A. Wiktorowska, Zasada ogólna informowania w k.p.a.

ALEKSANDRA WIKTOROWSKA
Uniwersytet Warszawski
Zasada ogólna informowania w k.p.a.
Uzyskiwanie i posiadanie informacji dotyczących zdarzeń prawnych jest zjawiskiem, do którego odnieść można, znane doktrynie prawa, dwie pozornie przeciwstawne sobie zasady – mianowicie zasadę ignorantia iuris nocet i zasadę informacji prawnej1.
Zasada ignorantia iuris nocet2 zobowiązuje adresatów norm prawnych do zaznajamiania się z treścią prawa3. Sankcją dla realizacji tego obowiązku jest narażenie się adresatów przepisów prawnych na negatywne skutki prawne w przypadku
nieznajomości unormowań prawnych. Zasada ignorantia iuris nocet zobowiązuje
w związku z tym prawodawcę do publikacji wydawanych przepisów prawnych4. Jeżeli bowiem z mocy tej zasady obywatel jest zobowiązany do zaznajamiania się z treścią obowiązującego prawa, to niepublikowanie wydawanych przepisów prawnych
1 Por.: wyrok NSA z 8 czerwca1983 r., sygnatura: SA 355/83, ONSA 1983, z. l, poz. 40; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 lutego 2009 r., sygnatura: II SA/Gl 930/08; wyrok WSA w Poznaniu
z dnia 15 stycznia 2009 r., sygnatura: I SA/Po 1121/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 lutego 2007 r.,
sygnatura: II SA/Gd 372/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2006 r., sygnatura: IV
SA/Po 926/05; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygnatura: I OSK 1383/08; postanowienie NSA z dnia 5 września 2008 r., sygnatura: II FSK 886/07; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r.,
sygnatura: II OSK 211/07; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygnatura: I OSK 248/07; wyrok NSA
z dnia 20 grudnia 2005; sygnatura, I GSK 1089/05 – wszystkie orzeczenia są dostępne na stronie
internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1962,
s. 110; Z. Janowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa–Poznań 1978, s. 68; J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 171 i n.; M. Wierzbowski (red.),
M. Szubiakowski, A.Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 24–25; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks
postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 81–85; B. Adamiak, J. Borkowski,
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2008, s. 42–43.
3 Bliżej nt. A. Turska, Możliwa a rzeczywista znajomość prawa, PiP 1964, z. l, s. 12–22.
4 Bliżej nt. por. L. Bar, Resortowe akty normatywne, PiP 1962, z. 8–9, s. 306; W. Dawidowicz,
Nauka prawa administracyjnego. Zarys wykładu. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s. 125
i n.; J. Starościak, op. cit., s. 171–183.
BOC.indb 781
2009-09-11 11:55:02
782
ALEKSANDRA WIKTOROWSKA
jest praktyką niedopuszczalną. W treści tej zasady zakodowany jest zatem postulat
udzielania informacji prawnej. Rozwiązaniem uzupełniającym do zasady ignorantia
iuris nocet jest prawne zobowiązanie organów państwowych do udzielania informacji na temat unormowań prawnych w ogólności, jak również w konkretnych, indywidualnych przypadkach. W zobowiązaniu tym mieści się szczegółowy obowiązek
publikacji wszystkich aktów normatywnych i obowiązek udzielania obywatelom szeroko rozumianej pomocy prawnej. Wyjątki od formułowanej w doktrynie prawa zasady ignorantia iuris nocet znane są tak doktrynie prawa, jak i rozwiązaniom ustaw
proceduralnych. Wyjątek od zasady ignorantia iuris nocet sformułowano expressis
verbis, jako obowiązującą normę prawną, po raz pierwszy w art. 7 k.p.a. w 1960 r.5
Doktryna postępowania administracyjnego przypisała wówczas tej konstrukcji
nazwę zasady informowania stron o ich prawach i obowiązkach w postępowaniu
administracyjnym6 albo zasady udzielania pomocy prawnej7, czy wreszcie zasady
udzielania informacji prawnej stronom8. Dopiero w następnej kolejności ustawodawca wprowadził instytucję udzielania pomocy prawnej stronom do postępowania cywilnego (art. 5 k.p.c.), do postępowania karnego (art. 10 k.p.k.) oraz do postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 9 k.p.w.w.)9.
