Izabela Seredocha, Kultura nowego typu w jednostkach

Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae
Rok 17, Nr 1/2013
Wydział Zarządzania i Administracji
Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach
Ludzie, zarządzanie, gospodarka
Izabela Seredocha1
KULTURA NOWEGO TYPU W JEDNOSTKACH
ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ JAKO ELEMENT
SKUTECZNEGO ZARZĄDZANIA W SAMORZĄDZIE
TERYTORIALNYM
Wprowadzenie
Elastyczne i efektywne dostosowywanie się jednostek samorządu terytorialnego do szybko zmieniającej się rzeczywistości, w tym wykorzystanie sprzyjających
sytuacji mogących docelowo zdynamizować rozwój lokalny i regionalny, wymaga
zwiększenia efektywności zarządzania posiadanymi zasobami oraz nowej jakości
kadr i nowej kultury organizacyjnej, sprzyjającej innowacjom, kreatywności, samodzielności pracowniczej i skutecznej realizacji zadań, a więc kultury proefektywnościowej. Ten nowy model kultury organizacyjnej w administracji samorządowej musi uwzględniać specyfikę zadań realizowanych przez samorząd, wzrost
stopnia złożoności i dynamiki zmian w otoczeniu oraz nowy sposób zarządzania
jednostkami administracji ukierunkowany przede wszystkim na efekty, w tym
wzrost satysfakcji klienta usług publicznych i poprawę jakości życia lokalnej społeczności.
Celem artykułu jest analiza i ocena oczekiwań pracowników samorządowych
dotyczących kultury organizacyjnej, jak również wskazanie najistotniejszych
i najbardziej pożądanych zmian w kulturze organizacyjnej podmiotów administracji samorządowej.
Specyfika zarządzania w samorządzie terytorialnym
Samorządy mają swoją podmiotowość prawną, zakres uprawnień, obejmują
określoną wspólnotę mieszkańców i określone terytorium. Z założenia, służą bu1
Dr Izabela Seredocha, adiunkt, Elbląska Uczelnia Humanistyczno-Ekonomiczna.
177
dowie mechanizmów demokracji i decentralizacji władzy publicznej. Są wyposażone w organy decyzyjne, ukonstytuowane demokratycznie i korzystające z autonomii. Samorządy lokalne występują jako podmioty prawa publicznego, dysponujące prawem do wydawania decyzji administracyjnych i jako podmioty prawa
cywilnego, posiadające odrębną własność2.
Samorządy terytorialne to złożone i trudne do zarządzania struktury, które działają w nieprzewidywalnych, często zmieniających się warunkach. Władze odgrywają tu ważną rolę regulatora. Są zobowiązane do eliminowania dylematów
w zarządzaniu całym systemem. W obrębie tego systemu występują złożone powiązania i oddziaływania, poszczególne elementy systemu pełnią funkcję charakteryzujące się różną intensywnością i stopniem złożoności. Ważne jest dobre rozpoznanie charakteru tych powiązań i siły zachodzących między nimi interakcji3.
Samorządy lokalne funkcjonują w warunkach globalizacji, oznacza to m.in.
wzrost oczekiwań w zakresie jakości życia i dynamiki rozwoju lokalnego. Pod
tym pojęciem należy rozumieć „zharmonizowane i systematyczne działania społeczności lokalnej, władzy samorządowej oraz pozostałych podmiotów funkcjonujących w gminie, zmierzające do kreowania nowych i poprawy istniejących warunków dla lokalnej gospodarki oraz zapewnienia ładu przestrzennego i ekologicznego”4.
Podstawę rozwoju lokalnego i regionalnego stanowią czynniki endogeniczne,
które efektywnie wykorzystane wywołują samoistne pojawienie się czynników
egzogenicznych, stymulujących rozwój danego obszaru. Umiejętność ich spożytkowania wymaga właściwych decyzji strategicznych. W celu inicjowania rozwoju
w gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, powinno się
właściwie wykorzystywać sprzyjające uwarunkowania, by docelowo zapewnić
lokalnej wspólnocie poprawę warunków życia.
Zarządzanie w samorządzie terytorialnym uwarunkowane jest samodzielnością
samorządu, polegającą na tym, iż5:
− ma on przypisane ustawowo zadania publiczne, które wykonuje niezależnie,
według własnej woli;
− posiada osobowości prawną;
− realizuje zadania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność;
− jest właścicielem wydzielonego majątku publicznego;
− dysponuje własnymi finansami, odrębnymi od finansów państwa;
− posiada własny aparat administracyjny;
− ma prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze
jednostki samorządowej;
2
3
4
5
E. Wojciechowski, Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 7.
Ibidem, E. Wojciechowski. op.cit., s. 21.
