Prawa podstawowe podatnika – mit czy

Prawa podstawowe podatnika – mit czy konieczność
prof. dr hab. Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, Instytut Studiów Podatkowych
Już od dłuższego czasu na dalszy plan zeszła debata dotycząca „Praw Podatników”, gdzie oba wyrazy pisane
są wielką literą. Również „prawa”, pisane małą literą, choć budzą – jak zawsze – same kontrowersje praktyków,
nie rodzą sporów podstawowych. Czyli problem nie jest już chyba tak ważny? Sadzę, że jednak jest, mimo iż
prowadzenie sporów na ten temat przy przyjęciu założenia, że podatnicy stanowią grupę homogeniczną, jest
czymś jednocześnie w pełni poprawnym i pewnie głęboko naiwnym. Dlaczego? O tym za chwilę. Najpierw o
najważniejszym polu, gdzie powinny być chronione te prawa. Czy stanowiąc prawo podatkowe, władza publiczna
chroni owe „prawa podatników”? A zwłaszcza, czy nasz (i nie nasz) prawodawca szanuje oraz gwarantuje te
wartości, które tworzą aksjologię praw podatników?
Pozornie można sądzić, że od dłuższego czasu zapewne tak, ale oczywiście nie wszystkich, gdyż podatnicy
nigdy nie byli i nie będą jednolitą grupą. Sądzę, że należy podzielić ich na co najmniej cztery zupełnie odrębne
grupy: wszechwładnych, harcowników, potulnych oraz hazardzistów.
Pierwszą, stosunkowo nieliczną grupę – wszechwładnych – stanowią podatnicy, dla których tworzone są
przepisy, mający powiązania z politykami i wyższymi urzędnikami. Reprezentują ich „społeczni doradcy”
ministrów; to oni wskazują ekspertów do komisji sejmowych, inicjują projekty ustaw, które formułowane są
zgodnie z ich interesami. Mając wpływy w mediach, potrafią przeprowadzać kampanie, których celem jest
napiętnowanie „niekorzystnych” uregulowań, oraz głośno chwalić publicznie władzę, gdy ulegają one zmianie.
Więcej: są w stanie usunąć z mediów artykuły krytyczne na temat ich inicjatyw (w jednej z gazet zmieniono
również treść mojego wywiadu, bo krytykował „korzystny” projekt).
Ich wpływy sięgają bardzo wysoko. Pod ich dyskretnym nadzorem pisane są też dyrektywy dotyczące podatku
od towarów i usług oraz akcyzy, a także podatków dochodowych. Dla nich przeprowadzono większość tak
głoszonych w ostatnich latach „zmian oczekiwanych przez podatników”. Najlepiej potwierdzają to badania
empiryczne, które udowadniają pozornie zaskakującą tezę, że jakoś większość podatników nie stosuje tych
„oczekiwanych” zmian, bo w rzeczywistości zostały one stworzone dla kilku, a czasami tylko dla jednego
podatnika. Reszta bywa faktem medialnym, czyli zwykłą „ściemą”. Tu dokonuje się tzw. dzikiej implementacji, tzn.
jakiś egzotyczny wyrok TSUE jest wystarczającą podstawą do wprowadzenia zmian w krajowych przepisach np.
zwalniających od podatku określone grupy podatników.
Politycy albo nie znają się na podatkach, albo ich to zupełnie nie obchodzi, więc z reguły popierają to, czego
chcą ważni podatnicy. Nikogo niech więc nie dziwi, że spadają dochody budżetowe, bo tu idzie walka o duże,
bardzo duże pieniądze.
Jeżeli ktoś zagrozi im, bo naiwnie sądzi, że ma taką władzę – biada mu. To tu często powtarza się dowcip, że
urzędnik (nawet bardzo wysoki) niczym nie różni się od muchy, bo oboje można zabić gazetą. Można. Ale już nie
trzeba, bo po co miałby on to robić?
Drugą grupą są podatnicy harcownicy mający chęć i środki na prowadzenie sporów z władzą. Oni walczą o
„swoje” prawa, przy czym rozumieją pod tym pojęciem głównie potwierdzenie ich „korzystnych interpretacji”. Tu
można bardzo dużo osiągnąć, gdyż już od lat najważniejsze jest to, co wynika z interpretacji urzędowych czy
sądowych, a faktyczna treść przepisów (wykładnia gramatyczna) zeszła na drugi plan. To dla tej grupy
podatników głównie sformułowano większość „oryginalnych” poglądów wyrażonych przez właściwe organy, które
mogą – jak chcą – wyinterpretować każdą dowolną zasadą.
Potrzebne są tu jednak stała presja i dużo determinacji, a bardzo przydają się „dobre stosunki”, które nie
noszą z reguły nagannego charakteru. Wystarczy często odwiedzać właściwe urzędy, zapraszać na „konferencję”
z właściwymi ludźmi, adorować i dopieszczać. Tak naprawdę władza stosującego przepisy jest ogromna.
Faktycznie nie istnieje jakikolwiek nadzór nad tym, co tak naprawdę dzieje się „w terenie”. Kto bowiem miałby go
sprawować i w imię czego?
Agresywni podatnicy unikają rozgłosu, załatwiają swoje sprawy dzięki tworzeniu prawa stosowanego, które
tym samym staje się dla nich korzystnie, a tak pojmowane ich prawa są skutecznie chronione.
Trzecią grupę stanowią podatnicy potulni, czyli chcący w spokoju działać zgodnie z przepisami prawa. Jak
wiadomo jest to zamiar z istoty niewykonalny, bo kto wie, jak „poprawnie” interpretować ich treść? To przecież
obiektywnie jest raczej niemożliwe. Ci podatnicy tak naprawdę nie liczą się, a szansą ich przetrwania jest zgubić
się w masie, siedząc cicho, gdyż liść najlepiej ukryć w lesie.
W ich przekonaniu podatnik u nas nie ma żadnych praw, bowiem to, co nawet jest w miarę jednoznacznie
napisane na papierze, można, nie tylko złośliwie, zinterpretować w odmienny sposób. A tak naprawdę ich
zdaniem „przepisy” nie mają znaczenia. Kryją się oni za potulnym oddawaniem tego, co się jakoby należy,
zmieniając nawet zeznania, gdy dochód lub zobowiązanie podatkowe „wyszło”, ich zdaniem, za małe, bo, co
ciekawe, często kłamią na korzyść fiskusa. Oni nie upominają się o jakiekolwiek „prawa”, gdyż w nie nie wierzą. I
chyba mają wiele racji.
Ostatnią grupę stanowią hazardziści, których „prawa podatników” zupełnie nie interesują, bo ich nie znają i
nie chcą znać. Żyją w przekonaniu, że u nas można nie płacić podatków, nawet w najbliższej okolicy („na
widoku”) organu podatkowego. Znajomość jakichś tam przepisów jest dla nich zawracaniem głowy. Organy
podatkowe często nie umieją ich ścigać, ponieważ do tego potrzebna jest policja, która niestety raczej nie zna się
na podatkach. W niektórych podatkach hazardziści stanowią nawet 20% populacji, a ich liczba chyba rośnie. Co
ciekawe, prywatnie członkowie tej grupy są najczęściej zwolennikami… podatku liniowego.
Tak widzę dzisiejszy świat podatników. Choć zastosowane określenia mają autorski charakter, sądzę, że
każdą współczesną populację podatników można (i trzeba) podzielić na te grupy. Czy łączą ich jakieś wspólne
prawa podatkowe?
Mówienie o nich wymaga jednak pewnej dozy idealizmu, żeby nie rzec naiwności, która jest tu mimo wszystko
bardzo potrzebna. Zastanówmy się więc, czy można sformułować jednak prawa uniwersalne, a zarazem
podstawowe, podmiotu, który już jest albo ma być podatnikiem? Co prawda nie do końca wiadomo, kiedy nim się
stajemy (z chwilą urodzenia?), ale ten problem odłóżmy na bok. Sądzę, iż warto podjąć taką próbę, zwłaszcza że
trzeźwa ocena tego, co jest, musi być miażdżąca: stan istniejący jest z istoty szkodliwy, gdyż nie służy ani
interesowi publicznemu, bo mamy (nie tylko u nas) głęboki kryzys dochodów budżetowych, ani większości
podatników, zwłaszcza „potulnych”, którzy zawsze stanowią większość i dzięki nim uzyskujemy większość
dochodów budżetowych. Myślę, że istnieje pięć bezspornych praw podstawowych podatników, które mogą
pogodzić interes publiczny z interesem podatników chcących postępować zgodnie z prawem. Są one
następujące:
1. Prawo do tworzenia przepisów, które rozstrzygają większość (każdy?) istotnych problemów podatnika (prawo
do stanowienia „ustaw rządowych”); to treść uregulowań ma wprost odpowiedzieć na pytania o prawa i
obowiązki podatnika, musi być jednoznaczna (co nie znaczy prosta) oraz, co bardzo ważne, dająca się
racjonalnie zinterpretować. Nie realizują tego prawa przepisy blankietowe, mętne lub wszelkie ogólniki, które
są tworzone tylko po to, aby oddać władzę tym, którzy je będą interpretować.
2. Prawo do stanowienia przez władzę przepisów, które tworzone są w interesie publicznym pojmowanym w
sposób najprostszy: tylko wtedy może być stanowione prawo podatkowe, gdy ma ono przynieść dochody
budżetowe.