Podstawę prawną obowiązywania zasady ogólnej informowania w ogólnym
postępowaniu administracyjnym stanowią obecnie art. 9 k.p.a., formułujący zasadę ogólną wprost, oraz te przepisy szczegółowe k.p.a., w których zasada ta przejawia się i które zabezpieczają jej realizację.
Zasada ogólna informowania w postępowaniu administracyjnym ogólnym
formułuje pod adresem organu administracji załatwiającego sprawę administracyjną nakaz, mocą którego organ administracji zobowiązany jest, wobec stron i innych uczestników postępowania, do wykonywania fachowego doradztwa prawnego w celu zapewnienia w postępowaniu ochrony interesów indywidualnych tych
podmiotów przed szkodą spowodowaną nieznajomością lub niedostateczną znajomością przepisów prawa.
Informacje udzielane w ramach pomocy prawnej dotyczą okoliczności faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na przebieg postępowania oraz
5
Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168 (obecnie art. 9 k.p.a.).
J. Służewski, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1974, s. 31; por. też M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A.Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., s. 24–25; B. Adamiak,
J. Borkowski, Kodeks..., s. 81–85; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie…, s. 42–43.
7 Z. Janowicz, Ogólne postępowanie, s. 67; K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. III, Wrocław 1978, s. 173.
8 W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, s. 1–10; por. też M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A.Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., s. 24–25; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 81–85; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 42–43.
9 Ustawa z dnia 17 września 1964 r. (Dz.U. 1964, Nr 43, poz. 296 k.p.k.); ustawa z dnia 19 kwietnia 1969 r. (Dz.U. z 1969 r., Nr 13, poz. 96 k.p.w.w.; ustawa z dnia 20 maja 1971 r. (Dz.U. z 1971 r.,
Nr 12, poz. 116).
6
BOC.indb 782
2009-09-11 11:55:03
Zasada ogólna informowania w k.p.a.
783
na ustalenie praw lub obowiązków stanowiących przedmiot postępowania. Informacje dotyczą zatem tak prawa proceduralnego, jak prawa materialnego.
Informacje te powinny być udzielone niezależnie od tego, czy stronie grozi realna
szkoda z powodu nieznajomości przepisów prawa.
Sytuacja procesowa adresatów normy kreującej zasadę ogólną informowania
wyznaczona jest za pośrednictwem przepisu ogólnego, wyrażającego zasadę informowania wprost oraz przepisów szczegółowych k.p.a., w których zasada ta się
przejawia. Z art. 9 k.p.a., formułującego wprost zasadę ogólną informowania,
wynika dla organu administracji załatwiającego sprawę obowiązek należytego
i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych,
mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Z tego przepisu wynika również obowiązek udzielania wyjaśnień i wskazówek niezbędnych w celu
ochrony strony i innych osób uczestniczących w postępowaniu przed szkodą
z powodu nieznajomości przepisów prawa. Tak sformułowany obowiązek służy
realizacji zasady ogólnej udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasady
ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Wyczerpujące informowanie w kwestii
okoliczności faktycznych i prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania
sprzyja bowiem wyjaśnianiu sprawy przy czynnym udziale strony, co w rezultacie
może doprowadzić do zbliżenia się do prawdy obiektywnej.
Z zasady ogólnej informowania wynikają dla organu administracji prowadzącego postępowanie administracyjne również bardziej szczegółowe obowiązki:
– Obowiązek doręczania stronom pism procesowych albo zawiadamiania ich
o czynnościach postępowania (o terminie i miejscu rozprawy, o przeprowadzeniu
dowodu) w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 91 § 3 i 92
k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a.).
– Obowiązek poinformowania stron lub innych osób, które stawiły się na wezwanie organu administracji, o upływie terminu zgłoszenia roszczenia o zwrot
kosztów podróży i innych należności wraz z wydaniem decyzji w danej sprawie.
