Nasza replika na odpowiedź Ministerstwa

[nasza sygn. 2012/0096/FIMO/MGPŻ/JN]
Kraków, 17 lipca 2013 r.
Sygn. akt: Il SAB/Wa 188/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie
ul. Jasna 2/4, 00-013 Warszawa
Skarżący:
Fundacja Instytut Myśli Obywatelskiej
im. Stańczyka
Strona przeciwna:
Minister Spraw Zagranicznych
Replika na odpowiedź Ministra Spraw Zagranicznych na skargę na bezczynność w
udostępnieniu informacji publicznej z 5 kwietnia 2013 r.
Składam do tut. Sądu replikę Fundacji, zawierającą odniesienie się do argumentów Ministra
Spraw Zagranicznych przywołanych w odpowiedzi na skargę z dnia 25 kwietnia 2013 r.
Jednocześnie podtrzymuję w całości twierdzenia podniesione w skardze na bezczynność
Ministra z dnia 5 kwietnia 2013 r.
Uzasadnienie
W odpowiedzi na skargę z dnia 25 kwietnia 2013 r. Minister Spraw Zagranicznych stwierdził,
iż skarga jest niezasadna, przywołując szereg argumentów. Fundacja w całej rozciągłości ich
nie podzielając pragnie przedstawić swoje odniesienie się do stanowiska skarżonego organu,
odpowiednio w zakresie twierdzenia o braku możliwości składania skargi na bezczynność w
danym stanie faktycznym, odmowie przymiotu “publicznej” żądanej informacji, znaczeniu
1/8
klauzuli “confidential” oraz
utożsamieniu informacji publicznej z tzw. dokumentem
urzędowym.
1. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra jakoby bezczynność organu mogła mieć
miejsce przy udostępnianiu informacji wyłącznie w przypadku klasycznego milczenia organu
administracji (por. str. 3 odpowiedzi ab initio). Fundacja nie zgadza się jakoby żądana
informacja (treść raportu) nie stanowiła w tych okolicznościach faktycznych informacji
publicznej. Dlatego właśnie uważa odpowiedź Ministra na wniosek o dostęp do informacji
publicznej za nie odpowiadającą jej żądaniu w zakresie w jakim odpowiedź ta nie zawiera
treści wnioskowanego raportu, a więc w tym zakresie ocenia Ministra jako pozostającego w
bezczynności.
Zgodnie z większościową wykładnią sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny w
przypadku, gdy udostępnione informacje, w ocenie wnioskodawcy, nie pokrywają się z
zakresem żądanych informacji, wnioskodawca jest uprawniony do przeciwdziałania w jego
ocenie bezczynności organu w tym zakresie, poprzez złożenie skargi na bezczynność do
właściwego, wojewódzkiego sądu administracyjnego. Bez znaczenia tu pozostaje czy organ
pozostaje w zakresie nieudostępnienia takowych informacji w klasycznej bezczynności (tzw.
milczenie organu), czy też uzasadnił to odmawiając żądanym informacjom przymiotu
informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2571/12)
wskazał m.in., że skarga na bezczynność w udostępnianiu informacji może być złożona gdy:
1. wnioskodawca został powiadomiony pismem, że żądana informacja nie jest informacją
publiczną;
2. adresat wniosku twierdzi, że nie posiada żądanej informacji;
3. podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w żaden sposób nie załatwia skierowanego
do niego wniosku.
wyjaśniając dodatkowo:
Rola sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie
udostępnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej
uzyskania.
2/8
Nadto, w orzecznictwie podkreśla się, iż w przypadku, gdy odpowiedź na wniosek o
udostępnienie informacji publicznej nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, choćby z tego
powodu, iż odpowiedź nie jest zgodna z treścią wniosku, to sytuację tę należy uznać za
bezczynność organu (tak NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13).