3. Prawo do ochrony własnej interpretacji treści uregulowań. Każdy podatnik, stosując przepisy prawa,
dokonuje ich interpretacji. Jeżeli jest ona zgodna z ich treścią, to nie może być z istoty gorsza, choć może być
inna niż poglądy na ten temat wyrażane przez organy podatkowe czy sądy. Patologią jest to, że nie toczą się
spory o prawo, lecz prowadzi się walki „na interpretacje”, w których wygrywa ten, którego pogląd jest na
wierzchu, a o tym najczęściej decyduje przypadek.
4. Prawo do kompetentnej i znającej przepisy administracji podatkowej, która kieruje się ich treścią oraz
działa w interesie publicznym. Nie idzie tu bynajmniej jedynie o nie zawsze dostateczną wiedzę zawodową.
Organy podatkowe mogą, jeśli chcą, zademonstrować ogromną władzę, gdyż tylko one są władne uznać
zachowanie podatnika za sprzeczne z prawem podatkowym, orzekając o istnieniu zobowiązania
podatkowego. Podstawowym prawem podatnika jest prawo do oczekiwania działań tych organów,
podejmowanych wyłącznie w interesie publicznym, a nie pod wpływem obecnych w naszym kraju tzw.
czynników pozamerytorycznych (czyli potrzeb „restrukturyzacyjnych”, donosów konkurencji, presji
zewnętrznych, itp.).
5. Prawo do sądu orzekającego w sprawach podatkowych, kierującego się treścią przepisów, a nie własnymi
poglądami, które przedkłada nad wolę prawodawcy.
Proponowana tu ogólna wizja tych praw jest daleka od istniejącego stanu rzeczy. Nastąpił bowiem proces tzw.
andersenizacji prawa podatkowego. Dziś często akcentowane są np. prawa do:
− „korzystnej” treści przepisu,
− uzyskania interpretacji zgodnej z interesami podatnika, niezależnie od treści przepisu,
− „immunitetu” kontrolnego („tego nie ruszać”),
− wygrania (albo przegrania) w sądzie każdej sprawy, niezależnie od tego, czy naruszono, czy też nie
naruszono jakiegokolwiek przepisu prawa podatkowego,
− bycia podatnikiem, który dokumentuje, ewidencjonuje, rozlicza podatek, lecz nie musi nic płacić – czyli „ideał”,
do którego chyba powoli zdążamy.
Raczej nie o takie „prawa” idzie, a przecież nie jest to stan wyłącznie teoretyczny.
Prawa podstawowe należy formułować przy naiwnym założeniu istnienia kilku szczególnych domniemań:
− domniemania, że przepisy prawa są tworzone po to, aby za ich pomocą rządzić,
− domniemania, że są one tworzone w interesie publicznym (a nie lobbystów czy ekspertów),
− domniemania, że podatnik dokonuje interpretacji prawa w dobrej wierze,
− domniemania, że organy podatkowe znają przepisy prawa i działają tylko po to, aby legalnie zgromadzić
możliwie najwięcej dochodów budżetowych,
− domniemania, że przepisy podatku nie służą znalezieniu „haków” na kogoś, kogo politycy chcą „przeczołgać”,
− domniemania, że sądy stosują, a nie tworzą prawo, i nie chcą „poprawiać” prawodawcy.
Jak z powyższego wynika, poglądy te wymagają pozbycia się tego, co oględnie nazywane jest „realizmem”.
On nakazuje bowiem widzieć zupełnie coś innego. Owe domniemania kłócą się z empirią codzienności
podatkowej. Jest przecież oczywiste, że andersenizacja prawa podatkowego jest zarówno matką, jak i córką
zachowań bardzo odległych od interesu publicznego oraz dobrej wiary. Ale czy warto godzić się z tym, co jest złą
spuścizną mijającego dwudziestolecia? Chyba nie.
Nowe formy ochrony przed nadmierną
represyjnością karnoskarbową w projektowanych
ustawach o podatku od towarów i usług oraz
o podatku dochodowym
Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, Prezes Instytutu Studiów Podatkowych
W ostatnich dwóch latach nastąpił wyjątkowy wzrost represyjności karnoskarbowej wobec podatników
oraz innych osób odpowiedzialnych za rozliczanie podatków. Głównymi inicjatorami tych postępowań są
skarbowe organy ścigania. Liczba osób skazanych prawomocnie za naruszenie przepisów prawa
podatkowego, w tym przede wszystkim ustaw dotyczących podatku od towarów i usług, podatków
dochodowych i akcyzy, wzrosła w 2010 r. o ponad 100%, co można (i należy) interpretować nie jako sukces,
lecz odwrotnie – jako naturalny skutek dwóch zbieżnych czynników:
− pogłębiającego się od wielu lat chaosu interpretacyjnego, w którym teoretycznie każdy podatnik może mieć
postawiony pozornie zasadny zarzut naruszenia prawa pociągający za sobą odpowiedzialność
karnoskarbową; w istocie nie jest to zarzut naruszenia prawa, lecz zarzut stosowania innej niż podzielana
przez organ podatkowy interpretacji przepisów;
− radykalnego złagodzenia ekonomicznych dolegliwości naruszenia przepisów podatkowych.
W ciągu ostatnich lat nastąpiło trwałe obniżenie istotności skutków ekonomicznych powstania zaległości
podatkowych. Była to świadoma decyzja ustawodawcy, który:
− nie dostosował zasad waloryzacji odsetek za zwłokę do spadkowej tendencji w polityce stóp
procentowych RPP; wręcz odwrotnie – wprowadził „rabat” odsetkowy związany z korektą deklaracji, a
późniejsze podniesienie o dwa punkty procentowe odsetek za zwłokę (nie mniej niż 8%) nie
zaowocowało ich dodatnią przeceną ekonomiczną;
− usunął część ekonomicznych sankcji za naruszenie przepisów podatkowych, które w praktyce równoważyły
niski koszt ekonomiczny zaległości podatkowych.
Tym samym brak zapłaty podatku stał się jednym z najtańszych źródeł finansowania. Naturalnie reakcją na
ten stan rzeczy jest wzrost represyjności karnoskarbowej; w rękach władzy pozostał już tylko ten sposób
przymuszenia do zapłaty podatków.
Jest to obiektywnie najgorsze z możliwych rozwiązań, bo nie ma żadnej pozytywnej korelacji pomiędzy liczbą
osób skazanych za przestępstwa karnoskarbowe a wzrostem dochodów budżetowych. Wręcz odwrotnie: w latach
2009-2010 były to tendencje przeciwstawne.
Zmiana polityki karnej bez zmiany prawa jest czymś wyjątkowo trudnym. Opracowywane obecnie nowe
ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku dochodowym muszą chronić podatników przed nadmierną
represyjnością karnoskarbową. Ma temu służyć nowa instytucja prawna, która staje na straży interesu
publicznego, i będzie jednocześnie eliminować zbyt szerokie zastosowanie sankcji karnoskarbowych. Istniejąca i
sprawdzona od wielu lat instytucja niekaralności korekt deklaracji jest już niewystarczająca, bo nie może mieć
zastosowania, w przypadku gdy wydano decyzję określającą zaległość podatkową.
W jaki sposób można więc uchronić podatników będących osobami fizycznymi oraz wszelkie inne osoby
przed ryzykiem ukarania za przestępstwa karnoskarbowe, którego istotą jest różnica w poglądach
interpretacyjnych między podatnikiem a organem skarbowym? Dziś na masową skalę wykorzystuje się instrukcje
indywidualnych interpretacji w rozumieniu Ordynacji podatkowej. To klasyczny przypadek drogi donikąd. Nie ma
obiektywnie możliwości uzyskania odpowiedzi w tym trybie na każde istotne pytanie interpretacyjne, czyli zawsze
pozostanie dominująca przestrzeń, w której podatnik musi sam podjąć to ryzyko. I tu wpada we własne sidła.
Organ skarbowy może mieć i z reguły ma inny pogląd, wydaje zgodnie z jego treścią decyzję, która – jeśli
zostanie podtrzymana przez sądy (a z reguły tak jest) – staje się przesłanką postawienia zarzutów
karnoskarbowych. W końcu podatnik mógł przed podjęciem jakichkolwiek działań wystąpić o interpretację
indywidualną, która zabezpieczyłaby go przed tym ryzykiem. Skoro tego nie zrobił, godził się na popełnienie
przestępstwa, czyli działał z winy umyślnej. Nie raz miałem okazję przeczytać lub słyszeć ten pogląd w trakcie
przesłuchiwania członków zarządów, księgowych czy też doradców podatkowych podejrzanych o popełnienie
przestępstwa, polegającego na tym, że ośmielili się mieć inny pogląd prawny co do treści uregulowania niż organy
skarbowe. Niestety zakłady penitencjarne są dziś powoli, acz skutecznie, zapełniane ludźmi, których jedyną winą
jest to, że przegrali w loterii interpretacyjnej przepisów podatkowych.
W ten sposób nie zostanie rozwiązany żaden problem. Projekty ustaw o podatku od towarów i usług oraz o
podatku dochodowym wprowadzają tu nową jakość, która pozwoli wyjść z obecnej matni. Każdy podatnik tych
podatków, który jest obowiązany do składania deklaracji w tych podatkach, będzie mógł powiadomić pisemnie
właściwy organ podatkowy o sposobie rozliczania tego podatku, a w szczególności o przyjętych metodach
dokumentowania czynności i zdarzeń istotnych dla potrzeb jego rozliczeń, interpretacji stosowanych przez
niego przepisów wiążących się z tym rozliczeniem oraz o organizacji prowadzenia ewidencji podatkowych i
miejscach przechowywania dokumentacji podatkowej. Będzie to dokument ujawniający „kuchnię” rozliczenia
podatkowego oraz poglądy podatnika na ten temat. Zapewni on transparentność działań w zakresie
stosowania tych podatków i jawność działania w relacjach władza – podatnik.
