Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii władz

Zeszyty Naukowe UNIWERSYTETU PRZYRODNICZO-HUMANISTYCZNEGO w SIEDLCACH
Nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2011
dr Anna wirska
Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny
w Siedlcach
Ocena systemu subwencjonowania gmin
w opinii w!adz samorz"dowych
The evaluation of commune subvention system
in local authorities opinion
Streszczenie: System subwencjonowania gmin nale y traktowa! jako element wsparcia finansowego dla gmin, które nie s" w stanie generowa! wystarczaj"co wysokich dochodów w#asnych. Jego podstawow" funkcj" jest te zmniejszanie dysproporcji w poziomie dochodów ogó#u gmin w kraju. Jednak wydaje si$, e dotychczasowa konstrukcja subwencji ogólnej,
zw#aszcza cz$%ci wyrównawczej, oraz zmiany w zakresie budowy algorytmów wyliczania poszczególnych jej kwot nie przynosz" zadowalaj"cych efektów. Celem artyku#u jest przedstawienie opinii pracowników administracji samorz"dowej (wójtów, ich zast$pców, skarbników) na temat sytuacji dochodowej w badanych gminach oraz skuteczno%ci subwencji w procesie jej
wyrównywania w latach 2004-2007.
Abstract: Commune subvention system should be treated as an element of financial support for
these local units, which are not able to generate sufficiently high income. Its primary
function is to reduce disparities in income levels of all communes in the country. However, it
seems that the existing structure of the general subvention and changes in the construction of
algorithms for calculating subvention amounts have not brought satisfactory results. This article
presents the opinion of the local authorities (mayors, their deputies, treasurers) about the
income situation in their communes and the effectiveness of subvention In the process of
compensation for the years 2004-2007.
Wst#p
Gminy s podstawowymi jednostkami samorz du terytorialnego, które
podobnie jak wi!kszo"# podmiotów gospodarczych, cz!sto borykaj si!
z niewystarczaj c ilo"ci "rodków finansowych. Szereg gmin w Polsce nie
posiada na tyle wysokich dochodów, aby samodzielnie realizowa# przypisane im zadania. Z kolei inne generuj znacznie wy$sze od przeci!tnego poziomu "rodki z wewn!trznych %róde&. Aby wyrówna# te dysproporcje w dochodach gmin, w&adze pa'stwa stworzy&y mechanizm subwencjonowania.
Bior c pod uwag! kierunek przep&ywu "rodków finansowych mo$na go podzieli# na dwa rodzaje:
A. !wirska
110
transfer pionowy – ze "rodków bud$etu pa'stwa do bud$etów gmin
przekazywane s kwoty subwencji wyrównawczej (cz!"# podstawowa i uzupe&niaj ca) oraz o"wiatowej,
- transfer horyzontalny – z bud$etów bogatszych gmin przekazywane
s wp&aty do bud$etu pa'stwa, które przekazywane s w subwencji
równowa$ cej wybranym gminom. Obecnie blisko 100% subwencji
równowa$ cej dla gmin jest finansowane z wp&at „zamo$nych” gmin,
dlatego t! cz!"# subwencji mo$na uzna# za transfer horyzontalny,
a nie wertykalny.
Ten transfer "rodków finansowych z bud$etu pa'stwa, jakim s kwoty
wyrównawcza i równowa$ ca subwencji ogólnej, do bud$etu cz!"ci jednostek samorz du terytorialnego nale$y traktowa# jako element wsparcia finansowego dla tych gmin, które nie s w stanie generowa# wystarczaj co
wysokich dochodów w&asnych. Powinien on tak$e pe&ni# rol! mechanizmu
zmniejszaj cego dysproporcje w poziomie dochodów gmin. Jednak wydaje
si!, $e dotychczasowa konstrukcja subwencji ogólnej, zw&aszcza cz!"ci wyrównawczej, oraz zmiany w zakresie budowy algorytmów wyliczania poszczególnych jej kwot nie przynosz zadowalaj cych efektów.
Nasuwaj si! pytania o przyczyny tego stanu, np.:
- czy kwoty subwencji s zbyt niskie, aby wyrównywa# sytuacj! dochodow w"ród gmin?
- czy algorytmy wyznaczaj ce kwoty cz!"ci podstawowej subwencji
wyrównawczej s w&a"ciwie skonstruowane?
- czy mo$na dokona# zmian w mechanizmie wyrównuj cym sytuacj!
dochodow gmin, innych ni$ te wprowadzone w 2008 roku?
Te, i szereg innych znaków zapytania stawia sobie nie tylko badacz
problematyki subwencjonowania, ale równie$ samorz dowcy i ustawodawcy.
Celem artyku&u jest przedstawienie opinii pracowników administracji
samorz dowej (wójtów, ich zast!pców, skarbników) na temat sytuacji dochodowej w badanych gminach oraz skuteczno"ci subwencji w procesie jej
wyrównywania w latach 2004-2007.
