Treść Rocznika - Instytut Europy Środkowo-Wschodniej

Transkrypt

Rocznik
Instytutu Europy
Środkowo-Wschodniej
8 (2011)
(2010)
Rok 9
Zeszyt 2
Rada Naukowa
„Rocznika Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej”
Rada
Naukowa
Stanisław
Bieleń (Warszawa), Teresa Chynczewska-Hennel (Warszawa),
„Rocznika
Instytutu
Europy
Środkowo-Wschodniej”
Jarosław Isajewycz
(Lwów),
Adolf Juzwenko
(Wrocław), Jūratė Kiaupienė (Wilno),
Gerard Labuda (Poznań), Jan Malicki (Warszawa),
Andrzej Nowak (Kraków), Marek Pietraś (Lublin),
Stanisław
Bieleń (Warszawa),
TeresaJūratė
Chynczewska-Hennel
(Warszawa),
NataliaDaniel
Yakovenko,
Adolf
Juzwenko,
Kiaupienė,
Adam
Rotfeld
(Warszawa),
Wojciech
Sadurski (Sydney),
Jarosław
IsajewyczAlexei
(Lwów),
Adolf
Juzwenko
(Wrocław), Jūratė Kiaupienė (Wilno),
Andreas
Lawaty,
Miller,
Antony
Polonsky,
Henryk Samsonowicz (Warszawa),
Adam Daniel
Rotfeld,
Henryk
Samsonowicz,
Gerard
Labuda
(Poznań),
Jan Malicki
(Warszawa),
Andrzej Sulima Kamiński (Georgetown–Warszawa),
Aleksander
Smolar,
Oleksiy
Tolochko,
Andrzej
Nowak
(Kraków),
Marek
Pietraś (Lublin),
Henryk Szlajfer (Warszawa), Piotr S. Wandycz (New Haven),
Piotr S.Daniel
Wandycz,
Jerzy
Wyrozumski
Adam
Rotfeld
(Warszawa),
Wojciech Sadurski (Sydney),
Stanisław Wójcik (Lublin), Jerzy Wyrozumski (Kraków), Jan Zielonka (Oxford)
Henryk Samsonowicz (Warszawa),
Andrzej Sulima Kamiński (Georgetown–Warszawa),
Henryk Szlajfer (Warszawa), Piotr S. Wandycz (New Haven),
Stanisław Wójcik (Lublin), Jerzy Wyrozumski (Kraków), Jan Zielonka (Oxford)
Kolegium
Redakcyjne
Komitet Redakcyjny
„Rocznika Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej”
Kolegium
Redakcyjne
Jerzy Kłoczowski
(redaktor naczelny),
(przewodniczący),
„Rocznika
Instytutu
Europynaczelnego),
Andrzej
GilFilipowicz
(zastępca
redaktora
Mirosław
(zastępca),
Anna Paprocka
(sekretarz),
Mirosław
Filipowicz,
Andrzej Kapuśniak,
Gil,
Tomasz
Jerzy
Kłoczowski
Grzegorz
Głuch, (redaktor naczelny),
Hubert
Łaszkiewicz,
Andrzej
Gil (zastępca redaktora naczelnego),
Hubert Łaszkiewicz,
Grzegorz
Głuch,
Mirosław
Filipowicz,
Tomasz
Stępniewski
Anna Paprocka (sekretarz redakcji)
Tomasz Kapuśniak,
Hubert Łaszkiewicz,
Grzegorz Głuch,
Anna Paprocka (sekretarz redakcji)
Rocznik
Instytutu Europy
Środkowo-Wschodniej
Rok 9 (2011)
Zeszyt 2
Konflikty narodowe
i europejskie aspiracje
państw bałkańskich
Redakcja
Mirosław Filipowicz
Lublin 2011
Recenzent
Projekt okładki
i opracowanie graficzne całości
Skład
Korekta
dr hab. Rafał Wnuk,
prof. Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego
Amadeusz Targoński
www.targonski.pl
Maria Juran
Anna Paprocka
Fotografia na okładce i stronie tytułowej
© Luckynick | Dreamstime.com
Wydanie publikacji zostało sfinansowane
przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych
Opinie wyrażone w publikacji prezentują wyłącznie
poglądy autorów i nie mogą być utożsamiane
ze stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych
© Instytut Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2011
ISSN 1732-1395
Wydawca
Instytut Europy Środkowo-Wschodniej
ul. Niecała 5, 20-080 Lublin
tel. (48) 81 534 63 95
e-mail: [email protected]
www.iesw.lublin.pl
Drukarnia
Akapit
www.akapit.biz
Spis treści
Mirosław Filipowicz
Przedmowa
Wojciech Zajączkowski
Konflikty narodowe w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej w dobie integracji europejskiej
7
11
Ethnic Conflicts in Central and South Eastern Europe in the Age of European Integration
Tomasz Żornaczuk
Chorwacja – prymus integracji europejskiej na Bałkanach Zachodnich
39
Croatia – the Leader of European Integration in the Western Balkans
Jan Muś
Integracja Macedonii z Unią Europejską – przebieg, perspektywy i wyzwania
57
Macedonia’s Integration with the European Union – Outline, Perspectives and Challenges
Marta Szpala
Serbia wciąż na rozdrożu
81
Serbia Still at the Crossroads
Konrad Pawłowski
Kosowo w procesie Integracji Europejskiej 101
Kosovo in the Process of European Integration
Marko Babić
Bałkanizacja czy europeizacja? Bośnia i Hercegowina w perspektywie europejskiej
131
Balkanisation or Europeanisation? Bosnia and Herzegovina from the European Perspective
Wojciech Stanisławski
Europejskie perspektywy Czarnogóry: „długi marsz” małej republiki
155
European Perspectives of Montenegro: “Long March” of a Small Republic
Karol Kujawa
Problemy Turcji na drodze do członkostwa w Unii Europejskiej i szanse ich rozwiązania
Turkey’s Problems on the Way to the European Union Membership and the Chances of Their Solution
177
Przedmowa
Unia Europejska – mimo dotykającego ją dziś głębokiego kryzysu
– jest wciąż nad wyraz ambitnym i atrakcyjnym projektem mającym
szansę na konstruktywny rozwój, który przebiegać może w wymiarze
dalszego pogłębiania związków między państwami członkowskimi,
ale też – co jest zgodne z jej charakterem – w kierunku akcesji nowej
grupy państw członkowskich. Po przyjęciu Bułgarii i Rumunii możliwość taka otwiera się przed Bałkanami, w tym także przed państwami
powstałymi w wyniku rozpadu dawnej Jugosławii oraz przed Albanią.
Osobnym problemem jest niełatwy przypadek turecki, z jednej strony silnie obecny w Europie, z drugiej zaś w swej zasadniczej istocie
do niej nieprzystający.
Instytut Europy Środkowo-Wschodniej postanowił przedstawić
diagnozę dotyczącą europejskich aspiracji i relacji z Unią Europejską
poszczególnych państw tego regionu. Zadaliśmy grupie ekspertów
pytanie o perspektywy europejskie i powody, dla których proces integracji z Unią Europejską może zająć, w niektórych przypadkach,
jeszcze wiele lat. Z jednej strony zależy to od strategii i politycznych
decyzji samej Unii Europejskiej, zwłaszcza od jej obecnej i przyszłej
kondycji, z drugiej zaś – i to w jeszcze większym stopniu – od sytuacji politycznej, społecznej i gospodarczej w krajach aspirujących do
członkostwa. W związku z tym autorzy poszczególnych artykułów
zostali poproszeni o wskazanie czynników zarówno „proeuropejskich”, jak i tych hamujących proces integracji.
Jednym z elementów historycznego dziedzictwa bałkańskiego były
krwawe konflikty narodowościowe, zjawisko, które w jakiejś mierze
– choć może w nieco mniej brutalnej formie – odcisnęło swoje piętno
i w innych miejscach Europy. Zdecydowaliśmy się więc poprzedzić
Przedmowa
naszą analizę eksperckim tekstem na temat konfliktów narodowych
w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej w dobie integracji
europejskiej. Nie udało się, niestety, uzyskać tekstu dotyczącego sytuacji w Albanii, uznaliśmy natomiast za ważne, by przedstawić analizę
odnoszącą się do Turcji. Wyrażamy nadzieję, że zebrane w jednym
tomie, skonceptualizowane wokół podobnych zagadnień i osadzone
w aktualnej rzeczywistości materiały okażą się przydatne zarówno
dla specjalistów w zakresie nauk politycznych, jak i dla tych osób,
które mają wpływ na kształt polskiej polityki zagranicznej.
Red.
Konflikty narodowe
w Europie Środkowej
i Południowo-Wschodniej
w dobie integracji europejskiej
Ethnic Conflicts in Central and South Eastern Europe in the Age
of European Integration
Central and South Eastern Europe is frequently treated as an area an inherent feature of which is aggressive nationalisms. Within almost two centuries the region
has undergone a stormy process of political fragmentation. If after the Congress
of Vienna it was controlled by two great empires – the Austrian Empire and
the Ottoman Porte, in the 2010s the same territory belongs to nineteen states.
The reason for such an evolution of Central European societies was national
movements driven by nationalist ideology, aiming at the establishment of independent national states. In the age of European integration which has already
partly included Central and South Eastern Europe, a question arises if the stateforming factors have lost their dynamics. Should one still, even in the context
of the EU membership, expect strong tensions of a nationalist character among
particular countries? The article attempts to answer these questions through
an analysis of three basic types of conflict situations, taking place in Central and
South Eastern Europe, perceived from the legal and political perspective: lack of
legal and political demands; attempts to change the legal status of an ethnic
group; questioning the status of an independent state. In each case the description of mechanisms operating in a given conflict situation is accompanied by
the analysis of a particular example. These are respectively: Roma in Hungary,
the Hungarian minority in Romania, and the attitude of Romania to Moldova.
The review of all the conflict situations in the context of European integration
leads to a conclusion that the EU, by means of various tools and its supranational character, is able to exert a soothing influence on the majority of conflict
situations. The Roma minority tensions in most countries make an exception.
Most probably, they may function as catalysts in the development of extreme
nationalist movements which only afterwards use anti-European slogans, call
for the re-establishment of the unity with diasporas inhabiting neighbouring
countries. Simultaneously, the EU provides neither institutional tools nor positive examples of solving the problem. Therefore, the significance of this question seems to be increasing because of great demographic dynamics of Roma
population in Central and South Eastern Europe. Moreover, it will influence the
future of Balkan and Central European nationalisms which may become marginalised or may strengthen their position.
12
1.
Problem i definicje
Spoglądając na mapy politycznego podziału Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej na przestrzeni ostatnich niemal dwustu lat,
można bez trudu zaobserwować, iż jednym z najważniejszych i zarazem najintensywniejszych procesów, jakie zachodziły na tym obszarze, było formowanie się państw narodowych. Bezpośrednio po kongresie wiedeńskim Austria i Turcja panowały nad całym regionem,
choć stopień kontroli nad poszczególnymi terytoriami był rozmaity.
W 2011 roku ten sam obszar należy już do dziewiętnastu krajów, cieszących się uznaniem międzynarodowym.
Tuż po upadku komunizmu wielu autorów skłaniało się ku apokaliptycznym wizjom triumfującego nacjonalizmu, który miał pogrążyć w chaosie i przemocy całą Europę Środkową i Wschodnią.
Przepowiednie te, mimo wojen na obszarze dawnej Jugosławii, nie
sprawdziły się. W XXI wieku, po objęciu znacznej części Europy
Środkowej i Południowo-Wschodniej procesem integracji europejskiej, zasadne staje się pytanie o przyszłość potężnego nurtu społecznego i politycznego, który poprzez erozję wielkich imperiów
i formowanie się państw narodowych ukształtował dzisiejszą mapę
tej części kontynentu. Czy dynamika procesów, za sprawą których
między innymi powstawały nowe państwa narodowe w Europie
Środkowej i Południowo-Wschodniej, uległa już wyczerpaniu, czy
jednak utrzyma się, tyle że w nowych warunkach? Czy procesy społeczne, towarzyszące powstawaniu państw narodowych – zwłaszcza
polityzacja etniczności – wygasają w chwili osiągnięcia przez ruchy
narodowe zasadniczego celu, a mianowicie państwowości? Czy integracja państw regionu z Unią Europejską (UE) może w jakiejś mierze
odwrócić skutki dezintegracji dawnych, wielkich organizmów politycznych oraz obecnego rozdrobnienia politycznego?
Podejmując się próby odpowiedzi na tak sformułowane pytania,
należy zdefiniować kilka podstawowych pojęć, które posłużą jako
narzędzia opisu i analizy tego problemu. Kluczowe dla niniejszych
Omówienie dyskusji z udziałem między innymi Z. Brzezińskiego, F. Fukuyamy, R. Jervisa, R. Mearsheimera i T. Garton Asha w: S. I. Griffiths, Nationalism and Ethnic Conflicts. Threats to European
Security, „SIPRI Research Report No. 5”, Oxford 1993, s. 1-3.
Konflikty narodowe w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej w dobie integracji ...
rozważań pojęcie narodu będzie tu rozumiane jako wolna od transcendentalnego uzasadnienia wspólnota społeczna, świadoma bycia
narodem, uznająca tworzące ją więzi społeczne za więź narodową,
w ramach której to wspólnoty ludzi poczuwają się do związków egzystencjalnych, wynikających z posiadania wspólnej ojczyzny. Definicja ta pozwala wyjść poza krąg wytyczony przez tradycyjny dla nauk
społecznych spór pomiędzy zwolennikami „realizmu” i „konstruktywizmu”. Naród może być „wspólnotą wyobrażoną”, ale w ostatecznym
rachunku – jak stwierdził Walker Connor – liczy się „nie to, co jest,
lecz to, w co ludzie wierzą”.
Termin „grupa etniczna”, w którego definicjach ważną rolę odgrywa pojęcie kultury, postrzeganej jako zbiór pewnych cech wyróżniających daną społeczność spośród innych, będzie rozumiany jako
identyfikacja negatywna, polegająca na uznaniu „inności” danej grupy
przez świat zewnętrzny. W przeciwieństwie do „narodu”, odwołującego się do identyfikacji pozytywnej (członkowie danej społeczności
rozpoznają się jako „naród”), przedstawiciele „grupy etnicznej” nie
definiują się jako „grupa etniczna” i nie wyciągają ze swej odmienności wniosków o charakterze politycznym. Etniczność byłaby zatem
kategorią teoretyczną, służącą do nazwania tożsamości narodowej in
potentio, możliwej, lecz niewyartykułowanej, wsobnej, ograniczonej
do zagadnień apolitycznych i zorientowanej kulturowo.
Nacjonalizm zostanie potraktowany w niniejszych rozważaniach
jako ideologia zakładająca między innymi – zgodnie z definicją
Anthony’ego D. Smitha – podział ludzkości na narody, posiadające
własną specyfikę i będące źródłem władzy, której najdoskonalszą
emanacją jest państwo narodowe. Jednocześnie ideologia – w odróżnieniu od tradycji Mannheimowskiej – ujmowana jest nie jako
proste przeciwstawienie nauce, ale jako dyskurs zorientowany z jednej strony na osiągnięcie konkretnych celów politycznych, z drugiej
zaś na konceptualizację pewnej sytuacji społecznej. Z tego też względu nacjonalizm będzie tu traktowany w połączeniu ze zjawiskiem
W. Connor, Ethnonationalism. The Quest for Understanding, Princeton 1994, s. 93.
Por. zwłaszcza R. Jenkins, Rethinking Ethnicity. Arguments and Explorations, London–Thousand
Oaks–New Delhi 1997, s. 168-169; P. R. Brass, Ethnic Groups and Nationalities, w: Ethnic Diversity
and Conflict in Eastern Europe, P. Sugar (ed.), Santa Barbara–Oxford 1980, s. 85-87; L. Greenfeld,
Transcending the Nation’s Worth, „Daedalus”, vol. 122, 1993, no. 3, s. 98.
A. D. Smith, Theories of Nationalism, New York 1983, s. 195-197.
13
14
określanym mianem „ruchów narodowych”, rozumianych jako szczególna odmiana „ruchów społecznych” lub „ruchów masowych”. Pod
pojęciem integracji europejskiej będziemy z kolei rozumieć proces
ujednolicania różnych aspektów funkcjonowania państw narodowych pod kątem ich zgodności z zasadami przyjętymi za obowiązujące w UE. Proces ten odnosi się zarówno do krajów członkowskich,
jak i państw aspirujących do członkostwa, przy czym o ile pierwsze
z nich uczestniczą w podejmowaniu decyzji dotyczących wspólnych
zasad, o tyle ostatnie mogą być najwyżej ich odbiorcami.
Pod względem stosunku do UE kraje Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej można podzielić na kilka grup. Byliby to kolejno „starzy” członkowie, niemający za sobą doświadczenia komunistycznego (Austria, Grecja, Włochy), „nowi” członkowie, mający za
sobą doświadczenie komunizmu (Węgry, Czechy, Słowacja, Polska,
Rumunia, Bułgaria, Słowenia), państwa postkomunistyczne objęte
procesem tesalonickim (Chorwacja, Serbia, Bośnia i Hercegowina,
Albania, Kosowo, Czarnogóra), kraje prowadzące negocjacje akcesyjne (Turcja), kraje nieobjęte procesem rozszerzenia (Macedonia,
Ukraina). Na użytek niniejszych rozważań z grona krajów należących
do szeroko pojętej Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej zostaną wyłączone trzy kraje, którym historia oszczędziła rządów komunistycznych (Austria, Grecja, Turcja) oraz Polska i Ukraina, jako
kraje, które tylko częściowo związane są z przestrzenią historyczną
wytyczaną przez dawne granice Porty Otomańskiej oraz Imperium
Habsburskiego.
C. Geertz, The Interpretation of Cultures, New York 1973, s. 193-233; A. Giddens, Central Problems
in Social Theory. Action, Structure and Contradiction in Social Analysis, Berkeley–Los Angeles
1994, s. 182-197; Social Theory and the Politics of Identity, C. Calhoun (ed.), Cambridge Mass. 1994;
J. L. Cohen, Strategy or Identity. New Theoretical Paradigms and Social Movements, „Social Research”, vol. 52, 1985, no. 4, s. 693-716; M. Hechter, Principles of Group Solidarity, Berkeley–Los Angeles–London 1987; M. Olson, The Logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups,
Cambridge Mass. 1965; Ch. Tilly, Models and Realities of Popular Collective Action, „Social Research”, vol. 52, 1985, no. 4, s. 717-747; H. Toch, The Social Psychology of Social Movements, London
1966; P. Wilkinson, Social Movement, London 1971; A. Touraine, The Voice and the Eye. An Analysis
of Social Movements, Cambridge–Paris 1981.
S. Renner, F. Trauner, Creeping EU Membership in Southeast Europe: The Dynamics of EU Rule Transfer to the Western Balkans, „Journal of European Integration”, vol. 31, 2009, no. 4, s. 449‑465.
2.
Procesy narodotwórcze w Europie Środkowej
i Południowo-Wschodniej w XIX-XX wieku
W Cesarstwie Austriackim i Porcie Otomańskiej legitymizacja władzy, mimo poważnych różnic, miała źródła religijne. Konserwatywny porządek polityczny i społeczny w epoce przednacjonalistycznej
w Europie chrześcijańskiej uznawał sacrum za najważniejszą sankcję władzy doczesnej, pochodzenie etniczne traktował jako cechę
drugorzędną. Z formalnego punktu widzenia liczyła się lojalność
poddanych wobec panujących, a przynależność do religii władcy
umacniała ten związek. Burzliwy proces desakralizacji władzy po rewolucji francuskiej stworzył grunt pod narodziny systemu legitymizacji odwołującego się do liberalnego nacjonalizmu, choć doktryna
monarchiczna pozostawała niezmienna aż po XX stulecie. Wymiar
sakralny władzy sułtana definiowany był inaczej, niż przyjęto to robić w odniesieniu do doktryny monarchicznej w Europie. Nie zmienia to jednak istoty rzeczy: również i w państwie tureckim źródła
legitymizacji miały charakter religijny i nawiązywały do idei kalifatu.
Imperium osmańskie zderzyło się z nacjonalizmem, nie przeżywszy
ani oświecenia, ani gorączki rewolucyjnej, nie mając nawet w swoim
słownictwie politycznym terminu, który odpowiadałby europejskiemu pojęciu narodu.
Boski charyzmat rządzących ułatwiał sprawowanie kontroli nad
mozaiką etniczną, jaką była Europa Środkowa i Południowo-Wschodnia. Wysunięcie na pierwszy plan etniczności oraz jej upolitycznienie
w postaci ideologii nacjonalistycznej prowadziły do degradacji zasad,
na których opierał się ancien régime. Polityczna egzystencja człowieka przestała być rozumiana jako element planu Boskiego. „Prawdziwej wolności osób nie ma bez tej, której źródłem jest wolność narodowa, innymi słowy – niezawisłość narodów”, pisał w 1848 roku Ivan
Mažuranić, chorwacki poeta i działacz polityczny.
Kolejne etapy procesu dezintegracji obu imperiów oraz procesy
narodowościowe, które miały miejsce po ich rozpadzie na przestrzeni całego stulecia XX i na początku XXI, najlepiej ilustrują daty po-
W. Felczak, T. Wasilewski, Historia Jugosławii, Wrocław 1985, s. 324.
15
16
wstania niepodległych, uznanych międzynarodowo krajów środkowoeuropejskich:
przed 1830 – Porta Otomańska (Turcja), Cesarstwo Austriackie (Austria)
1830 – Grecja
1861 – Włochy
1878 – Rumunia
– Bułgaria
– Serbia
1912 – Albania
1918 – Węgry
– Czechosłowacja (do 1992)
– Polska
– Jugosławia (do 2006)
1991 – Chorwacja
– Słowenia
– Macedonia
– Ukraina
1992 – Bośnia i Hercegowina
– Czechy
– Słowacja
2006– Czarnogóra
– Serbia
2008– Kosowo.
Czy dla tak zarysowanej listy państw narodowych można znaleźć
wspólny mianownik, gdy mowa o okolicznościach ich powstawania
na przestrzeni bez mała dwóch stuleci? Większość badaczy, zarówno
historyków, jak i socjologów, analizujących materiał środkowoeuropejski, jest przekonana, że jest to możliwe, aczkolwiek czasami wyznaczane są różne warianty procesów narodowościowych.
Po pierwsze, większość autorów skłonna jest łączyć procesy narodotwórcze, a w konsekwencji narodziny nacjonalizmów i państw
narodowych, z rozwojem środków komunikacji społecznej – początkowo prasy, a w późniejszych czasach radia i telewizji – tworzących wspólnotę czytających (słuchających, oglądających), dla której
wspólne stają się pewne problemy i poglądy. Ważnym aspektem tego
Por. między innymi P. Wandycz, Odrodzenie narodowe i nacjonalizm (XIX-XX wiek), w: Historia
Europy Środkowo-Wschodniej, J. Kłoczowski (red.), t. 2, Lublin 2000, s. 139-170 (tam szczegółowe
omówienie literatury); M. Hroch, Małe narody Europy, Warszawa–Wrocław 2008; J. Chlebowczyk, On Small and Young Nations in Europe: Nation – Forming Processes in Ethnic Borderlands
in East-Central Europe, Wrocław 1980; K. Karpat, The Transformation of the Ottoman State 17981908, „International Journal of Middle East Studies”, vol. 3, 1972, s. 243-281. P. Lawrence zwraca
uwagę, iż osobiste doświadczenie środkowoeuropejskie odbiło się na pracach takich teoretyków nacjonalizmu, jak E. Gellner, K. Deutsch i H. Kohn. P. Lawrence, Nacjonalizm: historia i teoria,
Warszawa 2005.
zagadnienia są również ograniczenia w budowie obiegu informacji
we własnym języku, zwłaszcza cenzura oraz limitowanie dostępu do
nośników informacji.
Po drugie, z rozwojem środków masowego przekazu bezpośrednio wiąże się zakres wykorzystania języka danej społeczności,
zwłaszcza jego pozycja w oświacie oraz status prawny. To przede
wszystkim pytania, czy dana grupa narodowa może pobierać naukę
w rodzimej mowie (i w jakim zakresie) oraz czy wyniesione ze szkoły
wiedza i umiejętności będą użyteczne w dorosłym życiu. Wątek ten
daje się prześledzić bardzo wyraźnie niemal we wszystkich procesach narodotwórczych zakończonych powstaniem państw narodowych w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej w XIX i XX
wieku, aczkolwiek w zależności od konkretnej sytuacji mógł on przybrać różną postać.
Po trzecie, niezwykle ważnym elementem procesów narodotwórczych są zagadnienia gospodarcze, zwłaszcza zaś nakładanie się nierówności w rozwoju ekonomicznym i konfliktów mających podłoże
ekonomiczne na podziały etniczne (językowe, kulturowe, obyczajowe). Dotyczą one uprzywilejowania lub dyskryminacji ekonomicznej
jakiejś grupy, wyodrębnionej ze względu na kryterium etniczne, oraz
niesprawiedliwego dostępu do zasobów, jakimi dysponuje państwo.
Po czwarte, we wszystkich procesach narodotwórczych w Europie
Środkowej i Południowo-Wschodniej niezwykle istotną rolę odegrały
ideologie nacjonalistyczne, które definiowały naród: zasady przynależności i wykluczenia, jego aspiracje terytorialne oraz historia, która
traktowana była nie tylko jako źródło prestiżu, ale również argument
w sporach granicznych, a także o afiliację polityczną tej czy innej
grupy etnicznej.
Po piąte wreszcie, grupą społeczną, która odegrała szczególną
rolę w rozwoju ruchów narodowych i nacjonalizmów, była inteligencja. Inaczej wyglądało to wprawdzie w połowie XIX wieku w Bułgarii
lub Czechach, inaczej w latach 90. XX stulecia w Kosowie, jednak we
wszystkich tych przypadkach inteligencja wystąpiła jako katalizator
niezadowolenia. Bez niej trudno byłoby sobie wyobrazić sformułowanie różnych postulatów ekonomicznych, kulturalnych i społecznych w postaci jednej doktryny nacjonalistycznej.
Do wymienionych wyżej pięciu zasadniczych aspektów procesów
narodotwórczych w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej
można dodać jeszcze inne elementy – na przykład czynnik religijny
17
18
– jednak kwestią otwartą pozostaje uznanie ich za warunki konieczne do pojawienia się ruchów narodowych, dążących do ustanowienia
państw narodowych.
Procesy narodowościowe oraz powstawanie państw narodowych
nie zachodziły w próżni politycznej, lecz w związku z rozwojem wydarzeń na kontynencie europejskim, co jest widoczne przy analizowaniu dat uzyskania przez poszczególne państwa uznania na arenie
międzynarodowej. Wydaje się, iż w przypadku procesów narodowościowych w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej można wyróżnić cztery momenty przesileń:
– wojny napoleońskie, które położyły kres istnieniu Świętego Cesarstwa oraz przyspieszyły proces penetracji idei oświeceniowych
w Cesarstwie Austriackim i Porcie Otomańskiej;
– Wiosna Ludów (1848-1849), którą uznać należy za pierwszą
wielką konfrontację pomiędzy ideą narodową a innymi formami legitymizacji władzy;
– I wojna światowa (1914-1918);
– upadek komunizmu w Europie i rozpad ZSRR (1989-1991).
Każdy z tych wstrząsów dawał potężny impuls rozwojowi ruchów
narodowych, co w sprzyjających okolicznościach prowadziło do powstania państwa narodowego o ustroju republikańskim (na przykład
w Czechosłowacji), podczas gdy w innych do narodzin monarchii narodowych, które poprzedziły narodziny republik (Jugosławia, Rumunia, Bułgaria, Węgry). W przypadku Jugosławii oraz Czechosłowacji
próbowano na przestrzeni wielu lat budować federacje, które wprawdzie uznawały podziały etniczne oraz prawa polityczne narodów, ale
jednak zakładały, iż te ostatnie w imię wyższych racji mogą dzielić
wspólne państwo, nie rezygnując przy tym ze swoich aspiracji. Legitymizacja władzy oparta na przesłankach nacjonalistycznych okazała
się na tyle silna, że skwapliwie korzystali z niej również komuniści,
zwłaszcza w Jugosławii, Rumunii i Bułgarii, w mniejszym stopniu na
Węgrzech i w Czechosłowacji.
Por. R. Szporluk, Communism and Nationalism. Karl Marx versus Friedrich List, Oxford 1988;
C. G. Kiss, Lekcja Europy Środkowej. Eseje i szkice, Kraków 2009 (zwłaszcza s. 29-43); V. Tismăneanu,
Stalinism pentru Eternitate. O istorie politică a comunismului românesc, Bucuresti 2005, s. 205‑223;
M. Shafir, Xenophobic Communism: The Case of Bulgaria and Romania, Radio Free Europe – Radio
Liberty Background Report/112, 27 June 1989; T. Judah, The Serbs: History, Myth and the Destru-
3.
Rzeczywistość etniczna Europy Środkowej i Południowo‑
‑Wschodniej w czasach transformacji postkomunistycznej
Wydarzeniem, które wywarło najsilniejszy wpływ na kształt obecnej
mapy politycznej regionu, był upadek komunizmu w latach 19891991. Reakcja na półwieczną bez mała epokę totalitarną, licząc razem rządy komunistyczne oraz faszystowskie (zarówno rodzime, jak
i z zewnątrz), miała charakter liberalny i nacjonalistyczny. Zmierzała
do wyzwolenia jednostki we wszystkich wymiarach jej egzystencji
z ograniczeń narzucanych przez totalitaryzm oraz do odbudowania wspólnoty, którą z jednej strony rozumiano jako społeczeństwo
obywatelskie, z drugiej – jako wspólnotę narodową. Proces odbudowy tej ostatniej oznaczał przede wszystkim rewizję kanonicznej
wizji historii, zdeformowanej zdaniem wielu przez cenzurę i odgórnie narzuconą materialistyczną interpretację przeszłości. Zabieg ten
tworzył grunt sprzyjający formułowaniu postulatów politycznych,
dotyczących zwłaszcza definicji wspólnoty narodowej (kto do niej
należy, a kto nie) oraz jej praw do konkretnych terytoriów. Wzajemnie sprzeczne interpretacje oraz budowane na ich podstawie programy polityczne wiodły do poważnych napięć, w tym również wojen.
W chwili dwóch kolejnych rozszerzeń UE mapa etniczna regionu
była bardzo skomplikowana, stanowiła rezultat naturalnych bądź odgórnie stymulowanych procesów migracyjnych, akcji wynaradawiania podejmowanych przez różne rządy, konfliktów zbrojnych i czystek etnicznych na przestrzeni kilku stuleci. Nie wnikając w genezę
poszczególnych napięć etnicznych, warto pokusić się o stworzenie
ich typologii, którą następnie można by skonfrontować z możliwościami oddziaływania UE. Pod uwagę należy wziąć wszystkie grupy
etniczne nieposiadające własnego państwa – najważniejszego celu
działań inspirowanych ideologią nacjonalistyczną – lub żyjące w diasporze, w oderwaniu od głównej zbiorowości narodowej. Zważywszy
na to, iż nacjonalizm ujmuje niepodległe państwo, a więc pewien stan
prawno-polityczny, jako egzystencjalne spełnienie narodu, najlepszym kryterium porządkującym poszczególne sytuacje będzie status
prawny grupy etnicznej. Położenie prawne determinuje konkretne
ction of Yugoslavia, New Haven–London 1997; L. Boia, Rumuni: świadomość, mity, historia, Kraków 2003.
19
20
Kategoria
Nazwa państwa
Grupy etniczne
bez specjalnego
statusu prawno
‑politycznego
Węgry, Słowacja,
Rumunia, Bułgaria,
Serbia
Bułgaria, Albania,
Macedonia, Grecja,
Kosowo
Bułgaria, Macedonia,
Grecja, Serbia,
Chorwacja
Grupy etniczne
posiadające
specjalny status
polityczno-prawny
lub pretendujące
do takowego
Grupa etniczna/
problem
Romowie
Pomacy
Arumuni,
Menglorumuni,
Wlachowie,
Istrorumuni
Rumunia
Czangowie,
Lipoweni
Serbia, Węgry
Buniewcy
Kosowo, Albania
Gorani
Rumunia
Węgrzy
siedmiogrodzcy,
Szeklerzy
Ukraińcy
Bułgaria / Macedonia Macedończycy/
Bułgarzy
Słowacja
Węgrzy
Bośnia i Hercegowina, Serbowie
Kosowo
Serbia
Serbowie
Węgrzy
Czarnogóra
Albańczycy
Macedonia
Serbowie
Mołdowa
Problem tożsamości/
podmiotowości
prawnej
podmiotów prawa Kosowo
międzynarodowego
Macedonia
Albańczycy
możliwość
zakwestionowania
tożsamości
mołdawskiej przez
Rumunię
brak uznania
międzynarodowego
zakwestionowanie
nazwy państwa
przez Grecję
Możliwe sytuacje konfliktowe
i ich konsekwencje
wzrost nastrojów nacjonalistycznych
i ksenofobicznych
w poszczególnych krajach
emigracja, asymilacja
asymilacja
asymilacja
asymilacja
asymilacja
żądanie autonomii kulturalnej lub
terytorialnej
żądanie autonomii kulturalnej
żądanie autonomii kulturalnej
żądanie autonomii terytorialnej
utrzymywanie się autonomii/
secesja Republiki Serbskiej
dążenie do secesji
możliwe konflikty zbrojne
próby emancypacji mniejszości
węgierskiej w Prowincji
Autonomicznej Wojwodina
ruch na rzecz autonomii regionu
Preszewo
możliwość narodzin ruchu
secesjonistycznego
żądanie poszerzenia autonomii
zjednoczenie Mołdowy i Rumunii
niepełna podmiotowość prawnomiędzynarodowa
ograniczenia w funkcjonowaniu na
arenie międzynarodowej
postulaty polityczne, wynikające z przesłanek nacjonalistycznych,
a tym samym również charakter ewentualnych napięć. Przyjąwszy
takie właśnie założenie, w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej wyróżnić można trzy podstawowe sytuacje: brak szczególnego
statusu prawnego i brak aspiracji w tej mierze, szczególny status
prawny lub dążenie do uzyskania takowego oraz kwestionowanie
podmiotowości lub tożsamości suwerennych i niepodległych państw.
Co to oznacza w konkretnych przypadkach, ilustruje tabela (obok),
która w pierwszej kolumnie pokazuje, z jakim statusem prawnym
mamy do czynienia w chwili obecnej, w drugiej wymienia suwerenne
państwa, których dotyczą konkretne problemy, w trzeciej wskazuje
grupę etniczną (lub problem), której może dotyczyć sytuacja konfliktowa, i wreszcie w czwartej sygnalizuje same sytuacje konfliktowe
oraz ich konsekwencje.
Dla ułatwienia analizy poszczególnych przypadków pominięte
zostały przykłady mniejszości narodowych posiadających własne
państwa, niegraniczące z państwem ich zamieszkania (na przykład
Polacy, Słowacy, Niemcy, Żydzi, Grecy, Ormianie w Rumunii).
Z samego zestawienia aktualnych i potencjalnych problemów
trudno wywnioskować, jaka jest skala wyzwań, z którymi UE musi
się liczyć w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej. Więcej
podstaw do oceny poszczególnych typów sytuacji potencjalnie konfliktowych daje pogłębiona analiza każdej z nich.
A. Grupy etniczne nieaspirujące do zmiany
swojego statusu prawnego
Teoretycznie kategoria ta nie powinna rodzić poważniejszych dylematów, gdyż na pierwszy rzut oka nie widać tu potencjału konfliktowego, skoro żadna z zaliczonych do niej grup etnicznych nie przejawia
aspiracji politycznych, zakorzenionych w ideologii nacjonalistycznej.
Twierdzenie to jest prawdziwe tylko częściowo. Rzeczywiście, nie powstał nacjonalizm pomacki, lipoweński czy menglorumuński, jednak
przynajmniej w przypadku jednej grupy mamy do czynienia z dużym
potencjałem konfliktowym, który ma wpływ na kształtowanie się innych nacjonalizmów. Chodzi o mniejszość romską, dla której Europa
Środkowa i Wschodnia stała się w ciągu ostatnich pięciu-sześciu stuleci rzeczywistą ojczyzną i zarazem obszarem największego skupie-
21
Liczebność ludności romskiej w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej1
Lata 50.
i 60.
XX wieku
Czechy
Słowacja
Węgry
Rumunia
Bułgaria
Macedonia
Serbia7
Słowenia
Chorwacja
Bośnia i
Hercegowina
Czarnogóra
Albania8
Kosowo9
224 000
190 000
104 000
230 000
Lata 90. XX wieku
Lata 2009/20102
Minimum
Maksimum
Minimum
Maksimum
Średnia
33 0003
480 000
468 0004
409 7235
700 000
220 000
200 000
300 000
520 000
600 000
1 588 0006
800 000
260 000
200 000
150 000
400 000
400 000
1 200 000
700 000
135 000
400 000
7 000
30 000
250 000
600 000
1 000 000
2 500 000
800 000
260 000
800 000
10 000
40 000
200 000
500 000
700 000
1 850 000
750 000
187 000
600 000
8 500
35 000
Odsetek
w ogóle
ludności
1,96
9,17
7,05
8,32
10,33
9,59
8,18
0,42
0,78
40 000
60 000
50 000
1,09
15 000
80 000
25 000
25 000
150 000
50 000
20 000
115 000
37 500
2,95
3,18
1,47
10 000
43 000
120 000
250 000
1 Tam, gdzie nie ma innego źródła, dane dla XX wieku pochodzą z nieopublikowanej pracy
I. Tomovej, cytowanej w: G. Csepeli, D. Simon, Construction of Roma Identity in Eastern and Central
Europe: Perception and Self-Identification, „Journal of Ethnic and Migration Studies”, vol. 30, 2004,
no. 1, s. 129‑150. Por. też: E. Marushiakova, V. Popov, Historical and Ethnographic Background. Gypsies,
Roma, Sinti, w: Between Past and Future: The Roma of Central and Eastern Europe, W. Guy (ed.), Hatfield
2001, s. 33-53.
2 Dane Rady Europy przyjęte przez Komisję Europejską w kwietniu 2011 roku za podstawę oceny
sytuacji Romów w Europie: Communication from the Commission to The European Parliament,
The Council, The European Economic and Social Committee and The Committee of Regions. An EU
Framework for National Roma Integration Strategies up to 2020, http://ec.europa.eu/justice/policies/
discrimination/docs/com_2011_173_en.pdf (31.08.2011).
3 Dane oficjalne za: C. Cahn, The Unseen Powers: Perception, Stigma and Roma Rights, 7 November
2007, European Roma Rights Centre, http://www.errc.org/cikk.php?cikk=2870 (13.08.2011).
D. M. Crowe ocenia liczebność Romów w Czechach w 1993 roku na 150 tys. D. M. Crowe, The Roma
in Post-Communist Eastern Europe: Questions of Ethnic Conflict and Ethnic Peace, „Nationalities Papers”,
vol. 36, 2008, no. 3, s. 521-552.
4 Dane spisu powszechnego z 1993 roku cyt. za: I. Kemény, History of Roma in Hungary, s. 60, http://
www.mtaki.hu/docs/kemeny_istvan_ed_roma_of_hungary/istvan_kemeny_history_of_roma_
in_hungary.pdf
5 Dane spisu powszechnego z 1991 roku.
6 Maksymalne szacunki Institutul de Cercetare a Calităţii Vieţii w odniesieniu do 1997 roku: Romii din
România. Minorităţile din Europa de Sud-Est, Centrul de Documentare şi Informare despre Minorităţile
din Europa de Sud-Est, http://www.edrc.ro/docs/docs/Romii_din_Romania.pdf (14.08.2011).
7 Od danych dotyczących Serbii odjęto dane dotyczące Kosowa, które w latach 90. XX wieku było jej
częścią.
8 Albania: Situation of Roma. State Protection, Immigration Board and Refugee of Canada, http://www.
unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?page=country&docid=41501be623&skip
=0&category=COI&coi=ALB&querysi=roma&searchin=title&display=10&
amp;sort=date (14.08.2011).
9 D. M. Crowe, The Roma in Post-Communist..., s. 225.
nia na świecie (3,5-6,5 mln osób). Tutaj też osiągnęli w kilku krajach
najwyższy odsetek w ogóle ludności.
Dane dotyczące liczebności Romów w państwach Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej są bardzo niepewne. Różnice pomiędzy danymi oficjalnymi i szacunkami ekspertów są znaczne. W niektórych przypadkach nawet dane urzędowe podawane są w dużym
przybliżeniu.
Mimo małej wiarygodności danych na temat liczebności Romów
we wszystkich krajach Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej
zarówno statystyki oficjalne, jak i szacunki eksperckie zgodne są co
do wysokiej dynamiki demograficznej. Szacunki Banku Światowego
dla Rumunii, Bułgarii i Serbii mówią o około 30-procentowym udziale młodzieży i dzieci poniżej 15 roku życia w ogóle społeczności romskiej. Dane dla nie-Romów są co najmniej dwukrotnie niższe i wahają
się od 12,4% w przypadku Rumunii, poprzez 13,0 w przypadku Bułgarii, aż do 16,5 w przypadku Serbii10. Podobna sytuacja zdaje się panować w innych krajach regionu. W Rumunii i Bułgarii, gdzie odsetek
Romów w ogóle ludności oscyluje w granicach 10%, odpowiednio 21
i 23% młodych ludzi podejmujących pierwszą pracę jest narodowości
romskiej11.
Zjawisko to zwracało uwagę jeszcze przed 1989 rokiem, czego
przejawem stały się z jednej strony działania władz (skrajnym przykładem była akcja sterylizacji kobiet romskich podjęta przez władze
czechosłowackie, kontynuowana jeszcze w latach 90. XX wieku),
z drugiej – obiegowe opinie na temat przyrostu naturalnego wśród
Romów12. Nie liczebność Romów była jednak tradycyjnym źródłem
napięć, lecz ich odmienność oraz marginalizacja. Panuje powszechna zgodność co do tego, że we wszystkich właściwie państwach Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej stanowią oni najbiedniejszą
i najsłabiej wykształconą grupę ludności, także poziom bezrobocia
jest w niej wyższy niż średnia. Te negatywne zjawiska nasiliły się w latach 90. w związku z upadkiem programów asymilacyjnych realizowanych przez państwa całego regionu w czasach komunistycznych.
10 Roma Inclusion: An Economic Opportunity for Bulgaria, Czech Republic, Romania and Serbia. Policy
Note, s. 5, http://siteresources.worldbank.org/INTROMA/Resources/Policy_Note.pdf (31.08.2011).
11 Communication from the Commission..., s. 2.
12 D. M. Crowe, The Roma in Post-Communist..., s. 522-523; G. Csepeli, D. Simon, Construction of Roma
Identity..., s. 132.
23
24
Obecność słabo zintegrowanej i jednocześnie zwiększającej się
liczebnie grupy etnicznej, postrzeganej przez większość jako „obcy”,
stanowiła podatny grunt dla konfliktów w życiu codziennym. Niejednokrotnie wrogość rodziła przemoc, której różne przejawy odnotowano we wszystkich w zasadzie państwach regionu. Najczęściej
przybierała ona postać bójek, których podłoże miało częściowo charakter etniczny, niekiedy dochodziło do zabójstw i pogromów, a w
skrajnych przypadkach (Kosowo) Romowie padali ofiarą czystek etnicznych3. W wielu wypadkach hasła ksenofobiczne o podłożu antyromskim stały się istotnym elementem programów skrajnych partii
prawicowych, którym w różnych momentach udawało się uzyskać
znaczącą pozycję na scenie politycznej. Zjawisko to dotyczyło między innymi takich ugrupowań jak: Partidul România Mare (Rumunia), Nacjonalnyj Sojuz Ataka (Bułgaria), Jobbik (Jobboldali Ifjúsági
Közösség – Węgry), Slovenska Nacionalna Stranka (Słowacja), Dělnická strana (Czechy)13. W żadnym przypadku wymienione partie nie
objęły rządów, jednak niektóre z nich osiągały poparcie nawet jednej
czwartej wyborców. W dwóch przypadkach władze poczuły się zmuszone do delegalizacji organizacji nacjonalistycznych. Dotyczyło to
Gwardii Węgierskiej, przybudówki Jobbiku, oraz Partii Robotniczej
w Czechach.
Pojawienie się na scenie politycznej sił z powodzeniem wykorzystujących hasła populistyczne i nacjonalistyczne nie pozostało
bez wpływu na inne ugrupowania. Niejednokrotnie starały się one
wkomponować we własne programy lub działania te elementy polityki partii skrajnych, które przynosiły im popularność. Dobrym tego
przykładem stała się sytuacja na Węgrzech, gdzie po sukcesie wyborczym Jobbiku w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2008
roku (14,7% głosów i 3 eurodeputowanych) znacznej radykalizacji
uległy inne ugrupowania polityczne, przy czym najbardziej uderzająca zmiana nastąpiła w retoryce socjaldemokratów. W niektórych
13 L. Bustikova, The Extreme Right in Central Europe: EU Accession and the Quality of Governance,
„Journal of Contemporary European Studies”, vol. 17, 2009, no. 2, s. 223-239; P. Učeň, Approaching
National Populism, w: National Populism and Slovak-Hungarian Relations in Slovakia 2006-2009,
K. Petőcz (ed.), Forum Minority Research Institute, Šamorín–Somorja 2009, s. 13-38; Romii din
România..., s. 24-30.
przypadkach, zwłaszcza na szczeblu lokalnym i regionalnym, stanowiska partii wobec problemu romskiego uległy zatarciu14.
Znamienne, że w trzech przypadkach (Jobbik, Dělnická strana,
Ataka) mowa jest o ugrupowaniach, które powstały i zaczęły zdobywać popularność w drugiej połowie pierwszego dziesięciolecia
XXI wieku. Nie da się w związku z tym wytłumaczyć tego zjawiska
czynnikami, które oddziaływały na nastroje społeczne w latach 90.
poprzedniego stulecia, a więc frustracją z powodu kryzysu ekonomicznego, rozpadu systemu komunistycznego czy też wyzwaniami
o charakterze stałym (na przykład problem Węgrów w Słowacji czy
Rumunii lub kwestia turecka w Bułgarii). W odniesieniu do okresu
po 2004 roku możemy mówić tylko o dwóch poważnych zmiennych,
które mogły wpłynąć na formowanie się ideologii nacjonalistycznych
oraz pronacjonalistycznych nastrojów społecznych – o integracji europejskiej i systematycznym wzroście odsetka ludności romskiej.
Tym, co czyni tę sytuację zjawiskiem szczególnym, jest konfrontacja grupy ludzi (organizacji), dążących do narzucenia na drodze
aktywności politycznej społeczeństwu swojej wizji rzeczywistości,
w której kluczowe miejsce zajmuje poczucie zagrożenia ze strony
Romów, oraz samej mniejszości romskiej, która w niewielkim stopniu uczestniczy w życiu politycznym i nie występuje z postulatami
zmierzającymi do przebudowy społeczeństwa, którego część stanowi. W Bułgarii, Rumunii, na Węgrzech Romowie są członkami ciał
przedstawicielskich na szczeblu lokalnym i regionalnym, posiadają
organizacje broniące ich praw, jednak w niewielkim stopniu uczestniczą w życiu politycznym na poziomie ogólnopaństwowym. Jeśli
przedstawiciele mniejszości romskiej trafiają do parlamentu, to najczęściej pod szyldem którejś z partii ogólnokrajowych. Romska tożsamość parlamentarzystów raczej nie jest eksponowana15.
14 L. Beréti, J. Szendrei, The „Pásztor Affair”, „Hadtudományi Szemle”, vol. 4, 2011, issue 1, http://
hadtudomanyiszemle.zmne.hu/?q=hu/2011/4-evfolyam-1-szam/tarsadalomtudomany/
%E2%80%9Epasztor-affair%E2%80%9D (19.08.2011).
15 Por. A. McGarry, Ambiguous Nationalism? Explaining the Parliamentary Under-Representation
of Roma in Hungary and Romania, „Romani Studies”, vol. 19, 2009, no. 2, s. 103-124; R. Vassilev,
The Roma of Bulgaria: A Pariah Minority, „The Global Review of Ethnopolitics”, vol. 3, 2004, no. 2,
s. 40‑51.
25
26
B. Grupy etniczne dążące do zmiany
swojego statusu prawnego
Grupy etniczne dążące do zmiany swojego statusu prawnego stanowią integralny element pejzażu politycznego Europy Środkowej
i Południowo-Wschodniej, występują w większości państw regionu.
W okresie 1989-2011 ich aspiracje polityczne przejawiały się w różny sposób. Niekiedy miały charakter dążeń separatystycznych (Albańczycy w Kosowie i Macedonii), czasami ograniczały się do żądań
uznania ich jako mniejszości narodowej oraz respektowania wynikających stąd praw (Turcy w Bułgarii), w innych przypadkach – do
postulatów autonomii kulturalnej lub terytorialnej (Węgrzy w Rumunii).
Charakter postulatów zmierzających do zmiany statusu prawnego zależy od wielu czynników. Punktem wyjścia jest położenie danej
grupy etnicznej: różnica pomiędzy motywowanymi narodowościowo oczekiwaniami jej przedstawicieli i możliwościami zaspokojenia
tych oczekiwań przez państwo. W dalszej kolejności można wymienić takie czynniki, jak stopień koncentracji na jakimś obszarze
lub rozproszenie, istnienie (lub brak) państwa narodowego danej
mniejszości, wsparcie udzielane przez takie państwo, struktura zawodowa i wykształcenie mniejszości. Duża liczba tych czynników
sprawia, że trudno jest mówić zarówno o istnieniu jednego, środkowo-europejsko-bałkańskiego wariantu nacjonalizmu mniejszości, jak
i o jednym modelu nacjonalistycznej reakcji większości na obecność
mniejszości etnicznych. Dla celów niniejszych rozważań istotne będzie szczegółowe odnotowanie jednego przypadku – a mianowicie
mniejszości węgierskiej w Rumunii, który zasługuje na uwagę tak ze
względu na wagę polityczną, jak również z powodu stopnia złożoności.
Według spisu powszechnego z 2002 roku mniejszość węgierska
w Rumunii liczyła 1431 tys. osób skupionych w większości na dwóch
obszarach: w trzech judetach siedmiogrodzkich (Harghita, Covasna,
Mureş) oraz wzdłuż granicy w Węgrami (głównie Satu Mare, Bihor,
Sălaj)16. Terytorium to miało skomplikowaną historię i w samym tylko XX wieku kilkakrotnie zmieniało przynależność państwową. Stan
16 http://www.insse.ro/cms/files/RPL2002INS/vol5/tables/t16.pdf
obecny ukształtował się w wyniku II wojny światowej, co zbiegło się
z ustanowieniem rządów komunistycznych w Rumunii. W efekcie
Węgrzy doświadczyli wszystkich ekscesów władzy totalitarnej, jakie
stały się udziałem mieszkańców Rumunii, a ponadto padli ofiarą polityki wynaradawiania. W 1952 roku powstał wprawdzie Węgierski
Okręg Autonomiczny, obejmujący głównie zamieszkane przez Szeklerów ziemie wschodniego i środkowego Siedmiogrodu, lecz dość
szybko, bo już po roku 1956, została przywrócona polityka ograniczania swobody mniejszości węgierskiej. Była to odpowiedź władz
na pozytywną reakcję Węgrów rumuńskich na antykomunistyczne
powstanie na Węgrzech. W 1957 roku przestał istnieć uniwersytet
węgierski w Klużu, w 1960 WOA przekształcono w Mureszańsko‑Węgierski Region Autonomiczny, gdzie odsetek ludności węgierskiej poważnie zmalał, a w 1968 autonomia węgierska przestała
istnieć. W ciągu kolejnych dwóch dziesięcioleci Węgrzy zostali w zasadzie pozbawieni praw do manifestowania swojej przynależności
etnicznej. Zakazem zostało objęte nawet publiczne używanie imion
węgierskich.
Społeczność węgierska wykazała się wyjątkową, jak na warunki
rumuńskie, odpornością na represje. W środowisku tym powstały
w latach 80. XX wieku jedyne ukazujące się w komunistycznej Rumunii czasopisma niezależne: „Ellenpontok” i „Kiáltó Szó”. Od mobilizacji społeczności węgierskiej w Timişoarze w obronie pastora
László Tőkésa rozpoczął się w 1989 roku upadek reżimu Ceauşescu
w Rumunii.
W warunkach rozpadu systemu komunistycznego w Europie
Środkowej nietrudno było o poważny konflikt etniczny pomiędzy
dążącymi do przywrócenia pełni praw Węgrami i wychowaną w duchu nacjonalistycznego komunizmu i poszukującą nowej tożsamości
większością rumuńską, która mogła żywić obawy, czy rozpad starego
porządku nie postawi pod znakiem zapytania granic państwowych
ukształtowanych w latach 1944-1945. Przedsmakiem tego, do czego
mogło dojść, były krwawe starcia pomiędzy Węgrami i Rumunami
w Târgu Mureş w marcu 1990 roku.
Chcąc lepiej zrozumieć, dlaczego tak się stało, warto zestawić
wydarzenia rumuńskie z analogiczną sytuacją, w jakiej znalazła się
mniejszość turecka w Bułgarii. Charakter polityki narodowościowej
rządu Todora Żiwkowa zbliżony był pod bardzo wieloma względami
do polityki Ceauşescu, również efekty były podobne: wynaradawiana
27
28
mniejszość turecka okazała się najbardziej świadomą swoich celów
politycznych częścią społeczeństwa bułgarskiego. W momencie rozpadu systemu komunistycznego miała wyraźnie skrystalizowane postulaty dotyczące respektowania podstawowych praw, bardzo szybko
potrafiła również się zorganizować. W październiku 1991 roku w Razgradzie doszło do starć pomiędzy przedstawicielami mniejszości tureckiej a nacjonalistami bułgarskimi, którzy – nie chcąc dopuścić do
realizacji żądań tureckich – wypowiedzieli posłuszeństwo rządowi
w Sofii i próbowali ogłosić tzw. Republikę Razgradzką. Konflikt ostatecznie udało się zażegnać metodami politycznymi.
Czynnikami, które – jak się wydaje – wpłynęły łagodząco na przebieg konfliktu, okazała się siła mobilizacji mniejszości oraz dojrzałość
polityczna większości, aczkolwiek poszukujące nowego źródła legitymizacji władzy siły postkomunistyczne nie miały oporów przed sięganiem do haseł nacjonalistycznych. Ani nacjonalizm węgierski, ani
turecki w konfrontacji odpowiednio z ustępującym nacjonalizmem
rumuńskim czy bułgarskim nie przerodziły się w siłę destrukcyjną.
W obu krajach partie mniejszościowe – Demokratyczny Związek
Węgrów Rumunii (UDMR) oraz turecki Ruch na rzecz Praw i Swobód (DPS – HÖH) – stały się integralną częścią życia politycznego
i w pewnym momencie weszły w skład koalicji rządzących. Oczywiście, nie znaczy to, że udało się rozwiązać wszystkie problemy mniejszości etnicznych. W Rumunii niezadowolenie z powodu zbyt wolnej
realizacji oczekiwań węgierskich spowodowało wysunięcie postulatu
utworzenia autonomii kulturalnej, a następnie autonomii terytorialnej, jednak nawet i w tym przypadku nie naruszono tradycji, zgodnie
z którą kwestie sporne rozwiązywane są w ramach istniejącego porządku politycznego17.
17 Dokumenty przyjęte przez Szeklerską Radę Narodową 3 czerwca 2011 roku, http://www.sznt.
ro/en/index.php?option=com_content&view=article&id=219%3Aresolutions-adopted-onthe-3rd-of-june-2011&catid=11%3Ahatarozatok&Itemid=15&lang=en; por. też: M. Mihailescu,
Dampening the Powder Keg: Understanding Interethnic Cooperation in Post-Communist Romania
(1990-1996), „Nationalism and Ethnic Politics”, vol. 11, 2005, issue 1, s. 25-59; A. Mungiu-Pippidi,
Subjective Transylvania: A Case Study of Post Communist Nationalism, http://www.osi.hu/ipf/
publications/AlinaPP-nation.pdf (21.08.2011).
C. Zmiana statusu prawnego grupy etnicznej z zewnątrz
Istotnym elementem odwołującej się do nacjonalizmu polityki w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej jest dążenie do utrzymania łączności z rodakami za granicą. Znajdujące się poza granicami
państwa narodowego diaspory traktowane są jako społeczności pokrzywdzone przez historię, pozbawione możliwości pełnego uczestnictwa w życiu narodu i jako takie zasługujące na szczególną opiekę.
Prowadzi to do podejmowania przez macierzyste państwa rozmaitych inicjatyw, których moralnym i politycznym uzasadnieniem jest
położenie współrodaków w innych krajach. Region, o którym mowa,
zna wiele takich sytuacji, choć nadmiernym uproszczeniem byłoby sprowadzanie ich wyłącznie do troski o diaspory. Bardzo często
u podstaw przedsięwzięć, które są do nich adresowane, leżą przyczyny wewnątrzpolityczne, można wręcz zaryzykować twierdzenie,
że społeczeństwa macierzyste są adresatami takich działań w równej
mierze co mniejszości za granicą.
Z reguły działaniom związanym z mniejszością mieszkającą w innym kraju, polegającym między innymi na wspieraniu własnego języka, podtrzymywaniu tradycji, rozwoju instytucji naukowych i kulturalnych, towarzyszy tworzenie przestrzeni symbolicznej utkanej
z miejsc pamięci: pomników, zabytków architektury, tablic uwieczniających ważne wydarzenia, cmentarzy. Powstaje w ten sposób obszar narodowy, ojczyzna duchowa, której granice często przebiegają
inaczej niż uznane granice państwowe. Zjawisko to jest charakterystyczne niemal dla wszystkich krajów Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej. W niektórych przypadkach idea „wielkiej ojczyzny”
może stanowić jeden z argumentów legitymizujących przemoc, czego przykładów dostarcza Jugosławia po 1989 roku. Wojna w obronie
mniejszości jest skrajnym przykładem działań podejmowanych przez
państwo w celu zmiany jej statusu prawnego, ale nie jedynym. W warunkach pokojowych metodą zmiany statusu prawnego współrodaków z zagranicy może być nadawanie specjalnych praw, związanych
z pochodzeniem etnicznym, poczynając od ułatwień w podróżowaniu, poprzez ulgi oświatowe, aż po przyznawanie obywatelstwa oraz
pewnych praw politycznych.
Najbardziej konsekwentną politykę w tej dziedzinie prowadziły
po 1989 roku Węgry, narażając się przy okazji na negatywne reakcje ze strony państw, których dotyczyła taka działalność. Przejawem
29
30
tego stały się, między innymi, Stała Konferencja Węgierska, Karta
Węgra, Forum Deputowanych Węgierskich Regionu Karpackiego
(Basenu Karpackiego) oraz zakończone porażką referendum z 2004
roku o przyznaniu obywatelstwa węgierskiego Węgrom mieszkającym poza granicami współczesnego państwa węgierskiego18.
Tworzenie przestrzeni symbolicznej następuje nie tylko poprzez
włączanie diaspor w życie społeczne, kulturalne i polityczne kraju
macierzystego, w niektórych przypadkach towarzyszy temu negowanie tożsamości etnicznej całych społeczeństw. W Europie Środkowej
i Południowo-Wschodniej mamy do czynienia z dwoma takimi przypadkami: Macedonią, której nazwa kontestowana jest przez Grecję,
a istnienie odrębnego języka podawane było w wątpliwość przez Bułgarię, oraz Mołdowa, której tożsamość bywa negowana w Rumunii.
Z uwagi na możliwe konsekwencje tego ostatniego przypadku, warto
poddać go nieco bardziej szczegółowej analizie.
Ze względów ideologicznych i politycznych w komunistycznej
Rumunii nie dyskutowano ani na temat rumuńskości Mołdawii, ani
o „braciach na drugim brzegu Prutu”. Stało się to możliwe dopiero po
upadku Ceauşescu. Przywrócenie wolności słowa w Rumunii zbiegło się z pierestrojkowymi dążeniami Mołdawian do przywrócenia
alfabetu łacińskiego zamiast narzuconej odgórnie cyrylicy oraz z renesansem idei jedności tradycji mołdawskiej i rumuńskiej. Wysiłki
te zakończyły się powodzeniem: przywrócony został alfabet łaciński
w wersji rumuńskiej, a w 1991 roku do programów szkolnych wprowadzono przedmiot „historia Rumunów”, ukazujący wspólne korzenie obu społeczeństw19. W tymże roku według niektórych opinii
miały miejsce rozmowy między prezydentem Rumunii Ionem Iliescu
i prezydentem Mołdowy Mirceą Snegurem na temat zjednoczenia
obu krajów – pomysł ten uznano za przedwczesny20. Od 1993 roku
drogi Bukaresztu i Kiszyniowa zaczęły się rozchodzić. Działo się
18 I. Culic, Dilemmas of Belonging: Hungarians from Romania, „Nationalities Papers”, vol. 34, 2006,
no. 2, s. 175-200; M. M. Kovács, The Politics of Dual Citizenship in Hungary, „Citizenship Studies”,
vol. 10, 2006, no. 4, s. 431-451.
19 Când Istoria devine identitate, „InfoPrut”, 15 August 2011, http://www.infoprut.ro/2011/cand-istoria-devine-identitate.html (21.08.2011).
20 Senzaţional! În 1991, Snegur i-a propus lui Iliescu realizarea Unirii; Iliescu a refusat, „Dor de Besarabia”, 13 Aprilie 2011, http://www.dordebasarabia.ro/stiri-de-top/unire-basarabia-romania.html
(21.08.2011); A. Mungiu-Pippidi, Disputed Identity as Unescapable Pluralism. Moldova’s Ambiguous
Transition, „Romanian Journal of Political Science”, vol. 7, 2007, no. 2, s. 92.
to nie tylko w sferze polityki, ale również w sferze symboli, oświaty
i kultury. W 1994 roku w programach szkolnych przywrócony został
język rosyjski, w 1996 odrzucono postulat, by zmienić nazwę języka
urzędowego z „mołdawskiego” na „rumuński”, a w 2002 wyeliminowano „historię Rumunów” z nauczania szkolnego. W dyskursie ideologicznym pojawiły się akcenty eurazyjskie21.