Własny organ podatkowy będzie mógł zgłosić uzasadnienie zastrzeżeń co do tych zasad, które mogą
dotyczyć niezgodności z prawem sposobu prowadzenia rozliczenia lub interpretacji przepisów podatkowych. Czyli
nadzór tych organów będzie sprawowany wyłącznie w płaszczyźnie legalistycznej. Zastrzeżenia te będą
doręczane podatnikowi w ciągu trzech miesięcy od dnia zgłoszenia we właściwym dla niego organie podatkowym
zasad rozliczania podatku.
I tu dochodzimy do istoty problemu: jeśli podatnik będzie postępował zgodnie z treścią tego dokumentu,
ewentualnie w tej jego części, do której organ podatkowy nie zgłosił zastrzeżeń, stan ten nie będzie ex lege rodzić
odpowiedzialności za wykroczenia i przestępstwa karnoskarbowe, nawet gdy zaległości podatkowe ciążące na
tym podatniku powstały po złożeniu tego dokumentu i, co najważniejsze, powstały za okres, którego on dotyczy.
Co da ten przepis? Przede wszystkim szansę ochrony własnej interpretacji przepisów, którą w dobrej
wierze wypracował sam podatnik. Jest to fundament prawa podatkowego, który został niedawno podważony.
Podatnik ma prawo różnić się w poglądach prawnych z organami władzy skarbowej i może bez ograniczeń
dochodzić swych racji. Co naturalne, może również ten spór przegrać i ponieść konsekwencje ekonomiczne w
postaci obowiązku zapłaty zaległości podatkowych i odsetek za zwłokę. Nie może jednak być wtedy traktowany
jak przestępca, który „podał nieprawdę lub zataił prawdę”, składając deklaracje podatkowe zgodnie z poglądem
prawnym, który miał prawo sformułować, a pogląd ten był znany organowi podatkowemu.
Sądzę, że w przyszłości instytucja ta powinna mieć charakter ogólny i znaleźć się w Ordynacji podatkowej.
Cztery lata polityki finansowej:
refleksje niepoprawne
Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, Prezes Instytutu Studiów Podatkowych
Próba podsumowania minionych czterech lat polityki finansowej naszego kraju, a zwłaszcza najważniejszych
działań oraz zaniechań kierownictwa resortu finansów, nie jest rzeczą prostą. Na pewno nie można tu odwoływać
się do zapowiedzi i planów politycznych poczynionych w 2007 r., gdyż nie miały one u nas nigdy istotnego
znaczenia. Dla nikogo. Szkoda na to czasu. Polityka finansowa każdego kraju – tak było zawsze – dzieje się po
części sama, poruszając się w tych samych rutynowych schematach kolejnych lat budżetowych. Warto
przypomnieć dość trafne spostrzeżenie, że co roku w Polsce jest opracowywany i wykonywany tak naprawdę ten
sam budżet, a wprowadzane w poszczególnych latach korekty dochodów czy wydatków nie odgrywają
obiektywnie większej roli. Urzędnicy stosują na co dzień te same lub podobne przepisy, często nawet ignorując
ich zmiany – łatwiej przecież zmienić uregulowania niż praktykę ich stosowania. I tak naprawdę nie ma większego
znaczenia, kto siedzi za najważniejszym biurkiem przy ulicy Świętokrzyskiej 12. Również wiele codziennych
rozstrzygnięć na szczeblu centralnym, formalnie podejmowanych pod tym adresem, faktycznie rodzi się gdzie
indziej. Jak zawsze największe wpływy ma tak zwany sektor finansowy, a zwłaszcza banki, biznes doradczy i
wszelkiego rodzaju „ludzie wpływowi”, a szefowie resortu – jeśli nie są tylko zwykłymi figurantami, którzy nie
wiedzą, co się dzieje „w ich budynku” – oportunistycznie akceptują owe wpływy. Po co w końcu wsadzać palce
między drzwi, skoro tak było dotychczas i „wszystko było dobrze”?
Czasami szefowie tego resortu lub ich zastępcy mają ambicje, aby coś „zmienić” lub „zreformować”, starając
się przeciwstawiać rutynie lub ukrócić obce wpływy. Co ciekawe, robią wówczas z reguły coś dobrego, choć mają
przeciwko sobie kastę urzędniczą, która łatwo nie odda swojej władzy, choć przede wszystkim jest leniwa i nie
chce się jej nic robić. A tu nowy szef „rozrabia” i trzeba oderwać się od codziennych, niezbyt męczących zajęć.
Groźniejszymi przeciwnikami są oczywiście „wpływowe osoby”, które np. za pomocą mediów mogą się pozbyć
„reformatora”, a tym samym reform. A wiadomo, że o ile ministra (i muchę) można zabić gazetą, to usunięcie
urzędnika, który nic nie robi, jest czymś prawie niemożliwym (chyba że można go aresztować).
Jedno jest pewne: w ostatnich latach nie było w tym resorcie ludzi, którym chciałoby się coś zmienić na lepsze
w sposób dostrzegalny, wbrew przyzwyczajeniom i wpływom. Media ciągle mówią o jakiejś „reformie finansów
publicznych”, ale to był tylko nic nieznaczący frazes. Można nawet postawić tezę, że wiele dziedzin, którymi
formalnie zajmuje się resort finansów, faktycznie „odpuszczono sobie”, pozostawiając rozstrzygnięcia grze
interesów lub temu, który pierwszy siądzie do telefonu. Przykłady? Jest ich sporo. Najlepszym z nich są oba
podatki dochodowe i VAT. W tym czasie wprowadzono np. w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych
kilkadziesiąt odrębnych nowelizacji, które nie bardzo wiadomo kto napisał. Najważniejsze, że robiono to bez
jakiejkolwiek koncepcji ogólnej. Podobnie w przypadku podatku dochodowego od osób prawnych czy VAT-u,
gdzie nowelizacje tworzyli jacyś dziwni „eksperci” lub najzwyklejsi lobbyści. Przez pewien czas ważnym
ośrodkiem rządzącym naszymi podatkami była zapomniana już komisja sejmowa „Przyjazne Państwo”, gdzie
biznes podatkowy referował kolejne nowelizacje ustaw, które następnie były uchwalane – szczęśliwie nie
wszystkie – przez zdezorientowaną większość parlamentarną. Gdzie byli wówczas szefowie resortu finansów
odpowiadający za podatki? Nie wiadomo. Bo cechą tych lat był ogólny brak zainteresowania władzy tym, co się
dzieje w podatkach. Ponoć najwięcej do powiedzenia miał tu jakiś „społeczny doradca”, który większą część
swojego życia zawodowego spędził w biznesie podatkowym.
Jaki był tego skutek? Od 2008 r. zaczęły spadać realne i nominalne dochody budżetowe z obu podatków
dochodowych oraz z VAT-u. Ostatecznie nominalnie zabrakło w kasie z tytułu tych podatków w latach 2008-2010
około 42 mld zł (szacunek mniej ostrożny mówi o 49 mld zł), które „zgubiono”, pozostawiając legislację
podatkową swojemu biegowi. To dużo, chyba najwięcej w całym okresie 1992-2010. Pytanie tylko, czy gdyby
rządzili inni politycy, ktoś dbałby o podatki? Przecież to nie przynosi jakichkolwiek punktów w sondażach, chyba
że wprowadza się „obniżki stawek”.
Warto odnotować, że jedynym wyjątkiem był podatek akcyzowy, który udało się obronić jednemu z
wiceministrów przed politykami zapamiętanymi jako „Zbycho”, „Miro” i „Rycho”. Ujawniono, że chcieli oni pozbyć
się opornego urzędnika, co chyba jest skandalem na skalę dziesięciolecia. U nas jest to czyn w pełni dozwolony,
bo osoby te wszak zostały oczyszczone z zarzutów. Na marginesie można zauważyć, że w języku potocznym
pozostanie już ów „Rycho” lub „Miro” jako symboliczni autorzy naszych przepisów podatkowych.
Podobną katastrofę przeszedł w tym czasie nadzór nad kontrabandą. Tu publikowane raporty mówią o co
najmniej 6 mld zł strat dochodów budżetowych za rok 2010. Według moich szacunków za cały ten okres było to
oczywiście znacznie więcej.
Złośliwie dodam, że w jednej dziedzinie zanotowano jednak istotny dynamiczny wzrost. Była to liczba osób
skazanych za przestępstwa podatkowe, gdzie głównym organem ścigania są rządy podległe ministrowi finansów.
Liczba osób skazanych wzrosła w 2010 r. o 100% w stosunku do roku poprzedniego, a w następnym roku
utrzyma się poziom zeszłoroczny albo nawet będzie jeszcze więcej skazanych. Oczywiście w budżecie pieniędzy
przez to nie przybędzie, ale fakt pozostaje faktem.
