Rola rządów praw w sprawności gospodarki rynkowej w podejściu

Prof. dr hab. Michał Gabriel Woźniak
Kierownik Katedry Ekonomii Stosowanej AE w Krakowie
i Katedry Teorii Ekonomii Uniwersytetu Rzeszowskiego
Rola rządów praw w sprawności gospodarki rynkowej
w podejściu teorii neoinstytucjonalnej
Artykuł opublikowany w: Naukowi probliemi rozbitku suspilstwa z tranzitnoju
ekonomikoju, Mielitopolskij Instytut DierŜawnogo ta Municipalnogo uptawlienja
Gumarnitanogo Yniwiersitetu „ZIDMU”, Mielitopol 2005, s. 159 – 161.
Twórczy wkład neoinstytucjonalizmu do ekonomii wiąŜe się z wprowadzeniem do
analizy nowego obiektu badań – instytucji pojmowanych jako zespoły zwyczajów, nawyków
myślenia oraz sposobów i metod działania ukształtowanych w długotrwałych praktycznych
działaniach i powszechnie uznanych w danej grupie społecznej związanych z realizacją
indywidualnych i grupowych preferencji i wartości aksjologicznych. Neoinstytucjonalizm
koncentruje się jednak na instytucjach koordynujących proces wymiany (J. Coase, O.
Williamson) i procedurach godzenia preferencji (np. J. Buchanan, M. Olson). Instytucje są
utoŜsamiane z zespołem reguł gry obserwowanych w kontekście bieŜących procesów
gospodarczych lub w procesie historycznym. Określają przestrzeń zachowań ludzkich, a tym
samym porządkują je, umoŜliwiają przewidywanie, determinują rezultaty aktywności
uczestników procesów społecznych, politycznych i ekonomicznych. Takie postrzeganie
instytucji oznacza traktowanie ich zawsze jako środków, nigdy zaś jako celów, dzięki czemu
ekonomia uwalniana jest od ryzyka błądzenia w sferze ideologicznych dywagacji.
Uznanie transakcji za podstawową jednostkę badawczą wymusiło zerwanie z wizją
organizacji gospodarczej jako autonomicznej jednostki zdolnej do pełnej racjonalności
alokacji zasobów. Uznano równieŜ, Ŝe najwaŜniejszym problemem badawczym są instytucje
konstytuujące struktury zarządzania i innowacje organizacyjne determinujące koszty relacji
międzyludzkich, które nazwano kosztami transakcyjnymi. Neoinstytucjonalizm buduje dzięki
temu solidne podstawy mikroekonomiczne takŜe w odniesieniu do analiz i decyzji
makroekonomicznych. Z uwagi na aplikacyjne walory neoinstytucjonalizmu w kontekście
wyzwań współczesnej gospodarki w wielkim jej dorobku naukowym naleŜy tu wymienić,
teorię kosztów transakcyjnych1, teorię praw własności2, teorię agencji3 wybitne osiągnięcia w
1
R. H. Coase, The Nature of Firm, “Economica” N.S. 1937, nr 4, ss. 386- 405, przedrukowane w: Readings in
Price Theory, ed.G. J. Stingler, K.E Boulding, D. R. Irwin, Homewood, I11 (USA) 1952, H. Demzetz, The Cost
of Transacting,” Quarterly Journal of Economics” 1968(a), luty, nr 82, ss. 33 – 53.
2
Pionierami ekonommii instytucjonalnej powiązanymi ze szkołą praw własności, która wykształciła się na
Uniwersytecie w Chicago są: R. H. Coase, The problem of Social Cost, “Journal of Law end Economics”,,
1960, październik, A. Alchian, Some Economics of Property, Rand D-2316, Rand Corporation, Santa Monica,
Kalifornia 1961, H. Demzetz, Toward a Theory of Property Rights, “American Economic Review”, 1967, maj
nr 57, s. 347 – 359, H. Demzetz, jak w przypisie 12, S. Fisher, Long –term Contracting, Sticky Prices, and
Monetary Policy: Comment, “Journal of Monetary Economics” 1997, nr 3. ss. 317 – 324,
3
K. J. Arrow, The Economic of Agency, w: J. W. Pratt, R. J. Zeckhauser (red.) Principal and Agents: The
Structure of Business, Harward Business School Press, Boston, 1985, s. 37 – 51,O. E. Williamson, The
Economic Institutions of Capitalizm. Firms, Markets, Relational Contracting, The Free Press, N. York 1985.
