Czy rolnik może być prosumentem

Czy rolnik może być prosumentem?
Autor: Radosław Wasiak, Kancelaria Wardyński i Wspólnicy - Warszawa
("Czysta Energia" - nr 8/2014)
Osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie mogą mieć problem ze
skorzystaniem ze wszystkich przepisów ułatwiających produkcję energii elektrycznej w
mikroinstalacjach.
Nowelizacja Prawa energetycznego (DzU z 2013 r. poz. 984) wprowadziła szereg zmian,
mających ułatwić i odformalizować podejmowanie i prowadzenie działalności polegającej na
wytwarzaniu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii (OZE) o małej mocy. Przede
wszystkim wprowadzone zostało pojęcie „mikroinstalacja”, oznaczające odnawialne źródło
energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 40 kW, przyłączone do
sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV lub o łącznej mocy
zainstalowanej cieplnej nie większej niż 120 kW.
Wprowadzone ułatwienia
Montaż, przyłączenie do sieci oraz produkcja energii w tego rodzaju źródłach od chwili
wejścia w życie nowych przepisów stały się zdecydowanie łatwiejsze i tańsze.
Mikroinstalacje zwolnione zostały m.in. z obowiązku wnoszenia opłat za przyłączenie do
dystrybucyjnej sieci elektroenergetycznej, a w przypadkach, w których konieczne jest
uzyskanie warunków przyłączenia mikroźródła do sieci, ograniczono zakres dokumentacji
wymaganej do przedstawienia przedsiębiorstwu energetycznemu. Dodatkowo uproszczono
sam proces przyłączenia do sieci podmiotów już będących odbiorcami końcowymi i
dysponujących przyłączem, których moc projektowanej instalacji nie będzie wyższa niż moc
tego przyłącza określona w wydanych w przeszłości warunkach przyłączenia. Jeżeli
powyższe warunki będą spełnione, przyłączenie mikroinstalacji do sieci odbywać się powinno
wyłącznie na podstawie zgłoszenia składanego przedsiębiorstwu energetycznemu, po
zainstalowaniu na jego koszt odpowiednich układów zabezpieczających oraz pomiaroworozliczeniowych.
Nowelizacja nie ograniczyła się wyłączenie do przepisów Prawa energetycznego, ale
wprowadziła także zmiany do innych ustaw, w tym m.in. do Prawa budowalnego (t.j. DzU z
2013 r. poz. 1409). Dzięki nim wyeliminowana została część wątpliwości związanych z
kwestią istnienia lub braku konieczności uzyskania pozwoleń na budowę dla małych instalacji
OZE. Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, montaż pomp ciepła, urządzeń
fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elektrycznej do 40 kW oraz wolno stojących
kolektorów słonecznych może odbywać się bez konieczności uzyskiwania pozwolenia na
budowę i wcześniejszego zgłoszenia.
Jedną z ważniejszych – i od dawna postulowanych – zmian uwzględnionych w nowelizacji
było też wprowadzenie elementów wsparcia dla tzw. energetyki prosumenckiej (choć samo
pojęcie „prosument” w ustawie się nie pojawia), a więc dla działalności polegającej na
pozyskiwaniu energii elektrycznej z mikroinstalacji przez indywidualnych wytwórców z
przeznaczeniem na własne potrzeby, wraz z możliwością odsprzedaży niewykorzystanych
nadwyżek do sieci. W celu osiągnięcia efektywnego wzrostu liczby prosumentów
wytwarzanie energii w mikroinstalacjach powinno być maksymalnie odformalizowane oraz
przewidywać odpowiedni system wsparcia w postaci zagwarantowania odbioru za
wynagrodzeniem nadwyżek niezużytej przez prosumenta energii. Nowe przepisy przewidują
mechanizm takiego wsparcia.
