czas na zmiany na opolskim rynku pracy

Komentarze

Transkrypt

czas na zmiany na opolskim rynku pracy
DEPOPULACJA
czas na zmiany na opolskim rynku pracy
RAPORT
Z PODZADANIA 1.1
Przeprowadzenie analizy
uwarunkowań prawno-finansowych
oraz jakości świadczonych usług
przez instytucje publiczne
Przeprowadzenie analizy
uwarunkowań prawnych
i potrzeb w zakresie przedsiębiorczości
i prowadzenia działalności gospodarczej
Praca zbiorowa pod kierownictwem naukowym
dr. hab. Roberta GWIAZDOWSKIEGO
Spis treści
I. Streszczenie
10
II. Wstęp
14
1. Kapitał ludzki – znaczenie gospodarcze
21
2. Ekonomiczna teoria rozrodczości
26
3. Kryzys demograficzny
33
3.1. Polska na tle Europy i świata
33
3.1.1. Demografia a społeczeństwo
39
3.1.2. Demografia a gospodarka
42
3.1.3. Demografia a finanse publiczne
44
3.1.4. Demografia a polityka
45
3.2. Sytuacja demograficzna Opolszczyzny
47
3.2.1. Uwagi ogólne
47
3.2.2. Naturalny ruch ludności – stan obecny i perspektywy
49
3.2.3. Opolskie migracje
55
3.2.4. Czynniki przyciągające i wypychające ludność
w Opolskiem
60
3.2.5. Opolska strategia rozwoju
65
III. Przedsiębiorczość
68
1. Uwagi wstępne
69
2. Bariery przedsiębiorczości
73
2.1. Bariery finansowe
73
2.2. Bariery podatkowe
73
2.3. Bariery prawno-regulacyjne
74
2.4. Bariery prawa pracy
75
2.5. Bariery administracyjne
76
3. Omówienie ankiety badawczej opolskich przedsiębiorców
80
4. Pozytywne przykłady w zakresie znoszenia barier
84
4.1. Pośrednictwo nieruchomości
84
4.2. Agencje pracy
85
4.3. „Lekcja niemieckiego”
87
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
88
5.1. Narzędzia deregulacyjne
88
5.1.1. Opieka nad dziećmi do lat 3
88
5.1.2. Wychowanie przedszkolne
92
6
Spis treści
5.1.3. Edukacja zawodowa
93
5.1.4. Opieka nad osobami starszymi
95
5.1.5. Transport drogowy i spedycja
97
5.2. Klient usługi publicznej
99
IV. Specjalna Strefa Ekonomiczna
108
1. Wstęp − ujęcie historyczno-teoretyczne
110
1.1. Początki i rozwój
110
1.2. Rodzaje SSE
112
1.3. Przyczyny i cele tworzenia SSE
115
2. Argumenty „za” i „przeciw” SSE
117
3. Specjalne Strefy Ekonomiczne a teoria modernizacji
121
4. Specjalne Strefy Ekonomiczne a teoria regionalizmu
122
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
124
5.1. Historia Specjalnych Stref Ekonomicznych w Polsce
124
5.2. Podstawy prawne funkcjonowania SSE
126
5.3. Zachęty dla inwestorów
131
5.3.1. Stymulacyjna rola podatków w SSE
133
5.3.2. Ulgi podatkowe w SSE a zasady pomocy publicznej w UE
135
5.4. Rozszerzenie przedmiotu działalności SSE
142
5.5. Rozszerzenie obszaru działania SSE
142
5.6. Wydłużenie czasu działalności SSE
145
5.7. Zarządzanie SSE
145
6. Wybrane praktyki europejskie
147
7. Specjalna Strefa Ekonomiczna w Opolu
150
8. Warunki konieczne do wdrożenia proponowanych narzędzi
153
9. Przewidywane skutki
156
10. Rekomendacje
157
V. Bezpieczeństwo socjalne rodziny
158
1. Wstęp
160
1.1. Uwagi ogólne
160
1.2. Pomoc społeczna w kontekście zmian na opolskim rynku pracy
160
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
165
2.1. Obszary wyzwań i koniecznych zmian – celów do osiągnięcia,
na które odpowiedzą proponowane narzędzia
2.2. System opieki społecznej na Opolszczyźnie
167
167
2.3. Struktura organizacyjna pomocy społecznej województwa
opolskiego
168
2.4. Pomoc społeczna w gminach
170
2.5. Pomoc społeczna w powiatach
172
Spis treści
2.6. Instytucje pomocy społecznej
173
2.6.1. Ośrodki pomocy społecznej (OPS)
173
2.6.2. Powiatowe centra pomocy rodzinie (PCPR)
175
2.6.3. Formy pomocy i wsparcia dla osób starszych
i niepełnosprawnych
176
2.6.4. Domy pomocy społecznej (DPS)
176
2.6.5. Dzienne domy pomocy (DDP)
176
2.6.6. Usługi opiekuńcze
177
2.6.7. Piecza zastępcza
177
2.7. Współpraca z organizacjami pozarządowymi w obszarze pomocy
społecznej
2.8. Interwencja UE w obszarze pomocy społecznej
178
179
2.9. Zadania Samorządu Województwa Opolskiego w zakresie pomocy
i integracji społecznej
2.10. Kadry pomocy społecznej w województwie opolskim
180
181
2.11. Zaobserwowane tendencje w obszarze pomocy społecznej
w województwie opolskim
183
2.12. Próba oceny opolskich instytucji otoczenia
społecznego-gospodarczego (opieka społeczna)
pod względem organizacji i funkcjonowania
185
2.13. Próba oceny jakości zarządzania w instytucjach otoczenia
społeczno-gospodarczego (opieka społeczna)
oraz potencjału lokalnych partnerów
188
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy społecznej w Polsce
190
3.1. Regulacje prawne
190
3.2. Próba oceny uwarunkowań prawnych i finansowych opieki
społecznej w Polsce
201
3.2.1. Próba oceny systemu pod względem jakości świadczonych
usług opieki społecznej w Polsce
202
3.3. Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej – projekt zmian
202
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
205
4.1. Belgia
206
4.2. Francja
208
4.3. Niemcy
212
4.4. Szwecja
215
4.5. Wielka Brytania
217
4.6. Wnioski z przeglądu dobrych praktyk
222
5. Narzędzia opracowane na podstawie wywiadów i konsultacji
z partnerami regionalnymi
224
5.1. NARZĘDZIE: „Nowy sposób dystrybucji zagregowanych
świadczeń socjalnych w ramach OPS”
5.2. Warunki koniecznych zmian do wprowadzenia narzędzia
224
227
5.3. Opis nowej organizacji pomocy społecznej (wariant podstawowy –
pomoc społeczna w gminie, warianty dla związku gmin wiejskich
oraz miasta na prawach powiatu)
228
7
8
Spis treści
5.4. Opis warunków brzegowych, które warunkują wprowadzenie
narzędzia
234
6. Przewidywane skutki wprowadzania proponowanych rozwiązań
237
7. Rekomendacje
238
VI. Edukacja zawodowa a rynek pracy
240
1. Wstęp
241
1.1. Uwagi ogólne
241
1.2. Kogo potrzebuje gospodarka realna − teorie rynku pracy
241
1.3. Rynek pracy a edukacja
243
1.4. Zalecenia
245
2. Analiza stanu obecnego
246
2.1. Reformy ustroju szkolnego z 1999 roku – założenia, realizacja
i skutki
246
2.2. Analiza obecnej sytuacji na rynku edukacyjnym w Polsce
249
2.3. Analiza oferty edukacyjnej w regionie opolskim
268
2.3.1. Szkolnictwo zawodowe na poziomie ponadgimnazjalnym
268
2.3.2. Regionalne Centra Kształcenia Ustawicznego
271
2.3.3. Analiza SWOT dla szkolnictwa zawodowego na poziomie
ponadgimnazjalnym w regionie opolskim
272
2.3.4. Szkolnictwo zawodowe na poziomie wyższym w regionie
opolskim273
2.3.5. Analiza SWOT dla szkolnictwa zawodowego na poziomie
wyższym w regionie opolskim
275
2.4. Wnioski z analizy stanu obecnego systemu edukacji zawodowej
w regionie opolskim
277
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji
w RFN, Królestwie Danii oraz Irlandii
282
3.1. Rys historyczny
282
3.2. System edukacji zawodowej w Republice Federalnej Niemiec
283
3.3. Reforma szkolnictwa i jednostek badawczych w Królestwie Danii –
etapy i skutki
292
3.4. Zmiany w szkolnictwie zawodowym w Republice Irlandii – dobre
wzorce dla województwa opolskiego
296
3.5. Strategiczne cele rozwoju systemu edukacji w Unii Europejskiej
299
