Rozstrzygniecie nadzorcze Nr NPII.4131.1.312.2016 z dnia 3

Katowice, 3 czerwca 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.312.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.
U. z 2016 r. poz. 446)
stwierdzam nieważność
Nr XVIII/132/16 Rady Gminy Łękawica z dnia 20 kwietnia 2016 w sprawie zmiany uchwały Nr
XXXX/203/98 w sprawie ustanowienia Medalu „Zasłużony dla Gminy” w całości, jako sprzecznej art. 7
Konstytucji RP oraz z art. 4 ust. 3 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i
mundurach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 38), dalej jako „ustawa”.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą Rada Gminy Łękawica dokonała zmiany uchwały Nr XXXX/203/98 w
sprawie ustanowienia Medalu „Zasłużony dla Gminy.” Kompetencje do pdjęcia tej uchwały Rada
wywiodła z art. 18 ust. 1 ustawy o samorzadzie gminnym oraz z art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i
mundurach. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą
wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten
nie zawiera delegacji do stanowienia jakiegokolwiek prawa. Stanowi on ogólną normę kompetencyjną dla
organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa i uzupełnia jedynie upoważnienie, które
musi wynikać z przepisu rangi ustawowej i powinno być wyraźne. Oznacza to, że rada gminy zgodnie z
prawem może podejmować uchwały we wszystkich sprawach należących do zakresu działania gminy,
chyba że przepisy innych ustaw stanowią inaczej. Jednakże z przywołanej regulacji nie można wywodzić
uprawnienia rady gminy do podjęcia uchwały w każdej sprawie, która w opinii rady należy do jej
właściwości. Bowiem ogólna właściwość rady gminy musi być zgodna z prawem i nie może być
interpretowana w sposób dowolny. Natomiast art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach stanowi, że
odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej
jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki. Medal jest
rodzajem honorowej odznaki, a te mogą być ustanawiane w oparciu o zasady przewidziane w ustawie o
odznakach i mundurach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt IV Sa/Gl
66/08, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy zwrócić uwagę, że uchwała Nr XXXX/203/98 Rady Gminy Łękawica z dnia 30 maja 1998
roku w sprawie ustanowienia Medalu „Zasłużony dla Gminy” została podjęta w oparciu ogólną normę
kompetencyjną wynikającą z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ówczesnym stanie
Id: 50293CDF-1F44-44EF-B16C-A5288E1B692E. Podpisany
Strona 1
prawnym bowiem tylko ten przepis mógł stanowić ewentualną podstawę prawną do aktów
podejmowanych w tym przedmiocie. Akty wydawane zaś w oparciu o ten przepis nie nosiły cech
właściwych dla aktów prawa miejscowego.
Z dniem 1 sierpnia 2009r., to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o
zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej
w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 92 poz. 753) została znowelizowana ustawa o odznakach i
mundurach. Mocą przepisów tej ustawy znowelizowano między innymi przepis art. 4 ust. 3 ustawy, który
do tej pory przyznawał uprawnienie do ustanawiania odznak honorowych jedynie sejmikom województw.
Przyznanie z dniem 1 sierpnia 2009 roku (w związku ze zmianą ustawy) organom stanowiącym jednostek
samorządu terytorialnego każdego szczebla kompetencji do ustanawiania odznak honorowych
spowodowało, że wszystkie podejmowane do tej pory na podstawie norm ogólnych akty (w sprawie
medali honorowych) utraciły swą moc obowiązującą. Zatem jakakolwiek ich zmiana z punktu widzenia
zasad prawidłowej legislacji stała się niedopuszczalna. Wraz bowiem z pojawieniem sie wyraźnej
kompetencji ustawowej dla rady gminy do stanowienia w przedmiocie ustanawiania odznak honorowych,
rady gmin były zobowiązane do działania w oparciu o nowe przepisy upoważniające. W tej sytuacji
jedynym prawidłowym zabiegiem legislacyjnym Rady Gminy Łękawica, byłoby podjęcie nowej uchwały
w sprawie ustanowienia medalu, a więc uchwały, która będzie znajdowała uzasadnienie w aktualnie
obowiązującej, ustawowej normie prawnej.