A. Kożuch, E. Chilicka, Budżet jako instrument zarządzania gminą [w:] Zarządzanie finansami
lokalnymi, (red.) A. Kożuch, A. Mirończuk. Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok 2005,
s. 59.
E. Wojciechowski, op.cit., s. 42.
178
− podlega ochronie sądowej, czyli może skarżyć organy państwowe przed
niezawisłym sądem o naruszenie jego samodzielności, wyrażającej się
w tym, że władze lokalne czy regionalne mają prawo decydowania o prawach wspólnoty, działając w imieniu społeczności i występując zbiorowo
wobec rządu centralnego.
Zdaniem F. Kuźnika, społeczeństwem tworzącym gminę, region czy państwo
się rządzi a nie zarządza. Termin „zarządzanie” jest w tym kontekście nieprecyzyjny i może wywoływać skojarzenia przedmiotowego traktowania danej społeczności. Nie odnosi się bowiem do typowej organizacji, ale do społeczności złożonych z samodzielnych i wolnych podmiotów – obywateli, ich organizacji, autonomicznych podmiotów gospodarczych. Między tymi podmiotami a organami
pełniącymi funkcje rządzenia nie zachodzą więzi organizacyjne. W związku
z powyższym można zarządzać urzędem i podległymi mu instytucjami, ale regionem, gminą można rządzić. Rządzenie daje bowiem możliwości partnerskiego
udziału społeczności w procesie rządzenia. Natomiast zarządza się organizacjami
i systemami organizacji, które pełnią funkcję rządzenia, co stanowi zasadniczą
różnicę pomiędzy zarządzaniem organizacją publiczną a organizacją biznesową6.
W niniejszym opracowaniu termin zarządzanie należy odnosić do urzędów
gmin, starostw czy urzędów marszałkowskich oraz podległych im instytucji. Zarządzanie to dotyczy organizacji realizujących funkcje rządzenia, stąd określa je
jako „zarządzanie publiczne”.
Wyróżniki zarządzania publicznego
Zarządzanie jest procesem decyzyjnym, koordynacyjnym oraz inicjującym
określone działania zgodnie z przyjętymi celami. W procesie zarządzania w samorządzie terytorialnym główną rolę pełni władza publiczna, stanowiąca ośrodek
decyzyjny. Władze samorządowe, będące formą sprawowania władzy publicznej,
ponoszą odpowiedzialność za przebieg procesów gospodarowania w obszarze
należącym do ich ustawowej właściwości. Centralne miejsce w tym zarządzaniu
zajmuje interes publiczny. Interesy mieszkańców i części jednostek gospodarczych
są związane z interesem publicznym, który realizuje się poprzez cele publiczne,
związane z kolei z zaspokajaniem potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej.
Władze lokalne i regionalne są zorientowane na kierowanie rozwojem gmin, powiatów, regionów7.
Zarządzane publiczne można zdefiniować jako funkcję kierowania i organizowania działalności organizacji wyposażonych przez władzę publiczną w zadania
i kompetencje zmierzające do realizacji interesu publicznego. Są to przede
wszystkim organizacje należące do sektora publicznego, ale mogą to być także
organizacje pozarządowe lub prywatne, jeśli zostaną im zlecone zadania o charak6
7
F. Kuźnik, Stare i nowe koncepcje zarządzania publicznego w strukturach samorządu terytorialnego [w:] Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, (red.) B. Kożuch, T. Markowski. Fundacja
Współczesne Zarządzanie, Białystok 2005, s. 66.
E. Wojciechowski, op.cit., s. 23, 19-20.
179
terze publicznym, prowadzone w interesie ogólnym i przy wykorzystaniu środków
publicznych8.
Zarządzanie publiczne wyróżnia interwencja władzy publicznej w funkcjonowanie danej jednostki. Interwencja zarządcza obejmuje9:
− administrowanie, czyli regulowanie bieżących spraw, wykonywanie czynności zarządu,
− wykonywanie obowiązków właścicielskich, czyli nabywanie, zbywanie, fuzje,
− alokację środków publicznych będących w dyspozycji władz publicznych,
− monitoring i ewaluację funkcjonowania jednostki.