3.6. Wnioski dla regionu opolskiego
300
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
302
4.1. Założenia do modelu
302
4.2. Narzędzie I: model zintegrowanego kształcenia zawodowego
na bazie średniej szkoły zawodowej – technikum
zawodowego (TZ)
306
4.2.1. Opis modelu
306
4.2.2. Rola partnerów
309
Spis treści
4.2.3. Tryb wprowadzenia modelu
313
4.2.4. Przewidywane korzyści
314
4.2.5. Warunki konieczne do wdrożenia proponowanych narzędzi
315
4.3. Narzędzie II: model regionalnej Wyższej Szkoły
Zawodowej (WSzZ)
316
4.3.1. Opis modelu
316
4.3.2. Tryb utworzenia regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej
320
4.3.3. Rola partnerów
324
4.3.4. Przewidywane korzyści z utworzenia regionalnej WSzZ
325
4.3.5. Warunki konieczne do utworzenia regionalnej WSzZ
326
4.4. Narzędzie III: lokalna szkoła jako wielofunkcyjne centrum
edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjne dla społeczności lokalnej
327
4.4.1. Założenia do modelu
327
4.4.2. Opis modelu
328
4.4.3. Tryb wprowadzenia modelu
331
4.4.4. Przewidywane korzyści
331
4.4.5. Warunki konieczne do wdrożenia proponowanych
narzędzia332
5. Przewidywane skutki wprowadzenia proponowanych rozwiązań
333
6. Rekomendacje
335
6.1. Planowanie
335
6.2. Specjalizacja
336
6.3. Koncepcja sieci Centrów Technologicznych (szkoła, centrum,
pracodawcy)
336
6.4. Kształcenie praktyczne
338
6.5. Współpraca
338
6.6. Promocja
339
VII. Opieka nad matką i dzieckiem
340
1. Wstęp – opieka nad dziećmi do lat pięciu w kontekście zmian
na opolskim rynku pracy jako elementu polityki prorodzinnej 342
2. Analiza stanu obecnego
346
2.1. Żłobki i inne formy opieki nad dziećmi do lat trzech w Polsce
346
2.2. Edukacja przedszkolna
348
2.3. Stan opieki żłobkowo-przedszkolnej na Opolszczyźnie
350
2.3.1. Żłobki i inne formy opieki nad dziećmi do lat trzech
350
2.3.2. Przedszkola
352
2.4. Próba oceny opolskich instytucji otoczenia
społeczno-gospodarczego (opieka żłobkowa i przedszkolna)
pod względem organizacji i funkcjonowania
354
2.5. Próba oceny JAKOŚCI ZARZĄDZANIA w instytucjach otoczenia
społeczno-gospodarczego (opieka żłobkowa i przedszkolna)
oraz potencjału lokalnych partnerów
356
9
10
Spis treści
2.6. Sformułowanie koniecznych zmian – celów do osiągnięcia,
na które odpowiedzą zaproponowane narzędzia
356
3. Przykłady polityk prorodzinnych, których elementem są świadczenia
pieniężne z tytułu posiadania dziecka i dostępność opieki zastępczej
nad dziećmi
358
3.1. Narzędzia wsparcia opieki nad dziećmi na tle polityk prorodzinnych
wybranych krajów
358
3.1.1. Francja
358
3.1.2. Wielka Brytania
360
3.1.3. Irlandia
362
3.1.4. Szwecja
364
3.1.5. Finlandia
365
3.1.6. Niemcy
367
3.1.7. Hiszpania
369
3.2. Polityka prorodzinna w Polsce
371
3.2.1. Zasiłek macierzyński
371
3.2.2. Dodatek z tytułu urodzenia dziecka, tzw. „becikowe”
372
3.2.3. Opieka przed-przedszkolna (żłobki)
372
3.2.4. Opieka przedszkolna (przedszkola)
373
3.2.5. Świadczenia rodzinne (pomoc rodzinom w trudnej sytuacji
wypłacana przez ośrodki pomocy społecznej)
374
3.2.6. Ulga podatkowa z tytułu wychowywania dzieci
(tzw. „ulga na dzieci”)
374
3.2.7. Wyprawka szkolna – dopłaty do podręczników
375
3.2.8. Rządowy program: „Pomoc państwa w zakresie dożywiania”
376
3.2.9. In vitro
376
3.3. „Dobre praktyki” a proponowane narzędzia
377
3.4. Próba oceny uwarunkowań prawnych i finansowych opieki
żłobkowej i przedszkolnej w Polsce jako elementów polityki
prorodzinnej
378
3.5. Próba oceny systemu pod względem jakości świadczonych
usług opieki żłobkowej i przedszkolnej w Polsce jako elementów
polityki prorodzinnej
380
4. Opis bonu wychowawczego i przedszkolnego oraz innych narzędzi
rekomendowanych
381
4.1. Bon wychowawczy
381
4.1.1. Opis
381
4.1.2. Cel zastosowania
381
4.1.3. Skutek zastosowania
382
4.1.4. Warunki wprowadzenia zmiany
382
4.2. Bon przedszkolny
382
4.2.1. Opis
382
4.2.2. Cel zastosowania
384
4.2.3. Skutek zastosowania
385
4.2.4. Warunki wprowadzenia zmiany
385
Spis treści
4.3. Klaster usług opiekuńczych dla dzieci do lat 5
386
4.3.1. Opis
386
4.3.2. Cel zastosowania
386
4.3.3. Skutek zastosowania
387
4.3.4. Warunki wprowadzenia zmiany
387
4.4. Zniesienie barier w tworzeniu placówek
żłobkowo-przedszkolnych
388
4.4.1. Opis
388
4.4.2. Cel zastosowania
389
4.4.3. Skutek zastosowania
389
4.4.4. Warunki wprowadzenia zmiany
389
5. Warunki konieczne do wprowadzenia proponowanych narzędzi
390
6. Przewidywane skutki wprowadzenia proponowanych rozwiązań
391
7. Rekomendacje
392
VIII. Rynek świadczeń opieki zdrowotnej
394
1. Wstęp
395
2. Wskaźniki stanu zdrowia matek i dzieci oraz ich wartość
diagnostyczna. Województwo opolskie na tle wskaźników krajowych
396
2.1. Wskaźniki dzietności oraz urodzenia żywe
396
2.2. Umieralność kobiet rodzących
397
2.3. Stan zdrowia dzieci
397
2.3.1. Umieralność
398
2.3.2. Wrodzone wady rozwojowe
400
2.3.3. Choroby przewlekłe
400
2.3.4. Niepełnosprawność
401
2.3.5. Nowotwory złośliwe
401
3. Infrastruktura medyczna i dostęp do usług medycznych oferowanych
kobietom w ciąży, matkom i dzieciom
402
3.1. Placówki służby zdrowia w województwie opolskim
402
3.2. Personel medyczny
403
4. Opieka nad kobietą w ciąży
404
4.1. Standardy opieki nad kobietą w ciąży
404
4.2. Problemy związane z tworzeniem warunków efektywnej opieki
w zakresie opieki położniczej
5. Opieka neonatologiczna
404
407
5.1. Standardy opieki neonatologicznej oraz problemy związane
z tworzeniem warunków efektywnej opieki w zakresie neonatologii 407
6. Opieka pediatryczna
409
6.1. Standardy opieki pediatrycznej oraz problemy związane
z tworzeniem efektywnej opieki w zakresie pediatrii
409
6.2. Program szczepień
410
7. Podsumowanie. Wnioski i rekomendacje
414
11
12
Spis treści
IX. Rynek usług opieki nad osobami starszymi
418
1. Wstęp
419
2. Analiza stanu obecnego
423
2.1. Bieżące zasoby pobytowych usług opiekuńczych w województwie
opolskim
423
2.2. Lokalne warunki do tworzenia prywatnych placówek
opiekuńczych
423
2.2.1. Nieruchomości
424
2.2.2. Walory geograficzne i społeczne
424
2.3. Wpływ emigracji zarobkowej na struktury rodzinne
424
3. Przedstawienie dobrych praktyk
426
4. Opis proponowanych narzędzi
428
5. Klaster Usług Opiekuńczych (KUO)
429
5.1. Cele
429
5.2. Struktura zarządzania i finansowania KUO
431
6. Placówka opiekuńcza w zamkniętym obiekcie
435
6.1. Czynniki ekonomiczno-organizacyjne
435
6.1.1. Idea
435
6.1.2. Cele
435
6.1.3. Instrumenty
436
6.1.4. Ramy regulacyjne
436
6.1.5. Wybór mixu świadczonych usług
436
6.1.6. Minimalna wielkość nakładów inwestycyjnych
437
6.1.7. Przychody placówki typu ZPO lub ZOL
437
6.1.8. Koszty uruchomienia placówki typu ZPO/ZOL
438
6.1.9. Prawna podstawa relacji z pacjentem oraz zarządzanie
relacjami z rodziną
439
6.1.10. Dostępność wykwalifikowanego personelu
439
6.1.11. Kwalifikowanie do ZPO/ZOL
439
6.1.12. Czy istnieje trade off pomiędzy misją opiekuńczą
a opłacalnością finansową?
