Realizacja projektów gazociągowych na obszarach chronionych

PALIWA
Realizacja projektów
gazociągowych na obszarach
chronionych
Krzysztof Pietraszewski
ILF Consulting Engineers Polska
Ochrona przyrody jest
poważnym wyzwaniem
przy realizacji inwestycji
liniowych, w tym gazociągów
przesyłowych. Analizując
mapę obszarów chronionych
w Polsce, trudno wyobrazić
sobie trasę rurociągu dłuższą
niż 100 km i jednocześnie
nieprzecinającą takiego terenu. Czy jednak utrudnienia
z tym związane są aż tak
znaczące?
Formy ochrony przyrody
W ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody [2], nazywaną dalej UOP, wyróżniono 10 form ochrony przyrody przedstawionych
w tab. 1 wraz z ich liczbą oraz łączną powierzchnią w Polsce.
Osiem z nich ma charakter obszarowy, pozostałe dwa to pomniki przyrody i szeroko rozumiana ochrona gatunkowa roślin, zwierząt
i grzybów. Powierzchnia obszarów prawnie
chronionej przyrody na koniec 2013 r. wynosiła łącznie ponad 10,1 mln ha, co stanowi 32,5%
powierzchni kraju [3].
Parki narodowe i rezerwaty przyrody
Najbardziej rygorystycznymi formami ochrony przyrody są parki narodowe i rezerwaty.
Parki obejmują tereny wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi itp., natomiast rezerwaty
to obszary zachowane w stanie naturalnym lub
mało zmienionym. Są to obszary, które na etapie trasowania gazociągu należy bezwzględnie
omijać, z uwagi na obowiązujące na ich terenie
ograniczenia oraz szczególne miejsce, jakie zajmują w świadomości społeczeństwa. Obszary te
zwykle charakteryzują się zwartością terytorialną
(istnieją tylko 23 parki narodowe), a rezerwaty
mają stosunkowo małą powierzchnię, co po-
Rys. 1. Mapa obszarów chronionych [1]
Tab. 1. Zestawienie form ochrony przyrody w Polsce
w 2013 r.
Lp.
Nazwa formy ochrony
Liczba obiektów
Powierzchnia
w tysiącach ha
1.
Parki narodowe
23
314,6
2.
Rezerwaty przyrody
1480
165,7
3.
Parki krajobrazowe
122
2530,9*
4.
Obszary chronionego krajobrazu
385
7006,2*
Obszary Natura 2000
145 obszary specjalnej ochrony ptaków
845 specjalne obszary ochrony siedlisk
4910,1
3456,3
6.
Użytki ekologiczne
7090
50,6
7.
Stanowiska dokumentacyjne
162
0,9
8.
Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe
331
95,8
9.
Pomniki przyrody
36 353
nie dotyczy
10
Ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów
nie do określenia
nie dotyczy
5.
* Bez rezerwatów i pozostałych form ochrony przyrody (stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych,
położonych na terenie parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu.
źródło „Ochrona Środowiska 2014”, GUS [3] dane z 2013 r. punkt 5, stan na 21 listopada 2012 r. źródło GDOŚ [4]
24
styczeń - marzec
1 / 2015 [12]
PALIWA
zwala je ominąć bez znacznego wydłużenia trasy. Na tych terenach obowiązuje 27 obostrzeń. Te, które mają wpływ na realizację inwestycji gazociągowej, to przede wszystkim zakazy:
budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń
technicznych; niszczenia nor, gniazd, legowisk i innych schronień zwierząt oraz ich miejsc rozrodu; niszczenia lub umyślnego uszkadzania roślin oraz grzybów, niszczenia gleby, ruchu pojazdów poza drogami publicznymi oraz poza drogami
położonymi na nieruchomościach stanowiących własność lub
będących w użytkowaniu wieczystym parków narodowych.
Odstępstwa od tych restrykcji dla realizacji inwestycji liniowych celu publicznego są możliwe w przypadku braku racjonalnych rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu
kompensacji przyrodniczej (w rozumieniu Prawa ochrony środowiska). Decyzję w tej sprawie wydaje:
• w przypadku parku narodowego – minister właściwy do
spraw środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku
narodowego;
• w przypadku rezerwatu przyrody – Generalny Dyrektor
Ochrony Środowiska.
Nie jest to pusty zapis, czego dowodem jest budowa gazociągu przesyłowego wysokiego ciśnienia (DN800, 8,4 MPa)
łączącego terminal LNG w Świnoujściu z krajowym systemem
przesyłowym gazu poprzez węzeł w Goleniowie. Dla tej inwestycji wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach
(znak RDOŚ-32-WOOŚ.TŚ-6613/37-9/at), pomimo iż przebiega na odcinku o długości około 2,7 km przez Woliński Park
Narodowy [5].