Jak obiektywnie zmierzyć skutki polityki finansowej minionych czterech lat? Niektóre wskaźniki są dość
czytelne. Dług publiczny wzrósł z 530 mld zł do około 800 mld zł. To obiektywnie dużo. Gdy spadają
dochody budżetowe, pieniądze trzeba pożyczać, a można je pozyskać taniej lub drożej. Natomiast sam szef
resortu stwierdził, że do najważniejszych sukcesów tej kadencji należało właśnie zaciągnięcie pożyczki
stabilizacyjnej w MFW na 30 mld dolarów, obniżenie składki na OFE o 16 mld zł i redukcja wydatków
publicznych, czyli „konsolidacja” oraz tak zwana reguła wydatkowa.
Jak na cztery lata to niezbyt dużo, choć wiadomo, że można było nie zrobić nic („lepiej nic nie robić niż
robić nic” jak mawiał Kazimierz Czartoryski) lub – co gorsza – zrobić coś znacznie głupszego, np.
„zreformować” podatek od towarów i usług w ten sposób, że dochody w stosunku do planowanych nie
spadłyby w 2009 r. o 20 mld zł, lecz o 30 mld zł lub więcej. Zapewne działania władz resortu prowadzą do
nieuchronnej likwidacji Otwartych Funduszy Emerytalnych, co jest działaniem w pełni racjonalnym; im
częściej ktoś zaprzecza tej perspektywie, tym wydaje się ona bardziej prawdopodobna. Gorzej, że jest to
wymuszona mądrość, gdyż stanowi oczywisty skutek destrukcji dochodowej strony budżetu. Choć dobre i to.
Redukcja wydatków, prezentowana jako sukces, jest tylko efektem braku pieniędzy.
Oczywiście można „ciąć wydatki”, dalej dewastując nasze biedne państwo, gdzie nie dokonuje się nawet
koniecznych remontów budynków należących do Skarbu Państwa, a porzuconego mienia, które sfinansowano
z naszych podatków, np. po zlikwidowanych jednostkach wojskowych, nawet nikt nie pilnuje. Nie ma na to
pieniędzy. Wydatki budżetu, co warto przypomnieć, nie są celem, ale środkiem. Odkładanie na bliżej
nieokreśloną przyszłość koniecznych nakładów publicznych prowadzi nas do ogólnego zubożenia. Ale przecież
ten zwykły gospodarski sposób myślenia przekracza przeciętną wyobraźnię polityków. Powiem najprościej:
redukcja wydatków budżetowych jest sukcesem, gdy mimo mniejszych pieniędzy zaspokaja się potrzeby
publiczne, a majątek państwa nie zmniejsza swojej wartości. Gdy tak się nie dzieje, wtedy to, co jest ponoć
sukcesem, jest w istocie klęską.
Jak zwykle w przypadku polityków obecnych w mediach, zresztą o dużych zdolnościach w tej dziedzinie,
pojawiają się na ich temat skrajne poglądy. Media uwypuklają zagraniczne wyróżnienia i nagrody dla
„najlepszego Ministra Finansów”. Natomiast jeden ze znanych ekonomistów stwierdził, że obecny szef resortu
finansów jest „najgorszym ministrem finansów minionego dwudziestolecia”. Mocne słowa i chyba niesprawiedliwe.
Sądzę, że byli gorsi. Miałem bowiem okazję współpracować jako sekretarz i podsekretarz stanu z pięcioma
szefami resortu, a obserwowałem dość dokładnie pracę wszystkich pozostałych. Bywali różni. I zapewne tak
skrajne oceny nie powinny być formułowane, choć obawiam się, że po tak ciężkich słowach coś zostanie w
świadomości publicznej. Ale o jakości pracy szefa resortu decyduje wysiłek całego kierownictwa, czyli przede
wszystkim wiceministrów. Powtórzmy: gdy są to kompetentni i pracowici ludzie, którzy wiedzą, co do nich należy,
to szef ma być albo politykiem, albo hobbystą jakichś zupełnie nieistotnych problemów. Sądzę, że niewiele osób
wie, kto był przez te cztery lata wiceministrem finansów? Wyjątkiem jest jeden znany ekonomista, który potem nie
szczędził słów krytyki pod adresem swojego byłego szefa. To chyba o czymś świadczy.
Sądzę, że najważniejsze jest to, by resortem finansów rządził ktoś, kto dokładnie wie, czym się ten resort
powinien zajmować. Słuchając wypowiedzi jego szefów, a przecież wypowiadają się z reguły dużo i chętnie, nie
jestem pewien, czy mają oni świadomość swoich obowiązków. Na przykład ostatnio akcentowano głównie
problemy czysto polityczne, którymi minister finansów w dotychczasowej historii nigdy się nie zajmował. Tu
pozwolę sobie przypomnieć zupełnie niestosowne ze strony konstytucyjnego ministra ataki pod adresem Głowy
Państwa, gdy (jakoby) ówczesny prezydent „blokował” jakieś tam „reformy”. Tak może mówić partyjny polityk, a
nie ktoś, kto przyjął nominację od Głowy Państwa. Natomiast gdy idzie o zagadnienia gospodarcze, to
zainteresowania obecnego ministra finansów koncentrują się wokół problemów interesujących przede wszystkim
rynki finansowe, a zwłaszcza inwestorów na tych rynkach oraz banki.
A przecież minister finansów w czasach kryzysowych ma przede wszystkim zajmować się gromadzeniem
dochodów budżetowych i nadzorowaniem ich wydatkowania. To jego najważniejsze obowiązki. Zagadnienia,
którymi interesuje się, przynajmniej werbalnie, szef resortu, to co najwyżej właściwość dyrektora departamentu
zajmującego się długiem publicznym lub wiceministra finansów. Paradoks polega na tym, że mimo tych
zainteresowań, dług publiczny rósł szybko jak nigdy dotąd. Dlaczego? Bo zaklinanie słów nic tu nie zmieni.
Trzeba zająć się niepopularnym meritum, czyli dochodami budżetowymi, a tego politycy unikają jak ognia.
Kilka refleksji o przyczynach obecnego kryzysu
systemu podatkowego
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego, Instytut Studiów Podatkowych
1. Proces tworzenia nowoczesnego systemu podatkowego w Polsce, dostosowanego (lepiej czy gorzej) do
potrzeb gospodarki rynkowej, rozpoczął się już w 1989 r. Do 1998 r. stworzono wszystkie istotne elementy
współczesnego systemu, w tym zwłaszcza w zakresie podatków stanowiących dochód budżetu państwa1. Mimo
wielu zastrzeżeń zarówno o charakterze merytorycznym jak i legislacyjnym, była to operacja udana2,
zwiększająca w sposób istotny efektywność fiskalną dwóch podstawowych podatków pośrednich (podatek od
towarów i usług i akcyza) oraz, w mniejszym stopniu, podatków dochodowych, zapewniając jednocześnie realny
wzrost dochodów budżetowych oraz trwałe zmniejszenie deficytu budżetowego. Jednak proces ten nigdy nie
został zakończony.
Niestety miały miejsce również działania prowadzące do destrukcji systemu, których początki sięgają
pierwszych lat obecnej dekady, przy czym za datę graniczną należy chyba uznać rok 2004, a ściślej moment
wstąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej. Integracja Polski ze strukturami Wspólnoty wiązała się z
koniecznością wprowadzenia istotnych zmian w prawie podatkowym. Do tych działań władza publiczna nie była w
ogóle przygotowana, brakowało wszystkiego: źródeł poznania prawa wspólnotowego, (np. błędne lub niefachowe
tłumaczenia), zrozumienia procesu harmonizacji podatków, a przede wszystkim wiedzy na temat podatków
funkcjonujących we Wspólnocie. W tym okresie upowszechniono również bałamutny pogląd, ukształtowany
prawdopodobnie przez zdobywający tu swoje pozycje biznes podatkowy, że aby ochronić interes publiczny, a
zwłaszcza interesy fiskalne państwa, wystarczy (jakoby) wpisać do ustaw lepiej czy gorzej przetłumaczone
przepisy dyrektyw. Jest to jedna z najgroźniejszych nieprawd, do dziś funkcjonująca w świadomości publicznej,
skutecznie demobilizująca jakiekolwiek wysiłki ustawodawcy zmierzające do udoskonalenia lub tylko naprawy
tego systemu. Oczywiście umiejętnie przeprowadzony proces harmonizacji prawa podatkowego nie musiał się
wiązać ze spadkiem dochodów budżetowych, który miał miejsce w drugiej połowie 2004 r.
Nieobeznani z tematyką podatkową parlamentarzyści, zresztą nie interesujący się zbytnio tymi problemami,
zostali w wielu przypadkach zdominowani przez lobbystów, najczęściej poprzebieranych za „ekspertów”,
którym faktycznie stworzono unikatową, wręcz historyczną szansę wpływu na kształtowanie systemu
podatkowego, z fatalnymi skutkami dla dochodów budżetowych. Sprzyjał temu datowany od co najmniej
dziesięciu lat spadek zainteresowania klasy politycznej podatkami jako takimi3.