Na spór o interpretację historii nakładały się kontrowersje w innych dziedzinach. Bukareszt nie był skłonny podpisywać z Kiszyniowem umowy o granicy państwowej, uważając, że wystarczające
jest uznanie niepodległości Mołdowy przez Rumunię w 1991 roku,
a także rumuńska praktyka przyznawania obywatelstwa potomkom
obywateli Rumunii sprzed 1944 roku. Dodatkowym źródłem nieporozumień stało się odtworzenie na terytorium Mołdowy struktur Rumuńskiego Kościoła Prawosławnego.
Do eskalacji sporu pomiędzy Bukaresztem i Kiszyniowem doszło
wiosną 2009 roku przy okazji kryzysu politycznego, spowodowanego
nieprawidłowościami podczas mołdawskich wyborów parlamentarnych. Moment ten stał się okazją do ostrych wypowiedzi obu stron
dotyczących zagadnień historycznych. Kontrowersja pomiędzy dwoma wizjami historii – rumunocentryczną i mołdawską – zarysowała
się w wystąpieniach prezydentów Traiana Băsescu i Vladimira Voronina. Pierwszy z nich mówił, że „obywatele Republiki Mołdowa byli
ofiarami system totalitarnego, który pozostawił po sobie głębokie
blizny. Negowanie tożsamości rumuńskiej było częścią kłamstwa totalitarnego. Dla całych pokoleń młodzieży studiowanie języka rumuńskiego lub historii Rumunów stało się przejawem odwagi. (…) Duch
komunizmu przejawia się także w tym, że tożsamość jednego państwa
buduje się poprzez ciągłe oskarżenia pod adresem Rumunii i jej obywateli. Nie ma zgody na to, by Rumunów obarczać winą za to, że są
Rumunami. (…) Tożsamość rumuńska została zaatakowana poprzez
fałszowanie historii narodowej, podawanie w wątpliwość jedności języka rumuńskiego, zniechęcanie do manifestowania przynależności
etnicznej, a także poprzez dyskryminacyjne podejście pewnych insty-
21 L. March, From Moldovanism to Europeanisation. Moldova’s Communists and Nation Building,
„Nationalities Papers”, vol. 35, 2007, no. 4, s. 601-625; A. Panici, Romanian Nationalism in the Republic of Moldova, „The Global Review of Ethnopolitics”, vol. 2, 2003, no. 2, s. 37-51.
31
32
tucji do prasy w języku rumuńskim”22. W odpowiedzi Vladimir Voronin stwierdził, że „pretensje pana Băsescu, by zajmować się «owymi
milionami Rumunów», stanowią wyłącznie świadectwo niezrozumienia naszych (tj. mołdawskich, przyp. aut.) realiów. (…) Wydaje mi się
błędem, że władze w Bukareszcie mylą politykę z kulturą i historią. Byłoby dobrze, gdyby zrozumiały jedną, prostą prawdę: pokrewieństwo
językowe i duchowe nie daje żadnemu politykowi z Bukaresztu prawa
rozciągania władzy politycznej na obywateli Republiki Mołdowa”23.
Dyskusja na temat tożsamości narodowej została potraktowana
przez obu polityków jako zamach na narodową przestrzeń duchową,
która stanowi emanację realnie istniejącego państwa, wykraczającą poza jego granice geograficzne. Konsekwencje takiej sytuacji nie
poddają się jednoznacznej diagnozie. Mogą ograniczyć się do sporu
o symbole, ale też mogą przerodzić się w rzeczywisty konflikt polityczny, zwłaszcza jeśli dyskurs symboliczny traktowany jest jako
sposób wyrażania interesów usytuowanych w zupełnie innych dziedzinach i jeśli pojawia się pokusa, by przestrzeń symboliczną uczynić przedmiotem pretensji terytorialnych. Bardzo dużo zależy w tym
momencie od elit politycznych, od ich zdolności kontrolowania emocji społecznych oraz prowadzenia dialogu z drugą stroną konfliktu.
Nacjonalizm staje się w chwili eskalacji konfliktu instrumentem porządkującym świadomość zbiorową, wyznaczającym hierarchię celów. Jeśli zdominuje przestrzeń publiczną, trudno ograniczyć jego
oddziaływanie. Przykłady węgiersko-rumuński oraz rumuńsko-mołdawski pokazują, że możliwe jest panowanie nad emocjami, jednak
lekcja jugosłowiańska uczy, że nie zawsze się to udaje.
Wiele wskazuje na to, iż przypadkiem zbliżonym pod pewnymi
względami do przykładu rumuńsko-mołdawskiego mogą okazać się
procesy zachodzące pomiędzy Albanią i Kosowem. Widoczne są tu
jednak dwie istotne różnice: po pierwsze, Kosowo nie ma za sobą tak
ugruntowanej odrębności historycznej jak Mołdawia, a po drugie,
niepodległe państwo kosowskie powstało dzięki wsparciu ze strony
państw zachodnich.
22 T. Băsescu, Mesajul preşedintelui României în faţa Camerelor reunite ale Parlamentului, Bucureşti, 14 Aprilie 2009, http://www.presidency.ro/?_RID=det&tb=date&id=10876&_PRID=ag
(23.08.2011).
23 Voronin acuză Românie de „revanşism statal”, „Alianţa pentru o România Curată”, 16 Aprilie 2009,
http://www.romaniacurata.ro/voronin-acuza-romania-de-revansism-statal-472.htm (23.08.2011).
4.
Procesy narodowościowe w Europie Środkowej
i Południowo-Wschodniej a integracja europejska
Przegląd realiów etnicznych w Europie Środkowej i Południowo‑Wschodniej wskazuje, że w regionie tym raczej nie występują już sytuacje konfliktowe, które mogłyby doprowadzić do powstania nowych
państw. Na intensywności straciły czynniki narodotwórcze wywierające wpływ na ewolucję społeczeństw całego regionu na przestrzeni
bez mała dwóch stuleci: zaspokojone zostały aspiracje większości elit
narodowych, w tym inteligencji, która zresztą po 1989 roku znacznie
straciła na znaczeniu. Prawa gwarantowane mniejszościom oraz rewolucja informatyczna całkowicie zmieniły dostępność rozmaitych
treści we wszystkich językach. Proces liberalizacji ruchu osobowego,
którego zwieńczeniem jest umowa schengeńska, stopniowo eliminuje problem bezpośrednich kontaktów międzyludzkich.
Wydaje się zatem, iż potężny proces powstania państw narodowych, który na przestrzeni bez mała dwóch stuleci determinował
rozwój tego regionu, dobiegł końca. Błędem byłoby jednak sądzić,
że dynamika procesów narodowościowych uległa całkowitemu wyczerpaniu. Właściwie we wszystkich krajach mamy do czynienia
z różnymi przykładami napięć, których konsekwencją mogą być
konflikty wewnętrzne lub międzynarodowe, o różnej sile destrukcyjnej. Tym, co różni konflikty drugiego dziesięciolecia XXI wieku od
podobnych sytuacji w przeszłości, jest integracja europejska. Część
państw została nią objęta, dla niektórych jest to kwestia bliższej lub
dalszej przyszłości.
Trudno nie zgodzić się z opinią o sprzeczności procesów zachodzących w Europie Środkowej i Południowo-Wschodniej po 1989
roku oraz w UE24. Z jednej strony rozpoczął się proces przywracania
państwom charakteru narodowego lub zgoła tworzenia nowych organizmów państwowych, z drugiej – rozwijała się współpraca oparta
na wyrzeczeniu się przez państwa narodowe części swojej suwerenności oraz na uznaniu zasady wielokulturowości. Mimo rozbieżności
obu tych tendencji, doszło do rozszerzenia UE o państwa postkomunistyczne, w tym Węgry, Czechy i Słowację w 2004 roku oraz Rumu-
24 J. Rupnik, The Balkans as a European Question, w: The Western Balkans and the EU: The Hour of
Europe, J. Rupnik (ed.), European Union Institute for Strategic Studies, Paris 2011, s. 17-30.
33
34
nię i Bułgarię w 2007. Zarówno przed przyjęciem nowych członków,
jak i po UE wywierała znaczący wpływ na politykę narodowościową
krajów kandydujących bądź członkowskich za pośrednictwem kryteriów członkostwa sformułowanych w Traktacie z Maastricht oraz
w konkluzjach kopenhaskiej Rady Europejskiej z czerwca 1993 roku.
Sposoby oddziaływania Brukseli definiowane są w różny sposób.
Większość autorów zgadza się, iż najskuteczniejszym narzędziem
jest zasada warunkowości, uzależniająca postęp w stosunkach z UE
od konkretnych posunięć w polityce wewnętrznej ze strony zainteresowanych państw. W zależności od konkretnej sytuacji uruchamiane
są różne mechanizmy. Najbardziej rozbudowana klasyfikacja wymienia cztery przypadki: wymuszenie (metoda kija i marchewki), zbieżność agend politycznych (unijnej i narodowej), pośrednictwo między
stronami konfliktu (dotyczy to zwłaszcza konfliktów zbrojnych) oraz
przebudowa tożsamości zbiorowej (poprzez stworzenie nowych ram
instytucjonalnych)25.
Na ile mechanizmy te są skuteczne w zestawieniu z przedstawioną powyżej typologią konfliktów oraz w konfrontacji z konkretnymi
przypadkami? Wydaje się, iż najpotężniejszym środkiem oddziaływania UE jest sama jej idea: zasada wielokulturowości w połączeniu
z otwartością granic, umożliwiającą swobodny przepływ ludzi. Sytuacja ta nie wpisuje się w nacjonalistyczną wizję świata podzielonego
na państwa narodowe, odseparowane od siebie szczelnymi granicami i dążące do ujednolicenia składu etnicznego ludności. Nawet jeśli uznane granice państwowe dalekie są od ojczyzn symbolicznych,
te ostatnie o wiele łatwiej kultywować w warunkach UE niż poza nią.
Działanie tego mechanizmu można wyraźnie zaobserwować
w odniesieniu do analizowanych powyżej dwóch typów sytuacji konfliktowych: w dążeniu do zmiany statusu prawnego przez mniejszość
25 T. Diez, S. Stetter, M. Abert, The European Union and Border Conflicts: The Transformative Power
of Integration, „International Organization”, vol. 60, 2006, issue 3, s. 563-593. Por. też: S. Renner,
F. Tauner, Creeping EU Membership in South East Europe: The Dynamics of European Union Rule
Transfer to the Western Balkans, „European Integration”, vol. 3, 2009, no. 4, s. 449-465; L. Cram,
Identity and European Integration: Diversity as a Source of Integration, „Nations and Nationalisms”,
vol. 15, 2009, issue 1, s. 109-128; D. Anagnostou, A. Triandafyllidou, European Integration and Ethnic Minority Mobilization. A Theoretical Introduction and Literature Review, Hellenic Foundation
for European and Foreign Policy, Athens 2005; R. Belloni, European Integration and the Western
Balkans: Lessons, Prospects and Obstacles, „Journal of Balkan and Near Eastern Studies”, vol. 11,
2009, no. 3, s. 313-331.
w jakimś kraju oraz w kwestionowaniu tożsamości innego państwa.
Obecność Węgier i Rumunii w UE łagodzi problem mniejszości węgierskiej w Siedmiogrodzie. Z jednej strony nie ma formalnych przeszkód, by wspólnota węgierska kultywowała swoją tożsamość, korzystając przy tym z pomocy ze strony państwa węgierskiego, z drugiej
strony Rumunia zachowuje pełną suwerenność w stosunku do tego
terytorium. W praktyce nie zawsze model ten funkcjonuje bezkolizyjnie, jednak nieporozumienia nie przeszkadzają obu krajom rozwijać współpracy w znacznej mierze związanej z UE.
Nie inaczej zdaje się funkcjonować mechanizm „rozbrajania” nacjonalizmu w odniesieniu do sytuacji, w których w imię dążenia do
odbudowy przestrzeni symbolicznej jakiegoś narodu w wątpliwość
podawana jest tożsamość suwerennego państwa. Ponownie przywołania wymaga przypadek Mołdawii i Rumunii. O ile tworzenie przestrzeni symbolicznej, obejmującej oba kraje, wpisuje się w dyskurs
nacjonalistyczny, o tyle praktyczne wnioski wyciągane stąd pod kątem integracji europejskiej wyłamują się z tego schematu. Wspólnota
historii, języka i kultury uzasadniałaby, zgodnie z logiką nacjonalizmu, wysunięcie postulatu „zjednoczenia” lub „przyłączenia” Mołdowy do Rumunii. Udział obu państw w procesie integracji – w przypadku Bukaresztu już spełniony, w przypadku Kiszyniowa jeszcze do
zrealizowania – sprawia, że utrzymanie (bądź zniesienie) podmiotowości prawnomiędzynarodowej ze wszystkimi jej atrybutami staje
się wtórne wobec otwartości granic oraz możliwości nieograniczonych kontaktów.
W przypadku państw bałkańskich pozostających poza UE działanie dwóch opisanych powyżej modeli może być skomplikowane
z powodu pamięci o konfliktach zbrojnych z lat 90. ubiegłego stulecia, jednak – o czym świadczą, na przykład, adresowane do sąsiadów gesty pojednania, które poczynił prezydent Serbii Boris Tadić
(między innymi wizyta w Srebrenicy) – perspektywa integracji europejskiej okaże się instrumentem skłaniającym miejscowe elity do
działań, na które w innych warunkach być może by się nie zdobyły.
W zestawieniu z dwoma typami konfliktów, zakładającymi zmianę
statusu prawnego pewnej grupy etnicznej lub państwa, w odniesieniu
do których UE wykazała się możliwościami pośredniego bądź bezpośredniego oddziaływania, typ pierwszy, ściślej zaś kwestia Romów,
wydaje się być niespodzianką. Z jednej strony obecność mniejszości
romskiej nigdzie nie wiąże się z postulatami politycznymi, z drugiej
35
36
właśnie w nią wymierzone są hasła i działania ugrupowań skrajnych,
budujących swoją pozycję na niezadowoleniu pewnej części społeczeństwa z powodu konfliktów z Romami i systematycznego wzrostu ich liczby. Zmiana proporcji demograficznych na korzyść ubogiej
i słabo zintegrowanej grupy etnicznej często budzi odruch wrogości.
Inność Romów oraz nagromadzenie konfliktów prowadzą do traktowania obecności tej grupy etnicznej w państwach Europy Środkowej
i Południowo-Wschodniej jako problemu politycznego.
Wzrost nastrojów antyromskich nigdzie nie występuje jako jedyny element programów politycznych ugrupowań skrajnych, wydaje
się jednak, że w większości przypadków jest głównym i zarazem najbardziej konkretnym hasłem mobilizującym zwolenników. Na Węgrzech, w Czechach czy na Słowacji problem Romów pełni rolę katalizatora poglądów składających się na skrajnie nacjonalistyczną,
ksenofobiczną wizję świata, ponieważ jest najbardziej widoczny.
Pozostałe elementy – utrata suwerenności na rzecz Brukseli, współczucie dla rodaków na obczyźnie, niechęć do zagranicznego kapitału – cechuje większa doza abstrakcji niż niechęć do sąsiada z tej
samej ulicy. Problem romski ma wagę polityczną nie ze względu na
sprzeczność postulatów politycznych mniejszości i większości, ale ze
względu na oddziaływanie postaw skrajnych na równowagę całego
systemu politycznego. Jeśli hipoteza ta jest słuszna, to skrajny nacjonalizm środkowoeuropejski będzie się formował wokół tematyki romskiej, inne kwestie, typowe dla tradycyjnych nacjonalizmów
środkowoeuropejskich, będą uzyskiwały nośność polityczną przede
wszystkim w połączeniu z hasłami antyromskimi. Tendencja ta będzie ulegała nasileniu w miarę zwiększania się udziału tej grupy etnicznej w ogóle obywateli państwa regionu.
UE przez długi czas zdawała się postrzegać położenie Romów
głównie przez pryzmat praw człowieka. Stosunkowo niedawno
zwrócono uwagę na wymiar ekonomiczny tej kwestii, gdy szacunki Banku Światowego wykazały, iż w odniesieniu do państw o najwyższym odsetku populacji romskiej jest to również sprawa 4-6%
PKB w postaci wydatków na integrację oraz dochodów utraconych
w związku z wykluczeniem dużej grupy ludności. Zaczęto również
zwracać uwagę na wpływ napięć etnicznych na równowagę polityczną w poszczególnych krajach. Czy jednak moc sprawcza UE w tym
przypadku jest równie mocna, jak w odniesieniu do dwóch typów napięć zakładających zmianę statusu prawnego jakiejś grupy etnicznej
(lub kraju) i angażujących elity polityczne i intelektualne? UE może
wydzielać środki na integrację Romów, może poświęcać im uwagę,
jednak państwom członkowskim spoza Europy Środkowej i Południowo-Wschodniej trudno byłoby pełnić rolę przykładu, gdyż tylko
w nielicznych przypadkach mamy do czynienia z udanymi programami integracji wykluczonych grup etnicznych (w grę wchodzą głównie
imigranci), w żadnym przypadku – z programem integracji tak dużej europejskiej mniejszości etnicznej. Kilka państw – w tym Francja
i Włochy – pokazało ponadto, że obecność środkowoeuropejskich
Romów skłania do reakcji wyłamujących się z propagowanych przez
nie zasad poprawności politycznej. Europa Środkowa i Południowo‑Wschodnia musi sama wypracować rozwiązanie tego problemu.
5.
Nacjonalizmy w Europie Środkowej
i Południowo-Wschodniej w XXI wieku. Podsumowanie
W artykule poświęconym nacjonalizmom europejskim Will Kymlicka
zwrócił uwagę na iluzoryczność podziału nacjonalizmów europejskich na „lepsze” nacjonalizmy obywatelskie społeczeństw zachodnioeuropejskich i „gorsze”, etniczne nacjonalizmy środkowoeuropejskie i bałkańskie26. Jednym z argumentów często przytaczanych na
obronę tego podziału były krwawe wydarzenia z lat 90. w Jugosławii
oraz konflikty z XIX i pierwszej połowy XX wieku, które prowadziły
do powstawania w Europie Środkowej i Wschodniej coraz to nowych
państw narodowych. Wydaje się, że po prawie dwóch stuleciach
proces ten dobiegł końca. Jednym z najistotniejszych argumentów
przemawiających na rzecz takiego stwierdzenia jest proces integracji
europejskiej, który w zasadniczy sposób zmienia warunki funkcjonowania nacjonalizmów. Wiele wynikających z ideologii nacjonalistycznej postulatów, których realizacja dawniej wymagałaby zmiany
granic, wojny lub konfliktu międzynarodowego w innej formie, może
być realizowanych w sposób niewywołujący napięć. Nie znaczy to,
oczywiście, że te ostatnie znikną całkowicie.
26 W. Kymlicka, Nation-Building and Minority Rights: Comparing West and East, „Journal of Ethnic
and Migration Studies”, vol. 26, 2000, no. 2, s. 183- 212.
37
38
To, czy możliwości w tej mierze zostaną wykorzystane, zależy
w dużym stopniu od dojrzałości lokalnych elit politycznych. Zmiana ta nie oznacza jednak, że znikną nacjonalizmy. Za sprawą napięć
narodowościowych, związanych w znacznej mierze z rosnącą liczebnie mniejszością romską, nacjonalizmy środkowoeuropejskie i bałkańskie upodobnią się do nacjonalizmów zachodnioeuropejskich,
eksploatujących temat niezintegrowanych mniejszości etnicznych
(imigrantów). Stosunek do Romów, których liczba w omawianym
regionie waha się od 3,5 do 6,5 mln, stanie się dla nacjonalizmów katalizatorem pozwalającym utrzymać zainteresowanie tradycyjnymi
hasłami politycznymi, które w warunkach integracji tracą w znacznej
mierze nośność. Jeśli krajom środkowoeuropejskim uda się dokonać
przełomu w kwestii romskiej, nacjonalizmy staną się bezzębne.
Tomasz Żornaczuk
Chorwacja –
prymus integracji europejskiej
na Bałkanach Zachodnich
Croatia – the Leader of European Integration in the Western Balkans
Croatia is the only country of the Western Balkans which will soon enter the
EU. It started the accession negotiations in 2005, and in December 2008 the
talks were de facto stopped on the initiative of Slovenia, due to the unresolved
disagreement between the two states over the sea borderline. Till the time
Croatia managed to close some negotiation chapters and a further few to
open. On principle the EC spoke positively about the directions of reforms
carried out by the Croatian government, but a lot of problems remained unresolved at the time. Among them there are inefficient judiciary system and
incompetent administration as well as low effectiveness in the fight with corruption and organised crime.
Almost the whole year 2009 passed on Croatia’s attempts to solve the
argument with Slovenia. Only at the end of the year, after the resignation of
the former Prime Minister Ivo Sanader, a new Prime Minister Jadranka Kosor
led to the conclusion of the agreement on this issue and to the renewal of the
membership talks with the EU. Soon we will be able to see not only the acceleration of Croatia’s accession negotiations, but also the actions of a newly
elected President Sanader for the improvement of relations with Serbia, as the
EU recommended.
In the report on Croatia’s progress on the way to the EU from November
2010, the European Council stated that in the first quarter of the following year
it would publish an additional document concerning the negotiations in the
fields of judiciary and basic rights which the country had greatest difficulty
with. In spite of the EC’s criticism in the announced report, in June 2011 the EC
recommended the closing of the negotiations with Croatia in this and some
other chapters, which soon led to the end of the negotiations.
If after signing the accession treaty with Croatia, planned for December
2011 in Warsaw, there will not be any complications in its ratification by the
EU states, this country will become the 28th EU member in June 2013. Croatia’s
accession will be a clear sign that the process of EU enlargement is being
continued. After entering the EU, this country will possibly maintain good
relations with the EU leaders, but it may also be interested in the Central European or Mediterranean co-operation. Croatia’s membership will not have any
visible effects for the functioning of the EU institutions or economy.
40
Tomasz Żornaczuk
Chorwacja jest pierwszym spośród państw Bałkanów Zachodnich
i drugim po Słowenii państwem byłej Jugosławii, które stanie się
członkiem Unii Europejskiej (UE). Chorwacki rząd w czerwcu 2011
roku zakończył negocjacje z UE, które trwały blisko sześć lat. Podpisanie traktatu akcesyjnego otworzy drogę do jego ratyfikacji w państwach członkowskich UE. Jeżeli ten proces przebiegnie bez komplikacji, to 1 lipca 2013 roku Chorwacja stanie się 28 członkiem UE.
1.
Początek negocjacji
Stolica Chorwacji była tym miejscem, w którym w listopadzie 2000
roku przywódcy państw członkowskich UE i niektórych instytucji unijnych po raz pierwszy zasygnalizowali, że są zainteresowani
zbliżeniem Chorwacji, Bośni i Hercegowiny, (Byłej Jugosłowiańskiej
Republiki) Macedonii oraz Federacyjnej Republiki Jugosławii z UE.
Świadczyło o tym zaproponowanie tym krajom Układów o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (SAA). Przy okazji szczytu EU z państwami regionu Chorwacja rozpoczęła negocjacje SAA, co stanowiło pierwszy
formalny etap na jej kilkunastoletniej drodze do członkostwa w UE.
Niespełna rok później, w październiku 2001 roku, Chorwacja
podpisała SAA. Wniosek o członkostwo w UE złożyła w lutym 2003
roku, zaś w kwietniu 2004 roku Komisja Europejska (KE) opowiedziała się za nadaniem Chorwacji statusu państwa kandydującego.
Decyzją Rady UE taki status kraj ten uzyskał dwa miesiące później.
W grudniu tego samego roku ustalono datę rozpoczęcia negocjacji
akcesyjnych z Chorwacją na 17 marca 2005 roku. W międzyczasie
SAA wszedł w życie w lutym 2005 roku. Jednak dzień przed zaplanowanym terminem UE przesunęła na czas nieokreślony otwarcie
negocjacji z uwagi na niedostateczną współpracę rządu chorwackiego z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii
(ICTY). Chodziło przede wszystkim o niedostateczne zaangażowanie Chorwacji w ujęcie generała Ante Gotoviny, oskarżonego przez
Final Declaration, Zagreb Summit 24 November 2000, http://www.ec.europa.eu/
Trybunał o zbrodnie wojenne popełnione na ludności serbskiej podczas wojny w chorwackiej Krajinie w 1995 roku.
Ostatecznie negocjacje Chorwacji z UE rozpoczęły się w październiku 2005 roku, a pierwsze rozdziały otwarto w czerwcu 2006 roku.
Negocjacje akcesyjne zostały de facto przerwane w grudniu 2008
roku z inicjatywy Słowenii, która powoływała się na brak stosunków
dobrosąsiedzkich z Chorwacją, co było spowodowane przeciągającym się sporem o granicę morską między obu krajami.
W ciągu pierwszych trzech latach negocjacji Chorwacja zdołała
wstępnie zamknąć siedem z trzydziestu pięciu rozdziałów akcesyjnych, z czego większość w ostatnim kwartale 2008 roku. Zamknięte
rozdziały stanowiły zatem 20% wszystkich obszarów negocjacyjnych.
Piętnaście kolejnych rozdziałów (nieco ponad 40%) pozostawało
w tym czasie otwartych. Natomiast wśród jedenastu oczekujących
na otwarcie do negocjacji znajdowały się te najtrudniejsze, dotyczące swobodnego przepływu kapitału, rolnictwa, polityki regionalnej,
sądownictwa i praw podstawowych oraz obszaru sprawiedliwości,
wolności i bezpieczeństwa.
Przez znaczną część 2008 roku Chorwacja przeprowadzała reformy zgodnie z narodowym programem w sprawie przystąpienia do
UE, przyjętym przez rząd chorwacki wiosną 2008 roku na podstawie
unijnej strategii Accession Partnership, gdzie określono priorytetowe kierunki reform dla tego kraju. W raporcie o postępach Chorwacji na drodze do członkostwa w UE z listopada tego samego roku KE
doceniła starania tego kraju o przyspieszenie akcesji; implementacja
SAA przebiegała bez znaczących utrudnień, reformy w dziedzinach
objętych tymczasowo zamkniętymi rozdziałami, jak i rozdziałami
otwartymi, realizowane były w znacznej mierze w dobrym kierunku, chociaż KE wskazywała na liczne braki oraz opóźnienia w dostosowywaniu się Chorwacji do standardów europejskich. Istotne
zaniedbania odnotowano w zakresie czterech swobód oraz w kwestii
finansów i budżetu.
Jednak zasadnicza część uwag KE dotyczyła problemów, z jakimi Chorwacja borykała się w związku z wdrażaniem reform admi-
National Programme for the Accession of the Republic of Croatia into the European Union – 2008,
http://www.mvpei.hr/
Croatia 2008 Progress Report, http://www.ec.europa.eu/
41
42
Tomasz Żornaczuk
nistracji publicznej oraz systemu sądowniczego, walką z korupcją
oraz przestrzeganiem praw mniejszości narodowych i zapewnieniem
powrotu uchodźcom wojennym. Pomimo pewnych postępów w reformie administracji publicznej, możliwych dzięki przyjęciu programu strategicznego na lata 2008-2011, zaniedbania wynikały przede
wszystkim z braku odpowiednich podstaw prawnych, powolnego
procesu decentralizacji i odpolityczniania administracji oraz braku
wykwalifikowanego personelu. Chorwacki rząd przyjął również odpowiedni plan reform sądownictwa, lecz – jak do tej pory – był on
nieefektywny.
Według raportu KE korupcja pozostawała zjawiskiem powszechnym pomimo przyjęcia przez Chorwację w czerwcu 2008 roku wielowymiarowego programu strategicznego – którego ważnym elementem było zwalczanie korupcji – oraz funkcjonowania Biura do
Walki z Korupcją i Przestępczością Zorganizowaną. Konieczne były
także dalsze kroki na rzecz zagwarantowania praw mniejszości narodowych, szczególnie w odniesieniu do praw mniejszości serbskiej
i romskiej. Działania Chorwacji w zakresie umożliwienia powrotu
uchodźcom wojennym pozostawały niewystarczające. Pomimo stałej
współpracy Chorwacji z ICTY, brakowało pełnego współdziałania
w odniesieniu do dostępu Trybunału do dokumentacji i archiwów.
W zakresie reform gospodarczych KE krytykowała przede wszystkim znaczne opóźnienia w reformie przemysłu stoczniowego.
Według danych chorwackiego ośrodka badania opinii publicznej
Cro Demoskop, wiosną 2008 roku poparcie mieszkańców Chorwacji
dla członkostwa ich kraju w UE wynosiło 54%, a tuż przed ogłoszeniem raportu KE jesienią tamtego roku wzrosło do 57%. Natomiast
poparcie mieszkańców państw członkowskich dla rozszerzenia UE
o Chorwację wyniosło 52% wiosną 2008 roku (największe poparcie
dla kraju z regionu Bałkanów Zachodnich) wobec 34% sprzeciwu.
Według Transparency International w 2008 roku współczynnik postrzegania korupcji w Chorwacji wynosił 4,4 (w skali od 1 do 10, gdzie 1 oznacza całkowite skorumpowanie systemu, a 10
– system całkowicie wolny od korupcji). Był to najlepszy wynik wśród państw Bałkanów Zachodnich, które sklasyfikowano wtedy w przedziale od 3,6 do 3,3 (poza Kosowem, którego
raport nie obejmował). Współczynnik ten był jednak zdecydowanie gorszy od średniej EU27,
który wtedy wynosił 6,5. Jednak w kolejnych dwóch latach współczynnik postrzegania korupcji
w Chorwacji spadł do poziomu z 2007 roku i wynosił w obu przypadkach 4,1. Szerzej zob. Corruption Perceptions Index 2008, http://www.transparency.org/
Zob. Eurobarometer 69, March-May 2008, http://www.ec.europa.eu/
Jesienią 2008 roku 59% Chorwatów opowiadało się za dalszym rozszerzaniem UE (o 8% więcej niż wiosną tamtego roku), a 23% było
przeciw (40% pół roku wcześniej). Z kolei poparcie społeczeństwa
państw EU dla dalszego rozszerzenia w ogóle wyniosło 44% jesienią
2008 roku, podczas gdy 43% było w tym czasie przeciwne temu procesowi.
Pomimo opóźnień lub braku wielu reform w Chorwacji, ambicją
KE było szybkie rozszerzeniu UE o ten kraj. Wraz z raportem o jego
postępach na drodze do UE, KE opublikowała pod koniec 2008 roku
komunikat o strategii rozszerzenia i głównych wyzwaniach na lata
2008-2009, w którym przedstawiła agendę negocjacyjną dla Chorwacji do końca 2009 roku. Zakłada ona, że w tym okresie wszystkie
pozostałe rozdziały zostaną otwarte do negocjacji, a następnie zamknięte do końca 2009 roku, o ile kraj ten przeprowadzi wszystkie
konieczne reformy. Miało to zachęcić rząd w Zagrzebiu do zintensyfikowania prac nad reformami, co przyspieszyłoby proces akcesyjny.
Na posiedzeniu 29 grudnia 2008 roku rząd chorwacki przyjął narodowy program na 2009 rok w sprawie przystąpienia do UE, w którym zaznaczył swoją determinację w działaniach na rzecz zakończenia negocjacji akcesyjnych do końca roku 2009. Wkrótce jednak się
okazało, że nie będzie to możliwe.
2.
Przerwanie negocjacji
Rozmowy Chorwacji z UE de facto zostały zamrożone w grudniu 2008
roku, kiedy działania Słowenii zablokowały negocjacje w kilkunastu
rozdziałach. Taka polityka Słowenii była rezultatem nierozstrzygniętego sporu granicznego, głównie o granicę morską. W związku
z tym, że w negocjacjach z UE na każdym ich etapie potrzebna jest
zgoda wszystkich państw członkowskich, Słowenia włączyła problem
współpracy sąsiedzkiej do debaty na temat przystąpienia Chorwacji
Zob. Eurobarometer 70, October-November 2008, http://www.ec.europa.eu/
Enlargement Strategy and Main Challenges 2008-2009, http://www.ec.europa.eu/
Slovenija presudila: blokada pregovora s EU u 11 poglavlja, „Jutrarnji List”, 17.12.2008, http://www.
jutarnji.hr/
43
44
Tomasz Żornaczuk
do UE. Rząd w Lublanie zdobył przy tym poparcie kilku ważnych
państw UE (Francji, Holandii i Wielkiej Brytanii), które nie były zadowolone między innymi z reform Chorwacji w zakresie sądownictwa i praw podstawowych oraz z niedostatecznego poziomu walki z przestępczością zorganizowaną. Od tej pory dalsze negocjacje
Chorwacji z UE zależały od znalezienia kompromisowego rozwiązania w rozmowach dwustronnych ze Słowenią.
Nierozwiązany od czasu rozpadu Socjalistycznej Federacyjnej
Republiki Jugosławii spór dotyczył granicy morskiej na Zatoce Pirańskiej. Słowenia żądała takiego ustalenia chorwacko-słoweńskiej
granicy morskiej, które pozwoliłoby jej na uzyskanie bezpośredniego
dostępu do wód międzynarodowych. Według ówczesnego stanu statki słoweńskie musiały bowiem przekraczać chorwackie bądź włoskie
wody terytorialne, by dostać się na otwarte morze. Prowadzące spór
kraje odwoływały się do różnych interpretacji Konwencji NZ o prawie
morza. Chorwacja powoływała się na tę jej część, która nakazuje ustalenie przebiegu granicy morskiej wzdłuż tzw. „linii środkowej”. Słowenia wskazywała zaś na argumenty historyczne oraz tę część konwencji, która dotyczy państw o niekorzystnym położeniu geograficznym.
Niezależnie od zasadności argumentacji stron sporu, słoweńska pozycja była mocniejsza niż chorwacka z uwagi na konieczność
wyrażenia przez Słowenię zgody na kontynuację negocjacji akcesyjnych UE z Chorwacją. W związku z tym rząd w Zagrzebiu zgodził się
wiosną 2009 roku na propozycję KE w kwestii rozstrzygnięcia sporu
(powołanie ad hoc sądu arbitrażowego), chociaż początkowo stał na
stanowisku, że spór nie jest problemem UE, lecz dwóch sąsiadujących
państw, a za instytucję właściwą do jego rozstrzygnięcia uważał Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS). Jednak Słowenia,
która była znacznie przychylniejsza pośrednictwu KE, nie przyjęła jej
propozycji. Po kolejnym spotkaniu komisarza do spraw rozszerzenia
Olliego Rehna z szefami dyplomacji Chorwacji i Słowenii w czerwcu
2008 roku, które nie przyniosło przełomu w negocjacjach dotyczących
przebiegu granicy, KE poinformowała, że spór chorwacko-słoweński
jest problemem bilateralnym i oba kraje powinny rozwiązać go między sobą. To oznaczało wycofanie się KE z pośrednictwa w negocjacjach między obu krajami. Jednym ze skutków braku rozstrzygnięcia
sporu było podanie się do dymisji premiera Chorwacji Ivo Sanadera.
Negocjacje w kwestii rozwiązania konfliktu granicznego podjęte przez nową chorwacką premier Jadrankę Kosor, również z Chor-
wackiej Wspólnoty Demokratycznej, przyniosły rezultaty w postaci wstępnego porozumienia ze stroną słoweńską. W październiku
uzgodniono szczegóły porozumienia o arbitrażu, które wkrótce zostało podpisane. W tym samym miesiącu Słowenia wyraziła zgodę
na odblokowanie dziesięciu z trzynastu rozdziałów negocjacyjnych.
Oznaczało to powrót Chorwacji do stołu negocjacyjnego w sprawie
członkostwa w UE.
Niechęć państw członkowskich do podjęcia działań na rzecz
zażegnania konfliktu granicznego pomiędzy Chorwacją a Słowenią uwidoczniła brak atmosfery sprzyjającej rozszerzeniu UE. Było
to w znacznym stopniu spowodowane kryzysem instytucjonalnym
w UE, która po odrzuceniu w referendach we Francji i w Holandii
w 2005 roku traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy nie
zdołała przeprowadzić reformy instytucjonalnej zaplanowanej między innymi w związku ze zwiększeniem liczby państw członkowskich. Kolejna próba reformy nie powiodła się w czerwcu 2008 roku,
kiedy mieszkańcy Irlandii odrzucili w referendum przyjęcie traktatu
lizbońskiego. To spowodowało, że niektóre kraje członkowskie były
bardziej przychylne popieraniu działań na rzecz pogłębiania integracji europejskiej, niż jej poszerzania. Dodatkowym argumentem
umacniającym takie stanowisko były negatywne już wtedy doświadczenia po akcesji Rumunii i Bułgarii. Zjawiska te przyczyniły się do
zmniejszenia zainteresowania rozszerzeniem UE.
3.
Wznowienie negocjacji
Po powrocie do rozmów akcesyjnych z UE w październiku 2009
roku, Chorwacji jeszcze w tym samym miesiącu udało się zamknąć
sześć rozdziałów negocjacyjnych oraz kilka otworzyć. W sumie do
końca tamtego roku Chorwacja rozpoczęła negocjacje w dziesięciu
rozdziałach.
Croatia, Slovenia Open New Chapter in Their Relations, PMs Say, Government of the Republic of
Croatia, http://www.vlada.hr/
45
46
Tomasz Żornaczuk
Na przełomie 2009 i 2010 roku doszło do zmiany na chorwackiej scenie politycznej. Na prezydenta został wybrany Ivo Josipović
z Socjaldemokratycznej Partii Chorwacji, będącej największą partią
opozycyjną wobec współrządzącej Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej. Chorwacja kontynuowała proces negocjacyjny, otwierając na początku 2010 roku dwa kolejne rozdziały i jeden zamykając.
Ponadto w tym czasie Słowenia zgodziła się na odblokowanie pozostałych trzech rozdziałów.
Nowo wybrany prezydent Josipović za jeden z priorytetów w polityce zagranicznej obrał naprawę stosunków bilateralnych z Serbią.
UE wielokrotnie zwracała bowiem uwagę, że dobre relacje sąsiedzkie
są jednym z warunków akcesji. Zbliżenie w stosunkach chorwacko‑serbskich zapoczątkowało pierwsze od kilku lat dwustronne spotkanie prezydentów obu państw, do którego doszło 24 marca tamtego
roku10. Ivo Josipović i Boris Tadić zdeklarowali wtedy chęć poprawienia stosunków pomiędzy obu krajami, czemu służyć miałoby między
innymi rozstrzygnięcie – w oparciu o negocjacje bilateralne – sporów
z czasów ostatniej wojny w Jugosławii. Swoje stanowiska potwierdzili
kilka dni później w Brukseli w debacie z udziałem na przykład nowego komisarza do spraw rozszerzenia i europejskiej polityki sąsiedztwa Štefana Füle. Ponadto prezydenci zadeklarowali, że ich kraje będą
unikać wykorzystywania swojej przyszłej pozycji w UE do rozstrzygania sporów dwustronnych z innymi krajami Bałkanów Zachodnich.
Jednak za przełomową należy uznać deklarację prezydentów
Chorwacji i Serbii o woli bilateralnego rozwiązania sporów między
obu krajami. Dotychczas bowiem ich rozstrzyganie powierzano MTS.
W 1999 roku Chorwacja pozwała Serbię przed MTS za czystki etniczne, jakich w pierwszej połowie lat 90. ubiegłego wieku miały dokonać na terytorium Chorwacji kontrolowane między innymi przez
Belgrad siły zbrojne. Jednym z autorów pozwu był obecny chorwacki
prezydent. Z kolei Serbia w roszczeniu wzajemnym w styczniu 2010
roku zarzuciła Chorwacji na przykład popełnienie zbrodni na ludności serbskiej na terenie tego kraju w latach 1991-1995. Z okresem
wojny w Jugosławii wiążą się również inne wzajemne kwestie sporne,
w tym powrót uchodźców wojennych czy zwroty mienia. Obaj prezydenci zapowiedzieli współpracę w rozwiązywaniu tych problemów.
10 Prvi susret Josipovića i Tadića, Radio Televizija Srbije, 24.03.2010, http://www.rts.rs/
W następnych tygodniach doszło do kolejnych spotkań na najwyższym szczeblu politycznym przedstawicieli Chorwacji i Serbii
(między innymi prezydentów oraz ministrów spraw zagranicznych),
również w formułach trójstronnych, przy udziale Węgier bądź Turcji.
W ich wyniku zgodzono się na nowe zasady współpracy chorwacko‑serbskiej, a prezydenci Josipović i Tadić zobowiązali się do osobistego zaangażowania się w wycofanie pozwów złożonych przed MTS.
Poprawa relacji pomiędzy Chorwacją i Serbią była dla UE o tyle istotna, że są to największe państwa Bałkanów Zachodnich, a stosunki
między nimi mają istotny wpływ na stabilność polityczną i atmosferę
współpracy w regionie.
W połowie 2010 roku Chorwacja otworzyła ostatnie trzy rozdziały w negocjacjach z UE. Do końca roku regularnie odnosiła sukcesy
w kolejnych dziedzinach objętych negocjacjami, zamykając wstępnie
dalszych dziesięć rozdziałów, w tym również trudny obszar sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa. Był to wyraźny znak, że rozmowy
Chorwacji z UE w sprawie członkostwa wkraczają w końcowy etap.
Jednak negocjacje w pozostałych sześciu rozdziałach (siódmy był
rozdziałem technicznym) toczyły się wolniej, niż zapowiadał rząd
chorwacki. Zwracała na to uwagę KE11, która w listopadzie 2010
roku wprawdzie pozytywnie oceniła postępy Chorwacji we wszystkich rozdziałach negocjacyjnych, ale zidentyfikowała kilka dziedzin,
w których przeprowadzanie dalszych reform w celu dostosowania
do acquis było szczególnie trudne. Wśród nich znajdowała się polityka konkurencji, zaś adaptacja standardów unijnych była widoczna przede wszystkim w problemach Chorwacji z restrukturyzacją
przemysłu hutniczego i stoczniowego oraz regulacjach dotyczących
pomocy państwa dla stoczni. W zakresie rolnictwa i rozwoju wsi
konieczne było zaś znaczne przyśpieszenie prac nad stworzeniem
agencji odpowiedzialnej za dystrybucję środków finansowych, zbudowaniem zintegrowanego systemu administrowania i kontroli oraz
organizacji rynku wspólnotowego, jak również zwiększeniem zdolności absorpcyjnych funduszy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.
Jednak najwięcej problemów przysparzał Chorwatom rozdział dotyczący sądownictwa i praw podstawowych. KE zwracała uwagę na
potrzebę utworzenia niezawisłych sądów, między innymi poprzez
11 Croatia 2008 Progress Report, http://www.ec.europa.eu/
47
48
Tomasz Żornaczuk
zapewnienie bardziej przejrzystych kryteriów powoływania sędziów
i prokuratorów. Zaznaczyła też potrzebę wzmocnienia walki z korupcją. KE zapowiedziała ścisły monitoring reform przeprowadzanych w dziedzinach objętych tym rozdziałem i opublikowanie jego
rezultatów w pierwszym kwartale 2011 roku. Zapowiedź zastosowania takiego instrumentu przez KE świadczyła o tym, że rozdział ten
miał być kluczowy dla zamknięcia negocjacji.
Przeszkodą w negocjacjach, na którą UE zwracała uwagę wielokrotnie, była również niewystarczająca współpraca Chorwacji
z ICTY. Nierozwiązany pozostawał bowiem problem dostępu do
dokumentów z czasów wojny na Bałkanach w latach 90. ubiegłego
wieku. Wskazywał na to prokurator Trybunału Serge Brammertz.
Szczególnie chodziło o dokumenty dotyczące operacji „Burza”, przeprowadzonej przez siły chorwackie w sierpniu 1995 roku, w wyniku
której wiele osób pochodzenia serbskiego poniosło śmierć, a Chorwację opuściło około 200 tys. serbskich uchodźców.
4.
Zakończenie negocjacji
Zgodnie z zapowiedzią KE na początku marca 2011 roku opublikowała dodatkowy raport12 w całości poświęcony postępom Chorwacji
w zakresie rozdziału 23, obejmującego sądownictwo i prawa podstawowe. Z dokumentu wynikało, że nie zostało spełnionych aż osiem
z dziewięciu kryteriów dotyczących nie tylko zwiększenia niezawisłości sądów czy poprawy skuteczności walki z korupcją, lecz także zapewnienia lepszego przestrzegania praw mniejszości oraz konieczności rozwiązania problemu powrotu uchodźców. Wypełnienie
kolejnego punktu dotyczącego współpracy z Trybunałem w Hadze
miało zależeć od oceny zawartej w raporcie, który prokurator Brammertz planował opublikować dwa miesiące później.
12 Interim Report from the Commission to the Council and the European Parliament on Reforms in
Croatia in the Field of Judiciary and Fundamental Rights (Negotiation Chapter 23), http://www.
ec.europa.eu/
Szczególne przywiązanie UE do negocjacji w rozdziale 23 wiązało
się z tym, że zarówno wydajny system sądowniczy, jak i skuteczna
walka z korupcją oraz poszanowanie praw podstawowych miały gwarantować sprawne funkcjonowanie Chorwacji w wielu dziedzinach
w poszerzonej UE. Zaniedbanie reform mogłoby bowiem spowodować pojawienie się problemów podobnych do tych, jakie uwidoczniły
się w Bułgarii i Rumunii, gdzie niewystarczające przygotowanie do
akcesji w zakresie tego rozdziału doprowadziło do licznych zastrzeżeń UE wobec pracy tamtejszych sądów oraz skromnych rezultatów
w dalszej walce z korupcją. Taki stan rzeczy uniemożliwił sprawne
włączenie tych państw do strefy Schengen.
Wskazanie KE na tak wiele zaniedbań w negocjacjach dotyczących obszaru sprawiedliwości, wolności i bezpieczeństwa podawało w wątpliwość zakończenie rozmów akcesyjnych z UE, planowane
przez rząd chorwacki na pierwszą połowę 2011 roku. Świadczyć o tym
mogła również wizyta przewodniczącego KE José Manuela Barroso
w Zagrzebiu na początku kwietnia tego roku, podczas której unikał on podania daty zakończenia negocjacji. Ponadto część państw
członkowskich już wcześniej sygnalizowała, że nie wyrazi zgody na
zakończenie negocjacji z Chorwacją, jeśli nie zostaną wypełnione
wszystkie kryteria wskazane przez KE, również te dotyczące współpracy z ICTY.
Trudności Chorwacji w negocjacjach kilku rozdziałów nie
oznaczały jednak, że rozmowy z UE utknęły w martwym punkcie.
Już w kwietniu 2011 roku kraj ten zamknął bowiem dwa rozdziały
negocjacyjne, w tym jeden dotyczący polityki rolnej. Jednak wewnętrzne uwarunkowania polityczne Chorwacji wskazywały na to,
że szybkie doprowadzenie do końca często niepopularnych reform
może okazać się trudne do zrealizowania. Spadało bowiem poparcie
społeczne dla rządu Jadranki Kosor, które w marcu 2011 roku kształtowało się na poziomie niespełna 14%, a nieprzychylnych rządowi
było aż 75% obywateli. Do spadku poparcia dla władz przyczyniły
się przede wszystkim czynniki ekonomiczne: wzrost bezrobocia,
sięgającego niemal 20% w lutym 2011 roku13 (najwyższy odsetek od
czterech lat), oraz ogólna słaba sytuacja gospodarcza kraju. Kolejną
przyczyną było zapewne ujawnienie kilku afer korupcyjnych, w któ13 U ožujku dno: posao će tražiti 320 tisuća ljudi, „Jutrarnji List”, 15.02.2011, http://www.jutarnji.hr/
49
50
Tomasz Żornaczuk
re zaangażowane były osoby wywodzące się z głównej partii koalicji
rządowej, w tym oskarżenie o korupcję byłego premiera Ivo Sanadera oraz ujęcie go w Austrii. Ponadto ogłoszenie w kwietniu przez
Trybunał w Hadze werdyktu skazującego za popełnienie zbrodni
wojennych dwóch generałów chorwackich, w tym Ante Gotovinę,
zapowiadało dalszy spadek poparcia dla rządu. Co więcej, wyroki
te spowodowały zmniejszenie się liczby mieszkańców Chorwacji
opowiadających się za akcesją tego kraju do UE z 50% o ponad połowę14.
Na początku czerwca Chorwacja zamknęła kolejny rozdział w negocjacjach z UE. Pomimo wcześniejszych licznych uwag, kilka dni
później KE zaproponowała zakończenie negocjacji w ostatnich czterech rozdziałach, co oznaczałoby zamknięcie całości rozmów akcesyjnych z Chorwacją15. W dokumencie KE założono, że kraj ten mógłby stać się 28 członkiem UE w lipcu 2013 roku. Już wtedy mówiło się
jednak o mechanizmie weryfikacyjnym ze strony UE, który miałby
nadzorować przeprowadzanie odpowiednich reform przez Chorwację do czasu jej akcesji. Za doprowadzeniem negocjacji z Chorwacją
do końca jeszcze w pierwszej połowie 2011 roku mocno opowiadał
się rząd Węgier16, państwa sprawującego w tym czasie Prezydencję
w Radzie UE.
Działania rządu chorwackiego oraz determinacja Węgier doprowadziły do wypracowania konsensusu wśród państw członkowskich
UE odnośnie do zakończenia negocjacji. Rada Europejska opowiedziała się za tym wariantem jeszcze w czerwcu tego roku i zaleciła
zamknięcie negocjacji z Chorwacją. Formalnie doszło do tego podczas konferencji międzyrządowej, zorganizowanej 30 czerwca 2011
roku, a więc ostatniego dnia Prezydencji Węgier w Radzie UE17. Potwierdzono przypuszczalną datę akcesji oraz zastosowanie mechanizmu weryfikującego, którego częścią będą raporty KE co pół roku do
momentu wstąpienia Chorwacji do UE, odnoszące się do postępów
14 Samo 23% Hrvata za ulazak u EU! Čak 95% smatra presudu nepravednom,„Jutrarnji List”, 16.04.2011,
http://www.jutarnji.hr/
15 Statement by President Barroso on Croatia – Commission Proposes to Close the Last “Chapters” in
the Accession Talks, 10.06.2011, http://www.ec.europa.eu/
16 Orbán: It Would be Wrong to Delay Croatian Accession, 30.05.2011, http://www.eu2011.hu/
17 EU Closes Accession Negotiations with Croatia, European Commission Press Release, 30.06.2011,
http://www.europa.eu/
tego kraju w implementacji reform. Poparcie mieszkańców Chorwacji dla członkostwa ich kraju w UE ponownie wzrosło i od tej pory
utrzymywało się na poziomie powyżej 55%.
5.
Perspektywy zakończenia procesu akcesyjnego
Tuż przed przejęciem od Węgier Prezydencji w Radzie UE, Polska
zapowiadała, że jednym z trzech priorytetów na drugą połowę 2011
roku w zakresie polityki rozszerzenia UE o kraje Bałkanów Zachodnich będzie podpisanie traktatu akcesyjnego z Chorwacją18. Zresztą już wcześniej, na początku maja 2011 roku, premier Donald Tusk
podczas wizyty w Zagrzebiu wyraził nadzieję na zawarcie traktatu
z Chorwacją w czasie polskiej Prezydencji19. Zakończenie prac nad
przygotowaniem traktatu akcesyjnego trwało dosyć krótko i dokument był gotowy już w połowie września. 17 września premier Tusk
w imieniu UE przekazał go w Zagrzebiu szefowej chorwackiego rządu
Jadrance Kosor20. Przy tej okazji szef polskiego rządu zapowiedział,
że UE jest gotowa do podpisania traktatu w grudniu tego roku.
W międzyczasie w Chorwacji miały miejsce wydarzenia, które
wywołały krytykę zarówno ze strony instytucji unijnych, jak i państw
członkowskich. Pierwszym z nich było sierpniowe wystąpienie premier Kosor w czasie obchodów 16. rocznicy operacji „Burza”, kiedy to
pozdrowiła ona generałów Gotovinę i Markača21, skazanych wcześniej przez oenzetowski Trybunał w Hadze na kary odpowiednio
osiemnastu i dwudziestu czterech lat więzienia, między innymi za
zbrodnie wojenne popełnione przeciwko ludności serbskiej, zamie
szkującej chorwacką Krajinę. Wystąpienie premier Kosor wywołało
protest również ze strony Serbii. Relacje Chorwacji z tym krajem
18 Taki wniosek można wysunąć z przemówienia sekretarza stanu w MSZ Mikołaja Dowgielewicza
podczas konferencji w Kolegium Europejskim w Natolinie 29 czerwca 2011 roku. Pozostałe dwa
priorytety w tym obszarze to rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych z Czarnogórą oraz nadanie
Serbii statusu kandydata do członkostwa w UE.
19 Wizyta premiera w Chorwacji, 07.05.2011, http://www.premier.pl/
20 Traktat Akcesyjny dla Chorwacji przekazany, 17.09.2011, http://www.pl2011.eu/
21 Kosor u Kninu: ‘Posebno pozdravljam Gotovinu i Markača’, „Nacional”, 05.08.2011, http://www.nacional.hr/
51
52
Tomasz Żornaczuk
stały się jeszcze bardziej napięte po mającej miejsce wkrótce potem
wizycie szefowej chorwackiego rządu w Kosowie, podczas którego
wskazywała na Belgrad jako źródło nacjonalizmu, który doprowadził
do wojny na Bałkanach w latach 90. ubiegłego wieku22.
Kolejną sprawą, która wywołała krytykę wobec chorwackiego rządu, była jego propozycja ustawy o anulowaniu wyroków, jakie sądy
Serbii wydały wobec obywateli Chorwacji w związku ze zbrodniami wojennymi popełnionymi podczas konfliktu w byłej Jugosławii.
Wniosek o wprowadzenie takiego prawa został jednoznacznie skrytykowany zarówno przez UE, jak i przez samego prezydenta Chorwacji oraz władze Serbii23. Wydarzenia te doprowadziły do chwilowego
pogorszenia relacji na linii Zagrzeb–Belgrad, które zostały naprawione dopiero po interwencji prezydentów obu państw.
Zabiegi rządu chorwackiego, z wyraźnym udziałem premier Kosor, były zapewne obliczone przede wszystkim na odbudowanie poparcia wewnątrz kraju dla głównej partii koalicyjnej, Chorwackiej
Wspólnoty Demokratycznej. Partia ta współrządzi Chorwacją niemal nieprzerwanie od roku 1990 (z wyjątkiem lat 2000-2003). Jednak
w ostatnim czasie jej notowania wyraźnie spadły, chociaż odbiły się
nieco od rekordowo niskiego poziomu z wiosny tego roku. Tymczasem głosy chorwackich wyborców są niezwykle ważne w kontekście
zbliżających się wyborów parlamentarnych w Chorwacji, zaplanowanych na początek grudnia 2011 roku.
Pomimo krytyki ze strony UE wobec niektórych działań, jakie
rząd Jadranki Kosor podejmował już po zakończeniu negocjacji,
pewne jest, że do podpisania traktatu akcesyjnego Chorwacji dojdzie
jeszcze w 2011 roku. Akt ten zaplanowano na 19 grudnia w Warszawie24. Jeśli ratyfikacja przebiegnie sprawnie we wszystkich państwach
członkowskich, to Chorwacja ma szanse na przystąpienie do UE
w zaplanowanym terminie – w lipcu 2013 roku. Jednak poza instytucjami unijnymi, krytykującymi ostatnie działania chorwackiego
rządu, również niektóre kraje UE wyraziły swoje niezadowolenie.
22 Croatia and Serbia in War of Words over Kosovo, „Balkan Insight”, 29.08.2011, http://www.balkaninsight.com/
23 Brussels Questions Controversial Croatian War Crimes Bill, „Balkan Insight”, 10.10.2011, http://www.
balkaninsight.com/
24 „Traktat Warszawski” przypieczętuje integrację Chorwacji z UE, „EurActiv”, 03.10.2011, http://www.
euractiv.pl/
Wielka Brytania czy Holandia szczególnie potępiały pozdrowienia
premier Kosor dla zbrodniarzy wojennych, za jakich obu generałów uznał Trybunał w Hadze. Rząd holenderski, który jest znany ze
skrupulatności w egzekwowaniu warunków unijnych postawionych
państwom z regionu Bałkanów Zachodnich kandydującym do członkostwa, podkreślał, że ostatecznie to parlament tego kraju zadecyduje o ratyfikacji traktatu akcesyjnego z Chorwacją, a jakiekolwiek
działania tego państwa niezgodne z wartościami europejskimi mogą
mieć negatywny wpływ na wynik głosowania holenderskich posłów.
Wydaje się jednak, że przy tak silnym poparciu Niemiec dla chorwackiej akcesji, jakie w sierpniu w Zagrzebiu wyraziła kanclerz Angela
Merkel, oraz mając na uwadze zarówno pozytywne nastawienie społeczeństwa UE do członkostwa Chorwacji, jak i perspektywę przejęcia rządów w tym kraju przez ugrupowania socjaldemokratyczne,
można założyć, że pozostałe kraje UE nie będą podejmowały działań
na rzecz spowalniania ratyfikacji traktatu o przystąpieniu Chorwacji
do UE.
Jeszcze w trakcie negocjacji akcesyjnych Chorwacja podjęła decyzję o poddaniu akcesji do UE pod ogólnonarodowe referendum.
Zostanie ono przeprowadzone dopiero po wyborach parlamentarnych w tym kraju. Podczas gdy poparcie jego mieszkańców dla
członkostwa w UE oscylowało w granicach 50%, z regularnymi kilkuprocentowymi wahnięciami w obie strony w trakcie negocjacji akcesyjnych, to po ich zakończeniu nigdy nie spadło poniżej tego poziomu. Z badań dotyczących stosunku chorwackich obywateli do kwestii
akcesji do UE, przeprowadzonych w lipcu 2011 roku25, wynika, że za
przystąpieniem Chorwacji do UE opowiedziałoby się 57% mieszkańców tego kraju uprawnionych do głosowania. Uczestnictwo w referendum zapowiedziało 50% chorwackich obywateli, a kolejne 20%
prawdopodobnie brałoby udział w głosowaniu. Co ciekawe, w 2011
roku odczucia Chorwatów wobec UE były niemal identyczne jak te
z 2006 roku, kiedy ich kraj rozpoczynał negocjacje z UE. Pozytywne
odczucia wobec UE w 2011 roku miało 42% mieszkańców Chorwacji, neutralne – 31%, a negatywne – 26% (w 2006 roku odpowiednio
41%, 31% i 28%). Obserwując zmianę trendu w poparciu Chorwatów
25 Stavovi hrvatskih građana prema priključenju Europskoj uniji, Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj, http://www.delhrv.ec.europa.eu/
53
54
Tomasz Żornaczuk
dla członkostwa ich kraju w UE po zakończeniu negocjacji akcesyjnych oraz biorąc pod uwagę fakt, że podpisanie traktatu akcesyjnego
z pewnością zwiększy liczbę mieszkańców Chorwacji wspierających
przystąpienie, można założyć, że w referendum za wejściem tego
kraju do UE może opowiedzieć się nawet 2/3 całkowitej liczby jego
obywateli.
6.
Uwagi końcowe,
czyli skutki rozszerzenia UE o Chorwację
Wstąpienie Chorwacji do UE będzie świadczyło przede wszystkim
o tym, że proces integracji europejskiej jest kontynuowany wbrew
opiniom o zmęczeniu rozszerzeniem. Z pewnością poprawi to wizerunek UE jako organizacji, która promuje zasadę „otwartych drzwi”
wobec niebędących jej członkami państw europejskich. Akcesja
pierwszego państwa z Bałkanów Zachodnich może mieć pozytywny wpływ na starania pozostałych państw regionu o członkostwo.
Będzie bowiem wyraźnym sygnałem, że przeprowadzanie reform
rekomendowanych przez UE przynosi realny skutek w postaci
akcesji.
Można przypuszczać, że po wstąpieniu do UE Chorwacja będzie starała się utrzymać jak najlepsze stosunki z liderami UE, przede wszystkim zaś z Niemcami, które nie tylko jako pierwsze uznały
chorwacką niepodległość dwadzieścia lat temu, lecz także mocno
lobbowały na rzecz akcesji tego kraju w trakcie negocjacji dotyczących przyłączenia i po ich zakończeniu. Jednocześnie Chorwacja
będzie zapewne zabiegać o współpracę na forum regionalnym z państwami Europy Środkowej. Współdziałanie z krajami Grupy Wyszehradzkiej, również w formule poszerzonej o Bułgarię i Rumunię,
może być bowiem widziane przez ten kraj jako sposób na zwiększenie jego wpływu na wypracowywanie wspólnych stanowisk, przede
wszystkim w takich dziedzinach jak energetyka, budżet unijny czy
bezpieczeństwo. Chorwacja będzie jednym z orędowników kontynuowania polityki rozszerzenia UE, przede wszystkim na Bałkanach
Zachodnich. Zapewne będzie też zwolennikiem kandydatury Turcji.
Z pewnością będzie opowiadać się za zbliżaniem krajów Partnerstwa
Wschodniego z UE, chociaż ze względu na swoje położenie geogra-
ficzne będzie również zainteresowana pogłębianiem współpracy UE
z jej partnerami z basenu Morza Śródziemnego.
Akcesja Chorwacji będzie ponadto skutkować pewnymi zmianami
w unijnych instytucjach26. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w czasie
negocjacji z UE, kraj ten otrzyma dwanaście miejsc w Parlamencie Europejskim. Ponadto Chorwacji przypadnie w udziale siedem głosów
ważonych w Radzie UE. Chociaż trudno ocenić stopień aktywności
tego kraju na forum Rady, w tym jego udział w koalicjach, szczególnie w początkowym okresie jego funkcjonowania w UE, to można
założyć, że kultura podejmowania decyzji w Radzie UE nie zmieni się
znacząco w związku z udziałem Chorwacji w procesie decyzyjnym.