1
ramach teorii wyboru społecznego4. Teorie te są uŜyteczne nie tylko na gruncie wielu badań
ekonomicznych lecz takŜe wielu nauk społecznych, a co najwaŜniejsze, mają znaczenie
praktyczne. Aplikacyjne walory nowej ekonomii instytucjonalnej mogły się ujawnić dzięki
zastosowaniu metody porównawczej do analizy instytucji funkcjonujących w realnym
świecie. Zachowanie w podejściu badawczym nowej ekonomii instytucjonalnej
indywidualizmu metodologicznego charakterystycznego dla głównego nurtu ekonomi
utorowało drogę do wzajemnego przenikania wyników badań i twórczej ich adaptacji w
rozwoju nowoczesnej myśli ekonomicznej. Komplementarność metodologii nowej ekonomii
instytucjonalnej i paradygmatu ekonomii głównego nurtu juŜ obecnie przynosi owoce w
postaci rozwoju nowych obszarów badawczych na gruncie ekonomii informacji, roli ładu
instytucjonalnego w dynamice rozwoju i wzrostu gospodarczego czy teŜ roli państwa w
umacnianiu konkurencyjnego porządku i sprawiedliwego podziału.
Neoinstytucjonaliści przyjmują, Ŝe racjonalność ekonomiczna wypływa jedynie z
jednego z aspektów bytu jednostki ludzkiej i nie wyczerpuje jej natury. Podobnie jest z
rynkiem, który konstytuuje spontaniczny ład instytucjonalny Jednak w praktyce, zarówno
wewnątrz sfery gospodarki jak równieŜ obok niej funkcjonują sprzęŜone z rynkiem instytucje
o charakterze egzogenicznym i endogenicznym, kreowane w sposób zdecentralizowany i
kierowany odgórnie. KaŜdy składnik ładu instytucjonalnego a nawet cały zespół jego norm
moŜe mieć charakter racjonalny wypływający z rozumnej logiki zakładanych celów i
środków jego realizacji. Niestety racjonalność nie oznacza tu zawsze funkcjonalności
zwaŜywszy, Ŝe zakładane funkcje celu mogą odnosić się do wybranych aspektów bytu
ludzkiego, jak w przypadku postulowanych przez liberalnych ekonomistów modeli porządku
konkurencyjnego. Racjonalne tworzenie ładu instytucjonalnego nie musi nawet oznaczać
funkcjonalności środków nie tylko w sensie wyzwalania skłonności do minimalizowania
nakładów przy zadanych celach ale nawet zdolności do realizacji tych celów przy
nieoptymalnych nakładach. Przykładem są tu permanentne problemy z realizacją planów
makroekonomicznych w systemach kierowanych przez państwo administracyjnie i za pomocą
regulatorów ekonomicznych.
Przykładem poŜytecznej dla kraju tworzącego nowy porządek gospodarczy i
społeczny jakim jest obecnie Ukraina jest niezwykle interesująca koncepcja rządów praw
Friedriecha von Hayeka. W swej koncepcji rządów praw przeciwstawia się zarówno
konstruktywizmowi jak równieŜ powszechnemu współcześnie utoŜsamianiu liberalizmu
ekonomicznego z brakiem jakichkolwiek działań gospodarczych państwa.