Efektem tych zjawisk było pojawienie się lub nasilenie następujących negatywnych procesów zachodzących
zwłaszcza w toku tworzenia prawa podatkowego:
1) „pozorna harmonizacja”; pod pretekstem harmonizacji prawa podatkowego, a zwłaszcza implementacji
wyroków ETS, wprowadza się z reguły niekorzystne zmiany powodujące spadek dochodów budżetowych;
należy zauważyć, że fakt wydania orzeczenia ETS w sprawie niezgodności prawa innego państwa z prawem
UE nie nakłada jakiegokolwiek obowiązku zmiany prawa polskiego,
2) „nowelizacje optymalizacyjne”; ich celem lub istotą są zmiany przepisów podatkowych pozwalających na
legalne obniżenie obciążeń podatkowych. Bardzo często wprowadzano je właśnie pod pretekstem
„uproszczenia” podatków, choć równie często wykorzystywano tu parawan „harmonizacji” lub „uściślenia”
przepisów,
3) „klientelizm legislacyjny”; jego istotą jest „załatwienie” zmian w przepisach podatkowych na korzyść określonych
grup a nawet poszczególnych osób. W końcu znacznie łatwiej osiągnąć korzyść materialną zmniejszając stawki
podatku niż podjąć np. trud walki konkurencyjnej. „Inwestycje legislacyjne” stały się jednym z najbardziej
efektywnych wydatków,
4) „prywatyzacja legislacyjna” dotycząca tworzenia projektów przepisów prawa podatkowego; tak naprawdę nie
wiadomo, kto pisze w sensie technicznym projekty przepisów podatkowych, będących przedmiotem prac
zarówno rządowych jak i parlamentarnych. Formalnie wnioskodawcy często nie znają podkładanych projektów
i równie szybko są one zastępowane innymi projektami, jak zawsze niewiadomego pochodzenia,
5) inicjowanie poprzez ustawodawstwo podatkowych sporów pozornych, które mają odciągnąć uwagę władzy
publicznej, a przede wszystkim organów skarbowych, od rzeczywistych problemów fiskalnych. Prawo - miast
rozwiązywać – z równym powodzeniem może tworzyć konflikty, które będą zaśmiecać przestrzeń publiczną.
Dzięki temu wiele działań godzących bezpośrednio w interes fiskalny państwa staje się niezauważone lub
bezkarne,
6) „andersenizacja wiedzy podatkowej” polegająca na zdominowaniu świadomości osób uczestniczących w
tworzeniu przepisów podatkowych przekonaniem, że na oszustwa występujące pod łagodnym określeniem
kreatywnej księgowości „nie ma jakoby siły”, nie warto z nimi walczyć, bo za pieniądze da się kupić „patent” na
każdy zakaz lub nakaz. Nie warto więc niczego naprawiać, bo szkoda na to czasu.
Powyższe procesy z większym nasileniem pojawiają się od co najmniej pięciu lat we wszystkich etapach
tworzenia prawa podatkowego. Ich ofiarą stały się prawie wszystkie podatki w naszym kraju, a przede wszystkim
podatek od gier, podatek dochodowy od osób prawnych, podatek dochodowy od osób fizycznych, a także – co
szczególnie groźne - podatek od towarów i usług oraz akcyzowy. W istotnym stopniu procesy te wystąpiły również
w trakcie kolejnych nowelizacji Ordynacji podatkowej (lata 2002-2009), której przepisy dotyczące zasad i trybu
wydawania interpretacji urzędowych są od prawie dziesięciu lat podręcznikowym przykładem patologizacji
państwa; władze skarbowe uwikłane w tysiące sporów interpretacyjnych przestały koncentrować się na
wykonywaniu podstawowych zadań w dziedzinie nadzoru nad rozliczeniami podatkowymi, a fakt funkcjonowania
w obrocie prawnym prawie dwustu tysięcy interpretacji urzędowych doprowadził do zatarcia różnicy między
działaniem legalnym a nielegalnym.
Najistotniejszym skutkiem tych procesów jest marginalizacja świadomości propaństwowej w toku tworzenia
prawa podatkowego, co jest zaprzeczeniem istoty tego prawa. Niewielką pociechą jest to, że podobne zjawiska
mają miejsce w trakcie tworzenia dyrektyw UE, które są często namacalnym przykładem podporządkowanego
jego regulacji interesom biznesu podatkowego.
2. Teraz pora na najważniejsze przykłady rozwiązań prawnych będących tworem tych procesów. Lista ich jest
na tyle długa, że niekiedy stanowi istotną część poszczególnych ustaw. Można jednak wśród nich wymienić
cztery „patologie ustrojowe” o charakterze prawnomaterialnym oraz proceduralnym, charakterystyczne dla całości
systemu, oraz najważniejsze „patologie” charakterystyczne dla poszczególnych podatków. Do tych pierwszych
należy zaliczyć:
1) likwidację w trzech (z czterech) najistotniejszych podatków obowiązku składania części deklaracji
podatkowych określających podstawę opodatkowania lub zobowiązanie podatkowe, co powoduje że organy
podatkowe nie mają możliwości bieżącego monitoringu funkcjonowania tych podatków („oślepienie”),
2) likwidację zasady natychmiastowej wykonalności decyzji organów podatkowych określających zaległości
podatkowe; dziś możliwość egzekwowania zaległości podatkowych jest niska, gdyż bardzo łatwo prawnie
zatrzymać proces wykonalności decyzji organów podatkowych („bezsilność”),
3) minimalizację ryzyka prawnego i ekonomicznego powstania zaległości podatkowych, będących dziś
najtańszym i najbardziej bezpiecznym sposobem finansowania („bezkarność”),
4) uwikłanie organu władzy publicznej (organów skarbowych oraz sądów) zajmujących się podatkami w
dziesiątki tysięcy sporów, które niczego nie rozwiązują; koncentrują się głównie na wyborze jednej z wielu
zresztą zupełnie nikomu niepotrzebnych interpretacji („impotencja”).
Jeżeli idzie o najgroźniejsze rozwiązania prawnomaterialne prowadzące do głębokiej deformacji lub nawet
destrukcji poszczególnych podatków, to najważniejszymi, w ocenie autora, są:
a) w zakresie podatków dochodowych;
− zasady opodatkowania różnic kursowych, a zwłaszcza możliwość wyboru metody rachunkowej dla potrzeb
podatkowych. Przy umiejętnym posługiwaniu się nimi umożliwiają one zarówno wykreowanie wzrostu
(spadku) przychodów lub kosztów, w zależności od potrzeb „optymalizacji podatkowej”,
− zniesienie obowiązku składania miesięcznych deklaracji przez płatników, zwłaszcza będących zakładami
pracy; powoduje to, że nie istnieje jakakolwiek skuteczna metoda bieżącego oraz następczego
sprawdzenia prawidłowości wymiaru zaliczek na podatek dochodowy z tytułu stosunku pracy, które są
najistotniejszym źródłem dochodów budżetowych z podatku dochodowego od osób fizycznych,
−
zniesienie obowiązku składania miesięcznych deklaracji przez osoby prawne oraz przez osoby fizyczne
prowadzące działalność gospodarczą: skutkiem tego posunięcia jest minimalizacja ryzyka ukrywania
dochodów oraz zawyżania kosztów w czasie roku podatkowego a organy podatkowe utraciły nawet
prawną możliwość wyegzekwowania tych należności z tytułu zaliczek, które podatnik całkowicie
dobrowolnie zadeklarowałby,
− rozszerzenie zakresu wykorzystania szacunkowych wartości dla potrzeb ustalenia kosztów uzyskania
przychodu oraz przychodów: umiejętne wykorzystanie tej możliwości (dającej pozory legalizmu) daje
możliwość wykreowania pozornych strat zmniejszających podstawę opodatkowania jak i, wręcz odwrotnie,
osiągnięcia wysokich dochodów zwolnionych od podatku,
b) w zakresie podatku od towarów i usług;
− możliwość skorygowania podatku należnego w przypadku braku zapłaty w ciągu pół roku od dnia upływu
terminu płatności i brak obowiązku reaktywowania opodatkowania podatki należnego w przypadku zbycia
wierzytelności z tego tytułu. Skutkiem tego jest w sumie niewielkie opóźnienie płatności z tytułu dostaw
towarów i usług, zwłaszcza na rzecz podmiotów zwolnionych od podatku (np. sektor finansowy, ochrona
zdrowia, szkolnictwo, administracja publiczna), połączone z cesją wierzytelności z tego tytułu i pozwala na
trwałe wyeliminowanie opodatkowania tym podatkiem,
− uzależnienie miejsca świadczenia usług od siedziby (stałego miejsca zamieszkania) usługobiorcy
będącego w swoim kraju „podatnikiem” jakiegokolwiek podatku zbliżonego do podatku od wartości
dodanej. Dzięki tej zasadzie wystarczy, że usługobiorca oświadczy, że ma siedzibę w dowolnym państwie
trzecim przedstawiając mniej lub bardziej wiarygodne dowody potwierdzające ten fakt (np. wydruk strony
internetowej), aby usługodawca uznał świadczenie usługi za czynność niepodlegającą opodatkowaniu z
prawem do zwrotu podatku,
− możliwość legalizacji transakcji karuzelowych stwarzających pozory legalnych czynności, których jedynym
faktycznym celem jest wyłudzenie zwrotu różnicy podatku (legalizacja tych działań następuje również
dzięki przychylnemu orzecznictwu),
− błędy oraz pominięcia dotyczące przepisów regulujących wymogi dokumentacyjne, które pozwalają
legalnie stosować stawkę 0% w przypadku czynności, które faktycznie nie wiążą się z wywozem towarów
poza terytorium Polski,
c) w zakresie podatku akcyzowego;
− uznanie eksportu oraz dostawy wewnątrzwspólnotowej towarów za czynność niepodlegającą
opodatkowaniu tym podatkiem, które w związku z tym nie są deklarowane; pozwala to ukryć wiele zdarzeń
rodzących skutek podatkowy, o których organy podatkowe nigdy się nie dowiedzą,
− pominięcia definicyjne oraz wady przepisów prawnych definiujących czynności podlegające
opodatkowaniu oraz podstawowe instytucje tego podatku (np. skład podatkowy, zarejestrowany
handlowiec) powodujące możliwość uchylania się od obowiązku zapłaty tego podatku przy zachowaniu
pozorów legalności.