Jeśli zgodnie z założeniem KE kraj ten przystąpi do UE 1 lipca
2013 roku (bądź nie później niż 31 października 2014 roku), to przedstawiciel Chorwacji wejdzie w skład Kolegium Komisarzy. Natomiast
w kolejnej kadencji grono komisarzy będzie składać się z przedstawicieli 2/3 liczby wszystkich państw UE. Można jednak przypuszczać,
że państwa unijne opowiedzą się za tym, aby Chorwacja jako nowy
kraj członkowski mogła mianować swojego przedstawiciela do grona
komisarzy. Ponadto reprezentanci Chorwacji zasiądą między innymi
w Komitecie Regionów, Europejskim Komitecie Społeczno-Ekonomicznym oraz Trybunale Obrachunkowym.
Z dostępnych analiz27 wynika, że członkostwo Chorwacji w UE
będzie miało wpływ na wzrost czynników makroekonomicznych
w gospodarce tego kraju. Udział Chorwacji w rynku wewnętrznym
spowoduje nieznaczny wzrost PKB oraz konsumpcji, natomiast
wyraźnie (nawet o kilkanaście procent w perspektywie średniookresowej) wzrosną eksport oraz import. Całościowy efekt makroekonomiczny członkostwa Chorwacji w UE będzie jednak mniej odczuwalny niż na przykład w przypadku państw Europy Środkowej,
między innymi z uwagi na strukturę i specyfikę chorwackiej gospodarki (dobrze rozwinięty sektor turystyczny stanowi jedną z postaw
26 Postanowienia dotyczące podziału miejsc w Parlamencie Europejskim, określenia liczby głosów
ważonych w Radzie UE, składu KE oraz uzupełnienia składu innych instytucji o przedstawicieli
Chorwacji znalazły się w rozdziale dotyczącym instytucji, który został zamknięty 5 listopada
2010 roku.
27 The Economic Effects Croatia’s Accession to the EU, Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, http://www.cpb.nl/; chociaż wskazaną analizę sporządzono w 2007 roku (założono w niej,
że Chorwacja stanie się członkiem UE w 2009 roku), to doskonale obrazuje ona szacunkowy
wpływ członkostwa w UE na gospodarkę tego kraju.
55
56
Tomasz Żornaczuk
gospodarki Chorwacji, co ma wpływ na to, że już dziś PKB per capita
w tym kraju jest zbliżone do polskiego). Chorwacka gospodarka jest
mała (w 2010 roku jej PKB wyniosło 45,9 mld euro, co odpowiada
około 0,37% unijnego PKB), toteż efekty jej uczestnictwa w rynku
wewnętrznym będą niemal niezauważalne dla gospodarek obecnych
członków UE.
KE w 2009 roku przedstawiła wyliczenia zobowiązań finansowych UE wobec Chorwacji po jej akcesji. Dotyczyły one dwóch ostatnich lat obecnej perspektywy finansowej, gdyż KE założyła wtedy,
że Chorwacja przystąpi do UE na początku 2012 roku. Wykorzystano
przy tym obowiązującą metodologię alokacji oraz maksymalne pułapy środków strukturalnych i spójności dla każdego państwa beneficjenta. Przy powyższych założeniach z obliczeń KE wynikało, że już
w pierwszym roku członkostwa Chorwacja uzyskałaby status beneficjenta netto. Łączna wysokość środków pozyskanych przez ten kraj
od UE wyniosłaby bowiem w 2012 roku około 1,561 mld euro, przy
płatności do budżetu UE kwoty w wysokości około 609 mln euro.
Ponadto z obliczeń KE wynika, że koszty rozszerzenia UE o Chorwację będą relatywnie niewielkie z punktu widzenia budżetu całej UE,
a jej członkostwo nie powinno mieć wyraźnego wpływu na wielkość
środków finansowych przyznawanych krajom beneficjentom.
Skutki społeczne członkostwa Chorwacji w UE będą widoczne
przede wszystkim w tym kraju, a tylko w małym stopniu w UE z uwagi na jego niewielki potencjał demograficzny (4,3 mln mieszkańców).
W związku z tym, że najbliższa akcesja będzie dotyczyła pojedynczego państwa, wydarzenie to nie powinno wpłynąć na spadek poparcia społeczeństw państw członkowskich UE dla polityki rozszerzenia UE.
Jan Muś
Integracja Macedonii
z Unią Europejską
– przebieg, perspektywy
i wyzwania
Podczas, gdy większość państw Europy wschodniej
dokonuje jednej zmiany
– komunizmu i dyktatury w kapitalizm i demokrację,
Macedonia musiała zmierzyć się jeszcze z dwoma przemianami
– wojny w pokój i państwa narodowego w wielonarodowe*.
Macedonia’s Integration with the European Union
– Outline, Perspectives and Challenges
The current geopolitical location of the Republic of Macedonia does not leave
the country any real alternative apart from looking for a strong partner, capable of consolidating and strengthening its democracy and independence. At
present only the integration with Euro-Atlantic institutions may usefully and
for long discourage the neighbouring states from the attempts to interfere
with internal affairs of the republic, which took place in the first half of the
1990s, and to provide the perspective of such economic development as in
the states of Central and South Eastern Europe in the second half of the previous decade.
Macedonia (using the term “Macedonia,” the author means the Republic
of Macedonia, also recognised by some states as Former Yugoslavian Republic
of Macedonia; any references to the geographical area also known as Macedonia will be clearly highlighted in the text) is comparatively close to the
EU, much closer than the other states of the region (except for Croatia, which
in the middle of 2013 will most probably become 28th EU member, and Montenegro, which like Macedonia recently – since December 2010 – has had a
status of a candidate state in the relations with the EU). Democratisation of
the country has facilitated regular elections which currently fulfil the OSCE
demands. Free market economy has been introduced although the corruption level and non-transparent connections between the worlds of politics
and lobbying groups have remained at an unsatisfactorily high level. Citizen
and human rights are obeyed and the Albanian part of the society and the
* M. Maleska, D. Maleski, Macedonia’s Road to the European Union, „New Balkan Politics”, 2007,
issue 10.
58
Jan Muś
other minorities (e.g. Bosniaks, Serbs, Turks, Vlachs, Roma) are gradually being
included in the state structures. The best example for it is election/parliamentarian coalitions (both in governments and in opposition) existing for many
years and embracing the representatives of all major ethnic groups.
Simultaneously, since the announcement of the independence in 1991
the country has been facing problems which endanger not only its stability
but also that of the whole region, as well as further integration of the Republic
of Macedonia with the EU. These challenges result from Macedonia’s specific
geopolitical location, ethnic structure of the society and the neighbouring
states’ claims. The major problems connected with the European integration
take or took place independently of this process ( as far as it is possible in
current international relations in Europe) – here one ought to mention the
disagreement with Greece over the name of the Macedonian state as well as
the conflict, which has already been quelled, between ethnic Albanians and
the Slavs inhabiting Macedonia (the Macedonians in this text mean Orthodox
Macedonian Slavs inhabiting the Republic of Macedonia; the Albanians, on
the other hand, in this article are understood as an ethnic group which inhabits the Republic of Macedonia, not the citizens of Albania or Kosovo).
Współczesne geopolityczne położenie Republiki Macedonii nie pozostawia temu krajowi żadnej realnej alternatywy poza poszukiwaniem
silnego partnera zdolnego skonsolidować i umocnić jego demokrację
i suwerenność. Obecnie tylko integracja z instytucjami euroatlantyckimi może w sposób korzystny i długookresowy zniechęcić państwa sąsiedzkie do prób ingerencji w wewnętrzne sprawy republiki,
co miało miejsce w pierwszej połowie lat 90., oraz zapewnić perspektywę rozwoju gospodarczego, który objął państwa Europy Środkowo-Wschodniej w drugiej połowie ubiegłego dziesięciolecia.
Macedonia jest stosunkowo blisko Unii Europejskiej (UE), dużo
bliżej niż pozostałe państwa regionu. Demokratyzacja kraju umożliwiła regularne przeprowadzanie wyborów, które obecnie spełniają
wymogi OBWE. Wprowadzona została gospodarka wolnorynkowa,
choć poziom korupcji i nieprzejrzyste powiązania świata polityki
z poszczególnymi grupami interesu pozostały na niezadowalająco
W niniejszym artykule pod nazwą „Macedonia” autor rozumie Republikę Macedonii, przez
część państw uznaną jako Była Jugosłowiańska Republika Macedonii. Jakiekolwiek odniesienia
do obszaru geograficznego znanego również jako Macedonia będą wyraźnie zaakcentowane
w tekście.
Poza Chorwacją, która w połowie 2013 roku najprawdopodobniej zostanie 28 członkiem UE,
oraz Czarnogórą, która podobnie jak Macedonia od niedawna, bo od grudnia 2010 roku, posiada status państwa-kandydata w stosunkach z UE.
wysokim poziomie. Obywatelskie i ludzkie prawa są przestrzegane,
a albańska część społeczeństwa oraz pozostałe mniejszości (między
innymi Boszniacy, Serbowie, Turcy, Włachowie, Romowie) stopniowo są włączane w struktury państwowe. Najlepszym tego przykładem mogą być utrzymujące się od wielu lat wyborcze/parlamentarne
koalicje (zarówno rządzące, jak i pozostające w opozycji), obejmujące reprezentantów wszystkich większych grup etnicznych.
Jednocześnie od momentu ogłoszenia niepodległości w 1991 roku
kraj ten zmaga się z problemami, które zagrażają nie tylko jego stabilności, ale wręcz całego regionu oraz dalszej integracji Republiki
Macedonii z UE. Wyzwania te wynikają ze specyficznego położenia geopolitycznego Macedonii, etnicznej struktury społeczeństwa
oraz pretensji państw sąsiedzkich. Najważniejsze problemy związane
z integracją europejską mają lub miały miejsce niezależnie od tego
procesu – należy tu wymienić spór z Grecją o nazwę państwa macedońskiego oraz wygaszony już konflikt pomiędzy etnicznymi Albańczykami oraz Słowianami zamieszkującymi Macedonię.
1.
Integracja Republiki Macedonii z Unią Europejską
Spór z Grecją o nazwę państwa
Po zadeklarowaniu przez Macedonię niepodległości w 1991 roku,
pierwszym bardzo ważnym krokiem zbliżającym ten kraj do zjednoczonej Europy było podpisanie we wrześniu 1995 roku Porozumienia
Przejściowego z Grecją. Konflikt dotyczył nazwy młodszej z republik. Podczas gdy Skopje dążyło do zachowania swojej konstytucyjnej
nazwy „Republika Macedonii”, rząd grecki z obawy przed naruszeniem integralności terytorialnej swojego kraju opowiadał się przeciw
używaniu tej formy, jako godzącej w grecką część Macedonii, zwanej
Macedonią egejską.
Na tyle, na ile jest to możliwe we współczesnych stosunkach międzynarodowych w Europie.
Macedończycy w tym tekście oznaczają prawosławnych Słowian macedońskich zamieszkujących Republikę Macedonii. Z kolei Albańczycy to, w rozumieniu tego artykułu, grupa etniczna,
która zamieszkuje Republikę Macedonii, a nie mieszkańcy Albanii czy Kosowa.
59
60
Jan Muś
Żeby lepiej zrozumieć istotę problemu, trzeba cofnąć się do ostatniego okresu funkcjonowania tzw. starej Jugosławii. 16 grudnia 1991
roku w czasie spotkania Rady Ministrów Wspólnot Europejskich decydowano, czy była Jugosławia de iure przestała istnieć. W związku
z tym, że więcej uwagi poświęcano Słowenii i Chorwacji, grecki minister spraw zagranicznych Antonis Samaras z łatwością przekonał
swoich partnerów do odrzucenia nazwy „Macedonia”, co pół roku
później na szczycie w Lizbonie zaowocowało przyjęciem nazwy „Była
Jugosłowiańska Republika Macedonii” (Former Yugoslav Republic of
Macedonia – FYROM). W tym samym czasie używano lub proponowano używanie następujących nazw: „Republika Skopje”, „Slawomacedonia” czy „Nowa Macedonia”.
W 1993 roku Rada Bezpieczeństwa ONZ po raz pierwszy w historii
tej organizacji uznała istnienie nowego państwa pod tymczasową nazwą FYROM. Jednocześnie każda postradziecka i postjugosłowiańska
republika została uznana pod swoją republikańską nazwą. Co więcej,
Grecji udało się wymusić ukrycie macedońskiej flagi państwowej w
czasie posiedzeń ONZ. Ówczesna flaga Republiki Macedonii różniła
się bowiem od flagi Macedonii egejskiej tylko kolorem tła.
W tym czasie argumenty strony greckiej miały związek z takimi
kwestiami jak:
1) zapisy konstytucji Republiki Macedonii z 1991 roku (zmienionej
częściowo na wniosek wspólnoty międzynarodowej w 1992 roku)
wskazujące na ekspansjonistyczny charakter państwa macedońskiego;
2) symbole narodowe i szeroko rozpowszechniane gadżety przedstawiające „Wielką Macedonię”;
3) nazwa państwa: podczas, gdy Ateny uważały, że państwo macedońskie powinno posiadać nazwę bliższą realiom geograficznym,
D. A. Floudas, A Name for a Conflict or a Conflict for a Name? An Analysis of Greece’s Dispute with
FYROM, „Journal of Political and Military Sociology”, Winter 1996, wydanie internetowe: http://
findarticles.com/p/articles/mi_qa3719/is_199601/ai_n8752910/pg_3/?tag=mantle_skin;content
(03.08.2011). Doskonałym przykładem stanowiska Grecji w tej sprawie jest wypowiedź ministra
spraw zagranicznych tego państwa Antonisa Samarasa z 17 stycznia 1992 roku, zamieszczone w:
A. Tziambiris, Greece, European Political Cooperation and the Macedonian Question, Oxford 2000,
s. 207-213 (Appendix II), wydanie internetowe: http://www.macedonian-heritage.gr/OfficialDocuments/Samaras1.html (03.08.2011) oraz przemówienie z 17 lutego 1992 roku także zamieszczone w: A. Tziambiris, Greece..., s. 218-232 (Appendix IV), wydanie internetowe: http://www.
macedonian-heritage.gr/OfficialDocuments/Samaras2.html (03.08.2011).
Skopje zapewniało, że nazwa „Republika Macedonii” nie godzi
w integralność terytorialną Grecji. Nazwa ta była w użyciu w SFRJ
od 1944 roku, a władze greckie zaczęły oficjalnie używać jej dopiero od 1988 roku. Macedończycy wskazywali także słusznie, że aż
do 1992 roku konsulat grecki w Skopje posługiwał się nazwą „Socja
listyczna Republika Macedonii” oraz że zmiana nazwy państwa
może doprowadzić do destabilizacji sytuacji w kraju.
Do momentu przyjęcia Macedonii do ONZ, tylko sześć krajów
uznało to państwo pod jej konstytucyjną nazwą: najpierw ze względu
na stopień zaangażowania w regionie i/lub ambicje związane z Macedonią uczyniła to Bułgaria, a następnie Turcja. Potem w kolejności:
Chiny, Chorwacja, Rosja i Słowenia. Do końca 1993 Niemcy, Francja,
Włochy, Holandia, Dania, Finlandia i Japonia nawiązały stosunki dyplomatyczne z Macedonią.
Regulacja nazwy tej młodej republiki miała być przedmiotem
arbitrażu, jednakże Grecy wycofali się z formalnych negocjacji już
w październiku 1993 roku. Co więcej, pół roku później, w lutym,
nowy premier Grecji Andreas Papandreu ogłosił zawieszenie prac
konsulatu greckiego w Skopje oraz wstrzymanie przewozu do Macedonii towarów z portu w Salonikach. Drastyczność tego posunięcia (port w Salonikach obsługiwał 70-80% importu macedońskiego)
zaskoczyła państwa europejskie, szczególnie że styczeń przyniósł
względne ocieplenie stosunków pomiędzy Skopje a Atenami. Marcowe protesty w Salonikach, w których uczestniczyło ponad milion
osób demonstrujących przeciw uznaniu państwa macedońskiego,
usztywniło tylko stanowisko Aten.
Nieprzychylna wobec Grecji opinia środowiska międzynarodowego, które postrzegało zachowanie Aten jako niezrozumiałe i zdecydowanie przesadzone, zmusiło rząd Papandreu do stopniowego
znoszenia embarga od grudnia 1994 roku. 4 września 1995 roku ogłoszono jednocześnie w Skopje, Waszyngtonie i Atenach, że ministrowie spraw zagranicznych obydwu krajów mają się spotkać w celu
D. A. Floudas, A Name for a Conflict...
Ibidem.
Wyłączając jednak artykuły niezbędne ze względów humanitarnych, takie jak jedzenie czy
leki.
R. Bideleux, I. Jeffries, The Balkans. A Post-Communist Story, London–New York 2007, s. 416.
61
62
Jan Muś
podjęcia kroków zmierzających ku poprawie stosunków między
Grecją a Macedonią. Kwestia nazwy państwa macedońskiego nie została rozwiązana, ale ustalono, że w zamian za odpowiednie zmiany
w konstytucji oraz usunięcie „prowokacyjnych” elementów z symboli
republikańskich Grecja zniesie embargo, a następnie podobnie jak
Stany Zjednoczone nawiąże stosunki dyplomatyczne. Porozumienie
podpisano 13 września 1995 roku, a embargo zostało zniesione w połowie października10.
Dlaczego dokument ten jest tak ważny w procesie integracji Macedonii ze strukturami euroatlantyckimi? Choć od 1995 roku nie udało
się osiągnąć konsensusu w sprawie nazwy państwa macedońskiego,
uznano wówczas, że zawarte porozumienie to początek końca tego
konfliktu i że de facto otworzyło ono drzwi na Zachód: w listopadzie Macedonia przystąpiła do Partnerstwa dla Pokoju, w grudniu
w Skopje rozpoczęło działalność oficjalne przedstawicielstwo UE.
Wiosną 1996 roku Macedonia przystąpiła do programu PHARE,
natomiast w następnych latach weszły w życie porozumienia pomiędzy Wspólnotami Europejskimi a Macedonią dotyczące transportu
i współpracy.
Kwestia pluralizmu etnicznego
Równolegle do tych wydarzeń państwo macedońskie zmagało się
z innym problemem, który zagrażał integracji tego kraju z UE – rela
cjami pomiędzy stanowiącymi „małą większość” (około 65%) macedońskimi Słowianami oraz pozostającymi w „dużej mniejszości”
(około 25%) macedońskimi Albańczykami. Obraz stosunków pomiędzy tymi dwoma grupami etnicznymi jest często złudny i nieczytelny.
Od 1991 roku następowała z jednej strony praktyczna alienacja tych
dwóch grup na poziomie społecznym, a z drugiej przedstawiciele
największej ówczesnej albańskiej Partii Demokratycznego Postępu
(PDP) uczestniczyli w życiu politycznym kraju, wchodząc w skład
koalicji rządzących.
Przyjęta w 1991 roku konstytucja, pomimo szerokich gwarancji
praw mniejszości etnicznych, ujętych jako „wspólnoty”, które za10 Ibidem, s. 418.
mieszkiwały Macedonię, w rzeczywistości nadawała republice charakter państwa narodowego, przy czym dominującą pozycję zajęli
macedońscy Słowianie, macedoński język i macedoński Kościół prawosławny. W rezultacie Albańczycy w Macedonii nie mogli liczyć na
posługiwanie się językiem albańskim w urzędach, parlamencie czy
mediach publicznych. Co więcej, nie istniała jednostka szkolnictwa
wyższego, która nauczałaby w języku albańskim. Biorąc pod uwagę
fakt, że szkolnictwo na poziomie podstawowym i średnim zostało
posegregowane ze względu na różnice lingwistyczne i etniczne, droga do wyższego wykształcenia była dla Albańczyków stosunkowo
trudna. Sytuację skomplikowało zaostrzenie się sytuacji w Kosowie,
gdzie na Uniwersytecie w Prisztinie studiowali macedońscy Albańczycy. Od 1991 roku było to praktycznie niemożliwe. W 1995 roku
Albańczycy otworzyli prywatny albański uniwersytet w Tetowie,
jako znak sprzeciwu wobec dyskryminacyjnej polityki wobec macedońskich Albańczyków. Wkrótce jednak założyciele uczelni zostali
aresztowani, a jeden z protestujących Albańczyków zastrzelony11.
Niemniej jednak lewicowy gabinet Branko Crvenkovskiego składał się od 1992 roku między innymi z czterech przedstawicieli PDP,
którzy objęli w tym rządzie teki ministrów. Taką samą liczbę tek dostała PDP po ponownym zwycięstwie socjalistów w 1994 roku. Formuła ta pozwoliła na utrzymanie jako takiej stabilności relacji międzyetnicznych. Na przykład, kiedy w listopadzie 1992 roku czterech
Albańczyków zginęło w czasie starć z policją lub gdy rok później
dwóch albańskich wiceministrów zostało oskarżonych o planowanie
zbrojnej rebelii, nie pozwolono, aby reperkusje wymknęły się spod
kontroli12. Podobnie jeszcze w 1995 roku wypuszczono na wolność
(za kaucją) aresztowanych wcześniej założycieli albańskiego uniwersytetu w Tetowie13. Po interwencji ówczesnego prezydenta Macedonii Kiro Gligorova, pozwolono, choć w ograniczonym stopniu,
na nauczanie na uniwersytecie, przyjęto znaczną liczbę albańskich
studentów na uczelnię w Skopje, a dodatkowo zaczęto uznawać dyplomy uniwersytetu w Tiranie14.
11
12
13
14
Ibidem, s. 417.
Ibidem, s. 415.
Ibidem, s. 417.
Ibidem, s. 418.
63
64
Jan Muś
Niestety, mimo iż współpraca na płaszczyźnie państwowej dawała
podstawy do optymizmu, rzeczywiste stosunki międzyetniczne uległy pogorszeniu. Macedońscy Słowianie uznawali ustępstwa za zbyt
wielkie, natomiast mniejszości etniczne, w tym przede wszystkim
Albańczycy, za niewystarczające. W lutym 1997 roku rozpoczęły się
gwałtowne protesty studentów macedońskich przeciwko nauczaniu
w języku albańskim na wydziale pedagogicznym. Pół roku później,
8 lipca, parlament przyjął ustawę ograniczającą używanie niemacedońskich flag i symboli w budynkach gminnych tylko do okresów
świąt państwowych. Trzy dni później protesty Albańczyków w Tetowie zakończyły się śmiercią trzech protestujących, rannych zostało
ponad 200 osób. W parlamencie rozpad koalicji z PDP został powstrzymany przez powołanie specjalnej komisji mającej zająć się wydarzeniami z Tetowa. W Gostiwarze albański burmistrz nalegał na
wywieszenie flagi albańskiej obok macedońskiej. We wrześniu 1997
roku został za to skazany na trzynaście lat więzienia (wyrok zamieniono później na okres siedmiu lat), a burmistrz Tetowa za podobny
czyn na dwa i pół roku. Jako znak protestu, albańska Demokratyczna
Partia Albańczyków (DPA), która powstała w 1994 roku, wycofała się
z prac parlamentu15.
Wybory w 1998 roku wygrała partia konserwatywna VMRODPMNE (Vnatrešna makedonska revolucionerna organizacija
– Demokratska partija za makedonsko nacionalno edinstvo – Wew
nętrzna Macedońska Organizacja Rewolucyjna – Demokratyczna
Macedońska Partia Jedności Narodowej). W skład rządu weszła zarówno PDP (14 miejsc w parlamencie), jak i DPA (11 miejsc). Zwolnienie z więzienia burmistrzów Gostiwaru i Tetowa było pierwszym
ukłonem w stronę albańskich koalicjantów.
Według Arbena Xhaferi, przywódcy DPA, Albańczycy mieli także
uzyskać państwowe fundusze na uniwersytet w Tetowie oraz większe
kompetencje na szczeblu lokalnym16. Wydawało się, że współpraca
ponownie rozwija się w pożądanym kierunku. Eskalacja konfliktu
w Kosowie w 1999 roku oraz związany z tym napływ uchodźców
(ok. 360 tys.) doprowadziły jednak do dalszego wzrostu napięcia pomiędzy Słowianami macedońskimi a macedońskimi Albańczykami.
15 Ibidem, s. 419.
16 Ibidem, s. 421.
Prezydent Gligorov proponował wręcz, aby wspólnota międzynarodowa utworzyła „korytarz”, którym Albańczycy z Kosowa mogliby
przedostać się przez terytorium Macedonii do Albanii17.
Pod koniec 1999 roku odbyły się w Macedonii wybory prezydenckie, które miały ogromne znaczenie dla kształtowania się politycznych stosunków między albańskim i słowiańskim segmentem
społeczeństwa. Po pierwszej turze wyborów socjaldemokrata Tito
Petrovski wygrywał z Borisem Trajkovskim, kandydatem VMRO.
Trajkovski wygrał jednak w drugiej rundzie18, zdobywając wcześniej
poparcie Albańczyków. Wkrótce potem, w lipcu 2000 roku, parlament macedoński zezwolił na nauczanie w języku albańskim na poziomie szkolnictwa wyższego, a niedługo także na otwarcie w Tetowie prywatnego albańskiego uniwersytetu dla 2500 studentów19.
Pół roku później, w styczniu 2001 roku, w północnej Macedonii doszło do ataków albańskich rebeliantów na siły rządowe. Powo
dów wybuchu powstania było kilka. Po pierwsze, wydarzenia z 1999
roku w Kosowie pokazały, że próby rozwiązania danego problemu siłą mogą niespodziewanie przynieść dobre rezultaty. Po drugie, Albańczycy w regionie zdecydowanie odczuli wsparcie części
państw zachodnich, w tym przede wszystkim Stanów Zjednoczonych. Po trzecie, doświadczenia z konfliktu w Kosowie, czy to walki
partyzanckiej, czy zbierania funduszy, czy w końcu szeroko pojętej
kampanii propagandowej, doskonale nadawały się do wykorzystania
w Macedonii.
Należy jednak podkreślić z całą stanowczością, że konflikt ten był
wyrazem nieudanej polityki rządu macedońskiego, który nie potrafił/
mógł/chciał wskazać najważniejszych problemów, jakie nękały ćwierć
politycznie i etnicznie zmobilizowanej i zorganizowanej części społeczeństwa. Poza tym wydarzenia z pierwszej połowy 2001 roku wyraźnie pokazują, jak oddalone od siebie pozostały świat państwowej
polityki w Skopje oraz świat realiów etno-politycznych „w terenie”,
gdzie Albańczycy czuli się obywatelami drugiej kategorii. Ten dystans
był także widoczny w czasie konfliktu, kiedy zdecydowana większość
17 J. Pettifer, M. Vickers, The Albanian Question. Reshaping the Balkans, London–New York 2007,
s. 225.
18 Dwa razy, bowiem druga runda, która odbyła się 14 listopada, ze względu na oskarżenia o malwersacje została powtórzona 5 grudnia.
19 R. Bideleux, I. Jeffries, The Balkans..., s. 422.
65
66
Jan Muś
posłów albańskich w Skopje, także pozostających w opozycji, potępiła akt zbrojnej rebelii. Z drugiej jednak strony cele powstańców, w
przeciwieństwie do środków, uzyskały masowe poparcie.
Albańscy powstańcy żądali federalizacji Macedonii na wzór belgijski, podczas gdy Słowianie macedońscy uważali federalizację za
pierwszy krok do secesji. Należy przypomnieć, że kilka lat wcześniej
Slobodan Milošević wręcz oficjalnie proponował Atenom podział
Macedonii. Zagrożenie terytorialnym rozpadem państwa było wówczas na Bałkanach czymś realnym, namacalnym. Oczywiście wielokrotnie zastanawiano się, czy powstanie w 2001 roku w Macedonii nie
miało być preludium do utworzenia Wielkiego Kosowa lub Wielkiej
Albanii. Poza teoretycznymi rozważaniami nad korzyściami takiego
posunięcia, nie ma jak na razie dowodów na to, że takie propozycje
byłyby wysuwane jako oficjalne albańskie żądania czy cele. Pomimo
zaangażowania wspólnoty międzynarodowej oraz chwilowego zawieszenia broni konflikt rozgorzał ponownie pod koniec kwietnia.
Porozumienie kończące powstanie zostało podpisane w Ochrydzie
13 sierpnia 2001 roku.
Porozumienie ochrydzkie zawierało między innymi następujące
postanowienia w kwestii zmian w systemie konstytucyjnym Macedonii:
– zastąpienie w preambule zapisów dotyczących Słowian macedońskich formułą nawiązującą do zasad państwa obywatelskiego;
– wprowadzenie wymogu uzyskania w parlamencie podwójnej
większości, obejmującej także większość posłów reprezentujących mniejszości etniczne, w odniesieniu do kluczowych dla
poszczególnych grup etnicznych kwestii, na przykład używania języka, symboli narodowych, edukacji czy granic i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego;
– decentralizacja władzy;
– wprowadzenie zasady proporcjonalnej reprezentacji mniejszości etnicznych w instytucjach publicznych ze szczególnym
uwzględnieniem wymiaru sprawiedliwości.
Porozumienie to zostało podpisane nie tylko przez przedstawicieli dwóch największych partii macedońskich (SDUM i VMRODPMNE) oraz albańskich (PDP i DPA), ale także reprezentantów
wspólnoty międzynarodowej. Pierwsze wymagane poprawki do kon-
stytucji (bo samo porozumienie zmianą konstytucji macedońskiej
nie było) zostały przyjęte dopiero w listopadzie 2001 roku i to nie bez
trudności20.
Sam proces zmiany granic gminnych oraz przekazania gminom
częściowych lub całkowitych uprawnień w obszarze zdrowia, edukacji, policji, kultury, lokalnego rozwoju gospodarczego i planowania
został przyjęty pod koniec 2004 roku. Rezultatem tej reformy było
to, że 16 spośród 80 gmin miało albańską większość. Albański stał się
też drugim oficjalnym językiem w Skopje (dzięki ponad 20-procentowej mniejszości albańskiej zamieszkującej miasto), turecki – oficjalnym językiem w trzech gminach, a serbski i romski – w kolejnych
dwóch21.
Co ciekawe, koalicjantem zwycięzcy wyborów z 2002 roku została nowa partia – DUI (Unia Demokratyczna dla Integracji), która
powstała w oparciu o struktury rebeliantów. Polityczna inżynieria
parlamentu macedońskiego zmusiła umiarkowanych socjaldemokratów do poszukiwania partnerów wśród niedoszłych „terrorystów”,
jak często wówczas nazywani byli przywódca DUI Ali Ahmeti i jego
poplecznicy. PDP uważano za zbyt słabe, bo uzyskało tylko 2 głosy, natomiast DPA wiązał zbyt długo sojusz z nacjonalistycznym
VMRO-DPMNE. SDUM nie pozostawało nic innego jak koalicja
z DUI, a polityczna konieczność wzięła górę nad etno-politycznymi
podziałami.
Republika Macedonii w Procesie Stabilizacji i Stowarzyszenia
Proces integracji Macedonii z UE w obecnie istniejącej formie rozpoczął się w 2000 roku, w czasie szczytu UE w Feirze w Portugalii. Rada Europejska stwierdziła wówczas, że: „że jej celem pozostaje
możliwie jak najsilniejsze włączenie krajów tego regionu (Bałkanów
Zachodnich – przyp. autora) w ramy obecnych procesów polityczno‑gospodarczych w Europie”, co można było „osiągnąć poprzez proces
stabilizacji i stowarzyszenia, dialog polityczny, liberalizację wymiany,
współpracę sądowniczą oraz na płaszczyźnie spraw wewnętrznych.
20 Więcej na ten temat zob. ibidem, s. 441-449.
21 Ibidem, s. 454-455.
67
68
Jan Muś
Wszystkie zainteresowane państwa są potencjalnymi kandydatami
do członkostwa w Unii Europejskiej. Unia będzie wspierać proces
stabilizacji i stowarzyszenia, zapewniając pomoc techniczną i ekonomiczną”. Co więcej, „Rada Europejska wzywa państwa regionu do
rozwijania współpracy regionalnej, między innymi za pośrednictwem
regionalnych porozumień handlowych. Unia Europejska jest gotowa
rozszerzyć współpracę z tymi państwami, zwłaszcza poprzez świadczenie pomocy gospodarczej i finansowej, dialog polityczny, wolną
wymianę, dostosowanie ustawodawstwa tych państw do przepisów
unijnych oraz współpracę w innych dziedzinach”22.
Sam Proces Stabilizacji i Stowarzyszenia (PSS) został zaproponowany w 1999 roku przez Komisję Europejską i miał bazować na Umowach o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (USS) podpisywanych pomiędzy
UE a poszczególnymi krajami regionu23.
Kolejnym kluczowym dla Macedonii i pozostałych państw regionu wydarzeniem był szczyt przywódców państw UE i Bałkanów
Zachodnich w Zagrzebiu 24 listopada 2000 roku. „Postanowiono
o regularnych spotkaniach na szczeblu ministerialnym pomiędzy
UE a państwami uczestniczącymi w SAP oraz zainicjowano program
pomocy technicznej i finansowej CARDS (Community Assistance
for Reconstruction, Development and Stabilisation) na lata 20012006. Szczyt w Zagrzebiu stał się ponadto impulsem do rozpoczęcia
w 2002 roku tzw. procesu zagrzebskiego. Jego celem jest wzmocnienie mechanizmów politycznego dialogu oraz kooperacji regionalnej
pomiędzy UE a państwami Bałkanów Zachodnich”24.
W 2003 roku doszło do kolejnego szczytu UE–Bałkany Zachodnie w Salonikach. Podczas gdy konkluzje szczytu w Zagrzebiu obligowały państwa regionu Bałkanów Zachodnich do dalszego wysiłku
na rzecz demokratyzacji, wprowadzenia reform wolnorynkowych
oraz polepszenia stosunków międzypaństwowych, spotkanie w Grecji zaowocowało udzieleniem państwom regionu tzw. perspektywy
22 Wnioski Prezydencji. Spotkanie Rady Europejskiej w Santa Maria de Feira, punkty 67 i 68, dostępne
na stronie internetowej Biblioteki Sejmu: http://libr.sejm.gov.pl/oide/images/files/dokumenty/
konkluzje/feira200006.pdf
23 Wówczas oprócz Macedonii także Chorwacja, Bośnia i Hercegowina, Federalna Republika Jugosławii oraz Albania.
24 B. Górka-Winter, Polityka zewnętrzna Unii Europejskiej wobec Bałkanów Zachodnich – wniosek
Chorwacji o przystąpienie do Unii Europejskiej, „Biuletyn”, PISM, 16.06.2003, nr 36 (140).
europejskiej. Była to swoista obietnica przyjęcia poszczególnych krajów w poczet państw członkowskich UE po spełnieniu przez nie wymaganych warunków.
Macedońska podróż, wyznaczona przez szczyty w Feirze, Zagrzebiu i Salonikach, odbywa się w sposób zupełnie wyjątkowy, niejako
w cieniu wydarzeń opisywanych wcześniej w tym artykule. Problemy
relacji grecko-macedońskich oraz wewnętrznych tarć na tle etnicznym zdominowały proces integracji Macedonii z UE.
W czasie szczytu w Feirze Rada Europejska zwróciła się bezpośrednio do Macedonii, z zadowoleniem przyjmując „postępy poczynione przez byłą Jugosłowiańską Republikę Macedonii w negocjacjach zmierzających do podpisania umowy w sprawie stabilizacji
i stowarzyszenia i podkreśla znaczenie, jakie ma dla niej nienaruszalność granic, a w szczególności integralność terytorialna tej republiki”25. Miało to wówczas charakter wyraźnego poparcia dla stabilizacji
sytuacji wewnętrznej w tym państwie, ale jednocześnie troski o jego
przyszłość.
9 kwietnia 2001 roku podpisano w Luksemburgu Umowę o Stabilizacji i Stowarzyszeniu z UE oraz towarzyszące jej Tymczasowe
Porozumienie o Handlu i Sprawach Handlowych. Macedonia była
pierwszym państwem regionu, które podpisało taką umowę z UE i to
pomimo trwającego w tym czasie konfliktu zbrojnego pomiędzy rządem a albańskimi rebeliantami!
W marcu 2004 roku Macedończycy złożyli wniosek o członkostwo
w UE, który po ponad roku został zaakceptowany. W grudniu 2005
roku Macedonia uzyskała status kandydata. Erwan Fouéré wskazywał, że status ten został Macedonii przyznany jako wyraz uznania dla
reform przeprowadzonych w duchu porozumienia ochrydzkiego26.
Nie została wyznaczona żadna konkretna data rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych, zaznaczono jednak, że nie stanie się to przed 2007
rokiem i dopiero po uzyskaniu znaczących postępów w obszarach:
reformy sądownictwa, wzmocnienia administracji publicznej, walki
z korupcją i zorganizowaną przestępczością, wzmocnienia gospo-
25 Wnioski Prezydencji. Spotkanie Rady Europejskiej w Santa Maria de Feira, punkt 70, dostępne na
stronie internetowej Biblioteki Sejmu: http://libr.sejm.gov.pl/oide/images/files/dokumenty/
konkluzje/feira200006.pdf
26 E. Fouéré, Meeting the Expectations and Fulfilling the Obligations – Macedonia and the EU Enlargement Strategy, „CROSSROADS – The Macedonian Foreign Policy Journal”, no. 02/2007, s. 198.
69
70
Jan Muś
darki i walki z bezrobociem. Najważniejszy z wymogów odnosił się
do nadchodzących w 2006 roku wyborów, a dokładnie przeprowadzenia ich w sposób uczciwy. Ponieważ poprzednie wybory pozostawiały wiele do życzenia w sferze politycznego fair play, wyborom
z roku 2006 przyglądano się wyjątkowo uważnie. Raport OBWE
można w związku z tym interpretować różnie. Podkreśla się w nim,
że choć same wybory były dobrze przygotowane i „administrowane”,
to dochodziło do wielu poważnych nieprawidłowości, które zmusiły
Sąd Konstytucyjny do powtórzenia wyborów27. Oznacza to, że z jednej strony doszło do naruszenia wyborów, z drugiej strony instytucje
państwowe poradziły sobie z tym kryzysem.
Państwo kandydujące28, w odróżnieniu od potencjalnego kandydata, korzysta z dużo większych środków finansowych. W budżecie
zaplanowanym na lata 2007-2012 Macedonia korzystała ze środków
przeznaczonych na (w mln euro):
Komponent:
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Pomoc tranzycyjna
i budowanie instytucji
41,6
41,1
38,1
36,3
28,8
28,2
Współpraca
transgraniczna
4,1
4,0
5,5
5,6
5,1
5,1
Rozwój regionalny
7,4
12,3
20,8
29,4
39,3
42,3
Rozwój zasobów
ludzkich
3,2
6,0
7,1
8,4
8,8
10,3
Rozwój rolnictwa
2,1
6,7
10,2
12,5
16,0
19,0
W sumie:
58,5
70,2
81,8
92,3
98,0
105,0
Źródło: Komisja Europejska; dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/enlargement/candidate-countries/
the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/financial-assistance/index_en.htm
27 Former Yugoslav Republic of Macedonia, Parliamentary Eleections, 5 July 2006, OSCE/ODIHR Election Observation Mission Final Report.
28 Wówczas tylko Chorwacja, Macedonia i Turcja.
W skali rocznej wyglądało to następująco:
€ 120
€ 100
rozwój rolnictwa
€ 80
rozwój zasobów
ludzkich
€ 60
rozwój regionalny
€ 40
współpraca
transgraniczna
€ 20
pomoc tranzycyjna
i budowanie
instytucji
0
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Źródło: Komisja Europejska; dostępne na stronie: http://ec.europa.eu/enlargement/candidate-countries/
the_former_yugoslav_republic_of_macedonia/financial-assistance/index_en.htm#
Zamiast rozpoczętych negocjacji, proces integracji Macedonii
z UE postępował na innych polach. 1 stycznia 2008 roku weszła w życie podpisana rok wcześniej – Umowa między Wspólnotą Europejską
a Byłą Jugosłowiańską Republiką Macedonii o ułatwieniach w wydawaniu wiz29 oraz towarzysząca jej umowa o deportacji osób przebywających nielegalnie na terytorium UE.
W tym samym czasie parlament macedoński powołał do życia Narodową Radę Integracji Europejskiej i zaakceptował rezolucję o priorytetach akcesyjnych w procesie integracji europejskiej. Następnie
w lutym 2008 roku UE przyjęła Partnerstwo Akcesyjne z Macedonią
i wyznaczyła priorytetowe obszary wymagające specjalnego zaangażowania się władz w Skopje w krótko- (1-2-letnim) i średnioterminowym (3-4-letnim) okresie. Należały do nich:
– wzmocnienie systemu wymiaru sprawiedliwości;
– walka z korupcją;
29 Dostępna w języku polskim na stronie Ministerstwa Spraw Zagranicznych RP: http://www.msz.
gov.pl/files/docs/umowy%20ruch%20osob/Macedonia.pdf
71
72
Jan Muś
– odpolitycznienie administracji;
– polepszenie relacji międzyetnicznych, między innymi przez dal
szą implementację porozumienia ochrydzkiego;
– dalsze wzmocnienie władz lokalnych;
– reforma i wzmocnienie administracji publicznej;
– reforma rejestrów ziemskich i nieruchomości;
– i inne30.
Druga połowa 2008 roku stanowiła jednak dla Macedonii pewien
regres w stosunkach z UE. Przede wszystkim wyborom parlamentarnym, które odbyły się w 2008 roku, towarzyszyły rozruchy i pewne
nieprawidłowości wyborcze. Poza tym właśnie ze względu na stosunkowo długą listę priorytetów przedstawionych w Partnerstwie Akcesyjnym, podpisanym w listopadzie tegoż roku31, Komisja Europejska nie wydała pozytywnej opinii w sprawie rozpoczęcia negocjacji
akcesyjnych. Odpowiadająca za te kwestie Rada wykorzystała więc
rekomendację Komisji, aby rozmów o takim charakterze nie podejmować.
Choć lista powodów była stosunkowo długa, to powszechnie
uznaje się, ża dla Rady były to jedynie preteksty. UE, a szczególnie jej
„stara” część, weszła wówczas w fazę kryzysu politycznego i gospodarczego, który powstrzymywał Paryż i Berlin przed podejmowaniem „pochopnych” decyzji w sprawie dalszego rozszerzenia, za które
– w opinii francuskiego, belgijskiego, niemieckiego czy szwedzkiego
wyborcy – to właśnie te państwa będą musiały zapłacić. Niesłusznie,
gospodarczo i demograficznie obszar Bałkanów Zachodnich równa
się połowie Polski, a więc jego absorpcja byłaby w UE zauważalna,
ale słabo odczuwalna. Podobnie akcesja liczącej 2 mln ludności Macedonii nie zmieniłaby praktycznie niczego w życiu mieszkańca francuskiej wioski w Masywie Centralnym czy mieszkańca Monachium.
W tym duchu na szczycie UE w czerwcu 2008 roku rozwiązanie sporu z Grecją zostało dodane jako warunek konieczny do spełnienia
przed przystąpieniem do UE.
30 Partnerstwo Akcesyjne dostępne na stronie: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=OJ:L:2008:080:0032:01:EN:HTML
31 Dostępne na stronie: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:080:
0032:01:EN:HTML
Niemniej jednak w październiku 2009 roku Komisja Europejska
zarekomendowała Macedonię jako państwo gotowe do rozpoczęcia
negocjacji akcesyjnych z UE, a w grudniu tegoż roku zniesiono wizy
dla obywateli macedońskich podróżujących do UE. Raport w dalszym ciągu wskazywał na korupcję, bark reform służb policyjnych,
sądownictwa i administracji publicznej jako na najbardziej palące
problemy Skopje32.
2.
Perspektywy i wyzwania
Ostatni raport Komisji Europejskiej z 2010 roku wskazuje na wiele
obszarów, które wymagają dalszego wysiłku, a których ignorowanie
doprowadzi do znacznego obniżenia zdolności Macedonii do funkcjonowania jako państwa członkowskiego UE. W zakresie kryteriów
politycznych są to: niezależność sądownictwa, reforma administracji
publicznej i wolność wypowiedzi w mediach. Reformy przeprowadzone w niektórych z tych obszarów, a także w pracach i organizacji
parlamentu, funkcjonowaniu policji czy ochronie mniejszości narodowych, Komisja uznała za niewystarczające. Szczególnie często podkreśla się potrzebę wzmocnienia dialogu politycznego o charakterze
interetnicznym, walki z korupcją oraz uniezależnienia zatrudnienia
w administracji publicznej od polityki, natomiast w kwestii praw
człowieka i mniejszości narodowych – konieczność wprowadzenia
w życie istniejących obecnie prawnych i instytucjonalnych ram.
W obszarze gospodarki najważniejszym wyzwaniem pozostają
wysokie (szczególnie wśród młodych) bezrobocie (sięgające w 2009
roku ponad 32%) oraz słaba praworządność, która ma negatywny
wpływ na rozwój gospodarczy. Niemniej jednak Komisja pozytywnie
ocenia reformy przeprowadzane na tej płaszczyźnie i zaznacza, że jeśli tylko przekształcenia te zostaną wprowadzone w życie, to w okresie średnioterminowym Macedonia będzie w stanie funkcjonować
32 J. Bugajski, Country Report: Republic of Macedonia/FYROM, w: Western Balkans Policy Review
2010. A Report of the CSIS Lavrentis Lavrentadis Chair in Southeast European Studies, J. Bugajski
(ed.), September 2010, s. 83.
73
74
Jan Muś
na wspólnym rynku. Z raportu wynika, że państwo to przyjmuje odpowiednie prawodawstwo, problemem pozostaje jednak jego implementacja, co w gruncie rzeczy nie odbiega zasadniczo od praktyki
wewnątrz UE33.
Macedonia wzmacnia także swoją zdolność do wywiązywania się
z obowiązków państwa członkowskiego UE. Opinia na temat zdolności Macedonii do przyjęcia prawodawstwa europejskiego wygląda
następująco:
Rozdział Acquis Communautaire
Ocena z 2009 roku1
Ocena z 2010 roku2
1. Wolny przepływ towarów
Bardzo ciężki do przyjęcia
Znaczny postęp
2. Wolny przepływ pracowników
Potrzebny dalszy wysiłek
Umiarkowany postęp
3. Wolny przepływ usług
Postęp
4. Wolny przepływ kapitału
Postęp
5. Zamówienia publiczne
Potrzebny dalszy znaczny wysiłek
Postęp
6. Prawo spółek
Znaczny postęp
7. Prawo ochrony własności
intelektualnej
Postęp
8. Polityka ochrony konkurencji
Postęp
9. Usługi finansowe
Znaczny postęp
10. Społeczeństwo informacyjne i media Potrzebny dalszy znaczny wysiłek
Umiarkowany postęp
11. Rolnictwo i polityka rozwoju wsi
Postęp
12. Bezpieczeństwo żywności,
weterynaria i inspekcja fitosanitarna
Postęp
13. Rybołówstwo
Nie przewidywane są znaczne trudności Brak danych
14. Polityka transportowa
Postęp
15. Energia
Postęp
16. Podatki
Brak postępu
17. Polityka gospodarcza i monetarna
Nie przewidywane są znaczne trudności Umiarkowany postęp
18. Statystyki
Nie przewidywane są znaczne trudności Znaczny postęp
19. Polityka społeczna i zatrudnienie
Umiarkowany postęp
33 Zob. Commission Staff Working Document, The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010
Progress Report, Accompanying the Communication from the Commission to the European Parlament and the Council – Enlargement Strategy and Main Challenges 2010-2011, Brussels, 9 November 2010 SEC(2010)1332.
75
20. Przedsiębiorstwa i polityka
przemysłowa
Nie przewidywane są znaczne trudności Postęp
21. Sieci transeuropejskie
22. Polityka regionalna i koordynacja
instrumentów strukturalnych
Umiarkowany postęp
23. Sądownictwo i prawa podstawowe
Umiarkowany postęp
24. Sprawiedliwość, wolność
i bezpieczeństwo
Postęp
25. Nauka i badania
26. Edukacja i kultura
27. Środowisko
Zupełny brak zgodności z acquis
Postęp
28. Ochrona zdrowia i konsumentów
Postęp
29. Unia celna
Postęp
30. Stosunki zewnętrzne
31. Polityka zagraniczna,
bezpieczeństwa i obrony
32. Kontrola finansowa
33. Postanowienia finansowe
i budżetowe
34. Instytucje
Nie do przyjęcia
Brak danych
35. Inne zagadnienia
Nie do przyjęcia
Brak danych
Postęp
1 Opinia Komisji Europejskiej w sprawie wniosku akcesyjnego z 2009 roku dostępna na stronie: http://
eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=en&numdoc=50
5DC0562
2 Na podstawie: The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2010 Progress Report...
Macedonia dokonała postępu prawie we wszystkich obszarach negocjacyjnych, a ponadto spełnia większość warunków politycznych
i gospodarczych. Aby jednak uzupełnić obraz perspektyw i problemów stojących przed Macedonią na jej drodze do UE, należy odnieść
się do dwóch kwestii opisywanych we wcześniejszej części artykułu.
Stosunki pomiędzy etnicznymi Albańczykami i macedońskimi
Słowianami kształtują się od 1991 roku w bardzo podobny sposób.
Pomimo iż obydwie grupy żyją oddzielnie, to na poziomie państwowym partia albańska, obecnie DUI, w dalszym ciągu uczestniczy w koalicji rządzącej. Dwóch spośród czterech wicepremierów
to etniczni Albańczycy. Członkowie DUI objęli także teki obrony,
sprawiedliwości, gospodarki, samorządu lokalnego oraz środowiska
76
Jan Muś
i planowania, a ministrami bez tek zostali przedstawicie społeczności romskiej i tureckiej. Co więcej, VMRO-DPMNE utraciło część
poparcia w wyborach, które dobyły się w czerwcu bieżącego roku, co
zmusza tę rządzącą obecnie prawicową partię do stonowania swojej
populistyczno-nacjonalistycznej retoryki i poświęcenia więcej uwagi
koalicyjnym partnerom i ich agendzie.
Konflikt o podłożu etnicznym nie zagraża w tej chwili Macedonii,
a tradycja współpracy między partiami albańskimi i macedońskimi
może być bardzo pomocna w budowaniu wieloetnicznego państwa
obywatelskiego czy w dalszej decentralizacji. Niemniej jednak problemy z bezrobociem, korupcją, a także narastającą zależnością mediów, władzy sądowniczej oraz administracji publicznej od elit politycznych czekają w dalszym ciągu na rozwiązanie i to niezależne od
stosunków międzyetnicznych.
Władze w Skopje muszą rozwiązać konflikt z Grecją. Łączy się to
z kwestią stosunków albańsko-macedońskich, albowiem ci pierwsi
są dużo bardziej skłonni do kompromisu z Atenami niż przywódcy
VMRO-DPMNE, których nastawienie oraz wewnętrzna i międzynarodowa retoryka nie pozostawiają wiele miejsca na rozmowy, ale
pozwalają zdobyć poparcie polityczne w czasie wyborów. Albańczycy coraz częściej okazują zniecierpliwienie nieprzejednaną postawą
VMRO-DPMNE.
Skopje będzie musiało zdecydować, czy w ogóle zgadza się na
zmianę nazwy. Przeprowadzenie w tej sprawie referendum w Macedonii tylko niebezpiecznie usztywni stanowisko rządu. Wydaje
się, że zmiana nazwy jest jedyną rozsądną opcją. Pozostaje pytanie
– na co? Czy umieścić tutaj przymiotnik „wardarski”, od rzeki Wardar, od której nazwę wzięła także ta część Macedonii jako regionu
geograficznego? Czy przyjąć nazwę „Macedonia Północna” bądź
„Republika Macedonii Północnej”? Faktem jest, że poza odpowiedzią
na te pytania Skopje będzie zmuszone także do porzucenia polityki
„antycyzacji”, czyli nadawania nazw i w inny sposób nawiązywania do
domniemanych antycznych korzeni miast, ulic, pomników, parków,
lotniska itd. Macedończycy, pomimo międzynarodowej sympatii,
jaką cieszą się w swym sporze z Grecją, zdają sobie sprawę, że ich
południowy sąsiad jest stroną silniejszą, członkiem zarówno NATO,
jak i UE, która w najlepszym wypadku zachowa życzliwą dla Grecji neutralność. Ponadto kryzys gospodarczy związał Grekom ręce.
Po tak znacznym podporządkowaniu się Brukseli i Berlinowi, a także
pozbawionej elementów solidarności debacie w UE na temat pomocy finansowej dla Aten, rząd grecki nie może pozwolić sobie na zbyt
wiele ustępstw w stosunku do biedniejszego sąsiada z północy.
Z drugiej strony, jeśli sceptycyzm wobec dalszego rozszerzenia
UE nie zostanie zastąpiony przez konsekwentną politykę prowadzoną w tej płaszczyźnie, a Macedonia nie będzie pokonywała kolejnych
szczebli w kierunku członkostwa w UE, żaden rząd macedoński nie
poczuje się zmotywowany do znajdowania trudnego i politycznie
kosztownego kompromisu z Grekami. Bez unijnej „marchewki” proces przeprowadzanych reform zostanie w znacznym stopniu zahamowany. W efekcie pogorszeniu ulegną także stosunki macedońsko‑albańskie. Z jednej więc strony mamy proces demokratyzacji, reform
gospodarczych i społecznych, od których zależy zbliżenie Macedonii
z UE, z drugiej, proces rozszerzenia UE sam w sobie stanowi zachętę
i motywację do transformacji, jaką przechodzi obecnie Macedonia.
Jedno jest nierozerwalnie połączone z drugim. Jeśli UE nie rozpocznie w krótkookresowym terminie negocjacji ze Skopje, sytuacja na
pewno nie ulegnie poprawie.
3.
Chronologia najważniejszych wydarzeń
15 listopada 1990 – VMRO-DPMNE34 wygrywa pierwsze demokratyczne wybory. Nikola
Kljusev zostaje premierem, a Kiro Gligorov prezydentem.
8 września 1991 – referendum niepodległościowe w Macedonii zbojkotowane przez
macedońskich Albańczyków.
8 września 1991 – Macedonia ogłasza niepodległość.
17 listopada 1991 – wbrew protestom macedońskich Albańczyków, przyjęta zostaje nowa
konstytucja.
11 stycznia 1992 – macedońscy Albańczycy organizują referendum w sprawie autonomii.
3 lipca 1992 – Macedonia przyjmuje nowe symbole państwowe, co wzmaga napięcie
z Grecją.
Październik 1992 – Macedonia mianuje swojego przedstawiciela przy UE, zgadzając się
używać w stosunkach bilateralnych formy „Była Jugosłowiańska Republika Macedonii”.
34 Wewnętrzna Macedońska Organizacja Rewolucyjna – Demokratyczna Partia Macedońskiej
Jedności Narodowej, VMRO-DPMNE (Внатрешна македонска револуционерна организација
– Демократска партија за македонско национално единство, ВМРО-ДПМНЕ).
77
78
Jan Muś
11 grudnia 1992 – mandat UNPROFOR zostaje rozszerzony na Macedonię.
8 kwietnia 1993 – Macedonia zostaje przyjęta do ONZ jako Była Jugosłowiańska Republika
Macedonii.
16 lutego 1994 – Grecja nakłada embargo na Macedonię.
3 października 1994 – nieudany zamach na prezydenta Kiro Gligorova.
30 października 1994 – socjaldemokraci wygrywają wybory parlamentarne. Branko
Crvenkovski ponownie premierem.
13 września 1995 – Macedonia i Grecja podpisują porozumienie przejściowe w sprawie
konfliktu dotyczącego nazwy „Republika Macedonii”.
14 września 1995 – Grecja decyduje się znieść embargo po zmianie symboli państwowych
i poprawkach do konstytucji wprowadzonych przez Macedonię.
9 listopada 1995 – Macedonia zostaje przyjęta do Rady Europy.
15 listopada 1995 – Macedonia staje się członkiem natowskiego programu Partnerstwo dla
Pokoju.
Grudzień 1995 – UE nawiązuje oficjalne stosunki dyplomatyczne z Macedonią.
Luty 1996 – podniesienie statusu przedstawicielstwa Macedonii przy UE do poziomu
ambasady.
10 marca 1996 – Macedonia przystępuje do programu PHARE.
22 maja 1997 – protesty po orzeczeniu sądu konstytucyjnego zabraniającego używania
albańskiej flagi.
Listopad 1997 – wejście w życie Porozumienia o Transporcie pomiędzy UE a Macedonią.
1 stycznia 1998 – wejście w życie Porozumienia o Współpracy pomiędzy UE a Macedonią.
Marzec 1998 – mianowanie Stałego Przedstawiciela Komisji Europejskiej w Skopje.
2 listopada 1998 – VMRO-DPMNE wygrywa wybory parlamentarne. Premierem zostaje
Ljubco Georgievski.
30 listopada 1998 – nowo powstała prawicowa koalicja rządząca obejmuje także
przedstawicieli macedońskich Albańczyków.
10 czerwca 1999 – Macedonia razem z Albanią, Bośnią i Hercegowiną, Bułgarią, Chorwacją,
Jugosławią i Rumunią tworzy Pakt Stabilności dla Europy Południowo-Wschodniej.
Marzec 2000 – otwarcie Delegacji Komisji Europejskiej w Skopje i rozpoczęcie negocjacji
dotyczących Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszeniu.
Czerwiec 2000 – potencjalna perspektywa członkostwa państw bałkańskich w UE zostaje
przedstawiona w czasie szczytu UE w Feirze.
Grudzień 2000 – Macedonia dołącza do programu CARDS.
Styczeń 2001 – wybucha powstanie albańskie w Macedonii.
9 kwietnia 2001 – Macedonia podpisuje z UE Porozumienie o Stabilizacji i Stowarzyszeniu.
13 sierpnia 2001 – przyjęcie Ochrydzkiego Porozumienia Ramowego kończy powstanie
albańskie.
16 listopada 2001 – poprawki do konstytucji wprowadzają nowe gwarancje praw dla
mniejszości albańskiej.
15 września 2002 – socjaldemokraci zwyciężają w wyborach parlamentarnych. Branko
Crvenkovski zostaje ponownie premierem.
Marzec 2003 – rozpoczęcie misji wojskowej UE Concordia w Macedonii.
Czerwiec 2003 – szczyt UE–Bałkany Zachodnie w Salonikach.
Grudzień 2003 – zakończenie misji wojskowej Concordia i rozpoczęcie misji policyjnej
Proxima.
26 lutego 2004 – w katastrofie lotniczej ginie prezydent Boris Trajkovski.
Marzec 2004 – złożony zostaje wniosek o członkostwo w UE.
1 kwietnia 2004 – Porozumienie o Stabilizacji i Stowarzyszeniu wchodzi w życie.
Październik 2004 – Romano Prodi wręcza władzom Macedonii kwestionariusz dotyczący
wniosku o członkostwo w UE.
Luty 2005 – Macedonia zwraca Komisji Europejskiej wypełniony kwestionariusz dotyczący
wniosku o członkostwo w UE.
Grudzień 2005 – Macedonia uzyskuje status państwa-kandydata.
1 stycznia 2006 – Macedonia zostaje członkiem CEFTA.
5 czerwca 2006 – VMRO-DPMNE wygrywa wybory parlamentarne. Nikola Gruevski zostaje
premierem.
1 stycznia 2008 – wejście w życie porozumienia liberalizującego reżim wizowy pomiędzy
UE a Macedonią.
3 kwietnia 2008 – zaproszenie Macedonii do NATO zostaje zablokowane na szczycie
w Bukareszcie przez Grecję. Powodem jest nierozwiązany konflikt dotyczący nazwy
państwa macedońskiego.
1 czerwca 2008 – VRMO-DPMNE ponownie wygrywa wybory parlamentarne. Nikola Gruevski
znów premierem.
5 kwietnia 2009 – Gjorge Ivanov wybrany na prezydenta Macedonii.
Październik 2009 – Komisja Europejska wydaje pozytywną opinię na temat wniosku
Macedonii o rozpoczęcie negocjacji akcesyjnych.
5 czerwca 2011 – VMRO-DPMNE ponownie wygrywa wybory parlamentarne. Nikola Gruevski
pozostaje premierem, tworząc rząd z albańską DUI.
79
Marta Szpala
Serbia Still at the Crossroads
After Slobodan Miloševic was overthrown in 2000, it was assumed that democratic parties would efficiently carry out the process of the overall reform
which would result in Serbia’s membership in the Euro-Atlantic structures.
However, the integration with the EU and NATO did not become the subject
of all-party consensus. Against were the parties connected with Miloševic’s
regime – the SRS and the SPS which were able to take advantage of social
unrest and from 2002 were the largest force in the parliament. Also for the
rightist party of Prime Minister Vojislav Koštunica (2004-2008) the defence of
territorial integrity and the fight for Kosovo and Montenegro’s further presence within the common state took priority over the fast integration with the
EU. These parties were also against fulfilling the main EU condition – co-operation with the Tribunal in the Hague and settling accounts with the previous
regime’s crimes. It resulted in the stagnation of the reform process and called
into question the European orientation of the Serbian politics. As late as in
2008 in Serbia the government was established which would unambiguously
opt for the acceleration of transformation. In consequence, the co-operation
with the EU deepened. However, a long-lasting domination of Eurosceptic
powers on the political stage had such effects that even this government did
not decide to finally solve the problem of Kosovo and to normalise the relations with Pristina. Due to increasing pressure from the EU, for the next time
Serbia faces the choice: to defend national interests in Kosovo or to accept the
conditions of member states.