Zarządzanie to zorientowane jest na cele publiczne. W społeczeństwach demokratycznych naczelne cele publiczne można skategoryzować jako10:
− cele społeczno-polityczne – zaspokajanie potrzeb wspólnoty, w tym wypadku wspólnoty miejskiej;
− cele gospodarcze – tworzenie siły napędowej funkcjonowania organizacji
terytorialnych;
− cele środowiskowe – gospodarowanie przestrzenią, środowiskiem naturalnym i kulturowym jednostek terytorialnych, w tym także miast.
Specyfika tego zarządzania wynika też z zadań realizowanych przez jednostki
samorządu terytorialnego, określonych przez ustawy ustrojowe, w tym ustawę
z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym czy ustawę o z dnia 5 czerwca 1998
roku o samorządzie powiatowym oraz ustawę z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa.
Zadania podstawowej JST można podzielić na dwie kategorie: własne, np.
z zakresu ochrony zdrowia, edukacji, ładu przestrzennego, zaopatrzenia w wodę
i zadania zlecone, powierzone przez państwo w drodze normy ustawowej lub zawartych indywidualnych porozumień, np. wybór ławników do sądów okręgowych
i rejonowych, ewidencja działalności gospodarczej (Rysunek 1).
Zarządzanie publiczne jest funkcją wewnętrzną organizacji publicznych i ich
systemów, pełniących różne funkcje w ramach systemu rządzenia sformalizowanymi systemami społecznymi różnego zasięgu. Przy czym funkcja rządzenia polega na oddziaływaniu na społeczeństwo obywatelskie stanowiące otoczenie organizacji publicznych i w stosunku do nich autonomiczne11.
Zarządzanie publiczne przechodzi kolejne fazy: od nowego zarządzania publicznego przez dobre rządzenie do zarządzania responsywnego12. Nowe zrządzanie publiczne charakteryzuje siedem głównych elementów13:
8
W. Mikułowski, Nauka administracji, zarządzanie publiczne i paradygmat rządzenia publicznego
[za:] Z teorii i praktyki zarządzania…, op.cit., s. 61.
9
F. Kuźnik, op.cit., s. 71.
10
A. Noworól, Model zarządzania terytorialnego [w:] Z teorii i praktyki zarządzania…, op.cit., s. 83.
11
W. Mikułowski, op.cit., s. 61, 65.
12
Przegląd koncepcji zarządzania publicznego [za:] H. Gawroński, Zarządzanie strategiczne
w samorządach lokalnych, Oficyna Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 41-47.
180
profesjonalne, menedżerskie podejście do zarządzania;
jasno określone standardy i mierniki działalności;
nastawienie na dezagregację jednostek sektora publicznego;
wprowadzenie konkurencji do sektora publicznego;
położenie nacisku na wykorzystanie metod i technik zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym;
− większa dyscyplina i oszczędność wykorzystania zasobów.
−
−
−
−
−
zadania
własne
zadania obligatoryjne
Pozostałe
zadania własne
zadania JST
zadania zlecane
ustawami
zadania
zlecone
zadania realizowane
na mocy porozumień
Rysunek 1. Podział zadań jednostek samorządu terytorialnego.
Źródło: A. Kożuch, E. Chilicka, op.cit., s. 59.
Nowe zarządzanie publiczne czerpie inspirację z biznesu i oznacza decentralizację sektora publicznego. Zmierza do prywatyzacji zadań publicznych, kontraktowania usług na podstawie przetargów i tworzenia rynków wewnętrznych. Oznacza także przekazywanie obywatelom uprawnień w zakresie oceny sprawności
i jakości działania oraz koncentrację na wynikach.
Dobre rządzenie preferuje zasadę ekonomicznej efektywności działań. Jego
efektywność ma wynikać z uniwersalizacji, wdrożenia standardów, profesjonalizmu, neutralności politycznej, uczciwości i unikania konfliktów. Oparte jest na
modelu sieci, którą tworzą wszyscy uczestnicy zarządzania, ich relacje mają charakter partnerski, oparty na równości i współzależności.
Zarządzanie responsywne (wrażliwe, żywo reagujące) zakłada obecność wielu
interesariuszy i opiera się na takim zarządzaniu skonfliktowanymi wartościami,
13
A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego [w:] Nowe
zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, (red.) A. Zalewski, Szkoła Główna
Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005, s. 27.
