Informacja publiczna a sprawy prywatne władzy publicznej dr

Dr M.Kotulski
Informacja publiczna a „sprawy prywatne” władzy publicznej
Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6
września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, póz. 1198 z
późn. zm. – dalej: u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych
stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w
trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 tejże ustawy wymienia jedynie
przykładowy katalog przypadków podlegających ujawnieniu w ramach dostępu do informacji
publicznej. Kluczową kwestią jest więc ustalenie co należy rozumieć pod pojęciem
"informacji o sprawach publicznych". Odpowiedź na powyższe pytanie ma szczególne
znaczenie przy interpretacji przepisu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że nie można, z
zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w
postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym,
karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy
władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób
pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji.
W rozumieniu powyższych przepisów w doktrynie i orzecznictwie zaznaczyły się dwa
stanowiska.
Według pierwszego z nich ustawa o dostępie do informacji publicznych obejmuje, co
prawda swoją mocą dane o indywidualnych sprawach (w tym akta postępowania), ale tylko w
takim zakresie, w jakim dotyczą one spraw publicznych. W konsekwencji należy wyróżnić
podział na "sprawy prywatne" (tutaj w znaczeniu "niepubliczne") oraz "sprawy publiczne",
przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania (patrz artykuł
Grzegorza Sibiga "Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i
ochrony jej danych osobowych" Samorząd Terytorialny 2003/11/5; postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29.01.2004 r., sygn. akt II SA/Gd
1352/03, Lex nr 220335; zobacz też artykuł Patrycji Trzaska i Michała Żurka "Czy prokurator
może powiedzieć nie?", Rzeczpospolita 2003/10/3)
W zaprezentowanym stanowisku, w rozumieniu pojęcia "informacji o sprawach publicznych",
zgodnie z wykładnią gramatyczną obu przepisów, na pierwszy plan wysuwa się kryterium
przedmiotowe, które określa, co stanowi przedmiot tejże informacji (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), oraz
co stanowi przedmiot postępowania (art. 5 ust. 3 u.d.i.p.), w oderwaniu niejako od dysponenta
i wytwórcy informacji (który obok adresata informacji, nawiązywałby do kryterium
podmiotowego). Idąc podobnym tokiem rozumowania można by, więc powiedzieć, że nie
wszystkie informacje będące w dyspozycji podmiotu publicznego i przezeń wytworzone,
muszą mieć publiczny charakter, tak samo jak nie wszystkie informacje wytworzone np.
przez naukowca muszą mieć naukowy charakter.
Przeciwko podziałowi na sprawy publiczne i niepubliczne w przypadku np. zawartości
akt postępowania, opowiedziano się w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Krakowie z 15.10.2007r. (sygn. akt II SAB/Kr 56/07), w którym stwierdzono, że organy
uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z założenia nie podejmują bowiem innych
czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie zadania publicznego nie może
polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem informacji o sprawie publicznej
należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie organu władzy publicznej w sferze
prawa administracyjnego, ale też np. w sferze prawa cywilnego.
Drugie stanowisko, kładzie nacisk na kryterium podmiotowe w rozumieniu spornego
pojęcia "informacji o sprawach publicznych", biorąc pod uwagę adresata żądania
udostępnienia informacji publicznej, a więc wytwórcę i dysponenta informacji publicznej w
rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz 3 ust. 2 u.d.i.p. Wydaje się, że przy wykładni tego pojęcia
kierować się należy art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
Przepis art. 61 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji
o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to
obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i
zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim
wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem
Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów
oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z
powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie
prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w
ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę
porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do
Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
W konsekwencji należy przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość
wytworzona lub odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub
odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania
przez nie zadań władzy publicznej. Informacja publiczna odnosi się do faktów które należy
rozumieć bardzo szeroko. Analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej pokazuje,
że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan
określonych zjawisk.
Pojęciem faktu należy objąć każdą czynność i każde zachowanie organu
wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Organy
publiczne, a precyzyjniej organy uprawnione do wykonywania zadań publicznych, z
założenia nie podejmują innych czynności jak załatwianie spraw publicznych. Wykonywanie
zadania publicznego nie może polegać na realizacji sprawy prywatnej i stąd pod pojęciem
informacji o sprawie publicznej należy rozumieć również każdą czynność i każde działanie
organu władzy publicznej tak w sferze prawa administracyjnego, jak i np. w sferze prawa
cywilnego. Informacją publiczną będzie również informacja o obowiązującym prawie, gdyż
stanowią informację o działalności organów władzy publicznej (postanowienie Naczelnego
Sądu Administracyjnego z 24.01.2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, opub. w LEX nr 167166).
W zależności od sposobu publikowania prawa (aktów prawnych) mogą być różne tryby
udostępnienia takiej informacji, ale obowiązujące prawo jako wytwór organów władzy
publicznej jest przykładem takiego właśnie faktu podlegającego ujawnieniu poprzez
odpowiednie dzienniki promulgacyjne.
Pod pojęciem faktów rozumieć należy także decyzje, pisma okólne lub polecenia służbowe.
Okoliczność, że te czynności będą stanowiły przejaw stosowania prawa nie ma znaczenia dla
traktowania ich jako informacji w sprawach publicznych. Każda bowiem czynność podjęta
przez organ publiczny musi opierać się na przepisach prawa i w tym zakresie stanowi fakt
stosowania prawa. Ponadto informację publiczną stanowią imiona, nazwiska i funkcje osób
uczestniczące w załatwianiu określonych spraw.