Zwycięstwo w wyborach prezydenckich 26 września 2000 roku kandydata Demokratycznej Opozycji Serbii (DOS) Vojislava Koštunicy, a w konsekwencji odsunięcie od władzy Slobodana Miloševicia
w wyniku ogólnonarodowych protestów otworzyły nowy rozdział
w historii Serbii. 23 grudnia przeprowadzono demokratyczne wybory, w których zwyciężyła DOS, uzyskując 64,7% głosów i 174 miejsca
w 250-osobowym parlamencie. Priorytetem rządu, na którego czele
stanął Zoran Djindjić, było przeprowadzenie kompleksowych reform
82
Marta Szpala
oraz uzyskanie członkostwa w Unii Europejskiej (UE). Serbia, z powodu swojej ekspansjonistycznej polityki i autokratycznego systemu
rządów uważana za główne źródło zagrożeń na Bałkanach, pod demokratycznym przywództwem miała stać się gwarantem stabilności
regionu. Wierzono, że ze względu na wysoki potencjał administracyjny państwo to szybko poradzi sobie z wyzwaniami procesu transformacji oraz dostosowaniem się do politycznych i gospodarczych
warunków członkostwa. Tak się jednak nie stało. Po jedenastu latach
procesu transformacji i integracji z UE Serbia wciąż nie uzyskała
statusu kandydata do UE, a perspektywa członkostwa jest o wiele
bardziej odległa niż w 2000 roku. W podobnej sytuacji są jedynie
Albania, Kosowo oraz Bośnia i Hercegowina, które borykają się ze
znacznie poważniejszymi problemami nieustabilizowanych struktur
państwowych.
Warto zaznaczyć, że Serbia musiała się zmierzyć ze zdecydowanie większymi wyzwaniami w procesie transformacji niż na przykład
państwa Europy Środkowej. Problemem była nie tylko przemiana komunistycznego reżimu w demokratyczne państwo z liberalną gospodarką, ale także dziedzictwo wieloletnich rządów Miloševicia, który
wciągnął Serbię w szereg konfliktów zbrojnych na terenie Chorwacji,
Bośni i Hercegowiny. Wojenna przeszłość miała katastrofalny wpływ
na stan serbskiej gospodarki, co zostało wzmocnione przez wieloletnie embargo oraz naloty sił NATO w 1999 roku. Zaowocowała także
bardzo silnymi powiązaniami pomiędzy elitami politycznymi państwa i grupami nieformalnymi: warstwą oligarchów, organizacjami
przestępczymi i strukturami siłowymi pozostającymi poza cywilną
kontrolą rządu. Wszystkie te niejednokrotnie przenikające się grupy
utrzymały wpływ na aparat państwowy jeszcze wiele lat po obaleniu rządów swojego protektora, a w pewnych okresach były nawet
silniejsze niż formalne instytucje. Paradoksalnie, bez wsparcia tych
grup obalenie rządów Miloševicia byłoby niemożliwe, co tym bardziej utrudniało zmiany systemowe. Oprócz kwestii reform głównymi przeszkodami na drodze Serbii do UE były: nieustabilizowana
państwowość (problem Czarnogóry i Kosowa) oraz niechęć wobec
rozliczenia się z wojenną przeszłością. Rozwiązanie tych problemów
było tym trudniejsze, że brak było w Serbii zgodnego stanowiska
w kwestii integracji europejskiej.
1.
Brak konsensusu w kwestii integracji z UE
Założenie, że po obaleniu rządów Miloševicia Serbia wejdzie na
szybką ścieżkę reform, opierało się na przekonaniu, że DOS – platforma opozycji, optuje za demokratyczną transformacją państwa,
która miała umożliwić członkostwo w euroatlantyckich strukturach
współpracy. W rzeczywistości była to koalicja osiemnastu bardzo
różnych ugrupowań, których jedynym wspólnym celem było obalenie Miloševicia. Skrzydło prawicowo-populistyczne, do którego
można zaliczyć Demokratyczną Partię Serbii (DSS) Vojislava Koštunicy i Nową Serbię (NS), podzielało antyzachodnią retorykę byłego
prezydenta i jego interpretację najnowszej historii, obwiniającej Zachód o rozpad Jugosławii. Popierało także działania reżimu na rzecz
obrony interesów narodowych w latach 90., a w kwestii zachowania
integralności terytorialnej zajmowało zdecydowanie bardziej radykalne stanowisko niż były prezydent. Opowiadało się także za dalszym wspieraniem mniejszości serbskiej w państwach ościennych
(przede wszystkim w Bośni i Hercegowinie). Ugrupowania te nie widziały także potrzeby przeprowadzenia głębokich reform systemu,
a ich stosunek do UE był raczej ambiwalentny. Sprzeciwiały się jednak dalszemu sprawowaniu władzy przez Miloševicia i z tego powodu dołączyły do antyreżimowej opozycji. Jednak poglądy tej części
opozycji były zdecydowanie bliższe stanowisku nacjonalistycznych
ugrupowań powiązanych z reżimem Miloševicia niż grupie liberalnych reformatorów z Djindjiciem na czele.
Reformatorsko-liberalne skrzydło DOS składało się przede
wszystkim z Partii Demokratycznej (DS), której przywódcą był premier Djindjić, Sojuszu Obywatelskiego Serbii (GSS) i ekonomistów
powiązanych z think tankiem G17 plus. Dla tych ugrupowań człon-
W skład DOS wchodziły ugrupowania: Partia Demokratyczna (DS) – Zorana Djindjicia, Demokratyczna Partia Serbii (DSS) Vojislava Koštunicy, Sojusz Obywatelski Serbii (GSS), Demokratyczno‑Chrześcijańska Partia Serbii (DHSS), Nowa Serbia (NS), Socjaldemokratyczna Liga Wojwodiny
(LSV), Unia Socjaldemokratyczna (SDU), Sojusz Węgrów Wojwodiny (SVM), Demokratyczno-Reformistyczna Partia Wojwodiny (RDSV), Koalicja Wojwodiny (KV), Socjaldemokracja (SD), Demokratyczna Partia Sandżaku (SDP), Demokratyczna Inicjatywa (DA), Nowa Demokracja (ND),
Demokratyczne Centrum (DC), Liga za Šumadiję (LS), Ruch za Demokratyczną Serbię (PDS)
i Związek Niezależnych i Wolnych Związków Zawodowych (ASNS).
W 2002 roku utworzą oni partię polityczną o tej samej nazwie (G17 plus).
83
84
Marta Szpala
kostwo w UE stanowiło główny cel polityki zagranicznej. Integracja
z UE nie tylko była strategicznym wyborem, służącym ponownemu
włączeniu Serbii w struktury zachodnie, ale także miała dostarczyć
efektywnych instrumentów do kompleksowej reformy państwa. Poprzez implementację unijnych norm i wartości Serbia miała stać się
nowoczesnym, demokratycznym państwem ze sprawnie działającą
gospodarką rynkową. W tym kontekście ugrupowania te optowały
za szybkim rozwiązaniem kwestii Czarnogóry i Kosowa, nawet jeśli
miałoby to oznaczać utratę formalnej kontroli nad tymi terytoriami.
Zgodnie z pragmatycznym stanowiskiem, nieustabilizowane granice
i przedłużające się konflikty terytorialne stanowiły bowiem zagrożenie dla procesu liberalnych reform.
Po przewrocie demokratycznym na serbskiej scenie politycznej
znaczną rolę wciąż odgrywały partie powiązane z poprzednim reżimem: Serbska Partia Radykalna (SRS) Vojislava Šešelja oraz postkomunistyczna Serbska Partia Socjalistyczna samego Miloševicia (SPS).
W zasadzie partie te opowiadały się za kontynuowaniem dotychczasowej polityki reżimu Miloševicia i sprzeciwiały się integracji z UE
i NATO. Wykazywały także niewielkie przywiązanie do przestrzegania
demokratycznych zasad, co stanowiło zagrożenie dla serbskiej transformacji. Obie partie wykorzystywały przede wszystkim niezadowolenie
społeczne związane z bardzo złą sytuacją gospodarczą. W odpowiedzi
na rosnącą frustrację „ofiar transformacji” opowiadały się za odbudową dumy narodowej poprzez bezkompromisową walkę o utrzymanie
jedności terytorialnej oraz zdecydowanie sprzeciwiały się pociągnięciu do odpowiedzialności byłych funkcjonariuszy reżimu.
Ugrupowania opowiadające się za integracją europejską praktycznie do 2008 roku stanowiły mniejszość w serbskim parlamencie. W konsekwencji kwestie pogłębiania współpracy z UE nie były
dla polityków kwestią priorytetową. Tym bardziej że UE uzależniała
postępy w integracji od spełniania warunków, które dla większości
ugrupowań były sprzeczne z obroną serbskiej racji stanu lub partykularnych partyjnych interesów. Wymagano między innymi współpracy z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii
(MTKJ) i utrzymywania dobrosąsiedzkich stosunków z państwami
ościennymi, co dla Brukseli były równoznaczne ze spełnianiem politycznych kryteriów akcesji. Ugrupowania prawicowe integrację z UE
postrzegały przez pryzmat czysto technicznej współpracy, zredukowanej do korzyści związanych z kooperacją gospodarczą i korzysta-
niem z funduszy pomocowych. Opór budziła także konieczność rozwiązania kwestii niestabilnych granic państwowych, tzw. ustalenie
nowej formuły relacji z Czarnogórą i Kosowem. Negocjacje z Podgoricą i Prisztiną oznaczałyby bowiem rezygnację z części serbskiego
terytorium, nawet jeżeli Belgrad nie posiadał rzeczywistej kontroli
nad tymi obszarami. Co więcej, otwarta kwestia granic dla partii nacjonalistycznych oznaczała możliwość łatwej mobilizacji elektoratu
pod hasłem obrony integralności terytorialnej państwa. Umożliwiało to utrzymanie wysokiego poparcia społecznego bez konieczności
wdrażania bolesnych i trudnych reform.
Wyniki kolejnych wyborów i duża popularność ugrupowań sceptycznych wobec UE wydają się sprzeczne z ogromnym (60-70%) popar
ciem społecznym dla samego procesu integracji. Skonfliktowane ze
sobą ugrupowania proeuropejskie nie były w stanie zaproponować
spójnej platformy działań na rzecz członkostwa ani kompleksowych
rozwiązań w kwestii – priorytetowej dla większości – poprawy sytuacji społeczno-gospodarczej państwa. Ponieważ nigdy nie uzyskały
poparcia umożliwiającego samodzielne rządzenie, zmuszone były zawierać taktyczne sojusze z ugrupowaniami prawicowymi i zgadzać się
na kompromisy w kwestii reform i integracji z UE. Podważało to ich
wiarygodność jako budowniczych nowego systemu.
2.
Rządy Djindjicia i Koštunicy a integracja europejska
Przemiany demokratyczne w Serbii otworzyły drogę do poprawy relacji na linii Belgrad–Bruksela, które były zamrożone w trakcie rządów Miloševicia. Proces normalizacji stosunków zapoczątkowała
pierwsza wizyta nowego prezydenta Koštunicy na szczycie Rady UE
w Biarritz w październiku 2000 roku. Natomiast w listopadzie podczas szczytu UE–Bałkany Zachodnie Serbia została formalnie włączona do Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia (SAP). Wzajemne re Proces Stabilizacji i Stowarzyszenia (Stabilisation and Association Process – SAP) wobec państw
Bałkanów Zachodnich (państwo postjugosłowiańskie bez Słowenii, plus Albania) został zainicjowany przez UE w 1999 roku. Jego głównym celem jest integracja tych państw z UE. Zakłada
on wspieranie reform wewnętrznych, przyznanie preferencji handlowych.
85
86
Marta Szpala
lacje uległy wzmocnieniu podczas wizyty przewodniczącego Komisji
Europejskiej (KE) Romano Prodiego w Belgradzie 25 listopada 2000
roku, gdy podpisano Ramowe Porozumienie o Wsparciu i Pomocy.
Przejęcie władzy przez DOS uwidoczniło rozbieżności pomiędzy
partiami tworzącymi koalicję. Główną osią sporu między dwoma
największymi ugrupowaniami – DS i DSS, a zarazem premierem
Zoranem Djindjiciem i prezydentem Vojislavem Koštunicą, było
rozliczanie zbrodni wojennych i stosunek do rozwiązania problemów z Czarnogórą i Kosowem. Do eskalacji konfliktu doszło już na
początku 2001 roku, gdy USA udzielenie Serbii pomocy finansowej
uzależniły od aresztowania i postawienia przed Międzynarodowym
Trybunałem Karnym w Hadze Slobodana Miloševicia. DSS nie
sprzeciwiała się jednoznacznie osądzeniu funkcjonariuszy poprzedniego reżimu. Postulowała jednak, by nie przekazywano ich do Hagi,
gdyż powinni być osądzeni przez serbski wymiar sprawiedliwości.
DSS twierdziła, że w przeciwnym razie Serbia zostanie zwolniona z odpowiedzialności za rozliczenie błędów własnej przeszłości,
co uniemożliwi ustanowienie rządów prawa. W rzeczywistości miało to raczej służyć ochronie funkcjonariuszy wojska, policji czy służb
specjalnych, gdyż serbskie sądy nie były w stanie przeprowadzić tego
rodzaju postępowań. DSS opowiadała się także za utrzymaniem jak
najbardziej ścisłego związku z Czarnogórą i Kosowem. Przyjęcie
przez rząd wiosną 2001 roku, pomimo sprzeciwu DSS, dekretu regulującego zasady współpracy z MTKJ i zakładającego przekazywanie
oskarżonych Trybunałowi, a w konsekwencji ekstradycja Slobodana
Miloševicia spowodowały, że partia Koštunicy wycofała swoje poparcie dla rządu. Chociaż koalicja wciąż dysponowała niewielką większością w parlamencie, to jednak wprowadzenie radykalnych zmian,
wymagających kwalifikowanej większości głosów, nie było możliwe.
Zaczęły także narastać konflikty pomiędzy DS a pozostałymi ugrupowaniami koalicji, co znacząco wpłynęło na tempo procesu transformacji. Pierwszy okres reform został zastopowany przez śmierć Zorana Djindjicia, zamordowanego przez członków służb specjalnych
w marcu 2003 roku. Jego następca Zoran Živković, nieposiadający
W wyborach w 2000 roku uzyskały po 45 mandatów.
V. Matić, Serbia Still at the Crossroads, United States Institute of Peace, Washington 2004, s. 5.
Dekret ten został zawieszony na mocy decyzji Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, który
składał się głównie z sędziów nominowanych przez Miloševicia.
charyzmy i determinacji Djindjicia, nie potrafił utrzymać spójności
koalicji, co zaowocowało przedterminowymi wyborami. Ich bezpośrednią przyczyną był brak porozumienia w kwestii budżetu na kolejny rok.
W przedterminowych wyborach w grudniu 2003 roku zwycięstwo odniosły: radykalnie nacjonalistyczna SRS (28% i 82 mandaty)
oraz DSS (18% i 53 mandaty). Ugrupowania proeuropejskie: DS – targana sporami wewnętrznymi po śmierci lidera – uzyskała jedynie
12,6% i 37 mandatów, a technokratyczne G17 plus otrzymało 11,7%
i 34 mandaty. Do parlamentu weszły także konserwatywne partie
Ruch Odnowy Serbii (SPO) Vuka Draškovicia, NS, a także postmiloszewiciowska SPS. Ogromna presja ze strony Zachodu, który sprzeciwiał się włączeniu do rządu SRS, zablokowała powstanie koalicji
radykałów i DSS. Po długich negocjacjach ostatecznie w marcu 2004
roku utworzono mniejszościowy rząd DSS, G17 plus, SPO i NS dzięki
poparciu SPS. Na jego czele stanął Vojislav Koštunica, którego niechęć do włączenia do koalicji DS spowodowała, że stabilność rządu
wymagała kompromisów ze zwolennikami poprzedniego reżimu.
Nowy rząd zapewnił, że integracja europejska będzie priorytetem
w jego polityce. W 2005 roku przyjęto Narodową Strategię na rzecz
Integracji. Premier Koštunica niechętnie odnosił się jednak do spełniania politycznych kryteriów akcesji i skupiał się na obronie integracji
terytorialnej państwa. Premier utrzymał w mocy zawieszenie dekretu o współpracy z MTKJ. Przekazywanie oskarżonych było jednakże
możliwe na zasadzie dobrowolnego poddania się. Szef rządu dążył
także do utrzymania federacji z Czarnogórą i Kosowem. Jego polityka
prowadziła do tarć pomiędzy prezydentem Borisem Tadiciem i pozostałymi ugrupowaniami koalicji, które optowały za rozwiązaniem
problemów stojących na drodze do integracji. Koštunica zawierał także coraz częściej sojusze z SRS i SPS, by przeforsować rozwiązania wpisujące się w narodowy program partii, któremu sprzeciwiały się pozo-
Boris Tadić został wybrany na prezydenta Serbii w 2004 roku dzięki zmianie ordynacji, która
zniosła obowiązek 50-procentowej frekwencji. Poprzednie próby elekcji prezydenta nie powiodły się w związku ze zbyt niską frekwencją.
Stawisko G17 plus było wspierane także przez konserwatywną SPO. Przewodniczący SPO – Vuk
Drasković, który został ministrem spraw zagranicznych, radykalnie zmienił politykę partii i zaczął popierać szybką integrację, a także współpracę z MTKJ i rozwiązanie problemów z Kosowem.
87
88
Marta Szpala
stałe ugrupowania koalicji. Najbardziej widocznym przykładem takich
działań był tryb uchwalenia konstytucji jesienią 2006 roku. SPO i G17
plus wykluczono z procesu uzgadniania jej zapisów. Pomimo tego konstytucja została uchwalona. Polityka prowadzona przez DSS coraz bardziej miała charakter izolacjonistyczny i oddalała Serbię od Brukseli.
Ostateczną przyczyną upadku rządu w jesieni 2006 roku był sprzeciw
premiera wobec współpracy z MTKJ, który spowodował zawieszenie
negocjacji Porozumienia o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (SAA).
Przedterminowe wybory po raz kolejny wygrała nacjonalistyczna
SRS. Choć po wyborach zdecydowanie silniejszą pozycję uzyskały
partie proeuropejskie (DS, G17 plus, LDP10), nie były one w stanie
utworzyć samodzielnego rządu i musiały zgodzić się na koalicję DSS
oraz warunki postawione przez Koštunicę, który ponownie chciał
zostać premierem. Pomimo znaczącego udziału ministrów wywodzących się z prounijnych ugrupowań premier Koštunica prowadził
coraz bardziej nacjonalistyczną politykę. Radykalizacja stanowiska
DSS związana była przede wszystkim ze spodziewanym ogłoszeniem
niepodległości przez Kosowo, która według premiera była popierana
przez większość państw UE. Koštunica zapowiedział, że jeżeli Kosowo ogłosi niepodległość, relacje z wszystkimi państwami, które ją
uznają, zostaną zawieszone. Odnosiło się to także do integracji z UE.
Coraz wyraźniej opowiadał się też za pogłębieniem relacji z Rosją,
która dysponując prawem weta w Radzie Bezpieczeństwa ONZ, była
sojusznikiem rządu w walce o Kosowo. Kilkanaście dni po ogłoszeniu niepodległości przez Prisztinę rząd odrzucił projekt ustawy zakładającej wstrzymanie procesu integracji do czasu aż UE nie zmieni
swojej polityki w stosunku do Kosowa. W ramach sprzeciwu wobec
tej decyzji Koštunica podał się do dymisji. Rozpisano kolejne przedterminowe wybory.
Na usztywnienie stanowiska premiera wobec UE wpływ miały także wydarzenia, do jakich doszło w Kosowie w marcu 2004 roku. Antyserbskie zamieszki, które przetoczyły się przez całe
Kosowo, spowodowały zniszczenia ponad 300 serbskich domów i 30 klasztorów, odbiły się
szerokim echem w Serbii i zaowocowały wzrostem nastrojów nacjonalistycznych. W ramach
rewanżu zniszczono meczety w Belgradzie i Niszu, zaatakowano także ambasadę USA w Serbii. Wydarzenia w Kosowie zostały wykorzystane przez DSS do zjednoczenia społeczeństwa
serbskiego wokół kwestii kosowskiej i wzmocnienia poczucia, że obrona interesów Belgradu
w Kosowie jest strategicznym celem rządu.
10 LDP – Partia Liberalno-Demokratyczna zastała utworzona przez frakcję, która odłączyła się od
DS w 2005 roku. W wyborach w 2007 roku utworzyła wspólną listę z GSS, SDU i DHSS.
3.
Czynniki hamujące proces integracji
Wchodząc na drogę procesu integracji z UE, Serbia w odróżnieniu
od pozostałych państw bałkańskich była krajem o nieustabilizowanych granicach i strukturze państwowej. Oficjalnie współtworzyła
z Czarnogórą i Kosowem Federacyjną Republikę Jugosławii (FRJ),
która powstała w 1992 roku. Oba te terytoria de facto były jednak
niezależne od Belgradu, a elity władzy w Podgoricy i Prisztinie raczej
dążyły do dalszej emancypacji niż wzmacniania wspólnego państwa.
Kwestie związane z określeniem statusu obu terytoriów, obok współpracy z MTKJ, przez wiele lat determinowały procesy polityczne zachodzące w Serbii i tempo jej integracji z UE.
4.
W poszukiwaniu nowych ram
współpracy z Czarnogórą
Od 1997 roku można było zaobserwować narastający konflikt pomiędzy władzami w Czarnogórze i Serbii. Przedstawiciele Czarnogóry nie uczestniczyli w pracach wspólnych – instytucji federalnych
– a oba państwa prowadziły zupełnie inną politykę gospodarczą
i zagraniczną. Dopóki w stolicy Serbii władzę sprawował Milošević,
wspólnota międzynarodowa wspierała politykę Podgoricy dystansowania się od Belgradu, co więcej – udzielała jej pomocy finansowej
i technicznej w przeprowadzaniu reform społeczno-gospodarczych,
które wzmacniały jej niezależność. Jednak UE i USA miały nadzieję, że po demokratycznym przewrocie Czarnogóra będzie się starała odbudować dobre relacje z Belgradem, a obie republiki utworzą
wspólne państwo, choć na nowych zasadach11. Zachód obawiał się,
że emancypacja Podgoricy spowoduje efekt domina na Bałkanach
i wzmocni tendencje separatystyczne w Kosowie, Bośni i Hercegowinie oraz Macedonii. Rząd Milo Djukanovicia zajął jednak odmienne
11 W styczniu Rada UE uznała, że problem relacji serbsko-czarnogórskich powinien być rozwiązany w ramach Jugosławii. Podobne stanowisko kilka dni później zajęły USA.
89
90
Marta Szpala
stanowisko i zaczął promować formalne uniezależnienie się od Serbii, które de facto już istniało.
Spór dotyczący przyszłości wspólnej państwowości nie tylko angażował elity polityczne obu republik, odsuwając kwestie reform na
dalszy plan, ale także tworzył techniczne problemy w procesie integracji europejskiej Belgradu i Podgoricy. Rząd federalny, który miał
brać udział w negocjacjach w ramach procesu SAP, nie był uznawany
przez władze Czarnogóry. Spory dotyczące kształtu współpracy12,
brak jasnego podziału kompetencji pomiędzy władze centralne i obu
republik, odmienny system gospodarczy, niezależne reżimy celne
uniemożliwiały efektywne rozmowy z UE.
W marcu 2002 roku ostatecznie podpisano w Belgradzie porozumienie wynegocjowane przy dużym zaangażowaniu wysokiego
przedstawiciela UE do spraw polityki zagranicznej i bezpieczeństwa
Javiera Solany. FRJ miała zostać przekształcona w unię dwóch niezależnych państw i funkcjonować pod nazwą „Serbia i Czarnogóra”,
co nastąpiło w lutym 2003 roku. Umowa miała charakter przejściowy, a po trzech latach obie strony mogły zażądać jej rewizji. Podpisane porozumienie nie rozwiązywało jednak technicznych problemów
powstałych w trakcie negocjacji, tym bardziej że podział kompetencji wciąż nie był jasny.
Podczas szczytu UE–Bałkany Zachodnie w Salonikach 20-21
czerwca 2003 roku potwierdzono europejską perspektywę dla państw
bałkańskich, które miały uzyskać członkostwo w UE w ramach procesu SAP. Priorytety SAP zostały na szczycie zmodyfikowane i rozszerzone o współpracę w obszarach należących do Wspólnej Polityki
Zagranicznej i Bezpieczeństwa (walka ze zorganizowaną przestępczością, poprawa szczelności granic). Ponadto przedstawiono nowy
instrument współpracy, komplementarny wobec SAP, ale charakteryzujący się większą elastycznością – tzn. Partnerstwa Europejskie.
W ramach tego instrumentu KE miała definiować priorytety, polityczne i gospodarcze kryteria, a także tworzyć bazę współpracy sektorowej oraz monitorować i oceniać postępy reform. Potwierdzając
poparcie dla akcesji Serbii i Czarnogóry, UE zgodziła się także na
12 Rząd Czarnogóry opowiadał się za utworzeniem konfederacji dwóch niepodległych państw.
W Serbii rząd i premier Djindjić opowiadali się za niezależnością, prezydent Koštunica proponował utworzenie federacji z bardzo ograniczonymi kompetencjami władz centralnych.
rozpoczęcie przygotowania tzw. studium wykonalności SAA. Oba
państwa nie wykazywały jednak chęci dokonania harmonizacji ustawodawstwa, co było jednym z warunków kontynuowania prac nad
przygotowaniem studium. W związku z tym pod koniec 2003 roku
zawieszono rozmowy na linii UE–Serbia i Czarnogóra.
Wobec blokady procesu integracji w 2004 roku UE zdecydowała się na zastosowanie mechanizmu dwutorowego, który zakładał,
że odpowiedzialność za kwestie gospodarcze leży w gestii rządów
poszczególnych republik, co pozwoliło na prowadzenie negocjacji
równolegle z Belgradem i Prisztiną. Umożliwiło to przejście do fazy
negocjacji samego SAA, które rozpoczęły się w październiku 2005
roku. Rozmowy z Serbią zostały jednak zablokowane w kwietniu
2006 roku ze względu na brak współpracy z MTKJ, a w maju tego samego roku Czarnogóra ogłosiła niepodległość. Proces integracji obu
państw od tej pory przebiegał niezależnie.
5.
Współpraca z MTKJ
Wprowadzony początkowo przez USA, a następnie przyjęty przez
UE warunek współpracy z MTKJ dla wszystkich państw bałkańskich
miał być narzędziem zmuszającym elity polityczne regionu do rozliczenia się z wojenną przeszłością lat 90. W Serbii przekazywanie
oskarżonych do Hagi budziło duże opory13, które były wzmacniane
bezkompromisową polityką ugrupowań prawicowych, interpretujących ten wymóg jako zbytnią ingerencję w wewnętrzne sprawy
państwa. W związku z tym współdziałanie w tym zakresie nigdy nie
13 Czynnikiem potęgującym niechęć do Trybunału było panujące wśród Serbów przekonanie,
że to przede wszystkim oni byli ofiarami zbrodni w trakcie wojen w Jugosławii. Według badań przeprowadzonych przez belgradzkie Centrum Praw Człowieka w 2004 roku zdecydowana większość społeczeństwa była świadoma przestępstw popełnionych na ludności serbskiej
w Bośni i Hercegowinie oraz Chorwacji. 84% Serbów uważało, że to z ich grupy społecznej
pochodziło najwięcej ofiar zbrodni wojennych i czystek etnicznych. 71% społeczeństwa było
zdania, że Serbowie popełnili najmniej zbrodni w trakcie działań wojennych. Świadomość
zbrodni popełnionych przez serbskie oddziały była więc zdecydowanie mniejsza (oprócz przypadku Srebrenicy). Jedynie około 50% społeczeństwa wiedziało, że Sarajewo było oblężone
przez ponad trzy lata. Jeszcze mniejsza część społeczeństwa miała wiedzę na temat wydarzeń
w Kosowie w 1999 roku.
91
92
Marta Szpala
przebiegało bezproblemowo, a po przejęciu władzy przez Vojislava
Koštunicę zostało zupełnie zastopowane. Przekazywano wprawdzie
Trybunałowi osoby, które dobrowolnie chciały oddać się w ręce wymiaru sprawiedliwości, ale nie podejmowano żadnych działań w celu
schwytania ukrywających się oskarżonych. Podejrzewano nawet,
że rząd pomaga poszukiwanym.
Po raz pierwszy UE uzależniła postępy w integracji od poprawy
relacji z Trybunałem w 2003 roku przy opracowywaniu studium
wykonalności SAA, co wydłużyło prace nad dokumentem. Niespełnienie tego warunku spowodowało także zawieszenie negocjacji nad
SAA w kwietniu 2006 roku. Rozmowy wznowiono dopiero w 2007
roku, gdy aresztowano Zdravko Tolimira i Vlastimira Djordjevicia.
Żadnego z nich nie zatrzymano na terytorium Serbii, ale zostało to
wykorzystane jako pretekst do zainicjowania procesu SAA w kontekście zbliżającego się ogłoszenia niepodległości przez Kosowo. Wznowienie rozmów miało na celu wzmocnienie proeuropejskiej orientacji Serbii, która coraz częściej budziła wątpliwości. Porozumienie
SAA zostało podpisane, jej zatwierdzeniu sprzeciwiła się jednak Holandia, domagająca się aresztowania dwóch najważniejszych oskarżonych poszukiwanych przez Trybunał: Radovana Karadžicia i Ratko
Mladicia. Ostatecznie weto zostało wycofane przed wyborami parlamentarnymi w 2008 roku, co umożliwiło podpisanie w kwietniu
SAA i tym samym wzmocniło pozycję ugrupowań proeuropejskich.
Obawiano się bowiem, że wygrana sił nacjonalistycznych przekreśli
jakiekolwiek szanse na rozliczenie zbrodni.
Przykład z negocjacjami i podpisaniem SAA pokazuje, że wymóg
współpracy z MTKJ nie zawsze był przestrzegany. Pod wpływem
rozwoju wewnętrznej sytuacji w Serbii lub w całym regionie Bałkanów Zachodnich UE ustępowała i wycofywała się ze stosowania bezkompromisowej polityki warunkowości w tej kwestii. Wzmocniło to
w Serbii przekonanie, że kwestia konieczności wydania zbrodniarzy
wojennych jest raczej metodą przeciągania negocjacji z powodu niechęci wobec serbskiej akcesji, niż wynika z rzeczywistych wartości
uznawanych przez UE. Nie zmienia to faktu, że znacząco wpłynęło
to na opóźnienie procesu integracji Serbii z UE.
6.
Problem Kosowa
Kosowo od 1999 roku de facto pozostawało poza kontrolą rządu w Belgradzie. Na mocy rezolucji ONZ 1244 z 1999 roku wprowadzono na
tym terytorium międzynarodowy protektorat pod auspicjami misji
ONZ–UNMIK, a kwestia ostatecznego statusu prowincji miała zostać
rozwiązana w drodze negocjacji. Zgodnie z pierwszą strategią przygotowaną przez UNMIK uregulowanie statusu miało nastąpić dopiero
po osiągnięciu przez kosowskie instytucje określonych standardów.
Antyserbskie zamieszki w Kosowie w 2004 roku oraz impas w procesie reform spowodowały jednak zmianę stanowiska ONZ. Uznano,
że rozwiązanie kwestii statusu jest priorytetowe, gdyż powoduje zahamowanie transformacji. W listopadzie 2005 roku sekretarz generalny ONZ wyznaczył Marttiego Ahtisaariego na głównego negocjatora
w rozmowach serbsko-kosowskich. Rozpoczęły się one w lutym 2006
roku i zakończyły – bez efektów – w marcu rok później.
Większość serbskich ugrupowań sprzeciwiała się przyznaniu Kosowu niepodległości, uważając, że stanowi to pogwałcenie suwerenności i integralności terytorialnej państwa. Wobec narastających ambicji separatystycznych w Kosowie rząd Koštunicy przyjął strategię
opierającą się na trzech filarach. Starano się jak najbardziej przedłużyć proces negocjacji, zdecydowanie wspierano autonomię separatystycznych instytucji serbskich w enklawach oraz podjęto szereg działań dyplomatycznych, które miały zapobiec uznaniu niepodległości
Kosowa, jeśli Podgorica na taki ruch by się zdecydowała. Serbski rząd
zakładał, że działania te sprowokują Albańczyków do kolejnego powstania, co podważy wiarygodność kosowskich instytucji i wzmocni
pozycję negocjacyjną Serbii. Bezkompromisowa polityka Serbii wobec Kosowa znalazła odzwierciedlenie w nowej konstytucji, która została przyjęta w 2006 roku. Zgodnie z jej zapisami Kosowo stanowi
integralną część Serbii. Zapis ten uniemożliwił wszelkie ustępstwa
w kwestii niepodległości wobec Kosowa.
Strategia serbska nie przyniosła jednak oczekiwanych rezultatów.
Wobec przedłużających się rozmów i braku szans na kompromis, USA
i część państw UE zdecydowały się na poparcie jednostronnego ogłoszenia niepodległości przez Kosowo jako metody rozwiązania konfliktu.
UE nigdy nie uzależniała bezpośrednio procesu akcesyjnego Serbii od konieczności rozwiązania problemu statusu Kosowa. Postrze
93
94
Marta Szpala
ganie państw unijnych jako największych, obok USA, orędowników
niepodległości Kosowa wpłynęło jednak na stosunek części ugrupowań politycznych do kwestii integracji z UE. Po ogłoszeniu niepodległości przez Prisztinę premier Koštunica opowiedział się za
całkowitym zamrożeniem integracji, co spowodowało upadek rządu
i przedterminowe wybory.
7.
Proeuropejski zwrot – wybory 2008
Kampania wyborcza uwydatniła podziały na serbskiej scenie politycznej. Główną osią sporu była kwestia integracji Serbii z UE, a konkretnie – podpisania SAA w kontekście ogłoszonej przez Kosowo
niepodległości. Choć wszystkie partie opowiadały się za obroną integralności terytorialnej państwa i potępiły jednostronny akt Prisztiny,
to koalicja prezydenta Borisa Tadicia „Za Europejską Serbię” uważała, że polityka państw unijnych wobec Kosowa nie jest przeszkodą
w drodze do kontynuowania procesu integracji z UE. Natomiast DSS
opowiadała się za całkowitym zawieszeniem starań o członkostwo
do czasu wycofania się państw UE z poparcia dla kosowskiej niepodległości, co de facto oznaczało rezygnację z integracji ze strukturami
euroatlantyckimi na rzecz zbliżenia z Rosją.
W trakcie kampanii wyborczej UE podjęła szereg działań, które
miały wzmocnić proeuropejskie ugrupowania z Serbii. Pomimo niewypełnienia formalnych warunków 29 kwietnia podpisano w Brukseli SAA, a kilka dni później 16 państw UE oraz Norwegia zobowiązały
się do zniesienia opłat za wizy dla serbskich obywateli. Dodatkowo 7
maja podpisano w Brukseli porozumienie o „mapie drogowej’ zawierające warunki wpisania Serbii na tzw. białą listę strefy Schengen, co
oznacza, że w przyszłości dojdzie do zniesienia obowiązku posiadania wiz krótkoterminowych.
Wyniki wyborów, które odbyły się 11 maja, udowodniły, że pomimo wielu zastrzeżeń społeczeństwo serbskie nie jest gotowe na
wstrzymanie procesu integracji. W wyborach zwyciężyła koalicja
prezydenta Tadicia, uzyskując 38% poparcia i 102 miejsca w parlamencie. Drugie miejsce uzyskała – kładąca w kampanii wyborczej
nacisk głównie na kwestie socjalne – SRS, zdobywając 29% głosów
i 78 mandatów. Optująca za zawieszeniem integracji DSS uzyskała
jedynie 11% głosów i 30 mandatów. Do parlamentu weszły także SPS
(7% i 20 miejsc) oraz LDP z poparciem 5% i 13 mandatami. Partie prounijne uzyskały łącznie 122 mandatów w 250-osobowym parlamencie. Dało to siłom dystansującym się od integracji z UE możliwość
zjednoczenia się, dysponowały one bowiem minimalną większością głosów. Paradoksalnie jednak główną przeszkodą dla utworzenia rządu było pryncypialne stanowisko DSS w kwestii podpisania
umowy stowarzyszeniowej z UE. Ostatecznie postmiloszewiciowska
SPS zdecydowała się wesprzeć blok proeuropejski i wejść do rządu,
na którego czele stanął Mirko Cvetković. Serbia uzyskała w ten sposób najbardziej prounijny rząd w swojej historii.
Proeuropejska orientacja Serbii została także wzmocniona przez
przemiany prawicowej opozycji. Już w sierpniu 2008 roku doszło do
konfliktu w ramach nacjonalistycznej SRS na tle procesu integracji europejskiej Serbii. Narodowo-radykalny charakter SRS umożliwiał sukcesy w wyborach, ale także skutkował izolacją na serbskiej scenie politycznej i arenie międzynarodowej. Dotychczasowy przywódca SRS
Tomislav Nikolić, biorąc pod uwagę znaczące poparcie dla integracji
europejskiej w społeczeństwie serbskim (w 2008 roku około 75%),
stworzył nowe ugrupowanie – Serbską Partię Postępu (SNS), o bardziej proeuropejskim profilu. Kwestie obrony serbskich interesów narodowych zastąpiło punktowanie niedostatków gospodarczej polityki
rządu, problemy biedniejącego społeczeństwa i wskazywanie konieczności stymulacji wzrostu gospodarczego. SNS zmieniła też podejście
do kwestii Kosowa i stała się rzecznikiem bardziej umiarkowanej polityki, unikając prowokowania napięć w Kosowie oraz ostrej krytyki
działań rządu w związku z podjęciem negocjacji z władzami w Prisztinie. Pomimo zmiany akcentów nowa partia pod przywództwem Nikolicia zdobyła pozycję największego ugrupowania opozycyjnego.
8.
Przyśpieszenie integracji
Rząd Mirko Cvetkovicia we współpracy z prezydentem Borisem Tadiciem podjął szereg działań na rzecz zbliżenia Serbii z UE. 20 lipca
2008 roku serbskie służby specjalne aresztowały Radovana Karadžicia,
95
96
Marta Szpala
jednego z trzech ostatnich zbrodniarzy wojennych ściganych przez
Międzynarodowy Trybunał w Hadze. W sierpniu rząd przedstawił
Narodową Strategię na rzecz Integracji z UE, zawierającą szczegółowy plan reform, które zostaną podjęte w celu spełnienia politycznych
i ekonomicznych kryteriów akcesji oraz harmonizacji ustawodawstwa z unijnym acquis. Głównymi celami rządu w perspektywie krótkoterminowej były: wypełnienie warunków przedstawionych przez
UE w celu zniesienia wiz krótkoterminowych ze strefą Schengen oraz
złożenie oficjalnego wniosku o członkostwo. 9 września serbski parlament ratyfikował SAA oraz przejściową umowę dotyczącą handlu.
Wejście w życie obu dokumentów zostało jednak zablokowane z powodu sprzeciwu Holandii, która domagała się aresztowania dwóch
pozostałych zbrodniarzy – Ratko Mladicia oraz Gorana Hadžicia.
Mimo tego 16 października rząd Serbii podjął decyzję o jednostronnej implementacji umowy przejściowej z UE. Wprowadzenie w życie
serbskich zobowiązań porozumienia miało potwierdzić europejskie
ambicje Belgradu, mimo sporu z UE w kwestii Kosowa oraz braku
pełnej współpracy z MTKJ.
Reformy przeprowadzone w zakresie wymiaru sprawiedliwości
(ochrona praw człowieka), spraw wewnętrznych (wprowadzenie
paszportów biometrycznych) oraz bezpieczeństwa (poprawa ochrony i szczelności granic), a także działania na rzecz eliminacji problemów związanych z walką z korupcją i zorganizowaną przestępczością
umożliwiły pod koniec 2009 roku zniesienie wiz dla serbskich obywateli przez państwa strefy Schengen. Rząd przeprowadził także reformę struktur bezpieczeństwa, zainicjował transformację wymiaru
sprawiedliwości oraz administracji państwowej. Rozpoczęto proces
decentralizacji państwa i przekazywania kompetencji władzom samorządowym (poszerzono także znacząco autonomię Wojwodiny).
Serbia zaczęła wdrażać zasadę utrzymywania dobrosąsiedzkich
relacji z państwami ościennymi. Podjęto działania na rzecz rekoncyliacji z Chorwacją oraz Bośnią i Hercegowiną. W marcu 2010 roku
serbski parlament przyjął deklarację potępiającą zbrodnie popełnione w Srebrenicy. W listopadzie tego samego roku prezydent Tadić
złożył hołd ofiarom wojen na Bałkanach w miejscowości Ovčara niedaleko Vukovaru, która jest dla Chorwatów symbolem okrucieństwa
armii serbskiej, co miało być wstępem do pojednania z Zagrzebiem.
Unormowano także relacje z Czarnogórą, które do tej pory naznaczone były okresowymi wzrostami napięcia na tle nieuregulowanych
kwestii spornych. Podjęto również działania na rzecz rozwijania
stosunków z Albanią. Zasadniczo wzmocnione zostało zaangażowanie Belgradu we współpracę regionalną, szczególnie w zakresie
walki ze zorganizowaną przestępczością oraz przemytu narkotyków.
Usprawniono kooperację wymiarów sprawiedliwości i policji państw
regionu.
Poprawiono także współpracę z MTKJ. Według raportów głównego prokuratora Trybunału Serge’a Brammertza, Belgrad dobrze
współdziałał z Hagą, przekazując wymagane dokumenty, pomagając
w zbieraniu materiałów dowodowych, udostępniając archiwa, podejmując szereg działań operacyjnych na rzecz lokalizacji i aresztowania
dwóch ostatnich osób poszukiwanych za zbrodnie wojenne (Ratko
Mladicia i Gorana Hadžicia).
Kolejne pozytywne raporty Brammertza i wdrażanie reform pozwoliły na stopniowe pogłębianie integracji z UE, mimo iż nie spełniono głównego warunku stawianego między innymi przez Holandię, czyli aresztowania Mladicia i Hadžicia. 7 grudnia ministrowie
spraw zagranicznych państw UE wyrazili zgodę na wejście w życie
od 1 stycznia 2010 roku umowy przejściowej dotyczącej handlu.
22 grudnia 2009 roku przyjęto wniosek akcesyjny o członkostwo
w UE. 14 czerwca 2010 roku Rada UE wyraziła zgodę na ratyfikację SAA. 25 października Rada UE przyjęła wniosek akcesyjny Serbii
i przekazała go KE do dalszego rozpatrzenia. Decyzja ta była dużym
sukcesem serbskiego rządu i otworzyła Serbii drogę do ubiegania się
o status oficjalnego kandydata do UE. Determinację rządu w drodze do UE wydaje się także potwierdzać wypełnienie w rekordowo
krótkim czasie (2 miesiące) kwestionariusza KE, który stanowi kompleksowy przegląd prawa i instytucji państwa. Na jego podstawie KE
ocenia, czy dane państwo jest gotowe do uzyskania statusu kandydata. Aresztowanie Ratko Mladicia i Gorana Hadžicia (odpowiednio
w maju i lipcu 2011 roku) ostatecznie rozwiązało także problem
współpracy Serbii z MTKJ. Uzyskanie przez Belgrad statusu kandydata, a nawet wyznaczenie daty rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych wydawały się prawie pewne. Eskalacja napięcia pomiędzy Serbią a Kosowem latem 2011 roku, która spowodowała ostrą reakcję
państw członkowskich i zagroziła akcesyjnym ambicjom Belgradu,
udowodniła jednak, że dwutorowa polityka prowadzona przez rząd
i oddzielenie procesu integracji od kwestii Kosowa nie są na dłuższą
metę możliwe.
97
98
Marta Szpala
9.
Serbia znów przed dylematem:
Kosowo czy UE
Rząd Mirko Cvetkovicia założył, że na obecnym etapie integracji
będzie w stanie rozdzielić kwestię Kosowa od procesu pogłębiania
współpracy z UE. Wydawało się to możliwe także z powodu podziałów w samej UE na tle uznania niepodległości ogłoszonej przez Prisztinę. Pięć państw członkowskich – Cypr, Grecja, Hiszpania, Rumunia
i Słowacja – ze względu na własne problemy z ruchami separatystycznymi zdecydowało się poprzeć stanowisko Serbii i nie uznało kosowskiej niepodległości. W związku z tym państwa członkowskie unikały
uzależniania kwestii normalizacji relacji na linii Belgrad–Prisztina.
Biorąc pod uwagę negatywne doświadczenia UE w kwestii cypryjskiej, oczywiste wydawało się, że Serbia nie uzyska członkostwa bez
normalizacji relacji z Kosowem. Rząd zdecydował się jednak nie ryzykować rozwiązania tej kwestii, zakładając, że spowoduje to jedynie
narastanie sporów na arenie wewnętrznej i po raz kolejny odciągnie
uwagę od wprowadzenia reform. Liczono na to, że wraz z postępem
w dziedzinie integracji społeczeństwo będzie bardziej skłonne zaakceptować ustępstwa wobec Prisztiny.
Zmianie uległa także retoryka rządu wobec Kosowa. Walka o integralność terytorialną miała od tej pory posiadać charakter przede
wszystkim dyplomatyczny i prawny. Ministerstwo Spraw Zagranicznych zaangażowało się także w szeroką kampanię na rzecz zablokowania uznania niepodległości Prisztiny przez kolejne państwa.
W październiku 2008 roku Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło na
wniosek Serbii rezolucję o wydaniu niewiążącej opinii Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości (MTS) dotyczącej legalności
jednostronnej deklaracji niepodległości ogłoszonej przez Kosowo.
Jednocześnie rząd unikał działań, które mogłyby wpłynąć negatywnie na relacje z UE. W grudniu 2009 roku zgodził się na podpisanie
umowy z unijną misją EULEX pod warunkiem, że zajmie ona neutralne stanowisko wobec kosowskiej niepodległości i że będzie podlegać misji ONZ na tym terenie. Jesienią 2010 roku, po niekorzystnej
dla Serbii decyzji MTS, pod silną presją Brukseli rząd zrezygnował
z forsowania w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ rezolucji ostro potępiającej jednostronną secesję i zgodził się na rozpoczęcie rozmów
z Prisztiną, zapoczątkowanych w marcu 2011 roku.
Choć w założeniu walka Belgradu o Kosowo miała mieć charakter dyplomatyczny, władze podjęły także szereg działań, które
utrudniły stabilizację młodego państwa. Przede wszystkim wprowadzono całkowite embargo na import i tranzyt produktów z Kosowa.
Zablokowano także ruch osobowy pomiędzy oboma państwami,
gdyż Belgrad nie uznawał paszportów wydawanych przez kosowskie instytucje. Serbia uniemożliwiła również Prisztinie członkostwo w organizacjach współpracy regionalnej (na przykład: CEFTA).
Nie zaprzestano także finansowania instytucji serbskich (administracji, policji, szkolnictwa, służby zdrowia) działających w Kosowie Północnym, co znacząco wzmacniało pozycję mniejszości serbskiej na
tym terenie, nieuznającej władz w Prisztinie. Opór Serbów uniemożliwił działanie unijnej misji EULEX i administracji kosowskiej na tym
obszarze, co umocniło podział państwa na część serbską – podległą
Belgradowi – i albańską, ze stolicą w Prisztinie.
Negocjacje prowadzone pod auspicjami UE miały dotyczyć przede wszystkim kwestii technicznych (między innymi uznawania dokumentów, przekazania rejestrów państwowych). W zamyśle państw
członkowskich rozmowy na tematy niezwiązane bezpośrednio ze
statusem Kosowa miały doprowadzić do spadku napięcia pomiędzy
oboma państwami i umożliwić na dalszym etapie rozwiązanie najbardziej spornych kwestii.
Brak postępów w negocjacjach, a także eskalacja napięcia na terenach zamieszkanych przez Serbów po przejęciu kontroli nad granicą
serbsko-kosowską przez władze Kosowa spowodowały, że państwa
członkowskie UE explicite uzależniły kontynuację procesu integracji
Serbii od normalizacji stosunków z Prisztiną. Przebywająca 23 sierpnia 2011 roku z wizytą w Serbii Angela Merkel stwierdziła, że Serbia
powinna porozumieć się z Kosowem w kwestiach spornych i zaprzestać finansowego wspierania instytucji serbskich na północy. Biorąc
pod uwagę zaplanowane na przyszły rok wybory, jest mało prawdopodobne, by rząd zdecydował się na daleko idące ustępstwa wobec
Kosowa. Jeśli więc Niemcy zdecydują się na zablokowanie serbskiej
kandydatury do UE, proces integracji po raz kolejny zostanie zahamowany.
99
Konrad Pawłowski
Kosowo w procesie Integracji
Europejskiej
Kosovo in the Process of European Integration
The subject of the article is Kosovo’s participation in the process of European
integration. Starting with the perspective of Kosovo membership, declared by
the EU, the analysis involves the specificity of Kosovo’s partnership in the Stabilisation and Association Process as well as the institutions for European integration of the Republic of Kosovo. Further, the article focuses on the factors conditioning the progress of the integration process, that is the controversy over
Kosovo’s status, Serbia’s policy, serious economic difficulties, problems with
guaranteeing the democratic character of Kosovo’s political system as well as
the enlargement fatigue of the very EU. The last part of the article concentrates
on the EU actions in Kosovo and concerns the financial help and the functioning of the EU structures. Finally, the author draws attention to the progress in
Kosovo’s achieving the European standards. However, he indicates that it still
remains an “unfinished state” which encounters numerous serious difficulties
and faces a lack of EU member states’ agreement over its international legal
status. According to the author, as a result of these circumstances the so called
Kosovo’s European perspective remains a thing of the distant future.
1.
Kosowo i europejska perspektywa
Bałkanów Zachodnich
Wskazywana wielokrotnie przez instytucje Unii Europejskiej (UE)
perspektywa członkostwa Kosowa w UE wynika z zaangażowania tej
organizacji w odbudowę i rozwój Bałkanów Zachodnich po zakończeniu wojny w Kosowie (1999 rok) oraz zadeklarowanej przez UE
u progu XXI wieku woli zbliżenia z państwami regionu. W czerwcu 2000 roku Rada Europejska na szczycie w Feirze oficjalnie zadeklarowała, iż jej celem pozostaje „najpełniejsze możliwe włączenie
102
Konrad Pawłowski
państw regionu w główny polityczny i gospodarczy nurt europejski
poprzez proces Stabilizacji i Stowarzyszenia”, dialog polityczny oraz
liberalizację wymiany handlowej. Wówczas to po raz pierwszy UE
oficjalnie zadeklarowała, iż wszystkie państwa regionu „są potencjalnymi kandydatami do członkostwa w UE”.
Wspomniany już Proces Stabilizacji i Stowarzyszenia (Stabilisation and Association Process, SAP) został oficjalnie powołany do życia podczas szczytu UE–Bałkany Zachodnie 24 listopada 2000 roku
w Zagrzebiu, gdzie potwierdzono perspektywę członkostwa państw
bałkańskich w UE.
Wzmocnieniem europejskiej perspektywy regionu stały się ustalenia
szczytu UE–Bałkany Zachodnie w Salonikach 21 czerwca 2003 roku,
kiedy to przyjęto deklarację, w której UE powtórzyła swe jednoznaczne
poparcie dla europejskiej perspektywy państw bałkańskich, wskazując,
iż „przyszłość Bałkanów leży w Unii Europejskiej”. Deklaracja stwierdza
też, iż SAP stanowi główny instrument integracji państw regionu z UE.
Choć wskazane powyżej unijne dokumenty odnoszą się expressis verbis do pięciu państw regionu, tj. Albanii, Bośni-Hercegowiny,
Chorwacji, Macedonii i ówczesnej Jugosławii/Serbii i Czarnogóry
(a od 2006 roku także niepodległej Czarnogóry), w sposób oczywisty
zawarte w nich treści dotyczą także Kosowa, co zresztą potwierdzają późniejsze oficjalne deklaracje UE. Warto w tym miejscu przytoczyć wypowiedź Wysokiego Przedstawiciela Unii Europejskiej ds.
Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Catherine Ashton, która
stwierdza, iż „strategia UE wobec Bałkanów Zachodnich bez wątpienia obejmuje także Kosowo. UE zdecydowała się wprawdzie pozostawić kwestię statusu Kosowa do indywidualnej decyzji państw człon-
Presidency Conclusions. Santa Maria da Feira European Council, 19 and 20 June 2000.
Uruchomienie SAP stanowiło wyraz konkretyzacji polityki UE wobec regionu i woli zacieśnienia
współpracy z państwami bałkańskimi. Istota SAP polega na stopniowym zbliżaniu państw bałkańskich do politycznych i ekonomicznych standardów UE, co w ostateczności może doprowadzić do pełnego członkostwa. SAP stanowi zatem specjalną ścieżkę integracyjną przewidzianą
wyłącznie dla państw regionu, której elementem jest podpisanie Układu o Stabilizacji i Stowarzyszeniu (Stabilisation and Association Agreement, SAA). SAA nie gwarantuje przyznania statusu państwa kandydackiego i rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych, lecz poprzez stowarzyszenie
oferuje wyraźną możliwość integracji ze strukturami UE. Zob. Final Declaration, Zagreb Summit
24 November 2000; S. Tekieli, Europejska perspektywa Bałkanów Zachodnich, „Prace OSW”, 2004,
nr 13, s. 5-15.
EU-Western Balkans Summit – Declaration, Thessaloniki, 21 June 2003.
Ibidem.
Kosowo w procesie Integracji Europejskiej
kowskich, ale cała UE pozostaje przekonana, że przyszłość Kosowa
znajduje się w Unii Europejskiej”.
2.
Kosowo w Procesie Stabilizacji i Stowarzyszenia
Pomimo specyficznego statusu prowincji proces zbliżenia UE i Bałkanów Zachodnich od samego początku objął także Kosowo. We wrześniu 2000 roku UE uruchomiła jednolity system preferencji handlowych dla państw Bałkanów Zachodnich, wprowadzając autonomiczne
środki handlowe (autonomous trade measures, ATM), pozwalające
na bezcłowy dostęp do rynków UE dla produktów, w tym także produktów rolnych (z pewnymi wyjątkami), pochodzących z państw Bałkanów Zachodnich; ATM objęły także terytorium Kosowa. Wprowadzenie ATM oznaczało niemal całkowitą liberalizację eksportu państw
Bałkanów Zachodnich na rynek UE. Warto zauważyć, że UE przyznała
Kosowu ATM oddzielnie od ATM dla ówczesnej Jugosławii, tworząc
w ten sposób faktycznie i prawnie oddzielny status celny Kosowa oraz
uruchamiając powtarzający się schemat faktycznego osobnego traktowania Kosowa w stosunkach politycznych i gospodarczych z UE
oraz rozdzielenia kwestii statusu od procesu integracji.
Z uwagi na fakt, iż specyficzny status Kosowa wykluczał możliwość
jego traktowania w SAP jak suwerennego państwa, UE została zmuszona do „znalezienia” alternatywnego mechanizmu integracji, który zagwarantowałby udział Kosowa w SAP bez odniesienia do kwestii
międzynarodowego statusu. W efekcie włączenie Kosowa w ramy SAP
dokonało się poprzez ustanowienie w listopadzie 2002 roku stworzonego specjalnie dla Kosowa mechanizmu regularnych kontaktów i kon-
Catherine Ashton High Representative/Vice President the EU and the Western Balkans in a Changing World Civil Society Meeting Belgrade, 18 February 2010, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/32
Report from the Commission, The Stabilisation and Association Process for South East Europe, Se
cond Annual Report – Annex 1, Brussels, 26.3.2003, COM (2003) 139 final, s. 20-22; European Commission Liaison Office to Kosovo, Towards a Trade Agreement with Kosovo, http://eeas.europa.
eu/delegations/kosovo/documents/press_corner/trade_agreement_fact_sheet_en.pdf
M. Klasnja, The EU and Kosovo. Time to Rethink the Enlargement and Integration Policy?, „Problems of Post-Communism”, vol. 54, 2007, no. 4, s. 17, 30.
103
104
Konrad Pawłowski
sultacji Komisji Europejskiej (KE) z UNMIK i PISG, tj. Mechanizmu
Monitoringu Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia (Stabilisation and
Association Process Tracking Mechanism, STM), który pozwolił UE na
monitorowanie, doradztwo i ocenę postępów Kosowa w ramach SAP
w zakresie realizacji koniecznych reform politycznych i gospodarczych
oraz wykorzystywania otrzymywanej pomocy finansowej. Odbywające się dwa lub trzy razy do roku konsultacje o charakterze politycznym
i technicznym w ramach STM rozpoczęły się w marcu 2003 roku i trwały do października 2009 roku. Ustanowienie STM gwarantowało, iż niezależnie od kwestii statusu Kosowo będzie rozwijać swe stosunki z UE
w ramach SAP podobnie jak pozostałe państwa regionu. W świetle powyższego można zatem uznać, iż poprzez przyznanie Kosowu oddzielnych ATM i uruchomienie STM UE była pierwszą organizacją międzynarodową, która niemal od początku de facto traktowała Kosowo jako
podmiot oddzielny od Jugosławii i Serbii.
22 marca 2004 roku Rada Unii Europejskiej (Rada UE) podjęła decyzję o intensyfikacji SAP i ustanowieniu w jego ramach Partnerstw
Europejskich indywidualnie z każdym z państw bałkańskich, tj. z Albanią, Bośnią-Hercegowiną, Chorwacją, Macedonią, Serbią i Czarnogórą, przy czym Partnerstwo Europejskie z Serbią i Czarnogórą
obejmowało także Kosowo, które tradycyjnie zdefiniowano w oparciu o treść rezolucji 124410 Rady Bezpieczeństwa ONZ11.
15 maja 2001 roku Misja Tymczasowej Administracji Organizacji Narodów Zjednoczonych
w Kosowie (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, UNMIK) powołała do życia
Tymczasowe Organy Władzy Autonomicznej (Provisional Institutions of Self-Government, PISG)
o charakterze ustawodawczym, wykonawczym i sądowym, do których zaliczono Zgromadzenie, Prezydenta Kosowa, Rząd, sądy i inne organy przewidziane w tym dokumencie. Zob.
S/2000/538-6 June 2000 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 4, 21-22; S/2001/218-13 March Report of the Secretary-General on the Uni
ted Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 1-2, 13-14; S/2001/565-7 June 2001 Report of
the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 6-7.
M. Klasnja, The EU and Kosovo..., s. 17-22; European Commission Liaison Office to Kosovo, Meeting conclusions, http://www/foreign-service.eu/delegations/kosovo/eu_kosovo/political_relations/sap_dialogue/meeting_conclusions/index_en.htm; EU Information and Cultural Centre, Kosovo’s EU IP, http://euicc-ks.com/en/eu_and_kosovo/eu-kosovo_relations; E. Krasniqi,
A. Rettman, EU Slowly Preparing for Future Kosovo Accession, http://euobserver.com/15/23907
10 Przyjęta 10 czerwca rezolucja 1244 Rady Bezpieczeństwa ONZ ustanawiała międzynarodowy
zarząd prowincją przy jednoczesnym formalnym podkreśleniu, że Kosowo w dalszym ciągu
pozostaje de iure częścią Serbii. Zob. Resolution 1244 (1999) Adopted by the Security Council at Its
4011th Meeting, on 10 June 1999.
11 W ramach Partnerstwa Europejskiego Rada UE wskazuje działania priorytetowe, a następnie
monitoruje postęp w zakresie ich realizacji w ramach przygotowywanych przez KE oddzielnie
14 czerwca 2004 roku Rada UE zdecydowała o ustanowieniu
pierwszego Partnerstwa Europejskiego z Serbią i Czarnogórą,
które obejmowało również Kosowo, rozumiane stosownie do rezolucji 1244. Co ważne, w ramach Partnerstwa Europejskiego Rada
wyodrębniła konieczne do realizacji działania priorytetowe12, osobno dla Serbii i Czarnogóry i osobno dla Kosowa, które w przypadku tego ostatniego wskazywały między innymi na: konieczność
poczynienia istotnego postępu na drodze implementacji przyjętych wspólnie przez UNMIK i PISG w 2003 roku tzw. Standardów
dla Kosowa, przeprowadzenie reformy administracji publicznej,
zapewnienie prawa i porządku publicznego, zagwarantowanie praw
i wolności oraz swobody przemieszczania się i bezpieczeństwa dla
wszystkich mieszkańców Kosowa, ułatwienie powrotu uchodźców,
walkę z korupcją, wprowadzenie lepszej kontroli wydatków publicznych, przyśpieszenie procesu prywatyzacji itd. Także coroczne Raporty Postępów, oceniające progres na drodze do osiągnięcia celów
wyznaczonych przez UE w ramach Partnerstwa Europejskiego, były
i nadal są przygotowywane przez KE osobno dla Serbii i Czarnogóry,
a osobno dla Kosowa13.
Decyzja o ustanowieniu Partnerstwa Europejskiego nakładała na
władze Serbii i Czarnogóry konieczność opracowania planu działań,
koniecznych do podjęcia w celu realizacji wskazanych działań priorytetowych. Co ważne, Rada UE zdecydowała, iż z powodu międzynarodowej administracji w Kosowie analogiczny – lecz oddzielny – plan
dla każdego z państw corocznych Raportów Postępów (Progress Reports). Partnerstwo Europejskie ulega okresowemu odnowieniu. Zob. General Affairs and External Relations, 2518th Council
Meeting, External Relations, Luxemburg, 16 June 2003, Annex A, The Thessaloniki Agenda for the
Western Balkans: Moving Towards European Integration; Council Regulation (EC) No 533/2004 of
22 March 2004 on the Establishment of European Partnerships in the Framework of the Stabilisation and Association Process; European Partnership with Serbia, Including Kosovo, http://europa.
eu/legislation_summaries/enlargement/western_balkans/r18015_en.htm
12 Konieczne do podjęcia przez władze Serbii i Czarnogóry oraz Kosowa działania o charakterze
priorytetowym zostały podzielone na działania krótkoterminowe (short-term priorities), które
miały zostać zrealizowane maksymalnie w okresie od jednego roku do dwóch lat, oraz średnioterminowe (medium-term priorities), które miały być zrealizowane w okresie trzech-czterech lat.
Wyznaczone działania priorytetowe dotyczyły zarówno zmian ustawodawczych, jak też ich faktycznej implementacji. Przyjęto zasadę, iż postęp na drodze realizacji wyznaczonych priorytetów
będzie sukcesywnie prowadził do wskazywania przez UE kolejnych działań priorytetowych.