181
aby wnosić jak największy wkład do interesu publicznego. Interes publiczny stanowi tu wartość nadrzędną nad interesem grup społecznych lub jednostek.
Zarządzanie publiczne wykorzystuje metody i techniki stosowane w sektorze
prywatnym i służące przygotowaniu koncepcyjnemu. Są to: zarządzanie przez
zadania, przez cele, przez projekty, zarządzanie jakością, zarządzanie marketingowe, zarządzanie przez plany, zarządzanie przedsiębiorcze, zarządzanie partycypacyjne czy stosunkowo często stosowane zarządzanie przez strategie14.
Zarządzanie strategiczne w samorządzie terytorialnym implikuje potrzebę
uwzględnienia specyficznych uwarunkowań, wynikających m.in. z samej istoty
samorządu terytorialnego, w tym jego złożoności (społeczeństwo, przestrzeń terytorialna, władza samorządowa), trójszczeblowej struktury (samorząd gminny,
powiatowy, wojewódzki), prawa administracyjnego regulującego działania w sferze publicznej, źródeł władzy wynikających nie z relacji własności, ale z zaufania
społecznego a także oceny efektów tegoż zarządzania określanych jako dobro
wspólne wszystkich interesariuszy.
Administracja samorządowa pełni służebną rolę wobec mieszkańców. Zarządzanie publiczne musi być tej naczelnej misji podporządkowane. Mieszkańcy
z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową. Występują w roli klienta usług
publicznych, ale chcą przy tym wpływać na procesy decyzyjne, pełnią też funkcję
wyborcy, podatnika, konsumenta usług15.
Publiczny charakter działalności samorządu terytorialnego wymaga otwartości
władz i angażowania mieszkańców, grup obywatelskich w procesy decyzyjne oraz
budowania systemu faktycznej kontroli społecznej. Władze samorządowe muszą
tworzyć autentyczne mechanizmy kontaktów ze społecznością lokalną, by docelowo uzyskać poparcie dla prowadzonej polityki16.
Współcześnie dodatkowymi wyzwaniami dla menedżerów sektora publicznego
są zachodzące zmiany w otoczeniu i związana z nimi niepewność. Dotyczą one
w szczególności dynamicznego postępu technologicznego, rozwoju informatyki,
wzrostu wykształcenia społeczeństwa i rosnącej świadomości społecznej oraz
procesów globalizacji, mających wpływ na poszerzanie obszarów konkurencji17.
Duży poziom zmienności warunków funkcjonowania samorządów terytorialnych zmusza władze lokalne do bardziej aktywnych działań. Wykonywanie zadań
publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego wymaga zatrudnienia pracowników wykazujących odpowiedzialność za ich pełną realizację w celu zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej18. Oznacza to zwiększenie poziomu
profesjonalizmu w urzędach oraz wzrost zapotrzebowania na wykwalifikowaną
F. Kuźnik, op.cit., s. 75-76.
E. Wojciechowski, op.cit., s. 25.
16
Ibidem, s. 23.
17
P. Jeżowski, New public management – nowy paradygmat zarządzania w sektorze publicznym [w:]
Zarządzanie w sektorze publicznym – rozwój zrównoważony – metody wyceny, (red.) P. Jeżowski.
Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2002, s. 17.
18
T. Szewc, Komentarz do art. 15 ustawy z 22 marca 1990 o pracownikach samorządowych (Dz.U.
z 2001, nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), Lex/el.2003.
14
15
182
kadrę i jej dobór przy uwzględnieniu kryteriów merytorycznych, jak również
umiejętne wykorzystanie metod zarządzania. Sprawne zarządzanie powinno być
zauważalne w odczuwanym rozwoju gminy, ale także w racjonalizacji wydatków
i redukcji kosztów świadczonych usług publicznych19.
Powyższe uwarunkowania powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w zarządzaniu zasobami ludzkimi w urzędach i instytucjach administracji samorządowej.
Zarządzanie to winno mieć charakter systemowy, uwzględniający specyfikę realizowanych zadań własnych i zleconych, rolę jednostki administracyjnej oraz kulturę organizacyjną.
Sprawność funkcjonowania urzędów oraz innych instytucji samorządowych zależy przede wszystkim od zatrudnionych w nich ludzi, od ich stosunku do powierzonych im zadań. Zakres podstawowych obowiązków pracowników samorządowych został określony w Ustawie z dnia 21 listopada 2008 o pracownikach samorządowych20. Zgodnie z art. 24 ups, należą do nich przede wszystkim: dbałość
o wykonywanie zadań publicznych oraz o środki publiczne, uwzględnienie interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli.