3. Nie ma możliwości usunięcia większości wad ustawodawstwa podatkowego poprzez rutynowe, nawet
bardzo szczegółowo opracowane nowelizacje obowiązujących ustaw. Patologiczny charakter ma sam proces
legislacyjny, w którym każdy projekt napisany nawet w najlepszych intencjach, może być w sposób zasadniczy
zmieniony przez osoby, na które projektodawca nie ma wpływu. Dlatego też proces odbudowy efektywności
fiskalnej systemu podatkowego musi zostać zrealizowany w sposób gwarantujący nieodtwarzanie się
występujących obecnie zjawisk negatywnych. Do podstawowych warunków skuteczności tej operacji należy
zaliczyć:
− zapewnienie zasady „jednego pióra” w toku tworzenia projektu oraz uchwalania przepisów prawa
podatkowego; musi obowiązywać zasada jawności autorstwa wszystkich elementów tego projektu, jednolitości
kierownictwa oraz odpowiedzialności,
− muszą powstać projekty całkowicie nowych ustaw dotyczących: podatku od towarów i usług, podatku
dochodowego (nie ma potrzeby dzielenia go na dwie odrębne – tak jak obecnie – ustawy), podatku od
gier (hazardowego), który powinien zostać oddzielony zarówno legislacyjnie jak i organizacyjnie od
problematyki organizacyjno-prawnej hazardu. Oceny konieczności opracowania nowej ustawy o podatku
akcyzowym można dokonać po zakończeniu prac nad nowelizacją tej ustawy, która jest obecnie w Sejmie,
− należy powołać niezależne ciało o charakterze opiniodawczym nadzorujące proces powstawania projektów
ustaw podatkowych oraz ich nowelizacje złożone wyłącznie niepowiązanych z biznesem podatkowym
naukowców oraz praktyków; zespół ten miałby charakter kadencyjny i byłby zabezpieczony przed naciskiem
ze strony lobbystów,
−
należy całkowicie wymienić zespół ekspertów (zarówno tych rzeczywistych jak i w istocie będących
lobbystami), którzy uczestniczyli w dotychczasowych nowelizacjach ustaw podatkowych; musi być to zmiana
radykalna nie uznająca jakichkolwiek wyjątków, obejmująca okres co najmniej ostatnich sześciu lat,
− należy określić procedurę udziału lobbystów w procesie tworzenia prawa podatkowego wprowadzając swoistą
prezentację publiczną, gdyż wyeliminowanie tej grupy z tego procesu jest całkowicie nierealne: należy jednak
możliwie najściślej rozdzielić tę działalność od czynności ekspertów.
Najważniejsze jest jedno: koncepcja ogólna jak i szczegółowa systemu jest decyzją polityczną i od klasy
politycznej musimy dziś oczekiwać decyzji w tej sprawie; inaczej będziemy skazani na rządy biznesu
podatkowego.
Przypisy:
1
Istotnym elementem budowy nowego systemu była również ustawa z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności
cywilnoprawnych, zastępująca pochodzącą jeszcze z lat siedemdziesiątych podatek w formie opłaty skarbowej.
2
Jedną z najistotniejszych przesłanek powodzenia tej operacji był czynnik w sumie irracjonalny w postaci działania w dobrej
wierze i słabość firm lobbingowych zainteresowanych destrukcją systemu.
Poza tym do głosu doszli ludzie, których świadomość ukształtowała ogłupiająca propaganda z przełomu wieków
sprowadzająca całość polityki podatkowej państwa do trzech zaleceń: „uprościć”, „obniżyć” oraz „wprowadzić podatek
liniowy”.
3
Prywatyzacja tworzenia przepisów podatkowych –
nasza nowa specjalność
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Prezes Instytutu Studiów Podatkowych
Zapomnijmy o wykonaniu planowanych na rok 2009 dochodów budżetowych. I wcale nie dlatego, że od lat
mamy kłopoty z umiejętnością formułowania tzw. prognoz makroekonomicznych na podstawie których Sejm
uchwala zupełnie poważnie budżet państwa w części dotyczącej dochodów budżetowych na dany rok.
Przyczyna niewykonania tego planu jest prozaiczna: ktoś skłonił ustawodawcę, aby popsuł przepisy stwarzając
luki, w których znikną grube miliardy. Warto ujawnić publicznie jeden przykład, ku przestrodze na przyszłość,
bo podatki to zbyt poważna sprawa, aby powierzać ich tworzenie dyletantom lub lobbystom. Idzie o
wierzytelności na rzecz tzw. sektora publicznego, w tym szpitali, gmin oraz sektora finansowego. Ustawodawca
stworzył „patent” jak dobrze zarobić na podatkach i to w sposób wielokrotny. Mechanizm obowiązujący od dnia
1 grudnia 2008 r., na mocy nowelizacji ustawy o podatku od towarów i usług jest następujący: podmiot, który
dostarcza towary lub świadczy na rzecz tego sektora usługi opodatkowane podatkiem od towarów i usług, wie,
że ze względu na charakter działalności tych podmiotów VAT nie podlega u nich odliczeniu. Jeżeli odbiorca nie
zapłaci faktury (w całości lub części) w ciągu 180 dni od upływu terminu płatności, co w przypadku jednostek
służby zdrowia jest częstym zjawiskiem, np. za sprzedaż energii, dostawca po kilku prostych formalnościach
skoryguje swój VAT, czyli jego wierzytelność, która powstaje brutto na tym samym poziomie, już nie jest
opodatkowana. Tym samym dostawca zarabia (na razie na papierze) prawie jedną piątą należności.
Następnie, nie trudząc się, może tę wierzytelność sprzedać (np. do firmy handlującej długami), która po
potrąceniu swojej prowizji, wypłaci już prawdziwe pieniądze na rachunek zbywcy. Jeżeli nabywca w końcu
spłaci ten dług, już na rzecz nabywcy tej wierzytelności, nie spowoduje to powtórnego opodatkowania VAT-em
tych wierzytelności, gdyż obiektywnie występuje on tylko wtedy, gdy dłużnik zapłaci po korekcie wierzytelności
pierwotnemu wierzycielowi: o zapłacie, która nastąpi na ręce osoby trzeciej, wierzyciel nigdy się nie dowie.
Ile będzie wynosił realny zarobek na tych operacjach? W sensie bilansowym będzie to kwota skorygowanego
należnego VAT-u, a strata na zbyciu tej wierzytelności, będąca różnicą między jej wartością a ceną sprzedaży
będzie dodatkowo kosztem uzyskania przychodu, czyli o tę kwotę jeszcze pomniejszymy podstawę
opodatkowania podatku dochodowego. Późniejsza zapłata tej wierzytelności nie spowoduje przywrócenia
opodatkowania. Tak więc budżet traci trzy razy.
Warto wiedzieć, że operacje te można zrobić na wszystkich wierzytelnościach, również za lata poprzednie
(obecnie za rok 2007 i 2008). Tak więc dobre współdziałanie sprzedawcy, kupującego i firmy handlującej
wierzytelnościami pozwala „optymalizować opodatkowanie” i nie płacić podatków.
Warto przypomnieć, że część tzw. opiniotwórczych mediów do znudzenia powtarzała, że tej nowelizacji
oczekiwali „przedsiębiorcy”. Teraz już wiemy którzy.
To nie jedyny kwiatek na tej łące nowelizacji przepisów podatkowych 2009 r., ale zapewne bardziej kosztowny
dla budżetu. Mam w związku z tym prośbę do polityków: chyba warto dobrze przyjrzeć się tym wszystkim, którzy
przyczynili się do powstania tych przepisów i definitywnie podziękować im za udział w procesie legislacyjnym. Nie
wierzę, że powstały one w wyniku niekompetencji tych, którzy podrzucili posłom ten pomysł. Politycy, a przede
wszystkim rząd, powinni chyba lepiej dobierać sobie „ekspertów” oraz „społecznych doradców”, którzy kręcą się
po korytarzach ministerstw i parlamentu: gdy nie zaoponowali w momencie uchwalania tych przepisów, to albo
nie mają o podatkach zielonego pojęcia albo… Rząd nie był formalnie wnioskodawcą tych przepisów, lecz musi
szybko posprzątać po partaczach lub lobbystach.
Niestety jest to problem ogólniejszy. Władza publiczna już od dłuższego czasu straciła faktyczną kontrolę nad
tym, co się dzieje w przepisach podatkowych. Już ponad dwa lata temu dotarła do opinii publicznej informacja, że
w resorcie finansów spotykają się jakieś „koleżeńskie” zespoły i piszą ustawy, które następnie z całą powagą
przedkładane są przez rząd parlamentowi, który nawet nie wie, co uchwala. Informacja ta przeszła zupełnie bez
echa, choć w każdym normalnym kraju byłoby to skandalem. U nas jak widać prywatyzacja obejmie również
tworzenie przepisów prawa.