13 Council Decision 2004/520/EC of 14 June 2004 on the Principles, Priorities and Conditions Contained
in the European Partnership with Serbia and Montenegro Including Kosovo as Defined by the United
Nations Security Council Resolution 1244 of 10 June 1999; The Kosovo Standards Process 2003-2007,
http://www.unmikonline.org/standards/docs/KSP2003-2007.pdf
105
106
Konrad Pawłowski
miał zostać przygotowany przez PISG pod nadzorem UNMIK.
Pierwszy Plan Działań dla Implementacji Partnerstwa Europejskiego
(European Partnership Action Plan, EPAP) został przygotowany przez
Biuro ds. Integracji Europejskiej (zob. dalej) we współpracy z UNMIK,
a następnie w styczniu 2005 roku oficjalnie przyjęty przez rząd Kosowa14. Ostatni do tej pory plan działań – tj. EPAP 201115 – został opracowany przez Ministerstwo ds. Integracji Europejskiej w rządzie Kosowa
(zob. dalej) we współpracy z innymi instytucjami Kosowa, a następnie
przyjęty na sesji plenarnej rządu Kosowa 16 marca 2011 roku16. EPAP
to w swej istocie dokument realistyczny, posiadający stosowne zaplecze finansowe. Przyjmowane plany wskazują na konkretne działania
(na przykład przyjęcie ustawy o ochronie świadków czy monitorowanie poziomu zatrudnienia przedstawicieli mniejszości w instytucjach
administracji publicznej), które zostaną podjęte w danym roku przez
władze Kosowa. Realizację EPAP przez instytucje państwowe Kosowa koordynuje i nadzoruje Ministerstwo ds. Integracji Europejskiej17.
Decyzja Rady UE o uruchomieniu procesu przygotowywania corocznych oddzielnych EPAP dla Kosowa miała z pewnością istotne znaczenie. Faktycznie zrównywała ona Kosowo z pozostałymi państwami objętymi Partnerstwem Europejskim oraz ustanawiała rozwijany
w dalszych latach schemat zbliżenia Kosowa z UE bez formalnego
odniesienia do procesu integracji europejskiej Serbii.
W tym czasie zaczęły powstawać także pierwsze struktury ds. integracji europejskiej w ramach PISG. W lipcu 2004 roku w ramach
Biura Premiera Kosowa powołane zostało wspomniane już Biuro ds.
Integracji Europejskiej (Office for European Integration Processes,
OEIP). Miało ono koordynować działania rządu Kosowa w procesie wdrażania standardów UE oraz współpracować z KE w ramach
STM18. W maju 2006 roku niewielkie OEIP zostało zastąpione przez
14 M. Klasnja, The EU and Kosovo..., s. 22.
15 Wcześniejsze EPAP pochodzą z 2005, 2006, 2008, 2009 i 2010 roku. Zob. Ministry of European
Integration, History of Kosovo–EU Relations, http://mei-ks.net/?page=2,10
16 Prace związane z przygotowaniem EPAP 2011 trwały od listopada 2010 roku, zaś w ich realizację
zaangażowanych było ponad tysiąc lokalnych ekspertów ze wszystkich instytucji państwowych
Republiki Kosowa. Zob. Ministry of European Integration, The Kosovo Government Approves the
European Partnership Action Plan 2011, http://www.mei-ks.net/?page=2,5,170
17 Ibidem.
18 Administrative Direction No. 2004/18 Implementing UNMIK Regulation No. 2001/19 on the Executive
Branch of the Provisional Institutions of Self-Government.
działającą w ramach Biura Premiera Kosowa Agencję ds. Integracji
Europejskiej (Agency for European Integration, AEI), której podstawowym zadaniem była koordynacja działań podejmowanych przez
rząd Kosowa w celu realizacji ustaleń zapadłych w ramach STM. Jakkolwiek utworzenie OEIP i AEI potwierdzało europejskie aspiracje
Kosowa, w praktyce okazały się one jednak organami niezdolnymi
do wywarcia rzeczywistego wpływu na pracę pozostałych struktur
PISG19.
Istotną deklaracją UE wobec Kosowa stały się konkluzje Rady UE
z lutego 2005 roku, kiedy to odnosząc się do europejskiej perspektywy Kosowa, Rada powtórzyła, że deklaracje przyjęte przez UE podczas szczytu w Salonikach w 2003 roku w jasny sposób wskazują, iż
całe Bałkany Zachodnie, w tym także Kosowo (z zastrzeżeniem, iż
kwestia ta nie przesądza jego przyszłego statusu), mają szansę stać
się członkami UE20.
Kolejnym ważnym wydarzeniem wzmacniającym wiarygodność
deklaracji o europejskiej perspektywie Kosowa stał się komunikat
KE z 20 kwietnia 2005 roku pt. Europejska przyszłość dla Kosowa21. W dokumencie tym Komisja wskazała, iż „perspektywa europejska Bałkanów Zachodnich, potwierdzona w deklaracji z Salonik
z czerwca 2003 roku, jest otwarta także dla Kosowa. Funkcjonujące
w ramach prawnych rezolucji 1244 Rady Bezpieczeństwa ONZ Kosowo musi przezwyciężyć swoją (międzynarodową – K. P.) izolację
i uczestniczyć w postępach regionu na drodze do Europy”22.
30 stycznia 2006 roku Rada UE podjęła decyzję o przyjęciu drugiego Partnerstwa Europejskiego z Serbią i Czarnogórą, które ponownie obejmowało także Kosowo, dokonując w ten sposób uaktualnienia działań priorytetowych wyznaczonych do realizacji władzom
w Belgradzie i Prisztinie23. Tak jak poprzednio, odnowione priory-
19 Kosovar Institute for Policy Research and Development, Analysis of Institutional Policy Cycle Setup in Kosovo’s European Integration Policies, Prishtina 2008, s. 2-9, http://www/kipred.net/web/
upload/backgrounder_institutional_policy.pdf
20 Conclusions of the General Affairs and External Relations Council, Brussels, 21 February 2005.
21 Communication from the Commission, A European Future for Kosovo, Brussels, 20.4.2005.
22 Ibidem.
23 Council Decision 2006/56/EC of 30 January 2006 on the Principles, Priorities and Conditions Contained in the European Partnership with Serbia and Montenegro Including Kosovo as Defined
by the United Nations Security Council Resolution 1244 of 10 June 1999 and Repealing Decision
2004/520/EC.
107
108
Konrad Pawłowski
tety zostały przyjęte osobno dla Serbii i Czarnogóry oraz Kosowa.
W przypadku Kosowa wyznaczone przez UE działania priorytetowe
tradycyjnie już wskazywały na konieczność: ustanowienia demokratycznego, praworządnego i wieloetnicznego Kosowa, budowy sprawnie funkcjonujących instytucji, usprawnienia systemu podatkowego
oraz egzekucji należności podatkowych, przyjęcia i implementacji
ustawodawstwa z zakresu ochrony własności intelektualnej, walki ze
strukturami przestępczości zorganizowanej itd. Jakkolwiek strategia
UE polegająca na rozdzieleniu procesu integracji Serbii i Kosowa pozwalała Kosowu na dalszy rozwój stosunków z UE, to coraz bardziej
jasne stawało się jednak, że ówczesne Serbia i Czarnogóra przyśpieszają na drodze do UE (w październiku 2005 roku Komisja rozpoczęła negocjacje z Serbią i Czarnogórą w sprawie SAA), a uwikłane
w kwestie statusu Kosowo nie ma szans na analogiczny progres24.
Potwierdzeniem traktowania Kosowa podobnie do pozostałych
państw regionu była decyzja KE z 1 czerwca 2007 roku o przyjęciu
dla Kosowa, korzystającego z pomocy UE za pośrednictwem nowego Instrumentu Pomocy Przedakcesyjnej (Instrument for Pre-Accession Assistance, IPA), osobnego od Serbii Dokumentu Wieloletniego
Orientacyjnego Planowania (Multi-annual Indicative Planning Document, MIPD)25 na lata 2007-200926. W MIPD 2007-2009 dla Serbii
znalazło się z kolei lakoniczne stwierdzenie, iż „Dokument Wieloletniego Orientacyjnego Planowania 2007-2009 dla Kosowa, rozumianego według rezolucji 1244 Rady Bezpieczeństwa ONZ, został
zawarty w osobnym dokumencie”27. W kolejnym MIPD dla Kosowa
(jak zwykle definiowanego według rezolucji 1244) przyjętym przez
Komisję 14 sierpnia 2008 roku (a więc już po ogłoszeniu niepodle-
24 Ibidem; M. Klasnja, The EU and Kosovo..., s. 22-23.
25 Rozporządzenie Rady z 17 lipca 2006 roku ustanawia Instrument Pomocy Przedakcesyjnej i przewiduje, że pomoc przedakcesyjna dla państw kandydujących oraz potencjalnych kandydatów
do UE udzielana jest na podstawie dokumentów dotyczących wieloletniego orientacyjnego
planowania, opracowywanych dla poszczególnych państw. W załączniku II rozporządzenia,
wskazującym na potencjalnych kandydatów do UE, obok Albanii, Bośni i Hercegowiny oraz
Czarnogóry wymieniona jest „Serbia, wraz z Kosowem”, tradycyjnie już definiowanym w oparciu o rezolucję 1244. Zob. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1085/2006 z dnia 17 lipca 2006 r. ustanawiające instrument pomocy przedakcesyjnej (IPA).
26 Commission Decision C (2007) 2271 of 01/06/2007 on a Multi-annual Indicative Document (MIPD)
2007-2009 for Kosovo under UNSCR 1244.
27 Commission Decision C (2007) 2497 of 18/06/2007 on a Multi-annual Indicative Planning Document
(MIPD) 2007-2009 for Serbia.
głości przez Kosowo) znalazło się stosowne zastrzeżenie, że przyjęcie MIPD 2008-2010 nie przesądza kwestii stosunku poszczególnych
państw UE do kwestii statusu Kosowa28.
Zmieniająca się sytuacja polityczna, związana z ogłoszeniem
przez Kosowo niepodległości w lutym 2008 roku i wynikającym stąd
napięciem na scenie politycznej Serbii, spowodowała, że UE zadecydowała o wysłaniu silnego „pozytywnego” sygnału wobec władz
w Belgradzie. 18 lutego 2008 roku Rada UE przyjęła nowe, tj. trzecie Partnerstwo Europejskie z Serbią, które po raz kolejny objęło
także Kosowo (tradycyjnie już o statusie określonym treścią rezolucji 1244)29. Podobnie jak wcześniej, wskazane przez UE działania
o charakterze priorytetowym zostały określone oddzielnie dla Serbii
i Kosowa. W przypadku Kosowa dotyczyły one między innymi konieczności budowy sprawnie funkcjonujących instytucji, zagwarantowania praw i bezpieczeństwa dla wszystkich wspólnot Kosowa oraz
kontynuacji przez władze ścisłej współpracy ze strukturami międzynarodowymi działającymi w Kosowie30.
5 marca 2008 roku KE przyjęła istotny z punktu widzenia integracji
Kosowa z UE komunikat pt. Bałkany Zachodnie: wzmocnienie perspektywy europejskiej, który potwierdził zaangażowanie UE na rzecz
realizacji europejskiej perspektywy Bałkanów Zachodnich31. Poza kwestiami dotyczącymi całego regionu Komisja zwróciła uwagę na sprawy
Kosowa, deklarując, że „Kosowo, podobnie jak pozostałe kraje Bałkanów Zachodnich, ma wyraźną i realną perspektywę europejską”32.
Ogłoszenie niepodległości przez Kosowo 17 lutego 2008 roku
wzmocniło deklaracje i działania władz Kosowa mające podkreślić
priorytetowy charakter procesu integracji europejskiej. W styczniu
2008 roku w Zgromadzeniu został utworzony Komitet ds. Integracji Europejskiej33, zaś 3 kwietnia 2008 roku rząd Kosowa przyjął do28 Commission Decision on a Multi-annual Indicative Planning Document (MIPD) 2008-2010 for Kosovo under UNSCR 1244/99.
29 Council Decision of 18 February 2008 on the Principles, Priorities and Conditions Contained in the
European Partnership with Serbia Including Kosovo as Defined by United Nations Security Council
Resolution 1244 of 10 June 1999 and Repealing Decision 2006/56/EC.
30 Ibidem.
31 Komunikat Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady, Bałkany Zachodnie: wzmocnienie perspektywy europejskiej, Bruksela, dnia 5.3.2008, KOM (2008) 127 wersja ostateczna.
32 Ibidem.
33 Stosownie do treści Konstytucji Republiki Kosowa z 9 kwietnia 2008 roku, Kosowo jest demokratyczną republiką opartą na zasadzie rozdziału władzy i równoważenia władz. Zgromadzenie
109
110
Konrad Pawłowski
kument pt. Plan na rzecz Integracji Europejskiej 2008-2010, w którym wyraził wolę intensyfikacji działań na rzecz integracji Kosowa
z UE34.
W celu nadania procesowi integracji europejskiej większej wagi,
dalszej harmonizacji działań oraz koordynacji napływającej międzynarodowej pomocy finansowej35 w październiku 2008 roku
AEI została przekształcona w Agencję ds. Koordynacji Rozwoju
i Integracji Europejskiej (Agency for Coordination of Development
and European Integration, ACDEI), która podobnie jak AEI weszła
w skład Biura Premiera Kosowa36. Z uwagi na słabe poparcie działań
ACDEI ze strony najwyższych organów władzy, także tej instytucji
nie udało się zwiększyć dynamiki procesu dostosowywania Kosowa
do standardów UE. Podobnie zatem jak OEIP i AEI, ACDEI pozostawała instytucją pozbawioną większego znaczenia oraz poparcia
politycznego, na co zresztą wskazywała KE37. W celu przyśpieszenia procesu integracji oraz podkreślenia priorytetowego charakteru
zbliżenia z UE, w kwietniu 2010 roku rząd Kosowa podjął decyzję
o utworzeniu nowego organu centralnego, tj. Ministerstwa ds. Integracji Europejskiej (Ministry of European Integration, MEI), które zastąpiło ACDEI. Zasadniczym zadaniem ministerstwa pozostaje
koordynacja wysiłków instytucji Kosowa na rzecz dostosowania do
standardów obowiązujących w UE38.
Kolejną ważną deklaracją intencji ze strony UE stał się komunikat
KE z 14 października 2009 roku pt. Kosowo – realizacja perspektywy europejskiej, w którym Komisja doceniła dotychczasowy postęp
34
35
36
37
38
Republiki Kosowa sprawuje władzę ustawodawczą, władza wykonawcza należy do Prezydenta
Republiki Kosowa i do Rządu Republiki Kosowa, zaś władzę sądowniczą sprawują niezależne
sądy. Zob. Constitution of the Republic of Kosovo, 9 April 2008.
Agjencia Për Integrim Evropian, Plani për Integrim Evropian 2008-2010, Mars 2008.
W celu wsparcia społeczno-ekonomicznego rozwoju Kosowa, 11 lipca 2008 roku w Brukseli odbyła się zorganizowana przez KE konferencja donatorów, w której udział wzięli przedstawiciele
37 państw i 16 organizacji międzynarodowych. W czasie konferencji zadeklarowano pomoc dla
Kosowa o łącznej wartości ponad 1,2 mld euro, z czego prawie 800 mln euro zaoferowały Komisja i państwa członkowskie UE. Zob. Commission Decision of 2009 on a Multi-annual Indicative
Planning Document (MIPD) 2009-2011 for Kosovo (under UNSCR 1244/99), s. 8; European Commission Liaison Office to Kosovo, Political & Economic Relations, http://eeas.europa.eu/delegations/
kosovo/eu_kosovo/political_relations/index_en.htm
Commission Decision of 2009 on a Multi-annual Indicative Planning Document…, s. 5-16.
Commission Staff Working Document: Kosovo under UNSCR 1244/99 2009 Progress Report, Brussels, 14.10.2009, SEC (2009), 1340, s. 8.
Ministry of European Integration, Mission, http://mei-ks.net/?page=2,172
Kosowa w zakresie implementacji reform oraz wskazała na zasadność liberalizacji reżimu wizowego dla obywateli Kosowa i podpisania umowy handlowej z Kosowem w sytuacji przeprowadzenia
kolejnych reform przez władze w Prisztinie39. Uzasadniając swe stanowisko, Komisja zwróciła uwagę na liczne potencjalne korzyści dla
rozwoju politycznego i gospodarczego Kosowa oraz jego obywateli
i podkreśliła, iż propozycje dotyczące dalszego rozwijania stosunków
z Kosowem nie przesądzają w żaden sposób kwestii jego statusu40.
Odnosząc się do stanowiska KE, w grudniu 2009 roku Rada UE
wyraziła zgodę na rozpatrzenie przez Komisję możliwości liberalizacji reżimu wizowego oraz podpisania umowy handlowej z Kosowem,
wyraźnie zastrzegając jednak, iż nie wpływa to na sprawę statusu
Kosowa41. W kwietniu 2010 roku Komisja przesłała rządowi Kosowa
kwestionariusz pozwalający na ocenę zdolności Kosowa do podpisania ewentualnego porozumienia handlowego z UE i otrzymała odpowiedź na 217 zawartych w nim, szczegółowych pytań dotyczących
polityki handlowej, celnej, zamówień publicznych i konkurencji42.
Kolejnym krokiem Komisji było wysłanie w lipcu 2010 roku misji
eksperckiej, która na miejscu przeprowadziła ocenę stanu gotowości Kosowa do rozpoczęcia negocjacji w sprawie podpisania umowy
handlowej z UE43. Jakkolwiek powyższe działania potwierdzają gotowość UE do dalszego rozwijania stosunków z Kosowem bez odniesienia do problemu niepodległości, trudno jednak określić, czy
podpisanie umowy handlowej między UE i Kosowem będzie w ogóle
możliwe w sytuacji, kiedy pięć państw UE kwestionuje międzynarodowy status Kosowa44.
Kolejnym potwierdzeniem woli UE do rozwijana stosunków z Kosowem było zastąpienie w styczniu 2010 roku STM zintensyfikowa-
39 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Kosovo – Fulfilling Its European Perspective, Brussels, 14.10.2009, COM (2009) 5343, s. 4-8, 13-14.
40 Ibidem.
41 Council Conclusions on Enlargement/Stabilisation and Association Process, 2894th General Affairs
Council Meeting, Brussels, 7 and 8 December 2009, s. 5-9.
42 Kosovo Completes Questionnaire on Trade with EU, http://www.setimes.com/setimes/xhtml/en_
GB/features/setmies/newsbriefs/2010/04/08/nb-12
43 European Commission Liaison Office to Kosovo, Towards a Trade Agreement…, http://eeas.europa.eu/delegations/kosovo/documents/press_corner/trade_agreement_fact_sheet_en.pdf
44 Commission Implementing Decision of 27.6.2011 Adopting a Multi-annual Indicative Planning
Document (MIPD) 2011-2013 for Kosovo, Brussels, 27.6.2011, C (2011) 4381 final, s. 10-11, 18-20; Legal
Conundrum Hangs over Kosovo’s EU Future, http://euobserver.com/15/30355
111
112
Konrad Pawłowski
nym dialogiem politycznym w ramach SAP, tj. Dialogiem na rzecz
Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia (Stabilisation and Association
Process Dialogue, SAPD). Głównym celem prowadzonych w ramach
SAPD konsultacji politycznych i technicznych między KE i rządem
Kosowa pozostaje pogłębianie dialogu politycznego w zakresie europejskiej perspektywy Kosowa oraz wspieranie, monitorowanie i ocena reform wdrażanych przez władze w Prisztinie pod kątem realizacji
działań priorytetowych zawartych w Partnerstwie Europejskim45.
W ramach SAPD rozwijana jest współpraca zarówno o charakterze politycznym, jak i ekspercko-technicznym. Forum dialogu politycznego wysokiego szczebla pozostają odbywające się raz w roku
w Prisztinie jednodniowe sesje planarne, którym przewodniczą
wspólnie KE i rząd Kosowa46. Sesja plenarna kończy się przyjęciem
wspólnych wniosków, które zawierają ocenę dotychczasowych działań podejmowanych celem zbliżenia Kosowa do standardów UE, stosowne uwagi Komisji oraz kolejne uzgodnione działania (na przykład
przyjęcie określonego ustawodawstwa i jego implementacja), które
powinny być podjęte przez władze Kosowa.
Dodatkowo w celu pogłębienia debaty o charakterze ekspercko‑technicznym obok corocznej sesji plenarnej SAPD funkcjonuje
siedem specjalistycznych sesji sektorowych, których obrady trwają
dzień lub dwa i odbywają się między sesjami planarnymi zarówno
w Kosowie, jak i w Brukseli47. Problematyka sesji sektorowych obejmuje następujące obszary: 1) gospodarka, 2) handel, przemysł, polityka celna i podatkowa, 3) wymiar sprawiedliwości, wolność i bezpieczeństwo, 4) innowacyjność, kapitał ludzki, polityka społeczna,
społeczeństwo informacyjne, 5) rolnictwo, rozwój obszarów wiejskich, rybołówstwo, polityka leśna, bezpieczeństwo żywnościowe,
45 Commission Staff Working Document, Kosovo 2010 Progress Report, Brussels, 9 November 2010, SEC
(2010) 1329, s. 5-8; European Commission Liaison Office to Kosovo, SAP Dialogue, http://eeas.europa.eu/delegations/kosovo/eu_kosovo/political_relations/sap_dialogue/index_en.htm; EU
Information and Cultural Centre, Kosovo’s EU…, http://euicc-ks.com/en/eu_and_kosovo/eukosovo_relations
46 Pierwsza sesja plenarna SAPD odbyła się 6 lipca 2010 roku, zaś druga 1 lipca 2011 roku. Zob.
1st Plenary of the Stabilisation and Association Process Dialogue, Tuesday, 6 July 2010, Pristina,
Kosovo, Conclusions; Ministry of European Integration, Kosovo Institutions Will Deliver Tangible
Results for Next Progress Report, http://mei-ks.net/?page=2,5,281
47 European Commission Liaison Office to Kosovo, Meeting…, http://www/foreign-service.eu/
delegations/kosovo/eu_kosovo/political_relations/sap_dialogue/meeting_conclusions/index_en.htm
6) transport, ochrona środowiska, energetyka, rozwój regionalny, 7)
rynek wewnętrzny, polityka konkurencji, ochrona zdrowia, ochrona konsumentów. Spotkania sektorowe kończą się przyjęciem uwag
KE oraz wspólnych wniosków na temat dotychczasowych osiągnięć,
dalszych wyzwań oraz przyszłych działań, koniecznych do realizacji
przez władze Kosowa48.
3.
Wyzwania i problemy integracji Kosowa z UE
Podstawowym warunkiem nabycia członkostwa w UE przez państwa
bałkańskie pozostaje spełnienie tzw. kryteriów kopenhaskich, które
dotyczą: ustanowienia stabilnych instytucji państwowych, gwarantujących demokratyczny charakter systemu politycznego, zapewnienia praworządności, przestrzegania praw człowieka, poszanowania
i ochrony praw mniejszości, sprawnie działającej gospodarki rynkowej, zdolności do konkurencji w ramach wspólnego rynku oraz
zdolności do przyjęcia szeregu innych wymogów związanych z nabyciem członkostwa w UE. Według oficjalnego stanowiska UE postęp
państw bałkańskich na drodze do członkostwa zależy od nich samych,
a więc od szybkości wdrażania reform, koniecznych do osiągnięcia
powyższych standardów49. Jakkolwiek ocena społeczno-politycznego i ekonomicznego rozwoju Kosowa powinna uwzględnić szereg
pozytywnych zmian (na przykład spadek liczby przestępstw na tle
etnicznym), faktem pozostaje jednak, iż na dzień dzisiejszy Kosowo
nie spełnia żadnego z powyższych kryteriów i trudno oczekiwać, aby
stało się to w najbliższej przyszłości.
Analizując szereg problemów wewnętrznych i międzynarodowych, które stanowią realną przeszkodę w procesie integracji Kosowa
z UE, przede wszystkim należy wskazać na sporną kwestię statusu
Kosowa. Oficjalnie – z uwagi na sprzeciw części państw członkowskich – UE nie uznała niepodległości Kosowa. 18 lutego 2008 roku na
forum Rady UE uzgodniono, że państwa członkowskie UE same za-
48 Ibidem; Commission Staff Working Document, Kosovo 2010 Progress…, s. 5.
49 General Affairs and External Relations, 2518th Council Meeting..., s. 12.
113
114
Konrad Pawłowski
decydują o charakterze ich stosunków z Kosowem – a więc o uznaniu
niepodległości lub braku takiego uznania – zgodnie z ich dotychczasową praktyką i prawem międzynarodowym50. W ten sposób wspólnym stanowiskiem UE w sprawie Kosowa okazał się paradoksalnie
brak wspólnego stanowiska.
Do dziś dwadzieścia dwa państwa członkowskie UE uznały niepodległość Kosowa, nadal jednak sprzeciwia się temu pięć państw:
Cypr, Grecja, Hiszpania, Rumunia i Słowacja. W efekcie dla UE jako
całości Kosowo jest de iure w dalszym ciągu częścią Serbii.
Brak zgodności UE wobec niepodległości Kosowa powoduje,
że mimo oficjalnego uczestnictwa Kosowa w SAP coraz bardziej
pozostaje ono w tyle za innymi państwami Bałkanów Zachodnich.
UE nie nawiązała do tej pory stosunków traktatowych z Kosowem,
co skutkuje: 1) brakiem umowy o wolnym handlu (Free Trade Agreement, FTA)51; 2) brakiem SAA: Kosowo nie rozpoczęło jeszcze negocjacji w sprawie podpisania SAA i obecnie jest jedynym państwem
Bałkanów Zachodnich, które dotychczas nie podpisało SAA z UE;
3) utrzymaniem obowiązku wizowego: Kosowo nie zostało objęte
liberalizacją reżimu wizowego z lat 2009-2010, która zwolniła z konieczności posiadania wiz obywateli Macedonii, Czarnogóry, Serbii,
Albanii oraz Bośni-Hercegowiny, co powoduje, że od połowy grudnia
2010 roku Kosowo jest jedynym państwem regionu, którego obywatele zmuszeni są ubiegać się o wizy w celu wjechania na terytorium
państw UE; 4) brakiem możliwości rozpoczęcia oficjalnego procesu
akcesji poprzez złożenie wniosku o członkostwo w UE52.
50 Press Release, 2851st Council Meeting, General Affairs and External Relations, External Relations,
Brussels, 18 February 2008, s. 7.
51 Do potencjalnych korzyści wynikających z ewentualnego podpisania porozumienia o wolnym
handlu zaliczyć można przede wszystkim stworzenie stabilnej podstawy prawnej do rozwijania
wzajemnych stosunków handlowych, która zwiększyłaby przewidywalność stosunków gospodarczych UE–Kosowo, podnosząc tym samym atrakcyjność Kosowa dla potencjalnych inwestorów. Dodatkowo FTA gwarantowałoby bezcłowy dostęp do rynków UE dla wszystkich produktów z Kosowa (obowiązujące obecnie ATM zachowują w tym zakresie nieliczne wyjątki) oraz
stanowiłoby silny bodziec dla dalszych reform gospodarczych. Zob. Communication from the
Commission to the European Parliament and the Council, Kosovo – Fulfilling Its European Perspective…, s. 7-14; European Commission Liaison Office to Kosovo, Towards a Trade Agreement…,
http://eeas.europa.eu/delegations/kosovo/documents/press_corner/trade_agreement_fact_
sheet_en.pdf
52 V. Džihić, H. Kramer, Kosovo after Independence. Is the EU’s EULEX Mission Delivering on Its Promises?, Berlin 2009, s. 10, 19-21.
W kontekście powyższego można dojść do paradoksalnego wniosku, iż za brak postępów Kosowa na drodze do UE częściowo odpowiedzialna jest sama UE, targana wewnętrznymi sporami wokół
kwestii statusu Kosowa. Dodatkowo, faktycznie mgliste perspektywy członkostwa Kosowa w UE ograniczają siłę politycznego nacisku
Brukseli na przeprowadzanie rzeczywistych reform przez władze
w Prisztinie53.
Oczywiście należy pamiętać, iż ewentualna zmiana stanowiska UE
w sprawie podpisania FTA, SAA oraz zniesienia wiz dla mieszkańców
Kosowa nie będzie oznaczać automatycznie końca problemów. Władze w Prisztinie czeka bowiem daleka droga do implementacji europejskich standardów, związana z koniecznością: uregulowania zasad
udzielania pomocy publicznej, wdrożenia polityki antymonopolowej, poszanowania prawa własności przemysłowej i praw autorskich,
przestrzegania wymogów sanitarnych i fitosanitarnych, stworzenia
efektywnego systemu akredytacji, certyfikacji, standaryzacji oraz
nadzoru rynkowego, wprowadzenia paszportów biometrycznych,
zwiększenia zaangażowania w walkę z przemytem itd. Ich wdrożenie
będzie oznaczać spełnienie merytorycznych warunków wstępnych,
pozwalających UE na rozpoczęcie stosownych negocjacji54.
Kolejnym czynnikiem ograniczającym postęp Kosowa na drodze
do UE pozostaje polityka Serbii. Władze w Belgradzie zdecydowanie odrzucają możliwość akceptacji niepodległości Kosowa, zaś stanowisko to podziela pięć państw UE. Jednocześnie Serbia aktywnie
wspiera działające w Kosowie „struktury równoległe” kosowskich
Serbów, którzy bojkotują państwowość oraz instytucje Kosowa. Dotyczy to zwłaszcza północnego Kosowa, które de facto pozostaje poza
jurysdykcją władz w Prisztinie. Napięcie wokół północnego Kosowa
w dalszym ciągu grozi wybuchem przemocy oraz destabilizuje sytuację polityczną. Dodatkowo Serbia konsekwentnie podważa na forum
międzynarodowym suwerenność Kosowa, między innymi poprzez
53 The EU Presence in a Post-Status Kosovo. Challenges and Opportunities, Brussels 2007, s. 12-13.
54 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, Kosovo – Fulfilling Its European Perspective…, s. 4-11; Ministry of Interal Affairs, Production of Biometric Passports of the Republic of Kosovo Has Begun, http://www/mpb-ks.org/?page=2,46,764; European
Commission Liaison Office to Kosovo, Towards a Trade Agreement…, http://eeas.europa.eu/
delegations/kosovo/documents/press_corner/trade_agreement_fact_sheet_en.pdf; Kosovo’s
EU Relations and Reform Process: Interview with Lufti Haziri, http://www.balkanalysis.com/kosovo/2011/06/21/kosovo’s-eu-relations-and-reform-process-interview-with-lufti-haziri
115
116
Konrad Pawłowski
blokowanie możliwości uczestnictwa przedstawicieli Kosowa w pracach CEFTA bez reprezentanta UNMIK, czego z uporem domagają
się władze w Prisztinie. Efektem sporu na linii Belgrad–Prisztina pozostaje powtarzający się brak reprezentacji Kosowa na forum CEFTA. Dodatkowym utrudnieniem współpracy regionalnej pozostaje
blokada eksportu Kosowa, wynikająca z braku uznania przez Serbię
oraz Bośnię-Hercegowinę znaków celnych Kosowa55.
Kolejnym poważnym utrudnieniem postępów Kosowa na drodze do UE pozostaje sytuacja ekonomiczna. Kosowo boryka się
z wieloma problemami gospodarczymi, do których należy zaliczyć:
ekonomiczną zależność od międzynarodowej pomocy zagranicznej
oraz wsparcia finansowego ze strony albańskiej diaspory56, bardzo
wysoki i trudny do zrównoważenia deficyt w handlu zagranicznym57,
niski poziom konkurencyjności gospodarki, bardzo wysoki wskaźnik bezrobocia58, rozwiniętą gospodarczo szarą strefę, wszechobecną
korupcję w kręgach administracji publicznej, kontrolę wielu sektorów gospodarki przez ugrupowania zorganizowanej przestępczości,
przemyt, przeciągający się proces prywatyzacji, nieuregulowaną
własność nieruchomości, niski poziom inwestycji zagranicznych,
brak bazy przemysłowej, słabą infrastrukturę transportową i energe-
55 S/2010/5-5 January 2010 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 9; Address before the United Nations Security Council by President Tadic,
New York, 22 January 2010, http://www.mfaa.gov.rs/Foreinframe1.htm; Commission Staff Working Document: Kosovo under UNSCR 1244/99 2009 Progress…, s. 20.
56 Od lat napływ pieniędzy wysyłanych przez członków rodzin pracujących za granicą stanowi
ważne, a czasem podstawowe źródło dochodów mieszkańców Kosowa, zabezpieczające ich
codzienną egzystencję. Według szacunków, roczna wartość transferów pieniężnych wynosi
około 600 mln euro. Zob. V. Džihić, H. Kramer, Kosovo after Independence..., s. 11.
57 W 2010 roku Kosowo wyeksportowało dobra o wartości około 300 mln euro, zaś import stanowił około 2 mld euro. Daje to olbrzymi deficyt w handlu zagranicznym, wynoszący około
1,7 mld euro. Zob. V. Džihić, H. Kramer, Kosovo after Independence..., s. 10; Kosovo Trade Deficit
Hard to Balance, http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml.en_GB/features/setimes/features/2011/03/10/feature-02
58 Szacuje się, iż problem bezrobocia dotyczy około 45% populacji Kosowa. Biorąc pod uwagę
fakt, iż średnia wieku w Kosowie wynosi nieco ponad 26 lat, szczególnym wyzwaniem pozostaje brak pracy wśród osób młodych, ponieważ w tej grupie odnotowuje się 75-procentowe
bezrobocie. Według szacunków, każdego roku około 30 tys. młodych ludzi trafia na rynek pracy,
ale jedynie 5-6 tys. osób znajduje zatrudnienie. Zob. Communication from the Commission to the
European Parliament and the Council, Kosovo – Fulfilling Its European Perspective..., s. 9; V. Džihić,
H. Kramer, Kosovo after Independence..., s. 10; Commission Staff Working Document, Kosovo 2010
Progress…, s. 24 i n.
tyczną59, rozdrobnienie gospodarstw rolnych, brak wykwalifikowanej siły roboczej, niski standard życia i wysoki wskaźnik ubóstwa60
oraz słabość instytucji państwa w zakresie możliwości zagwarantowania ochrony własności intelektualnej i przemysłowej. Wszystko to
potwierdza istnienie poważnych strukturalnych problemów w gospodarce i powoduje, iż będące jednym z najbiedniejszych państw
Europy Kosowo pozostaje daleko w tyle za pozostałymi kandydatami
do UE w zakresie spełnienia kryteriów kopenhaskich, dotyczących
ustanowienia funkcjonalnej gospodarki rynkowej i zdolności do włączenia się we wspólny rynek UE61.
Z pewnością postęp na drodze do UE spowalniany jest też przez
specyfikę systemu politycznego Kosowa, z uwagi na międzynarodową obecność cywilną (UNMIK, ICR, EUSR i EULEX), posiadającą
określone uprawnienia własne oraz kompetencje kontrolne wobec
instytucji Kosowa, wynikające z rezolucji 1244, planu Ahtisaariego
i Konstytucji Kosowa. W efekcie system ten tylko częściowo przypomina systemy polityczne innych państw62. Dodatkowo z uwagi na
rzeczywistą słabość instytucji państwowych Kosowa niezbędne jest
w dalszym ciągu polityczne, gospodarcze i militarne zaangażowanie
zewnętrzne. Dzisiejsze Kosowo stanowi zatem przykład „łagodnego
protektoratu”, gdzie pod nadzorem społeczności międzynarodowej
władzę sprawują instytucje lokalne, działające przy znacznym wsparciu z zagranicy.
W istocie system polityczny Kosowa jest w wielu obszarach jedynie formalnie demokratyczny. Funkcjonują wprawdzie stosowne instytucje, charakteryzuje je jednak niski poziom profesjonalizmu, brak
59 Katastrofalny stan przestarzałej sieci energetycznej skutkuje częstymi przerwami w zakresie
dostaw prądu, trwającymi niekiedy po kilkanaście godzin dziennie.
60 Szacuje się, iż prawie 40% mieszkańców Kosowa żyje w ubóstwie, z czego 15% w ekstremalnym
ubóstwie (z dziennym budżetem poniżej 90 eurocentów). W 2009 roku PKB per capita wyniósł
1,790 euro, co stanowi równorzędność 7,6% średniego PKB per capita w UE-27. Zob. V. Džihić,
H. Kramer, Kosovo after Independence..., s. 11; Commission Staff Working Document, Kosovo 2010
Progress..., s. 23; Kosovo: An Economy on Hold, „European Economy News”, 2007, no. 8, s. 8-9.
61 Kosovo: An Economy..., s. 8-9; Report No. 53185-XK, Kosovo. Unlocking Growth Potential: Strategies, Policies, Actions. A Country Economic Memorandum, April 29, 2010, s. v-xi i n.; G. Tsekov, Sons
of the Eagle: Clan Warfare, Organized Crime and the State Disintegration in the Western Balkans,
„Southeast European and Black Sea Studies”, vol. 2, 2002, no. 3, s. 1-24; Kosovo Trade Deficit...,
http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml.en_GB/features/setimes/features/2011/03/10/
feature-02
62 Zob. przypis 33. Z uwagi na silne kompetencje Zgromadzenia należy wiedzieć, iż system polityczny Republiki Kosowa ma charakter systemu parlamentarno-gabinetowego.
117
118
Konrad Pawłowski
bezstronności w zakresie podejmowanych decyzji oraz nadmierne
upolitycznienie. Poważnym problemem jest także niekompetentna
klasa polityczna, która posiada niewielkie doświadczenie oraz podobne przywiązanie do zasad nowoczesnej demokracji63. Powoduje
to, że ostre spory na kosowskiej scenie politycznej nie tylko poważnie
dezorganizują pracę instytucji Kosowa, ale też czasem przekraczają
granice debaty politycznej i prowadzą do użycia fizycznej przemocy
wobec politycznych konkurentów64.
Do kolejnych problemów, wpływających negatywnie na sytuację
polityczną w Kosowie, należy zaliczyć: niestabilną sytuację bezpieczeństwa wynikającą z albańsko-serbskiego sporu wokół prawnomiędzynarodowego statusu Kosowa, funkcjonowanie w Kosowie
„równoległych struktur” władzy kosowskich Serbów wspieranych
przez Republikę Serbii, jedynie formalną jurysdykcję władz Kosowa
na północy (rejon Mitrovicy), radykalny albański i serbski nacjonalizm65, powtarzające się ataki na przedstawicieli mniejszości etnicznych, marginalizację mniejszości w życiu politycznym oraz całkowite
niepowodzenie budowy wieloetnicznego Kosowa, jedynie symboliczne uczestnictwo mniejszości serbskiej w wyborach do Zgromadzenia
i w pracach organów centralnych, niezakończony powrót uchodźców
i uchodźców wewnętrznych, brak ugruntowanych tradycji demo63 Kosowskich polityków powszechnie postrzega się jako osoby, które pełniąc oficjalnie funkcje
publiczne, w istocie realizują swoje prywatne interesy. Są to zatem „osoby wielofunkcyjne”
(multifunctional persons), niejednokrotnie będące równocześnie politykami, przywódcami klanowymi, biznesmenami oraz członkami zorganizowanych struktur przestępczych. Zob. The EU
Presence in a Post-Status Kosovo..., s. 11-12.
64 Do tego rodzaju przypadków należy zaliczyć między innymi eksplozję bomby umieszczonej 21
lutego 2004 roku w samochodzie ministra Ethema Çeku (Sojusz dla Przyszłości Kosowa – AAK),
atak z użyciem granatu na rezydencję prezydenta Ibrahima Rugovy 12 marca 2004 roku, wybuchł ładunku w siedzibie Demokratycznej Ligii Kosowa (LDK) w Gjilan/Gnjilane 28 stycznia
2007 roku czy ostrzelanie 5 lipca 2010 roku przed domem w północnej Mitrovicy serbskiego
deputowanego Zgromadzenia Petara Mileticia. Zob. S/2007/134-9 March 2007 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 2; S/2004/348-30
April 2004 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in
Kosovo, s. 2; S/2005/335-23 May 2005 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim
Administration Mission in Kosovo, s. 5; S/2010/401-29 July 2010 Report of the Secretary-General on
the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 4.
65 Jak stwierdza F. Lubonja, psychika obu narodów jest anachroniczna i oparta na etnicznym
nacjonalizmie. Pozostaje ona sprzeczna z duchem Zachodu zakładającym poparcie dla idei
pokoju, demokracji, wieloetniczności i integracji, a nie dla wojny i dyktatury, etnicznego nacjonalizmu i separatyzmu. Zob. F. Lubonja, Reinventing Skenderbeg: Albanian Nationalism and
NATO Neocolonialism, w: Kosovo. Contending Voices on Balkan Interventions, W. J. Buckley (ed.),
Cambridge 2000, s. 106-107.
kratycznych i silnego społeczeństwa obywatelskiego, niski poziom
kultury politycznej, silne tradycyjne więzi rodzinne i klanowe, niski
stopień praworządności, istniejące poza obowiązującym prawem
nieformalne zasady postępowania, korupcję wśród urzędników i polityków66, zaciernie się granicy między patriotyzmem i działalnością
przestępczą67, niejasne źródła finansowania partii politycznych oraz
aktywną działalność struktur zorganizowanej przestępczości i ich
powiązania z kręgami politycznymi68.
Wszystkie te okoliczności powodują poważne pytania i wątpliwości dotyczące zarówno wiarygodności, jak i poziomu legitymizacji
organów władzy Kosowa oraz demokratycznego charakteru i stabilności całego systemu politycznego. Kosowo czyni postępy w zakresie
zapewnienia politycznej stabilności i demokracji, w dalszym ciągu
istnieją jednak poważne powody, by stwierdzić, iż znajduje się ono
dopiero na początku drogi, zaś w wielu obszarach pozostaje w istocie
„państwem niedokończonym”, charakteryzującym się wyraźną słabością instytucji w zakresie zapewnienia obywatelom deklarowanych
gwarancji i swobód konstytucyjnych oraz oczekiwanego poziomu
bezpieczeństwa socjalnego69.
66 Przykładowo, w kwietniu 2010 roku w ramach śledztwa dotyczącego działań korupcyjnych
związanych z budową dróg w Kosowie w latach 2007-2009 Policja EULEX przeprowadziła przeszukania w Ministerstwie Transportu i Telekomunikacji oraz w prywatnych rezydencjach pracowników ministerstwa. Zob. S/2010/401-29 July 2010 Report..., s. 6, 15.
67 Upubliczniony w grudniu 2010 roku raport deputowanego Zgromadzenia Parlamentarnego
Rady Europy Dicka Marty’ego zawiera stwierdzenia, że Wyzwoleńcza Armia Kosowa (Ushtria
Çlirimtare e Kosovës, UÇK) stanowiła w dużej części zorganizowaną strukturę mafijną zajmującą
się między innymi przemytem narkotyków do Europy Zachodniej oraz dodatkowo – co stanowiło kwestię najbardziej szokującą – handlem organami pochodzącymi od osób narodowości
serbskiej i albańskiej, zamordowanych w latach 1999-2000. Raport jednoznacznie wskazuje,
że wśród wysokich rangą dowódców UÇK bezpośrednio zaangażowanych w działalność przestępczą czołowe miejsce zajmował obecny premier Kosowa i lider Demokratycznej Partii Kosowa (PDK) Hashim Thaçi. Raport Marty’ego spotkał się z ostrą krytyką ze strony władz Kosowa.
Zob. Parliamentary Assembly, Doc. 12462, 7 January 2011, Inhuman Treatment of People and Illicit
Trafficking in Human Organs in Kosovo, Report, Committee on Legal Affairs and Human Rights,
Rapporteur: Mr Dick Marty, Switzerland, Alliance of Liberals and Democrats for Europe, passim.
68 S/2006/45-25 January 2006 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Admi
nistration Mission in Kosovo, s. 11; S/2003/421-14 April 2003 Report of the Secretary-General on the
United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 4; E. Gordy, Accounting for a Violent
Past, by Other than Legal Means, „Journal of Southeast European and Black Sea Studies”, vol. 3,
2003, no. 1, s. 1-24; O. Minchev, Corruption and Organized Crime in Southeastern Europe: A Paradigm of Social Change Revisited, „Journal of Southeast European and Black Sea Studies”, vol. 2,
2002, no. 1, s. 105-111.
69 V. Surroi, The Independent Kosovo and the New Constellation in the Balkans, http://www.ceri-sciencespo.com/archive/2011/avril/dossier/art_vs.pdf; M. Gojani, S. Mjekiqi, Kosovo’s Path Towards
119
120
Konrad Pawłowski
Osobną kwestią pozostaje pytanie, czy oprócz politycznych deklaracji na temat priorytetowego charakteru integracji europejskiej
i woli uzyskania członkostwa w UE w 2015 roku po stronie władz
Kosowa istnieje rzeczywiste pragnienie przeprowadzania bolesnych,
lecz koniecznych reform na drodze zbliżenia do UE70. Powolny proces legislacyjny (tj. przyjmowanie aktów prawych zgodnych ze standardami UE) oraz taka sama ich implementacja (na przykład w sferze walki z przemytem), słabość – zarówno w zakresie możliwości
wywarcia wpływu na pozostałe organy państwowe, jak i w wymiarze
organizacyjno-finansowym – oficjalnych struktur odpowiedzialnych
za proces integracji europejskiej (na przykład AEI i ACDEI) oraz
brak silnego politycznego poparcia dla ich działań ze strony najwyższych czynników politycznych, niski poziom wiedzy wśród polityków
i urzędników na temat norm i zasad funkcjonowania UE, wreszcie
niewielkie zainteresowanie kwestiami integracji w bieżącej debacie
politycznej – wszystko to powoduje uzasadnione obawy, iż dla wielu
kosowskich polityków czerpiących polityczne i materialne korzyści
z obecnego stanu rzeczy integracja europejska pozostaje priorytetem
jedynie w teorii71.
Pytaniem pozostaje także to, czy standardy wskazywane przez
Brukselę stanowią rzeczywiste odbicie interesów mieszkańców
Kosowa. Obserwując jednoznacznie negatywny stosunek kosowskich Albańczyków do postulowanego przez UE powrotu serbskich
uchodźców czy koncepcji prawdziwie wieloetnicznego społeczeństwa, można mieć w tej kwestii poważne wątpliwości72.
Wreszcie przeszkodą w procesie integracji Kosowa z UE może
być także tzw. enlargement fatigue, czyli brak rzeczywistej woli
państw członkowskich do przyjęcia kolejnego państwa bałkańskiego (z wyjątkiem Chorwacji), widoczny zwłaszcza po krytykowanym
rozszerzeniu UE o Rumunię i Bułgarię. W efekcie wiarygodność za-
Accession to the EU: A Roadmap, Brussels/Prishtina 2009, s. 4-12; V. Džihić, H. Kramer, Kosovo after
Independence..., s. 2.
70 M. Gojani, S. Mjekiqi, Kosovo’s Path Towards Accession to the EU..., s. 4-6; R. Goldirova, Kosovo Eyes
EU Membership in 2015, http://euobserver.com/15/26038
71 M. Gojani, S. Mjekiqi, Kosovo’s Path Towards Accession to the EU..., s. 4-8; Commission Decision of
2009 on a Multi-annual Indicative Planning Document…, s. 8; Commission Staff Working Document: Kosovo under UNSCR 1244/99 2009 Progress…, s. 8.
72 W. Carton, Beyond the Kosovo Status Question: The Limits to Europe’s State-Building Efforts, „The
Interdisciplinary Journal of International Studies”, vol. 5, 2008, no. 1, s. 12.
pewnień o europejskiej perspektywie Bałkanów Zachodnich wydaje
się obecnie mniejsza niż kiedykolwiek wcześniej, co z kolei osłabia
motywację państw kandydujących oraz – jak w przypadku Kosowa
– potencjalnych kandydatów do przeprowadzania rzeczywistych reform politycznych i ekonomicznych73.
4.
Działania UE w Kosowie
Po zakończeniu operacji powietrznej NATO w 1999 roku UE aktywnie zaangażowała się w działania społeczności międzynarodowej,
przyjmując na siebie sporą część obowiązków związanych z odbudową i stabilizacją Kosowa74. Realizowane na wielką skalę wsparcie
finansowe i techniczne Kosowa przez UE obejmowało pomoc humanitarną, wsparcie finansowe i regularne doradztwo eksperckie,
a dodatkowo do końca czerwca 2008 roku UE kierowała filarem IV
UNMIK – Odbudowa i rozwój gospodarczy – oraz finansowała jego
funkcjonowanie. Obecnie UE ponosi także koszty misji EULEX. Według danych KE całkowita wartość pomocy UE dla Kosowa w okresie
1998-2008 wyniosła 2,385 mld euro; w latach 2008-2011 UE przeznaczyła na ten cel 508 mln euro75.
Początkowo wsparcie ze strony UE obejmowało przede wszystkim pomoc humanitarną i odbudowę nieruchomości, infrastruktury
i obiektów użyteczności publicznej zniszczonych w czasie działań
wojennych, stopniowo ewoluując w kierunku wzmocnienia udziału
Kosowa w SAP i realizacji priorytetów Partnerstwa Europejskiego.
Obecnie pomoc UE kierowana jest na uruchomienie mechanizmu
szeroko pojętego rozwoju społeczno-gospodarczego i obejmuje
między innymi: budowę kompetentnych instytucji państwowych,
wzmacnianie rządów prawa, poszanowanie praw człowieka, poprawę warunków życia wszystkich społeczności Kosowa, integrację
mniejszości, wspieranie społeczeństwa obywatelskiego, rozwój małej
73 M. Klasnja, The EU and Kosovo..., s. 27-29; V. Džihić, H. Kramer, Kosovo after Independence..., s. 19.
74 The EU Presence in a Post-Status Kosovo..., s. 9-10.
75 Ibidem, s. iv-v; Commission Decision of 2009 on a Multi-annual Indicative Planning Document…,
s. 5-6; Commission Staff Working Document, Kosovo 2010 Progress…, s. 6.
121
122
Konrad Pawłowski
i średniej przedsiębiorczości, modernizację rolnictwa, reformę służby zdrowia, rozwój współpracy transgranicznej itd.76
Jakkolwiek UE pozostaje największym donatorem w Kosowie
i faktycznie kieruje jego rozwojem gospodarczym, osobną kwestią
pozostaje ocena skuteczności tej polityki. Podczas gdy nakłady poniesione na odbudowę Kosowa były olbrzymie, ich efekty w wymiarze społeczno-ekonomicznym wydają się raczej skąpe, ponieważ faktycznie UE nie była w stanie w znaczącym stopniu poprawić sytuacji
ekonomicznej w Kosowie77.
Reprezentacja UE w Kosowie jest dość liczna i obejmuje trzy
współpracujące ze sobą struktury: ECLO, EULEX i EUSR78. Najwcześniej, tj. we wrześniu 2004 roku, rozpoczęło działalność Biuro
Łącznikowe Komisji Europejskiej w Kosowie (European Commission Liaison Office to Kosovo, ECLO). Decyzja o otwarciu ECLO warunkowana była wolą podtrzymania bliższych kontaktów przez KE
z UNMIK i PISG oraz potrzebą wspierania i monitorowania postępów Kosowa w SAP. Do podstawowych zadań ECLO należą: utrzymywanie stałego dialogu w sprawach politycznych i technicznych
między Komisją i instytucjami Kosowa, kierowanie pod adresem
władz w Prisztinie określonych impulsów politycznych o charakterze
niewiążących zaleceń oraz zarządzanie na miejscu pomocą finansową UE. Wprawdzie ECLO nie posiada prawnie zagwarantowanych
uprawnień pozwalających na „narzucenie” określonej decyzji władzom Kosowa, należy jednak uwzględnić fakt, iż obecnie kieruje ono
całością pomocy finansowej UE w Kosowie, a jej podstawowym odbiorcą pozostają instytucje państwowe Kosowa, w pełni świadome
zależności od wsparcia finansowego i technicznego UE. W efekcie
ECLO posiada w swych rękach istotny instrument „miękkiego przy-
76 Commission Decision of 2009 on a Multi-annual Indicative Planning Document…, s. 5-6; The EU
Presence in a Post-Status Kosovo…, s. 9-10; European Commission Liaison Office to Kosovo, Political & Economic..., http://eeas.europa.eu/delegations/kosovo/eu_kosovo/political_relations/
index_en.htm
77 European Commission Liaison Office to Kosovo, Political & Economic..., http://eeas.europa.eu/
delegations/kosovo/eu_kosovo/political_relations/index_en.htm; V. Džihić, H. Kramer, Kosovo
after Independence..., s. 10-12.
78 Working for Kosovo’s European Perspective. 15.10 Press Conference at the Caglavica Media Center
with Peter Feith, EU Special Representative, Renzo Daviddi, Head of the Commission Liaison Office and Yves de Kermabon, Head of EULEX Kosovo, http://www.eusrinkosovo.eu/pdf/WorkingforKosovoPF.pdf
musu”, stając się de facto główną siłą „wymuszającą” przeprowadzanie reform zgodnych z oczekiwaniami UE79.
Funkcjonowanie Misji Unii Europejskiej w Obszarze Prawa,
Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego w Kosowie (European Union Rule of Law Mission in Kosovo, EULEX Kosovo) wiąże się
z projektem Kompleksowej Propozycji na rzecz Rozstrzygnięcia Statusu Kosowa (Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement), przedłożonym w lutym 2007 roku Republice Serbii i PISG
przez Marttiego Ahtisaariego, powołanego na stanowisko Specjalnego Wysłannika Sekretarza Generalnego ONZ ds. przyszłego statusu
Kosowa. Ten tzw. plan Ahtisaariego zakładał zakończenie misji UNMIK i przekazanie jej kompetencji na rzecz organów władzy Kosowa. Organy te miały dokonać implementacji planu, który zawierał
między innymi szereg szczegółowych przepisów gwarantujących
prawa człowieka, prawa mniejszości, decentralizację Kosowa oraz
wytyczne dla przyszłej Konstytucji Kosowa. Nad implementacją
planu Ahtisaariego czuwać miała społeczność międzynarodowa reprezentowana przez Międzynarodowego Przedstawiciela Cywilnego
(International Civilian Representative, ICR), który miał być jednocześnie Specjalnym Przedstawicielem Unii Europejskiej (European
Union Special Representative, EUSR), oraz Międzynarodową Obecność Wojskową (International Military Presence, IMP) pod kierownictwem NATO80.
Ponieważ plan Ahtisaariego zakładał reorganizację międzynarodowej obecności w Kosowie oraz kluczową w tym zakresie rolę UE
i NATO, obie organizacje potwierdziły wolę dalszego zaangażowania.
14 grudnia 2007 roku Rada Europejska zadeklarowała gotowość odegrania przez UE wiodącej roli w implementacji rozwiązania określającego przyszły status Kosowa i zadeklarowała wolę wysłania do prowincji misji cywilnej w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony (European Security and Defence Policy, ESDP)81. 4 lutego
79 Commission Decision of 2009 on a Multi-annual Indicative Planning Document…, s. 5-7; Commu
nication from the Commission to the European Parliament and the Council, Kosovo – Fulfilling Its
European Perspective..., s. 12-13; European Commission Liaison Office to Kosovo, Political & Economic..., http://eeas.europa.eu/delegations/kosovo/eu_kosovo/political_relations/index_en.htm;
The EU Presence in a Post-Status Kosovo…, s. 9-10.
80 Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement, March 2007.
81 Presidency Conclusions. Brussels European Council, 14 December 2007. Faktycznie przygotowania
UE rozpoczęły się już wcześniej. 10 kwietnia 2006 roku Rada UE powołała Zespół Planistyczny
123
124
Konrad Pawłowski
2008 roku Rada UE podjęła decyzję o ustanowieniu w Kosowie Misji Unii Europejskiej w Obszarze Prawa, Porządku i Bezpieczeństwa
Publicznego, której zadaniem miało być wsparcie (doradztwo i nadzór
przy zachowaniu określonych kompetencji wykonawczych EULEX)
wymiaru sądownictwa oraz organów ochrony prawa i porządku publicznego Kosowa82. Tego samego dnia Rada UE ustanowiła stanowisko Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w Kosowie
(European Union Special Representative in Kosovo, EUSR), na które
powołany został doświadczony holenderski dyplomata Pieter Feith.
Rada stwierdziła także, iż osoba powołana na stanowisko EUSR powinna pełnić jednocześnie funkcję ICR (dokładnie takie rozwiązanie przewidywał plan Ahtisaariego)83. Wreszcie 16 lutego 2008 roku
– a więc na dzień przed ogłoszeniem niepodległości przez Kosowo
– Rada UE podjęła decyzję o rozpoczęciu misji EULEX, zakładając,
iż uruchomienie działań operacyjnych w Kosowie nastąpi po 120
dniach84. Były to zatem oczywiste sygnały, że UE popiera plan Ahtisaariego i gotowa jest do jego implementacji nawet bez formalnej
akceptacji tego planu przez obie strony konfliktu.
Niepowodzenie negocjacji między Serbią i PISG w zakresie wypracowania obustronnie akceptowanego porozumienia w kwestii
ostatecznego statusu Kosowa w poważnym stopniu skomplikowało
wysiłki społeczności międzynarodowej oraz wywołało szereg wątpliwości odnośnie do prawnego mandatu przyszłej misji EULEX85. Wy-
82
83
84
85
UE (EU Planning Team), który rozpoczął przygotowania do możliwego przyjęcia przez UE odpowiedzialności za obszar bezpieczeństwa i porządku publicznego w Kosowie. Zob. Council
Joint Action 2006/304/CFSP of 10 April 2006 on the Establishment of an EU Planning Team (EUPT
Kosovo) Regarding a Possible EU Crisis Management Operation in the Field of Rule of Law and Possible Other Areas in Kosovo.
Council Joint Action 2008/124/CFSP of 4 February 2008 on the European Union Rule of Law Mission
in Kosovo, EULEX KOSOVO.
Council Joint Action 2008/123/CFSP of 4 February 2008 Appointing a European Union Special Representative in Kosovo.
Kosovo: Council Establishes an EU Rule of Law Mission, Appoints an EU Special Representative,
16 February 2008, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/
gena/98768.pdf
Władze Kosowa wyraziły zgodę na dający im niepodległość plan Ahtisaariego, który wprawdzie
nie wskazywał expressis verbis na niepodległość Kosowa, ale w oczywisty sposób wynikała ona
z treści planu. Dodatkowo sam Ahtisaari w oficjalnym raporcie przedstawionym Sekretarzowi
Generalnemu ONZ stwierdził, iż kontynuacja misji UNMIK nie odpowiada oczekiwaniom mieszkańców Kosowa, którzy na tym etapie domagają się przyznania im samodzielnej odpowiedzialności za sprawowanie władzy. Stwierdzając, iż „Kosowo stanowi przypadek wyjątkowy, który
wymaga wyjątkowego rozwiązania”, uwzględniając niedawne wydarzenia i obecną rzeczywi-
razem kompromisowego podejścia Sekretarza Generalnego ONZ,
starającego się pogodzić konieczność dalszej implementacji rezolucji
124486 z realnie istniejącym brakiem miejsca dla UNMIK w systemie
politycznym Kosowa, stała się przeprowadzona na podstawie decyzji Sekretarza Generalnego ONZ rekonfiguracja międzynarodowej
obecności cywilnej w Kosowie, oficjalnie neutralna w kwestii statusu Kosowa i zgodna z rezolucją 1244. W praktyce oznaczało to poważne ograniczenie składu UNMIK i realizowanych przez nią zadań
oraz wprowadzenie do Kosowa cywilnej misji UE (EULEX Kosovo)
w obszarze prawa, porządku i bezpieczeństwa publicznego. 9 grudnia 2008 roku EULEX rozpoczęła oficjalnie swą misję w Kosowie,
stopniowo przejmując od UNMIK kompetencje w zakresie działań
policyjnych, sądownictwa, więziennictwa i kontroli celnej. EULEX
pozostaje największą do tej pory misją cywilną UE realizowaną w ramach ESDP. Na dzień 6 lipca 2010 roku w skład EULEX wchodzi
łącznie 2,746 osób (tj. 1,633 pracowników międzynarodowych i 1,100
pracowników lokalnych). Po rekonfiguracji misja UNMIK formalnie
działa w dalszym ciągu, ale to UE de facto dowodzi międzynarodowym zaangażowaniem cywilnym w Kosowie, choć de iure działa
„pod parasolem” UNMIK87.
stość w Kosowie, Ahtisaari jednoznacznie wskazał, że „jedyną realną opcją dla Kosowa pozostaje niepodległość, która w początkowym okresie powinna być nadzorowana przez społeczność
międzynarodową” celem wspierania właściwej implementacji przez władze Kosowa założeń
Kompleksowej Propozycji na rzecz Rozstrzygnięcia Statusu Kosowa. Z kolei Republika Serbii odrzuciła plan Ahtisaariego, a godząc się na przyznanie Kosowu szerokiej autonomii, wskazywała
na konieczność kontynuacji negocjacji. Zob. Report of the Special Envoy of the Secretary-General
on the Kosovo’s Future Status, 26 March 2007; Address by Prime Minister of Serbia Vojislav Kostunica to the UN Security Council, New York, 19 December 2007, http://www.mfa.gov.rs/Forinframe1.
htm
86 W lipcu 2007 roku część państw członkowskich Rady Bezpieczeństwa (między innymi Stany
Zjednoczone, Francja i Wielka Brytania) przedstawiła oficjalną propozycję nowej rezolucji, zastępującej rezolucję 1244 i popierającej plan Ahtisaariego, ale nie była ona poddana pod głosowanie, ponieważ jej przyjęciu zdecydowanie sprzeciwiła się Rosja, która wskazała, że poprze
jedynie rozwiązanie zaakceptowane równocześnie przez Serbię i polityków w Kosowie, i zażądała kontynuacji dwustronnych negocjacji. Zob. S/2007/395-29 June 2007 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 1-2; Report of the
European Union/United States/Russian Federation Troika on Kosovo, 4 December 2007.