Zadaniem państwa jest zdaniem F. Hayeka „tworzenie warunków w których
konkurencja jest najbardziej efektywna, wspomaganie jej jeśli nie jest dość wydajna” 5. Dla
sprawnej realizacji tego zadania proponuje tzw. rządy praw, które nie są narzędziem władzy
organów państwa i jego przedstawicieli, lecz zbiorem reguł opisujących poŜądane działania
jednostek dla umocnienia porządku konkurencyjnego i sprawiedliwego prawa. W tym celu
niezbędne jest unormowanie praw i obowiązków państwa według tych samych zasad i praw,
którym podlegają obywatele. Rządy praw są moŜliwe w praktyce, jeśli prawo wzmacnia
wolność jednostki poprzez tworzenie ram jej autonomicznych decyzji oraz wyrasta z
następujących zasad:
1. Abstrakcyjności, czyli odnosi się do warunków, które mogą zaistnieć zawsze i
wszędzie.
2. Powszechności, tj. określa jednakowe obowiązki dla wszystkich.
4
Zob. J. M. Buchanan, R. D. Tollison, G. Tullock, Toward a Theory of the Rent – Seeking, Texas A&M
University Press, College Station, Tex, 1980, P. Krueger, political Economy of Rent – Seeking, “American
Economic Review, 1974, nr 64..
5
F. von Hayek, Droga do niewoli, Londyn 1982, s. 35.
2
3. Równości, jeśli jednakowo obowiązuje wszystkich i wyklucza istnienie
jakichkolwiek przywilejów tworząc taki sam potencjalny obszar swobody decyzji
dla kaŜdego.
4. Stabilności, rozumianej jako pewność i stałość zasad.
5. Podobieństwa do praw natury w tym znaczeniu, Ŝe umoŜliwia przewidywanie
skutków zachowań.
Funkcje państwa oparta na ww. zasadach oznacza rządy praw, które eliminują
uprawnienia państwa do swobodnego określania zasięgu władzy jego organów. Rząd nie
moŜe regulować zakresu swej władzy, gdyŜ stwarzałoby to ryzyko ograniczania przestrzeni
wolnego wyboru jednostki. Dlatego rząd praw maŜe gwarantować jedynie rząd
reprezentatywny, którego funkcja ogranicza się do „przewodniczącego” społecznej debaty
nad zmianami i innowacjami instytucjonalnymi, które nie powodowałyby zakłóceń porządku
konkurencyjnego6.
Pomimo, Ŝe Hayeka koncepcja „rządów praw” zmierza m.in. do eliminacji ujemnych
następstw „rynku politycznego”7 rodzi się pytanie, czy istnieje taki mechanizm w ramach
demokracji, który wymuszałby wyłonienie rządu i grup interesów zdolnych do powołania
ładu instytucjonalnego w ramach którego przedstawiciele organów państwa byliby
wystarczająco motywowani do funkcjonowania rządów praw, skoro nie ma powodów
negować faktu, Ŝe kaŜdy z nich dąŜy do maksymalizacji własnej uŜyteczności. Teoretycy
publice choice dowodzą, Ŝe rynek dóbr publicznych, w tym przypadku racjonalnego
ekonomicznie i sprawiedliwego ustawodawstwa składającego na rządy praw, charakteryzuje
się uczestnictwem w akcie wyborczym podmiotów szczególnie zainteresowanych daną
regulacją prawną jak równieŜ podmiotów nie posiadających ściśle określonych preferencji.
PrzewaŜająca większość uczestników rynku politycznego nie dysponuje odpowiednią wiedzą
oraz odpowiednimi zasobami informacyjnymi. Wobec małego prawdopodobieństwa wpływu
pojedynczego wyborcy na wynik wyborczy oraz niewspółmiernie wysokich kosztów
pozyskiwania, selekcji i analizy informacji zasadna jest w kategorii rachunku ekonomicznego
„racjonalna ignorancja” aktu wyborczego. Zatem wysokie koszty gromadzenia informacji,
złudne przeświadczenia o lepszym poinformowaniu uczestników rynku politycznego niŜ jest
to moŜliwe w praktyce oraz brak moŜliwości wyeliminowania niepewności w procesie
publicznego wyboru najlepszego wariantu instytucjonalnego8 są źródłem błędnych decyzji z
punktu widzenia kryteriów efektywności ekonomicznej i (lub) społecznej.