Popsucie podatków – udana operacja1
Prof. dr hab. Witold Modzelewski
Uniwersytet Warszawski, Instytut Studiów Podatkowych
Wreszcie dociera do naszej świadomości odrzucany od dłuższego czasu fakt, że kryzys dochodów
budżetowych jest czymś znacznie poważniejszym niż skutek uboczny tzw. spowolnienia gospodarki. To prawda,
że pokutuje wciąż w publicznym języku przekonanie o prostym związku między wzrostem gospodarczym a
wyższymi dochodami budżetowymi typu: jak rośnie PKB, to automatycznie zwiększają się wpływy z podatków (i
odwrotnie), ale chyba szkoda czasu na polemikę z tym poglądem. Krótko mówiąc, zależność ta nie zawsze
występuje i może mieć również nieco inną treść: wysokie dochody budżetowe mogą generować wzrost
gospodarczy, choć również wzrost PKB może nie mieć wpływu na dynamikę dochodów budżetowych, gdy np.
liderami rozwoju są branże faktycznie nieopodatkowane. Najważniejszą, obserwowaną u nas prawidłowością jest
spadek (nominalny i realny) dochodów budżetowych, który występuje, mimo że jesteśmy (jakoby) „zieloną
wyspą”.
Sądzę, że najważniejsze jest pozbycie się magii w myśleniu o podatkach, które jakoby wpłacały się
„obiektywnie” do kasy państwa. Jest w tej tezie coś ze średniowiecznych przekonań o pochodzeniu myszy czy
szczurów: ponoć wystarczyło mieć słomę i brudną wodę, a owe zwierzątka natychmiast się zjawiały. W
podatkach nie ma żadnego „obiektywnego” mechanizmu: tworzą je oraz płacą ludzie i od ich woli zależy dużo,
nawet bardzo. Jedynym „obiektywnym” faktem są wpłaty dokonywane przez podatników: to można policzyć, a
przede wszystkim porównać w czasie. Reszta zależy od zachowań setek tysięcy osób, które tworzą przepisy,
interpretują je, prowadzą księgi, składają (lub nie) deklaracje podatkowe, a w końcu wpłacają (lub nie) to, co w ich
przekonaniu należy się władzy.
Częstokroć byliśmy przekonywani, że są dwa nierównorzędne motywy działania tych wszystkich, którzy
uczestniczą w tym procesie: pierwszym jest poczucie legalizmu („są przepisy, trzeba ich przestrzegać”), a drugim
jest strach przed karą za niepłacenie podatków („przyjdzie fiskus i wykończy”). Najdalszy jestem od lekceważenia
pierwszego motywu: podatki od firm (to największa część wpływu) w rzeczywistości rozliczają księgowi, których
świadomość prawna jest godna szacunku. Choć zdarza się, że mylą przepisy wydane np. przez Ministra
Finansów z ich oficjalną interpretacją, lecz imperatyw legalnego działania jest w świadomości tej grupy
zawodowej bardzo silny. Ciągle w mniejszości pozostają „kreatywni księgowi”, dla których „przepisy” są czymś
mało istotnym. O praktycznym stanie wiedzy podatkowej przedsiębiorców decyduje właśnie poziom kompetencji i
przyzwoitość tej grupy zawodowej. Występują tu jednak postawy pragmatyczne. Bieżące rozliczanie podatków
jest czymś żmudnym i pracochłonnym; nie warto więc męczyć się, gdy władza nie jest w stanie lub nie umie
sprawdzić prawidłowości naszych rozliczeń.
Jeśli idzie o drugi motyw (strach przed karą), to ostatnio zrobiono wiele (bardzo dużo), aby fiskus przestał być
groźny. Najistotniejsze błędy popełnione przez ustawodawcę, które powodują, że nie tylko boimy się podatków,
ale nie bardzo opłaca się przestrzegać przepisów w tym zakresie, popełniono w ciągu ostatnich kilku lat. Próba
ich zdefiniowania jest głównym celem niniejszego artykułu. Ale po kolei.
Sądzę, że najistotniejszą, a zarazem najgroźniejszą przyczyną rosnącej dziury budżetowej jest coraz niższa
efektywność fiskalna naszego systemu podatkowego. Zrzucanie odpowiedzialności na zimę czy też, co jeszcze
bardziej zabawne, na niechęć Polaków do kupowania towarów, jest zawracaniem głowy. Efektywność fiskalna
całości systemu podatków stanowiących u nas dochody budżetu państwa mierzona na wszystkie możliwe
sposoby spada już od ponad trzech lat i jest z nią coraz gorzej. To, że do kasy państwa trafia mniej pieniędzy, ma
dość proste przyczyny, które z praktycznego punktu widzenia można podzielić na dwie grupy: generalne,
dotyczące całości tego systemu oraz szczegółowe, związane z konkretnymi podatkami. Zacznijmy od tych
pierwszych. Warto przypomnieć, że ukształtowany w pierwszych siedmiu latach mijającego dwudziestolecia
system podatkowy budowano, kierując się czterema podstawowymi zasadami:
1) podatnicy sami obliczają swoje podatki; musieli jednak pod rygorem odpowiedzialności karnej złożyć
deklarację, określającą kwotę, która ich zdaniem należy się władzy; zadeklarowana kwota była jednak
przymusowo wyegzekwowana przez organy podatkowe, gdyż składając deklarację wystawiamy sami na
siebie tytuł egzekucyjny;
2) organy podatkowe (skarbowe) są w stanie skontrolować tylko nieliczny odsetek składanych deklaracji; średnio
nie przekracza to nawet 3% całości populacji; jeżeli jednak są w stanie udowodnić, że podatnik zadeklarował
za mało, określają podatek w sposób władczy, a zaskarżenie ich decyzji nie wstrzymywało egzekucji; rygor
natychmiastowej wykonalności był najważniejszym atrybutem władzy fiskusa;
3) brak zapłaty podatków był nieopłacalny w sensie ekonomicznym: kary finansowe za zaległości podatkowe,
a przede wszystkim odsetki za zwłokę, były na tyle wysokie, że ten sposób finansowania był najdroższy z
możliwych;
4) ograniczona represyjność karna za naruszenie prawa podatkowego; wsadzanie ludzi do więzienia za podatki
jest najgłupszym sposobem rządzenia, zwłaszcza że przygotowanie organów wymiaru sprawiedliwości do tej
roli, oględnie mówiąc, jest niewielkie. Postępowania trwają latami, a liczba prawomocnych wyroków
skazujących w żadnym stopniu nie zwiększa dochodów budżetowych. Stąd geneza „premii niekaralności”
za skorygowanie deklaracji ujawniającej zaległości podatkowe.
Gdy politycy przestali zajmować się podatkami, a ich tworzenie scedowali na rzecz magicznego trójkąta
lobbystów, urzędników i ekspertów, szybko i skutecznie podważono każdą z powyższych zasad: w dwóch (z
czterech najważniejszych) podatkach zniesiono obowiązek składania większości deklaracji podatkowych,
zlikwidowano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji podatkowych, radykalnie zwiększono opłacalność
niepłacenia podatków (dziś jest to najtańszy sposób kredytowania) oraz zlikwidowano część sankcji finansowych
za niepłacenie podatków, „zastępując” je radykalnym zwiększeniem odpowiedzialności karnej za naruszenie
prawa podatkowego, chyba z pełną świadomością, że represyjność ta jest w dużym stopniu fikcyjna – dziś
zapadają wyroki karne w sprawach podatkowych z początku obecnego stulecia.
Trzeba przyznać, że podcięcie nóg, na których stał nasz system podatkowy, było jedną z niewielu
skutecznych operacji przeprowadzonych w naszym ustawodawstwie. Można pogratulować. Nie wiadomo, czy był
to proces spontaniczny, czy ktoś tym sterował. Zresztą chyba nie ma to większego znaczenia. Lobbyści referują na
komisjach sejmowych ustawy, a także w różnych przebraniach ogłupiają posłów, żerując na ich niewiedzy
(przykładm może być likwidacja sankcji dotyczącej podatku od towarów i usług, którą w grudniu uchylono jako
„sprzeczną” z prawem UE, by następnie w styczniu wyrokiem ETS potwierdzić, że jest całkiem zgodna), a nawet
stają się „społecznym doradcami” ministrów, faktycznie rządzącymi urzędniczą legislacją.
Stół, w którym podcięto wszystkie cztery nogi, się chwieje. Obecny system podatkowy nie ma jakiejkolwiek
logiki, jest z istoty niesprawny i co najważniejsze, niegroźny. Nie opłaca się dziś rozliczać w terminie, bo traci się
najtańsze źródło finansowania.
Lista wprowadzonych zmian, które psują poszczególne podatki, jest dużo dłuższa. Jej pełne przedstawienie
stworzyłoby swoista białą księgę patologii naszego ustawodawstwa. Najwięcej przykładów dostarczają tu
nowelizacje podatków dochodowych, w których jest już więcej wyjątków uprawniających do niepłacenia
podatków, niż przychodów opodatkowanych. Na trwale wpisano do nich różnego rodzaju „patenty” na niepłacenie
podatków. Oczywiście dla wtajemniczonych. Przykładem z brzegu są wprowadzone przed kilku laty zasady
opodatkowania tzw. różnic kursowych, dzięki którym można dobrze żyć, mimo „ponoszenia strat podatkowych”.
Również podatki pośrednie psuto na potęgę, a największą ofiarą tych działań stał się oczywiście podatek od
towarów i usług. Koronnym przykładem tych działań jest przepis z grudnia 2008 r., który po półrocznej zwłoce w
zapłacie faktury przez instytucje finansowe pozwala w majestacie prawa uniknąć płacenia tego podatku.
Choroba tkwi w samym procesie tworzenia prawa. Bez zasadniczej zmiany obowiązujących procedur,
pozwalających uchwalić każdy nonsens, będziemy skazani na spadek dochodów budżetowych.