440
7. Ograniczenie barier dla tworzenia i prowadzenia placówek
opiekuńczych dla seniorów
442
7.1. Cele
442
7.2. Usługi opiekuńcze i bytowe w kontekście zmiany demograficznej
442
8. Model placówki
446
8.1. Podwarszawski Kierszek
446
8.1.1. Program Funkcjonalny
446
8.1.2. Propozycje dotyczące części mieszkalnej/pobytowej
447
8.1.3. Rehabilitacja
447
8.1.4. Pobyty, opieka czasowa łącznie z zajęciami ruchowymi
dla seniorów
448
8.1.5. Planowanie przez inwestora prowadzenia specjalistycznych
szkoleń448
Spis treści
8.2. Bystrzyca Kłodzka
449
8.2.1. Opieka geriatryczna
449
8.2.2. Rehabilitacja
450
8.2.3. Fitness/Spa
450
8.3. Opis wybranej lokalizacji z terenu Opolszczyzny jako przykładu
miejsca do utworzenia DS Krapkowice
451
8.3.1. Położenie
451
8.3.2. Komunikacja
451
8.3.3. Infrastruktura
452
8.3.4. Nieruchomość oferowana pod inwestycję
452
8.3.5. Edukacja i kształcenie zawodowe
452
8.3.6. Udogodnienia dla inwestorów
453
8.3.7. Dotychczasowe problemy proceduralne
454
8.3.8. Procedura sprzedaży nieruchomości stanowiących
własność powiatu krapkowickiego
454
9. Wioska seniora
455
9.1. Koncepcja wioski seniora Celestynów
456
9.1.1. Celestynów
457
9.1.2. Założenia medyczne
457
9.1.3. Założenia biznesowe
457
9.1.4. Uwagi
457
9.2. Koncepcja wioski seniora Prezlau
458
9.3. Wioska seniora Meppen, Dolna Saksonia, Niemcy
459
9.4. Wioska seniora Kamloops (Senior Village, Kamloops), Kanada
459
9.5. Wioska seniora Sun City i Sun City West, Arizona,
Stany Zjednoczone
461
9.6. Jedna z rekomendowanych lokalizacji wioski seniora na terenie
Opolszczyzny – Gmina Pokój
462
10. Bon opiekuńczy
464
10.1. Instrumenty finansowe
464
10.2. Instrumenty fiskalne
465
10.3. Instrumenty administracyjne/regulacyjne
465
10.4. Instrumenty informacyjne
466
11. Program Promujący Silver Economy
467
11.1. Cel promocji
467
11.2. Grupy docelowe:
467
11.3. Strategia promocji (według modelu AIDA)
467
11.4. Instrumenty promocji
468
11.5. Podmioty zaangażowane w realizację planu promocji
469
11.6. Budżet
469
12. Rekomendacje oraz konieczne warunki do wprowadzenia
proponowanych narzędzi
471
12.1. Pełnomocnik Marszałka ds. SEO
471
12.2. Klaster Usług Opiekuńczych
471
12.3. Współpraca z NFZ
471
13
14
Spis treści
12.3.1. Proste i nieprzeregulowane zasady kontraktowania
usług w NFZ
471
12.3.2. Zmiana sposobu wyceny medycznych świadczeń
geriatrycznych w kontraktach z NFZ
471
12.4. Kształcenie zawodowe
472
12.5. Rzecznik Praw Seniora
472
12.6. Program Dobrych Praktyk
473
12.7. Centrum Informacji i Koordynacji Finansowej dla Seniorów
473
12.8. Centrum Informacji SEO
475
12.9. Zmiana sposobu nabywania nieruchomości od samorządów
terytorialnych celem zagospodarowania ich na SEO
13. Przewidywane skutki wprowadzenia proponowanych rozwiązań
475
476
I
Streszczenie
Obserwowany z niepokojem i trwający od wielu lat proces depopulacji jest najpoważniejszym problemem społecznym, a w konsekwencji również ekonomicznym i politycznym,
przed którym stoi województwo opolskie. Ma on wiele przyczyn zarówno zewnętrznych, jak
i wewnętrznych. Częściowo jest efektem negatywnych zjawisk występujących na terenie całego kraju, ale również bezpośrednio wynika ze specyfiki regionu.
Dlatego też władze samorządu województwa opolskiego podjęły kroki, które mają przeciwdziałać temu groźnemu dla normalnego funkcjonowania regionu zjawisku. Samorząd
przygotowuje program regionalny: „Program Specjalnej Strefy Demograficznej w województwie opolskim do 2020 roku”. Opracowywaniu Programu towarzyszy realizowany projekt
badawczy „Depopulacja – czas na zmiany na opolskim rynku pracy”, w ramach którego zaproponowane narzędzia przeciwdziałania procesom depopulacyjnym będą mogły zostać
zaimplementowane do regionalnego programu. W jego zakresie tego wypracowano szereg
narzędzi – innowacyjnych rozwiązań służących poprawie warunków życia i oferty zatrudnienia na regionalnym rynku pracy.
W niniejszym opracowaniu uwaga skoncentrowana została na rozwiązaniach służących
dostosowaniu oferty edukacyjnej do potrzeb gospodarki i rynku pracy w regionie oraz poprawie szans edukacyjnych i cywilizacyjnych na poziomie gminy. Całość opracowania służy
stworzeniu rozwiązań będących syntezą propozycji autorskich, wniosków płynących z własnych, tj. krajowych i regionalnych doświadczeń oraz wybranych elementów dobrych wzorców, płynących z analizy modeli zagranicznych.
We „Wstępie” (część 2. raportu) przedstawiono podstawy teoretyczne poszukiwanych
rozwiązań oraz nakreślono charakterystykę otoczenia będącego głównym przedmiotem
opracowania.
Część 3. raportu zatytułowana „Przedsiębiorczość” to analiza obecnej sytuacji związanej
z usługami edukacyjnymi w kraju oraz specyfikacja rynku pracy i wypływające z niej wnioski.
Kolejną 4. część niniejszego opracowania nazwano „Specjalne Strefy Ekonomiczne”.
Jest to opis Specjalnych Stref Ekonomicznych – zarówno w ujęciu historyczno-teoretycznym
i prezentacją argumentów „za” i „przeciw”, jak i w ujęciu praktycznym z uwzględnieniem korzyści płynących z ich utworzenia i działalności na terenie województwa opolskiego.
„Bezpieczeństwo socjalne rodziny” to 5. część raportu dotycząca sytuacji społecznej
mieszkańców zarówno Opolskiego, jak i reszty kraju. Na podstawie analizy regulacji prawnych i działalności instytucji sprawujących opiekę socjalną nad rodziną zawarto propozycję
zmian w tym zakresie i wypływające z nich wnioski. Przedstawiono również przykłady takiej
działalności pochodzące z innych krajów Unii Europejskiej.
W części 6. zatytułowanej „Edukacja zawodowa a rynek pracy” zaprezentowano zalety
i wady oferty edukacyjnej, którą proponują mieszkańcom Opolskiego szkoły ponadgimnazjalne i wyższe, działające na terenie województwa. Na przykładzie dawnej Republiki Federalnej Niemiec, Republiki Irlandii oraz Królestwa Danii omówiono doświadczenia innych krajów w zakresie organizacji i sposobów przeprowadzania zmian w szkolnictwie zawodowym
oraz przedstawiono wnioski (tzw. dobre praktyki) płynące dla regionu opolskiego.
18
Streszczenie
Nowatorskie rozwiązania służące dostosowaniu oferty edukacyjnej do potrzeb i oczekiwań rynku pracy w tej części raportu opisano w formie trzech narzędzi:
1. model zintegrowanego kształcenia zawodowego na bazie średniej szkoły zawodowej –
technikum zawodowego (TZ), polegający na ścisłej współpracy z właściwą merytorycznie
uczelnią oraz lokalnymi i regionalnymi przedsiębiorcami;
2. model regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej (WSzZ), powstały na bazie istniejących zasobów edukacyjnych i kształcący na studiach inżynierskich i licencjackich w kierunkach
zgodnych ze strategią rozwoju województwa opolskiego;
3. lokalna szkoła jako wielofunkcyjne centrum edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjne dla społeczności lokalnej, służące wzbogaceniu oferty i wyrównaniu szans edukacyjnych dzieci
i młodzieży z gmin wiejskich.
Przedstawiono również warunki konieczne do wprowadzenia proponowanych zmian i korzyści płynące z takich działań.
„Opieka nad matką i dzieckiem” to 7. część raportu. Scharakteryzowano w niej zarówno
aktualną sytuację dotyczącą opieki nad dziećmi do lat 5 (funkcjonowanie żłobków i przedszkoli), jak i propozycję zmian w tym zakresie. Przywołano i opisano także przykłady takiej
aktywności w innych krajach Unii Europejskiej.
Część 8. raportu zatytułowano „Rynek świadczeń opieki zdrowotnej”. To fragment opisujący wskaźniki demograficzne (w zakresie stanu zdrowia, urodzeń i śmiertelności matek
i dzieci) i charakteryzujący infrastrukturę medyczną oraz opiekę neonatologiczną i pediatryczną w regionie opolskim. Zawarto tu również wnioski płynące z proponowanych zmian.
Ostatnia, 9. część raportu to „Rynek usług opieki nad osobami starszymi”. Poza analizą stanu obecnego przedstawiono tu narzędzia pozwalające na ograniczenie barier i zmianę
sytuacji w opiece nad osobami starszymi w województwie opolskim (klaster usług opiekuńczych, bon opiekuńczy, program promujący silver economy) i opisano skutki, jakie mogą
nieść te zmiany. Wartą uwagi propozycją dla Opolszczyzny jest projekt utworzenia na większym, zamkniętym terenie placówek opiekuńczych, które istnieją zarówno w Polsce, jak i na
całym świecie.