Od zeszłego roku wytwarzanie energii elektrycznej przez osoby fizyczne niebędące
przedsiębiorcami, a także dokonywana przez nie sprzedaż tej energii nie jest działalnością
gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. DzU z 2013 r.
poz. 672). Tym samym prosumenci zostali zwolnieni z obowiązku rejestrowania działalności
gospodarczej, który wiązał się zarówno z komplikacjami natury formalnej (rejestracja we
właściwym urzędzie gminy, urzędzie skarbowym i statystycznym, a także w ZUS), jak i z
dodatkowymi kosztami (np. koniecznością odprowadzania dodatkowych składek na
ubezpieczenia społeczne), które dotychczas czyniły działalność prosumencką całkowicie
nieopłacalną. Prowadzenie działalności wytwórczej w mikroinstalacji przez osoby fizyczne
nie wymaga też uzyskania koncesji.
Ponadto dla określonych powyżej osób zapewniony został mechanizm gwarantujący zbyt
wytworzonej w mikroinstalacji energii elektrycznej. W przypadkach, w których
mikroinstalacja przyłączona jest do sieci dystrybucyjnej znajdującej się na terenie
obejmującym obszar działania sprzedawcy z urzędu (przedsiębiorstwo energetyczne
posiadające koncesję na obrót energią elektryczną, świadczące usługi kompleksowe
odbiorcom paliw gazowych lub energii elektrycznej w gospodarstwie domowym,
niekorzystającym z prawa wyboru sprzedawcy), sprzedawca taki jest zobowiązany do kupna
całości energii elektrycznej zaoferowanej mu przez prosumenta. Zakup energii pochodzącej z
mikroinstalacji należącej do nieprowadzącej działalności gospodarczej osoby fizycznej
odbywa się po cenie równej 80% średniej ceny sprzedaży energii elektrycznej na rynku
konkurencyjnym w poprzednim roku kalendarzowym, ogłaszanej przez prezesa Urzędu
Regulacji Energetyki.
Wątpliwa definicja prosumenta
Niezależnie od oceny efektywności zaproponowanego w ustawie systemu wsparcia
energetyki prosumenckiej, w tym jej możliwej niekonstytucyjności z uwagi na nierówne
traktowanie wytwórców energii elektrycznej w zakresie możliwej do uzyskania ceny, należy
zwrócić uwagę na mogący budzić wątpliwości sposób zdefiniowania prosumentów. Jak
wspomniano powyżej, z przywilejów związanych z gwarancją odkupu energii elektrycznej
wyprodukowanej w mikroinstalacji oraz ze zwolnieniem z obowiązku rejestrowania
działalności gospodarczej korzystać mogą wyłącznie osoby fizyczne niebędące
przedsiębiorcami w rozumieniu ustawy o swobodzie gospodarczej. Tak opracowana definicja
wyklucza z grona prosumentów m.in. osoby prawne lub fizyczne prowadzące działalność
gospodarczą, nawet gdy produkcja energii elektrycznej nie jest dla nich działalnością
podstawową. Co więcej, osoby fizyczne będące przedsiębiorcami nie mają możliwości
korzystania z ułatwień prosumenckich również w przypadku, gdy mikroinstalacje są
zamontowane na należących do nich nieruchomościach niewykorzystywanych na potrzeby
prowadzonej działalności gospodarczej (np. budynkach mieszkalnych).
Powyższy problem ciekawie rysuje się w kontekście sytuacji osób prowadzących działalność
rolniczą. W doktrynie prawa administracyjnego oraz gospodarczego trwały bowiem spory o
to, czy tego rodzaju działalność jest działalnością gospodarczą (również w rozumieniu ustawy
o swobodzie działalności gospodarczej) i czy rolnicy są przedsiębiorcami. Udzielenie
pozytywnej odpowiedzi na te pytania musiałoby prowadzić do uznania, że rolnicy
wytwarzający energię w mikroinstalacji, chcący odsprzedawać jej nadwyżki do sieci, będą
musieli rejestrować działalność gospodarczą na zasadach ogólnych, a cena za przekazane do
sieci nadwyżki i jej odbiór zależeć będzie od możliwości zawarcia odrębnych umów z
przedsiębiorstwem energetycznym.
Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje w art. 4, że przedsiębiorcą jest osoba
fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna
ustawa przyznaje zdolność prawną, wykonująca we własnym imieniu działalność
gospodarczą, a także, w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej,
wspólnicy spółki cywilnej. Z kolei sama działalność gospodarcza zdefiniowana została w art.