Realizacja funkcji personalnej w urzędzie musi być wspomagana przez właściwe normy i wartości wpisane w kulturę organizacyjną. To one kształtują tożsamość urzędu, wpływają na motywację pracowników i ich zachowania.
Istota kultury organizacyjnej
Kultura organizacyjna to zbiór dominujących wartości i norm charakterystycznych dla danej organizacji i tworzących jej tożsamość, która wyodrębnia ją z otoczenia poprzez nadanie specyficznych cech21.
E.H. Schein uważa, że kultura organizacyjna to „(…) wzorzec podzielanych
podstawowych założeń, które grupa rozwinęła w procesie rozwiązywania problemów związanych z jej adaptacją do otoczenia i wewnętrzną integracją, który jeśli
się sprawdza, zostaje uznany za obowiązujący i dlatego nowi członkowie przyswajają go jako właściwy sposób postrzegania, myślenia i odczuwania w odniesieniu
do tych problemów”22.
Kultura organizacyjna stanowi osobowość i tożsamość urzędu, przejawia się
w zachowaniach i reakcjach urzędników, w sposobie wykonywania zadań, sądach
i postawach. Jest wszechobecna, kształtuje stosunki międzyludzkie23. „Jest zestawem wartości, które pomagają jej członkom zrozumieć, za czym organizacja się
19
E. Wojciechowski, op.cit., s. 93-95.
Ustawa z dn. 21 listopada 2008 o pracownikach samorządowych. Dz. U. z 2008 nr 223 poz. 1458.
21
A. Wojtowicz, Kultura organizacyjna współczesnego przedsiębiorstwa [w:] Zarządzanie sektorem
publicznym i prywatnym w społeczeństwie informacyjnym, (red.) L. Kozioł. Małopolska Wyższa
Szkoła Ekonomiczna w Tarnowie, Tarnów 2005, s. 297.
22
E.H. Schein, Orgnizational culture and leadership: a dynamic view. San Francisco 1985, s. 19
[za:] A. Frąckiewicz-Wronka, Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce ochrony zdrowia, ABC
a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, s. 130.
23
A. Sitko-Lutek, Kultura organizacyjna okresu transformacji, „Ekonomika i Organizacja Przedsiębiorstwa” 2005, nr 12, s. 67.
20
183
opowiada, jak pracuje, co uważa za ważne”24.
Według A.L. Kroebera i C. Kluckhohna, kultura sprowadza się do schematycznych sposobów myślenia, odczuwania, reagowania, nabytych i przekazywanych
głównie poprzez symbole. Są one tworami grup ludzi i zawierają konkretyzację
w postaci artefaktów25.
Składniki kultury organizacyjnej można podzielić na trzy rodzaje26:
− wzory myślenia – dzięki nim członkowie grupy otrzymują kryteria oceny
różnych zjawisk i sytuacji;
− wzory zachowań – dostarczają właściwych form reagowania na te zjawiska
i sytuacje;
− symbole – upowszechniają i utrwalają wzory myślenia i zachowania wśród
członków grupy.
G. Hofstede zaproponował następujący zbiór wymiarów kulturowych27:
− dystans władzy – różnicuje kultury w zależności od tego, czy ludzie są skłonni
przywiązywać większe lub mniejsze znaczenia do miejsca w hierarchii władzy,
w kulturach o dużym dystansie władzy zakres posiadanych uprawnień decyzyjnych traktowany jest jako podstawowe źródło społecznego uznania i wartości
człowieka, w kulturach o małym dystansie władzy podział ról społecznych nie
ma istotnego wpływu na sposób wartościowania ludzi;
− indywidualizm i kolektywizm – różnice między kulturami wynikają z roli
przypisanej jednostce oraz tego, czy ceni ona indywidualną odrębność, wysuwa na plan pierwszy prawa i obowiązki jednostki czy też ważniejsza jest
dla niej grupa społeczna, wobec której ma określone zobowiązania;
− męskość i kobiecość – w kulturach męskich obowiązuje twarde, oparte na
zasadzie konkurencji podejście do życia społecznego, w kulturze kobiecej
w relacjach społecznych występuje większa opiekuńczość i wyrozumiałość;
− unikanie niepewności – w kulturach o niskim stopniu unikania niepewności
ludzie wykazują większą skłonność do podejmowania ryzyka, tolerują też
niejednoznaczność sytuacji, w kulturach o wysokim stopniu unikania niepewności wartością stają się poczucie pewności i bezpieczeństwo.