-
Subwencja dla gmin – zagadnienia wst#pne
Subwencja ogólna jako %ród&o dochodów gminy sk&ada si! z trzech
cz!"ci:
- subwencji wyrównawczej obejmuj cej:
• kwot! podstawow
• kwot! uzupe&niaj c
- subwencji równowa$ cej,
- subwencji o"wiatowej.
Jako %ród&o dochodów gminy pe&ni ona trzy podstawowe funkcje1:
stanowi form! uzupe&niania dochodów danej JST,
1
A. Hanusz i inni, Dochody bud etu gminy, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 228.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii w"adz samorz dowych
111
stanowi %ród&o selektywnego wspierania tych gmin, które maj ograniczony dost!p do %róde& dochodów w&asnych – ta funkcja dotyczy
przede wszystkim wp&at pobieranych od zamo$niejszych gmin, maj cych na celu powi!kszenie puli "rodków bud$etu pa'stwa przekazywanych w formie subwencji,
jest instrumentem, który powinien u&atwi# utrzymanie bie$ cej p&ynno"ci JST.
Regulacj prawn dotycz c subwencji jest ustawa o dochodach jednostek samorz du terytorialnego z dn. 13 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2008 r.
nr 88, poz. 539).
Subwencja wyrównawcza stanowi pierwsz i zasadnicz cz!"# subwencji ogólnej i w ca&o"ci jest finansowana ze "rodków bud$etu pa'stwa.
Umo$liwia ona porównanie i ustalenie, które gminy s silne, a które s&abe finansowo, na podstawie wymiernych przes&anek subwencjonowania2. Istota
tej subwencji polega na uzyskaniu odpowiedniego wyrównania dochodów
przez gminy s&abo rozwini!te gospodarczo, o s&abszej kondycji finansowej.
Subwencja wyrównawcza dzieli si! na dwie cz!"ci: cz!"# podstawow
i uzupe&niaj c .
Cz#$% podstawowa:
W celu otrzymania kwoty podstawowej wszystkie gminy w kraju grupowane s w tzw. przedzia&y algorytmiczne, a nast!pnie wyliczana jest kwota
cz!"ci podstawowej subwencji wyrównawczej.
Kryterium klasyfikacji gmin w przedzia&y jest wska%nik potencjalnych
dochodów podatkowych w przeliczeniu na 1 mieszka'ca gminy („G”). Kwota
dochodów podatkowych gminy, obejmuje wp&ywy z podatku od nieruchomo"ci, podatku rolnego, podatku le"nego, podatku od "rodków transportowych,
podatku od czynno"ci cywilnoprawnych, podatku od osób fizycznych, op&acanego w formie karty podatkowej, wp&ywów z op&aty skarbowej, wp&ywów
z op&aty eksploatacyjnej, udzia&u we wp&ywach z podatku dochodowego od
osób fizycznych, udzia&u we wp&ywach z podatku dochodowego od osób
prawnych oraz skutków niezastosowania maksymalnych stawek podatkowych, zastosowania ulg, zwolnie' i umorze' w p&aceniu podatków.
Podobnie jak wska%nik „G” oblicza si! wska%nik dochodów podatkowych dla wszystkich gmin w kraju –„Gg” – b!d cy "redni , do której przyrównywany jest wska%nik „G”, ustalaj c w ten sposób kondycj! finansow
konkretnej gminy.
Wysoko"# wska%nika G mniejsza od Gg nie jest wystarczaj cym warunkiem, aby gmina mog&a otrzyma# kwot! subwencji podstawowej. Subwencj! t otrzymuj gminy, których wska%nik G stanowi mniej ni$ 92% Gg.
2
A. Borodo, Samorz"d terytorialny. System prawnofinansowy, LexixNexis, Warszawa 2006,
s. 142.
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
A. !wirska
112
Tabela 1. Algorytmy wyliczania kwot cz!"ci podstawowej subwencji wyrównawczej obowi zuj ce od 2008 roku
Table 1. The algorithms for calculating the basic sum of compensatory
subvention since 2008
Przedzia dochodowy
G ! 40%Gg
40%Gg < G ! 75%Gg
75%Gg < G < 92%Gg
Algorytm
Kp= L· [99%(40%Gg-G)+41,97%Gg]
Kp= L· [83%(75%Gg-G)+12,92%Gg]
Kp= L· [76%(92%Gg-G)]
(ród&o: opracowanie w&asne na podstawie ustawy o dochodach JST z dn. 13 listopada 2003
(Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539).
Source: own study based on Legal Act: Ustawa o dochodach JST z dn. 13 listopada 2003
(Dz.U. z 2008 r. nr 88, poz. 539).
gdzie: Kp – kwota podstawowa, L – liczba mieszka'ców gminy
Cz#$% uzupe!niaj"ca
Otrzymuj j gminy, w których g!sto"# zaludnienia jest ni$sza od "redniej g!sto"ci zaludnienia w kraju. Kwot! tej subwencji wylicza si! wed&ug nast!puj cego wzoru (1):
Ku = 17%Gg· L· [(Zk" – Zg)/Zk"]
gdzie:
Ku – kwota uzupe&niaj ca
Zk" – "rednia g!sto"# zaludnienia w kraju
Zg – g!sto"# zaludnienia w gminie
(1)
Kwota uzupe&niaj ca przyznawana jest tylko tym gminom, których
wska%nik dochodów podatkowych na 1 mieszka'ca G jest ni$szy ni$ 150%
Gg mimo spe&nienia warunku odnosz cego si! do g!sto"ci zaludnienia. Obliczona w ten sposób kwota uzupe&niaj ca stanowi %ród&o zwi!kszaj ce zasób subwencji równowa$ cej.