II
Wstęp
dr hab. Robert GWIAZDOWSKI
1. Kapitał ludzki – znaczenie gospodarcze
Na przełomie XVIII i XIX wieku Thomas Malthus głosił, że przy ograniczonych zasobach ziemi
zwiększająca się liczba ludności spowoduje, że produkcja rolna nie nadąży za jej wzrostem,
a popyt na żywność będzie większy niż podaż. Sytuacja zmieni się dopiero wówczas, gdy
z powodu głodu populacja osiągnie poziom, przy którym możliwe będzie ponowne zapewnienie odpowiedniej do popytu ilości pożywienia. Według Malthusa liczba ludności rośnie
wykładniczo w postępie geometrycznym, a produkcja żywności liniowo – w postępie arytmetycznym. Ta zależność prowadzi do przeludnienia, a w konsekwencji do głodu.
Takie przekonanie dominowało jeszcze w latach 60. i 70. XX wieku. W 1968 roku wizje podobne do maltuzjańskich kreślił biolog Paul Ehrlich. W napisanej wraz z żoną książce The Population Bomb1 przewidywał, że w ciągu 15 lat nastąpi ogólnoświatowa klęska głodu. W 1973
roku Robert S. McNamara – Prezes Banku Światowego – zagrożenie demograficzne porównał nawet z zagrożeniem nuklearnym2. Opierało się ono na przekonaniu, że: wskaźnikiem
dobrobytu materialnego jest wysokość dochodu narodowego per capita (im więcej mieszkańców Ziemi, tym mniejszy dochód na jednego mieszkańca), wzrost gospodarczy zależy od
zasobów ziemi i kapitału jakie przypadają na osobę, mieszkańcy Trzeciego Świata, z powodu zbyt małej świadomości ogólnospołecznej i bez względu na dostępność owych zasobów,
znajdują się w nie najlepszej sytuacji gospodarczej i ekonomicznej. W konsekwencji należałoby uznać, że „narodziny dziecka automatycznie redukują dochód na osobę w rodzinie
i w całym kraju. Śmierć tego dziecka wywołuje efekt przeciwny – korzystny dla ekonomii.
Tylko, że dla większości ludzi pierwsze wydarzenie jest błogosławieństwem, a drugie tragedią”3. Paradoksalnie „według takich obliczeń, jeśli cieli się krowa, dochód narodowy na
osobę wzrasta, ale jeśli rodzi się dziecko – dochód maleje”4.
Jednak fakty przeczą takiej teorii. To nie zasoby ziemi i kapitału dają ludziom dobrobyt,
ale odwrotnie: tworzą go ludzie. Nie było w dziejach świata kraju, który osiągnąłby rozwój
gospodarczy w okresie stagnacji (nie mówiąc już o zapaści) demograficznej. Nigdy w historii
nie było „wzrostu bez kołysek”5. Ziemia pozostawiona odłogiem nie stworzy żadnej wartości dodanej. Kapitał ulokowany w banku lub w przysłowiowej skarpecie nie stworzy żadnej
wartości dodanej. To człowiek poprzez swoją pracę ją tworzy. „Roczna praca każdego narodu jest funduszem, który zaopatruje go we wszystkie rzeczy konieczne i przydatne w życiu,
a jego wysokość zależy od umiejętności, sprawności i znawstwa, z jakim swą pracę zazwyczaj
wykonuje i od stosunku liczby tych, którzy pracują użytecznie, do liczby tych, którzy tego nie
czynią” – pisał Adam Smith w Badaniach nad naturą i przyczynami bogactwa narodów6.
1 P.R. Ehrlich, The Population Bomb, Stanford University Press, 1968.
2 R.S. McNamara, One Hundred Countries, Two Billion People: The Dimensions of Development, London 1973.
3 P.T. Bauer, The Development Frontier: Essays in Applied Economics, Harvester 1991, cyt. za Ludność. Największe
bogactwo świata. PAFERE, Warszawa 2010, s. 45.
4 D. Lal, Ludność i długoterminowy wzrost ekonomicznych w Indiach, (w:) Ludność… op. cit., s. 67.
5 M. Kubiak, Współczesne problemy demograficzne w aspekcie społeczno-gospodarczym, (w:) M.G. Woźniak (red.)
Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy. Spójność społeczno-ekonomiczna a modernizacja gospodarki,
z. 16, s. 185.
6 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Tom I, PWN, Warszawa 1954, s. 3.
22
Wstęp
Istnieje prosta zależność, dla której ludzie tworzą dobrobyt – bo tylko ludzie potrafią dokonywać wymiany. Smith pisał, że nigdy nie widział psa, który z innym wymieniłby się kością!
Właśnie zdolność do handlowania prowadzi do specjalizacji pracy. A to z kolei jest większe na
terenach, na których mieszka więcej ludzi.
Już Platon w Państwie przytoczył bardzo interesującą konwersację pomiędzy Sokratesem
i synami Aristona − Adejmantem i Glaukonem − na temat zasad funkcjonowania gospodarki7.
W tym właśnie dialogu znajdujemy opis narodzin podstawowych kategorii ekonomicznych –
towaru i wymiany8. Ustami Sokratesa Platon dowodził, że każda rzecz ma wartość nie tylko
dla wytwórcy, lecz także dla innych, którzy tej rzeczy potrzebują, a zajmują się wytwarzaniem czegoś innego. Każdy człowiek ma bowiem naturalne predyspozycje, sprawiające, że
jedną rzecz robi lepiej, a inną gorzej. Dlatego też nie ma powodu, aby wytwarzać wszystko na
własne potrzeby. Człowiek powinien skoncentrować się na tym, co robi najlepiej, a nadwyżkę tego, co wyprodukuje wymieniać na inne, potrzebne mu rzeczy, wyrabiane przez tych,
którzy są z kolei sprawniejsi w ich wytwarzaniu od niego. W ten sposób, dzięki specjalizacji,
powstanie więcej dóbr i będą one miały lepszą jakość. „Więcej wszystkiego powstaje i to, co
powstaje będzie ładniejsze, jeśli jeden zajmie się jednym, zgodnie ze swą naturą, we właściwej porze i mając głowę wolną od innych zajęć” – uczył swych słuchaczy Sokrates9.
W XX wieku na świecie, niemal czterokrotnie wzrosła liczba ludności. W 1901 roku była
szacowana na 1,5 mld. W 2000 roku na 6 mld, a obecnie na 7 mld. Rósł także dochód narodowy per capita. Wiek XX był w dziejach ludzkości okresem największej prosperity – mimo
dwóch wojen światowych, szeregu konfliktów regionalnych czy użycia nowych, nieznanych
wcześniej rodzajów broni masowej zagłady. Jest to zaprzeczeniem maltuzjańskiej teorii, bo
wzrost intensywności zbiorów zależy od wzrostu bezpośrednich i pośrednich nakładów pracy10. Gdy zasoby ziemi przewyższają zasoby pracy mamy do czynienia z plonem na jednostkę
pracy, a nie z plonem na jednostkę ziemi. Bardziej zaawansowane techniki upraw wymagają
większych nakładów pracy. Ale nakłady te nie są wprowadzane do gospodarki tak długo,
jak długo nie są konieczne. Dopiero wówczas, gdy wzrost populacji powoduje taki spadek
plonów per capita, osiąganych przy pomocy stosowanych technik upraw, że stają się one za
niskie do przeżycia zwiększonej ilości ludzi, zaczyna się stosowanie nowych technik11.
Znaczenie czynnika ludzkiego widać nie tylko w rolnictwie. Do wzrostu dobrobytu przyczynia się urbanizacja, która również powoduje zwiększanie populacji. „W regionach miejskich
– gęsto zaludnionych miastach i miasteczkach – jest więcej samochodów, telefonów komórkowych i milionerów, niż w pustych przestrzeniach wiejskich” – pisze Sauvik Chakraverti12.
Z drugiej jednak strony urbanizacja powstrzymuje wzrost demograficzny, bo ludzie mieszkający w miastach uważają, że oszczędniej żyje się w mniejszej rodzinie. To cecha charakterystyczna dla miast w większości regionów świata. Nawet w demografii działają podstawowe
prawa rynku.
Dostępna w krajach Trzeciego Świata (tam, gdzie niektórzy tak bardzo troszczyli się
o przeludnienie) ilość kosmetyków dla kobiet, pozwala przypuszczać, że środki antykoncepcyjne też byłyby stosowane, gdyby był na nie popyt. A dlaczego go nie ma? Raczej nie z po7 Platon, Państwo, Warszawa 1994.
