanie rzecznika w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Czynności sprawdzające powinny być zakończone przez rzecznika w terminie nie dłuŜszym niŜ 60 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Po zakończeniu czynności sprawdzających zadaniem rzecznika jest dokonanie wszczęcia postępowania wyjaśniającego bądź teŜ odmówienie wszczęcia takiego postępowania. Pamiętać naleŜy, Ŝe rzecznik moŜe wszcząć równieŜ postępowanie wyjaśniające wobec osoby, która nie była wymieniona w zawiadomieniu, jak i wszcząć postępowanie w zakresie dotyczącym czynu, którego nie wymieniono w zawiadomieniu (art. 99 uDFP). Zarówno wszczęcie postępowania, jak i odmowa jego wszczęcia następuje w formie postanowienia o wszczęciu postępowania wyjaśniającego bądź teŜ o jego odmowie (art. 97 ust. 1 uDFP). Postanowienie, o którym mowa wyŜej powinno spełniać wymogi określone w przepisie art. 85 ust. 2, art. 98 i art. 100 ust. 2 uDFP. Rzecznik odmawia wszczęcia postępowania wyjaśniającego w ustawowo określonych okolicznościach, doręczając stosowne postanowienie podmiotowi zawiadamiającemu. Podmiotowi temu słuŜy prawo wniesienia, do Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów 62 Publicznych, zaŜalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 101 ust. 1 uDFP). W wyniku czynności sprawdzających, potwierdzających istnienie podstaw do wszczęcia postępowania wyjaśniającego rzecznik dyscypliny wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania i doręcza je osobie, wobec której postępowanie zostało wszczęte (art. 102 ust. 1 uDFP). Osobie tej nie przysługuje prawo wniesienia zaŜalenia na tego rodzaju postanowienie (art. 85 ust. 4 uDFP). Nie musi ono takŜe zawierać uzasadnienia (art. 98 ust. 2 uDFP). Osobie, wobec której wszczęto postępowanie wyjaśniające przysługuje natomiast w szczególności: prawo do złoŜenia wyjaśnień, wniosków dowodowych (art. 102 ust. 1 w związku z art. 77 uDFP), prawo do korzystania z pomocy obrońcy. Stosuje się wobec niej równieŜ zasadę domniemania niewinności. Pamiętać naleŜy, Ŝe w postępowaniu wyjaśniającym obowiązkiem rzecznika jest sporządzenie protokołu z czynności mających istotne znaczenie dla sprawy. Protokół podpisują osoby uczestniczące w czynności, a w przypadku odmowy jego podpisania rzecznik dyscypliny zamieszcza stosowną adnotację (art. 103 ust. 3 uDFP). Od dnia wszczęcia postępowania wyjaśniającego rozpoczyna się pierwszy etap postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Od tego dnia biegnie teŜ termin do złoŜenia przez rzecznika wniosku o ukaranie wynoszący 30 dni, który w uzasadnionych przypadkach moŜe ulec przedłuŜeniu o kolejne 30 dni (art. 104 ust. 1 i 2 uDFP). W myśl przepisu art. 106 ust. 1 uDFP wszczęte przez rzecznika postępowanie moŜe zostać zawieszone w okolicznościach wymienionych w art. 25 ust. 2 uDFP. Zawieszenie postępowania następuje równieŜ w formie postanowienia, na które zaŜalenie nie przysługuje (art. 104 ust.1 w związku z art. 85 ust. 4 uDFP). MoŜe zdarzyć się i tak, Ŝe po wszczęciu postępowania wyjaśniającego zajdą okoliczności wymienione w art. 78 ust. 1 uDFP, skutkujące obowiązkiem umorzenia postępowania wyjaśniającego w formie postanowienia, na które przysługuje zaŜalenie (art. 106 ust. 2 w związku z art. 107 uDFP). Umorzenie postępowania wyjaśniającego następuje w przypadkach określonych w art. 25 ust. 3 i art. 107 uDFP. Reasumując, wszczęte przez rzecznika postępowanie wyjaśniające winno zakończyć się: • zawieszeniem postępowania w przypadkach ustawowo określonych, • umorzeniem postępowania w przypadkach ustawowo określonych, 63 • wystąpieniem do właściwej komisji orzekającej z wnioskiem o ukaranie (104 ust. 1 i 105 uDFP). Z wnioskiem o ukaranie moŜe wystąpić do komisji orzekającej tylko rzecznik dyscypliny finansów publicznych (art. 109 ust. 1 uDFP). Na