Gminy, których wska%nik G jest wy$szy ni$ 150% Gg, zobowi zane s
do dokonywania wp&at do bud$etu pa'stwa na rzecz subwencji równowa$ cej. Wysoko"# wp&aty, jak gmina jest zobowi zana ui"ci#, uzale$niona jest
od wysoko"ci wska%nika G oraz od liczby mieszka'ców.
Subwencja równowa !ca – wprowadzona przez ustaw! o dochodach
JST z 2003 roku - jest kolejnym sk&adnikiem subwencji ogólnej i przyznawana jest gminom w celu uzupe&nienia ich dochodów w zwi zku z wprowadzonymi od 2004 roku zmianami finansowania zada'. Dotyczy to obci $e' gmin
nowymi zadaniami zwi zanymi z pomoc spo&eczn oraz dodatkami mieszkaniowymi3. Subwencja ta stanowi form! ubezpieczenia systemu dochodów
samorz du gminnego4.
3
M. Podstawka, Podstawy finansów. Teoria i praktyka, Wydawnictwo SGGW, Warszawa 2005,
s. 104.
4
A. Borodo, Samorz"d terytorialny. System prawnofinansowy, LexixNexis, Warszawa 2006,
s. 151.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii w"adz samorz dowych
113
Na globaln kwot! cz!"ci równowa$ cej subwencji sk&adaj si! dwa
elementy5:
- wp&aty gmin o wysokich dochodach podatkowych w przeliczeniu na
1 mieszka'ca (G>150%Gg)
- suma kwot uzupe&niaj cych cz!"ci wyrównawczej subwencji obliczonych dla gmin zasobnych o niskiej g!sto"ci zaludnienie, ale im
niewyp&aconych.
Kolejn cz!"ci subwencji ogólnej dla gmin jest subwencja o"wiatowa.
Kwota tej subwencji okre"lana jest przez parlament corocznie w ustawie bud$etowej i dotyczy wszystkich jednostek samorz dowych.
Zasady podzia&u ca&ej cz!"ci subwencji o"wiatowej oraz algorytm jej
podzia&u ustala minister w&a"ciwy do spraw o"wiaty i wychowania w drodze
rozporz dzenia.
Subwencja o"wiatowa dla poszczególnych samorz dów musi uwzgl!dnia#:
- typy i rodzaje szkó& i placówek prowadzonych przez te jednostki,
- stopnie awansu zawodowego nauczycieli,
- liczb! uczniów w szko&ach i placówkach.
G&ównym elementem algorytmu subwencji o"wiatowej jest przeliczeniowa liczba uczniów i wychowanków, któr stanowi liczba uczniów lub wychowanków rzeczywi"cie ucz!szczaj cych do placówek o"wiatowych powi!kszona o umown liczb! uczniów i wychowanków z poszczególnych
grup: uczniów z terenów wiejskich, uczniów niepe&nosprawnych, mniejszo"ci
narodowych, klas sportowych. W celu powi!kszenia liczby uczniów stosowane s tzw. mno$niki (wagi) powi!kszaj ce liczb! uczniów znajduj cych
si! w danej sytuacji. Ogólna liczba przeliczeniowych uczniów i wychowanków odzwierciedla zakres zada' o"wiatowych realizowanych przez dany
samorz d oraz ich koszt. Wnioskuj c: im wi!cej uczniów i wychowanków
przeliczeniowych, tym wy$sz kwot! subwencji o"wiatowej otrzyma gmina6.
Wyniki badania ankietowego
Badania ankietowe przeprowadzono w celowo wybranych gminach województwa mazowieckiego w roku 2008. Badaniem obj!to te jednostki, które
w latach 2004-2007 pozostawa&y niezmiennie w tych samych przedzia&ach
algorytmicznych, wed&ug których przyznawana jest kwota cz!"ci podstawowej subwencji wyrównawczej.
Pytania zawarte w formularzu ankiety dotyczy&y przede wszystkim sytuacji dochodowej gmin, stosowanego systemu wyrównuj cego dochody gmin,
czynników wp&ywaj cych na nierównomierny podzia& dochodów bud$etowych oraz oczekiwanych zmian w zakresie polityki wyrównuj cej poziom dochodów gmin.
5
A. Hanusz i inni, Dochody bud etu gminy, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 239.
A. Borodo, Samorz"d terytorialny. System prawnofinansowy, LexixNexis, Warszawa 2006,
s. 157.