8 Więcej na ten temat, por. K. Zorde, Metafizyczne wątki w ekonomii, Warszawa 2004.
9 Platon, Państwo, op. cit., s. 86.
10 D. Lal, Ludność…, op. cit., s. 68.
11 Ibidem.
12 S. Chakraverti, Populacja, urbanizacja, wizja obfitości (w:) Ludność…, op. cit., s. 77.
1. Kapitał ludzki – znaczenie gospodarcze
wodu niewiedzy, bo badania pokazały, że najwięcej dzieci rodziły kobiety, które biologiczne zdolności rozrodcze osiągały kilka lat wcześniej. Być może całą sprawę lepiej zobrazuje
przypadek nosiwody z Pendżabu, który wziąwszy antropologa za urzędnika zajmującego się
planowaniem rodziny, który odwiedził go wiele lat wcześniej, powiedział mu: „usiłowałeś
mnie przekonać, że nie powinienem mieć więcej synów. A teraz widzisz – mam sześciu synów
i dwie córki, siedzę w domu i odpoczywam. Dzieci są dorosłe i przynoszą mi pieniądze. Jedno
nawet pracuje poza wsią. Mówiłeś mi, że jestem zbyt biednym człowiekiem, by utrzymywać
dużą rodzinę. A teraz, jak widzisz, dzięki mej rodzinie, jestem człowiekiem bogatym”13.
Wyjaśnił to Julian L. Simon: to ludzie stanowią „największe bogactwo świata”14. Zasłynął
on z zakładu, jaki w 1980 roku zawarł Paulem Ehrlichem. Warunki zakładu (Simon-Ehrlich
wager) przewidywały, że w 1990 roku Simon wypłaci Ehrlichowi skumulowaną różnicę wartości pięciu podstawowych dla gospodarki i wybranych przez Ehrlicha metali: miedzi, chromu, niklu, cyny i wolframu, jeśli po uwzględnieniu inflacji ich cena wzrośnie. Ehrlich miał wypłacić Simonowi różnicę, jeśli zwaloryzowana cena spadnie. W październiku 1990 to Ehrlich
musiał zapłacić Simonowi 576 dol. W ciągu 10 lat ceny wszystkich wybranych metali spadły,
część z nich nawet poniżej cen z 1980 roku, pomimo rekordowego przyrostu ludności w tym
okresie (o ok. 800 mln). Simon wygrałby zakład nawet bez uwzględnienia inflacji.
Oczywiście Simon, choć miał rację co do zasady, miał też sporo szczęścia, ponieważ stosunkowo krótki, dziesięcioletni okres zakładu mógł trafić na chwilowe fluktuacje długoterminowego trendu. Gdyby zakład odbył się w następnej dekadzie, to Simon przegrałby, z powodu szybkiego wzrostu gospodarczego w Chinach i Indiach, który windował ceny surowców.
Ale w kolejnej dekadzie znów by wygrał.
Właśnie dlatego, że „zdolni, pełni zapału i nadziei młodzi ludzie, przesiąknięci ideą wolności, kierujący swoje wysiłki i swoją pomysłowość w celu zapewnienia dobrobytu sobie
i swoim rodzinom, działają na korzyść nas wszystkich”15, bo tym, co liczy się w gospodarce
tak samo jak usta, czy ręce, albo nawet bardziej, jest ludzki umysł”16. Na podobnym założeniu
opiera się ekonomia podaży, podkreślająca, że bogactwo ucieleśnia się w rzeczach, ale jest
wytwarzane przez umysł. Wiara i wyobraźnia to najważniejsze zasoby kapitałowe w rozwijającej się gospodarce. Jak pisze George Gilder „majątek może topnieć, lecz umysł i wola potrafią momentalnie błysnąć przed niezdecydowanym tłumem, rozpalić niebo swoimi wizjami
i spowodować ich wcielenie w krzem i cement zanim zgromadzą się konkurenci. Najlepsze,
najbardziej władcze, najbardziej oryginalne i najbardziej giętkie umysły stanowią najtrwalsze złoto”17. Jedynie fizyczna strona naszego bogactwa ma charakter skończony. Jego metafizyczne źródła – wyobraźnia i twórczość – są nieskończone18. Z perspektywy czasu widać,
że największy efekt ekonomiczny określający wielkość ludzkości i jej wzrost to wkład ludzi
w zasób potrzebnej wiedzy. Jest on na tyle duży, że pozwala na przezwyciężenie wszelkich
kosztów związanych ze zwiększeniem liczby ludności19. Najbardziej przedsiębiorcze umysły stanowią niewielki procent ludzkości. Ale jest to procent od czegoś! Im więcej jest ludzi
13 A. MacFarlane, Modes of Reproduction, (w:) Population and Development, London 1978, s. 108, cyt. za Ludność…, op. cit., s. 46−47.
14 J.L. Simon, The Ultimate Resource, Princeton University Press, 1981.
15 D. Lal, Ludność…, op. cit., s. 18.
16 Ibidem, s. 16.
17 G. Gilder, Wealth and Poverty, New York 1981, s. 58.
18 Por. ibidem, s. 228.
19 Ludność…, op. cit., s. 16.
23
24
Wstęp
w ogóle, tym więcej jest też tych najbardziej kreatywnych, twórczych, odważnych. Dlatego
też jedynym bogactwem, którego cena ciągle rośnie jest właśnie praca!!!
Widać to doskonale w Indiach, gdzie liczba mieszkańców wzrosła z 280 mln na początku
XX wieku do ponad 1 mld pod koniec XX wieku, czemu towarzyszył niespotykany nigdy wcześniej wzrost poziomu życia20. Znamienne jest w tej sprawie stanowisko Indyjskiej Narodowej
Rady Badań i Narodowej Akademii Nauki, które w 1986 roku zmodyfikowały swój pogląd
z roku 1971 przyznając, że żadne statystki nie potwierdzają istnienia negatywnego związku
między wzrostem liczby ludności i wzrostem gospodarczym i to w okresie, gdy liczba ta rosła
w Indiach szczególnie szybko21!
Bardzo trafne jest pod tym względem porównanie Chin (z ich polityką ograniczania przyrostu naturalnego) i Indii jako bardzo młodego kraju, który w zakresie tempa wzrostu gospodarczego może wyprzedzić Chiny22.
Koncepcja zakładająca, że wzrost demograficzny powoduje wzrost bezrobocia opiera się
na założeniu, że praca nie potrafi zastąpić ziemi czy kapitału, a zasoby naturalne nie mogą
być przesuwane ze sfer mniej pracochłonnych do bardziej pracochłonnych – czyli że elastyczność zastępowania pracą innych zasobów wynosi zero23. W niektórych krajach, pewne
cechy rynków pracy mogą prowadzić do bezrobocia. Ale nie jest to efekt działania naturalnego czynnika demograficznego, tylko sztucznego czynnika ekonomicznego, jakim jest
ustawowa płaca minimalna ustalona na poziomie wyższym od rynkowego i klin podatkowy
wywoływany przez parapodatki – czyli składki ubezpieczeniowe.
Niektórzy minimalizują jednak problem demografii. Ich zdaniem „wyże demograficzne już
nie wrócą. Pojawiać się będą jedynie jakieś drobne ich echa”. Dziwią się więc „jak wielu rozsądnych ludzi ratunek dla systemów emerytalnych widzi w prokreacji (…) Tego rodzaju porady zdumiewają głównie dlatego, że od 50 lat z okładem widać jak na dłoni, że pracy w XXI
wieku jest i będzie znacznie mniej niż w XX. Wystarczy przypomnieć, że roboty ziemne wykonuje się dziś koparkami, a nie łopatami i taczkami. Prawdziwej pracy, czyli zatrudnienia zweryfikowanego rynkowymi potrzebami będzie z każdym rokiem jeszcze mniej niż dzisiaj”24.
To w konsekwencji prowadzi do braku zrozumienia istoty podziału pracy i funkcjonowania
gospodarki. W XIX-wiecznej Wielkiej Brytanii luddyści twierdzili podobnie: że automatyczne
krosna odbierają im pracę. Otóż im więcej jest ludzi, tym więcej mają oni różnych potrzeb
i tym więcej osób potrzebnych jest do tego, żeby te ich pragnienia zaspakajać wciąż nowymi
rzeczami. Gdy operator koparki parowej − skonstruowanej przez Williama Otisa w pierwszej
połowie XIX wieku − zasiadał w niej po raz pierwszy zastępując ludzi z łopatami i taczkami,
nie miał pojęcia, że jego potomkowie siedząc w nieco ulepszonych koparkach będą mieli
na uszach słuchawki z możliwością porozumiewania się na odległość (a w ich konstruowaniu być może brał udział jakiś potomek kogoś, kto wcześniej używał w pracy łopaty, zanim
zastąpiła ją koparka). Zresztą nowe wynalazki otwierają drogę do nowych wyzwań, które
bez nich nie byłyby w ogóle możliwe. Przy budowie Kanału Augustowskiego pracował 7 tys.
osób. Przy budowie Kanału Panamskiego – ponad 70 tys. osób, mimo że kopaczy z łopatami
20 E. Boserup, The Conditions of Agriculural Growth, London 1965; tenże, Population and Technical Change,
Chicago 1988.
21 Ludność…, op. cit., s. 29
22 O rywalizacji tych dwóch azjatyckich potęg, jej uwarunkowań i możliwych konsekwencji por. Prem Shankar Jha,
Crouching Dragon, Hidden Tiger – Can China and India dominate the West? Soft Skull Press, 2009.