Kultura organizacyjna pełni trzy istotne funkcje: integracyjną, percepcyjną oraz
adaptacyjną. Nadaje znaczenie społecznemu życiu w organizacji, łączy ludzi, stanowi podstawę do wyrażania sądów i opinii, stabilizuje rzeczywistość poprzez
wypracowanie gotowych schematów reagowania na zachodzące w otoczeniu
zmiany (Tabela 1).
Zarządzanie. Podstawowe zasady, (red.) B. Kożuch. Wydawnictwo Akademickie, Warszawa
2001, s. 59.
25
S. Sokołowska, Organizacja i zarządzanie. Ujęcie teoretyczne, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2004, s. 207.
26
Cz. Sikorski, Kultura organizacyjna, C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 7.
27
G. Hofstede, Cultureٰs Consequences. International Differences in Work-Related Values, Sage.
Beverly Hills – Lonon – New Delhi 1984 [za:] Cz. Sikorski, op.cit., s. 5.
24
184
Tabela 1. Funkcje kultury organizacyjnej
Lp.
1
Rodzaj funkcji
Integracyjna
2
Percepcyjna
3
Adaptacyjna
Opis
Wszystkie składniki kultury są wspólnie określane i powielane
w danym środowisku, kultura pomija to, co ma charakter indywidualny, obejmuje to, co jest wspólne i łączy ludzi. Procesy formowania
się kultury są procesami formowania się grupy. Stanowią jednocześnie proces kształtowania się podzielanych przez członków danej
zbiorowości wzorów myślenia i działania, będących wynikiem
wspólnych doświadczeń i wspólnego uczenia się.
Polega na sposobie postrzegania otoczenia grupy i nadawania znaczenia społecznemu życiu w organizacji. Dostarcza członkom grupy
potrzebnych informacji na temat koniecznego stopnia samokontroli,
porządku społecznego i sposobu rozumienia organizacji. Percepcyjna funkcja kultury wynika z określonych wzorów myślenia, dają one
podstawę dla kryteriów wyjaśniania i wyrażania sądów na temat
obserwowanych zjawisk, procesów i sytuacji.
Polega na stabilizowaniu rzeczywistości dzięki wypracowaniu
gotowych schematów reagowania na zachodzące w otoczeniu zmiany. Przyjęte w danej kulturze wzory zachowań dają członkom organizacji poczucie pewności, pozwalają planować i przewidywać
swoje zachowania.
Źródło: Cz. Sikorski: op. cit., s. 15-17.
Organizacje administracji samorządowej przynależą do sektora publicznego, którego podstawowym zadaniem jest m.in. tworzenie warunków prawno-organizacyjnych niezbędnych do funkcjonowania współczesnego państwa, dostarczanie
pewnych produktów lub usług wytwarzanych przez przedsiębiorstwa publiczne
(bądź też ich zakup w sektorze prywatnym), utrzymanie obiektów użyteczności
publicznej czy oddziaływanie na przebieg procesów społecznych i gospodarczych
w celu zapobiegania zjawiskom niepożądanym i pobudzanie procesów korzystnych. Funkcje te określają preferowane wartości i postawy wpisane w kulturę
organizacyjną pracowników administracji publicznej, w tym administracji samorządowej, takie jak: wysokie kompetencje, odpowiedzialność, uczciwość, ale też
innowacyjność myślenia, zdolność do systemowego ujmowania pewnych zjawisk
oraz ich antycypacji, poczucie służby społecznej28.
Wnioski z badań
Celem badania pilotażowego była analiza i ocena oczekiwań pracowników samorządowych dotyczących kultury organizacyjnej jednostek administracji samorządowej. W badaniu pilotażowym, przeprowadzonym w pierwszym kwartale
28
A. Frąckiewicz – Wronka, A. Karteczek, Menedżer organizacji publicznej – mity czy rzeczywistość
[w:] Nowoczesność przemysłu i usług. Przedsiębiorczość i innowacje. Uwarunkowania i czynniki
rozwoju, (red.) J. Pyka Katowice 2007, s. 79, [za:] A. Frąckiewicz-Wronka, Zarządzanie publiczne
w teorii…, op.cit., s. 26.