Powyższe poglądy podzielane są również w literaturze przedmiotu:
(...) należy zgodzić się z twierdzeniem, iż u.d.i.p. nie normuje samodzielnych, specjalnych
środków, dostosowanych do specyfiki przedmiotu ochrony, jakim jest udostępnianie
informacji publicznych. Taka rolę mogłoby pełnić np. rozwiązanie, zgodnie z którym
udzielenie informacji niepełnej lub niewłaściwej (niedokładnej, nieprecyzyjnej) byłoby
równoznaczne z odmową udostępnienia żądanej informacji i przybierałoby formę decyzji
administracyjnej podlegającej weryfikacji w trybie określonym w k.p.a. (z modyfikacją
wynikającą z u.d.i.p.) oraz p.p.s.a. Nie oznacza to jednak, iż wnioskodawca, któremu została
udostępniona informacja niepełna lub niewłaściwa, jest pozbawiony jakiejkolwiek ochrony
prawnej.
Udostępnienie
informacji
niepełnej
należy zakwalifikować
jako
nieudzielenie żądanej informacji, tj. brak realizacji obowiązku nałożonego w art. 10
u.d.i.p. na podmioty określone w art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Tym samym wnioskodawca
może złożyć do sądu administracyjnego skargę na bezczynność podmiotu
zobowiązanego do udostępnienia informacji (na podstawie art. 17 u.NSA w zw. z art.
16 ust. 1 pkt 4 u.NSA) [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle
orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62-63. Od dnia 1 stycznia
2004 r. złożenie skargi na bezczynność będzie możliwe na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z
art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.] (tak: Michał Kłaczyński, Sergiusz Szostak, Dostęp do informacji
publicznej. Komentarz, wydanie elektroniczne, LEX/el., 2003).
Jednocześnie należy wskazać, iż w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej,
właściwym jest wydanie przez organ dysponujący informacją decyzji odmownej. Jednakże
warto podkreślić, iż nie dotyczy to rzeczonej sprawy, z uwagi na fakt, iż Skarżona i Skarżąca
prezentują odmienne stanowiska w przedmiocie żądanego raportu i jego kategoryzacji.
Wydanie decyzji odmownej byłoby uzasadnione, a nawet konieczne, w przypadku gdyby obie
strony uznały, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, jednakże z uwagi na
określone okoliczności - organ odmówiłby jej udostępnienia.
3/8
2. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra jakoby żądana informacja nie stanowiła
informacji publicznej.
Strona Skarżona podnosi, iż jej rola ograniczona została do pośrednictwa pomiędzy autorem
raportu a innymi organami administracji publicznej, do których dokument został przekazany.
Ma to wskazywać na brak możliwości uznania treści raportu za informację publiczną.
Jednakże treść pisma przewodniego udostępnionego przez Ministra Fundacji (złożony do akt
sprawy w załączeniu do skargi na bezczynność) wskazuje, iż nie można uznać, że Minister
ograniczył się jedynie do technicznego przekazania raportu innym organom.
Z pisma wynika, że Minister dokonał analizy i oceny wartości oraz znaczenia informacji
zawartych w raporcie. Uznał, że informacje te winny trafić do odpowiedzialnych
merytorycznie za kwestie w nim zawarte tj. Ministra Środowiska, Sekretarza Stanu w
Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministra Spraw Wewnętrznych oraz Szefa Agencji
Bezpieczeństwa Wewnętrznego.
Skarżony organ poddał ocenie treści zawarte w przedmiotowym dokumencie, wskazując, iż
wynika z niego “radykalizacja stanowisk organizacji pozarządowych w odniesieniu do gazu z
łupków” oraz, iż budzą jego “niepokój bardzo stanowcze” wypowiedzi i zapowiedzi działań
niektórych ze zgromadzonych osób”. Minister Spraw Zagranicznych przypominał też
związane z informacjami z raportu swoje zalecenia o niezbędnym podjęciu określonych
działań (edukacyjnych) przez Ministerstwo Środowiska.
