Za nielegalne przystąpienie do użytkowania ukarać można nie tylko

Za nielegalne przystąpienie do użytkowania ukarać można nie tylko

Za nielegalne przystąpienie do użytkowania ukarać można nie tylko inwestora
Rzeczpospolita, komentarz Tomasza Duchniaka
NSA Zasadą jest, że karę z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku z naruszeniem przepisów
Prawa budowlanego (art.54 i 55) nałożyć można na inwestora. Jest tak dlatego, że to na inwestorze
ciąży odpowiedzialność materialna i formalna za budowę. Na nim też spoczywa obowiązek zgłoszenia
zakończenia budowy (względnie uzyskania pozwolenia na użytkowanie). Tym samym to właśnie ten
podmiot może być adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną za przystąpienie do
użytkowania z naruszeniem przepisów.
Jednak w szczególnych okolicznościach sprawy uzasadnione może być odejście od tej zasady. Nie zawsze
inwestor jest właścicielem budowanego obiektu, do którego użytkowania przystąpiono z naruszeniem
przepisów. W takiej sytuacji organy powinny szczegółowo zbadać i ustalić, kto i w jakich okolicznościach
dopuścił się przystąpienia do użytkowania bez zachowania wymogów przewidzianych przepisami prawa. Tak
orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r. (IIOSK 2886/14), w którym oddalił skargę
kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 lipca 2014 r. (IISA/Gd331/14).
Zmiana właściciela magazynu
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym. Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego
(PINB)ustalił, że właściciel magazynu na zboże użytkuje go, pomimo że nie uzyskano pozwolenia na
użytkowanie dla wspomnianego magazynu. PINB ustalił również, że obecny właściciel nabył nieruchomość, na
której położony jest magazyn na podstawie umowy darowizny, a pozwolenie na budowę magazynu na zboże
uzyskał poprzedni właściciel nieruchomości. W konsekwencji, na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego
PINB nałożył na obecnego właściciela budynku administracyjną karę pieniężną z tytułu przystąpienia do
użytkowania budynku z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Na postanowienie nakładające karę
zażalenie złożył obecny właściciel budynku. Jednak wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego
(WINB)utrzymał w mocy to postanowienie. Zdaniem WINB ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że
magazyn na zboże był użytkowany przez obecnego właściciela magazynu bez uzyskania pozwolenia na
użytkowanie. Bez znaczenia jest to, jak często był użytkowany magazyn (zdaniemwłaściciela korzystał on z
magazynu sporadycznie). Przepisy nie uzależniają nałożenia kary od tego, czy magazyn jest wykorzystywany
rzadko czy często.
Kto odpowiada za naruszenie
Na postanowienie WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (WSA)złożył właściciel
magazynu. WSA uwzględnił tę skargę i uchylił oba postanowienia organów w przedmiocie kary pieniężnej
(tj.postanowienie WINB i postanowienie PINB). WSA uznał, że organy nadzoru budowlanego zaniechały
należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w konsekwencji naruszyły art. 7
i 77 § 1 k.p.a.
W świetle przepisów dotyczących oddawania do użytku obiektów budowlanych zobowiązanym do dokonania
zawiadomienia, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego, jest inwestor. Tym samym to inwestor jest podmiotem
odpowiedzialnym za naruszenie obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, a zatem, zdaniem
WSA, adresatem postanowienia o wymierzeniu kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania budynku
może być jedynie inwestor. W przypadku zbycia obiektu budowlanego przed zakończeniem budowy istotne
znaczenie dla możliwości wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ma
okoliczność, czy inwestor przeniósł decyzję o pozwoleniu na budowę.
Organy jednak nie wyjaśniły, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na obecnego
właściciela budynku. Jedynie bowiem decyzja przenosząca pozwolenie na budowę może być podstawą do
uznania, że nastąpiła zmiana inwestora, a tylko inwestorowi można wymierzyć karę z tytułu nielegalnego
użytkowania obiektu budowlanego. Zdaniem WSA osoba nie będąca inwestorem nie może być bowiem stroną
postępowania o wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organy nie
wyjaśniły też, czy zbyciu nieruchomości towarzyszyło przeniesienie pozwolenia na budowę, co prowadziłoby do
zmiany inwestora i w konsekwencji podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne użytkowanie obiektu
budowlanego.