185
2011 roku, wykorzystano metodę sondażu diagnostycznego oraz technikę ankietowania. Kwestionariusz badawczy wypełniło łącznie 380 pracowników samorządowych zatrudnionych w 72 jednostkach administracji samorządowej zlokalizowanych w województwie pomorskim i warmińsko-mazurskim (dobór celowy,
uwarunkowany dostępnością respondentów). W grupie badawczej dominowały
kobiety – 78,2%, co stanowi odzwierciedlenie struktury zatrudnienia w jednostkach administracji samorządowej.
Z przeprowadzonych badań wynika, iż pracownicy samorządowi mają świadomość rosnących oczekiwań wobec administracji samorządowej, wyrażających
się m.in. w doskonaleniu procesu świadczenia usług administracyjnych, technicznych czy społecznych. Widzą też zależność między postrzeganiem jakości usług
publicznych a postawą urzędników. Stąd postawy te powinna cechować solidność,
dokładność i znajomość przepisów połączona z kreatywnością i inicjatywą.
Badania dowodzą, iż organizacja pracy w urzędach coraz częściej sprzyja działaniom ofensywnym pracowników. Pracownicy samorządowi wykazują gotowość
do podejmowania większej odpowiedzialności, coraz rzadziej satysfakcjonuje ich
odtwórczy charakter pracy, mała samodzielność i rozbudowany systemu nadzoru.
Jak słusznie podkreśla B. Kudrycka, większa samodzielność nie oznacza jednak dowolności działań urzędników, ograniczona jest bowiem kryteriami prawnymi oraz pozaprawnymi – wynikającymi z zasad współtworzenia i realizacji
polityki administracyjnej, zasad organizacji pracy urzędu i zasad profesjonalnego
wykonywania zawodu. Urzędnicy w demokratycznym społeczeństwie mają kompetencje i określony zakres prawnych możliwości do projektowania i planowania
polityki administracyjnej, wyboru postępowania i dróg jej realizacji29.
Badani odrzucają kulturę hierarchiczną, w której pracuje ponad 48% respondentów. Także kultura władzy jest przez nich postrzegana jako zbyt ograniczająca
i oznaczająca centralne zarządzanie. Utożsamiają się natomiast z wartościami
i normami charakterystycznymi dla kultury proefektywnościowej, sprzyjającej
zaangażowaniu w realizację celów organizacji, podejmowaniu nowych wyzwań,
zwiększającej stopień identyfikacji z miejscem pracy, tworzącej sprzyjające warunki do ciągłego uczenia się i usprawnianie procesów.
Akceptacja kultury proefektywnościowej oznacza wdrażanie istotnych zmian
Pracownicy samorządowi widzą potrzebę zwiększenia elastyczności urzędów,
odbiurokratyzowania procedur i docenienia profesjonalistów, którym należy zagwarantować przywilej działań ofensywnych.
Podsumowanie
Według E. Rogersa, zmiany w kulturze szybciej są adaptowane, jeśli uważa się
je za atrakcyjne, o wyższej jakości, jeśli są zrozumiałe, mogą sprawdzić się w praktycznym działaniu i wiele osób widzi w nich korzyści30. Przeprowadzone badana
29
30
B. Kudrycka, op.cit., s. 101-103.
Cz. Sikorski, op.cit., s. 5.
186
pilotażowe dowodzą, iż pracownicy samorządowi są gotowi na zmiany i dostrzegają
ich potrzebę. Można zatem założyć, iż ewolucyjny proces przeobrażeń kultury organizacyjnej w jednostkach administracji samorządowej już się rozpoczął.
Bibliografia:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
Frąckiewicz-Wronka A., Zarządzanie publiczne w teorii i praktyce ochrony zdrowia,
ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009.
Gawroński H., Zarządzanie strategiczne w samorządach lokalnych. Oficyna Wolters
Kluwer business, Warszawa 2010.
Jeżowski P., New public management – nowy paradygmat zarządzania w sektorze
publicznym [w:] Zarządzanie w sektorze publicznym – rozwój zrównoważony – metody
wyceny, (red.) Jeżowski P., Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2002.
Kozioł L., Wojtowicz A., Kształtowanie proefektywnościowej kultury organizacyjnej
w firmie. Zeszyty Naukowe AK w Krakowie, 2001 nr 561. [za:] B.R. Kuc, J.M.