W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 29.11.2007r., w
sprawie IV SA/Po 656/07 stwierdzono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o
sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega
udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość
wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę
władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w
zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych czy
wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie, do jakiego
podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4a i c udip; wyroki NSA
z 30.X.2002: II SA 181/02, II SA 1956/02, II SA 2036-2037/02).
Podobnie też stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z
17.10.2007r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07, uznając, że: informacja publiczna dotyczy sfery
faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji. Jest nią treść dokumentów
wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji
publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego
podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
Według M. Jaśkowskiej, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub
odnoszona do działalności władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych
podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań
władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa
(patrz M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego
Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.).
Należy też w szczególności podkreślić, że w świetle orzecznictwa sądów
administracyjnych wyrażany jest pogląd, że np. decyzje o pozwoleniu na budowę, przyjęcie
zgłoszenia robót budowlanych stanowią informację publiczną (zobacz wyrok WSA w
Lublinie z 8.06.2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, publ. Lex nr 236231; wyrok WSA w
Gliwicach z 23.10.2007 r., sygn. akt IV SA/GI 808/07). Co więcej również akta
administracyjne jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy
administracyjne stanowią informację publiczną (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w
wyroku z 11.05.2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, opub. w LEX nr 236465 oraz Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 7.05.2004 r., sygn. akt II SA/Wa 221/04,
opub. w LEX nr 146742, oraz w wyroku z 17.10.2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07).
Dlatego nie ma przeszkód udostępniania dokumentów z akt administracyjnych w
postępowaniach jurysdykcyjnych, w którym skarżąca nie miała statusu strony (odmiennie:
G.Sibiga "Dostęp do informacji publicznej a prawa do prywatności jednostki i ochrony jej
danych osobowych" Samorząd Terytorialny 2003/11/5; glosa Marka Szubiakowskiego do
wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2001r., II SA 155/01, Orzecznictwo Sądów Polskich
2002/6/78; artykuł Patrycji Trzaska i Michała Żurka "Czy prokurator może powiedzieć nie?",
Rzeczpospolita 2003/10/3). Podkreśla się bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji
publicznej nie stanowi obejścia przepisów art.28 k.p.a., czy też art.28 ust. 2, oraz art. 3 pkt 20
ustawy Prawo budowlane w zakresie ustalenia stron postępowania. Poprzez bowiem fakt
udzielenia żądanych informacji taki wnioskodawca nie nabędzie statusu strony postępowania,
a w szczególności nie nabędzie prawa do zaskarżenia zapadłych w tych postępowaniach
decyzji. Uzyska jedynie wgląd do żądanych dokumentów.
Odnośnie formy procesowej, w jakiej należy załatwić wniosek o udostępnienie
informacji nie stanowiącej w rzeczywistości informacji publicznej orzecznictwo Naczelnego
Sądu Administracyjnego (np. w wyroku z 11 grudnia 2002 r. II SA 2867/02 - "Wokanda"
2003/6/93) wskazuje, że "odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania
decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu
ustawy z 16 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej". Podobne stanowisko zajął
ten Sąd w wyroku z 25 marca 2003r. II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy 2003/10/436)
stwierdzając, że "decyzja wydawana jest więc gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy.
W przeciwnym razie, jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powiadamia
jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa". W świetle
przeważających w doktrynie i literaturze poglądów postępowanie w sprawie udostępnienia
informacji publicznej jest szczególnym typem quasi-postępowania administracyjnego.
Postępowanie administracyjne sensu stricte, uregulowane przepisami k.p.a., rozpoczyna się
dopiero z chwilą, gdy zaistnieją przesłanki wydania decyzji o odmowie udostępnienia
informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w
art. 14 ust. 2 omawianej ustawy, a nie z chwilą złożenia wniosku o udostępnienie informacji
publicznej. Do tego momentu procedowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej
ma charakter czynności materialno-technicznej. Nie można też nakładać obowiązku
udostępnienia "informacji publicznej" mając jednocześnie wątpliwość czy to do czego
zobowiązuje się podmiot - jest czy nie jest informacją publiczną. Sąd winien jednoznacznie
wypowiedzieć się w przedmiocie zakwalifikowania określonych "danych" jako informacji
publicznej. Z brzmienia art.16 u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udzielenia
informacji publicznej wszczyna postępowanie administracyjne wówczas, gdy chce wydać
decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania w
sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Zważyć przy tym należy, że przedmiotowa
ustawa ma zastosowanie wtedy tylko, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Zatem
decyzja może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi w ogóle zastosowanie omawianej
ustawy, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej odmawia jej
udostępnienia.
Konsekwencją tego stanowiska jest to, że sąd administracyjny może uznać, iż podmiot
obowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności tylko wtedy, gdy nie
udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym powołaną ustawą, a przedmiotem
wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. W razie sporu między stroną
wnioskującą o udostępnienie informacji a podmiotem, od którego żąda się informacji, sąd
administracyjny może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do
udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy
udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że Sąd ten aby móc stwierdzić, że podmiot
obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi w
pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu
informacji publicznej.
Istotne jest także zastrzeżenie, że nie w każdym wypadku informacja publiczna może
być udzielona w pełnym zakresie. Należy mieć, bowiem na uwadze, że przepis art. 5 ust. 1 i 2
u.d.i.p. przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach
określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic
ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę
przedsiębiorcy. Organ powinien mieć też na względzie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia
1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U.02.101.926).
Przygotowane na podstawie wyroków: WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 56/07 i WSA w Bydgoszczy
sygn. akt II SAB/Bd 31/07