6
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
114
A. !wirska
Spo"ród 210 ankietowanych gmin, wype&ni&o i odes&a&o kwestionariusz
110 gmin, co stanowi 52% ogó&u badanych gmin. W"ród nich: 10,9% stanowi&y gminy miejskie, 74,5% - wiejskie i 14,5% - miejsko-wiejskie. Najcz!stszymi przyczynami pojawiaj cymi si! jako uzasadnienie braku zwrotno"ci
by& braku czasu na wype&nienie ankiety z powodu nadmiaru pracy. Nierównomierny rozk&ad zwrotno"ci ankiet w"ród gmin zawartych w poszczególnych przedzia&ach algorytmicznych uniemo$liwi& analiz! wyników w ramach
konkretnych przedzia&ów. St d poni$sza analiza obejmuje ogó& ankietowanych gmin, które udzieli&y odpowiedzi, z podzia&em na gminy wiejskie, miejsko-wiejskie i miejskie.
Analiza wybranych odpowiedzi pozawala nakre"li# ogólny obraz badanej próby. Badane gminy zajmuj obszar 1287579 ha, co stanowi 36% powierzchni województwa mazowieckiego. Po&owa ankietowanych gmin posiada obszar obj!ty programem Natura 2000 o & cznej powierzchni 62377 ha.
Pierwszym problemem, który zosta& poruszony w kwestionariuszu by&o
okre"lenie sytuacji dochodowej badanych gmin oraz czynników decyduj cych
o nierównomiernym rozk&adzie dochodów bud$etowych w tych gminach.
Na pytanie, czy w badanym okresie wysoko"# uzyskiwanych przez
gmin! dochodów by&a wystarczaj ca na realizowanie jej zada', a$ 101 gmin
(92%) odpowiedzia&a, $e nie by&y to wystarczaj ce "rodki.
W&adze badanych gmin nie pozostawa&y bierne i pozyskiwa&y dodatkowe %ród&a dochodów. W"ród najcz!"ciej wymienianych, uzupe&niaj cych
%róde& dochodów znalaz&y si!: dotacje z Urz!du Marsza&kowskiego, "rodki
unijne (PROW, RPO), a tak$e "rodki z bud$etu województwa mazowieckiego oraz bardzo cz!sto - "rodki z Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych i Funduszu Ochrony )rodowiska i Gospodarki Wodnej.
Analizuj c pozyskiwanie "rodków finansowych z Unii Europejskiej w latach 2004-2007, korzysta&o z nich 101 gmin (92% respondentów), w tym:
74 gmin wiejskich (90% ogó&u gmin wiejskich), 12 gmin miejskich (100%)
oraz 15 gmin miejsko-wiejskich (88%). Pozosta&e gminy (8% ankietowanych)
nie korzysta&y z funduszy unijnych, a najcz!"ciej wymienianymi powodami
by&y: brak wystarczaj cej wiedzy z zakresu ubiegania si! o dotacje unijne,
zbyt du$y nak&ad pracy, jaki nale$y w&o$y# w przygotowanie wniosków aplikacyjnych, i brak kompetentnych pracowników.
Uproszczenie procedur zwi zanych z pozyskiwaniem "rodków z bud$etu Unii Europejskiej zosta&o wymienione przez respondentów, jako jedno
z najwa$niejszych dzia&a', które nale$a&oby przedsi!wzi # w celu poprawy
sytuacji dochodowej (rozumianej, jako dochody ogó&em per capita) badanych gmin. Liczba z&o$onych wniosków we wszystkich badanych gminach
wynios&a 512, z czego 351 wniosków (69%) otrzyma&o dofinansowanie.
Z powy$szych odpowiedzi mo$na wnioskowa#, i$ w&adze wi!kszo"ci
badanych gmin s bardzo aktywne i ch!tne do pozyskiwania nowych %róde&
finansowania ich zada'. Ich kreatywno"# oraz operatywno"# w znacznej
mierze przyczyniaj si! do poprawy sytuacji finansowej poszczególnych
JST. Jednak skomplikowane procedury pozyskiwania "rodków z UE istotnie
ograniczaj dzia&ania w&adz gmin.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii w"adz samorz dowych
75,00%
115
95,12%
wiejskie
miejskie
miejsko-wiejskie
91,67%
Rys. 1 Odsetek gmin, wed&ug których wysoko"# dochodów nie jest wystarczaj ca
na realizowanie zada'
Fig. 1. Percentage of communes, according to which the amount of income is not sufficient
for completing tasks
(ród&o: opracowanie w&asne.
Source: own study.
Pomimo i$ wi!kszo"# ankietowanych odpowiedzia&a, $e "rodki finansowe uzyskiwane przez gminy nie s wystarczaj ce, to jednak 72% respondentów uzna&o kondycj! finansow swojej gminy za dobr , a tylko 3, 63% za
bardzo z& .
3,63%
1,81%
23%
72%
bardzo dobra
dobra
s aba
bardzo z a
Rys. 2. Ocena kondycji finansowej gminy przez respondentów
Fig. 2. Evaluation of the financial situation of the commune
(ród&o: opracowanie w&asne.
Source: own study.