Moczydłowska, Zachowania organizacyjne. Podręcznik akademicki, Difin, Warszawa
2009.
Kożuch A., Chilicka E, Budżet jako instrument zarządzania gminą [w:] Zarządzanie
finansami lokalnymi, red. Kożuch A., Mirończuk A., Fundacja Współczesne
Zarządzanie, Białystok 2005.
Kuc B. R., Moczydłowska J. M., Zachowania organizacyjne. Podręcznik akademicki,
Difin, Warszawa 2009.
Kudrycka B., Dylematy urzędników administracji publicznej, Temida 2, Białystok 1995.
Kuźnik F., Stare i nowe koncepcje zarządzania publicznego w strukturach samorządu
terytorialnego [w:] Z teorii i praktyki zarządzania publicznego. (red.) B. Kożuch,
T. Markowski, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok 2005.
Mikułowski W., Nauka administracji, zarządzanie publiczne i paradygmat rządzenia
publicznego [za:] Z teorii i praktyki zarządzania publicznego, (red.) B. Kożuch,
T. Markowski, Fundacja Współczesne Zarządzanie, Białystok 2005.
Noworól A., Model zarządzania terytorialnego [w:] Z teorii i praktyki zarządzania
publicznego, (red.) B. Kożuch, T. Markowski, Fundacja Współczesne Zarządzanie,
Białystok 2005.
Sikorski Cz., Kultura organizacyjna. C.H. Beck, Warszawa 2002.
Sitko-Lutek A., Kultura organizacyjna okresu transformacji, „Ekonomika i Organizacja
Przedsiębiorstwa” 2005, nr 12.
Sokołowska S., Organizacja i zarządzanie. Ujęcie teoretyczne, Wydawnictwo
Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2004.
Szaban J., Zachowania organizacyjne. Aspekt międzykulturowy, Wydawnictwo Adam
Marszałek, Toruń 2007.
Szewc T., Komentarz do art. 15 ustawy z 22 marca 1990 o pracownikach samorządowych
(Dz.U. z 2001, nr 142, poz. 1593 z późn. zm.), Lexel.2003.
Wojciechowski E., Zarządzanie w samorządzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003.
Wojtowicz A., Kultura organizacyjna współczesnego przedsiębiorstwa [w:]
Zarządzanie sektorem publicznym i prywatnym w społeczeństwie informacyjnym,
(red.) L. Kozioł, Małopolska Wyższa Szkoła Ekonomiczna w Tarnowie, Tarnów
2005.
187
18. Zalewski A., Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego
[w:] Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, (red.)
Zalewski A., Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005.
19. Zarządzanie. Podstawowe zasady, (red.) B. Kożuch, Wydawnictwo Akademickie,
Warszawa 2001.
Akty prawne
1.
Ustawa o pracownikach samorządowych z dn. 21 listopada 2008. Dz.U. z 2008 nr 223
poz. 1458.
Abstrakt:
Nowy model kultury organizacyjnej w administracji samorządowej musi
uwzględniać specyfikę zadań realizowanych przez samorząd, wzrost stopnia złożoności i dynamiki zmian w otoczeniu oraz nowy sposób zarządzania jednostkami
administracji ukierunkowany przede wszystkim na efekty, w tym wzrost satysfakcji klienta usług publicznych i poprawę jakości życia lokalnej społeczności.
W artykule zostaną zaprezentowane wyniki badania pilotażowego, którego celem było zdiagnozowanie kultury organizacyjnej w wybranych losowo jednostkach administracji samorządowej oraz analiza i ocena oczekiwań pracowników
samorządowych w tym zakresie.
Culture of new type in local government units as an element of effective management in local government
A culture of a new type in self-government administration units as a part of effective management in local government.
The organization is a social unit functioning with reference to determined values, attitudes, beliefs and assumptions that are called the organizational culture.
The culture of the self-government administration units is formed with interactions
occurring inside and outside the organization, the moral category of persons employed by it, their competence and experience as well as changes in the management way. It must be focused on quality of the public service, and it is closely
connected with quality of human resources.
The article presents the results of a pilotage survey which aim was to diagnose
an organizational culture in randomly chosen self - government administration
units. It was also to determine expectations and preferences of employees of such
units as well as to pinpoint the most desirable changes in the organizational culture
of the self-government administration units.
PhD Izabela Seredocha, assistant professor, Elbląg University of Humanities and
Economy.
188