Z powyższego wynika, iż Skarżona nie ograniczyła się jedynie do “technicznego przekazania”,
ale także zapoznając się z jego treścią, dokonując analizy i oceny treści uznała ją za na tyle
istotną, iż koniecznym, w jej ocenie, było przekazanie dokumentu do innych podmiotów
władzy publicznej. Nie ulega też wątpliwości, iż Minister pozostaje dysponentem rzeczonego
raportu oraz używa go w kontaktach z innymi organami władzy publicznej, dołączając jego
treść do uwag kierowanych do tychże podmiotów.
Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 9 stycznia 2013 r.
(sygn. akt I OSK 2157/12):
Artykuł 1 ust. 1 ustawy o informacji stanowi, że każda informacja publiczna o
sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i
ponownemu wykorzystaniu. Przyznać należy, iż tak sformułowana definicja informacji
publicznej może pociągać za sobą trudności interpretacyjne, czy informacja publiczna ma
4/8
być rozumiana szeroko czy też ścieśniająco. Pomoc w rozumieniu co jest informacją
publiczną stanowi art. 6 tej ustawy, który, jakkolwiek przykładowo, wymienia katalog tych
informacji. Przy ocenie jednak co przez informację publiczną należy rozumieć należy mieć
na uwadze art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zapewnia obywatelom
prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób
pełniących funkcje publiczne, a ograniczenie tego prawa, z mocy ust. 3 tego artykułu, może
nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych
osób i podmiotów gospodarczych oraz porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego
interesu gospodarczego państwa. W ustawie o informacji ograniczenia prawa do
udostępnienia informacji wskazuje art. 4. Odczytanie zatem pojęcia "informacja publiczna"
poprzez pryzmat konstytucyjnego prawa dostępu do informacji i ograniczeń tego dostępu do
przyczyn w Konstytucji wskazanych powinno być szerokie i obejmować wszystko co jest
związane z funkcjonowaniem podmiotów realizujących zadania publiczne, w tym przede
wszystkim, organów władzy publicznej.
Na marginesie niezrozumiałym wydaje się fakt, iż Skarżona zarówno treść pisma
przewodniego kierowanego do adresatów raportu, jak i dane adresatów uznaje za informację
publiczną,
natomiast raportowi, stanowiącemu trzon i motywację przedmiotowych
kontaktów między organami władzy publicznej, nie przyznaje charakteru publiczności.
3. Skarżąca nie zgadza się z stanowiskiem skarżonego organu jakoby użycie przez autora
klauzuli “CONFIDENTIAL” miało znaczenie dla sprawy.
Umieszczenie w nagłówku raportu sformułowania “CONFIDENTIAL” nie ma znaczenia w
przedmiotowej sprawie, gdyż nie zmienia kategorii żądanego aktu z kategorii informacji
publicznej na kategorię informacji niejawnej czy informacji objętej tajemnicą przedsiębiorcy.
Należy zauważyć, że nie są to z resztą kategorie wykluczające się. Uznanie bowiem, że dana
informacja jest niejawna lub objęta tajemnicą przedsiębiorcy jest przesłanką do odmowy
udostępnienia informacji publicznej. Jednakże jak już wspomniano, żeby odmawiać
udostępnienia należy wpierw uznać informację za informację publiczną.
W zakresie ewentualnego uznania informacji za objętej tajemnicą przedsiębiorcy Skarżąca
pragnie wskazać swoją argumentację ze skargi na bezczynność. Podkreślenia wymaga w tym
miejscu jednak, że zdaniem Fundacji nie widać podstaw zgodnych z przepisami ustawy o
zwalczaniu nieuczciwej konkurencji do kwalifikacji potencjalnych treści raportu jako takiej
5/8
tajemnicy, zaś samo użycie ww. klauzuli wydaje się być zdecydowanie niewystarczające w
świetle wspomnianej regulacji kształtującej ww. tajemnicę.