Obszary Natura 2000
Kolejną formą ochrony środowiska, która może poważnie
wpłynąć na realizację inwestycji gazociągowej, są obszary Natura 2000. Ich głównym celem jest „(...) zachowanie określonych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków roślin i zwierząt, które uważa się za cenne (znaczące dla zachowania
dziedzictwa przyrodniczego Europy) i zagrożone wyginięciem
w skali całej Europy” [6]. Rozróżnia się dwa podstawowe typy
tych terenów:
• obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO), których przedmiotem ochrony są ptaki oraz ich siedliska;
• specjalne obszary ochrony siedlisk (SOO), których celami
ochrony są wymagające działań ochronnych typy siedlisk
przyrodniczych o znaczeniu dla całej Unii Europejskiej (naturalne oraz półnaturalne tereny lądowe i wodne, wyróżniające się specyficznymi czynnikami geograficznymi, fizycznymi cechami środowiska i określonymi zbiorowiskami
roślinnymi) oraz wybrane cenne gatunki roślin i zwierząt
(poza ptakami).
W UOP dodatkowo pojawia się pojęcie obszaru mającego
znaczenie dla Wspólnoty, czyli spełniającego kryteria Natury 2000, zatwierdzonego przez Komisję Europejską, ale dla
którego nie został wyznaczony jeszcze akt prawa krajowego
tworzący SOO lub OSO. Na rządowej stronie internetowej
(natura2000.gdos.gov.pl.) możemy przeczytać, że „Zgodnie
z zapisami UOP zabrania się podejmowania działań mogących
osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony danego obszaru Natura 2000, niezależnie od ich położenia względem obszaru. Nie
oznacza to jednak, że na obszarach Natura 2000 nie można
realizować przedsięwzięć – zabronione jest to, co ma znaczący
negatywny wpływ na cele ochrony poszczególnych obszarów.
styczeń - marzec
Paliwa
i Energetyka
W szczególnych przypadkach (zgodnie z art. 34 UOP) istnieje możliwość realizacji działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000, jeżeli działania
te wynikają z przesłanek nadrzędnego interesu publicznego,
udokumentowany zostanie brak rozwiązań alternatywnych
oraz zapewni się wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Dodatkowo, jeżeli przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na siedliska
i gatunki priorytetowe, przed wydaniem zgody na jego realizację (w praktyce najczęściej przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) należy wystąpić o opinię do
Komisji Europejskiej. Opinia taka jest konieczna, gdy inwestycja będzie realizowała inny nadrzędny interes publiczny,
wykraczający poza cele związane ze zdrowiem publicznym,
bezpieczeństwem powszechnym lub pozytywnymi skutkami
o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska.” [6]. Niestety,
pojęcie „koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego” nie zostało zdefiniowane ani w żadnej z dyrektyw
unijnych, ani w prawie krajowym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [7] definiuje interes publiczny jako „uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających
zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym”. Próbę zmierzenia się z tym problemem podjęto
w wytycznych Komisji Europejskiej, dotyczących zarządzania
obszarami Natura 2000 [8].
Interpretacja Dyrektywy w sprawie ochrony dzikiego ptactwa
[9] (potocznie zwana ptasią), Dyrektywy w sprawie ochrony
siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory [10] (potocznie zwana siedliskową) oraz innych dokumentów Komisji Europejskiej [11] i polskiego orzecznictwa została przedstawiona
w opracowaniu „Natura 2000 w ocenach oddziaływania na
środowisko” [12]. W dalszej części artykułu przedstawiono niektóre z omówionych tam zagadnień.
Wymienione dyrektywy podają jako przykłady koniecznych
wymogów nadrzędnego interesu publicznego m.in. zdrowie
ludzkie, bezpieczeństwo publiczne i znaczące korzystne efekty środowiskowe. Realizację danego przedsięwzięcia należy
rozpatrywać w odniesieniu do tych dyrektyw i udowodnić, że
potrzeby społeczne lub gospodarcze, które zostaną zaspokojone dzięki danej inwestycji, są ważniejsze od interesu publicznego, wynikającego z celów tych dyrektyw.
Należy przy tym podkreślić, że ochrona przyrody, a w szczególności bioróżnorodność, pozytywnie wpływa na ochronę
zdrowia ludzkiego, jakość życia czy bezpieczeństwo publiczne.
W polskiej praktyce projektowej nadrzędny interes publiczny często jest mylony z celem publicznym w rozumieniu art. 6
ustawy o gospodarce nieruchomościami [13], która w punkcie
2 wymienia gazociągi. Nie każda inwestycja celu publicznego
w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [7], w której przywołuje się ustawę o gospodarce nieruchomościami [11], spełnia wymagania
nadrzędnego interesu publicznego. Nie jest ona też specjalnie
uprzywilejowana podczas oceny oddziaływania przedsięwzięć
na obszary Natura 2000 [12]. W przypadku gazociągów objętych specustawą o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu [14],
uzasadnienie interesu publicznego jest oczywiste, a prognozowane negatywne oddziaływanie na cele ochrony Natury 2000
oceniane jest przede wszystkim przez pryzmat możliwych rozwiązań alternatywnych.