Obowiązek ten nie został wprawdzie sformułowany wprost w przepisie prawa
(art. 56 § 2), lecz wynika on jednoznacznie z interpretacji art. 56 § 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a.
– Obowiązek zamieszczania w pismach procesowych pouczeń informujących stronę o pewnych okolicznościach lub skutkach prawnych niezastosowania
się do pewnych wymagań, np. pouczenie strony o pozostawieniu podania bez
rozpoznania w przypadku nieusunięcia braków podania (art. 64 § 2 k.p.a.).
– Obowiązek pouczenia co do prawa, terminu i trybu składania środków
prawnych (art. 107 § 1 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a.), pouczenia o dopuszczalności
wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego (art. 107 § 1 k.p.a.) i in.
– Obowiązek zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu
(art. 77 § 4 k.p.a.).
BOC.indb 783
2009-09-11 11:55:03
784
ALEKSANDRA WIKTOROWSKA
– Obowiązek zawiadomienia stron o zawieszeniu postępowania (art. 101 § 1
k.p.a.).
– Obowiązek faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji oznaczający konieczność poinformowania strony o tym, które fakty organ uznał za udowodnione, na których dowodach oparł się, z powodu jakich przyczyn odmówił pewnym
dowodom wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie przepisów prawnych, które są podstawą prawną decyzji (art. 107 § 3 i art. 124 § 2 k.p.a.).
– Obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wniesieniu odwołania przez
jedną ze stron (art. 131 k.p.a.).
– Obowiązek powiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania
z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.) lub na wniosek innej strony (art. 61 § 4 k.p.a.) oraz
o wszczęciu postępowania z urzędu na skutek wniesienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania (art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 1
k.p.a.) albo żądania prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich w kwestii
wszczęcia postępowania w cudzej sprawie albo wskutek sprzeciwu prokuratora
(art. 186 k.p.a.).
Z zasady ogólnej informowania nie wynikają dla organu prowadzającego postępowanie administracyjne uprawnienia, jako że zasada ta wobec tego podmiotu
ma charakter jedynie zobowiązujący. Walor uprawniający ma ona natomiast wobec stron i innych uczestników ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd
też sytuacja procesowa strony, wyznaczona zasadą ogólną informowania, obejmuje w zasadzie jedynie uprawnienia. Z art. 9 k.p.a. wynika generalne uprawnienie
strony do uzyskania należytych i wyczerpujących informacji o okolicznościach
faktycznych i prawnych sprawy, zwłaszcza jeżeli postępowanie wszczęto z urzędu. Z art. 9 k.p.a. wynika również prawo do ochrony przed szkodą, jaką mogłaby
spowodować nieznajomość prawa przez stronę. Na podstawie przepisów szczegółowych k.p.a. strona ma prawo otrzymać niezbędne wyjaśnienia i wskazówki
w postaci pouczeń dotyczących czynności procesowych oraz uprawnień i obowiązków materialnoprawnych (art. 64 § 2, 65 § 1, 66 § 1, 66 § 3, 73 § 1, 101 § 2, 107
§ 1, 124 § 1 k.p.a.), co oznacza prawo do pomocy prawnej ze strony załatwiającego
sprawę organu administracji. Strona ma prawo żądać sprostowania pouczenia, jeżeli, jej zdaniem, jest inaczej niż w pouczeniu (art. 111 § 1 k.p.a.). Może też żądać
uzupełnienia decyzji, jeżeli – jej zdaniem – nie została dostatecznie poinformowana o przesłankach prawnych uzasadniających sposób załatwienia sprawy (art. 111
§ 1 k.p.a.). Fundamentalnym uprawnieniem strony, wynikającym z zasady ogólnej
informowania, jest nieponoszenie przez stronę konsekwencji prawnych zastosowania się do błędnego pouczenia lub błędnej informacji udzielonej przez organ
administracji. Uprawnienie takie zdaje się wynikać z zasady ogólnej informowania, jednak nie zostało ono sformułowane explicite jako generalna reguła postępowania administracyjnego, natomiast w przepisach szczegółowych k.p.a. (por.
art. 112 i 126 k.p.a.) sformułowano takie uprawnienie expressis verbis odnośnie
do błędnego pouczenia w decyzji co do prawa odwołania, powództwa do sądu
BOC.indb 784
2009-09-11 11:55:03
Zasada ogólna informowania w k.p.a.