W zakresie ewentualnego uznania informacji za informację niejawną warto wskazać, że
szczegółowy sposób oznaczania materiałów i umieszczania na nich klauzuli tajności reguluje
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu
oznaczania materiałów i umieszczania na nich klauzuli tajności (Dz. U. z 2011 r. Nr 288, poz.
1692). wydane na podstawie art. 6 ust. 9 Ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie
informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228). Zgodnie z treścią przywołanych
aktów prawnych, skuteczne nadanie określonemu dokumentowi klauzuli tajności jest
możliwe przy spełnieniu określonych warunków, w tym warunków formalnych. Koniecznym
jest, w szczególności, oznaczenie materiału klauzulą w sposób wyraźny i w pełnym
brzmieniu. Rozporządzenie wskazuje także w par. 4 symbole oznaczenia klauzuli tajności:
1)„00” - dla klauzuli „ściśle tajne”;
2) „0” - dla klauzuli „tajne”;
3) „Pf” - dla klauzuli „poufne”;
4) „Z” - dla klauzuli „zastrzeżone”.
Wśród wymienionych symboli/oznaczeń nie figuruje sformułowanie “CONFIDENTIAL”, co
wskazuje jednoznacznie, iż jego umieszczenie w nagłówku raportu nie wywołuje żadnych
skutków prawnych. Tym bardziej nie ma wpływu na uznanie żądanego dokumentu za nie
stanowiący informację publiczną. Oznaczenie dokumentu klauzulą niejawności nie zmienia
jego charakteru, nadal może on stanowić informację publiczną, jednakże z uwagi na wyżej
wymienioną klauzulę może nastąpić ograniczenie do niej dostępu.
4. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżonego organu, w myśl którego udostępnieniu
podlegają jedynie informacje bezpośrednio wytworzone przez organ władzy publicznej, bądź
podmioty niebędące organami administracji, a które na podstawie ustawy o dostępie do
informacji publicznej, zostały obowiązane do udostępnienia informacji.
Rozróżnienie pomiędzy dokumenty prywatne i urzędowe jest uznawane w orzecznictwie
sądów administracyjnych, za ograniczające w sposób nieuzasadniony i znaczny prawo
jednostki do dostępu do informacji publicznej. Jak słusznie się podnosi, o tym, czy dokument
stanowi informację publiczną decyduje fakt, iż treść żądanego dokumentu służy organowi
6/8
władzy publicznej do realizacji jego zadań, nie zaś sam fakt bezpośredniego wytworzenia
dokumentu przez organ władzy publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w przedmiotowej kwestii w wyroku z dnia 3
stycznia 2013 r. (sygn. akt I OSK 2311/12), stwierdził:
Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres
pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu
do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie
tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji
publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych
mu prawem zadań. Podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się
od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie
to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu
przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną.
Na końcu warto wskazać, że Minister Spraw Zagranicznych, w odpowiedzi na skargę opiera
swoją argumentację (omówioną w pkt 4 niniejszej repliki) o tezy zawarte w uchylonym
przez NSA wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SAB/WA
102/12), co łatwo można było sprawdzić w bazie orzeczeń NSA dostępnej publicznie (zob.
http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/E0E2491DE0). Powyższe należy uznać za nieprawidłową
praktykę, gdyż skutkiem prawnym uchylenia wyroku jest m.in. utrata jego mocy prawnej.
Jest to tym bardziej rażące w niniejsze sprawie, że Minister powołał się na te poglądy WSA,
dla których właśnie NSA uchylił ww. wyrok tj. wykładni ograniczającej pojęcie informacji
publicznej do dokumentów urzędowych.
W związku z powyższym, wnoszę jak w skardze, podtrzymując wyrażone w niej stanowisko,
uznając, że w tych okolicznościach skarga jest uzasadniona i konieczna.
W załączeniu:
1. odpis repliki na odpowiedź MSZ na skargę.
7/8
W imieniu Fundacji,
Anna Rozkuszka
członkini Zarządu
8/8