2 ustawy jako zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa bądź usługowa oraz
poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa,
wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jednocześnie, zgodnie z art. 3 ustawy, jej
przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie, w zakresie upraw rolnych
oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa
śródlądowego, a także do wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków
domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem
turystów ani do wyrobu wina przez producentów będących rolnikami, wyrabiającymi mniej
niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego. W kontekście powyższego wyłączenia
powstała wątpliwość, czy działalność rolnicza nie jest kwalifikowana jako działalność
gospodarcza, czy też – mając taki charakter – korzysta wyłącznie ze zwolnienia spod reżimu
przyjętego przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W mojej ocenie, należy
przychylić się do drugiej opcji.
Powyższy problem był przedmiotem rozważań w doktrynie oraz orzeczeń sądów
administracyjnych (choć nie w kontekście kwestii prosumenckiej). W szczególności należy
zwrócić uwagę na istotny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2007 r.
(sygn. akt II OSK 1618/2006), w którym wprost stwierdza się, że działalność wytwórcza w
rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w ustawie o swobodzie
działalności gospodarczej. W treści uzasadnienia NSA wskazuje, że prowadzenie
gospodarstwa rolnego ma charakter zarobkowy o charakterze ciągłym i zorganizowanym.
Prowadzenie działalności rolniczej „nie różni się niczym od wykonywania innej
indywidualnej działalności zawodowej, która jest wyłączona spod przepisów ustawy (lekarza
czy adwokata) i jest objęta inną regulacją prawną, choć co do charakteru działalności tych
grup zawodowych nie ma wątpliwości, iż jest to działalność gospodarcza”. W ocenie NSA
art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie uzasadnia różnicowania sytuacji
prawnej rolników i osób prowadzących działalność gospodarczą innego rodzaju. Wyłączenie
dokonane w art. 3 ustawy powinno być więc interpretowane wąsko – nie jako uznanie, że
rolnicy nie prowadzą działalności gospodarczej, lecz jako stwierdzenie, że działalność ta nie
podlega konkretnym przepisom tej konkretnej ustawy. Warto dodać, że przywołany powyżej
wyrok wydany został w oparciu o uchwałę siedmiu sędziów NSA, podjętą 2 kwietnia 2007 r.
(sygn. akt II OPS 1/2007), co powinno umacniać dokonaną w nim wykładnię przepisów.
Dla porządku wskazać należy, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie zdarzają się
poglądy odmienne od zaprezentowanego powyżej, stwierdzające, że działalność rolnicza – z
uwagi na przywołane przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej – działalnością
gospodarczą nie jest. Jednak obecnie wydają się być one w mniejszości.
Rolnik bez statusu prosumenta
Mając na uwadze przepisy Prawa energetycznego, odnoszące się do kwestii prosumentów,
oraz powyższą interpretację przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,
wydaje się zasadnym stwierdzenie, że osoby prowadzące działalność rolniczą nie mogą
obecnie korzystać ze statusu prosumenta, w tym z korzyści wynikających z produkcji i
odkupu nadwyżek wytworzonej energii po gwarantowanej cenie. W tym zakresie rolnicy
powinni być więc traktowani analogicznie do innych przedsiębiorców, którzy pozbawieni
zostali możliwości skorzystania z przywilejów prosumenckich.
Jeżeli przedstawiona powyżej interpretacja zostanie potwierdzona praktyką stosowaną przez
sprzedawców z urzędu oraz ewentualnymi wyrokami sądowymi w sprawach spornych,
jedynym rozwiązaniem dla rolników chcących skorzystać z zalet bycia prosumentami będzie
oczekiwanie na kolejną nowelizację przepisów, która pozwoli na zakwalifikowanie ich jako
prosumentów łącznie z innymi przedsiębiorcami. Stosowny poselski projekt nowelizacji
Prawa energetycznego w tym zakresie został już złożony i jest przedmiotem prac
parlamentarnych (druk sejmowy 2535). Ponadto kwestie prosumenckie są przedmiotem
regulacji w projekcie ustawy o odnawialnych źródłach energii, jednak wydaje się, że w jej
obecnym brzmieniu nie precyzuje on kwestii poruszonej w niniejszym artykule.