Asymetria informacji wypiera z rynku politycznego demokrację bezpośrednią i sprzyja
działaniu rozmaitych grup interesu o zróŜnicowanej sile politycznej. Jej rezultatem są m.in.
wzrost liczy grup nacisków wraz ze wzrostem ingerencji państwa i niedoskonałe prawo.
Zdaniem J. M. Buchanana niedoskonałość prawa jest jedynie bezpośrednią przyczyną, która
uniemoŜliwia maksymalizowanie funkcji dobrobytu społecznego. W praktyce jest on bowiem
realizowany za pośrednictwem interesów grup lobbystycznych postrzegających interes
publiczny poprzez własne akty percepcji dobrobytu i korzyści własnych9. Natomiast
olbrzymia większość wyborców i konsumentów wobec braku odpowiednich informacji i
wiedzy nie dostrzega konsekwencji zmian instytucjonalnych nawet w odniesieniu do swoich
korzyści prywatnych. Przyczyna pierwotna tkwi jednak w asymetrii informacji. Zatem
6
F. von Hayek, Droga do niewoli, Londyn 1982, s. 118.
Koncepcję rynku politycznego analogiczną do tradycyjnej gry rynkowej zaproponował A. Worons w An
Economic Theory of Democracy, Harper & Row, N. York, 1957.
8
J.M. Buchanan, Finanse publiczne w warunkach demokracji, PWN, Warszawa 1992.
9
J.M. Buchanan, G. Tullock, The Calculas of Contest, University of Michigan Press, 1962.
7
3
porządek konkurencyjny jest koniecznym, lecz nie wystarczającym warunkiem sprawnego
funkcjonowania demokracji. Jej niedostatki mogą łagodzić kultura polityczna i tradycyjne,
utrwalane na płaszczyźnie wielopokoleniowej wartości aksjologiczne. WaŜną w tym
względzie funkcję spełnić moŜe edukacja i wychowanie prowadzone za pośrednictwem
organizacji rządowych, samorządowych i sektora pozarządowego.
Nie jest moŜliwe ograniczanie ujemnych następstw pogoni za rentą i
oportunistycznych zachowań bez redukowania przedsięwzięć interwencyjnych państwa i
ograniczania ich do dbałości o tworzenie przejrzystych, prostych, ogólnie zrozumiałych reguł
prawnych i jednoznacznie określonych praw własności. Ład instytucjonalny musi
gwarantować moŜliwość realnego egzekwowania przez obywateli odpowiedzialności
personalnej funkcjonariuszy organów rządowych i samorządowych za tworzenie norm
sprzyjających asymetrii informacji, nie podejmowanie działań dla jej ograniczenia,
ekonomiczne i społeczne konsekwencje oportunizmu i pogoni za rentą wykreowanego przez
wadliwe prawo. KaŜdy akt prawny powinien być zatem weryfikowany pod tym kątem juŜ na
etapie legislacji.
Istotnym kierunkiem weryfikacji reguł gry określonych za pomocą norm
zewnętrznych powinny być ich skutki dla ograniczania asymetrii,
niekompletności
moŜliwości zafałszowania i blokowania dostępu do informacji. Inicjatywy obywateli w tym
względzie powinny być promowane przez prawo i z mocy prawa uznane jako dobro
publiczne podlegające promowaniu przez państwo. Ekonomia informacji dowodzi, Ŝe
poprawienie regulacji rynkowej ma sens tylko wówczas, jeśli działania te poprawiają jakość
informacji.
Problem jakości informacji ma znaczenie nie tylko na płaszyczyźnie
mikroekonomicznej i gospodarki krajowej, kiedy przedmiotem badań są transakcje i
kontrakty oraz skutki rozmaitego charakteru powiązań wewnątrz organizacji i między
organizacjami w postaci zróŜnicowanego poziomu kosztów transakcyjnych wynikających z
oportunizmu czy pogoni za rentą.
Asymetria informacji i zła jej jakość rodzi nowe problemy w warunkach globalnej
regulacji opartych na paradygmacie ekonomii neoklasycznej. Problematyce tej wiele miejsca
poświęca J. Stiglitz.
4