785
powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego oraz odnośnie do błędnego
pouczenia w postanowieniu co do prawa zażalenia. Wydaje się, że sformułowana
w art. 112 k.p.a. reguła jest na tyle istotna, że powinna odnosić się do wszelkiego
rodzaju błędnych pouczeń i informacji, nie zaś tylko do zawartych w decyzjach
i postanowieniach pouczeń dotyczących środków prawnych. Jeżeli bowiem nieznajomość prawa nie może szkodzić stronie (dyspozycja z art. 9 k.p.a.), to tym
bardziej błędne pouczenie, w jakiejkolwiek bądź kwestii, udzielone przez zobowiązany do tego na mocy art. 9 k.p.a. organ administracji, nie może szkodzić stronie.
Dyspozycja z art. 112 k.p.a. (błędne pouczenie [...] nie może szkodzić stronie, która
zastosowała się do tego pouczenia) nadaje się zatem w zupełności do przeniesienia
jej wprost do art. 9 k.p.a. lub ewentualnie do współstosowania łącznie z art. 9 k.p.a.
wobec wszystkich innych przepisów szczegółowych k.p.a.
W świetle powyższych rozważań, słuszny wydaje się postulat rozszerzenia
na całe postępowanie administracyjne ogólne dyspozycji wynikającej z art. 112
k.p.a. Wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest bowiem dopuszczalna, skoro
jest zgodna z dyrektywą zasady ogólnej informowania10. Taka wykładnia gwarantuje lepsze zabezpieczenie zasady informowania i zasady ochrony interesów
indywidualnych. Brak wyraźnej, ogólnej sankcji mylnego pouczenia w jakiejkolwiek bądź kwestii w postępowaniu administracyjnym ogólnym należałoby zmienić. Stąd też celowe jest albo przeredagowanie art. 9 k.p.a. w kierunku rozszerzenia
jego treści o dyrektywę dotyczącą konsekwencji wszelkich mylnych pouczeń i informacji udzielanych stronie przez organ, albo rozszerzenie dyspozycji art. 112
k.p.a. na wszelkie błędne pouczenia i informacje udzielane przez organ.
Określając istotę i charakter zasady ogólnej informowania, należy podkreślić
jej celowościowy aspekt. Podmiot zobowiązany do udzielania informacji prawnej
działa w ściśle określonym celu – chroni stronę lub innego uczestnika postępowania
przed negatywną konsekwencją nieznajomości przepisów prawa. Zasada informowania, jakkolwiek została przez ustawodawcę zaliczona do zasad ogólnych k.p.a.,
ma charakter zasady pomocniczej (podporządkowanej innym zasadom ogólnym
k.p.a.), pełni bowiem funkcję gwarancyjną wobec innych zasad ogólnych k.p.a. Zasada informowania, umożliwiając racjonalne podejmowanie i wykonywanie różnych
czynności procesowych przez uczestników postępowania, zabezpiecza bezpośrednio
zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i związane
z nią zasady dyspozytywności i ugodowości (art. 13 §§ 1–2 k.p.a.). Zasada informowania zabezpiecza w ten sposób ochronę interesów strony i osób trzecich w postępowaniu, jest zatem zabezpieczeniem także dla zasady ogólnej ochrony interesów
indywidualnych w postępowaniu administracyjnym ogólnym (art. 7 k.p.a.). Pełni
ona funkcję gwarancyjną również wobec zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).
10 Zagadnienie to rozwija W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978,
s. 43–45; podobnie M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A.Wiktorowska, Postępowanie administracyjne..., s. 24–25, 165–167; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 81–85; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie..., s. 42–43.
BOC.indb 785
2009-09-11 11:55:03