23 Ludność..., op. cit., s. 58.
24 J. Cipiur, Rząd nie dba o deficyt w systemie emerytalnym, (w:) http://www.obserwatorfinansowy.
pl/2011/03/24/polska-nie-dba-o-deficyt-w-systemie-emerytalnym/(07.07.2013).
1. Kapitał ludzki – znaczenie gospodarcze
i taczkami zastąpili operatorzy koparek. Nowe technologie pozwalają bowiem ludzkości stawiać czoła nowym wyzwaniom.
Badania, które przez 40 lat w 115 krajach świata prowadził Międzynarodowy Fundusz Walutowy, potwierdziły wpływ liczby ludności kraju na jego gospodarkę. Liczba mieszkańców
kraju w wieku produkcyjnym jest ściśle powiązana ze wzrostem PKB, udziałem inwestycji
w PKB, a także poziomem oszczędności kraju. Większa liczba osób pracujących pozytywnie
wpływa także na równowagę budżetową kraju (wiąże się to między innymi z niższymi wydatkami państwa na opiekę socjalną). Jednak ważniejsze były ustalenia dotyczące nie liczby
ludności, a struktury wiekowej społeczeństwa.
W Europie, Polsce, a szczególnie na Opolszczyźnie, zauważono te zależności dopiero teraz, gdy drastycznie zmniejszył się przyrost naturalny! Zrozumiano, że tak naprawdę można
mówić o bombie demograficznej jak o bombie nuklearnej, bo ludzi będzie ubywać.
Dlatego też tak istotne jest uwypuklenie tezy, że obecnie znajdujemy się w sytuacji
pułapki demograficznej, która jest swoistą pułapka społeczną25.
25 O istocie pułapki społecznej w części poświęconej metodologii opracowywania niniejszego raportu.
25
2. Ekonomiczna teoria rozrodczości
Malthus, krytykowany za wnioski, które wyciągnął ze swoich obserwacji, miał jednak wiele
racji dotyczących samych spostrzeżeń; szczególnie wtedy gdy wskazywał, że na rozrodczość
mają wpływ dwie podstawowe zmienne: wiek w momencie zawarcia małżeństwa i częstotliwość stosunków seksualnych w okresie jego trwania. W czasach w których on żył nie było
wiedzy o podstawowych metodach antykoncepcji, nie mówiąc już o środkach antykoncepcyjnych, a dla kobiet decyzja o posiadaniu dziecka związana była z posiadaniem męża. Dziś
coraz więcej dzieci rodzi się w wiązkach pozamałżeńskich, a mąż nie jest kobiecie potrzebny
do utrzymywania dzieci. Coraz częściej − z uwagi na rozbudowane programy pomocy społecznej dla samotnych matek − bywa wręcz przeszkodą.
Malthus doszedł do wniosku, że wzrost dochodu prowadzi do znacznego zwiększenia liczebności rodziny, gdyż zachęca ludzi do wcześniejszego wstępowania w związki małżeńskie
i do zachowywania mniejszej wstrzemięźliwości płciowej. Powoduje także spadek umieralności niemowląt, a w konsekwencji wzrost ilości dzieci w rodzinie. Z dzisiejszej perspektywy
widać, że również w tym się Malthus mylił. Jednak 50–60 lat temu, zanim wynaleziono pigułkę antykoncepcyjną, inaczej patrzono na jego teorię. Gary S. Becker zmodyfikował ją, wprowadzając zależność między liczbą i jakością dzieci i dopuszczając występowanie zarówno
niskich (nawet ujemnych) ilościowych elastyczności dochodowych, jak i bardzo wysokich26.
Wytłumaczenie stanowiska Beckera było dość proste – umieralność dzieci spadła tak bardzo,
że zmiany dochodu wywierają już znikomy wpływ na przeżywalność niemowląt a liczbę urodzin można kontrolować bez uciekania się do abstynencji seksualnej.
Beckera zainteresował jednak już sam fakt zwrócenia przez Malthusa uwagi na element
dochodu w analizie demograficznej. Większość prognoz demograficznych opierała się bowiem na prostych ekstrapolacjach trendów obserwowanych w przeszłości, ewentualnie
skorygowanych ze względu na zmiany struktury ludności pod względem płci i stanu cywilnego z pominięciem czynników socjoekonomicznych27. Jednak gwałtowny spadek urodzeń
w latach 30. XX wieku w połączeniu z ich równie gwałtownym wzrostem w okresie powojennym zachwiał wiarą, że przyszłe stopy przyrostu urodzeń można prognozować na podstawie struktury ludności. Refleksje psychologów czy socjologów nie wyjaśniały istoty zjawisk
demograficznych. Dlatego też zajęła się tym ekonomia.
Ekonomiczna teoria Beckera, sformułowana na przełomie lat 50. i 60. XX wieku28, która
opierała się na danych statystycznych i wynikach badań z pierwszej połowy XX wieku, dziś,
z uwagi na ustalenia poczynione przez psychologię i socjologię, poddawana jest modyfikacjom. To pokazuje, że w zakresie badań nad demografią wszystkie te trzy dyscypliny mają
coś do zaoferowania.
Niemniej jednak twierdzenie, że dla większości rodziców dzieci są źródłem pewnego dochodu psychicznego lub satysfakcji i – w terminologii ekonomicznej – można je traktować
26 G. Becker, Ekonomiczna teoria zachowań ludzkich, PWN, Warszawa 1990, s. 302.
27 Ibidem, s. 297.
28 Wystąpienie Beckera na konferencji Demographic and Economic Change in Developed Countries na konferencji National Bureau Committee for Economic Research (Princenton University Press 1960).
2. Ekonomiczna teoria rozrodczości
jako dobra konsumpcyjne29 stanowi istotny wkład do rozważań nad demografią. Becker zakłada także, że niekiedy dzieci mogą dostarczać rodzinie dochodu stanowiąc także dobro
produkcyjne. Nie rozwija tego wątku i nie dostrzega w ogóle związku międzypokoleniowego,
który bywa istotny nie tylko z punktu widzenia tradycyjnej rodziny, w której na starość dzieci
opiekują się rodzicami, ale także z punktu widzenia systemów emerytalnych, w których dochód na starość zależeć będzie od produktywności gospodarki w okresie, gdy ludzie uprawnieni do świadczeń przestaną już pracować. I będzie tak bez względu na to, czy mamy do
czynienia z repartycyjnym systemem emerytalnym, czy z systemem kapitałowym, w którym
wysokość dochodu uzyskiwanego z oszczędności i inwestycji poczynionych w okresie aktywności zawodowej zależeć będzie od stopnia ich wykorzystania i popytu na nie generowanego
przez kolejne pokolenia – co pozwala stwierdzić, że dzieci, tak czy inaczej, są zawsze po części dobrem produkcyjnym30.
O ilości dzieci decydują gusta, „jakość” dzieci, ich „podaż”, dochód rodziny oraz koszty inwestycji.
De gustibus non est disputandum – jedni ludzie chcą mieć dzieci więcej, inni mniej, a niektórzy w ogóle nie chcą ich mieć. Ale często się też zdarza, że niektórzy mają więcej lub mniej
dzieci, niżby chcieli. Ludzie muszą decydować nie tylko o liczbie posiadanego potomstwa,
ale także o tym ile muszą wydać na jego wychowanie. Dzieci bardziej kosztowne – posyłane
do lepszych szkół, czy na różne zajęcia dodatkowe – Becker nazywa „dziećmi wyższej jakości”, podobnie jak samochody jednej marki uważane są za „wyższej jakości” od samochodów
innej marki31.
O tym, ile można wydać na dziecko rozstrzyga w dużej mierze dochód rodziców i ilość
dzieci. Wzrost dochodu prowadzi do zwiększenia wydatków na przeciętne dobro, ale nie koniecznie na każde z dóbr. Dotyczy to klasy dóbr „niższej jakości”. Dzieci nie są dobrami niższej jakości wobec żadnej innej klasy dóbr, więc zazwyczaj wzrost dochodu powoduje zwiększenie wydatków na dzieci. Becker zauważa, że w przypadku wszystkich innych trwałych
dóbr konsumpcyjnych wzrost dochodu powoduje, że kupujemy zarówno więcej w ogóle, jak
i więcej dóbr wyższej jakości, „przy czym elastyczność dochodowa względem ilości jest zazwyczaj niewielka w porównaniu z elastycznością dochodową względem jakości”32.
Koszt posiadania dziecka można łatwo skalkulować. „Równa się on bieżącej wartości
oczekiwanych wydatków, plus skalkulowana wartość usług świadczonych przez rodziców,
minus bieżąca wartość oczekiwanego przychodu pieniężnego oraz skalkulowana wartość
usług świadczonych przez dzieci”33. Jeżeli koszty netto będą dodatnie dzieci okażą się – per
saldo – trwałym dobrem konsumpcyjnym, a jeżeli będą ujemne – trwałym dobrem produkcyjnym.
Zmiana kosztu dzieci, to zmiana kosztu dzieci danej jakości. Cena dzieci rodziców bogatych jest taka sama jak rodziców biednych, mimo, że rodzice bogaci wydają na dzieci więcej. Bogaci po prostu wybierają dzieci wyższej jakości, tak samo jak wybierają inne dobra
wyższej jakości34. Dlatego ilościowa elastyczność dochodowa popytu na dzieci jest mała, ale
dodatnia, natomiast jakościowa elastyczność jest stosunkowo duża.