Przypisy:
1
Niniejszy tekst jest częścią II Raportu Instytutu Studiów Podatkowych pt. „Ewolucja systemu Podatkowego w Polsce: stan obecny
przyczyną kryzysu. Czy potrafimy skutecznie zwiększyć dochody budżetowe?”.
Ucieczka od sprawowania władzy. Czy tylko w
podatkach?
Witold Modzelewski
Profesor Uniwersytetu Warszawskiego
Sprawowanie władzy podatkowej jest w demokratycznym państwie istotą rządzenia. Tu prawie wszystko ma
charakter publiczny: tworzenie prawa, kontrola podatników i wydawanie decyzji przez administrację rządową oraz
orzecznictwo sądów. Oczywiście równolegle cały czas trwa mrówcza praca milionów księgowych, prawników a
przede wszystkim samych podatników, ale to już jest „stosowaniem” tego, co zrobi władza. Podatki są wyłącznym
tworem rządzących; powinny być tworzone w interesie publicznym, co nie stoi w sprzeczności z potrzebą ochrony
interesów prywatnych, oczywiście w granicach prawa i zgodnie z jego celem.
Od lat akcentuje się – często przesadnie – konieczność szczególnej ochrony przez prawodawcę,
administrację i sądy prywatnych interesów podatników, czasami zapominając, że istotą podatków – pojmowaną w
sposób racjonalny – jest nie tylko sprzeczność interesu publicznego z prywatnym, lecz prymat tego pierwszego.
Obiektywnie nikomu przecież nie są do niczego potrzebne podatki, które nie zapełnią kasy publicznej do
niedawna jak najbardziej prywatnymi pieniędzmi. Jeżeli w tej podstawowej roli chorują na impotencję, to ogół
obywateli czeka coś znacznie gorszego w postaci nadmiernego zadłużenia państwa i inflacji (w najlepszym
wariancie), albo rabunki i rewolucje – w tym gorszym.
Tak często staramy się widzieć owe „sprawowanie” władzy publicznej. Gorzej gdy ów obraz zastępuje trzeźwą
ocenę tego, co się naprawdę dzieje z podatkami w naszym kraju i chyba w wielkości państw UE. Gdy opinia
publiczna dowiaduje się, że mijające dwudziestolecie kończy się u nas jednocześnie wysokim i stale rosnącym
długiem publicznym oraz spadającymi dochodami z podatków, mimo wzrostu gospodarczego, warto zadać
pytanie: co się tu dzieje, skoro jednocześnie narzekamy na nadaktywność prawodawcy podatkowego („biegunka
legislacyjna”), bijemy wszelkie historyczne rekordy w ilości wydanych interpretacji podatkowych, a wielopiętrowa
judykatura podatkowa przytłacza swoim ogromem i „różnorodnością” poglądów. Poza tym podatki są na co dzień
obecne w mediach – z namaszczeniem analizowane są setki tysięcy problemów prawnych. Jeżeli więc
poświęcamy im tyle uwagi i wysiłku, to dlaczego jest tak źle?
Gdy jednak zaczniemy wchodzić w szczegóły zauważymy, że coś jest nie tak, a nasze zaambarasowanie
będzie stanem normalnym, wręcz czymś typowym. Dlaczego? Bo ten cały gigantyczny wysiłek tworzenia,
interpretowania i stosowania podatków jest swoistym jałowym biegiem lub, co gorsza, często godzi w interes
publiczny. Planowana podwyżka VAT-u jest tu czymś zupełnie wyjątkowym. Fakt, że w komisjach sejmowych
kryptolobbyści referują projekty ustaw, już nikogo nie dziwi. Gorzej, że tworzenie prawa nie rozwiązuje się
większości problemów, które tylko władza publiczna może i powinna rozwiązywać. Próżno szukać w setkach
wydawanych co rok przepisów rozstrzygnięć tych spraw, które są wadą lub słabością tego co było, a kolejne fale
interpretacji urzędowych znacznie więcej „zaciemniają” niż wyjaśniają. Choroba ta dotyczy w podobnym stopniu
również judykatury. Tu latami nie można się doczekać rozwiązania większości istotnych problemów prawnych,
przy czym jakże często nie idzie tu o coś zbyt skomplikowanego. Przepisy są i będą niejasne, inwencja
interpretacyjna zarówno administracji jak podatników nie zna granic: sąd powinien, przynajmniej w naiwnej bajce,
rozstrzygać: czy „w lewo”, czy „w prawo”. Czasami tak bywa, ale raczej rzadko. Jakże często kolejne wyroki lub
nawet uchwały mnożą wątpliwości, a problemy pogrążają się w odmętach oficjalnego gadulstwa i przez to z
czasem stają się już „nie do rozwiązania”.
Próbując udzielić odpowiedzi na pytanie dlaczego tak się dzieje, stawiam tezę, że we wszystkich trzech
istotnych „segmentach” sprawowania władzy podatkowej (prawodawstwo, praktyka administracji podatkowej oraz
judykatura) mamy już od lat do czynienia z czymś, co nazywam „ucieczką od rządzenia”, przy czym samo
„rządzenie” rozumiem jako racjonalne działanie, którego istotą jest realizacja celu publicznego, będącego
przecież istotą podatków. Na czym owa ucieczka polega:
− w prawodawstwie podatkowym tworzy się przepisy prawne bądź wprost realizujące interesy dość odległe od
interesu publicznego lub świadomie uchyla się od rozwiązania problemu, który jest zadeklarowanym
przedmiotem tej regulacji,
− praktyka administracji podatkowej mnoży „swoje” doktryny interpretacyjne, dzieli włos na czworo, często
pastwiąc się nad tym, co stworzy prawodawca, pogłębiając przy okazji stan niepewności i zagubienia,
− judykatura stała się czymś zupełnie nieprzewidywalnym, znajdując wiele sposobów na oddalenie od siebie
problemów, a zwłaszcza wydając wyroki, które nic nie rozstrzygają – potwierdzając znane od lat porzekadło,
że „nieznane są wyroki boskie i …sądów”.
W tych rolach osiągnęliśmy nawet pewien stan swoistej doskonałości: dziwaczny przepis obrasta szybko
dziesiątkami sprzecznych poglądów, które są następnie „pielęgnowane” i „rozwijane” w niekończącym się serialu
zagmatwania.
Pytanie, dlaczego tak się dzieje, jest już odrębnym zagadnieniem. Tu spróbuję tylko nakreślić kilka raczej
znanych czynników:
− po pierwsze, nikt nie tworzy od kilkunastu lat pozytywnej doktryny podatkowej naszego państwa: wręcz
odwrotnie, zrobiono wiele, aby szerzyć tu demoralizację i ogłupienie,
− po drugie, nie ma od lat jakiejkolwiek „polityki podatkowej”, realizowanej przez poszczególne partie i rządy;
politycy nie interesują się podatkami, uważając je za temat nudny lub wręcz niebezpieczny dla własnego
wizerunku,
− po trzecie, brak jest jakichkolwiek pozytywnych wzorców, do których można by odwołać się w codziennej
praktyce rządzenia problematyką podatkową; to, co wniosła do naszego ogródka praktyka Unii Europejskiej
(mętne dyrektywy, opieszałość decyzyjna, sprzeczne wyroki TSUE) jest chyba jeszcze czymś gorszym niż
nasze liberalne „dokonania”,
− po czwarte, „prywatyzacja” tworzenia przepisów, powstających w magicznym trójkącie urzędnicy – lobbyści –
eksperci, jest czymś zabójczym dla samej istoty prawa podatkowego, które musi być tworzone w interesie
publicznym, a tylko politycy mogą stanąć w jego obronie.
Warto przecież również zauważyć, że przez wiele lat jedynym punktem odniesienia dla sprawowania władzy
podatkowej był… okres Polski Ludowej, który trudno uznać za dobrą inspirację. Miedzy Bogiem a prawdą lepiej
czy gorzej służył on (służy do dziś?) kolejnym rządom, a zwłaszcza biurokracji administracyjnej, a przecież niósł
on ze sobą wiele zła w postaci np. niechęci do „prywaciarzy” i wrogiego stosunku do nawet dość relatywnego
bogactwa.
Chyba najważniejsze jest to, że nikt nie oczekuje od sprawujących władzę podatkową czegoś więcej niż tego,
co faktycznie robią (a dokładnie nic nie robią lub robią „nic”), bo z takim nierządnym państwem można dobrze
żyć. Powstała więc swoista symbioza pozornej władzy z bierną dezaprobatą rządzonych. Ale to już zupełnie inny
problem.
Musi nastąpić coś, co można nazwać otrzeźwieniem całości klasy politycznej, bo tylko politycy mogą i muszą
stanąć w obronie interesu publicznego. Tu chyba znów skompromituję się dziecinną naiwnością, lecz z uporem
od lat twierdzę, że największym naszym grzechem jest cyniczne tolerowanie nieobecności dobrze pojętej polityki
w rządzeniu podatkami. Jej miejsce szybko zajęli ludzie, których wpływy doprowadziły m. in. do obecnego
kryzysu finansów publicznych. A jego główną przyczyną są przecież spadające dochody budżetowe pochodzące
z podatków. W dobrej bajce opowiadanej dzieciom widzimy polityków, którzy zawzięcie spierają się o kształt
podatków, bezlitośnie krytykując pomysły przeciwników politycznych, ale nie tracąc z pola widzenia dobra
publicznego. Tylko czy gdzieś są tacy politycy?