1 / 2015 [12]
25
PALIWA
Jeżeli inwestycja oddziałuje na cele ochrony Natury 2000,
konieczne jest wykonanie kompensacji przyrodniczej, której celem jest zrównoważenie negatywnego oddziaływania
przedsięwzięcia. Według ustawy o ochronie środowiska kompensacja przyrodnicza jest to „zespół działań obejmujących
w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesienie, zadrzewianie lub tworzenie skupień
roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych
w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie
walorów krajobrazowych” [15].
Kompensacja przyrodnicza powinna być zaproponowana
w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub
przez organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Powinna też być proporcjonalna do szkody wyrządzonej
danemu gatunkowi lub siedlisku przyrodniczemu [16].
sko, a co za tym idzie – dla których sporządzenie raportu jest
obowiązkowe. Gazociągi o mniejszej średnicy i ciśnieniu większym niż 0,5 MPa klasyfikowane są jako przedsięwzięcia mogące
potencjalnie znacząco wpływać na środowisko. W tym przypadku o potrzebie sporządzenia raportu decyduje urząd wydający
decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Mogłoby się wydawać, że zakaz ten uniemożliwia realizację gazociągów o średnicy większej lub równej DN800, jednak projekty gazociągowe są
spod niego wyłączone jako inwestycje celu publicznego.
Formy ochrony krajobrazu zajmują znaczące powierzchnie,
obejmują zasięgiem osady ludzkie i jednocześnie podlegają
niewielkim obostrzeniom. W związku z tym nie są czynnikiem, który jest traktowany jako podstawa do zmian przebiegu
na etapie wyznaczania trasy gazociągu. Lokalizacja inwestycji
w ich granicach może jedynie wpłynąć na wybór wariantu
trasy oraz nadanie szczególnych warunków realizacji na etapie
wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Inne formy ochrony środowiska
Pozostałe formy ochrony środowiska, takie jak parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, stanowiska dokumentacyjne i użytki
ekologiczne, nie wpływają znacząco na realizację inwestycji.
Pierwsze cztery tworzy się m.in. w celu zachowania wartości
przyrodniczych, kulturowych, zaspakajania potrzeb związanych z turystyką czy zachowania walorów estetycznych. Stanowiska dokumentacyjne mają chronić małe połacie, ważne
pod względem naukowym i dydaktycznym, a użytki ekologiczne – miejsca istotne dla zachowania lokalnej różnorodności biologicznej. Na ich terenie obowiązują zakazy wskazywane konkretnie dla każdego z obszarów spośród grup
zdefiniowanych dla odpowiednich form ochrony. Są to m.in.
zakazy: niszczenia nor, legowisk, innych schronień i miejsc
rozrodu oraz tarlisk i złożonej ikry; likwidowania i niszczenia
zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych; budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości
100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a także przekształcania obszarów wodno-błotnych.
Obostrzenia te nie dotyczą jednak realizacji inwestycji celu
publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym [7]. W przypadku stanowisk dokumentacyjnych i użytków ekologicznych w celu zwolnienia z zakazów dodatkowo potrzebne jest uzgodnienie realizacji inwestycji z organem ustanawiającym daną formę ochrony
przyrody. Realizacja projektu na tych terenach jest jednak mało
prawdopodobna, ponieważ są to niewielkich rozmiarów obszary, które można łatwo ominąć na etapie wyznaczania trasy.
Warto dodać, że na obszarach parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu może zostać ustanowiony zakaz,
który zasługuje na szczególną uwagę, a mianowicie zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [17].
Zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć, dla których sporządzenie
raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe
i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę.
Według rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [18],
gazociągi przesyłowe o średnicy zewnętrznej nie mniejszej niż
800 mm i długości nie mniejszej niż 40 km zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowi-
Z punktu widzenia realizacji inwestycji na terenach chronionych najważniejszą konkluzją jest to, że obszary takie tworzy się
w konkretnych celach i dopóki planowana inwestycja nie działa
na ich szkodę, powinna być akceptowana przez organy administracyjne na etapie uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podczas wyznaczania trasy gazociągu lokalizacja
obszarów chronionych powinna być racjonalnie uwzględnionym
czynnikiem waloryzującym teren, a nie czynnikiem bezwzględnie determinującym przebieg trasy. W wielu przypadkach pogłębiona analiza wykazuje, że omijanie terenów chronionych za
wszelką cenę, może stwarzać większe szkody w środowisku niż
przecinanie ich w optymalnych miejscach. Spowodowane jest to
wydłużeniem trasy, a więc zniszczeniem większej powierzchni
gleby, wydłużeniem czasu realizacji inwestycji i presji na środowisko, a także większym zużyciem materiałów, co nie jest zgodne z ideą zrównoważonego rozwoju.