Stosownie do przepisu art. 6 ustawy organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i
tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga
zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Na konieczność takiego działania zwraca również uwagę
orzecznictwo sądowoadministracyjne. WSA w Opolu w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r. stwierdził, że
zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że gdyby jego wolą było zalegalizowanie wyłomu
w procedurze uchwałodawczej podejmowanej przez organy jednostek samorządu terytorialnego,
wynikającej z tej ustawy, polegającego na odstąpieniu od wymogu uzyskania zgody Prezydenta RP pod
warunkiem zachowania dotychczas ustanowionych wzorów odznak honorowych w ponownie
uchwalanych aktach, wówczas zamieściłby stosowny zapis w ustawie o odznakach i mundurach.
Tymczasem, tego rodzaju unormowań nie sposób wywieść zarówno z tej ustawy, jak i z innych
obowiązujących przepisów (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2012 roku sygn. akt II SA/Op
133/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na marginesie należy wskazać, że z informacji uzyskanych od
Wójta Gminy Łękawica w piśmie z dnia 25 maja 2016 r. Nr SG.07.11.1.2016 wynika, iż nie
występowano o tego rodzaju zgodę, co wpływa na ważność niniejszej uchwały, gdyż zgoda ta ma
charakter obligatoryjny.
Pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej uchwały jest niemożliwe również z uwagi na
aspekt formalnoprawny. W ocenie organu nadzoru uchwała podjęta na podstawie art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1
ustawy stanowi akt prawa miejscowego. Mając na uwadze materię regulowaną przedmiotową uchwałą, w
Id: 50293CDF-1F44-44EF-B16C-A5288E1B692E. Podpisany
Strona 2
ocenie organu nadzoru, badany akt normatywny nie może być traktowany inaczej, aniżeli jako akt
prawny powszechnie obowiązujący na danym terenie, czyli akt o charakterze generalno-abstrakcyjnym. O
generalności uchwały decyduje fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powoływać
zarówno każdy podmiot uprawniony do zgłoszenia kandydata, jak i osoba zgłoszona do takiego
uchonorowania. Uchwała ta przyznaje więc nieokreślonemu kręgowi podmiotów określone prawo
podmiotowe i reguluje zasady oraz tryb jego uzyskiwania. Z kolei abstrakcyjność przepisów tej uchwały
wynika możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów, co powoduje, że nie konsumuje sie ona po
jednokrotnym zastosowaniu. Uznanać należy w związku z tym, że uchwała ta podlega rygorom art. 88
Konstytucji RP i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i
niektórych innych aktów (tekst jedn. Dz. U. z 2016 poz. 296). Tym samym każda uchwała w materii
stanowienia odznak honorowych na podstawie art. 4 ust. 3 musi spełniać wymogi w zakresie urzędowej
promulgacji aktów. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, Rada nie nadała uchwale charakteru aktu
prawa miejscowego (§ 4 uchwały). W związku z tym uchwała Rady Gminy Łękawica w sposób rażący
narusza przepisy prawa określające zasady nabywania mocy obowiązującej przez akty prawa
miejscowego.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej (a do takich zalicza się też radę gminy)
działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z tą zasadą, organom władzy publicznej wolno tylko
tyle, na ile pozwalają przepisy prawa (Konstytucja, ustawy).
W związku z powyższym stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVIII/132/16 Rady Gminy
Łękawica z dnia 20 kwietnia 2016 w sprawie zmiany uchwały Nr XXXX/203/98 w sprawie ustanowienia
Medalu „Zasłużony dla Gminy” w całości należy uznać za uzasadnione.
Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia
rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
z up. Wojewody Śląskiego
Zastępca Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Iwona Andruszkiewicz
Id: 50293CDF-1F44-44EF-B16C-A5288E1B692E. Podpisany
Strona 3