zasadzie wyjątku, z wnioskiem takim moŜe wystąpić do komisji orzekającej (niejako bez pośrednictwa rzecznika) NajwyŜsza Izba Kontroli, Prezes Urzędu Zamówień Publicznych i prezes regionalnej izby obrachunkowej w związku z ujawnieniem, w wyniku kontroli przeprowadzonej w danej jednostce lub kontroli dotyczącej zamówienia publicznego, naruszeń dyscypliny finansów publicznych (art. 109 ust. 2 uDFP). Wniosek o ukaranie zawiera sformalizowaną treść określoną w przepisie art. 110 uDFP. Załącznikami do wniosku są: zebrany materiał dowodowy, dowody i wyjaśnienia przedstawione przez obwinionego na swoją obronę lub informacja o odmowie ich złoŜenia. Ponadto zaświadczenie o wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez obwinionego w czasie popełnienia zarzucanego czynu oraz informacja dotycząca nazwy i adresu aktualnego pracodawcy obwinionego, jak równieŜ opinia przełoŜonych o sposobie wywiązywania się z obowiązków słuŜbowych. Rzecznik dyscypliny informuje jedynie obwinionego i zawiadamiającego o wystąpieniu z wnioskiem o ukaranie (art. 105 uDFP). Zatem obwiniony, nie ma prawa domagać się od rzecznika przesłania wniosku o ukaranie. Doręczenie obwinionemu odpisu wniosku o ukaranie następuje bowiem na podstawie zarządzenia przewodniczącego komisji orzekającej (art. 113 ust. 1 uDFP). 4.3.2. Postępowanie przed komisją orzekającą pierwszej instancji Czynności w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych dokonywane są przez przewodniczącego komisji orzekającej oraz składy orzekające. Przewodniczący komisji orzekającej kieruje pracą komisji, czuwa nad prawidłowym przebiegiem postępowania i w tym celu wydaje postanowienia i zarządzenia oraz podejmuje inne czynności określone w ustawie (art. 44 ust. 1 uDFP). Składy orzekające natomiast wykonują funkcje stricte orzecznicze na posiedzeniach i rozprawach. Obowiązkiem komisji orzekającej jest zbadanie z urzędu swojej właściwości do rozpoznawania sprawy (art. 111 ust. 1 uDFP). Wniosek o ukaranie, który wpływa do komisji orzekającej poddawany zostaje, przez przewodniczącego komisji orzekającej, wstępnej kontroli pod kątem spełniania ustawowo 64 określonych warunków co do jego treści, jak i kompletności i wymaganych załączników (art. 112 ust. 1 uDFP). W przypadku stwierdzenia braków wniosku, uprawnieniem i obowiązkiem przewodniczącego jest zarządzenie zwrotu wniosku do uzupełnienia, podmiotowi występującemu z wnioskiem (art. 112 ust. 2 uDFP). Po dokonaniu wstępnej weryfikacji wniosku o ukaranie powinnością przewodniczącego komisji orzekającej jest (art. 113 ust. 1 uDFP): • zarządzenie doręczenia odpisu wniosku o ukaranie obwinionemu ze wskazaniem miejsca, czasu, w którym akta sprawy zostaną udostępnione obwinionemu lub jego obrońcy oraz pouczenie obwinionego o prawie składania wniosków dowodowych, • skierowanie wniosku o ukaranie do rozpoznania na posiedzenie komisji (ściślej składu orzekającego) lub rozprawę, • wyznaczenie terminu posiedzenia lub rozprawy, • wyznaczenie składu orzekającego do rozpoznania sprawy. Sprawa o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest kierowana na posiedzenie komisji (art. 116 ust.1 uDFP) wówczas, gdy w toku postępowania poza rozprawą występują okoliczności wyłączające orzekanie, wymienione w przepisie art. 78 ust. 1 pkt 3-8 uDFP. Posiedzenie komisji orzekającej jest niejawne i odbywa się bez udziału stron. Skład orzekający nie prowadzi w tym przypadku postępowania dowodowego, lecz rozpoznaje sprawę na podstawie materiału dowodowego dołączonego do wniosku o ukaranie lub zebranego w toku postępowania. W wyniku rozpoznania sprawy na posiedzeniu skład orzekający wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania lub – jeŜeli uzna, Ŝe nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania – przekazuje sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na postanowienie o umorzeniu postępowania stronom słuŜy zaŜalenie do Głównej Komisji Orzekającej (art. 116 ust. 5-6 uDFP). W pozostałych przypadkach sprawa o naruszenie dyscypliny finansów publicznych rozpatrywana jest przez komisję orzekającą na rozprawie. Rozprawa jest najistotniejszą częścią postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a jej kulminacyjnym momentem jest wydanie orzeczenia rozstrzygającego merytorycznie sprawę. Czynności przygotowawcze związane z rozprawą pozostają w gestii przewodniczącego komisji orzekającej. Poza czynnościami wymienionymi wyŜej do istotnych naleŜy zawiadomienie stron oraz obrońcy obwinionego (jeśli 65 taki został ustanowiony) o terminie i miejscu rozprawy, choć ich obecność na rozprawie nie jest obowiązkowa. Zawiadomienie to powinno zostać doręczone obwinionemu i jego obrońcy co najmniej na 7 dni przed terminem rozprawy oraz zawierać określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a takŜe pouczenie, Ŝe rozprawa moŜe być przeprowadzona bez ich udziału, a orzeczenie moŜe być wydane zaocznie oraz Ŝe obwiniony moŜe przedstawić na swoją obronę dowody lub wnosić o przesłuchanie świadków (art. 121 ust. 1-3 uDFP). Doręczenie zawiadomienia musi być potwierdzone dowodem (z reguły będzie to potwierdzenie odbioru listu poleconego). Brak dowodu doręczenia zawiadomienia, jak teŜ stwierdzenie przez skład orzekający, Ŝe pomiędzy udokumentowanym terminem doręczenia a terminem rozprawy nie upłynęło 7 dni rodzi skutki przewidziane w art. 125 pkt 1 i 2 ustawy, a mianowicie obowiązek odroczenia rozprawy. Obowiązek odroczenia rozprawy istnieje takŜe wówczas, gdy doręczenie zawiadomienia zostało udokumentowane, minimalny 7 dniowy termin zachowany, jednakŜe obwiniony lub jego obrońca naleŜycie usprawiedliwi swoją nieobecność na rozprawie i wystąpi z wnioskiem o odroczenie rozprawy (art. 125 pkt 3 uDFP). Rozprawa przed komisją orzekającą jest jawna (art. 119 ust. 1 uDFP). Wyłączenie jawności rozprawy w całości lub teŜ w części moŜe nastąpić wyłącznie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub ochronę tajemnicy państwowej oraz z uwagi na zagroŜenie spokoju i porządku publicznego (art. 119 ust. 2 uDFP). Zasada jawności dotyczy takŜe samego ogłoszenia. Rozprawą prawidłowym kieruje przebiegiem przewodniczący (art. 117 składu uDFP). orzekającego, Przewodniczący czuwając składu nad jej orzekającego wyposaŜony jest, z woli ustawodawcy, w szereg kompetencji związanych z rozprawą, określonych w szczególności w przepisach art. 84 ust. 1, art. 122, art. 123 ust. 3, art. 124, art. 127 ust. 1 i 2, art.129 ust. 2, art. 131 ust. 1, art. 133 ust. 1 i 2, art. 136, art. 137 uDFP. Na rozprawie, po dokonaniu niezbędnych formalności, zarządzane jest odczytanie przez rzecznika dyscypliny finansów publicznych wniosku o ukaranie. Po jego odczytaniu do obwinionego kierowane jest zapytanie, czy zrozumiał treść postawionego zarzutu (zarzutów), a następnie dokonuje się przesłuchania obwinionego, jeśli zadeklarował wolę złoŜenia wyjaśnień. Po jego wysłuchaniu przewodniczący składu zarządza przeprowadzenie postępowania dowodowego, przy czym w zakresie, w jakim obwiniony zgodził się z postawionym zarzutem, a jego wyjaśnienia nie budzą wątpliwości, od czynności tych moŜna odstąpić (art. 127 ust. 1-3 uDFP). 66 Postępowanie dowodowe na rozprawie ma na celu wykazanie istnienia lub nieistnienia oznaczonych faktów, a tym samym przekonanie się co do prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach. W myśl art. 87 uDFP przedmiotem dowodu są fakty mające dla rozstrzygnięcia istotne znaczenie. Faktami tymi są niewątpliwie określone zdarzenia zaistniałe w konkretnym czasie, związane z naruszeniem dyscypliny finansów publicznych (np. zawarcie umowy skutkującej zaciągnięciem zobowiązania przekraczającego zakres upowaŜnienia), jak i okoliczności, w których do tych zdarzeń doszło oraz stosunek osobisty sprawcy do tych zdarzeń. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zawiera katalogu środków dowodowych. Z poszczególnych jej przepisów wywnioskować naleŜy, iŜ środkami dowodowymi w postępowaniu przed komisją orzekającą są: • dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (art. 129 uDFP), • zeznania świadków (art. 90 i 91 w związku z art. 128 ust. 1 uDFP), • wyjaśnienia stron postępowania (art. 124 uDFP), • opinie organów lub instytucji państwowych i samorządowych zawierające wiadomości specjalne lub specjalistyczne niezbędne do stwierdzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy (art. 92 w związku z art. 86 uDFP). Stronom uczestniczącym w rozprawie (a wiec rzecznikowi i obwinionemu) przysługuje prawo składania wniosków dowodowych (art. 122 pkt 3 uDFP). Wniosek dowodowy powinien wskazywać okoliczności, jakie mają być udowodnione i za pomocą jakich środków dowodowych. Powinien teŜ wskazywać, jakie fakty wnioskodawca chce udowodnić (art. 89 ust. 2 i 90 uDFP). Wniosek dowodowy moŜe być oddalony z przyczyn wymienionych w przepisie art. 89 ust. 3 uDFP. Oddalenie wniosku następuje w formie postanowienia (art. 124 uDFP). Komisja orzekająca ma prawo uzupełnić dowody z urzędu (art. 128 ust. 3 uDFP). Po przeprowadzeniu dowodów dopuszczonych w sprawie do stron postępowania kierowane jest pytanie, czy wnoszą o uzupełnienie materiału dowodowego, a w przypadku uzyskania odpowiedzi odmownej postępowanie dowodowe zostaje zamknięte. Następnie przewodniczący składu orzekającego udziela głosu kolejno: oskarŜycielowi, obrońcy i obwinionemu. Po wysłuchani tych osób rozprawa zostaje zamknięta i zarządzona poufna narada składu orzekającego w celu wydania orzeczenia. W naradzie tej uczestniczą wyłącznie członkowie składu orzekającego oraz protokolant (art. 133 ust. 3 uDFP). Przedmiotem narady są wszystkie kwestie wymagające 67 rozstrzygnięcia, tj. zaistniałe czyny stanowiące naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Sprawstwo obwinionego, jego odpowiedzialność za czyn, kwestia winy, wymiaru kary, rozstrzygniecie o kosztach postępowania. Podstawę do orzekania stanowi materiał dowodowy ujawniony na rozprawie. Orzeczenie zapada większością głosów trzyosobowego składu orzekającego. Głosowanie przeprowadza się oddzielnie dla kaŜdej kwestii. Orzeczenie podpisują przewodniczący składu orzekającego oraz pozostali członkowie, nie wyłączając przegłosowanego członka składu, który podpisując orzeczenie ma prawo zaznaczenia na nim zdania odrębnego (art. 134 uDFP). W wyniku rozpoznania sprawy przez komisję orzekającą I instancji, w zaleŜności od ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, zapaść mogą następującego rodzaju orzeczenia (art. 135 ust. 1 uDFP): • orzeczenie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. orzeczenie o ukaraniu lub o odstąpieniu od wymierzenia kary, • orzeczenie o uniewinnieniu, • orzeczenie o umorzeniu postępowania. Orzeczenie ogłaszane jest przez przewodniczącego składu niezwłocznie po zakończeniu narady wraz z ustnym podaniem motywów wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie zawiłej, wydanie orzeczenia moŜna odroczyć na czas nie dłuŜszy niŜ 7 dni od dnia zamknięcia rozprawy (art. 136 uDFP). Ustawa nakłada obowiązek doręczenia stronom pisemnego orzeczenia wraz z uzasadnieniem w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia (art. 137 ust. 1 uDFP). Na treść orzeczenia składają się obligatoryjnie elementy wymienione w art. 135 ust. 2 uDFP. Orzeczenie to wieńczy drugi etap postępowania (po postępowaniu wyjaśniającym przed rzecznikiem) w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Od orzeczenia komisji orzekającej pierwszej instancji przysługuje odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej. Odwołanie, zwane inaczej „środkiem zaskarŜenia” wnosi się na piśmie za pośrednictwem komisji orzekającej, która wydała zaskarŜone orzeczenie w terminie 14 dni od daty jego doręczenia (art. 138 ust. 2 uDFP). JeŜeli strony zrezygnowały z prawa wniesienia odwołania orzeczenie staje się prawomocne z dniem, w którym upływa termin do wniesienia odwołania. 