Okre"laj c czynniki pozafinansowe, które w decyduj cy sposób wp&ywaj na sytuacj! dochodow gminy, respondenci wskazali na:
1. liczb! ma&ych i "rednich przedsi!biorstw znajduj cych si! na terenie
gminy (27% respondentów udzieli&a tej odpowiedzi),
2. liczb! ludno"ci zamieszkuj cej dan gmin! (21,45%),
3. po&o$enie gminy (19,87%),
4. typ gminy: miejska, wiejska, miejsko-wiejska (14,5%),
5. liczb! gospodarstw rolnych (9,46%)
6. powierzchni! terenów zabudowanych (6,3%)
7. inne (1,26%).
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
A. !wirska
116
Wymienione czynniki umo$liwiaj generowanie wi!kszych wp&ywów
z tytu&u podatków, czy op&at lokalnych, a te kolei, powoduj wzrost dochodów w&asnych i popraw! kondycji finansowej gminy.
Najwi!ksze znaczenie przypisano liczbie ma&ych i "rednich przedsi!biorstw znajduj cych si! na terenie gminy. Ich wyst!powanie oraz dochodowo"# w znacznej mierze wp&ywaj na kszta&towanie si! poziomu dochodów
w gminie. Podobnie, liczba osób zamieszkuj cych dany teren przyczynia si!
do wzrostu dochodów gminy. Podatki dochodowe od osób prawnych i fizycznych, a tak$e niektóre op&aty lokalne obejmuj ce swym zakresem osoby
zamieszkuj ce dany obszar powi!kszaj wp&ywy z tytu&u dochodów w&asnych. Dzi!ki nim w&adze gminy dysponuj szersz pul dochodów, którymi
mog swobodnie (w ramach przyznanych kompetencji) dysponowa#.
Wyst!powanie ma&ego i "redniego biznesu na terenie gminy oraz du$ej
liczby mieszka'ców "wiadczy tak$e o atrakcyjno"ci gminy pod wzgl!dem
mieszkaniowym i rozwojowym. Znaczna liczba przedsi!biorstw lub mieszka'ców zamieszkuj cych obszar danej gminy s po"redni informacj o warunkach, jakie tworz w&adze gminy w celu „przyci gni!cia” nowych inwestycji, czy przysz&ych mieszka'ców. Tym samym daj wyraz przedsi!biorczo"ci
i zapobiegliwo"ci w&adz.
1,26%
19,87%
21,45%
6,30%
14,50%
9,46%
27%
liczba ludno!ci
liczba ma ych i !rednich przedsi"biorstw
typ gminy (miejska, wiejska, miejsko-wiejska)
liczba gospodarstw rolnych
powierzchnia terenów zabudowanych
inne
po o#enie gminy
Rys. 3. Czynniki pozafinansowe maj ce znaczny wp&yw na sytuacj! dochodow gmin
Fig. 3. Non-financial factors significant for the income situation of communes
(ród&o: opracowanie w&asne.
Source: own study.
Sytuacja dochodowa ankietowanych gmin determinowana jest g&ównie
wysoko"ci generowanych "rodków finansowych. Pochodz one g&ównie ze
%róde& w&asnych takich jak: podatek od nieruchomo"ci, rolny, le"ny, op&aty
lokalne, udzia&y we wp&ywach z podatków PIT i CIT. Najistotniejszym dochodem gmin wiejskich oraz miejskich, wed&ug ankietowanych s wp&ywy
z udzia&u w podatkach centralnych, z kolei w gminach miejsko-wiejskich s
to wp&ywy z podatku od nieruchomo"ci.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii w"adz samorz dowych
117
Respondenci wskazali szereg dzia&a', które w znacznej mierze przyczyni&by si! do poprawy funkcjonowania gospodarki finansowej, a tym samym polepszenia sytuacji dochodowej w ich samorz dach. Dotyczy&y one
sfery proceduralnej (korekta przepisów prawnych), finansowej (dodatkowe
%ród&a finansowania) oraz technicznej (dzia&ania z zakresu poprawy stanu infrastruktury spo&eczno-gospodarczej).
W"ród najcz!"ciej wymienianych dzia&a' by&y: rozwój ma&ej i "redniej
przedsi!biorczo"ci na terenie gminy (29% odpowiedzi) oraz uproszczenie
procedur zwi zanych z pozyskiwaniem "rodków finansowych z Unii Europejskiej (22%). Wzrost liczby przedsi!biorstw na terenie gminy uzale$niony jest
cz!sto od stanu infrastruktury transportowej, a ta cz!sto pozostawia wiele do
$yczenia. A$ 46% respondentów uzna&o, $e stan ponad po&owy dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych) znajduj cych si! na terenie
gminy jest s&aby lub bardzo s&aby i wymaga remontu. 6% ankietowanych
wskaza&a na konieczno"# poprawy stanu infrastruktury jako dzia&ania po"rednio wspomagaj cego sytuacj! finansow gminy. W&adze badanych gmin
s "wiadome faktu, i$ lepszy stan szlaków komunikacyjnych mo$e zach!ci#
inwestorów i w znacznej mierze wp&yn # na wzrost dochodów w&asnych,
zw&aszcza z tytu&u podatków i op&at.