87 S/2008/692-24 November 2008 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 7; S/2009/149-17 March 2009 Report of the Secretary-General on
the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 4; S/2009/300-10 June 2009 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 5;
S/2010/401-29 July 2010 Report..., s. 13; Annual Report 2009 on the Judicial Activities of EULEX Judg-
125
126
Konrad Pawłowski
W przeciwieństwie do dawnej UNMIK, cywilna misji UE nie
zajmuje się sprawowaniem władzy w Kosowie. Nadrzędnym celem
EULEX pozostaje wsparcie, doradztwo i nadzór działań sprawujących władzę organów Kosowa w obszarze prawa i porządku publicznego. Wchodzący w skład EULEX międzynarodowi funkcjonariusze
Policji (Police Component), Służby Więziennej (Correctional Unit)
i Służby Celnej (Customs Component) oraz prokuratorzy i sędziowie
EULEX (Justice Component)88 prowadzą codzienną obserwację pracy Policji Kosowa (Kosovo Police, KP), Służby Celnej Kosowa (Koso
vo Customs, KC), Służby Więziennej Kosowa (Kosovo Correctional
Service, KCS) oraz lokalnych prokuratorów i sędziów, czuwając nad
jej prawidłowym wykonywaniem i wydając w tym zakresie stosowne
rekomendacje. Dodatkowo doradcy prawni EULEX wspierają prace
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Ministerstwa Sprawiedliwości
przy tworzeniu projektów aktów prawnych89.
EULEX posiada także ograniczone kompetencje wykonawcze
w zakresie czynności dochodzeniowo-śledczych i jurysdykcji sądowej. Prokuratorzy EULEX ścigają przestępstwa samodzielnie lub
w ramach zespołów mieszanych razem z lokalnymi prokuratorami,
zaś sędziowie EULEX orzekają samodzielnie lub razem z lokalnymi sędziami w ramach składów mieszanych; wyłączne kompetencje
prokuratorów i sędziów EULEX dotyczą najpoważniejszych przestępstw, między innymi zbrodni wojennych, działalności zorganizowanej przestępczości oraz przestępstw na tle etnicznym90.
Kompetencje wykonawcze EULEX realizowane są także w ramach działań operacyjnych Policji EULEX w zakresie wspierania KP
es, [b.m.w.] 2010, s. 7, http://www.eulex-kosovo.eu/docs/justice/assembly/rules/side-meny/05.
EJU Annual report 2009.pdf
88 W skład komponentu do spraw wymiaru sprawiedliwości wchodzi obecnie około 420 osób,
w tym około 50 międzynarodowych sędziów i 30 międzynarodowych prokuratorów. Zob. EULEX Kosovo Justice Component, http://www/eulex-kosovo.eu/en/justice/
89 S/2009/497-30 September 2009 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim
Administration Mission in Kosovo, s. 12-15; S/2010/169-6 April 2010 Report of the Secretary-Gene
ral on the United Nations Interim Administration Mission in Kosovo, s. 15; Annual Report 2009…,
s. 7, http://www.eulex-kosovo.eu/docs/justice/assembly/rules/side-meny/05. EJU Annual report 2009.pdf
90 S/2009/497-30 September 2009 Report…, s. 12, 14-15; Law No. 03/L-052 on the Special Prosecution
Office of the Republic of Kosovo, http://www/assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2008_
03-L052_en.pdf; Law No. 03/L-053 on the Jurisdiction, Case Selection and Case Allocation of EULEX
Judges and Prosecutors in Kosovo, http://www.assembly-kosova.org/common/docs/ligjet/2008_
03-L053_en.pdf
w utrzymywaniu porządku i bezpieczeństwa publicznego (co sporadycznie ma miejsce) oraz prowadzonej obecnie przez Służbę Celną
EULEX rejestracji tranzytu towarów na przejściu 1 i 31 (Gate 1 i Gate
31) w północnym Kosowie (aktywny sprzeciw mieszkającej na tym
obszarze ludności serbskiej, bojkotującej wszelkie instytucje Kosowa,
warunkuje brak fizycznej możliwości wykonywania tych zadań przez
KC). O specyfice zaangażowania EULEX w północnym Kosowie,
które jedynie formalnie podlega władzy instytucji Kosowa, stanowi
także, iż działająca tu KP (w składzie z policjantami narodowości
serbskiej) z uwagi na opór ludności serbskiej nie podlega operacyjnie
Ministerstwu Spraw Wewnętrznych Kosowa, lecz działa pod bezpośrednim dowództwem Policji EULEX (a wcześniej Policji UNMIK)91.
Według oficjalnego stanowiska UE, misja EULEX ustanowiona jest
w granicach prawnych rezolucji 1244, działa pod nadrzędną władzą
kierującego UNMIK Specjalnego Wysłannika Sekretarza Generalnego ONZ ds. Kosowa (Special Representative of the Secretary-General,
SRSG) i pozostaje neutralna w kwestii statusu Kosowa92. W praktyce
trudno jednak nie przyznać, iż obecność cywilnej misji UE to ważny
element implementacji zaakceptowanego przez instytucje Kosowa,
lecz odrzuconego przez Serbię planu Ahtisaariego oraz ze strony UE
wyraz „milczącej” akceptacji wobec niepodległości Kosowa. W rezultacie kosowscy Serbowie podważają bezstronność zaangażowania
EULEX w Kosowie i obecnie wyrażają wolę współpracy z UNMIK93.
Pomimo dostrzegalnego postępu w zakresie implementacji
standardów, zagwarantowana Konstytucją wiarygodność oraz bezstronność wymiaru sprawiedliwości Kosowa jest w otwarty sposób
kwestionowana zarówno przez jego obywateli, jak i przedstawicieli społeczności międzynarodowej. Do poważnych bolączek kosowskiego sądownictwa zalicza się zwykle: problem braku niezależności
sędziów wynikający z powszechnie dostrzeganej korupcji oraz nadmiernego upolitycznienia sądownictwa (tzw. polityczne nominacje
na stanowiska sędziowskie, sympatie polityczne sędziów itp.), brak
91 S/2009/149-17 March 2009 Report..., s. 11-13; S/2009/300-10 June 2009 Report…, s. 2, 13-14.
92 Sekretarz Generalny ONZ podkreślił, iż EULEX działa pod ogólnym zwierzchnictwem SRSG
(„pod parasolem Organizacji Narodów Zjednoczonych”) oraz w zgodności z zasadami rezolucji
1244. Zob. S/2008/458-15 July 2008 Report of the Secretary-General on the United Nations Interim
Administration Mission in Kosovo, s. 1-2.
93 S/2008/692-24 November 2008 Report..., s. 2; S/2010/169-6 April 2010 Report..., s. 4.
127
128
Konrad Pawłowski
wystarczających kwalifikacji zawodowych sędziów i prokuratorów,
zaległości w rozpatrywaniu spraw przez sądy, zastraszanie świadków,
sędziów i prokuratorów (na przykład groźby pozbawienia życia kierowane pod adresem pracowników wymiaru sprawiedliwości oraz
ich rodzin), a także przypadki bezpośredniej agresji wobec sędziów
i prokuratorów (na przykład w postaci znieważania czy naruszenia nietykalności fizycznej w sali rozpraw), którzy z powodu obaw
o własne bezpieczeństwo często przekazują postępowania międzynarodowym sędziom i prokuratorom EULEX94.
W efekcie w dalszym ciągu konieczne jest monitorowanie oraz
wspieranie (doradztwo i szkolenia) pracy lokalnych sędziów i prokuratorów przez międzynarodowy personel EULEX oraz pełnienie
przez prokuratorów i sędziów EULEX bezpośrednich funkcji dochodzeniowo-śledczych i jurysdykcyjnych w większości spraw z zakresu
zorganizowanej przestępczości, zbrodni wojennych i przestępczości
na tle etnicznym.
Jak zostało już wspomniane, zgodnie z planem Ahtisaariego, ICR
miał sprawować jednocześnie mandat EUSR. 28 lutego 2008 roku
EUSR Pieter Feith został oficjalnie powołany na stanowisko ICR. Decyzję o powołaniu ICR podjęła – także przewidziana w planie Ahtisaariego – Międzynarodowa Grupa Nadzorująca dla Kosowa (International Steering Group, ISG), którą utworzyły państwa popierające
pełną implementację planu Ahtisaariego (między innymi Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Niemcy, Francja i Włochy)95.
Szybko okazało się jednak, iż przyjęte rozwiązanie jest w dużym
stopniu „niezręczne”, ponieważ Pieter Feith jako EUSR miał być
„neutralny” w sprawie statusu Kosowa (jako przedstawiciel całej UE
reprezentował także państwa nieuznające Kosowa), a jednocześnie
jako ICR miał wspierać niepodległość Kosowa i nadzorować pełną
implementację planu Ahtisaariego przez władze Kosowa, które plan
ten jednostronnie przyjęły i wystosowały oficjalne zaproszenie do
rozpoczęcia nadzoru jego implementacji przez struktury międzyna-
94 OSCE Mission in Kosovo, Intimidation of the Judiciary: Security of Judges and Prosecutors, [b.m.w.]
2010, s. 1-5, http://www/osce.org/kosovo/67676; P. Moss, Kosovo Let Down by Failing Judiciary,
http://news.bbc.co.uk/2/hi/8165200.stm
95 Press Statement: First Meeting of the International Steering Group (ISG) for Kosovo, 28 February
2008, Vienna, Austria, http://www.ico-kos.org/pdf/presseng.28.pdf; International Civilian Office
Kosovo, http://www.ico-kos.org/ico/?id=9
rodowe. Z kolei Republika Serbii od początku sprzeciwiała się wprowadzeniu ICR do Kosowa. Serbia nie uznaje prawnego mandatu
ICR i konsekwentnie nie utrzymuje żadnych oficjalnych kontaktów
z ICR96.
Dostrzegając ową „niezręczność”, wynikającą z połączenia mandatów ICR/EUSR, w maju 2011 roku Rada UE podjęła decyzję o ich
rozdzieleniu, powołując na stanowisko EUSR włoskiego dyplomatę
Fernando Gentilinego97. Mimo iż decyzja Rady wydaje się rozwiązaniem słusznym, wiąże się także z formalnym obniżeniem rangi
EUSR98.
Do obowiązków EUSR, który jest najwyższym politycznym przedstawicielem UE w Kosowie, należą doradztwo oraz wspieranie władz
Kosowa w zakresie implementacji demokratycznych standardów,
koordynacja działalności instytucji i organów UE w Kosowie oraz
formułowanie pod adresem Szefa Misji EULEX wskazówek dotyczących politycznego wymiaru działań misji99.
Jakkolwiek raporty KE potwierdzają, że Kosowo czyni postępy
w zakresie zbliżania się do standardów europejskich, to jednak w dalszym ciągu boryka się z wieloma poważnymi problemami wewnętrznymi oraz brakiem zgodności państw członkowskich UE w kwestii
jego prawnomiędzynarodowego statusu. Okoliczności te powodują,
iż deklarowana przez UE europejska perspektywa Kosowa pozostaje w chwili obecnej kwestią odległej przyszłości. Niezależnie jednak
od dalszego rozwoju stosunków UE i Kosowa należy podkreślić dotychczasowe aktywne zaangażowanie UE w odbudowę, stabilizację, rozwój społeczno-gospodarczy oraz demokratyzację Kosowa,
co z pewnością pozostaje nie tylko w interesie jego mieszkańców,
ale także całego regionu Bałkanów i samej UE.
96 S/2009/149-17 March 2009 Report..., s. 2; Address before the United Nations..., http://www.mfaa.
gov.rs/Foreinframe1.htm
97 Poprzedni EUSR – Pieter Feith – dalej pozostaje ICR. Zob. Council Decision 2011/270/CFSP of 5 May
2011 Appointing the European Union Special Representative in Kosovo; International Civilian Office
Transcript, 5 May 2011 – Government Building, International Civilian Representative Pieter Feith Remarks at the Press Point with Prime Minister Hashim Thaci, http://www/ico-kos.org/ico/data/Image/ICR-Prime_Minister_web110505.pdf
98 E. Gross, A. Rotta, The EEAS and the Western Balkans, „IAI Working Papers”, 2011, no. 15, s. 6.
99 Council Joint Action 2008/123/CFSP...; Council Decision 2010/446/CFSP of 11 August 2010 Extending
the Mandate of the European Union Special Representative in Kosovo.
129
Marko Babić
Bałkanizacja czy europeizacja1 ?
Bośnia i Hercegowina
w perspektywie europejskiej
Balkanisation or Europeanisation1? Bosnia and Herzegovina
from the European Perspective
Bosnia and Herzegovina functions on the basis of an international agreement
called the Dayton peace agreement. The agreement ended the armed conflict but the last sixteen years of experience convince us that it has not been
a good basis for establishing a functioning state. There has been no consensus between the Serbs, Croats and Bosniaks about the existence of the state
and no common vision of its development. On the other hand, possibilities of
interference in the internal affairs of Bosnia and Herzegovina by the international community (through the Office of the High Representative) have been
used liberally. This concerns some fundamental questions of judiciary, executive and legislation. In this way the political elite bears no responsibility for the
functioning of the state.
Today we can speak of Bosnia and Herzegovina as a sort of semi-protectorate under the supervision of international community. The implementation of necessary reforms is brought to a halt due to the fact that political
elites are not interested in changing this status quo. In consequence, Bosnia
and Herzegovina has been lagging behind in the EU accession process, depriving international community of influence on the course of events in the
country. The EU accession is the only remaining tool that can be used to overcome the political elite’s resistance to reforms. At the same time, without the
consensus of all interested parties regarding the existence of the state and its
further development – any other efforts towards the integration with the EU
become pointless.
Ze względu na wiele wymiarów tego terminu, w tym kontekście ograniczam się do rozumienia
europeizacji jako procesu, w którym mechanizmy UE stają się częścią systemu państwa narodowego. Por. Integracja europejska. Wstęp, K. A. Wojtaszczyk (red.), Warszawa 2006 (Wydawnictwa
Akademickie i Profesjonalne).
Due to numerous dimensions of the term, in this context Europeanisation is understood as
a process in which EU mechanisms become part of the system of the national state. Cf. Integracja europejska. Wstęp, K. A. Wojtaszczyk (ed.), Warszawa 2006 (Wydawnictwa Akademickie
i Profesjonalne).
132
Marko Babić
W Europie mamy trzy rodzaje państw: państwa członkowskie Unii
Europejskiej (UE), państwa aspirujące do członkostwa w UE oraz…
Bośnię i Hercegowinę (BiH). Casus BiH jest na tyle specyficzny,
że „zwykła” analiza przebiegu procesu akcesyjnego i problemów
z nim związanych pokazywać będzie tylko część rzeczywistego porządku rzeczy w tej byłej jugosłowiańskiej republice. Proces akcesyjny przeplatany jest bowiem problemami natury fundamentalnej
– postępującej erozji instytucji państwa, ale przede wszystkim brakiem konsensusu Serbów, Chorwatów i muzułmanów bośniackich
– Boszniaków, odnośnie do samego istnienia państwa.
Celem pracy będzie zatem próba pokazania szeregu czynników
stanowiących o specyfice państwa BiH – elementów wpływających
na jej obecny instytucjonalny i egzystencjalny kryzys, ipso facto, na
przebieg procesu integracji z UE.
1.
„Szczególna” percepcja siebie i innych
W oczach mieszkańców BiH (także innych mieszkańców federacji
jugosłowiańskiej) pozycja Socjalistycznej Federacyjnej Republiki Jugosławii (SFRJ, 1943-1991) była specyficzna, stanowiła swoistą strefę
buforową między dwoma światami: ich państwo – SFRJ – było liderem ruchu niezaangażowanych i w tym sensie tworzyło poczucie
przynależności do „trzeciej siły” światowej, między Stanami Zjednoczonymi i Związkiem Radzieckim. Poczucie własnej ważności
i jednocześnie wyższości nad innymi krajami komunistycznymi było
nieustannie wzmacniane choćby poprzez możliwość swobodnego
przemieszczania się poza granicami własnego państwa (do większości krajów świata bez konieczności posiadania wiz). W przekonaniu
Nie mylić z Bośniakiem: Bośniak (Bosanac) oznacza mieszkańca obszaru geograficznego zwanego Bośnią bez względu na jego etniczną czy religijną przynależność. Boszniak (Bošnjak) jest
terminem politycznym, z którym oficjalnie od 1993 roku identyfikują się muzułmanie bośniaccy. Niektórzy przywódcy muzułmańscy (na przykład Adil Zulfikarpašić) próbowali przedstawić
ideę „boszniactwa” („bošnjaštva”) jako wspólną ideę państwa BiH zamieszkanego przez narody
różnych wyznań. Została ona odrzucona przez wyznawców prawosławia – Serbów, oraz katolików – Chorwatów, gdyż uważają oni termin „boszniak” za całkowicie im obcy. Na temat „ideologii” boszniactwa zob. Š. Filandra, E. Karić, Bošnjačka ideja, Zagreb 2002 (Zavod Globus).
mieszkańców Jugosławii była ona ważnym podmiotem w stosunkach
międzynarodowych i udanym modelem państwa socjalistycznego,
któremu udało się znaleźć nie tylko formułę przetrwania, ale także
dobrobytu różnych narodów, reprezentujących odmienne języki,
kultury i religie. Nawet dzisiaj to poczucie fałszywej wyższości powoduje, że czują się oburzeni porównywaniem ich do krajów trzeciego świata, a nawet do Bułgarii i Rumunii. Zawsze potęgowało to
krytyczną postawę wobec społeczności międzynarodowej, której zachowanie odbierają jako protekcjonalne i aroganckie (zarówno w zakresie postępowania przedstawicieli społeczności międzynarodowej,
jak i propozycji rozwiązań możliwych dla regionu). Mur berliński
– w sferze symbolicznej i rzeczywistej – nie był przez mieszkańców
BiH odbierany jako bariera, gdyż powszechnie uważano, że poprzez
zwycięski konflikt ze Stalinem w 1948 roku ich kraj nie należał do
świata zza żelaznej kurtyny. Nie zmienia to jednak faktu, że do dzisiaj
widoczne są skutki tego systemu, w gruncie rzeczy komunistycznego, który w aspekcie gospodarczym (z elementami rynkowymi) oraz
politycznym (z elementami demokratycznymi) był bardziej liberalny niż jego prawzór sowiecki: niepodjęta nigdy konfrontacja z komunistyczną przeszłością wraz z brakiem krytycznej oceny tamtych
czasów, zbyt słaba kultura polityczna i powszechna akceptacja dla
różnych modeli autorytarnych zachowań, ekskluzywność ideologii
politycznych, lojalność granicząca z poddaństwem wobec elit politycznych, strach przed wolnością i odpowiedzialnością osobistą,
obawy związane z otwarciem się na innych i łącząca się z tym dominacja stereotypowych relacji wobec samych siebie i innych.
Notabene, pozorny dobrobyt gospodarczy, wyższy poziom życia w porównaniu z innymi krajami komunistycznymi oraz wolność poruszania się i podróżowania do dziś stanowią główne powody tzw. jugonostalgii. „Wspomnienie o lepszej przeszłości” jest tym, o czym myśli większość
mieszkańców BiH, kiedy mówi o socjalizmie w wydaniu jugosłowiańskim. Szerzej o pojęciu
„jugonostalgii” w: M. Korzeniewska-Wiszniewska, Zjawisko jugonostalgii w pierwszej dekadzie
XXI wieku, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej”, Rok 7 (2009), cz. 2, Region bałkański, s. 11-33.
Na przykład, politycy różnych opcji w BiH mniej lub bardziej oficjalnie uważają, że przedstawicielami społeczności międzynarodowej są trzeciorzędni politycy europejscy czy emerytowani
dyplomaci nieposiadający ani wiedzy, ani autorytetu, aby sprostać wyzwaniom. Niemniej jednak na mocy porozumienia pokojowego z Dayton stosują swoistą „wyrafinowaną despocję”.
Opinię tę trafnie ujęli G. Knaus i M. Felix, twierdząc, że „cudzoziemcy w Bośni dyktaturą rozwijają demokrację”. Por. G. Knaus, M. Felix, Travails of the European Raj: Lessons from Bosnia and
Herzegovina, „Journal of Democracy”, vol. 14, July 2003, no. 3.
Dotyczy to także mieszkańców innych postjugosłowiańskich republik.
133
134
Marko Babić
Po drugie, historia XX wieku na Bałkanach Zachodnich pokazuje, że każda wojna (dwie wojny światowe oraz ostatnia, nie mniej
krwawa, wojna domowa) powodowała upadek kolejnego ustroju
państwowego – najpierw monarchii austro-węgierskiej, potem monarchii jugosłowiańskiej, a następnie socjalistycznego ustroju SFRJ.
Po każdej zmianie nowo powstałe państwo (i nowy ustrój) próbowało podporządkować zbiorową pamięć ludzi własnym celom.
Cierpienia i zniszczenia każdej „narodowowyzwoleńczej” wojny
(a wszystkie za takie uważano) przedstawiano jako konsekwencję
poprzedniego (złego i zepsutego) ustroju, wojenną zawieruchę zaś
jako początek politycznego i społecznego odrodzenia. Legitymizacja każdego „nowego” państwa poprzez wojnę i krew ofiar brała górę
nad typowymi środkami współczesnej legitymizacji politycznej, taki
mi jak wolne wybory, jawne debaty obywateli i głównych aktorów
życia politycznego. Zadajmy zatem pytanie: przeciwko komu walczyli w swoich „narodowowyzwoleńczych” wojnach mieszkańcy dzisiejszej BiH? Każdy z narodów wywalczył swoją wolność, występując
przeciwko wrogom z sąsiednich narodów. Po II wojnie światowej
wszystkie jugosłowiańskie narody wyzwoliły się razem. Po zbrojnych
konfliktach z lat 90. wszystkie „wyzwoliły się” oddzielnie. Dlatego też
obecnie główne przesłanie postwojennej polityki nie jest i nie może
być „ponad”- czy „między”-narodowe (na poziomie regionalnym, ale
nie tylko). Z tego powodu duch i istota projektów integracyjnych UE
z trudem przebijają się do swoistych „postkolonialnych” wizji politycznych w BiH. „Podczas gdy historia UE dopiero się zaczyna, historia w BiH w zasadzie się «kończy» – polityki postwojenne (jak historia regionu nam podpowiada – M. B.) zawsze pozostają politykami
«końca historii». Polityki te mają eschatologiczną koncepcję historii,
gdyż istniejący ustrój państwowy przedstawiany jest (po raz kolejny)
jako ostateczna realizacja wielowiekowych aspiracji własnego narodu i pokłosie ogromnych ofiar wszystkich poprzednich wojen”.
U. Vlaisavljević (głos w dyskusji), w: Kako (pre)živjeti u paralelnim svjetovima BiH? Javna riječ i nje
na tumačenja: transkripti razgovora 2009. godine, Sarajevo 2010, s. 146 (PEN Centar Bosne i Hercegovine).
I dlatego należy uznać, że hasło przewodnie komunistów jugosłowiańskich „braterstwo i jedność”, z którym wygrali zarówno wojnę domową, jak i „komunistyczną” rewolucję z lat 19411945, cieszyło się autentycznym poparciem ogromnej części mieszkańców powojennej Jugosławii (przynajmniej w pierwszej fazie jej istnienia).
U. Vlaisavljević (głos w dyskusji), w: Kako (pre)živjeti..., s. 148.
Wydaje się, że właśnie w tych aspektach należy szukać odpowiedzi na pytanie, dlaczego zarówno narody, jak i ich elity w BiH nie
są w stanie zaakceptować wspólnej, niezależnej i samodzielnej BiH,
pragnącej dobrowolnie przystąpić do UE. W konsekwencji także otwartej na przeprowadzenie niezbędnych (bolesnych) reform umożliwiających jej zostanie pełnoprawnym członkiem UE. Nie ma zgody
na stwierdzenie, że ostatnia wojna była niepotrzebna i bezsensowna,
a cały wysiłek wojenny okupiony ogromnym cierpieniem i ofiarami
poszedł na marne: nie tylko nie przyniósł niczego dobrego, ale zniszczył i to, co było pozytywne w poprzednim ustroju.
2.
„Szczególne” wyniki
nieudanej transformacji ustrojowej
Podobnie jak państwa Europy Środkowej i Wschodniej, BiH stanęła
w obliczu potrójnego wyzwania w procesie transformacji systemowej.
To, co Claus Offe nazwał „dylematem jednoczesności” (dilemma of
simultaneity), czyli jednoczesną transformacją ustrojową, społeczną
oraz transformacją samego państwa, miało swoją osobliwą specyfikę
w BiH. W przeciwieństwie do innych krajów, w których państwo zostało osłabione przez rządy komunistyczne (ale istniało wcześniej),
rozpad Jugosławii przyniósł poważne wyzwania dotyczące nie tylko
stosunków państwa i społeczeństwa, ale przede wszystkim budowy
państwa i społeczeństwa10. Takie okoliczności pozwoliły elitom politycznym, w oparciu o nową formę kolektywizmu w postaci nacjonalizmu etnicznego, przechwycić i „zawładnąć” ideą transformacji
demokratycznej. Powiązanie idei jedności narodowej oraz suwerenności terytorialnej z ekskluzywizmem „logiki etniczności” spowodowało naruszenie zasad demokracji i skomplikowało tworzenie instytucji oraz ich skuteczne funkcjonowanie11. W BiH przybrało to formę
Por. C. Offe, Varieties of Transition. The East European and East German Experience, Oxford 1996
(Oxford Polity Press).
10 Por. Experimenting with Democracy. Regime Change in the Balkans, G. Pridham, T. Gallagher (eds.),
London–New York 2000 (Routledge).
11 D. Pavlović, S. Antonić, Konsolidacija demokratskih ustanova u Srbiji posle 2000. godine, Beograd
2007, s. 234 (Službeni Glasnik).
135
136
Marko Babić
swoistego hybrydowego systemu państwowego, który opierając się
na ekskluzywności etnicznej i narodowej, zastąpił wolność jednostki
kolektywizmem narodowym przeplatanym siecią klientelizmu i korupcji. Bezpieczeństwo jednostki i jej prawa zostają zredukowane
do wspólnego dobra własnej grupy etnicznej i zabezpieczone przez
struktury quasi-państwa narodowego. Tym samym „walka o przetrwanie” staje się głównym wyzwaniem dla demokracji, nawet jeśli
„hybrydowa” forma państwowa zostałaby przezwyciężona, a formalne standardy demokratyczne rzeczywiście ustalone. Stanowi to kontynuację dyskursów etno-nacjonalistycznych blokujących skutecznie
konsolidację demokracji.
Należy także zauważyć, że po wielu dekadach planowej gospodarki socjalistycznej i komunistycznych systemów charakteryzujących
się pełnym zatrudnieniem i kompleksowym systemem opieki socjalnej nastąpiło silne rozwarstwienie społeczne, utrwalane wysokim poziomem korupcji strukturalnej. Taki porządek podważa legitymację
instytucji demokratycznych, a rozczarowani obywatele mają coraz
mniejsze zaufanie do struktur demokratycznych i coraz mniejszą chęć
uczestniczenia w życiu politycznym. Gwałtowny proces stratyfikacji
społecznej determinuje wspólny konsensus w sprawie akcesji do UE.
Z drugiej strony, oczekiwania związane z integracją z UE (notabene
często nierealne) konfrontowane są z codziennym doświadczeniem
coraz większego ubóstwa, brakiem bezpieczeństwa społecznego, jak
również wzrostem nierówności w dystrybucji bogactwa. Racjonalizacja tego rozczarowania często prowadzi do zakładania, że „nie jesteśmy mile widziani” w UE, a nawet że „lepiej pozostać na uboczu
po to, by chronić naszą tożsamość narodową i nasze wartości”12.
3.
Charakterystyka „demokracji daytonowskiej”
Dzisiejsze problemy ustrojowe, polityczne i gospodarcze BiH pojawiły się wraz z upadkiem muru berlińskiego i fundamentalnym pytaniem o przyszły rozwój SFRJ. Na przełomie 1990 i 1991 roku Słowenia
12 I. Šiber, Političko ponašanje. Istraživanje hrvatskog društva, Zagreb 2007, s. 264 (Politička Kultura).
i Chorwacja, po przeprowadzeniu wielopartyjnych wyborów, zadeklarowały, że federacja jugosłowiańska nie ma przyszłości i mają zamiar ogłosić niepodległość (co faktycznie nastąpiło w czerwcu 1991
roku). BiH stanęła przed dylematem: pozostać w „mniejszej” Jugosławii czy pójść drogą niepodległości. Jeszcze przed pierwszymi wielopartyjnymi wyborami w 1991 roku ujawniła się dominacja fenomenu
etniczności w ówczesnym dyskursie publicznym, co w konsekwencji
doprowadziło do wyborczego zwycięstwa trzech nacjonalistycznych
partii, tworzących większość w parlamencie BiH: Serbskiej Partii
Demokratycznej – SDS, Boszniackiej Partii Akcji Demokratycznej – SDA, oraz Chorwackiej Wspólnoty Demokratycznej – HDZ.
Z perspektywy czasu okazuje się, że były one raczej częścią problemu
niż jego rozwiązania: koncepcje dotyczące przyszłości kraju stawały
się coraz bardziej sprzeczne ze sobą. Niezgodności te doprowadziły do najbardziej krwawego konfliktu zbrojnego na terenie Europy
od zakończenia II wojny światowej, nazywanego przez niektórych
„nową wojną”, albowiem stanowiącego mieszankę wojny domowej
i konfliktu międzynarodowego13. Interwencja zbrojna NATO wraz
z silnym zaangażowaniem się Stanów Zjednoczonych (szczególnie
w 1995 roku) doprowadziła do zorganizowania konferencji pokojowej mającej na celu zakończenie wojny. Ogólne Ramowe Porozumienie Pokojowe w Bośni i Hercegowinie14, potocznie nazywane układem/porozumieniem pokojowym z Dayton, uzgodnione zostało 1-21
listopada 1995 roku w amerykańskiej bazie lotnictwa wojskowego
Wright Patterson w Dayton (Ohio), a formalnie podpisane 14 grudnia tego samego roku w Paryżu15. Tym samym BiH uzyskała podstawy do implementacji pokojowego (politycznego) rozwiązania konfliktu. Podstawy te miały dwojaką postać: z jednej strony siły zbrojne
NATO, z drugiej zaś administracja cywilna w postaci OHR (Office of
the High Representative – Biuro Wysokiego Przedstawiciela)16. Siły
zbrojne NATO zostały uprawnione do kontrolowania trwałego za-
13 M. Kaldor, New and Old Wars, Stanford 2001, s. 31 i n. (Stanford University Press).
14 The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina.
15 Porozumienie zostało podpisane przez republikę Bośnię i Hercegowinę, Republikę Chorwacji,
Federacyjną Republikę Jugosławii przy obecności świadków – przedstawicieli UE, Republiki
Francji, Federalnej Republiki Niemiec, Federacji Rosyjskiej, Zjednoczonego Królestwa Wielkiej
Brytanii i Irlandii Północnej oraz Stanów Zjednoczonych Ameryki.
16 http://www.ohr.int/
137
138
Marko Babić
przestania działań zbrojnych między zwaśnionymi stronami. To miało umożliwić powstanie sprzyjających warunków do budowy pokoju
oraz demokratycznych instytucji w BiH. Jednocześnie Wysoki Przedstawiciel został upoważniony przez wspólnotę międzynarodową do
bycia naczelną i ostateczną instancją tłumaczącą postanowienia porozumienia z Dayton oraz warunków jego wprowadzania. Wysoki
Przedstawiciel jest jednocześnie Specjalnym Przedstawicielem Unii
Europejskiej (EU Special Representative „EUSR”17). Zgodnie z porozumieniem BiH miała się składać się z dwóch podmiotów: Federacji
Bośni i Hercegowiny (FBiH), zajmującej 51% terytorium kraju, której ludność stanowią Bośniacy wyznania islamskiego oraz bośniaccy Chorwaci wyznania katolickiego, oraz Republiki Serbskiej (RS),
obejmującej 49% obszaru, którego mieszkańców stanowią bośniaccy
Serbowie wyznania prawosławnego. W 2000 roku wydzielono trzecią jednostkę terytorialną: neutralne miasto Brčko, będące kondominium dwóch podmiotów pod nadzorem międzynarodowym18.
Elity polityczne w BiH nigdy całkowicie nie zaakceptowały nowego porządku politycznego swojego kraju. Co prawda ówczesny prezydent BiH Alija Izetbegović jako przedstawiciel tego kraju podpisał
porozumienie pokojowe, ale ani bośniaccy Serbowie, ani bośniaccy
Chorwaci nigdy nie wyrazili na nie zgody (uważając, że Izetbegović
jest reprezentantem tylko jednej z trzech walczących stron: muzułmanów bośniackich, Boszniaków). Dlatego porozumienie z Dayton
do dziś wzbudza wiele kontrowersji, co nie zmienia faktu, że jednocześnie reguluje wewnątrzpolityczną organizację państwa. Szesnaście lat po podpisaniu i wejściu w życie porozumienia pokojowego nie
można zaprzeczyć, że jego podstawowe założenia: zatrzymanie działań wojennych i rozpoczęcie procesu demokratyzacji kraju, zostały
spełnione. Niestety, nie można także nie zauważyć, że fiaskiem zakończyły się próby stworzenia politycznie stabilnej wspólnoty trzech
narodów zamieszkujących BiH. Jednym z ważnych powodów tej porażki jest fakt, że bośniaccy Serbowie, Chorwaci i Boszniacy nigdy
nie mieli okazji, by w sposób demokratyczny wyrazić swoją opinię
17 Po zakończeniu misji OHR, EUSR nadal pozostanie w BiH z mandatem koordynowania stosunków politycznych na linii UE–BiH.
18 M. Babić, Bośnia i Hercegowina – specyfika systemu politycznego, w: Małe państwa Europy. Specyfika systemu politycznego i aktywności międzynarodowej, D. Popławski (red.), Warszawa 2009,
s. 240-241 (WDiNP Uniwersytetu Warszawskiego, ASPRA-JR).
(na przykład poprzez instytucję referendum – najbliższą ideałowi
demokracji bezpośredniej), nie tylko jako obywatele, ale także jako
narody współtworzące BiH, na temat tego, czy w ogóle chcą razem
żyć we wspólnym państwie (konsensus podstawowy). Jeżeli odpowiedź byłaby pozytywna, wówczas powinni określić, w jaki sposób
(konsensus proceduralny).
Po tym, jak w trakcie wojny kraj ten rozpadł się zarówno w sensie
prawnym, politycznym, jak i etnicznym, dzisiaj – pod hasłami politycznej integracji – poddawany jest sztucznej reanimacji instytucjonalnej pod patronatem społeczności międzynarodowej. BiH nie jest
państwem unitarnym, nie jest państwem złożonym, nie jest republiką,
nie jest federacją sensu stricte, ani unią państw. Istnieją opinie, zgodnie z którymi regulacja kwestii konstytucyjnych porozumienia o charakterze międzynarodowym, jakie stanowi porozumienie z Dayton,
jest charakterystyczna wręcz dla ustroju konfederacyjnego19. Wydaje się jednak, że można raczej mówić o elementach federacyjnych
i konfederacyjnych ustroju państwowego BiH. Nie zmienia to faktu, że BiH jest bezprecedensowym przykładem państwa istniejącego
zgodnie z zasadą: „jeden kraj – dwa podmioty – trzy konstytutywne
narody”, co w dłuższej perspektywie podtrzymuje nieustające procesy dezintegracyjne na płaszczyźnie wewnętrznej. Złożona struktura konstytucyjna w BiH przecina cztery poziomy władzy: państwa,
dwóch podmiotów, 10 kantonów, neutralnej jednostki Brčko pod
nadzorem międzynarodowym oraz 142 gmin. Co więcej, podmioty
mają charakter asymetryczny, dzięki czemu RS jest bardziej scentralizowana. Ma zatem dość przejrzysty podział funkcji pomiędzy poziomem podmiotu (jako RS) a poziomem lokalnym. Z drugiej strony,
FBiH jest zbyt zdecentralizowana, zarówno na poziomie lokalnym,
jak i na poziomie 10 kantonów, z których każdy ma niemal unikalny system władzy i podział obowiązków. „Połowę PKB brutto Bośnia i Hercegowina wydaje na administrację, podczas gdy w innych
krajach jest to poniżej 10 procent. (…) W każdym ministerstwie jest
o 20-30% więcej urzędników, niż jest to potrzebne. (…) Na poziomie
centralnym, w podmiotach oraz w kantonach mamy 260 ministerstw,
19 Por. R. M. Hayden, Blueprints for a House Divided. The Constitutional Logic of the Yugoslav Conflicts, Ann Arbor 1999 (University of Michigan Press); także Република Српска – Десет година
Дејтонског мировног споразума, Академија Наука и Умјетности, Бања Лука 2005.
139
140
Marko Babić
posłów i delegatów, co czyni z BiH państwo z największą liczbą ministerstw per capita na świecie. (…) W Federacji Bośni i Hercegowiny
70% środków pochłania administracja”20.
Czy zatem takie państwo rzeczywiście może być demokratyczne?
Niewątpliwie BiH spełnia formalne warunki demokracji, szczególnie
w zakresie ram prawnych i względnie stabilnych instytucji, ale nadal
jest daleka od demokratycznej substancji: aktywnego udziału obywateli, poziomej i pionowej odpowiedzialności, prawdziwej wolności mediów, otwartego dyskursu publicznego i dialogu politycznego.
Demokracja nie jest skonsolidowana, co potwierdzają niskie miejsca
tego państwa w licznych badaniach dotyczących rozwoju demokratycznego. Na przykład, Bertelsmann Transformation Index21 z 2010
roku umiejscawia BiH na 47 miejscu wśród 128 krajów badanych pod
względem ich statusu demokratycznego (państwowość, partycypacja
polityczna, rządy prawa i stabilność instytucji demokratycznych).
Struktura państwa i prawa wynikająca z Konstytucji BiH (aneks
IV porozumienia pokojowego z Dayton) oparta jest na zasadzie
trzech „konstytutywnych narodów” (constituent peoples) ze szkodą
dla praw jednostki. Preambuła Konstytucji BiH określa Boszniaków,
Chorwatów i Serbów jako „narody konstytutywne”, podczas gdy
ledwo wspomina o „obywatelach” czy o kategorii „inni”22. Anachroniczne pojęcie „narodów konstytutywnych”, podkreślające zbiorowe
prawa grup etnicznych (narodów), stanowi oczywiste naruszenie
Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,
gdyż idea ochrony praw człowieka została wprowadzona w korelacji do obywatela jako jednostki, a nie jako członka grupy społecznej,
religijnej, etnicznej bądź narodowej. Konstytucja BiH w art. II, p. 4
zakazująca dyskryminacji23 jednocześnie łamie zarówno ten zapis,
jak i art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych
20 Deutsche Welle, 18.05.2010, http://www.dw-world.de/dw/article/0,,5583525,00.html
21 Bertelsmann Stiftung, BTI 2010 – Bosnia and Herzegovina Country Report, Gütersloh 2009.
22 Porozumienie pokojowe z Dayton na stronie: http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_
id=372
23 4. Non-Discrimination: „The enjoyment of the rights and freedoms provided for in this Article
or in the international agreements listed in Annex I to this Constitution shall be secured to all
persons in Bosnia and Herzegovina without discrimination on any ground such as sex, race,
color, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a
national minority, property, birth or other status”. Ibidem.
Wolności24. Istniejący status „narodów konstytutywnych” jako narodów współtworzących państwo BiH zarówno wobec pozycji konstytucyjnej, jak i prawnej kategorii „inni” pozostaje wysoce dyskryminacyjny, tak w sensie instytucjonalnym w odniesieniu do kilkuset
tysięcy obywateli BiH, którzy nie należą do „wybrańców”, jak również
tych, którzy świadomie nie chcą opowiedzieć się za przynależnością
do żadnego z trzech narodów (obie grupy należą do kategorii „inni”).
Dotyczy to – oprócz Żydów i Romów – mieszkańców BiH pochodzących z tzw. małżeństw mieszanych. Jest jasne, że Konstytucja ma
charakter dyskryminacyjny, albowiem rozpoznaje różne prawne i/lub
polityczne i/lub konstytucyjne statusy obywateli BiH, o czym jednoznacznie mówi werdykt Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
w przypadku „Sejdić i Finci versus Bośnia i Hercegowina”25.
Problem polega na tym, że instytucje państwowe oparte na podziale etnicznym – wraz z systemem wartości, który z nich emanuje – są niezgodne z kluczowymi wartościami normatywnymi UE.
Kopenhaska deklaracja o tożsamości europejskiej z 1973 roku stwierdza, że demokracja, rządy prawa, sprawiedliwość socjalna, respektowanie praw człowieka stanowią fundamentalne elementy tożsamości europejskiej: „Dziewiątka pragnie zapewnić, iż cenne wartości
porządku prawnego, politycznego i moralnego będą przestrzegane,
a także że zachowana będzie różnorodność ich kultur narodowych.
Dzieląc to samo podejście do życia, w oparciu o determinację do budowania społeczeństwa, podporządkowanego potrzebom jednostki,
są zdeterminowane, aby bronić zasad demokracji przedstawicielskiej, rządów prawa, sprawiedliwości społecznej, które jest ostatecz24 Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 14 o zakazie dyskryminacji: „Korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia,
przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn”. Por. http://www.
echr.coe.int/NR/rdonlyres/7B5C268E-CEB3.../0/POL_CONV.pdf
25 Dervo Sejdić i Jakob Finci są obywatelami BiH. Sejdić jest pochodzenia romskiego, Finci zaś
żydowskiego. Chcieli startować w wyborach prezydenckich lub poselskich w Skupsztynie, ale
10 lutego 2006 i 3 stycznia 2007 roku otrzymali pisemne potwierdzenie od Centralnej Komisji
Wyborczej (CKW), że nie kwalifikują się do kandydowania w wyborach na te stanowiska ze
względu na ich pochodzenie etniczne. CKW ogłosiło swoją decyzję na podstawie konstytucji BiH stwierdzającej, że tylko osoby należące do jednego z konstytutywnych narodów w BiH
mają prawo kandydować na wyżej wymienione stanowiska i urzędy. Sejdić i Finci zaskarżyli
decyzję CKW do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i ten w 2009 roku uznał, że decyzja
CKW była dyskryminująca.
141
142
Marko Babić
nym celem rozwoju gospodarczego i poszanowania praw człowieka.
Wszystko to są podstawowe elementy tożsamości europejskiej. Dziewiątka wierzy, że to przedsięwzięcie odpowiada najgłębszym aspiracjom jej obywateli, którzy powinni uczestniczyć w jego realizacji,
w szczególności poprzez wybranych przedstawicieli” (tłum. M. B.)26.
Nacjonalizm, podziały etniczne i priorytetowa ochrona praw kolektywnych, stawianych ponad prawami indywidualnymi – a więc
to wszystko, co cechuje dzisiejszą BiH – stanowią (quasi)-wartości
niezgodne z wymienionymi wyżej wartościami normatywnymi UE.
Deklaracja z Salonik z 2003 roku pozostaje kluczowym dokumentem
potwierdzającym zarówno poparcie dla integracji w odniesieniu do
krajów Bałkanów Zachodnich, jak i ich uznanie, że „Proces Stabilizacji i Stowarzyszenia (SAP) pozostanie ramowy dla europejskiego
kursu krajów Bałkanów Zachodnich, aż do ich przyszłej akcesji”27.
Wszystkie kraje-sygnatariusze deklaracji z Salonik (w tym BiH) potwierdziły przywiązanie do „kluczowych norm” poprzez oświadczenie w jej pierwszym punkcie: „Wszyscy podzielamy wartości demokracji, rządów prawa, poszanowania praw człowieka i mniejszości,
solidarności i gospodarki rynkowej, w pełni świadomi, że stanowią
one same fundamenty Unii Europejskiej”28.
Okazuje się jednak, że postanowienia te są łamane przez te same
elity polityczne, które przyjęły powyższą deklarację. Na przykład,
politycy z RS i z FBiH w sposób otwarty i jawny ignorują i podważają autorytet państwa, a przedstawiciele FBiH (muzułmanie bośniaccy – Boszniacy) traktują je jako system tymczasowy, ponieważ
– ich zdaniem – zostanie on wcześniej czy później odrzucony na
26 „The Nine wish to ensure that the cherished values of their legal, political and moral order are
respected, and to preserve the rich variety of their national cultures. Sharing as they do the
same attitudes to life, based on a determination to build a society which measures up to the
needs of the individual, they are determined to defend the principles of representative democracy, of the rule of law, of social justice – which is the ultimate goal of economic progress
and of respect for human rights. All of these are fundamental elements of the European Identity. The Nine believe that this enterprise corresponds to the deepest aspirations of their peoples
who should participate in its realization, particularly through their elected representatives”.
European Political Co-Operation, 5th edition, Press and Information Office, Federal Republic of
Germany, Bonn 1988, s. 48-54.
27 Punkt 4. Thessaloniki, 21 June 2003, 10229/03 (Presse 163), Press release: http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/sap/
thessaloniki_summit_en.htm
28 Punkt 1. Ibidem.
rzecz „normalnego” unitarnego europejskiego państwa podzielonego na „funkcjonalne” jednostki typu administracyjnego, a nie politycznego. Należy tu podkreślić, że projekt ten wpisuje się w ideologię
„boszniactwa”, która chociaż czasami przedstawiana jest jako idea
multietnicznej BiH29, to jednak przez prawosławnych Serbów i katolickich Chorwatów traktowana jest jako podstawowy element islamskiego dyskursu etnonacjonalizmu muzułmanów bośniackich, wykazującego cechy radykalnego antyserbskiego i w mniejszym stopniu
antychorwackiego populizmu. Dlatego serbscy politycy z RS traktują
obecne państwo jak „zło konieczne” na drodze do pełnej autonomii
bądź niepodległości: „Dla mnie Republika Serbska jest świętością,
Bośnia i Hercegowina może, ale wcale nie musi istnieć” – oświadczył obecny prezydent RS Milorad Dodik30. Z kolei coraz wyraźniej
artykułowane są dążenia Chorwatów bośniackich do wyodrębnienia
z FBiH trzeciej jednostki politycznej. „Ugrupowania chorwackie,
aby osiągnąć swój cel, znacznie się zradykalizowały, stosują podobne do serbskich metody i starają się paraliżować działania instytucji
na poziomie Federacji Bośni i Hercegowiny. Przedłużający się brak
rządu na poziomie centralnym (po ostatnich wyborach centralnych
z października 2010 roku) oraz w Federacji powoduje nie tylko zablokowanie procesu reform, ale także sprzyja osłabianiu i tak wątłej
spójności państwa i umacnianiu się jednostek narodowych (Republiki Serbskiej i wyodrębnionych kantonów chorwackich)”31.
4.
Wyzwania procesu integracyjnego
Pojawia się zatem uzasadnione pytanie o to, jak wygląda proces integracji tego państwa z UE? Czy jest on w ogóle możliwy w tak głęboko
podzielonym i niefunkcjonalnym kraju?
29 Por. M. Djilas, N. Gaće, Bošnjak: Adil Zulfikarpašić, Zürich/Zagreb 1995 (Bošnjacki Institut /Zavod
Globus).
30 Wywiad z Miloradem Dodikiem w RTRS – telewizji publicznej RS – z 6 czerwca 2011 roku.
31 M. Szpala, Bośnia i Hercegowina – postępująca erozja instytucji państwa, Ośrodek Studiów
Wschodnich, 30.03.2011, http://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/best/2011-03-30/bosnia-i-hercegowina-postepujaca-erozja-instytucji-panstwa
143
144
Marko Babić
Prześledźmy historię stosunków między BiH a UE. Oficjalne
stosunki zostały nawiązane w momencie uznania niepodległości32
BiH przez UE. Już po zakończeniu działań wojennych UE aktywnie
uczestniczyła w procesie podpisania i implementacji porozumienia
pokojowego z Dayton w 1995 roku. W 1997 roku UE opracowuje regionalne podejście dla państw Bałkanów Zachodnich i tym samym
definiuje polityczne i gospodarcze warunki rozwoju bilateralnych
stosunków z państwami regionu. BiH także zostały udzielone tzw.
autonomiczne środki handlowe33. Umożliwiają one bezcłowy dostęp do rynku UE dla niemal wszystkich produktów pochodzących
z tego regionu. W 1998 roku utworzono konsultacyjno-roboczą
grupę (Consultative-Task Force – CTF) między BiH a UE w celu zapewnienia technicznej i fachowej pomocy instytucjom związanym
z administracją oraz polityką. W marcu 2000 roku przedstawiono
dokument nazwany „mapą drogową” dla BiH. Został on podzielony
na trzy podgrupy warunków: polityczne, gospodarcze oraz z zakresu demokracji, praw człowieka i stosowania prawa (w liczbie 18)34.
Dopiero we wrześniu 2002 roku UE potwierdza, że warunki posta-
32 UE uznała niepodległość BiH 6 kwietnia 1992 roku.
33 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0027:FIN:PL:DOC
34 1. Political Steps
• Adopt an election law and provide election finance
• Adopt a civil service law
• Establish a permanent secretariat in the Presidency. Agree on chairmanship of the Council of
Ministers and adopt necessary legal amendments and procedures
• Adopt new rules and procedures for the parliamentary assembly
• Adopt a single passport
• Implement law on State Border Service and ensure funding
• Allocate sufficient funding for the Constitutional Court of BiH
2. Economic Steps
• Abolish payment bureaus
• Establish state treasury
• Remove all trade barriers between the entities
• Establish single BiH National Institute for Standards
• Adopt Law of Competition and Consumer’s Protection
• Implement foreign direct investment legislation and adopt restitution legislation
3. Steps in the Fields of Democracy, Human Rights and Rule of Law
• Implement property laws
• Stronger engagement at all levels to create conditions for sustainable returns
• Implement decisions of the human rights institutions and ensure adequate funding
• Approve and implement laws on judicial and prosecutorial service in the Federation and law
on court and judicial service in the RS
• Co-operate with OHR in implementation of public service broadcasting at state and entity
level. Zob. http://www.esiweb.org/pdf/bridges/bosnia/EURoadMap.pdf
wione w „mapie drogowej” zostały w „istotny sposób” spełnione35,
co ze względu na wewnętrzną, skomplikowaną sytuację polityczną
stanowiło znaczący sukces. Tym bardziej że było to conditio sine qua
non przystąpienia do opracowania Studium Wykonalności (Feasibility Study), czyli dokumentu, w którym Komisja Europejska (KE)
szacuje możliwość rozpoczęcia negocjacji oraz podpisania Układu
o Stabilizacji i Stowarzyszeniu. W czerwcu 2003 roku w czasie szczytu UE–Bałkany Zachodnie w Salonikach wyrażono poparcie ze strony UE dla perspektywy europejskiej krajów Bałkanów Zachodnich,
w tym dla BiH. Na szczycie tym zatwierdzono „agendę z Salonik”,
która „wprowadziła szereg nowych instrumentów do wspierania procesu reform w krajach Bałkanów Zachodnich i przybliżenia ich do
UE. Najbardziej dalekosiężnym z nowych instrumentów jest Partnerstwo Europejskie, zainspirowane przez Partnerstwo Akcesyjne.
Partnerstwo Europejskie ma wspomóc kraje Bałkanów Zachodnich
w ich reformach i przygotowaniach do przyszłego członkostwa”36.
Inaczej mówiąc, wskazuje priorytetowe obszary, gdzie potrzebne są
reformy, na każdym etapie przed akcesją. Kraje odpowiadają opracowaniem Planów Działań (Action Plans), spójnych z polityką wewnętrzną, zawierających plany legislacyjne, administracyjne i budżetowe. W marcu 2004 roku UE decyduje się na pierwszy układ
europejski z Bośnią i Hercegowiną, zaś 21 października 2005 roku
KE rekomenduje Radzie UE otwarcie negocjacji w sprawie Układu
o Stabilizacji i Stowarzyszeniu. W styczniu 2007 roku ustanowiono
Instrument Pomocy Przedakcesyjnej (Instrument for Pre-accession
Assistance – IPA)37, w lutym 2008 roku podpisano ramowe porozu35 „European Commissioner for External Relations, Chris Patten, announced (…), that the Commission now considers the Road Map for Bosnia and Herzegovina (BiH) ‘substantially completed’”. Reference: IP/02/1345 Date: 20/09/2002. Zob. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.
do?reference=IP/02/1345&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en
36 http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_join_the_eu/sap/index_pl.htm
37 Jest to nowy instrument ustanowiony na lata 2007-2013, który zastąpi wszystkie działające
dotychczas przedakcesyjne instrumenty finansowe UE, takie jak PHARE, ISPA, SAPARD, turecki instrument przedakcesyjny oraz instrument finansowy dla programu CARDS Bałkanów
Zachodnich. Instrument IPA skierowany jest do krajów posiadających status krajów kandydujących oraz status potencjalnych kandydatów. Nowy instrument powstał w celu zwiększenia skuteczności pomocy przedakcesyjnej Wspólnoty poprzez skupienie jej w jednym,
ukierunkowanym na konkretne działania instrumencie oraz objęcie jej wspólnymi zasadami wdrażania. Więcej zob. http://www.ukie.gov.pl/www/serce.nsf/%28$PrintView%29/
714833622FB7A57CC125727B004D5327?Open
145
146
Marko Babić
mienie o zasadach wprowadzania wsparcia finansowego KE dla BiH
w ramach IPA. Układ o Stabilizacji i Stowarzyszeniu pomiędzy BiH
i UE został podpisany 16 czerwca 2008 roku, a ratyfikowany przez
Prezydium BiH 6 listopada tego samego roku. Do grudnia 2010 roku
umowa została zatwierdzona przez wszystkie państwa członkowskie.
I chociaż ma ona przede wszystkim charakter gospodarczy, zawiera
umowę przejściową, dotyczącą kwestii poszanowania praw człowieka, a także funkcjonowania jednolitego rynku UE. Umowa przejściowa weszła w życie 1 lipca 2008 roku, ale niestety duża liczba wniosków nie została od tego czasu wprowadzona w życie, a w niektórych
dziedzinach terminy są przekroczone. Raport KE na temat postępów
BiH z 2009 i 2010 roku przeważnie odnotowuje, że są one „słabe”,
„ograniczone”, „nierówne”38.
Mimo wspomnianych wyżej oczywistych postępów w procesie
akcesyjnym, BiH znajduje się na samym końcu państw Bałkanów
Zachodnich aspirujących do członkostwa w UE. Kategorycznie należy stwierdzić, że odpowiedź na pytanie, dlaczego tak się dzieje, nie
leży wyłącznie po stronie skłóconych elit politycznych prowadzących politykę „jako formę bez żadnej zawartości, (…) jako nieustającą reprodukcję kolektywnej etnicznej konfrontacji i tworzenie sytuacji wyjątkowych, czyli utrzymywanie niestabilności w stosunkach
społecznych”39. Od początku konfliktu w 1992 roku do dzisiaj w BiH
mamy także do czynienia z polityką internacjonalizacji „kwestii bośniackiej”, prowadzoną przez aktorów zewnętrznych traktujących ten
kraj raczej jako przedmiot niż podmiot w stosunkach wewnętrznych
i zewnętrznych. Wystarczy zapoznać się z tekstem porozumienia pokojowego z Dayton40, by stwierdzić akcentowanie silnej obecności
międzynarodowej w BiH. Porozumienie to składa się z 11 aneksów:
aneks I i aneks II regulują aspekty wojskowe i określają rozmieszczenie sił w liczbie ponad 60 tys. żołnierzy pod dowództwem NATO
w celu implementacji pokoju. Aneks III odnosi się do kwestii powojennych wyborów, także Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy
w Europie (OBWE) przydziela ważne zadania w zakresie organizacji
38 Por. http://www.europa.ba/ i http://www.dei.gov.ba/
39 Praca zbiorowa: Bosna i Hercegovina i proturječnosti procesa EU integracija, Sarajevo 2008 (Heinrich Böll Stiftung).
40 Pełny tekst porozumienia na stronie OHR: http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_
id=380
i zarządzania wyborami. Aneks VI dotyczy ochrony praw człowieka w BiH oraz ustanawia Komisję Praw Człowieka, składającą się
w większości z przedstawicieli społeczności międzynarodowej (Rada
Europy i OBWE). Załącznik VII, związany z prawem uchodźców do
powrotu do kraju, agencji UNHCR (Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców) przydziela istotne funkcje.
Aneks X reguluje cywilny aspekt implementacji porozumienia i tworzy OHR, odpowiedzialne za wdrażanie i interpretację porozumienia z Dayton. Wreszcie aneks XI normuje tworzenie międzynarodowych sił policyjnych w BiH, mających za zadanie przede wszystkim
kontrolowanie i szkolenie policji w BiH. Szczególnie należy zwrócić
uwagę na aneks IV będący de facto Konstytucją BiH, co samo w sobie jest ewenementem, gdyż każda ewentualna zmiana Konstytucji
(na przykład w kwestii tak niezbędnych reform) oznaczałaby zmianę
lub kwestionowanie postanowień porozumienia (to jest już zupełnie
coś innego niż „zwykła” poprawka do Konstytucji). Chociaż porozumienie z Dayton przewiduje zmiany w Konstytucji (art. X)41: „This
Constitution may be amended by a decision of the Parliamentary Assembly, including a two-thirds majority of those present and voting
in the House of Representatives”, mało prawdopodobne wydaje się
skuteczne ich przeprowadzenie w obecnej sytuacji politycznej.
Od zakończenia działań wojennych i podpisania porozumienia
pokojowego z Dayton społeczność międzynarodowa nie miała jasnej wizji strategii w stosunku do BiH. Zabrakło zarówno efektywnej
współpracy, jak i – co ważniejsze – autorytetu cywilnych przedstawicieli społeczności międzynarodowej skupionych w instytucji OHR.
Autorytet ten próbowano zbudować, zwiększając mandat Wysokiego Przedstawiciela kosztem uprawnień parlamentów poszczególnych
podmiotów (RS i FBiH). Dotyczyło to szczególnie „bezpośrednich interwencji” we wszystkie obszary władzy: sądowniczą, wykonawczą
oraz prawodawczą. Zwiększanie uprawnień Wysokiego Przedstawiciela na podstawie deklaracji politycznych przyjętych przez Radę ds.
Implementacji Pokoju (The Peace Implementation Council)42 zaczęło
41 Ibidem.
42 Radę ds. Implementacji Pokoju w Bośni utworzono pod koniec 1995 roku w Londynie, na mocy
postanowień porozumienia pokojowego w Dayton. W Radzie tej zasiadają przedstawiciele 55
krajów oraz państw-obserwatorów. Organizacją kieruje Rada Zarządzająca (Steering Council),
której członkami są przedstawiciele Francji, Włoch, Niemiec, Wielkiej Brytanii, Federacji Rosyj-
147
148
Marko Babić
się od deklaracji bońskiej z grudnia 1997 roku43. Od tego momentu aktorzy zewnętrzni, przede wszystkim Wysoki Przedstawiciel, posiadali
uprawnienia, by bezpośrednio wpływać na proces tzw. „state-building” w BiH. Inaczej mówiąc, Wysoki Przedstawiciel może podejmować decyzje, którymi transcendentuje istniejące prawno-polityczne
ograniczenia, a jednocześnie pozostaje bez obowiązku usprawiedliwienia swoich działań wobec formalnych przedstawicieli władzy
i obywateli BiH44. Jako ostateczny suweren – Wysoki Przedstawiciel, czyli UE – jest równocześnie na zewnątrz i wewnątrz systemu
politycznego BiH. Mamy tu do czynienia z ambiwalentnym stanem
(zewnątrz-i-wewnątrz), który zakłada możliwość decydującego wpływu na porządek polityczny, z jednoczesnym brakiem odpowiedzialności za skutki swojego działania (która, jak pokazuje doświadczenie, explicite przerzucana jest na lokalną elitę polityczną). Fenomen
UE i jej przedstawicieli w BiH znajduje zatem swoje odzwierciedlenie w paradoksie suwerenności. Według włoskiego filozofa polityki
Giorgio Agambena, paradoks suwerenności zakłada, „że suweren jest
jednocześnie na zewnątrz i wewnątrz porządku prawnego”45. Z kolei
Summantra Bose stwierdza, że Wysoki Przedstawiciel stał się w ten
sposób częścią konstrukcji konstytucyjnej BiH: nie jest wspomniany
w tejże Konstytucji (aneks IV porozumienia pokojowego z Dayton),
ale przede wszystkim nie podlega żadnej kontroli prawnej46. Pojęcie
„external state-building” stało się zatem dominującą teorią opisującą
rolę społeczności międzynarodowej w BiH47.
43
44
45
46
47
skiej, Stanów Zjednoczonych, Kanady, Japonii, Prezydencji UE, Komisji Europejskiej oraz Organizacji Konferencji Islamskiej. Celem działalności Rady jest pomoc w powojennej stabilizacji
w BiH.
Wraz z późniejszymi deklaracjami tak samej Rady, jak i Rady Zarządzającej, w Madrycie 15-16
grudnia 1998 roku, w Luksemburgu 9 czerwca 1998 roku oraz w Brukseli 24 maja 2000 roku.
Od momentu, kiedy uzyskał takie uprawnienia w 1997 roku, Wysoki Przedstawiciel wprowadził
około 100 ustaw i podjął kilkaset decyzji dotyczących całego wachlarza zagadnień: od symboli
państwowych po fundusze emerytalne. Zdymisjonował kilkuset urzędników państwowych,
w tym prezydenta RS, a także chorwackiego członka Prezydium BiH. Por. F. Bieber, Bosna i Hercegovina poslije rata: politički sistem u podjeljenom društvu, Sarajevo 2008 (Buybook), s. 100; zob.
także informacje na stronie OHR: http://www.ohr.int/decisions.htm
„The paradox of sovereignty consists in the fact the sovereign is, at the same time, outside and
inside the juridical order”. G. Agamben, Homo Sacer: Sovereign Power and Bare Life, Stanford
1998, s. 15 (Stanford University Press).
Por. S. Bose, Bosnia after Dayton. Nationalist Partition and International Intervention, London
2002 (Hurst and Company).