68 4.3.3. Postępowanie odwoławcze przed Główną Komisją Orzekającą Po otrzymaniu odwołania, wniesionego z zachowaniem terminu, przewodniczący komisji orzekającej pierwszej instancji przekazuje je niezwłocznie wraz z aktami sprawy do Głównej Komisji Orzekającej (art. 139 pkt 2 uDFP). Przewodniczący Głównej Komisji Orzekającej kieruje odwołanie do rozpoznania na posiedzeniu, w przypadku, gdy zachodzą okoliczności upowaŜniające do umorzenia postępowania (art. 144 ust.1 w związku z art. 78 ust. 1 pkt 3-8 uDFP) lub na rozprawę. Na rozprawie Główna Komisja Orzekająca rozpoznaje odwołanie na podstawie materiału dowodowego zebranego przez komisję orzekająca pierwszej instancji oraz dokumentów dołączonych do odwołania, a takŜe moŜe przeprowadzić postępowanie dowodowe, jeŜeli przyczyni się to do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania (art. 145 uDFP). W wyniku rozpoznania odwołania Główna Komisja Orzekająca wydaje orzeczenie (art. 147 ust. 1 uDFP), w którym: • utrzymuje w mocy orzeczenie komisji orzekającej pierwszej instancji, • uchyla orzeczenie w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, • uchyla orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez komisję orzekającą pierwszej instancji. Wydając nowe orzeczenie (po uchyleniu orzeczenia komisji orzekającej) Główna Komisja Orzekająca moŜe ukarać obwinionego lub zaostrzyć wymierzoną mu karę tylko wtedy, gdy odwołanie wniesiono na jego niekorzyść, choć zdarzyć się moŜe, iŜ w wyniku odwołania wniesionego na niekorzyść obwinionego moŜe dojść do zmiany rozstrzygnięcia na jego korzyść (art. 146 ust. 1 uDFP). W przypadku, gdy obwiniony został uniewinniony przez komisję orzekającą I instancji, co do którego postępowanie umorzono i zostało wniesione odwołanie na jego niekorzyść, Główna Komisja Orzekająca nie moŜe wymierzyć obwinionemu kary. MoŜe jedynie, jeśli uzna Ŝe wymierzenie kary jest uzasadnione, przekazać sprawę komisji orzekającej pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 146 ust. 2 uDFP). Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej kończy postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Staje się ono prawomocne w dniu jego wydania (art. 142 uDFP) i słuŜy na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 169 uDFP). 69 W postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych ustawodawca przewidział takŜe moŜliwość stwierdzania przez Główną Komisję Orzekającą, z urzędu lub na wniosek strony, niewaŜności rozstrzygnięć wydanych przez organ orzekający w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 157-161 uDFP), jak równieŜ wydawania przez Główną Komisję Orzekającą rozstrzygnięć dotyczących wznowienia postępowań zakończonych prawomocnym postanowieniem lub orzeczeniem (art. 162-166 uDFP). 70 Wybrane pozycje literatury przedmiotu • C. Kosikowski, E. Ruśkowski (red.), Finanse publiczne i prawo finansowe, Wydawnictwo Wolters Kluwer Business, Warszawa 2008. • P. Kryczko, Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych. Ustawa prawo zamówień publicznych. Wprowadzenie, Wolters Kluwer Polska, Kraków 2005. • T. Robaczyński, P. Gryska, Dyscyplina finansów publicznych. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006. • Biuletyny orzecznictwa w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, www.mf.gov.pl. • Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, druk 1958, www.sejm.gov.pl. 71