Innym dzia&aniem, tym razem nale$ cym do sfery finansowej, które
wp&yn!&oby na popraw! sytuacji dochodowej w badanych gminach, by&oby
zwi!kszenie udzia&u w podatkach centralnych (PIT i CIT). Niektórzy respondenci proponowali nawet wprowadzenie udzia&u w podatku VAT, od towarów
i us&ug sprzedawanych na terenie gminy. Kolejnym, istotnym dzia&aniem by&aby standaryzacja zasad przyznawania subwencji o"wiatowej, a tak$e
zwi!kszenie jej kwot. )wiadczy to o tym, $e subwencja przekazywana z bud$etu pa'stwa jest nie tylko zbyt niska, ale równie$ zasady jej naliczania
powinny by# skorygowane, gdy$ ta cz!"# subwencji ogólnej nie w pe&ni
wspomaga realizacj! zada' z zakresu o"wiaty i wychowania.
W"ród pozosta&ych propozycji, które ankietowani sugerowali, aby poprawi# funkcjonowanie gospodarki finansowej w swoich gminach, by&y: nadanie szerszych praw w zakresie egzekucji nale$no"ci; likwidacja zb!dnych
procedur biurokratycznych; przekazywanie, wraz z nowymi zadaniami, "rodków finansowych z bud$etu pa'stwa do ich realizacji.
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
A. !wirska
118
21%
29%
6%
10%
12%
22%
rozwój ma ej i !redniej przedsi"biorczo!ci
uproszczenie procedur zwi$zanych z pozyskiwaniem !rodków finansowych z Unii Europejskiej
zwi"kszenie udzia u w podatkach centralnych (PIT i CIT)
standaryzacja zasad przyznawania subwencji o!wiatowej, a tak#e zwi"kszenie jej kwot
poprawa stanu infrastruktury
inne
Rys. 4. Proponowane dzia&ania, które przyczyni&by si! do poprawy funkcjonowania gospodarki
finansowej i polepszenia sytuacji dochodowej gmin
Fig. 4. Proposed activities that would improve the functioning of financial economy in commune
(ród&o: opracowanie w&asne.
Source: own study.
Kluczowym zagadnieniem dotycz cym sytuacji dochodowej w poszczególnych gminach jest pytanie o czynniki, które decyduj o nierównomiernym
poziomie dochodów bud$etowych gmin ogó&em. Zdaniem respondentów
przyczyn tej sytuacji nale$y upatrywa# w ró$nym poziomie rozwoju infrastruktury spo&eczno-gospodarczej w gminach, skomplikowanych procedurach przyznawania "rodków z Unii Europejskiej oraz ró$nym poziomie dochodów w&asnych. Rozk&ad odpowiedzi kszta&towa& si! nast!puj co:
Tabela 2. Liczba udzielonych odpowiedzi na pytanie o czynniki, które decyduj o nierównomiernym poziomie dochodów bud$etowych gmin
Table 2. The number of responses to the question about the factors that
determine uneven level of commune revenue
Lp.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
Wyszczególnienie
ró#ny poziom rozwoju infrastruktury spo"eczno-gospodarczej
w gminach,
skomplikowane procedury przyznawania $rodków
z Unii Europejskiej
Liczba odpowiedzi
powód
powód
powód
bardzo
najistotistotny
wa"ny
niejszy
45
26
25
20
36
22
znikome wsparcie finansowe z bud etu pa!stwa
w postaci subwencji
niew"a#ciwy sposób wyliczania kwot subwencji
niegospodarno#$ w"adz gminy
12
16
14
3
1
ró ny poziom dochodów w"asnych
31
10
3
20
-
10
3
31
2
inne
-
ród!o: opracowanie w!asne.
Source: own study.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (16)2011
ZN nr 89
Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii w"adz samorz%dowych
119
Podstawowym zagadnieniem, jakiego dotyczy!a przeprowadzana ankieta, by!a problematyka skuteczno"ci obecnie stosowanych narz#dzi i metod
wyrównywania sytuacji dochodowej w"ród gmin, zw!aszcza subwencji.
Wszyscy respondenci uznali, $e subwencja dla gmin przyznawana
z bud$etu pa%stwa jest potrzebna, jednak 35,46% uzna!o, $e tylko w niewielkim stopniu wp!ywa ona na proces wyrównywania poziomu dochodów
gmin. W tym przypadku odpowiedzi respondentów pokrywaj& si# z innymi
badaniami (opartymi na danych empirycznych uzyskanych z Ministerstwa
Finansów i GUS), z których wynika, $e mechanizm wyrównawczy w postaci
kwot subwencji wyrównawczej i równowa$&cej s!abo wype!nia swoj& funkcj#.
Pytanie dotycz&ce roli subwencji w poprawie kondycji finansowej poszczególnych, ankietowanych, gmin da!o podobne wyniki. Blisko po!owa ankietowanych (46,36%) uzna!a, $e subwencja ogólna w du$ym stopniu pozwala na popraw# kondycji finansowej, natomiast 38,2% respondentów jest
zdania, $e w umo$liwia ona to w bardzo du$ym stopniu.