Nierzadko można się spotkać z sytuacją, gdy teren objęty ochroną jest wykorzystywany rolniczo, lecz został sklasyfikowany jako łącznik między terenami rzeczywiście cennymi przyrodniczo w celu uniknięcia fragmentaryzowania form
ochrony przyrody. Aby go ominąć, należałoby wyciąć znajdujący się w pobliżu las, który nie znalazł się w granicach terenu
chronionego.
Ten skrajny przykład pokazuje, że podczas waloryzacji przyrodniczej terenu inwestycji należy przede wszystkim uwzględnić, stwierdzoną na podstawie wizji terenowych, rzeczywistą
wartość przyrodniczą terenu w zasięgu potencjalnego oddziaływania inwestycji, a dopiero na drugim miejscu formalny status ochrony na tym terenie.
Obszarami, które mogą spowodować wiele komplikacji,
są obszary Natura 2000. Analiza oddziaływania na te tereny
podlega specjalnym wymaganiom wynikającym z zapisów
zaimplementowanych z prawa unijnego. Większość inwestycji gazowych w Polsce współfinansowana jest z funduszy
UE, a więc analizy oddziaływania na te tereny są precyzyjnie
weryfikowane. Nie wyklucza się jednak realizacji inwestycji
w rejonach objętych programem Natura 2000, pod warunkiem
dokładnego przeanalizowania oddziaływania na cele ochrony
tego konkretnego obszaru. W zależności od wyniku analizy,
podejmowane są różne działania. Najbardziej pożądane dla
inwestycji jest, gdy analiza wykaże brak znaczącego oddziaływania na te cele. Jeżeli jest inaczej, należy zaproponować rozwiązania pozwalające je zminimalizować lub, jeśli to niemoż-
26
1 / 2015 [12]
styczeń - marzec
Wpływ ochrony przyrody na realizację inwestycji
PALIWA
liwe, wykazać brak racjonalnych rozwiązań alternatywnych
i zaproponować kompensację przyrodniczą.
Podstawą sprawnej realizacji inwestycji jest zatem indywidualne traktowanie każdego przypadku oraz współpraca z organami ochrony przyrody w celu wypracowania optymalnych

rozwiązań.
Literatura
[1] Geoserwis GDOŚ – http://geoserwis.gdos.gov.pl/mapy/)
(dostęp dnia 02.01.2015 r.).
[2] Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj.
z dnia 14 maja 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn.
zm.).
[3] GUS, Ochrona środowiska 2014, Warszawa 2014.
[4] www.gdos.gov.pl (dostęp dnia 02.01.2015 r.).
[5] Obwieszczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2010 r. RDOŚ-32-WOOŚ.TŚ-6613/37-10/09/at, http://bip.szczecin.rdos.
gov.pl/ (dostęp dnia 05.01.2015 r.).
[6] http://natura2000.gdos.gov.pl (dostęp dnia 05.01.2015 r.).
[7] Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z dnia 24 kwietnia 2012 r.
(Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późń. zm.).
[8] Komisja Europejska. 2000. Zarządzanie obszarami Natura
2000: Postanowienia artykułu 6 dyrektywy „siedliskowej”
92/43/EWG. Wyd. polskie: WWF Polska, Warszawa 2007.
[9] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego I Rady 2009/147/WE
z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego
ptactwa.
styczeń - marzec
Paliwa
i Energetyka
[10] Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r.
w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej
fauny i flory.
[11] Communication from the Commission–services of general interest in Europe. COM/96/0443 z 11 września 1996 r.
[12] Engel J.: „Natura 2000 w ocenach oddziaływania przedsięwzięć na środowisko”, Ministerstwo Środowiska, ISBN
978-83-89994-04-2, Warszawa 2009.
[13] ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. z dnia 2 kwietnia 2014 r. (Dz.U. z 2014 r.
poz. 518 ze zm.).
[14] Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu
ziemnego w Świnoujściu, tj. z dnia 2 października 2014 r.
(Dz.U. z 2014 r. poz. 1501 z późń. zm.).
[15] Ustawa prawo ochrony środowiska, tj. z dnia 26 sierpnia
2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232).
[16] Zarządzanie obszarami Natura 2000 – Postanowienia artykułu 6 dyrektywy „siedliskowej” 92/43/EWG, ISBN 97883-60757-05-5, WWF Polska 2007.
[17] Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu
informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. z dnia 26 sierpnia 2013 r.
(Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późń. zm.).
[18] Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada
2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397
z późń. zm.).
1 / 2015 [12]
27