Por. M. Ignatieff, Empire Lite. Nation-Building in Bosnia, Kosovo, Afghanistan, London 2003 (Vintage Books).
W 2011 roku sytuacja polityczna w BiH oraz wewnętrzny kryzys
UE wymuszają potrzebę bliższego przyjrzenia się specyfice sytuacji
zarówno w tym kraju, jak i w regionie. Oczywiste jest, że istnieje wzajemny kryzys oczekiwań, który tworzy kolejne nieporozumienia i rozczarowania. Z jednej strony, dla krajów Bałkanów Zachodnich UE
jest synonimem postępu, nowoczesnych i demokratycznych rządów.
Celem nadrzędnym tych krajów jest uczestniczenie w największym
na świecie rynku gospodarczym i korzystanie z ekonomicznych korzyści płynących z bycia członkiem UE. Z drugiej strony, UE zauważa potencjał gospodarczy, bezpieczeństwa i interesów politycznych
w regionie. Mimo to w UE nadal istnieje obraz Bałkanów Zachodnich
jako miejsca starych konfliktów etnicznych i regionu charakteryzującego się wewnętrznymi napięciami i sprzecznościami. Szczególnie
BiH pozostaje nadal synonimem wojny, braku demokracji, zacofania
gospodarczego itd. Jeżeli do tego dodamy poczucie, wspomnianej już
na początku, fałszywej wyższości mieszkańców regionu, wówczas
nietrudno o stan sprzecznych oczekiwań i złej komunikacji.
Niewątpliwie najsilniejszą motywacją do realizacji wewnętrznych
reform w krajach Europy Środkowej i Wschodniej (rozszerzenia z lat
2004-2007) była perspektywa członkostwa w UE. Syntagma „powrót
do Europy” stanowiła dla nich główną siłę napędową do przeprowadzenia ważnych i trudnych reform strukturalnych. Większość z tych
krajów to już posttranzycyjne, dobrze zintegrowane społeczeństwa,
znajdujące się na pewnym etapie konsolidacji demokracji. BiH to
państwo, w którym znajdziemy postkonfliktowe społeczeństwo, podzielone według pryncypiów etnicznych, którego struktura – w taki
lub inny sposób – jest kwestionowana przez większość jego obywateli. Poza tym nawoływanie do członkostwa w UE nie spotyka się
tu z entuzjastycznym przyjęciem ze strony elit politycznych kraju.
Impulsy proeuropejskie w dalszym ciągu generowane są z zewnątrz
przez społeczność międzynarodową, przy jednoczesnym braku motywacji z wewnątrz. Dzieje się tak pomimo wyraźnego konsensusu
w sprawie procesu integracji z UE. Nadal notuje się wzrastający poziom poparcia dla integracji europejskiej. W 2010 roku poparcie to
w FBiH wynosiło niezmiennie 75%, podczas gdy w RS – 59%, co i tak
jest zdecydowanie lepszym wynikiem niż 48% w 2009 roku. Szybsza
integracja z UE jako kwestia priorytetowa dla Chorwatów bośniackich plasuje się na pierwszym miejscu, dla Serbów na drugim, dla
Boszniaków na trzecim. Respondenci reprezentujący wszystkie trzy
149
150
Marko Babić
narody wykazali większą wiarę w zmiany związane z integracją z UE
niż, na przykład, w kwestii powstawania nowych miejsc pracy – które
u wszystkich znalazło się dopiero na czwartym miejscu48.
Dotychczasowa polityka UE w BiH nie była skuteczna w „internalizacji” autentycznych proeuropejskich wysiłków zarówno ze strony
elit politycznych, jak i społeczeństwa. W tak podzielonym społeczeństwie elity rządzące raczej dążą do zachowania status quo niż
do integrowania społeczeństwa z UE. Członkostwo w UE nie jest
wystarczająco atrakcyjne, zagraża bowiem istniejącemu porządkowi, a więc także elitom i ich korzyściom. Z drugiej strony, samej
UE nie udaje się „wypromować” własnych wartości jako integralnej
części swojej polityki rozszerzenia i demokratyzacji. Doświadczenia
z dwóch ostatnich lat pokazują, że proces integracyjny z UE w BiH
zatrzymał się całkowicie. Został zdominowany przez retorykę nacjonalistycznych liderów zarówno z RS, jak i FBiH. Zadziwiający brak
zainteresowania społeczności międzynarodowej został wykorzystany przez liderów politycznych do stworzenia nowej rzeczywistości
politycznej, złożonej już nie z poszczególnych partii, ale z etnicznych
bloków partii. W połowie 2011 roku, prawie rok po ostatnich wyborach w październiku 2010 roku, mamy do czynienia z trzema blokami partii:
– „Serbski blok” to Związek Niezależnych Socjaldemokratów
(SNSD – Savez Nezavisnih Socijaldemokrata) Milorada Dodika oraz Serbska Partia Demokratyczna (SDS – Srpska Demokratska Stranka) Mladena Bosicia;
– „Boszniacki blok” (muzułmanie bośniaccy) to Socjaldemokratyczna Partia (SDP – Socijaldemokratska Partija) Zlatka Lagumdžiji oraz Partia Akcji Demokratycznej (SDA – Stranka
Demokratske Akcije) Sulejmana Tihicia;
– „Chorwacki blok” to Chorwacka Wspólnota Demokratyczna
Bośni i Hercegowiny (HDZ BiH – Hrvatska Demokratska Zajednica Bosne i Hercegovine) Dragana Čovicia oraz Chorwacka Wspólnota Demokratyczna 1990 (HDZ 1990 – Hrvatska
Demokratska Zajednica 1990) Boža Ljubicia.
48 EU Support on the Rise – the Right Moment to Speed up Reforms?, „Gallup Balkan Monitor. Insights
and Perceptions: Voices of the Balkans”, December 2010.
„Blok chorwacki” coraz mocniej domaga się wyodrębnienia chorwackich kantonów i utworzenia własnego, trzeciego podmiotu politycznego, uzyskując tym samym coraz silniejsze poparcie „bloku
serbskiego”, albowiem ten ostatni zakłada, że osłabi to pozycję boszniackiej większości w państwie. Istniejąca, patowa sytuacja polityczna
powoduje trwający już od października 2010 roku paraliż instytucjonalny (między innymi niemożność wyłonienia rządu centralnego).
Najważniejsze pytanie w odniesieniu do integracji BiH z UE
– z punktu widzenia zarówno politycznego, jak i politologicznego
– brzmi: czy BiH w obecnej sytuacji politycznej i gospodarczej jest
w stanie sprostać wyzwaniom dotyczącym przystąpienia do takiej
organizacji jak UE? Innymi słowy, czy BiH jest w stanie osiągnąć to
poprzez realizację wszystkich zobowiązań związanych z procesem
integracji? Nie dość, że odpowiedź na oba wyżej postawione pytania brzmi – nie, to jeszcze perspektywy na zmianę tej sytuacji są nie
wielkie.
Dlatego sarajewski profesor politologii Nerzuk Ćurak wysunął
ciekawą propozycję potraktowania BiH jako „corpus separatum Unii
Europejskiej, ponieważ dopiero jako wyodrębniony obszar w Unii,
BiH dostałaby szansę, by nie pozostać poza Unią”49. Mimo że Ćurak
zdaje sobie sprawę z tego, że żaden kraj mający status protektoratu
nie może stać się członkiem UE, apeluje o zwolnienie BiH z normalnej procedury akcesyjnej. Stwierdza: „traktowanie Bośni i Hercegowiny jako prawdziwego, normalnego, faktycznego państwa ze strony
społeczności międzynarodowej, zanim ona rzeczywiście taką się stanie, de facto zatrzymuje jej państwowotwórczy rozwój i blokuje akcesję do UE jako wspólnoty poważnych państw”50. Tym samym Ćurak
zdradza, że uważa BiH za „niepoważne” państwo, które bez pomocy
nie tylko nie stanie się poważnym krajem, ale nawet istnienie którego
jest zagrożone (nie jest również w stanie spełnić zobowiązań wynikających z procesu akcesyjnego do UE). Proponuje zatem, by pomimo
ustalonych procedur i wymagań (ponieważ nie mogą być spełnione)
została przyjęta do UE jako odrębny, „inny” kraj UE, nowe corpus
separatum. Dlatego należałoby – jego zdaniem – przekonać społecz-
49 N. Ćurak, Izvještaj iz periferne zemlje. Gramatika geopolitike, Sarajevo 2011, s. 39 (Fakultet Političkih Nauka, Univerzitet u Sarajevu).
50 Ibidem.
151
152
Marko Babić
ność międzynarodową, że wszystkie rozwiązania są lepsze niż długofalowy proces znikania BiH z mapy politycznej Europy51.
Propozycje takie zdradzają brak nadziei na jakościową zmianę
w sposobie funkcjonowania BiH. Biorąc pod uwagę skutki kryzysu
gospodarczego i strefy euro, „zmęczenie rozszerzeniowe” i tym samym brak przyzwolenia społecznego na kolejne powiększenie UE
(nawet w odniesieniu do państw starających się aktywnie spełniać
warunki akcesyjne), trzeba przyznać, że takie postulaty muszą pozostać w sferze utopii. Nawet gdyby spotkało się to ze zrozumieniem
w UE, czy BiH bez spełnienia chociażby kryteriów kopenhaskich
byłaby w stanie wyjść z obecnego półkolonialnego statusu i zostać
członkiem społeczności równorzędnych i dobrze urządzonych
państw europejskich? Członkostwo w UE może być osiągnięte tylko
poprzez żmudny proces transformacji i modernizacji, czyli demokratyzacji wszystkich podmiotów politycznych z odpowiednią legitymacją wyborczą.
Jednak z drugiej strony, czy można zupełnie zignorować – wydawałoby się naiwną i utopijną – propozycję Ćuraka? Jaką rolę ma do
odegrania UE w BiH? Sam fakt istnienia formalnych instytucji demokratycznych w takim kraju jak BiH nie oznacza niczego innego niż
wirtualna demokracja. Z tym faktem UE musi się zmierzyć. Z punktu
widzenia głęboko podzielonego społeczeństwa, które dąży do pogodzenia się z własną rzeczywistością i które nie ma pomysłów na przezwyciężenie podziałów wewnętrznych, a także przy braku lepszych
przepisów konstytucyjnych, UE pozostaje jedyną strukturą, która
może dostarczyć ram: demokratycznych norm, zasad i wartości, które większość obywateli może przyjąć bez konieczności rezygnacji
z własnej tożsamości i przekonań. Dlatego też stosowanie standardowych instrumentów polityk demokratyzacyjnych UE nie przyniesie
spodziewanych rezultatów. Społeczeństwo BiH nie znajduje się na
etapie transformacji: nadal jest zbiorowością postkonfliktową i podzieloną, która wymaga specjalnie dostosowanych polityk i instrumentów. Wydaje się, że integracja europejska jest zarówno procesem, jak i rozwiązaniem wielu problemów w BiH, ale też w regionie
Bałkanów Zachodnich. Wymaga to zastosowania polityk skutecz-
51 Dla niego obecna formuła struktury państwa: RS + FBiH równa się „zniknięciu Bośni i Hercegowiny jako państwa w przyszłości”. Ibidem, s. 44.
nych w przezwyciężaniu strachu przed „wiecznym wchodzeniem do
Unii Europejskiej” poprzez faktyczne, ale jednocześnie symboliczne
integrowanie społeczeństwa z UE.
5.
Zamiast konkluzji
BiH stanowi dobry przykład przemożnego wpływu etniczno-nacjonalistycznych wzorców myślenia w procesie demokratyzacji oraz
stabilizacji politycznej i gospodarczej społeczeństwa okresu powojennego. Nawet mimo wysiłków UE, by przezwyciężyć wpływy
nacjonalizmu w państwie i społeczeństwie BiH, czynnik etniczny
i narodowościowy nadal odgrywa decydującą rolę w polityce kraju.
Co gorsza, zauważalne są rosnące wpływy dominujących grup religijnych powodujące wzrost dyskryminacji osób nienależących do
owych grup (dzieje się tak w każdej z trzech dominujących społeczności).
Z drugiej strony, BiH zrobiła duży krok w procesie akcesyjnym poprzez podpisanie Układu o Stabilizacji i Stowarzyszeniu z UE w 2008
roku. Wewnętrzne konflikty polityczne między partiami nacjonalistycznymi i ich liderami nadal niweczą ten proces oraz pogłębiają
i tak poważny kryzys polityczny i gospodarczy (skutecznie blokujący przeprowadzenie niezbędnych reform jako conditio sine qua non
procesu akcesyjnego). Kryzys ten cechuje głęboka apatia społeczna,
brak nadziei (czego wyrazem jest chociażby wyżej wymieniona propozycja prof. Ćuraka), wzajemne oskarżenia elit politycznych i powszechne stosowanie etnicznych i nacjonalistycznych argumentów
w realizacji partykularnych politycznych i gospodarczych interesów
elit. W tym przypadku demokracja („daytonowska”) raczej staje się
częścią problemu niż rozwiązania.
BiH jako państwo istnieje na podstawie umowy międzynarodowej
przewidującej zarządzanie państwem przez aktorów międzynarodowych. Chociaż sytuacja ta uwalnia lokalne elity rządzące od jakiejkolwiek odpowiedzialności politycznej za przyszłość kraju, nie jest ona
możliwa do utrzymania na dłuższą metę. Dlatego czas najwyższy,
aby szesnaście lat po zakończeniu konfliktu zbrojnego i czternaście
lat po wprowadzeniu tzw. „uprawnień bońskich” elity te zaczęły po-
153
154
Marko Babić
nosić odpowiedzialność za rządzenie własnym krajem. W pierwszej
kolejności należałoby zacząć od budowy konsensusu politycznego
w sprawie istnienia państwa, jego charakteru i wizji rozwoju. Jest to
warunek niezbędny do przeprowadzenia udanych reform. Dopiero
wówczas integracja z UE będzie mogła wejść w kolejną fazę.
W tym aspekcie konieczne wydaje się jasne opowiedzenie się elit
politycznych, a może przede wszystkim przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego, za integracją BiH z UE jako nadrzędnym celem
dla wszystkich mieszkańców BiH. Referendum, w którym obywatele
opowiedzieliby się za integracją z UE, mogłoby posłużyć jako skuteczna forma nacisku na elity rządzące. Z kolei UE poprzez politykę
warunkowości powinna skupić się na trzech kopenhaskich kryteriach dotyczących członkostwa w UE. Kryterium polityczne powinno oznaczać stabilną demokrację, ochronę podstawowych praw człowieka i wolności; kryterium ekonomiczne – istnienie funkcjonalnej
gospodarki rynkowej zdolnej do współzawodnictwa na wspólnym
rynku europejskim; kryterium „acquis” – zdolności implementacyjne acquis. Dzisiaj BiH żadnego z nich nie spełnia. Dlatego ważniejsze od prób nieprzemyślanej centralizacji państwa są podnoszenie
jakości przygotowań do członkostwa i realne postępy w modernizacji
państwa wsparte przez silne i zdecydowane działania UE52.
Niestety, dopóki partie polityczne i ich przywódcy będą blokować
próby przeprowadzenia reform – członkostwo BiH w UE pozostaje w sferze fikcji. Niepowodzenie szczególnie w reformie konstytucyjnej grozi trwałą dysfunkcyjnością państwa i w konsekwencji jego
rozpadem.
W końcu nie sposób nie odnieść wrażenia, że tak długo nie będzie można wyjść z obecnej patowej sytuacji, a tym bardziej poważnie myśleć o członkostwie w UE, jak długo porozumienie pokojowe
z Dayton – faworyzujące prawa dominujących grup etnicznych, a nie
obywatela – będzie punktem odniesienia dla demokratyzacji i europeizacji kraju.
52 Nawet za cenę dalszej decentralizacji państwa, która i tak wydaje się nieunikniona. Scenariusz,
który przewiduje BiH jako państwo z trzema autonomicznymi podmiotami (serbskim, chorwackim i boszniackim), mającymi uzgodnione wspólne instytucje na poziomie centralnym, dzisiaj
wydaje się jedynym realistycznym scenariuszem.
Europejskie perspektywy
Czarnogóry:
„długi marsz” małej republiki
European Perspectives of Montenegro: “Long March” of a Small Republic
In Montenegro, similarly to the majority of post-Communist states, the accession project enjoys the support both from the ruling political elite (which
sees it as the chance for strengthening and legitimisation) and the majority of
citizens (the support, though decreasing lately, still exceeds 70%), hoping for
economic benefits but also for the distancing from the “Yugoslavian odium.”
In Montenegro the accession has comparatively high chances of success,
among others due to the lack of controversies over territorial issues, or more
serious disagreements in the relations with neighbouring countries and finally, because of a small size and population of the country, which reduces the
cost of modernisation actions. The country’s top position among the states
striving for the EU membership is evident both from the status (since 17th December 2010 the country has been an official EU candidate) and the shape of
the last annual EC report where it was admitted that 11 out of 35 chapters of
the acquis demand “further serious efforts.”
However, it is no coincidence that the issues of political order and the
judiciary are among the fields which undergo the strictest EC suggestions.
That is so because one of the phenomena of Montenegro’s political life is the
fact that since the beginning of Yugoslavia’s disintegration in the early 1990s
the power has been in the hands of one political party (since 1991 its name
is the Democratic Party of Socialists) whose leader is Milo Djukanović: fivetimes Prime Minister, two-times President and one of the richest politicians
of the world. Although neither the formal system shape nor the range of revealed cases of the breaking of the opposition’s political rights permits one to
speak of a classic “political dictatorship,” most commentators agree that there
is a iunctum between the position of the governing party and the alarming
scale of corruption.
Another phenomenon which has a huge influence on the political order
in the country (and might, although does not have to, be the reason for delays
on the way to the accession) is the existence of a considerable (almost 30%
of the population) Serbian minority, mostly critical towards the attempts to
build or strengthen the “Montenegrin national identity,” frustrated with the final separation of Montenegro from Serbia in 2006 and refusing the legality of
Kosovo’s proclaimed independence. The question of the full recognition of the
status quo of the republic by Montenegrin Serbs and the stance that they may
take regarding the regional tensions connected with the future of Kosovo or
Montenegro, might be of great importance for the stability of the country.
156
Wstęp
Integracja europejska w wielu postkomunistycznych krajach Bałkanów Zachodnich wydaje się propozycją nie do odrzucenia. Szczególny historiozoficzny optymizm i tęsknota za „końcem historii”,
pragnienie zdystansowania się wobec lokalnych sporów i partykularyzmów, owocujących wojnami zarówno u progu XX wieku, jak
i pod jego koniec, krach „projektu jugosłowiańskiego”, wizja (często
dość naiwna) wymiernych korzyści ekonomicznych, jakie stają się
udziałem uczestników „projektu europejskiego”, wreszcie świadomość, jak ograniczony jest potencjał gospodarczy i polityczny niewielkich państw, gdyby przyszło im występować w pojedynkę na arenie europejskiej czy światowej – wszystkie te elementy, w różnych
proporcjach, składają się na przychylną, choć często bezrefleksyjną
postawę społeczeństw Bałkanów Zachodnich wobec Unii Europejskiej (UE) oraz perspektyw pełnego członkostwa, i to niezależnie zarówno od obserwowanego od kilku lat w UE „znużenia akcesyjnego”,
jak i wstrząsów ostatnich kilku miesięcy, których konsekwencji nie
sposób jeszcze oszacować.
Nie inaczej dzieje się w przypadku Czarnogóry. Rządząca elita
polityczna liczy na to, że doprowadzenie kraju do członkostwa w UE
pozwoli na umocnienie i dodatkową legitymizację jej pozycji. Znużone kryzysem gospodarczym i wstrząsami ostatnich kilkunastu lat
(wojny towarzyszące rozpadowi Jugosławii, dyktatura Slobodana
Miloševicia, secesja Kosowa, napięcia związane z dążeniem kraju
do niepodległości) społeczeństwo w większości opowiada się za rychłą akcesją. Zdają się za nią przemawiać wszystkie wyżej wymienione racje; nie bez znaczenia jest zwłaszcza fakt, że Czarnogóra to
– nie licząc Kosowa – najmniejszy z krajów „postjugosłowiańskich”,
Por. M. A. Vachudova, Europe Undivided. Democracy, Leverage, and Integration after Communism,
Oxford 2005 i zaproponowane tam pojęcie „asymetrycznej suwerenności”, charakteryzującej
kontrast między krajami Europy Środkowo-Wschodniej, których przyszłość w istotnej mierze
zależy od członkostwa w UE, a perspektywą unijną, w której kraje te posiadają jedynie drugorzędne znaczenie.
W październiku 2010 roku (z tego okresu pochodzą ostatnie dostępne dane) za członkostwem
Czarnogóry opowiadało się 70,4% badanych. Był to najniższy wynik od października 2007 roku:
w tym okresie poparcie dla akcesji wahało się od 76,1 (październik 2009) do 70,8% (styczeń
2008). Za: CEDEM, Odjeljenje za empirijska istraživanja, „Javno Mnjenje Crne Gore”, Godišnjak br.
6, decembar 2010.
zarówno pod względem powierzchni, jak i liczby ludności (13 812 km2,
672 tys. osób), co sprawia, że samodzielne funkcjonowanie na arenie
międzynarodowej, bez oparcia w większych strukturach, byłoby dla
niej szczególnym wyzwaniem. Przedmiotem dyskusji – co w krajach
postjugosłowiańskich nie zawsze się zdarza – nie są w chwili obecnej
ani granice, ani całościowa wizja państwa. Mimo poważnych napięć
między serbskimi a czarnogórskimi elitami intelektualnymi dotyczącymi tożsamości zbiorowej i stosunku do „spuścizny historycznej”
kolejnych państw serbsko-czarnogórskich, nie sposób mówić o występowaniu poważnego konfliktu etnicznego – przynajmniej nie na
skalę porównywalną z sytuacją w Kosowie lub w Bośni. Żadne z ugrupowań politycznych nie podważa też obecnego ładu ustrojowego.
Niewielkie rozmiary i brak zapalnych konfliktów czynią też
z Czarnogóry wygodny „poligon” negocjacyjny dla UE, szczególnie
jeśli weźmiemy pod uwagę brak poważnych konfliktów politycznych,
grożących użyciem przemocy na masową skalę. Można przyjąć,
że właśnie w tym kraju odniesienie sukcesu negocjacyjnego może się
okazać stosunkowo łatwe, zaś modernizacja infrastruktury i struktur
państwa wymagać będzie użycia ograniczonych środków. Perspe
ktywa przyjęcia Czarnogóry do UE może się wydać tym bardziej
obiecująca, że kraj ten ze względu na swe położenie i sąsiedztwo odgrywa szczególną rolę w układach sił i napięć na obszarze Bałkanów
Zachodnich. Ewentualny sukces negocjacji i włączenie Czarnogóry
do struktur europejskich miałyby większy, niż wynikający tylko z bliskości geograficznej, wpływ na co najmniej dwie zbiorowości o największym chyba w tym regionie potencjale politycznym: Albańczyków (stanowiących szybko powiększającą się mniejszość, obecnie już
prawie 5-procentową) oraz Serbów (według spisu demograficznego
z 2011 roku stanowiących blisko 30% populacji).
Nie sposób w tym miejscu orzekać o perspektywach i terminach
zakończenia negocjacji. Postępy procesu akcesyjnego, pokrótce omó-
Również w przyszłej UE, po ewentualnym uzyskaniu członkostwa, Czarnogóra znalazłaby się
w jednej grupie z takimi państwami, jak Luksemburg (474 tys. osób) czy Malta (404 tys. osób).
Jednym z lejtmotywów miejscowej „propagandy sukcesu” jest zaś perspektywa uczynienia
w niedalekiej przyszłości z Czarnogóry „drugiego Monako”.
Warto jednak pamiętać, że w latach 1998-2010 wsparcie UE dla Czarnogóry wyniosło przeszło
408 mln euro. Za: Commission Opinion on Montenegro’s Application for Membership of the EU,
COM (2010) 670, Brussels, 2010.
157
158
wione w ostatniej części artykułu, wskazują na sporą determinację
elit politycznych Podgoricy, by w pełni wprowadzić acquis do systemu prawnego kraju i zamknąć negocjacje w ciągu najbliższych kilkunastu miesięcy. Na „europejską perspektywę” Czarnogóry wpływ
równie istotny, jak szczegółowe negocjacje mogą mieć długofalowe,
dalekie od zakończenia procesy polityczne, toczące się w tym kraju.
Należą do nich: 1) uzyskanie i utrzymanie dominującej roli na scenie politycznej przez środowisko polityczne skupione wokół Milo
Djukanovicia, zwykle utożsamiane z elitą Demokratycznej Partii Socjalistów (DPS), bezskuteczne próby przełamania de facto monopartyjnych rządów DPS i wewnętrzne podziały pojawiające się w tym
środowisku oraz 2) ewolucja relacji serbsko-czarnogórskich, na którą
składają się: a) wzrost dystansu Podgoricy od Belgradu, począwszy
od rozluźniania formuły federacyjnej aż po proklamowanie niepodległości po minimalnie wygranym referendum w 2006 roku; b) sytuacja i status mniejszości serbskiej w Czarnogórze oraz leżący niejako
u podłoża tych zjawisk spór o czarnogórską tożsamość zbiorową.
Zjawiska te są ze sobą ściśle powiązane: Milo Djukanović od połowy lat 90. budował swoją pozycję w Czarnogórze, dystansując się
od oficjalnego (ale i opozycyjnego) Belgradu, wspierając środowiska
zainteresowane afirmowaniem czarnogórskiej tożsamości i umiejętnie przedstawiając znaczną część oponentów wobec swych praktyk
politycznych jako obrońców status quo i „wielkoserbskich szowinistów”. Dla potrzeb analitycznych wyróżniam te procesy w kilku krótkich podrozdziałach.
1.
Od federacji do referendum:
rozwód bez aksamitu
Milo Djukanović, wieloletni lider Czarnogóry w zmieniających się
okolicznościach, rozpoczął swoją „wielką woltę” wobec Belgradu
jako premier republiki związkowej w połowie lat 90. Dla Slobodana
W podobny sposób ujął to zagadnienie Momčilo Radulović w niedawno opublikowanym szkicu: Montenegro’s Journey Towards EU Accession, w: The Western Balkans and the EU: “The Hour
of Europe”, J. Rupnik (ed.), June 2011, Brussels [Chaillot Papers No. 126], któremu winien jestem
wdzięczność za podzielenie się ze mną swoimi przemyśleniami.
Miloševicia musiało to być tym większym zaskoczeniem, że Djukanović (podobnie jak jego ówczesny sojusznik i prezydent republiki
związkowej Momir Bulatović) doszedł do władzy w republice pod
koniec lat 80. jako sojusznik Miloševicia, mobilizującego wówczas
młode kadry partyjne poprzez odwoływanie się między innymi do
serbskich uczuć narodowych.
Nie sposób dziś ocenić, jaki wpływ na decyzje Djukanovicia
o zmianie kursu miały takie elementy jak: przekonanie, że Milošević w dłuższej perspektywie skazany jest na porażkę, chęć utrwalenia
i uniezależnienia swojej pozycji jako dysponenta suwerennej władzy
państwowej, pragnienie uniknięcia udziału w dojrzewającym kolejnym konflikcie o Kosowo, czy (prawdopodobnie najmniejsze) przyjęcie za swoją czarnogórskiej tożsamości historycznej i państwowej.
Dość, że zaczął się dystansować od kolejnych posunięć Miloševicia
i szukać obszarów działania, w których mógłby zamanifestować autonomię Czarnogóry: wśród pierwszych takich posunięć znalazła się
nieoficjalna wizyta w USA w czerwcu 1996 roku oraz skierowane pod
adresem Miloševicia w lutym 1997 roku żądania, by po upływie drugiej kadencji na stanowisku prezydenta Federalnej Republiki Jugosławii wycofał się z działalności politycznej.
Im bardziej rosło prawdopodobieństwo wybuchu otwartego konfliktu w Kosowie i im gorszą reputacją cieszył się serbski dyktator na
Zachodzie, tym chętniej Waszyngton i europejskie stolice wspierały
„odśrodkowe” działania Djukanovicia. O tym, jak bardzo różnicowano w tym czasie politykę wobec Belgradu i Podgoricy, najlepiej
świadczy fakt, że podczas interwencji NATO w Jugosławii wiosną
2000 roku na terytorium Czarnogóry bomby (nie wyrządzając większych szkód) spadły zaledwie raz. Równie charakterystyczny jest
jednak fakt, że po obaleniu dyktatury Miloševicia we wrześniu 2000
roku, wobec perspektyw demokratyzacji Serbii, poparcie Zachodu
dla dystansowania się Podgoricy od Belgradu osłabło do tego stopnia, że stworzony w marcu 2002 roku pod naciskiem europejskich
stolic przejściowy (jak się okazało) twór – „Republika Serbii i Czarno
góry” – określany był nieoficjalnie, od nazwiska ówczesnego przedstawiciela UE do spraw polityki zagranicznej, mianem „Solanalandii”.
Twór o odrębnych systemach prawnych i gospodarczych, walutach
i rządach, z niefunkcjonującym parlamentem federalnym (władze
Czarnogóry nie rozpisały doń nowych wyborów) nie mógł działać
zbyt długo. W referendum z 21 maja 2006 roku, którego „wyśrubo
159
160
wane” warunki Podgorica długo negocjowała z UE, przy 85-procentowej frekwencji, około – jak się szacuje – tysiąca osób przesądziło
o proklamowaniu przez władze kraju niepodległości.
Relacje Belgradu i Podgoricy pozostają od tego momentu stosunkowo poprawne, nie brakuje jednak zarówno fundamentalnych rozbieżności, jak i drobnych zadrażnień. Po ogłoszeniu niepodległości ton nadawały drobne wzajemne rekryminacje: Belgrad zapowiadał odebranie
pozwolenia na pracę obywatelom Czarnogóry i podniesienie opłat dla
studiujących w Serbii studentów-przybyszów z ościennego państwa,
czego ostatecznie nie wprowadził w życie; Podgorica, o czym niżej,
nieprzychylnie traktowała duchownych Serbskiej Cerkwi Prawosławnej (SPC). Najpoważniejszą kwestią sporną pozostaje jednak uznanie
przez Czarnogórę w październiku 2008 roku niepodległości Kosowa
(posunięcie zrozumiałe choćby w kontekście potrzeby zagwarantowania sobie przez Podgoricę lojalności mniejszości albańskiej, nie do
przyjęcia jednak z punktu widzenia serbskiej racji stanu), co ówczesny
szef dyplomacji serbskiej Vuk Jeremić uznał za „cios w plecy”.
Warto zarazem odnotować, że posunięcie to stanowi element
przemyślanego pozycjonowania się Czarnogóry na arenie międzynarodowej w sposób możliwie kontrastujący z Serbią. W podobnym
duchu nagłośnione zostało na przykład demonstracyjne załagodzenie relacji z Chorwacją, z Bośnią i Hercegowiną, ze społecznością
muzułmańską/bośniacką zamieszkującą Czarnogórę. Inicjatywy takie, skądinąd pożądane, nie sprzyjają jednak ociepleniu relacji między Belgradem a Podgoricą.
2.
Djukanović:
nadopiekuńczy „ojciec narodu”
Milo Djukanović sprawował w Czarnogórze najwyższe urzędy niemal
nieprzerwanie przez blisko dwadzieścia lat: po raz pierwszy został pre-
Głosowanie miało być ważne jedynie wtedy, gdy weźmie w nim udział ponad 50% uprawnionych do głosowania, z których 55% opowie się za niepodległością.
Mimo sporu o przebieg granicy na półwyspie Prevlaka oraz zaszłości z lat wojny o niepodległość Chorwacji, kiedy to rekrutowane w Czarnogórze jednostki wojskowe wzięły udział
w ostrzale Dubrownika.
mierem republiki związkowej SFRJ w 1991 roku, jako 29-latek, do dymisji podał się zaś (po raz drugi w swej karierze) w grudniu ubiegłego
roku. W tym czasie pięciokrotnie sprawował urząd premiera (w tym
dwukrotnie od ogłoszenia niepodległości), dwukrotnie zaś – prezydenta. O nieprzerwanym sprawowaniu rządów można też mówić
w przypadku DPS, na której czele Djukanović stoi od połowy lat 90.:
ugrupowanie powstałe w wyniku przemianowania w 1991 roku czarnogórskich struktur Związku Komunistów Jugosławii (SKJ) stanowi
od tego czasu trzon wszystkich koalicji rządowych (zwyczajowy koalicjant, czyli Partia Socjaldemokratyczna – SDP, oraz sporadycznie kooptowani posłowie reprezentujący mniejszość chorwacką czy albańską
z reguły stanowią najwyżej 1/10 koalicji), z jego też grona pochodzili
wszyscy politycy pełniący funkcję prezydenta lub premiera.
Taka sytuacja nie narusza formalnych reguł demokracji: konstytucja Czarnogóry zakłada możliwość dwukrotnego sprawowania urzędu prezydenta. Nigdy nie podejmowano prób przedłużenia kadencji
na kształt znany z postradzieckich państw Azji Środkowej. Warto też
odnotować, że podczas wyborów i referendów, jakie odbywały się
w Czarnogórze w ciągu ostatnich dwudziestu lat, nigdy nie obserwowano fenomenu „99,9% poparcia” dla polityków z obozu władzy bądź
proponowanych przez nich rozwiązań10. Mimo to sytuacja taka –
zwłaszcza przy uwzględnieniu „pozycji startowej” DPS, przejmującej
struktury i majątek monopartii komunistycznej – rodzi u analityków
i życzliwych nawet recenzentów czarnogórskiej sceny politycznej
uczucie zakłopotania. Jest ono tym bardziej wyraźne, gdy weźmiemy
pod uwagę wysoką pozycję materialną obecnego prezydenta (w maju
Funkcję premiera związkowej republiki Czarnogóry pełnił w trzech następujących po sobie gabinetach w latach 1991-1993, 1993-1996, 1996-1998, ponownie zaś w latach 2003-2006 i – w niepodległej już Czarnogórze – od lutego 2008 do grudnia 2010. W latach 1998-2002 był prezydentem związkowej republiki Czarnogóry.
Oprócz Djukanovicia są to: jeden z jego najbliższych współpracowników Filip Vujanović (premier od lutego 1998 do listopada 2002; przewodniczący parlamentu i p.o. prezydent od listopada 2002 do lutego 2003; prezydent Czarnogóry wybrany w wyborach powszechnych w maju
2003 i na drugą kadencję – w kwietniu 2008), Svetozar Marović (prezydent Republiki Serbii
i Czarnogóry w latach 2003-2006), Željko Šturanović (premier od listopada 2006 do lutego
2008) oraz – stojący na czele rządu od grudnia 2010 – Igor Lukšić.
10 W referendum niepodległościowym w 2006 roku frekwencja wyniosła wprawdzie 85%, za
niepodległością opowiedziało się jednak 55,5% głosujących – zaledwie 0,5% powyżej uzgodnionego progu. W wyborach prezydenckich w 2008 roku zwycięzca Filip Vujanović otrzymał
51,98% głosów, zaś jego najpoważniejszy konkurent Andrija Mandić – 21%.
161
162
2010 roku w rankingu brytyjskiego dziennika „Independent” znalazł się w gronie 20 najbogatszych polityków świata; jest współwłaścicielem największego prywatnego banku w Czarnogórze)11, a tym
bardziej – powracające oskarżenia o udział byłego premiera i jego
otoczenia politycznego w gigantycznych zyskach z przemytu papierosów z Włoch do objętej sankcjami Jugosławii w drugiej połowie
lat 90.12 Również ujawnione przypadki naruszania swobód politycznych bądź prześladowania oponentów politycznych (do najbardziej
znanych należy zabójstwo w maju 2004 roku naczelnego redaktora
– opozycyjnego wobec ekipy Djukanovicia – dziennika „Dan”, Duško
Jovanovicia, czy pobicie w trzy lata później wydawcy dziennika
„Vijesti” – Željka Jovanovicia), jakkolwiek naganne, nie upoważniają do oskarżeń o sprawowanie klasycznych „rządów dyktatorskich”,
które wysuwa część opozycyjnych polityków13.
Z całą pewnością natomiast jednym z najpoważniejszych strukturalnych problemów społecznych i politycznych Czarnogóry pozostaje korupcja na wszystkich szczeblach funkcjonowania państwa. Nie
ulega to wątpliwości ani dla Komisji Europejskiej (KE), podkreślającej skalę tego zjawiska w kolejnych sprawozdaniach rocznych, ani dla
władz, powołujących kolejne „speckomisje” w rodzaju dyrektoriatu
do spraw inicjatywy antykorupcyjnej (DACI). Dla wielu obserwato11 http://www.independent.co.uk/news/world/politics/rich-and-powerful-obama-and-the-global-superelite-1976403.html; Milo Djukanović posiada zaledwie 1% akcji Prve Banke, drugiego
co do wielkości banku Czarnogóry; jego brat Aco dysponuje jednak „pakietem kontrolnym”
46% akcji.
12 Sprawa „włoskiego tropu” pozostaje jedną z najżywiej dyskutowanych przez opozycję czarnogórską, nadal jednak znane są niemal wyłącznie fakty prasowe. Wiadomo, że prokuratury
w Neapolu i w Bari od 2003 roku prowadziły śledztwo w sprawie przemytu papierosów do
Jugosławii przez struktury przestępczości zorganizowanej. 22 czerwca 2007 roku premierowi
i szefowi DPS włoski prokurator postawił zarzut uczestnictwa w latach 90. w przemycie; jak
nieoficjalnie informowano, włoska prokuratura odkryła między innymi tajne konta bankowe
Djukanovicia na Cyprze. W marcu 2008 roku Djukanović stawił się w Neapolu, gdzie przez kilka
godzin odpowiadał z wolnej stopy na pytania śledczych, w kwietniu 2009 roku włoska prokuratura wycofała się zaś z zarzutów, informując, że oskarżony ponownie cieszy się immunitetem
w związku z objęciem funkcji premiera rządu.
13 Lider reformatorskiego Ruchu na rzecz Zmian (PzP) Nebojša Medojević wielokrotnie mówił
o Djukanoviciu jako o „faktycznym liderze struktur kryminalnych w Czarnogórze”. Jednym z naj
ostrzejszych krytyków byłego premiera pozostaje na swoim blogu były lider – skupiającego
w latach 90. „opozycyjną inteligencję” republiki – Liberalnego Związku Czarnogóry (LSCG)
Slavko Perović, http://slavkoperovic.wordpress.com/; zarazem faktem jest, że w kraju liczącym
kilkaset tysięcy ludzi doszło do około 20 zabójstw o charakterze mafijnym, dokonanych na osobach związanych z przemytem papierosów w latach 90. i potencjalnie mogących być świadkami w procesach przeciw aktualnej elicie.
rów aresztowania wśród elity politycznej DPS (w areszcie śledczym
znalazł się na przykład mer turystycznego miasteczka Budva – Aco
Marović, brat byłego wicepremiera i jednego z najbliższych współpracowników Djukanovicia), do jakich doszło w kilka dni po ostatniej dymisji Djukanovicia, w grudniu 2010 roku, odsłoniły jedynie
„wierzchołek góry lodowej”. Do rozwoju tego zjawiska przyczyniły
się zarówno okoliczności, w jakich powstawało niepodległe państwo
(system dyktatury komunistycznej, z centralnie sterowaną gospodarką, w warunkach embarga), jak i rola, jaką w „klanowej” Czarnogórze nadal odgrywają nieformalne więzy rodzinne. Pozostaje pytanie,
czy Milo Djukanović i jego otoczenie są rzeczywiście, jak twierdzą
ich krytycy, współtwórcami i profitentami obecnie funkcjonującego
systemu korupcyjnego, czy stanowią zaledwie jego element – uzys
kanie na nie odpowiedzi może zaś okazać się możliwe dopiero w odległej przyszłości i w zmienionych warunkach politycznych.
3.
Droga do niepodległości:
debata o tożsamości czarnogórskiej
Spór o „tożsamość czarnogórską” – w swojej istocie będący rozbudowanym sporem o interpretację kilkuset lat przeszłości, jak również zjawisk z zakresu etnologii, lingwistyki czy religioznawstwa – jest daleki
od zakończenia, a próba jego pełnej charakterystyki rozsadziłaby ramy
niniejszego artykułu. W największym skrócie – który, miejmy nadzieję, nie zostałby uznany za krzywdzący przez żadną ze stron tej debaty
– można przyjąć, że bezsporne fakty historyczne – istnienie średniowiecznego królestwa Duklji, elementy de facto autonomii większości
ziem dzisiejszej Czarnogóry w Imperium Ottomańskim, powstanie po
kongresie berlińskim Królestwa Czarnogóry i alianse serbsko-czarnogórskie na przełomie XIX i XX wieku – stanowią elementy jednej
z dwóch narracji historycznych: „serbocentrycznej/unionistycznej”
bądź „irredentystycznej”, tym bardziej rozbieżnych, im bliższe są
współczesności i im większą rolę odgrywało w życiu społecznym i politycznym pojęcie „narodu” w nowoczesnym rozumieniu14.
14 Por. E. Gellner, Narody i nacjonalizmy, Warszawa 2009.
163
164
W narracji „serbocentrycznej” prawosławna ludność ziem wokół
Podgoricy, mówiąca językiem serbskim, postrzegana jest jako „serbskie plemiona Czarnogóry”, a XIX-wieczne alianse dwóch królestw
oraz włączenie ziem Czarnogóry, po zajęciu ich przez armię serbską,
do nowo powstałego Królestwa Serbów, Chorwatów i Słoweńców
(SHS) w 1918 roku stanowią naturalne elementy procesu „jednoczenia się narodu”. W tej optyce kolejne inicjatywy zmierzające do stworzenia niepodległej Czarnogóry (konspiracje zwolenników dynastii
Petroviciów-Niegoszów w latach międzywojnia, próby stworzenia
marionetkowego protektoratu przez Włochy Mussoliniego po roku
1941, powołanie związkowej Republiki Czarnogóry przez SKJ w roku
1945) stanowiły próby skonstruowania sztucznego, konceptualnego
tworu, mające na celu osłabienie Serbii i oderwanie od niej części jej
ziem. W podobnym duchu oceniane są współczesne zamysły kodyfikacji „języka czarnogórskiego”, tworzenia i umacniania „Czarnogórskiej Cerkwi Prawosławnej” (CPC) oraz wszelkie wysiłki zmierzające
do afirmowania „czarnogórskiej tożsamości narodowej”, podejmowane przez struktury niepodległego od 2006 roku państwa. Najogólniej, „czarnogórskość” uważana jest przez zwolenników tej narracji
za realizację czysto politycznego projektu, mającego na celu emancypację części miejscowych elit i skierowanego przeciw serbskiej tradycji i prawom historycznym15.
W narracji „irredentystycznej” początki niepodległej Czarnogóry
lokowane są w odległym średniowieczu (królestwo Duklji), podkreślana jest ciągłość specyficznie czarnogórskich instytucji (plemiona,
ród Niegoszów, miejscowe struktury Cerkwi) co najmniej od czasów
nowożytnych, XIX-wieczne alianse z Belgradem postrzegane są jako
jedynie taktyczne, zaś włączenie ziem Czarnogóry do SHS w roku
1918 – jako bez mała akt okupacji bądź zaboru. Konsekwentnie,
działania irredentystyczne międzywojnia oraz utworzenie republiki związkowej Czarnogóry w roku 1945 postrzegane są jako etapy
na „drodze do niepodległości”, zaś umacnianie pozycji (faktycznej
i prawnej) „języka czarnogórskiego”, struktur CPC czy rozszerzanie
15 Za interpretacją taką, być może w nieco bardziej zniuansowanej formie, opowiadają się najwybitniejsi historycy skupieni w Serbskiej Akademii Nauk oraz badacze i publicyści związani
z mniejszością serbską w Czarnogórze. W mocno spopularyzowanej formie narrację taką prezentuje (funkcjonujący również w wersji angielskiej) internetowy portal historyczny: www.njegos.com
interpretacji faktów historycznych i etnograficznych w sposób ukazujący odrębność narodową Czarnogóry postrzegane są jako pożądane i pilne zadanie16.
Niezależnie od oceny tych narracji (żadna z nich nie jest wolna
od prezentyzmu, w obu przypadkach często zdarza się przemilczanie
faktów niepasujących do przyjętych tez), zarówno układ sił politycznych, jak też logika wydarzeń (współczesna kultura sprzyja raczej
afirmowaniu „nowych tożsamości” – również etnicznych) zdają się
prowadzić do umacniania „narracji czarnogórskiej”17. Proces ten, co
wydaje się typowe dla nowoczesnych projektów budowy tożsamości
narodowej, wspomagany jest przez władze.
Spór ten, w którym linie podziału pokrywają się niemal dokładnie z deklarowaną przez jego uczestników identyfikacją narodową,
nie jest w żadnym razie „akademicki” i ma duże znaczenie dla życia
politycznego współczesnej Czarnogóry. Znaczna część aktywności
politycznej czarnogórskich Serbów (jak zostanie to przedstawione
poniżej) skupia się na obronie „serbskiej tożsamości” bądź kontestowaniu posunięć, projektów i rozwiązań prawnych umacniających
„tożsamość czarnogórską”.
Dobrym przykładem jest tu spór o język urzędowy i edukację
w języku narodowym: mimo że jeszcze w przyjętej 19 października
2007 roku konstytucji „czarnogórski”18 został uznany za język urzędowy, odrębny od serbskiego, chorwackiego i bośniackiego, ogromna
większość miejscowych Serbów, podobnie jak władze Serbii, uważa
go jednak za odmianę języka serbskiego19. To z kolei przekłada się na
16 W kreowanie podobnej narracji zaangażowana jest znaczna część czynnych obecnie w Czarnogórze historyków i etnografów. Szczególnie warto zwrócić uwagę na dorobek naukowy jednego z najwybitniejszych działających tam współcześnie historyków, kierującego katedrą historii
na uniwersytecie w Podgoricy i pionem historycznym Czarnogórskiej Akademii Nauk, autora
wielu podręczników akademickich – prof. Šerbo Rastodera.
17 Por. Tradycja wynaleziona, E. Hobsbawm, T. Ranger (red.), Kraków 2009.
18 Debata o odrębności języka czarnogórskiego także wykracza poza ramy niniejszego artykułu;
należy jednak nadmienić, że w kwestii tej podzielone jest również niezaangażowane osobiście
w spór środowisko slawistów i lingwistów. Opinie, że mamy do czynienia ze sztokawskim/ijekawskim dialektem języka serbskiego, nie należą jednak do rzadkości.
19 Dodatkowo sprawę komplikuje fakt, że deklarowana tożsamość narodowa wcale nie pokrywa
się z deklaracją dotyczącą „języka ojczystego”. Podczas spisu powszechnego przeprowadzonego wiosną 2011 roku „narodowość serbską” zadeklarowało 28,7% respondentów (czarnogórską
– blisko 45%). Na pytanie o „język ojczysty” odpowiedzi „serbski” udzieliło jednak aż 42,8% badanych („czarnogórski” – blisko 37%). Innymi słowy, język używany przez mniejszość okazuje
się w czarnogórskich warunkach najpopularniejszym językiem w kraju.
165
166
spór o model edukacji: próba przyjęcia ustawy o „nauczaniu w języku
czarnogórskim” we wrześniu 2011 roku została oprotestowana przez
wszystkie partie reprezentujące Serbów i stała się przyczyną jednego
z najpoważniejszych kryzysów politycznych w ciągu ostatnich trzech
lat. Pośrednio doprowadziła do czasowego zablokowania negocjacji akcesyjnych: liderzy opozycji zapowiedzieli bowiem głosowanie
przeciw nowelizacji ustawy o ordynacji wyborczej, której przyjęcie
stanowi jeden z najpilniejszych wymogów Brukseli20.
Istotną dla współczesnej Czarnogóry kwestią, ściśle powiązaną
ze sporem o tożsamość, jest również spór między Serbską Cerkwią
Prawosławną a funkcjonującą od 1997 roku Czarnogórską Cerkwią
Prawosławną21. Materia tego sporu jest wyjątkowo skomplikowana,
odnosi się on bowiem do kwestii z zakresu historii i prawa kanonicznego: spór dotyczy między innymi początków organizacji Cerkwi
prawosławnej na ziemiach Czarnogóry, statusu (autokefalii) Cerkwi
w Księstwie i Królestwie Czarnogóry do roku 1918, okoliczności połączenia jej struktur ze strukturami SPC w roku 1918 oraz prawomocności u/odtworzenia struktur CPC pod koniec lat 90.22 Wiąże się zarazem ściśle z kwestią „tożsamości czarnogórskiej” (której CPC jest
zresztą jedną z ostoi i gwarantów) – trudno wyobrazić sobie kompromis między dwiema narracjami, skoro „serbocentryczna/unionistyczna” traktuje CPC jak uzurpatorów, zaś „irredentystyczna” widzi
w SPC nieledwie zaborców.
Pierwsze lata niepodległości przyniosły eskalację tego sporu,
który toczył się między innymi o prawo własności do cerkwi i obiektów kościelnych znajdujących się na terenie kraju (w tej kwestii władze wykazały się umiarem, deklarując przedstawicielom SPC pomoc
w ochronie mienia, co wywołało gniewne reakcje głowy CPC, metropolity Michała)23 czy prawo do wstępu na teren Czarnogóry radykal20 Do chwili oddania do druku niniejszego artykułu spór ten nie został rozstrzygnięty.
21 Według badań opinii publicznej z roku 2010 (CEDEM), CPC postrzegana jest jako instytucja
publiczna ciesząca się zaufaniem 35,4%, zaś SPC – 49%. Brak niestety danych o liczbie praktykujących wiernych, wiadomo jednak, że SPC ma ich więcej choćby ze względu na posiadanie
większej liczby obiektów sakralnych.
22 Bardziej szczegółowe omówienie tych kwestii w: Ž. Andrijašević, Crnogorska crkva 1852-1918.
Studija sa zbirkom dokumenata o Pravoslavnoj crkvi u Knjaževini/Kraljevini Crnoj Gori, Nikšić
2008.
23 Świadectwem woli kompromisu ze strony władz w Podgoricy może być również nieumieszczenie w konstytucji z roku 2007, uchwalonej głosami koalicji rządzącej, wzmianki o CPC jako
„wyznaniu uprzywilejowanym”, co początkowo planowano. Z drugiej strony, radykalizm akty-
nego biskupa SPC, Filareta. Mimo że do roku 2010 najpoważniejsze
konflikty zostały rozwiązane lub załagodzone, między oboma Kościołami utrzymuje się radykalna niechęć.
Spór między CPC a SPC jest tak istotny również dlatego, że ukazuje, jak trudno oddzielić współcześnie kilka poziomów konfliktu:
z jednej strony można go postrzegać jako element debaty o „tożsamości czarnogórskiej”, z drugiej – spór o charakterze doktrynalno‑wyznaniowym, z trzeciej – konflikt angażujący (i alienujący) mniejszość
serbską w Czarnogórze. Zarazem, ze względu na wsparcie udzielane
strukturom CPC i SPC odpowiednio przez Podgoricę i Belgrad, spór
ten angażuje dwa ościenne państwa i wpływa na relacje między nimi.
Wymownym tego dowodem była w roku 2007 „sprawa biskupa Filareta”: wysokiego rangą duchownego SPC, któremu władze Czarnogóry odmówiły prawa wjazdu na teren kraju. W odpowiedzi biskup
rozpoczął głodówkę na przejściu granicznym: w akcję poparcia dlań
zaangażowali się (nie szczędząc Podgoricy słów ostrej krytyki) między innymi ówczesny doradca premiera Serbii Aleksandar Simić i minister infrastruktury Velimir Ilić, a w zażegnanie konfliktu włączyli
się nie tylko szefowie dyplomacji obu krajów, lecz i Javier Solana.
4.
Mniejszość serbska:
granice (nie)lojalności
Pisząc o serbskiej mniejszości i jej projektach politycznych – niewątpliwie jednym z największych wyzwań współczesnej Czarnogóry –
przypomnieć trzeba o szczególnej płynności tożsamości narodowych
w tym państwie. Liczba osób, które podczas spisu ludności w marcu 2011 roku określiły się jako „Serbowie”, względnie „Czarnogórcy”,
wyniosła odpowiednio 29,02% i 44,69%. Zarazem jednak jako „język
ojczysty” (używany na co dzień) „język serbski” wymieniło aż 42,88%
respondentów („czarnogórski” – 36,97%). Liczba osób definiujących
się jako „Czarnogórcy” od czasu poprzedniego spisu (2003 rok)
wistów CPC (nieszczędzących okazji, by w mediach krytycznie wypowiadać się na temat nie
tylko SPC, ale i „serbskiego imperializmu”) może być na rękę elitom rządzącym w Czarnogórze,
pozycjonowanym jako „umiarkowane”.
167
168
wzrosła o 1,81% („Serbów” – zmalała o 3,25%), co wydaje się wskazywać raczej na płynność wyborów dotyczących tożsamości narodowej
lub podatność na koniunkturę bądź naciski polityczne niż na zmiany o charakterze demograficznym. (Jest to tym bardziej oczywiste,
kiedy porównamy wyniki dwóch spisów dotyczących deklarowanego
języka ojczystego: od roku 2003 liczba osób deklarujących jako swój
język ojczysty „czarnogórski” wzrosła o 15% (!), zaś „serbski” – spadła
o 20,6%).
Począwszy od wolty dokonanej przez Milo Djukanovicia w roku
1996 oraz przez trwający dekadę „aksamitny (nie zawsze!) rozwód”
i pierwsze lata niepodległości, znaczna część ugrupowań deklarujących się jako „serbskie” kwestionowała prawomocność dokonanego
podziału, zapowiadała prymat lojalności wobec Belgradu, bądź przy
różnych okazjach demonstrowała lekceważenie dla instytucji i symboli państwa. Punktem wyjścia dla wszystkich bez mała organizacji
zrzeszających osoby podzielające „serbocentryczną/unionistyczną”
narrację historyczną była bowiem obrona praw mniejszości serbskiej – rozumiano jednak przez to zazwyczaj również negowanie
„irredentystycznej” narracji historycznej, kwestionowanie prawa
do funkcjonowania związanym z nią instytucjom, w rodzaju CPC,
postawę „unionistyczną” posuniętą aż do kwestionowania legitymizmu władz w Podgoricy, a wreszcie – afirmację najszerzej pojętego „serbskiego regionalnego interesu narodowego”, co oznaczało
nie tylko krytycyzm wobec decyzji Czarnogóry o uznaniu Kosowa,
lecz również zajmowanie zdecydowanego stanowiska w sprawach
politycznych sporów bośniacko-serbskich o kształt „daytońskiej”
BiH. Okazji do kończących się starciami demonstracji dostarczały posunięcia władz w Podgoricy w kwestii Kosowa, manifestacyjne działania zwolenników CPC (szerzej o tym zjawisku poniżej)
bądź codzienne życie polityczne (władze municypalne w powiatach
– opštinach – z serbską większością przez wiele miesięcy po ogłoszeniu niepodległości obstruowały postanowienie o umieszczeniu
w urzędach nowych symboli państwowych bądź demonstracyjnie
okazywały im lekceważenie). Kilkakrotnie wydawało się, że część
serbskich polityków gotowa jest sięgnąć po scenariusze zastosowane przez mniejszość serbską na początku „dekady rozpadu”
w Chorwacji i w Bośni: na szczęście projekty powołania Serbskiego
Regionu Autonomicznego (SAO) na graniczącej z Serbią północy
kraju pozostały na papierze, a Serbska Rada Narodowa (SNV) mimo
radykalizmu sformułowań pozostała w znacznej mierze instytucją
„kanapową”.
Taka sytuacja – od chwili, kiedy stało się jasne, że w przypadku
mniejszości serbskiej nie zachodzi niebezpieczeństwo podjęcia działań terrorystycznych bądź separatystycznych – dla władz w Podgoricy była w gruncie rzeczy luksusowa: zdeterminowany, lecz zarazem
ograniczony liczebnie elektorat (w żadnych z wyborów po 1996 roku
ugrupowaniom ani kandydatom definiującym się jako „serbscy” nie
udawało się zdobyć więcej niż 21-23% głosów) miał bardzo ograniczoną zdolność koalicyjną. Taka sytuacja wykluczała wprowadzenie
w życie wymarzonej przez wielu analityków i dyplomatów strategii,
która miałaby polegać na przerwaniu kilkunastoletnich rządów ekipy Djukanovicia dzięki zwycięstwu wyborczemu sojuszu sił opozycyjnych, których trzon miałyby stanowić ugrupowania serbskie
oraz liberalny Ruch na rzecz Zmian (PzP). Można wręcz podziwiać
biegłość, z jaką środowiska „młodej nomenklatury”, skupione wokół
Djukanovicia24, zdołały wmanewrować ugrupowania serbskie w skupienie się na obronie tożsamości, symboliki i „serbskiej regionalnej
racji stanu”. Szczególnie w kontekście wydarzeń ostatnich kilkunastu
lat ułatwiało to prezentowanie tych ugrupowań jako „wielkoserbskich
szowinistów”, co z kolei redukowało niemal do zera zainteresowanie
czy wsparcie Zachodu.
Ryzyko, przed jakim stanęły w pierwszej dekadzie XXI wieku środowiska serbskie w Czarnogórze, nie sprowadzało się tylko do bezspornej przegranej projektu unionistycznego czy zamknięcia w niszy
„nacjonalistycznych ugrupowań mniejszościowych”. Frustracja, jaką
zaobserwować można było w tekstach i wystąpieniach aktywistów
mniejszości serbskiej, czyniła ich podatnymi na liczne popularne na
Bałkanach ideologie ekstremistyczne: od populistycznych postaw antyislamskich przez kwestionowanie prawomocności działań wspólnoty euroatlantyckiej po sentymentalnie pojmowany panslawizm.
W tym czasie nie można było wykluczyć zarówno ryzyka nawiązania
przez serbskie partie Czarnogóry ścisłej współpracy z radykalnie nacjonalistycznymi ugrupowaniami w Serbii, jak i „samoizolacji” społeczności serbskiej, której elity polityczne kontestowałyby wszelkie
24 Por. J. Staniszkis, Postkomunizm: próba opisu, Gdańsk 2005.
169
170
projekty gospodarcze czy polityczne, ograniczając się do obrony swej
tożsamości narodowej.
Takie ryzyko nadal istnieje. Należy jednak podkreślić, że równolegle z ewolucją „wyborów tożsamościowych” w ostatnich latach
następowała ewolucja programów politycznych ugrupowań reprezentujących Serbów etnicznych bądź zwolenników orientacji unionistycznej. Miało na to wpływ zapewne „wygasanie” części ugrupowań,
posiadających przed rokiem 2006 główną siedzibę w Belgradzie,
ale także marginalizacja małych partii, ostre podziały, do jakich doszło wśród posłów parlamentarnej koalicji „Serbska Lista” po uznaniu
przez Podgoricę niepodległości Kosowa (pięciu z nich zdecydowało
się na trwały bojkot parlamentu), umiarkowanie skuteczne próby
jednoczenia drobnych ugrupowań oraz – last but not least – uznanie
nieodwracalności zmian politycznych. Obecnie do najważniejszych
ugrupowań politycznych zabiegających o głosy serbskich wyborców
należą:
Socjalistyczna Ludowa Partia Czarnogóry (SNP), którą kieruje
Srdjan Milić. Ugrupowanie dawnych dysydentów z rządzącej DPS
posiada 16 posłów w parlamencie (na 81 miejsc), według ostatnich
dostępnych badań opinii publicznej (CEDEM, grudzień 2010 roku)
cieszy się poparciem 19,7% wyborców (warto odnotować znaczny
i systematyczny wzrost poparcia od listopada 2008 roku, gdy wynosiło ono 9%)25.
Nowa Serbska Demokracja (NOVA) powstała w lutym 2009 roku
z połączenia Serbskiej Partii Ludowej (SNS) i Ludowej Partii Socjalistycznej (NSS). Na jej czele stoi charyzmatyczny lider mniejszości
serbskiej (w ostatnich wyborach prezydenckich znalazł się na drugim
miejscu) Andrija Mandić. NOVA reprezentowana jest w parlamencie przez 8 posłów, poparcie dla niej w grudniu 2010 roku wynosiło
6,2% głosów (można odnieść wrażenie, że znaczną część jej wyborców przejęła SNP: w listopadzie 2008 roku ugrupowania, ze zjednoczenia których powstała partia, cieszyły się łącznie 15-procentowym
poparciem).
25 Spośród omawianych ugrupowań SNP stosunkowo najmniej akcentuje kwestie „tożsamościowe”: w swoim programie opowiada się jednak jednoznacznie za obroną statusu SPC i języka
serbskiego jako urzędowego. Por. http://www.snp.co.me/
Do ugrupowań pozaparlamentarnych należą: odwołująca się do
XIX-wiecznych korzeni Partia Ludowa (Narodna Stranka, NS) oraz
stanowiąca „klon” partii z siedzibą w Belgradzie Demokratyczna Partia Serbska (DSS). Istotną siłą może również okazać się w najbliższych
wyborach tzw. Partia Serbskich Ludowców (SSL) Dobrilo Dedeicia,
skupiająca dysydentów z SNS i przygotowująca wspólnie z mniejszymi partiami (Partia Serbskich Radykałów, SSR) oraz organizacjami
pozarządowymi (Serbska Rada Narodowa, SNV Momčilo Vuksanovicia) koalicję „Serbska Lista Narodowa”, która zamierza wystartować w najbliższych wyborach parlamentarnych.
Obecnie wszystkie ugrupowania serbskie (prócz SSR) opowiadają
się za akcesją Czarnogóry do UE, widząc w tym jedyną szansę na reformę sądownictwa i ograniczenie wpływu Djukanovicia na państwo.
Od klasycznie „serbskiej agendy” najszybciej dystansuje się SNP,
stawiająca obecnie przede wszystkim na ochronę praw socjalnych.