A$ 71,82% ankietowanych (w tym 76% stanowi& gminy wiejskie, 9%
gminy miejskie oraz 15% gminy miejsko-wiejskie) jest zdania, $e kwoty subwencji ogólnej maj& bardzo istotne znaczenie dla finansowania i realizacji
zada% gminy,. Tym samym, mo$na wywnioskowa', $e subwencja ogólna
jest wa$nym wsparciem finansowym dla gmin p!yn&cym z bud$etu pa%stwa.
Tylko 2% uzna!o je za niezbyt istotne. Poni$szy wykres przedstawia opini#
respondentów na temat roli subwencji ogólnej w finansowaniu zada% realizowanych przez samorz&dy gminne.
5,45%
1,81%
20,90%
71,82%
bardzo istotne
istotne
do#$ istotne
niezbyt istotne
Rys. 5. Znaczenie kwot subwencji ogólnej dla realizowanych przez gminy zada%
Fig. 5. The importance of the general subvention for the tasks performed by commune authorities
ród!o: opracowanie w!asne.
Source: own study.
Analizuj&c kwoty subwencji ogólnej i ich rol# w finansowaniu zada%
gmin nale$y zwróci' uwag# na fakt, i$ 80% subwencji ogólnej stanowi cz#"'
o"wiatowa. Ta cz#"' nie jest typow& subwencj&, gdy$ poprzez ustawowo
wskazane cele na jakie mo$e by' wydatkowana, bli$sza jest w swej formie
dotacji. Finansuje ona jedynie te zadania, które zwi&zane s& z edukacj&
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz%dzanie (16)2011
120
A. &wirska
i o"wiat&. W tym przypadku mo$na domniemywa', $e owo ograniczenie pomniejsza rol# cz#"ci subwencji, jednak i w tym przypadku wspiera realizacj#
zada% gminy, umo$liwiaj&c tym samym w!adzom poszukiwanie oszcz#dno"ci w innych grupach dochodów.
Rozpatruj&c polityk# wyrównywania sytuacji dochodowej gmin poprzez
wertykalne transfery finansowe z bud$etu pa%stwa do bud$etów gmin nale$y
zwróci' uwag# na fakt, i$ nie wszystkie gminy otrzymuj& subwencj# wyrównawcz&. Cz#"' z nich, których wska(nik dochodów podatkowych jest wy$szy
ni$ 150% Gg zobowi&zana jest do przekazywania cz#"ci swoich dochodów
na rzecz innych gmin. „Janosikowe”, jak nazywaj& potocznie w!adze gmin
subwencj# równowa$&c& i wp!aty do bud$etu pa%stwa na jej poczet, jest
bardzo kontrowersyjnym zagadnieniem. Ponad po!owa badanych gmin
(55%) uzna!a, $e jest ono uzasadnione, gdy$ przede wszystkim:
1. wp!ywa na dofinansowanie s!abszych gmin,
2. wyrównuje poziom gospodarczy wszystkich gmin,
3. przyczynia si# do rozwoju gmin biedniejszych, zmniejszaj&c tym
samym ró$nice rozwojowe,
4. daje wyraz solidarno"ci w"ród gmin na rzecz równomiernego rozwoju.
Pozosta!e gminy (45% ankietowanych) stwierdzi!y, $e przekazywanie
cz#"ci dochodów nie jest s!uszne i nie powinno mie' miejsca. Najcz#stszymi
argumentami by!y:
5. [cyt.] „dochody gminy s& jej „osi&gni#ciami” i to ona powinna sama
decydowa' o ich wydatkowaniu”,
6. dochody powinny zosta' w gminie z przeznaczeniem na jej rozwój,
7. [cyt.] „gminy same potrafi& zatroszczy' si# o swoje dochody”.
Ostatnie sformu!owanie, mimo i$ dotyczy tylko przekazywania cz#"ci
dochodów jednych gmin na rzecz innych, mo$e podda' pod w&tpliwo"' ca!y
system subwencjonowania JST. Skoro „gminy same potrafi& zatroszczy' si#
o swoje dochody”, to powinny te$ samodzielnie je generowa', bez wsparcia
z bud$etu pa%stwa.
Obecna polityka subwencjonowania gmin funkcjonuje w oparciu o wysoko"' kwoty potencjalnych dochodów podatkowych, oraz liczb# mieszka%ców faktycznie zamieszka!ych dany obszar. Jednak wed!ug 56,4% respondentów nie s& one wystarczaj&ce. Zgodnie z odpowiedziami, algorytm
pozwalaj&cy wyliczy' kwoty subwencji wyrównawczej powinien uwzgl#dnia'
przede wszystkim wysoko"' dochodów w!asnych (61% respondentów uzna!o ten czynnik jako najistotniejszy), a nie jak dotychczas wielko"' dochodów
podatkowych (tylko 33% odpowiedzi uznaj&cych ten czynnik za najistotniejszy). Liczb# mieszka%ców respondenci postawili na drugim miejscu, i 24,9%
ankietowanych uzna!o j& za czynnik wa$ny. Mo$na uzna', $e ten element
algorytmu (ludno"') jest dobrany w!a"ciwie i odgrywa istotn& rol# w polityce
subwencjonowania. Jak wynika z powy$szych odpowiedzi, w!adze gminy
sugerowa!yby zmian# konstrukcji wska(nika „G” i zast&pienie dochodów podatkowych jako elementu algorytmu dochodami w!asnymi, co umo$liwi!oby
skuteczniejsze wyrównywanie sytuacji dochodowej gmin, a tym samym
Seria: Administracja i Zarz%dzanie (16)2011
ZN nr 89
Ocena systemu subwencjonowania gmin w opinii w"adz samorz%dowych
121
przyspieszy!oby proces konwergencji gmin biedniejszych do tych z wy$szymi
dochodami.