Jaką wiedzę miał nabywca
Naczelny Sąd Administracyjny (NSA),po rozpoznaniu skargi kasacyjnej WINB, oddalił tę skargę. NSA zauważył,
że nie jest prawidłowe stanowisko WINB, zgodnie z którym wszelkie konsekwencje prawne z tytułu
nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinien ponosić jego właściciel. Błędne jest stanowisko
organu, że jedyną przesłanką wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania jest fakt użytkowania
obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, a kwestia okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia
użytkowania obiektu nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Istotna jest data przystąpienia do użytkowania
obiektu, a więc ustalenie, kto i kiedy przystąpił do użytkowania obiektu.
Z drugiej strony, w ocenie NSA, zbyt kategoryczne jest stanowisko WSA, że adresatem postanowienia
nakładającego karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku może być wyłącznie inwestor.
Nieprawidłowy jest zatem również pogląd, że karę za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez
wymaganego pozwolenia wymierza się wyłącznie inwestorowi, bez względu na okoliczności sprawy.
Taka kategoryczna wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego prowadziłaby do tego, że inwestor w
sytuacjach szczególnych ponosiłby odpowiedzialność za rzeczywistego sprawcę nielegalnego użytkowania,
który postępowałby wbrew woli inwestora. Inaczej należy ocenić sytuację, gdy inwestor sam przystępuje do
użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie
działania, aby do nielegalnego użytkowania nie doszło, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego
użytkowania.
Zasadą jest, że inwestor ponosi odpowiedzialność (materialnąi formalną) za budowę. Mając to na uwadze,
organy powinny wyjaśnić, kiedy obiekt magazynu zbożowego został wybudowany, kiedy rozpoczęto jego
użytkowanie, czy inwestor zbywając nieruchomość poinformował o braku zgłoszenia zakończenia budowy
obiektu, oraz czy pozwolenie na budowę zostało przeniesione na nowego właściciela.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2886/14.
KOMENTARZ: Tomasz Duchniak radca prawny, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak
W świetle przepisów Prawa budowlanego za prawidłowe prowadzenie procesu budowlanego odpowiada
inwestor. On też powinien zapewnić, aby rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło zgodnie z
przepisami, tj. po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy albo po uzyskaniu pozwolenia na
użytkowanie. Za naruszenie przepisów określających oddawanie obiektu budowlanego do użytku ustawodawca
przewidział sankcję. Jest nią kara pieniężna w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty określonej przepisami.
Kara pieniężna może być bardzo wysoka i wynosić od kilku do kilkudziesięciu tysięcy złotych, a w niektórych
przypadkach nawet ponad 100 tys. zł.
Pogląd wyrażony w komentowanym wyroku NSA uważam za trafny. Choć regułą jest, że za prawidłowe
oddanie do użytkowania nowo wybudowanego obiektu odpowiada inwestor, to możliwe są również sytuacje, w
których karę należy nałożyć na podmiot nie będący inwestorem, a który rozpoczął użytkowanie obiektu
budowlanego z naruszeniem przepisów. Organy nie powinny zatem poprzestać na ustaleniu, kto w dacie
nielegalnego przystąpienia do użytkowania był inwestorem lub właścicielem budynku, ale szczegółowo i
wnikliwie wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do rozpoczęcia użytkowania (wtym kto i kiedy dopuścił się
naruszenia). Komentowany wyrok pozwala na jeszcze jedną obserwację. Potwierdza on istotną rolę badania
stanu prawnego nieruchomości przed jej nabyciem – w szczególności w celu ustalenia, czy przedmiot nabycia
(tu:nieruchomość i położone na niej budynki) spełnia wymogi określone przepisami prawa. Należyte
przeprowadzenie analizy stanu prawnego nieruchomości przed jej nabyciem w wielu przypadkach pozwoliłoby
nabywcy na uniknięcie licznych problemów związanych z przedmiotem nabycia (wtym np. wysokich kar
pieniężnych).