NOVA w największym stopniu afirmuje serbską tożsamość i opowiada się za jej obroną środkami prawnymi, podkreślając zwłaszcza,
że jej długofalowym celem jest wpisanie do konstytucji „języka serbskiego” jako drugiego, obok czarnogórskiego, języka urzędowego26.
Wydarzenia ostatnich kilku miesięcy, w tym coraz bliższa współpraca między ugrupowaniem NOVA a PzP, zdają się wskazywać na szanse na stworzenie w przyszłości koalicji „reformistycznej” – cennej zarówno dla jakości życia publicznego w Czarnogórze, jak i dla samej
opozycji serbskiej.
Znamienne, że obecnie, dokonawszy wolty, to serbskie ugrupowania (przede wszystkim NOVA) oskarżają „kamarylę Djukanovicia”
o chęć powrotu do władzy (tj. odwołania obecnego premiera Igora
Lukšicia) i tym samym „wstrzymanie w miejscu procedur akcesyjnych oraz modernizacji sądownictwa”27.
26 Oświadczenie Andriji Mandicia z 29 września 2011 roku, http://www.nova.org.me/node/2098;
można spekulować, czy długofalowym celem NOVEJ nie jest dążenie do zmiany charakteru
państwa z „obywatelskiego” (jak stanowi obecnie konstytucja i co forsuje koalicja rządząca)
na dwu- lub wielonarodowe, co w odległej perspektywie mogłoby czynić jego „demontaż” łatwiejszym zadaniem.
27 Oświadczenie rzecznika partii Jovana Vučurovicia z 25 września 2011 roku, http://www.nova.
org.me/node/2152’
171
172
5.
Przebieg negocjacji:
główne zwroty, punkty przełomu i kontrowersje
„Prapoczątek” rozmów o eurointegracji jest wspólny dla wszystkich
bez mała państw Bałkanów Zachodnich. Po wysunięciu przez KE
propozycji rozpoczęcia Procesu Stabilizacji i Stowarzyszenia (SAP)
w roku 1999 (jego fundamentem miały być podpisywane między UE
a poszczególnymi krajami Umowy o Stabilizacji i Stowarzyszeniu
– SAA) wyznaczają go nazwy trzech szczytów UE: Feira (2000), Zagrzeb (2000), wreszcie Saloniki (2003). Na szczycie w Feirze Rada
Europejska po raz pierwszy zadeklarowała tak wyraźnie, że jej celem pozostaje „jak najsilniejsze włączenie krajów regionu (…) w ramy
obecnych procesów polityczno-gospodarczych w Europie”. „Wszystkie zainteresowane państwa – stwierdzono w deklaracji – są potencjalnymi kandydatami do członkostwa w UE”. Bruksela ze swojej strony zadeklarowała też gotowość do rozszerzenia współpracy,
świadczenia pomocy gospodarczej i „patronowania” regionalnym
porozumieniom handlowym. Szczyt w Zagrzebiu był już poświęcony formułowaniu konkretnych, strategicznych kierunków integracji
państw Bałkanów Zachodnich z UE: to tam zainicjowano program
pomocy technicznej i finansowej CARDS na lata 2001-2006 oraz
„proces zagrzebski”, mający za zadanie umacnianie dialogu i kooperacji regionalnej. „Perspektywa europejska” została jednak otwarta
na dobre dopiero podczas kolejnego szczytu UE–Bałkany Zachodnie w Salonikach. To wówczas elity unijne zdobyły się na czytelne
sformułowanie obietnicy przyjęcia poszczególnych krajów w poczet
państw członkowskich UE. Można to uznać za moment wypracowania unijnej perspektywy dla Bałkanów Zachodnich.
Czarnogóra (wówczas jeszcze – Republika Serbii i Czarnogóry) rozpoczęła jednak negocjacje ze znacznym opóźnieniem. Rozmowy wokół SAA nastąpiły dopiero w listopadzie 2005 roku. Po opowiedzeniu
się przez Czarnogórę za niepodległością w referendum w maju 2006
roku, już 12 czerwca Rada UE zadecydowała o prowadzeniu pertraktacji z Podgoricą, a we wrześniu rozpoczęto rozmowy nad SAA, które
parafowano 25 marca 2007 roku. SAA podpisano 15 października 2007
roku, miesiąc później jednogłośnie ratyfikował ją czarnogórski parlament, a 13 grudnia 2007 roku Parlament Europejski.
W lutym 2008 roku rozpoczęto rozmowy o liberalizacji polityki
wizowej, w czerwcu uruchomiony został ambitny Narodowy Pro-
gram Integracji z UE w latach 2008-2012, a 15 grudnia tego roku
Czarnogóra złożyła oficjalny wniosek o członkostwo w UE. 22 lipca
2009 roku KE przekazała władzom w Podgoricy „kwestionariusz”
(zestaw ponad 3000 pytań pozwalających oszacować kondycję kraju ubiegającego się o członkostwo). Zarówno konkluzje wynikające
z analizy kwestionariusza, jak też fakt, że umowę SAA ratyfikowało
wszystkich 27 państw-członków, pozwoliły KE przyznać jej 17 grudnia 2010 roku status oficjalnego kandydata do UE.
Jak wyglądają bardziej szczegółowe oceny kondycji kraju kandydackiego? Ostatni z „raportów rocznych” opracowany został niestety
przed blisko rokiem28, jego konkluzje są jednak zbieżne z poprzednimi raportami, publikowanymi od roku 2002. Spośród 35 rozdziałów
acquis, „dalszych poważnych wysiłków” wymaga 11, w tym tak ważne
jak „wolny ruch dóbr i towarów”, „polityka społeczna”, „sądownictwo
i prawa człowieka” czy „kontrola finansowa”. Kwestie „ochrony środowiska” (rozdz. 27) okazują się „całkowicie niezgodne z wymogami
acquis”, reszta zagadnień wymaga jednak „niewielkich starań” bądź
też „nie przewiduje się większych trudności” w ich rozwiązaniu.
Raport – co nie powinno zaskakiwać w świetle powyższego opisu
– najwięcej uwagi poświęca kwestiom ładu politycznego i sprawiedliwości, zwracając uwagę na „ograniczone możliwości kontrolowania
przez parlament prac rządu” oraz szerzej – „słabości w funkcjonowaniu instytucji demokratycznych i wprowadzaniu w życie ustaw”.
Jednym z najpilniejszych zadań pozostaje nowelizacja ordynacji wyborczej (pozyskanie opozycji dla proponowanych zmian stanowiło
najważniejszy chyba element rozgrywek politycznych, toczących się
jeszcze w chwili oddawania niniejszego tekstu do druku); administracja publiczna została zaś określona jako „słaba i podlegająca naciskom politycznym”. Warto wymienić siedem podstawowych obszarów (priority areas), w których KE oczekuje rychłych i dogłębnych
zmian:
1) modernizacja ordynacji wyborczej i rozwiązań prawnych dotyczących wyborów zgodnie z zaleceniami OBWE i Komisji Weneckiej;
2) dogłębna reforma administracji publicznej, w tym szczególnie
ustaw regulujących procedury administracyjne, rolę i uprawnie-
28 European Commission, Commission Opinion on Montenegro’s Application for Membership of the
European Union, Brussels, 9.11.2010, SEC (2010) 1334.
173
174
nia urzędników służby cywilnej i audyt wewnętrzny, w celu depolityzacji struktur administracyjnych;
3) umocnienie i uzdrowienie wymiaru sprawiedliwości, w tym szczególnie poprzez nominowanie sędziów i prokuratorów w oparciu
o ich kompetencje merytoryczne; umocnienie niezależności, autonomii, skuteczności i odpowiedzialności za swe decyzje pracowników wymiaru sprawiedliwości;
4) przyjęcie nowych rozwiązań prawnych w zakresie działań antykorupcyjnych; wdrożenie w życie zaproponowanej przez rząd strategii antykorupcyjnej; uruchomienie monitoringu postępowań
antykorupcyjnych w skali kraju;
5) nasilenie działań policyjnych i prawnych przeciw zorganizowanej
przestępczości, również poprzez zacieśnianie współpracy z państwami ościennymi i partnerami z UE;
6) zagwarantowanie wolności mediów, również poprzez uzgodnienie rozwiązań prawnych z zaleceniami Europejskiego Trybunału
Praw Człowieka;
7) udoskonalenie rozwiązań prawnych gwarantujących zapobieganie
wykluczeniu; zagwarantowanie odpowiedniego statusu prawnego
i opieki prawnej osobom wysiedlonym, w tym także Romom.
Obecny stan rzeczy sprawił, że KE nie wyznaczyła jeszcze terminu rozpoczęcia negocjacji członkowskich.
6.
Konkluzja:
euroentuzjazm bez alternatywy?
Powyższy zestaw zaleceń nie różni się w sposób istotny od tych, jakie formułuje KE pod adresem innych państw Europy Środkowo‑Wschodniej, aspirujących do członkostwa. W istocie nie inaczej
wyglądały oczekiwania kierowane pod adresem państw naszego regionu, które stały się już członkami UE. Czy oznacza to, że Czarnogórę czeka w najbliższych latach podobna przyszłość?
Nie przesądzając odpowiedzi na to pytanie, warto zwrócić uwagę na wyzwania nie tyle typowe dla krajów postkomunistycznych,
co swoiste dla Czarnogóry i Bałkanów Zachodnich. Wydaje się, że dla
przyszłości Czarnogóry szczególne znaczenie może mieć fakt, iż jest
ona państwem prawdziwie wielonarodowym, przy czym większość
zamieszkujących ją mniejszości etnicznych (szczególnie Serbowie
i Albańczycy, w dalszej kolejności – Bośniacy i Chorwaci) posiada własne państwa, które nierzadko pozostają ze sobą w napiętych
stosunkach. Innymi słowy, zjawisko, które w pierwszych akapitach
tego teksu przywołane zostało jako czyniące Czarnogórę atrakcyjną
w oczach UE (niewielki kraj, będący swoistym „laboratorium pojednania” dla Bałkanów Zachodnich), może w przypadku wzrostu napięć
w regionie okazać się jej słabością. Liczne napięcia w regionie mogą
się bowiem przekładać na relacje między poszczególnymi mniejszościami zamieszkującymi Czarnogórę, czyniąc ten kraj polem „proxy
conflicts”29.
Oczywiście największe zagrożenie – w odniesieniu do tego konfliktu – stwarza istnienie mniejszości albańskiej, zwiększającej w szybkim
tempie swą liczebność, popierającej niepodległość Kosowa, stanowiącej ponad trzecią część obywateli mniejszości serbskiej, traktującej powstanie niepodległego Kosowa jako wrogi wobec Serbii akt
separatyzmu. Nie można również wykluczyć tarć między mniejszością serbską a bośniacką, zarówno za sprawą wzrostu napięć serbskobośniackich w ościennej BiH, jak i sporów między Serbami a identyfikującymi się z tożsamością bośniacką muzułmanami w serbskiej
części historycznej prowincji Sandżak30.
Rozstrzygająca może okazać się, jak zwykle w demokracjach, deter
minacja obywateli. Jeśli w Czarnogórze utrzyma się poparcie dla akcesji – sięgające blisko ¾ społeczeństwa – okaże się, że dla członkostwa w UE nie ma alternatywy.
29 Proponuję ten termin przez analogię do funkcjonującego w politologii terminu „proxy wars”,
czyli „zdalnie toczonych wojen” – konfliktów zbrojnych toczonych między niewielkimi państwami, lecz w rzeczywistości będących wyrazem rywalizacji potęg regionalnych lub światowych.
30 Nie należy też zapominać o napięciu utrzymującym się w serbskiej części Sandżaku za sprawą
rywalizacji dwóch konkurujących bośniackich środowisk politycznych. Na szczęście nie wydaje
się, by większą niż dotąd popularnością zaczęły cieszyć się zgłaszane przez lokalnych polityków
już w latach 90. inicjatywy zmierzające do zjednoczenia regionu, które zagroziłyby integralności Czarnogóry.
175
Karol Kujawa
Problemy Turcji na drodze
do członkostwa w Unii
Europejskiej i szanse ich
rozwiązania
Turkey’s Problems on the Way to the European Union Membership and
the Chances of Their Solution
For over half a century Turkey has been striving to become an EU member.
Nonetheless, the problem of serious democratic reforms which would bring
Turkey closer to the Community was first taken up by a moderate Islamic
Prime Minister Recep Tayyip Erdoğan. In the first years of his government
(2002-2007) in particular, a lot of democratic reforms in Turkey were carried
out under the EU pressure, for example private Kurdish courses as well as TV
and radio programmes were allowed. Turkey governed by Erdoğan has begun
opening to its neighbours. The question of the Armenians’ genocide from the
beginning of the 20th century was more and more frequently becoming the
subject of the public debate. Yet, in the recent years the process of the implementation of democratic reforms by Prime Minister Erdoğan has considerably weakened. Freedom of speech raises the most serious doubts. The Prime
Minister of Turkey has also ceased to be interested in extending the Kurds’
rights. Moreover, he has threatened to freeze the relations with the EU if the
Republic of Cyprus takes over the leadership in the EU Council in the second
half of 2012.
However, in spite of the fears as to Turkey’s giving up the EU aspirations,
the priority of Prime Minister Erdoğan’s government should be a full EU membership. The evidence for it is not only the willingness to solve the Cypriot
problem quickly but also the works on the new constitution which will introduce more democratic freedoms in Turkey, in accordance with the EU criteria.
However, one should not expect the acceleration of the reforms. Having the
perspective of a distant EU membership, the Prime Minister of Turkey will carry out the policy of small steps. He may also sacrifice his good relations with
the EU for the sake of the internal policy. The key role in the process of Turkey’s
integration with the EU will be also played by the attitude of European states
(mainly France and Germany). Without the political will of these states, the
chances for Turkey’s membership seem non-existent.
178
Karol Kujawa
Wstęp
Przygoda Turcji z Unią Europejską (UE) rozpoczęła się ponad pół
wieku temu. Jednym z pierwszych tureckich polityków, który zaczął aplikować do ówczesnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej
(1959), był konserwatywny premier Adnan Menderes. Z kolei odpowiedni grunt pod zmiany demokratyczne, które przybliżyły Turcję do
Wspólnoty, przygotował Turgut Özal. Pełniąc funkcję premiera oraz
prezydenta na przełomie lat 80. i 90. XX wieku, wprowadził w Turcji
szereg neoliberalnych reform gospodarczych, które zbliżyły ją do Zachodu. W czasie jego rządów (1987) Turcja złożyła wniosek o członkostwo do Wspólnoty. Pomimo przyjęcia zachodnich wektorów polityki zagranicznej, Özal nie chciał się odcinać od islamskich korzeni
i wierzył, że Turcja może integrować się ze Wspólnotą, nie tracąc
przy tym swoich tradycji i wartości. W odniesieniu do spraw wewnętrznych był zwolennikiem wolnych wyborów oraz ustroju parlamentarnego, jednak kwestię przeprowadzenia poważnych reform
demokratycznych odkładał na później.
Znaczny postęp w zakresie przybliżania Turcji do Wspólnoty
dokonał się za rządów centrolewicowego premiera Bülenta Ecevita
(1999-2002). Dzięki jego staraniom w 1999 roku UE zaakceptowała kandydaturę Turcji do członkostwa. Na kraj nałożono obowiązek
dokonania zmian w zakresie praw człowieka i dostosowania ich do
wymogów UE. Punktem spornym pozostała sprawa kurdyjska. W tej
kwestii premier Ecevit nie był gotowy pójść na daleko idące ustępstwa. Twierdził, że Kurdowie nie są mniejszością narodową, i sprzeciwiał się propozycji wprowadzenia języka kurdyjskiego do szkół, podobnie jak nadawaniu programów telewizyjnych i radiowych w tym
języku, argumentując, że takie kroki mogą doprowadzić do separatyzmu i walk.
Problem poważnych reform demokratycznych, które Turcja przez
wzgląd na UE zobowiązana była przeprowadzić, podjął dopiero
umiarkowanie islamski premier Recep Tayyip Erdoğan. Szczególnie w pierwszych latach jego rządów (2002-2007) przeprowadzono
w Turcji pod naciskiem UE wiele demokratycznych reform, między
innymi umożliwiono prowadzenie prywatnych kursów języka kurdyjskiego oraz nadawanie programów telewizyjnych i radiowych.
Turcja pod rządami Erdoğana zaczęła się otwierać na swoich sąsiadów. Przedmiotem debaty publicznej coraz częściej stawała się kwe-
stia ludobójstwa Ormian z początku XX wieku. Jednak w ostatnich
latach proces wdrażania demokratycznych reform przez premiera
Erdoğana znacząco osłabł. Najwięcej wątpliwości budzi wolność słowa – w 2011 roku 57 dziennikarzy przebywało w więzieniu. Premier
Turcji przestał być także zainteresowany poszerzaniem praw Kurdów. Groził również zamrożeniem stosunków z UE, jeśli Republika
Cypryjska przejmie przewodnictwo w Radzie UE w drugiej połowie
2012 roku.
Przyjęcie takich wektorów polityki wewnętrznej i zagranicznej
budzi podejrzenie, że Turcja powoli rezygnuje z aspiracji europejskich. Aby właściwie zbadać ten problem, należy przede wszystkim
przyjrzeć się czynnikom, które wpływają na spowolnienie procesu
integracji Turcji z UE, i zastanowić się nad szansami ich rozwiązania
w przyszłości.
1.
Problem cypryjski
Jedną z najważniejszych przeszkód, która niewątpliwie wpływa na
wolne tempo rozmów Turcji z UE, jest problem cypryjski. Jego początki sięgają roku 1974, kiedy to w odpowiedzi na inspirowany przez
Grecję zamach stanu turecka armia dokonała inwazji na wyspę i zajęła 37% północnej części Cypru. Dziewięć lat później Turcja jako jedyne państwo na świecie uznała niepodległość Tureckiej Republiki
Północnego Cypru. Równocześnie Turcja nie chciała dopuścić do
zjednoczenia wyspy i wspierała ideę taksim (przyłączenia okupowanej części do Turcji). Sprzeciwiała się także integracji Republiki Cypryjskiej z UE. Groziła między innymi zaanektowaniem północnej
części Cypru w przypadku nieosiągnięcia politycznego kompromisu
w sprawie jej podziału.
R. Clogg, Historia Grecji nowożytnej, Warszawa 2006, s. 227.
A. Adamczyk, Cypr: dzieje polityczne, Warszawa 2002, s. 371, 375; Gözden Kaçan Kıbrıs Gerçeği,
,,Stratejikboyut”, 10.03.2011, http://www.stratejikboyut.com/ (29.09.2011).
179
180
Karol Kujawa
Zmiana stanowiska tureckich władz
wobec problemu cypryjskiego
Po objęciu władzy w 2002 roku przez Partię Sprawiedliwości i Rozwoju (Adalet ve Kalkınma Partisi – AKP) doszło do zmiany stanowiska Turcji wobec kwestii cypryjskiej. AKP była bardziej skłonna
do kompromisu niż poprzednie rządy. Premier Turcji, mimo sprzeciwu ze strony tureckich nacjonalistów, zaczął szukać rozwiązania
problemu cypryjskiego w oparciu o ideę zjednoczenia wyspy: proponował wprowadzenie systemu politycznego, w którym doszłoby
do podziału władzy pomiędzy reprezentantów obu społeczności.
Wspierał – opracowany przez sekretarza generalnego ONZ Kofiego Annana – plan zjednoczenia wyspy. Zgodnie z nim, miało dojść
do natychmiastowego rozwiązania greckiej armii i policji oraz wycofania tureckiej armii w ciągu 15 lat, jednak bez realnych gwarancji.
Takie warunki nie odpowiadały Grekom cypryjskim. W referendum
zorganizowanym w 2004 roku 75% z nich sprzeciwiło się planowi
Annana, podczas gdy 65% Turków cypryjskich opowiedziało się za
jego przyjęciem.
Polityka tureckich władz po odrzuceniu referendum
w sprawie zjednoczenia Cypru
Po odrzuceniu przez Greków cypryjskich referendum rozmowy
w sprawie zjednoczenia Cypru utknęły w martwym punkcie. Dodatkowo konflikt nabrał zupełnie nowego wymiaru z powodu przyjęcia
Cypru do UE w 2004 roku. Od tego czasu Grecy cypryjscy posiadają nie tylko odpowiednie instrumenty nacisku na Turcję, ale też
mogą blokować jej integrację z UE. Między innymi zaczęli domagać
się wypełnienia przez stronę turecką wszystkich zapisów raportu
przyjętego przez Parlament Europejski jesienią 2005 roku, który
nawołuje państwo tureckie do natychmiastowego uznania Cypru,
przyjęcia protokołu z Ankary, rozszerzającego unię celną na nowe
państwa członkowskie UE, oraz otwarcia tureckich portów i lotnisk
dla cypryjskich statków i samolotów, a także wdrożenia zmian w kodeksie karnym, zgodnie z którym wszelka obraza „tureckości” jest
karalna. Tureckie władze nie zamierzały jednak ulegać żądaniom
i kontynuowały blokadę swoich portów i lotnisk. W odpowiedzi UE
zamroziła negocjacje dotyczące kilku z 35 rozdziałów unijnego prawa, które Turcja jako członek UE miałaby przyjąć.
Do rozmów w sprawie rozwiązania problemu cypryjskiego dwie
strony powróciły dopiero w 2008 roku. Przywódcy społeczności greckiej i tureckiej – Christofias i Talat – w trakcie spotkania uzgodnili
zasadę jednego obywatelstwa i jednej suwerenności, co miało być zatwierdzone w oddzielnych referendach dwóch społeczności. Ponadto
prezydent Christofias wystąpił z propozycją demilitaryzacji Nikozji.
Proponowane przez Christofiasa ustępstwa okazały się jednak niepopularne wśród dawnych politycznych sojuszników. Ich sprzeciw
wzbudzała szczególnie możliwość prezydencji rotacyjnej z Turkami
cypryjskimi.
Próbę przełamania impasu w rozmowach grecko-tureckich podjął premier Turcji tuż po wyborach parlamentarnych w 2011 roku,
w których po raz trzeci z rzędu zwyciężyła AKP. Erdoğan ponownie
wystąpił z inicjatywą ustanowienia na Cyprze federacji z oddzielnymi
administracyjnymi strefami dla dwóch grup etnicznych. W realizacji
tego założenia przyjął twarde stanowisko. Razem z ministrem spraw
zagranicznych Turcji Ahmetem Davutoğlu groził, że stosunki między
Turcją a UE ulegną zamrożeniu, jeśli Cypr przejmie przewodnictwo
w Radzie UE w drugiej połowie 2012 roku, przed rozwiązaniem problemu podzielonej wyspy. Równocześnie podkreślił, że gdyby negocjacje nad przyszłością wyspy zostały wznowione, strona turecka będzie
znacznie mniej skłonna do kompromisu niż siedem lat wcześniej.
Perspektywy
Przyjęcie przez premiera Turcji takiego twardego stanowiska jest
wynikiem przede wszystkim frustracji spowodowanej wciąż nierozwiązaną kwestią cypryjską, która od lat utrudnia Turcji integrację
z UE. Erdoğan ma nadzieję, że taka postawa pomoże mu rozwiązać
A. Konarzewska, Perspektywy przystąpienia Turcji do Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo Narodowe”, 2/2006, s. 122, http://www.bbn.gov.pl/ (02.09.2011).
Turkey May Freeze EU Ties, ,,Hürriyet”, 13.07.2011, http://www.hurriyetdailynews.com/ (02.09.2011).
181
182
Karol Kujawa
ten problem jeszcze przed przejęciem przez Cypr Prezydencji w UE.
Pragnie również wywrzeć presję na UE oraz Stanach Zjednoczonych,
które przez ostatnie siedem lat nie podjęły żadnych istotnych kroków
w kierunku rozwiązania tej kwestii.
Wydaje się jednak mało prawdopodobne, aby premierowi Turcji
udało się rozwiązać ten problem w tak krótkim czasie. Największą
przeszkodą pozostanie upór Greków cypryjskich, którzy nie chcą się
dzielić władzą na wyspie z turecką mniejszością. Północną część Cypru traktują jak integralną część Republiki Cypryjskiej, a obecność
tureckich wojsk na wyspie jak okupację.
Groźby premiera Turcji o zamrożeniu negocjacji z UE, jeśli Cypr
przejmie przewodnictwo w Radzie UE, mogą przynieść odwrotny
skutek i doprowadzić do wzrostu antytureckich nastrojów w UE,
szczególnie w Niemczech oraz Francji, w których i tak przeważa negatywna opinia na temat jej unijnych aspiracji (obecnie w Niemczech
i Francji sprzeciw wobec integracji Turcji z UE wynosi 60%). Wzrost
tych nastrojów de facto przyczyni się również do spadku zainteresowania integracją w Turcji, co było już widoczne w czasie ostatnich
wyborów parlamentarnych w 2011 roku, podczas których temat UE
był prawie niezauważalny.
2.
Problem wolności słowa
Kolejną barierą, która utrudnia Turcji integrację z UE, jest kwestia
przestrzegania praw do wolności słowa. W tej dziedzinie Turcja nie
cieszy się dobrą opinią. Potwierdza to również ostatni raport amerykańskiego stowarzyszenia Freedom House, z którego wynika, że Turcja pod względem wolności mediów plasuje się na 112 miejscu, tuż
obok Bangladeszu, Kongo i Ugandy.
Wolność słowa ograniczana była od pierwszych lat funkcjonowania Republiki Tureckiej. W początkowym okresie jej istnienia cała
władza skupiona była w rękach – założonej przez Kemala Atatürka
Turkish Press Partly Free, Freedom House Report Says, ,,Today’s Zaman”, 03.05.2011, http://www.
todayszaman.com/ (02.09.2011).
– Republikańskiej Partii Ludowej (Cumhuriyet Halk Partisi – CHP).
System jednopartyjny utrzymywał się do roku 1946. Fundamentem
ustroju państwa stał się sekularyzm, nacjonalizm oraz reformizm.
Z kolei ideologia skrajnie lewicowa oraz islamska była piętnowana.
W roku 1950 wybory w Turcji wygrała konserwatywna Partia Demokratyczna na czele z Adnanem Menderesem. Nowe władze prowadziły bardzo otwartą politykę względem Zachodu, zapoczątkowały neoliberalne reformy w gospodarce, a także odwoływały się do
wartości islamskich. W kwestiach wolności wypowiedzi Menderes
zaczął jednak uciekać się do dyktatorskich rozwiązań, stosując represje wobec krytycznie nastawionej wobec jego rządów opozycji. Stało
się to jedną z przyczyn przeprowadzonego w 1960 roku wojskowego
zamachu stanu, który przyniósł zmianę władzy, oraz stworzenia przy
współudziale armii nowej konstytucji.
W latach 1960-1980 władze tureckie w obronie wartości republikańskich zwalczały zarówno lewicową, jak i prawicową opozycję.
Aresztowania dotknęły tych wszystkich, którzy szerzyli idee komunistyczne bądź islamskie. Zamach stanu z 12 września 1980 roku ostatecznie zakończył okres politycznego kryzysu. W roku 1982 napisano
nową konstytucję, która z wprowadzonymi poprawkami funkcjonuje
do dziś. Obowiązująca ustawa zasadnicza gwarantuje wolność słowa i ekspresji, jednakże funkcjonują w niej zapisy, które w prawnie
usankcjonowany sposób wolność tę ograniczają. Tureckie prawo
przewiduje kary więzienia na przykład za obrazę pamięci Atatürka,
co często staje się przyczyną zamykania stron internetowych, wyrzucania ze szkół i uniwersytetów, lub w skrajnych przypadkach – wyro
ków więzienia. Budzący największe kontrowersje artykuł 301 Kodek
su karnego, dotyczący „obrazy tureckości”, w wielu przypadkach
stawał się narzędziem represji wobec tureckich intelektualistów. Do
zmiany zapisu konstytucji z 1982 roku doszło po objęciu władzy przez
AKP w 2002 roku. „Obrazę tureckości” zastąpiono „obrazą Narodu”,
co miało ograniczyć możliwość nadinterpretacji. Decyzja ta została
Map of Freedom in the World. Turkey, ,,Freedom House”, 02.09.2011, http://www.freedomhouse.
org/ (29.09.2011).
Turkey: Freedom of Speech Again an Issue, ,,Eurasia.net”, 31.01.2008, http://www.eurasianet.org/
(02.09.2011).
Turkey Approves Free Speech Reform, ,,Aljazeera”, 30.08.2008, http://english.aljazeera.net/
(30.08.2011).
183
184
Karol Kujawa
pozytywnie odebrana przez UE. Z kolei turecka opozycja – na czele
ze skrajnie prawicową Partią Ruchu Narodowego (MHP) oraz podtrzymującą świeckie wartości Republikańską Partią Ludową (CHP)
– przyjęła ją krytycznie. Dla pierwszych był to zamach na tureckie
wartości, drudzy zaś uważali zmiany za kosmetyczne i niewiele
znaczące.
Pomimo wprowadzenia tych przekształceń Turcja ciągle jest
oskarżana o łamanie wolności słowa. Duży niepokój obrońców praw
człowieka budzi głośna sprawa Ergenekonu. Ta tajna organizacja,
mająca skupiać w swych szeregach świeckich nacjonalistów, oskarżana jest o przygotowywanie zamachów służących destabilizowaniu
sytuacji w państwie i doprowadzeniu do kolejnej interwencji wojskowej, która miałaby obalić obecny rząd. Głównymi ofiarami tych
podejrzeń padają dziennikarze, którzy popierają armię oraz świecki
model państwa10. Dlatego opozycja podważa sam fakt istnienia Ergenekonu i twierdzi, że cała akcja wymierzona jest przeciwko politycznym oponentom i ma na celu umocnienie władzy AKP.
Kolejną kontrowersyjną kwestią związaną z wolnością wypowiedzi w Turcji jest posługiwanie się językiem kurdyjskim. W związku
ze staraniami o akcesję do UE, Kurdom zezwolono na nauczanie
ojczystego języka, utworzono kurdyjskie radio i telewizję. Jednak
nie wszystkie kurdyjskie stacje mają prawo do funkcjonowania. Jest
wśród nich między innymi telewizja satelitarna Roj, nadająca z Danii11. Zdaniem władz tureckich wspiera ona działania Partii Pracujących Kurdystanu (PKK), która jest uznana przez Turcję, UE oraz
Stany Zjednoczone za organizację terrorystyczną.
Niepokojącym z punktu widzenia wolności słowa zjawiskiem jest
także kontrola Internetu. W ostatnich latach zamknięto szereg stron
internetowych, dopatrując się w nich treści gwałcących fundamenty
ustroju państwa lub godzących w wartości republikańskie. Najbardziej jaskrawym przykładem jest zamknięcie serwisu YouTube po
pojawieniu się filmów obrażających założyciela Republiki. Zabloko-
Ibidem.
10 Ilıcak’tan ‘tutuklama’ yorumu, „Gazete5”, 07.03.2011, http://www.gazete5.com/ (29.09.2011).
11 Roj TV’nin kapatma davası başladı, ,,NTVMSNBC”, 15.08.2011, http://www.ntvmsnbc.com/
(28.09.2011); Freedom of the Press in Turkey, 1994-2010, ,,Istanbulnotes”, 23.10.2010, http://istanbulnotes.wordpress.com/ (29.09.2011).
wano również strony internetowe o charakterze pornograficznym
oraz zawierające akty przemocy.
Perspektywy
Ostatnie wydarzenia dowodzą, że rządząca partia nie jest gotowa
na daleko idącą liberalizację w kwestii wolności słowa. W przyszłości należy się spodziewać dalszych ograniczeń środków masowego
przekazu, w szczególności Internetu. Rządząca partia reprezentuje
bowiem konserwatywne stanowisko w kwestiach społecznych i poczuwa się do obowiązku ochrony swoich obywateli, między innymi
przed pornografią oraz przemocą.
3.
Problem kurdyjski
Oprócz problemu wolności słowa, Turcja zobowiązana jest również
przez UE do respektowania praw mniejszości narodowych. Realizacja tego zadania napotyka na duży opór zarówno ze strony tureckiego rządu, jak i tureckiego społeczeństwa, które nadal obawia się,
że wszelkie ustępstwa, szczególnie wobec Kurdów, będą prowadzić
do destabilizacji kraju.
Polityka rządu tureckiego wobec Kurdów
Kurdowie zamieszkują południowo-wschodnią Turcję, a także część
terytorium Iranu, Iraku i Syrii. Od przeszło stu lat władze tureckie
negują istnienie narodu kurdyjskiego, a kurdyjski ruch narodowy
brutalnie zwalczają12. Jedną z najważniejszych organizacji, która podejmuje walkę o prawa Kurdów, jest założona w 1978 roku Partia Pracujących Kurdystanu (PKK) o radykalnie lewicowej ideologii. Doma
ga się ona powołania na ziemiach zamieszkanych w większości przez
12 Więcej na ten temat zob. A. Kahraman, Kürt isyanları: tedip ve tenkil, İstanbul 2003.
185
186
Karol Kujawa
ludność pochodzenia kurdyjskiego niepodległego Kurdystanu. Hasła
głoszone przez PKK nigdy nie stały się jednak dominującym nurtem
politycznym wśród tureckich Kurdów. Wielu z nich odrzuca hasła
niepodległościowe głoszone przez PKK, a z powodu swojego konserwatywnego światopoglądu oraz przywiązania do religii krytycznie
podchodzi do jej lewicowego programu.
Konflikt tureckiego rządu z PKK nabrał nowego znaczenia w latach 90. XX wieku. Po wojnie w Zatoce Perskiej w 1991 roku PKK
stworzyła w północnej części tego kraju bazy wojskowe i zaczęła je
wykorzystywać do ataków na Turcję. Skłoniło to władze tureckie
do przeprowadzenia dwóch akcji zbrojnych na terytorium irackim
w 1995 i 1997 roku. Rozwiązania konfliktu nie przyniosło aresztowanie w 1999 roku lidera PKK Abdullaha Öcalana. Pomimo jego pokojowych deklaracji ataki PKK ciągle trwały. W wyniku walk Turcji
z kurdyjską organizacją po obu stronach zginęło łącznie około 40 tys.
osób. Metody walki przyjęte przez PKK, między innymi zamachy
bombowe, w których ofiarami byli również cywile, sprawiły, że została ona wpisana na listę organizacji terrorystycznych nie tylko przez
Turcję, ale także UE oraz Stany Zjednoczone.
Stanowisko AKP wobec problemu kurdyjskiego
Szansa na zakończenie konfliktu kurdyjsko-tureckiego pojawiła się
w 2000 roku. PKK ogłosiła formalne zakończenie walki zbrojnej przeciw Turcji i zapowiedziała, że wyrzeknie się terroryzmu. Dwa lata
później do władzy doszła AKP, która w okresie pierwszej kadencji
równolegle z procesem dostosowywania tureckiego prawa do norm
UE podjęła szereg reform, które polepszyły sytuację Kurdów: zniesiono między innymi stan wyjątkowy w południowo-wschodniej Turcji
oraz umożliwiono prowadzenie prywatnych kursów kurdyjskiego13.
Poprawiły się również warunki bytowe Kurdów: we wschodniej Turcji
wzrosło zatrudnienie, polepszyła się infrastruktura i dostęp do edukacji. Zdecydowana większość Kurdów zmiany te przyjęła z zadowoleniem, a popularność AKP na obszarach przez nich zamieszkanych
zaczęła wzrastać. W wyborach parlamentarnych w 2007 roku AKP
13 TRT Kürtçe, Kürt kanalı Türkçe..., ,,Milliyet”, 05.01.2009, http://www.milliyet.com.tr/ (03.09.2011).
zdobyła w Diyarbakır – uznawanym za nieoficjalną stolicę Kurdystanu – aż 41% głosów14.
Przyjęcie umiarkowanego stanowiska przez AKP nie doprowadziło jednak do rozwiązania problemu kurdyjskiego w Turcji. Reformy
przeprowadzone przez partię rządzącą zostały uznane przez członków PKK za niewystarczające. W walce o prawa narodowe kurdyjska
organizacja powróciła do walki zbrojnej. Ataki terrorystyczne nasiliły się w latach 2005-2007. W odpowiedzi na nie tureckie wojska
powietrzne i lądowe przeprowadziły w 2007 i 2008 roku ofensywę na
bazy bojowe PKK w Iraku.
Premier Turcji kolejny raz podjął próbę rozwiązania problemu
kurdyjskiego w 2009 roku. Uruchomiono pierwszy całodobowy kanał telewizyjny w języku kurdyjskim. Rząd przedstawił także plan
reform zmierzających do poszerzenia praw Kurdów, zakładający na
przykład zezwolenie na używanie języka kurdyjskiego w mediach
i swobodną aktywność polityczną kurdyjskich organizacji. Wkrótce
jednak tureckie władze zrezygnowały z wprowadzania tych zmian.
Ograniczyły także działalność partii reprezentujących interesy Kurdów. W połowie grudnia 2009 roku pod zarzutem współpracy z PKK
Trybunał Konstytucyjny rozwiązał jedyne ugrupowanie legalnie reprezentujące społeczność kurdyjską w tureckim parlamencie – Partię Demokratycznego Społeczeństwa (DTP). Na działania tureckiego
rządu PKK odpowiedziała kolejnymi zamachami, w których zginęło
wielu tureckich żołnierzy oraz cywili. Okres wzmożonej przemocy
zakończyło dopiero ogłoszenie przez PKK w sierpniu 2010 roku zawieszenia broni. Na początku 2011 roku zostało jednak ono odwołane. Eskalację konfliktu turecko-kurdyjskiego zapowiadały również
słowa lidera PKK, który – zainspirowany wydarzeniami w państwach
arabskich – zaczął nawoływać Kurdów do stosowania podobnych
środków w walce o swoje prawa. Apel Öcalana został wysłuchany
przez wielu Kurdów. Demonstracje Kurdów przeciwko polityce tureckiego rządu miały miejsce między innymi w Stambule, Izmirze oraz
wielu miastach południowo-wschodniej Turcji15.
14 Zob. The Future of Turkish Foreign Policy, L. G. Martin, D. Keridis (eds.), London 2004, s. 290.
15 Zob. N. İflazoğu, M. H. Benli, Kürtlerin temsilcisi AKP mi DTP mi?, ,,Radikal”, 08.11.2007, http://www.
radikal.com.tr/ (28.09.2011).
187
188
Karol Kujawa
Sytuacja w Turcji jeszcze bardziej się zaostrzyła po czerwcowych
wyborach parlamentarnych w 2011 roku, w których po raz trzeci
z rzędu zwyciężyła AKP. Mandat poselski zdobyło wtedy również 36
niezależnych kurdyjskich działaczy związanych z Partią Pokoju i Demokracji (BDP), która powstała na gruzach zdelegalizowanej DTP
i uważana jest za ramię PKK. Sześciu z nich tureckie władze postawiły zarzut przynależności do nielegalnej organizacji PKK i aresztowały. W proteście członkowie BDP ogłosili, że nie będą brać udziału
w obradach parlamentu i w pracach nad nową konstytucją, która mogłaby rozwiązać problem kurdyjski. Następnym krokiem kurdyjskich
działaczy związanych z BDP było przygotowanie deklaracji demokratycznej autonomii Kurdystanu. Sygnatariusze dokumentu domagają się między innymi wyznaczenia w kraju kilkunastu niezależnych
regionów16. Zarazem PKK kontynuuje ataki terrorystyczne. W odpowiedzi władze tureckie przyjęły nową strategię w walce z terroryzmem, której głównym założeniem jest likwidacja wszystkich baz
bojowych PKK w Iraku. Pierwsze naloty podjęto w północnym Iraku w połowie sierpnia 2011 roku. Według informacji tureckiej armii,
w ciągu sześciu dni nalotów zginęło około stu członków kurdyjskiej
organizacji, z kolei źródła kurdyjskie zaprzeczały tym doniesieniom.
Perspektywy
Choć w czasie rządów AKP (szczególnie w okresie jej pierwszej kadencji) doszło do poprawy sytuacji Kurdów w Turcji, to problem kurdyjski nie został rozwiązany. Kurdowie domagają się szerszych koncesji niż te, które im przyznano za rządów AKP, a PKK dalej stosuje
terror. Wiele wskazuje na to, że sytuacja w Turcji stanie się jeszcze
bardziej napięta. Szanse na realizację postulatów prokurdyjskiej partii BDP wydają się mało prawdopodobne. Wszelkie ustępstwa tureckiego rządu w tej kwestii wywołałyby bowiem negatywną reakcję
nie tylko wielu członków AKP, którzy reprezentują nacjonalistyczne
poglądy, ale także części tureckiej opinii publicznej, obawiającej się,
że taka polityka prowadziłaby de facto do podziału Turcji i secesji
16 Więcej na temat celów demokratycznej autonomii zob. Demokratik özerklik nedir, „Hürriyet
Gündem”, 14.07.2011, http://www.hurriyet.com.tr/
obszarów kurdyjskich (według sondaży z 2009 roku 47,3% Turków
uważa, że dalsze uznanie praw Kurdów doprowadzi do rozpadu Turcji, przeciwnego zdania jest 42,6%)17. Dodatkowo, przekonanie to
wzmacniają metody, jakie stosuje PKK w walce o prawa Kurdów.
Jest jednak mało prawdopodobne, aby w Turcji doszło do wybuchu kurdyjskiego powstania inspirowanego przez arabską „wiosnę
ludów”. Podkreśla się zresztą, że z programem DTP, a potem BDP
– jedynej legalnej partii głoszącej potrzebę nadania Kurdom większych praw narodowych – solidaryzuje się 46,4% Kurdów, natomiast
41% nie popiera działalności tego ugrupowania. Większość tureckich
Kurdów uważa, że również PKK nie reprezentuje interesów wszystkich Kurdów (według sondaży przeprowadzonych w 2009 roku taką
opinię wyraża 42,7%, z kolei przeciwnego zdania jest 38,1%)18. 4.
Problem ormiański
Jednym z podstawowych kryteriów, którymi Turcja musi się kierować
w drodze do UE, jest utrzymanie dobrych relacji z sąsiadami. Reali
zacja tego zadania jest dla Turcji niezwykle trudna, bowiem od lat
nie utrzymuje ona kontaktów dyplomatycznych z Armenią. Jednym
z głównych punktów spornych w relacjach dwustronnych jest kwestia ludobójstwa Ormian w 1915 roku.
Geneza problemu
W roku 1915 otomańskie władze obawiając się rozpadu Imperium
i tendencji separatystycznych wśród Ormian, zamieszkujących głównie południowo-wschodnią część Anatolii, przeprowadziły masowe
deportacje tej społeczności. Realizacja tej polityki zakończyła się dla
Ormian tragicznie: podczas deportacji zostało zamordowanych bądź
17 E. Aydın, H. Ete, Kurds Are Unable to Convince Turks They Do Not Want a Separate State, ,,SETA”,
10.09.2011, http://www.setav.org/ (28.09.2011).
18 Public Perception of the Kurdish Question in Turkey, ,,SETA”, 2009, http://www.setav.org/ups/
dosya/8504.pdf (02.09.2011).
189
190
Karol Kujawa
zginęło z głodu i wycieńczenia od 300 tys. do 1,5 mln osób. Od tego
czasu kwestia masakry ormiańskiej w Turcji stała się przedmiotem
tabu i ignorancji. Opinia publiczna w Turcji ponownie usłyszała
o wydarzeniach z roku 1915 dopiero po terrorystycznych atakach
Tajnej Ormiańskiej Armii dla Wyzwolenia Armenii (ASALA) w latach 1975-1985, kiedy zginęło wielu tureckich dyplomatów. Głównym
celem przeprowadzonych ataków była chęć przypomnienia światowej opinii publicznej o tragicznych wydarzeniach, ale także wymuszenie na Turcji uznania ich za ludobójstwo. Jednak turecki rząd nie
był gotowy na przyjęcie takiej argumentacji. Twierdził, że oskarżenia o ludobójstwo są fałszerstwem tworzonym przez ,,międzynarodowe imperialne siły”, a ich celem jest podział Turcji i przyłączenie
wschodniej Anatolii do Armenii19.
Oprócz kwestii dotyczącej tragicznych wydarzeń z roku 1915, na
stosunkach ormiańsko-tureckich cieniem kładło się także podejście
do Azerbejdżanu. W 1993 roku Turcja w odpowiedzi na zajęcie przez
ormiańskich separatystów wspieranych przez Armenię obszaru Karabachu wprowadziła embargo gospodarcze oraz zamknęła swoje
granice z Armenią20.
Relacje turecko-ormiańskie po dojściu do władzy AKP
Do ożywienia relacji turecko-ormiańskich doszło po objęciu władzy
przez Partię Sprawiedliwości i Rozwoju (AKP) w 2002 roku. Zapowiedzią odwilży było wprowadzenie przez tureckie władze nowej doktryny polityki zagranicznej: ,,zero problemów z sąsiadami”. Pierwsze
jej efekty widoczne były w marcu 2005 roku, kiedy to rząd AKP wystąpił z inicjatywą powołania wspólnej komisji historyków tureckich
i ormiańskich do zbadania kwestii masakry Ormian21. Paradoksalnie
przełom nastąpił dopiero po zamordowaniu przez tureckiego nacjonalistę w styczniu 2007 roku ormiańskiego dziennikarza żyjącego
19 O. Koloğlu, Asala nasil ortaya çıktı?, ,,Haberbilgi”, kwiecień 2001, http://www.haberbilgi.com/
(28.09.2011).
20 Zob. C. Ustun, Turkey and European Security Defence Policy. Compatibility and Security Culture in
a Globalised World, London 2010, s. 111-112.
21 A. Szymański, Polityka zagraniczna Turcji w latach 2007-2009: kontynuacja czy zmiana?, ,,Polski
Przegląd Dyplomatyczny”, 2009, nr 2 (48), s. 51.
w Stambule – Hranta Dinka, który miał odwagę mówić publicznie
na temat zbrodni osmańskiego rządu. Śmierć Dinka wywołała poruszenie tureckiej opinii publicznej. Nie zabrakło takich, którzy byli
zadowoleni z morderstwa. Wielu Turków wyrażało jednak swój żal
i potępiało tę zbrodnię22.
Kolejna okazja do tego, aby ocieplić relacje turecko-ormiańskie,
nadarzyła się rok później. Turcja i Armenia znalazły się w tej samej
grupie kwalifikacyjnej do mistrzostw świata w piłce nożnej. W roku
2008 prezydent Armenii Robert Kocharyan zaprosił na mecz do Erywania prezydenta Turcji Abdullaha Güla. Historyczna wizyta Güla
w ormiańskiej stolicy, pomimo kilku demonstracji przeprowadzonych przez ormiańskich nacjonalistów i chłodnego przywitania na
stadionie (wygwizdano hymn Turcji), przebiegała spokojnie.
Ocieplenie w relacjach turecko-ormiańskich zostało przyjęte
przez Stany Zjednoczone i UE z zadowoleniem. W Turcji wywołało zaś poruszenie i dyskusję. Nacjonalistyczna opozycja na czele
z Partią Ruchu Narodowego (MHP) zarzuciła prezydentowi zdradę
i przypisywała ormiańskie pochodzenie. Członkowie MHP uważali,
że prezydent Gül nie powinien jechać do kraju, który okupuje część
terytorium Azerbejdżanu, określa wydarzenia z roku 1915 mianem
ludobójstwa, a wschodnią Anatolię nazywa ,,Zachodnią Armenią”.
Nerwowo na wizytę Güla zareagowali także azerbejdżańscy politycy. Aby uspokoić sąsiada, premier Turcji udał się do Baku i obiecał,
że nie zrobi nic przeciwko ,,bratniemu narodowi” oraz że nie otworzy
granicy z Armenią.
Pomimo tego, że wizyta prezydenta Turcji nie przyniosła żadnych
konkretnych rozwiązań i wywołała negatywne głosy w samej Turcji
oraz napięcia w relacjach turecko-azerskich, to jednak zapoczątkowała okres przebudzenia tureckiego społeczeństwa. Niektórzy tureccy intelektualiści, zachęceni postawą Güla, podjęli kroki w kierunku
zbliżenia dwóch skłóconych od lat społeczności. W Turcji rozpoczęła
się kampania przeprosin za tragiczne wydarzenia z roku 1915, organizowana spontanicznie przez Turków. Jednym z najbardziej wymiernych efektów tej działalności było przygotowanie deklaracji podpisa22 Doskonale było to widoczne w czasie demonstracji zorganizowanej w Stambule w 2007 roku.
W jej trakcie uczestnicy zaczęli utożsamiać się z Ormianami, trzymali między innymi transparenty z napisem: ,,Wszyscy jesteśmy Hrantem, wszyscy jesteśmy Ormianami”. Onbinler Hrant
Dink’i uğurladı, ,,NTV”, 26.01.2007, http://ntvmsnbc.com/ (28.09.2011).
191
192
Karol Kujawa
nej przez około 30 tys. osób, w której wyrażały one żal i skruchę za
śmierć tysięcy Ormian.
Kolejnym gestem pojednania ze strony Turcji była inicjatywa budowy ,,Pomnika ludzkości” (İnsanlık Anıtı) niedaleko granicy z Armenią, w miejscowości Kars, pod koniec 2008 roku. Głównym jego
pomysłodawcą był burmistrz Kars – Naif Alibeyoğlu. Miał on nadzieję, że przyczyni się w ten sposób do ponownego otwarcia ormiańsko-tureckiej granicy, a tym samym do ożywienia handlu i turystyki
w swoim mieście. Uzyskał przy tym wsparcie wielu mieszkańców
Kars (zebrał 50 tys. podpisów na rzecz ponownego otwarcia granicy
turecko-ormiańskiej), ale przede wszystkim ciche pozwolenie władz
w Ankarze na budowę pomnika.
Szanse na ponowne otwarcie granicy i poprawę stosunków między
Armenią i Turcją rozwiał jednak wzrost ormiańskich roszczeń wobec
Turcji dotyczących uznania wydarzeń z roku 1915 za ludobójstwo,
jak i przedwyborcza kampania do parlamentu w 2011 roku, w trakcie której premier Turcji przyjął nacjonalistyczną retorykę w nadziei
na uzyskanie głosów tureckich nacjonalistów. Było to doskonale widoczne w czasie jego wizyty w Kars, podczas której skrytykował pomnik na rzecz pojednania turecko-ormiańskiego, nazywając go ,,dziwactwem” i nakazując jego natychmiastową rozbiórkę.
Perspektywy
W najbliższym czasie nie należy spodziewać się zmiany stanowiska
Turcji wobec ludobójstwa Ormian z 1915 roku. Zarówno turecki rząd,
jak i tureckie społeczeństwo nie są gotowe na daleko idące ustępstwa
w tej sprawie (według sondaży przeprowadzonych przez Centrum
Badań Strategicznych i Społecznych MetroPOLL w 2011 roku 50,3%
Turków jest przeciwnych otwarciu granicy turecko-ormiańskiej, za
opowiada się tylko 27%, a 22% nie ma na ten temat zdania)23. Pomimo
tego proces normalizacji stosunków został zapoczątkowany i będzie
trwać głównie za sprawą tureckich intelektualistów, którzy coraz częściej dyskutują publicznie na temat tragicznych wydarzeń z roku 1915.
23 Half of Turkish Population Doesn’t Want to See Armenian-Turkish Border Open – Poll, ,,Epress”,
01.05.2011, http://www.epress.am/ (02.09.2011).
5.
Francja i Niemcy wobec Turcji w UE
Innym problemem, który stoi na przeszkodzie przyjęcia Turcji do
UE, jest z pewnością negatywne stanowisko niektórych jej członków.
Oprócz Cypru oraz Austrii największymi przeciwnikami wejścia Turcji do Wspólnoty są Francja i Niemcy. Te dwa ostatnie państwa, pod
rządami prezydenta Chiraca oraz kanclerza Schrödera, nie artykułowały otwartego sprzeciwu wobec wstąpienia Turcji do UE, podkreślając znaczenie współpracy gospodarczej24. Sytuacja zmieniła się po
objęciu władzy przez Nicolasa Sarkozy’ego i Angelę Merkel. Od tego
czasu tak prezydent Francji, jak i kanclerz Niemiec zaczęli kłaść
duży nacisk na wspólną tożsamość europejską. Poza tym z punktu widzenia Francji i Niemiec przyjęcie nowego członka, będącego
w niedalekiej perspektywie jednym z ważniejszych graczy politycznych we Wspólnocie, jest nie do pogodzenia z ich wewnątrzunijnymi
interesami. Turcja pod względem liczby mandatów w Parlamencie
Europejskim i głosów w Radzie UE ustępowałaby tylko Niemcom.
Prezydent Sarkozy zarzuca też Turcji niedostosowanie do unijnych
standardów i pozostaje dość chłodny w stosunkach z władzami tego
państwa25.
Duże znaczenie w kształtowaniu francuskiej polityki wobec Turcji ma również diaspora ormiańska, która mimo iż nie ustępuje liczebnością tureckiej (obie wspólnoty liczą około 400 tys. członków),
to jest znacznie lepiej zorganizowana i zintegrowana z francuskim
społeczeństwem26. Licząca ponad 2 mln osób diaspora turecka
w Niemczech także wpływa na percepcję samej Turcji, i to zarówno
w niemieckich mediach, jak i wśród społeczeństwa, co również jest
wykorzystywane przez polityków do uzasadniania niechęci wobec
przyjęcia tego kraju do Wspólnoty. Zarówno media, jak i politycy
podkreślają niedostateczną integrację Turków z niemieckim spo-
24 Zob. France, Germany Reiterate Backing to Turkey’s EU Bid, ,,EurActiv”, 07.09.2004, http://www.
euractiv.com/ (02.08.2011).
25 Jego nieoficjalna wizyta w lutym 2011 roku była pierwszą wizytą francuskiej głowy państwa
w Turcji od 17 lat. C. Aktar, Sarkozy for 300 Minutes, ,,Hürriyet”, 25.02.2011, http://www.hurriyetdailynews.com/ (02.09.2011).
26 Zob. A. M. Le Gloannec, Marcus Aurelius’ Foot: Looking for Turkey’s Project in the EU. An Interpretation of the French Debate on Turkey, ,,Talking Turkey in Europe: Towards a Differentiated Communication Strategy”, N. Tocci (ed.), December 2008, s. 119-134.
193
194
Karol Kujawa
łeczeństwem, odmienność kulturową i konserwatyzm imigrantów.
Mówi się też o zwiększeniu imigracji po ewentualnym przyjęciu Turcji do UE27. Tak więc niechęć społeczeństwa również jest czynnikiem
wykorzystywanym przez francuskich polityków.
Perspektywy
W niedalekiej przyszłości nie należy spodziewać się zmiany stanowiska Francji i Niemiec w kwestii tureckiego członkostwa w UE.
Sprawa tureckiej akcesji będzie nadal wykorzystywana przez niemiecki oraz francuski rząd w polityce wewnętrznej. Ewentualna
zmiana stanowiska może nastąpić w dłuższej perspektywie, w miarę
jak kraje Europy Zachodniej będą wychodzić z kryzysu gospodarczego, co może wpłynąć na zmianę społecznego odbioru Turcji i jej
obywateli.
6.
Zakończenie
Szanse Turcji na przyspieszenie negocjacji z UE w krótkoterminowej perspektywie wydają się mało prawdopodobne. Musi upłynąć
wiele lat, zanim uda się jej rozwiązać problemy cypryjski i kurdyjski.
Przed Turcją także poważne wyzwania w kwestiach wolności słowa
oraz poprawy relacji z sąsiadami. Jednak pomimo obaw dotyczących
rezygnacji Turcji z unijnych aspiracji, priorytetem rządu premiera Erdoğana powinno pozostać pełne członkostwo w UE. Świadczy
o tym nie tylko chęć szybkiego rozwiązania problemu cypryjskiego, ale też prace nad nową konstytucją, która wprowadzi w Turcji
– zgodnie z wytycznymi UE – więcej swobód demokratycznych. Nie
należy się jednak spodziewać przyspieszenia reform. Mając w odległej perspektywie członkostwo w UE, premier Turcji będzie pro27 AFP: Almanya ve Fransa Türkiye’nin AB sürecini zorlaştırıyor, „ABHaber”, 15.09.2010, http://www.
abhaber.com/; B. Lippert, Wait-and-See Attitudes of German Stakeholders Towards EU-Turkey Relations, ,,Talking Turkey in Europe: Towards a Differentiated Communication Strategy”, N. Tocci
(ed.), December 2008, s. 135-160.
wadził politykę małych kroków. Może także poświęcać dla polityki
wewnętrznej dobre relacje z UE. Kluczową rolę w procesie integracji
Turcji z UE odegra również postawa państw europejskich – głównie
Niemiec i Francji, bez politycznej woli których szanse na jej członkostwo wydają się nierealne.
195
W numerze piszą:
Marko BABIĆ – doktor nauk humanistycznych w zakresie polityki, adiunkt
w Katedrze Europeistyki Wydziału Nauk Politycznych i Dziennikarstwa
Uniwersytetu Warszawskiego. Jego zainteresowania badawcze koncentrują się wokół zagadnień: współczesne Bałkany Zachodnie – położenie geopolityczne, procesy państwowo- i narodowotwórcze, konflikty
etniczne oraz polityka zagraniczna, aspiracje do członkostwa w Unii
Europejskiej i NATO, a także systemy polityczne państw bałkańskich,
tradycje i kultura narodów bałkańskich – aspekt religijny i historyczny
oraz uwarunkowania cywilizacyjno-kulturowe.
Karol KUJAWA – doktor nauk humanistycznych, analityk w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Stypendysta między innymi Fundacji Kościuszkowskiej na Uniwersytecie w Pittsburghu. Wykładał na
Wydziale Kulturoznawstwa Uniwersytetu Europejskiego Viadrina we
Frankfurcie nad Odrą, w Katedrze Studiów Azjatyckich (turkologia),
w Instytucie Wschodnim czy Instytucie Historii Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Jego zainteresowania badawcze obejmują:
politykę zagraniczną Turcji, mniejszości narodowe, etniczne i religijne
w Turcji, problemy muzułmanów w Europie, przemiany polityczne, społeczne i kulturowe na Półwyspie Bałkańskim oraz Bliskim Wschodzie.
Jan MUŚ – doktor, obecnie adiunkt na Katolickim Uniwersytecie Lubelskim.
Jego zainteresowania badawcze obejmują zarówno współczesne wydarzenia polityczne na Bałkanach, jak i historię tego obszaru.
Konrad PAWŁOWSKI – doktor, adiunkt w Zakładzie Stosunków Międzynarodowych Wydziału Politologii Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej
w Lublinie. Zainteresowania badawcze koncentruje wokół problematyki
procesu pokojowego i ewolucji stosunków międzynarodowych w regionie Europy Południowo-Wschodniej.
Wojciech STANISŁAWSKI – historyk specjalizujący się w dziejach emigracji
rosyjskiej (praca doktorska Myśl polityczna emigracji rosyjskiej w II Rzeczypospolitej: interpretacje przeszłości i koncepcje polityczne obroniona
w 2002 roku w Instytucie Historii Uniwersytetu Warszawskiego) oraz
zagadnieniu współczesnych Bałkanów. W ostatnich latach szczególnie zainteresowany „polityką historyczną” państw postjugosłowiańskich. Wieloletni analityk, a obecnie współpracownik Ośrodka Studiów
Wschodnich, od 2008 roku redaktor działu zagranicznego „Rzeczpos
politej”.
Marta SZPALA – analityk do spraw bałkańskich Ośrodka Studiów Wschodnich. Absolwentka Instytutu Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego, ponadto studiowała slawistykę oraz w Studium
Europy Wschodniej UW. Główne tematy badawcze: procesy rozszerzenia Unii Europejskiej i NATO na obszarze Bałkanów Zachodnich oraz
transformacji społecznej i politycznej na Bałkanach, społeczeństwo
obywatelskie w państwach postkomunistycznych. Ostatnie publikacje:
Bośniacki chaos. Źródła kryzysu politycznego we współczesnej Bośni
i Hercegowinie (z Wojciechem Stanisławskim), Chorwacja: negocjacje
akcesyjne z UE w cieniu wyborów parlamentarnych, Bałkany Zachodnie
– impas w procesie rozszerzenia UE.
Wojciech ZAJĄCZKOWSKI – obecnie pełni funkcję ambasadora RP w Rosji,
poprzednio sprawował ten urząd w Rumunii. Absolwent Katolickiego
Uniwersytetu Lubelskiego, doktoryzował się w Instytucie Studiów Politycznych PAN. Autor kilkudziesięciu artykułów poświęconych przede
wszystkim historii Rosji i ZSRR. Wydał trzy książki, z których ostatnia
Rosja i narody. Ósmy kontynent. Szkic dziejów Eurazji uzyskała w 2010
roku nagrodę „Przeglądu Wschodniego”, a w 2011 została przetłumaczona na język czeski. Aktualnie autor przygotowuje kolejną pracę Zrozumieć innych. Metoda analityczna w polityce zagranicznej.
Tomasz ŻORNACZUK – analityk w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych od 2009 roku. Bada procesy polityczne na Bałkanach Zachodnich,
ze szczególnym uwzględnieniem integracji europejskiej tego regionu.
W latach 2007-2008 zajmował się współpracą Polski z państwami bałkańskimi w Departamencie Unii Europejskiej i Współpracy Międzynarodowej w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. W 2007
roku odbył staż w Departamencie Spraw Politycznych w Kwaterze Głównej ONZ w Nowym Jorku. Absolwent Wydziału Stosunków Międzynarodowych na Uniwersytecie Doğuş w Stambule w Turcji oraz Wydziału Nauk Humanistycznych i Społecznych na Uniwersytecie Maastricht
w Holandii. Ukończył także integrację europejską w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego oraz kulturoznawstwo w Instytucie
Slawistyki Zachodniej i Południowej UW.

Treść Rocznika - Instytut Europy Środkowo-Wschodniej

Transkrypt

Podobne dokumenty

sytuacja polityczna oraz reformy demokratyczne w europie środkowej

rozszerzenie unii europejskiej: zaangażuj się!

uwarunkowania polityczne i historyczne, perspektywy rozwoju sytuacji

Ceyhun Yaman Erhan Lanpir Emine Özdemir Fatma Gürle Hüsniye