Mimo wsparcia finansowego w postaci subwencji dla gmin, a$ 91% ankietowanych uzna!o, $e najbiedniejszym gminom nale$y si# dodatkowa pomoc z bud$etu pa%stwa lub innych JST. Wed!ug 70% respondentów wspomagaj&cym (ród!em powinien by' bud$et pa%stwa, który przekazywa!by
regularne, sta!e kwoty na rzecz potrzebuj&cych gmin. W przypadku tej odpowiedzi zaobserwowa' mo$na pasywn&, roszczeniow& postaw# ankietowanych, którzy postuluj& za kolejnym bezzwrotnym wsparciem finansowym
otrzymywanym z bud$etu pa%stwa. Natomiast, sugestia, i$ pomoc powinna
p!yn&' z bud$etów innych JST nie spotka!a si# z powszechn& akceptacj&
(tylko 1,8% respondentów wskaza!o t# odpowied(). Gminy niech#tnie chc&
dzieli' si# z innymi wypracowanymi dochodami, co mo$e by' uzasadnione
permanentnym niedoborem "rodków finansowych na realizacj# zada% we
wi#kszo"ci ankietowanych gmin.
Obecna reforma systemu finansów publicznych zak!ada stopniowe
wprowadzenie i stosowanie bud$etu zadaniowego, jako narz#dzia racjonalizacji gospodarki finansowej, zarówno na szczeblu centralnym, jak i na samorz&dowym. Nie jest on obligatoryjn&, a jedynie uzupe!niaj&c&, form& planowania dochodów i wydatków, jednak jego konstrukcja umo$liwia skuteczn&
kontrol# wykorzystania zasobów finansowych w JST. W"ród ankietowanych
gmin jedynie 15% JST stosuje t# metod# planowania bud$etowego. W"ród
nich 29% to gminy wiejskie, 59% - gminy miejskie i 12% - gminy miejskowiejskie. Zdaniem respondentów bud$et skonstruowany metod& zadaniow&
jest bardziej przejrzysty i czytelny, a tak$e umo$liwia prowadzenie racjonalnej gospodarki wydatkami gminy.
Jednak a$ 85% respondentów nie wprowadzi!o bud$etu zadaniowego,
argumentuj&c ten fakt przede wszystkim brakiem obowi&zku ustawowego
(84% odpowiedzi uzasadniaj&cych niewprowadzenie bud$etu zadaniowego).
Oznacza to, $e w!adze gminy mog& by' zobligowane jedynie aktem prawnym, a nie wewn#trzn& konieczno"ci& naprawy sytuacji finansowej w gminie.
Innym argumentem wysuwanym przeciw wdro$eniu bud$etu zadaniowego
jest zbyt du$y nak!ad pracy i dodatkowe obci&$enie pracowników z powodu
dodatkowej formy planowania bud$etowego (bud$et zadaniowy nadal pozostaje uzupe!nieniem bud$etu klasycznego).
Podsumowanie
Przeprowadzone badania ankietowe dowodz& faktu, i$ sytuacja dochodowa badanych gmin jest bardzo zró$nicowana i wymaga skutecznego mechanizmu wyrównawczego, który móg!by je zniwelowa'. Obecnie stosowany
system subwencjonowania nie jest w stanie na tyle skutecznie zmniejsza'
dysproporcji w poziomie dochodów gmin, aby nast#powa! proces ich konwergencji. Ankietowani, mimo i$ s& "wiadomi faktu, $e subwencja dla gmin stanowi wa$ne wsparcie finansowe, to jednak podkre"laj& $e, nie spe!nia ona
swojej wyrównawczej funkcji. Dlatego, kontynuuj&c rozwa$ania nad skutecz-
ZN nr 89
Seria: Administracja i Zarz%dzanie (16)2011
122
A. &wirska
no"ci& subwencji w wyrównywaniu dysproporcji dochodowych w"ród gmin
nale$y zastanowi' si# nad sugerowanymi przez ankietowanych propozycjami zmian w systemie subwencjonowania polskich gmin.
Bibliografia
Borodo A., Samorz d terytorialny. System prawnofinansowy, LexixNexis,
Warszawa 2006.
Hanusz A., Niezgoda A., Czerski P., Dochody bud!etu gminy, Wolters Kluwer, Warszawa 2006.
Podstawka M., Podstawy finansów. Teoria i praktyka, Wydawnictwo SGGW,
Warszawa 2005.
Seria: Administracja i Zarz%dzanie (16)2011
ZN nr 89