29 G. Becker, Ekonomiczna teoria…, op. cit., s. 299.
30 Więcej na ten temat: R. Gwiazdowski, Emerytalna katastrofa, Zysk i S-ka, Warszawa 2012.
31 G. Becker, Ekonomiczna teoria…, op. cit., s. 301.
32 Ibidem, s. 301–302.
33 Ibidem, s. 303.
34 Ibidem, s. 305.
27
28
Wstęp
Rodziny z dużą ilością dzieci konsumują mniej innych dóbr, zwłaszcza tych, które stanowią bliskie substytuty mnogości potomstwa. Najbliższa temu jest jakość. Rodziny z większą
liczbą potomstwa wydają mniej na każde dziecko, niż inne, ale mniej liczne rodziny o takim
samym dochodzie i gustach.
Środki antykoncepcyjne prowadzą do obniżenia liczby dzieci, a jednocześnie podwyższenia ich jakości. Wzrost dochodu podwyższa zarówno jakość, jak i liczbę potomstwa, przy
czym wzrost jakości jest znaczny, a liczby niewielki35.
Trudno przesądzić, czy rodziny biedne nie znają metod antykoncepcji, czy też życzą sobie
większej liczby dzieci niż bogate. W tych rodzinach, które – poprzez kontrolę liczby narodzin
i ich rozkład w czasie – zaplanowały wszystkie swoje dzieci, rysuje się dodatnia zależność
między dochodem a liczbą potomstwa36. Rezultaty niektórych badań skłoniły Beckera do
przypuszczeń, że znajomość metod antykoncepcyjnych przekształca dodatnią zależność
między dochodem a pożądaną liczbą dzieci na ujemną zależność między dochodem a faktyczną liczba dzieci37.
Zależność między rozrodczością a dochodem bada się nie tylko w oparciu o jego przekrojowe różnice, lecz także w oparciu o różnice w szeregach czasowych. Ponieważ fluktuacje
dochodu są dość regularne – tak jak w gospodarce cykle koniunkturalne – jego zmiany powinny, przynajmniej teoretycznie, powodować indukowaną w tym samym kierunku zmianę
rozrodczości. I niektóre badania dostarczyły na to dowodów – liczba narodzin wahała się
zgodnie z cyklem koniunkturalnym (nawet po wprowadzeniu poprawki na wahania liczby
zawieranych małżeństw)38.
Powtarzalność zmian w liczbie urodzeń i w zakupach trwałych dóbr konsumpcyjnych miała ten sam kierunek, co zmiany produktu krajowego. Zmienność liczby urodzeń pierwszego
dziecka była z reguły większa niż w przypadku dzieci następnych, ale ogólnie zmienność ta
była mniejsza niż dla zakupów trwałych dóbr konsumpcyjnych.
Niektóre z nich można odłożyć na później. Tak dzieje się w warunkach pogorszonej koniunktury gospodarczej i zwiększenia się niepewności jutra. Nie można postąpić analogicznie w odniesieniu do posiadania dzieci − zarówno ze względów biologicznych, jak i ekonomicznych. Wstępny koszt utrzymania i wychowania dziecka stanowi mniejszą część kosztu
całkowitego, niż w przypadku większości dóbr trwałych, gdyż wydatki na dzieci rozkładają
się w czasie w sposób bardziej zrównoważony. Dodatkowo popyt na dobra o dłuższym okresie produkcji jest mniej wrażliwy na zmiany koniunktury gospodarczej niż popyt na dobra
produkowane szybciej. A okres w jakim ponosi się koszty związane z posiadaniem potomstwa jest znacznie dłuższy niż innych dóbr trwałych. Dodatkowo dzieci są trwałym składnikiem majątku, a niepewność ekonomiczna zwiększa preferencje dla aktywów płynnych39.
Ważne dla badań nad rozrodczością są różnice jej poziomu między obszarami wiejskimi i miejskimi. Powszechnie uznaje się, że wynika to z różnicy poglądów. Tymczasem − jak
twierdzi Becker − układ kosztów komparatywnych daje rolnikom istotną przewagę zarówno
w posiadaniu dzieci, jak i środków żywności, potrzebnych do ich utrzymania. Tendencja do
35 Ibidem, s. 308.
36 Ibidem, s. 311.
37 Ibidem, s. 312.
38 Ibidem, s. 315–316.
39 Ibidem, s. 318–320.
2. Ekonomiczna teoria rozrodczości
większej rozrodczości, mimo różnego spojrzenia na świat, ma swoje uzasadnienie ekonomiczne40.
Ale czasami fakty przeczą teorii. W Stanach Zjednoczonych choć dochód narodowy per capita rósł nieprzerwanie, to rozrodczość (po okresie przejściowego wzrostu po zakończeniu
wojny) malała. Podobnie działo się w krajach europejskich. Stąd wniosek, że dla rozrodczości
bardzo ważna jest kombinacja czynników ekonomicznych i psychologicznych. O ile w Europie
powojenny wzrost demograficzny można wytłumaczyć radością i spadkiem poczucia zagrożenia, to w Stanach Zjednoczonych, które były zaangażowane w wojnę, toczącą się na obcym terytorium, decydującym czynnikiem był powrót żołnierzy do domu, a tym samym intensyfikacja
życia seksualnego – a wtedy nie znano jeszcze pigułki antykoncepcyjnej. Można więc postawić
tezę, że w badaniach nad rozrodczością ważne miejsce zajmują również seksuolodzy.
Becker, za Malthusem, uznaje, że dla liczby urodzeń istotne znaczenie mają prawidłowości zawierania związków małżeńskich. Skoro małżeństwo jest prawie zawsze chciane (przez
małżonków lub przynajmniej – w innych kulturach – przez ich rodziców), zgodnie z teorią
preferencji, można przyjąć, że związek małżeński będzie bardziej użyteczny niż życie dwojga
ludzi w wolnym związku. A skoro wielu mężczyzn i wiele kobiet konkuruje ze sobą w poszukiwaniu partnera, można wręcz mówić o istnieniu „rynku matrymonialnego”, na którym każdy
usiłuje znaleźć sobie najodpowiedniejszego partnera.
Różne społeczeństwa, w różny sposób, w różnych okresach, różnie regulują prawo rodzinne. W jednych o rozwód jest łatwo, w innych trudno, albo jest on w ogóle nie możliwy. Niektóre populacje dopuszczają wielożeństwo. Często małżeństwo związane jest z posagiem.
Czasami wnosi go panna młoda, czasami to kawaler musi „kupić” sobie żonę. Jednak w cywilizacji zachodu małżeństwa zawierane są z miłości, a nie dla posagu. Te trudno kwantyfikowane różnice sprawiają, że najbardziej efektywną analizą małżeństw jest analiza ekonomiczna zakładająca, że do małżeństwa dochodzi, gdy poprawia ono użyteczność osiąganą przez
oboje małżonków. Zależy ona od dóbr wytwarzanych przez gospodarstwo domowe. Są one
częściowo nabywane przy pomocy wymiany rynkowej, a czasami produkowane wewnątrz
gospodarstwa domowego przez małżonków, których wzajemne relacje − z ekonomicznego
punktu widzenia − nie różnią się od ich relacji, jako wspólnego gospodarstwa domowego,
z otoczeniem zewnętrznym. Do maksymalizacji użyteczności dla jednego z małżonków dochodzi wówczas, gdy następuje maksymalizacja otrzymywanej przez niego ilości dóbr wytworzonych w gospodarstwie domowym. Dlatego każde z nich musi współdziałać z drugim
i w odpowiednich proporcjach dzielić swój czas między sektor rynkowy i nierynkowy (gospodarstwo domowe), tak aby przyczynić się do maksymalizacji ilości uzyskiwanych dóbr41.
W teorii produkcji odróżnia się substytucję od komplementarności. Podobną analizę Becker przeprowadza dla małżeństwa i jego gospodarstwa domowego. Połączenie podobieństw
jest optymalne, gdy cechy są komplementarne, natomiast połączenie różnic możliwe jest
wtedy, gdy cechy są substytutami, ponieważ wysokie wartości różnych cech wzajemnie
wzmacniają się w przypadku komplementarności, a znoszą się w przypadku ich substytucyjności42. Podstawową determinantą ekonomiczną dla decyzji o zawarciu małżeństwa jest
wysokość wynagrodzenia rynkowego uzyskiwanego osobno przez każde z małżonków z jednej strony, a ich nakłady pracy w sektorze nierynkowym, czyli w gospodarstwie domowym
40 Ibidem, s. 324.
41 Ibidem, s. 350–394.
42 Ibidem, s. 370.
29
30
Wstęp
z drugiej strony, ponieważ maksymalizowana jest korzyść z podziału pracy. Ten z małżonków, który osiąga niższe wynagrodzenie w sektorze rynkowym powinien − zgodnie z teorią −
więcej czasu poświęcać na pracę w gospodarstwie domowym, ponieważ wartość czasu mierzona wielkością zaniechanych zarobków jest niższa dla tego z małżonków, który uzyskuje
niższe wynagrodzenie rynkowe. Przez wzajemny dobór małżonków o niższej i wyższej płacy,
tańszy czas pracy jednego z nich jest ekstensywniej zużywany w produkcji gospodarstwa
domowego, a kosztowniejszy czas pracy drugiego – w produkcji rynkowej.
Wpływ większości cech na produktywność gospodarstwa domowego najlepiej widać poprzez czas, jaki dostarczają mu małżonkowie. Przy zwiększeniu efektywnej ilości czasu będącego w dyspozycji każdego gospodarstwa domowego, wszystkie cechy wpływają na jego
produktywność. Dlatego dodatni dobór cech jest optymalny dopóty, dopóki elastyczność
substytucji między czasem wydatkowanym w gospodarstwie domowym przez oboje małżonków nie jest za wysoka43. Istotna byłaby próba ustalenia, jak fakt wydłużania czasu pracy
rynkowej małżonków przekłada się na ilość i jakość ich stosunków seksualnych, co w konsekwencji rzutuje na liczbę posiadanego potomstwa. Obserwacje wskazują, że więcej dzieci
rodzi się w małżeństwach, w których kobieta nie pracuje zawodowo.
Becker zauważa, że o ile wzrost dochodu z własności obojga małżonków zazwyczaj zwiększa skłonność do zawierania małżeństw, o tyle wzrost dochodu z ich wynagrodzenia tę
skłonność tylko może zwiększać. Ponieważ zamężne kobiety pracują zarobkowo zazwyczaj
mniej niż samotne, a mężczyźni – na odwrót, wzrost wynagrodzenia kobiety w stosunku do
wynagrodzenia mężczyzny powoduje spadek skłonności do zawierania małżeństw.
Dobór małżonków według ich dodatnich cech jest optymalny tylko wtedy, gdy mają one
charakter wzajemnie łączący i wzmacniający, a efekty ich działania dla produktywności gospodarstwa domowego są od siebie niezależne44. A ponieważ produktywność wzrasta mnożnikowo, podobieństwa kojarzą się wtedy, gdy ich efekty wzmacniają się wzajemnie (choć
może działać i wtedy, gdy się znoszą)45.
Korzyść z małżeństwa jest większa również wtedy, gdy substytucja czasu przeznaczanego
na pracę w gospodarstwie domowym jest trudniejsza. Dlatego kojarzenie się podobieństw
następuje częściej, a wtedy zawarcie małżeństwa jest atrakcyjniejsze. I właśnie dlatego kobiety w powszechnym odczuciu atrakcyjniejsze poślubiają zamożniejszych mężczyzn46.
Do maksymalizacji użyteczności prowadzą też wybory dokonywane pod względem innych
cech o korelacjach słabiej ujemnych lub czasami nawet dodatnich, w których płace nie są
decydującym wyznacznikiem doboru optymalnego. Taką cechą z całą pewnością jest seks,
którego znaczenie dla małżeństwa, póki co, stanowi w nauce pewnego rodzaju tabu. Zajmuje
się nim jednak „mądrość ludowa”. Jedno z popularnych twierdzeń − utworzone na podstawie prostych obserwacji naturalnych zachowań − głosi, że mężczyzna „płaci” małżeństwem
za seks, a kobieta seksem za małżeństwo. A jakość tej „cechy” bywa dominująca dla decyzji małżeńskich. W sposób bezpośredni przekłada się na ilość stosunków seksualnych, co
zwiększa prawdopodobieństwo ciąży, mimo stosowania antykoncepcji, dbałość o którą jest
mniejsza, gdy jakość seksu jest większa.
43 Ibidem, s. 378.
44 Ibidem, s. 376.
45 Ibidem, s. 377.
46 Ibidem, s. 378.
2. Ekonomiczna teoria rozrodczości
Ciekawa obserwacja nasuwa się z porównania jednoosobowego i małżeńskiego gospodarstwa domowego ukazującego podobieństwa i dwie istotne różnice. Po pierwsze, w gospodarstwie jednoosobowym dokonuje się wyłącznie alokacji czasu jednej osoby między
sektor rynkowy i nierynkowy. Osoby samotne dzielą go inaczej, gdyż nie dysponują czasem
i usługami dostarczanymi przez partnera. Drugą różnicą, o wiele istotniejszą, jest znaczenie
więzi emocjonalnej, seksualnej i chęci posiadania dzieci.
Z punktu widzenie rozrodczości ciekawy wniosek dotyczy różnic wieku małżonków.
Wiek nowożeńców rzadko pojawia się w analizach demograficznych. (A chyba powinien
biorąc pod uwagę skutki). Choć nie ma takich danych statystycznych, to potoczne obserwacje wskazują, że pary o większej różnicy wieku częściej mają więcej dzieci niż jedno. Skoro
zaś wiadomo, że to posiadanie drugiego dziecka wpływa determinująco na sytuację demograficzną wydaje się, że powinno to stać się przedmiotem większej wnikliwości ze strony
antropologów.
Najczęściej przytacza się dwie prawidłowości. Pierwsza z nich mówi, że – poszukując partnera – kobiety preferują starszych od siebie mężczyzn, natomiast mężczyźni – młodsze od
siebie kobiety. Wyjaśnia się to tym, że im wyższy wiek mężczyzny, tym ma on większe zasoby ułatwiające wychowanie potomstwa oraz większa jest jego stabilność, wierność, jak
i prawdopodobieństwo, że nie wycofa się z opieki nad swoim dzieckiem. Z kolei upodobanie
mężczyzn do młodszych kobiet wynika z banalnej konstatacji, że młodość obdarzona jest
większą witalnością, a zatem młodsza kobieta z większym prawdopodobieństwem zajdzie
w ciążę, przeżyje poród i pierwsze lata wychowywania potomstwa. W pracach dotyczących
tego tematu nie ma jednak wzmianek o tym, że powód zainteresowania mężczyzn młodszymi kobietami jest jeszcze bardziej banalny – popęd seksualny. Dodatkowo może też chodzić o specyficznie pojmowany „spokój”. Starszy mężczyzna ma zazwyczaj większą cierpliwość i mniejszą skłonność do eskalacji kłótni małżeńskich, co wpływa dodatnio na jakość
pożycia.
Druga prawidłowość – zauważana zwłaszcza współcześnie – mówi o dążeniu do homogamii, związku charakteryzującego się jednorodnością najważniejszych cech osób je tworzących, a zatem poszukiwaniu życiowego partnera wśród osób w zbliżonym wieku, choć
dotyczy to tylko osób zawierających pierwsze małżeństwo.
Czynnikiem, który może oddziaływać różnice wieku partnerów w momencie zawierania
związku małżeńskiego jest zmiana struktury młodej ludności według wieku. W powojennej
Europie dochodzenie do typowego wieku zawierania pierwszych małżeństw przez generacje
wyżów i niżów demograficznych oznaczało samoistne dostosowywanie rozkładu wieku partnerów do istniejących możliwości rynkowych. W sytuacji silnych preferencji wyboru starszego męża, większy wybór mają kobiety urodzone kilka lat po „wysypie urodzeń” — istnieje
duża liczba potencjalnych małżonków. Z kolei kobiety urodzone kilka lat po „urodzeniowym
dołku” stoją w obliczu deficytu potencjalnych małżonków, bowiem mężczyzn starszych o kilka lat jest zbyt mało, aby każda z nich mogła znaleźć partnera zgodnie z preferencjami co do
wieku.
Ciekawe spostrzeżenia znajdujemy w przywoływanym przez Piotra Szukalskiego opracowaniu Svena Drefahla47, który na podstawie badania umieralności na próbie 2 mln małżeństw
w Danii stwierdził, że w przypadku mężczyzn posiadanie młodszej partnerki zwiększa szansę
47 S. Drefahl, How does the age gap between partners affect their survival?, „Demography”, 2010, vol. 47, nr 2.
31
32
Wstęp
na długie życie (a im żona młodsza, tym lepszy efekt). Jednakże w przypadku kobiet nie ma
takiej zależności – najniższą umieralnością odznaczają się kobiety mające za mężów swoich
rówieśników.
Do kanonu wiedzy demograficznej należy stwierdzenie, że rozkłady wieku kobiet i mężczyzn wstępujących w związek małżeński różnią się między sobą, przede wszystkim przesunięciem rozkładu wieku mężczyzn w prawo w stosunku do rozkładu wieku kobiet48.
Istotne obserwacje dotyczą korelacji między ilością dzieci a różnicą wieku małżonków.
Brak jest danych statystycznych, ale prosta obserwacja wskazuje, że małżeństwa, w których
mężczyzna jest ponadprzeciętnie starszy od kobiety mają częściej więcej dzieci, niż jedno
w porównaniu z małżeństwami o podobnym wieku małżonków. A to właśnie skłonność do
posiadania drugiego dziecka i kolejnych ma decydujące znaczenie dla demografii. Można też
postawić hipotezę, że w przypadku większej różnicy wieku między małżonkami zwiększa się
prawdopodobieństwo, że żona nie będzie pracowała zawodowo – a takie małżeństwa też
częściej bywają wielodzietne. Trudno jednak rozstrzygnąć czy i jak te dwie cechy (różnica
wieku małżonków i pasywność rynkowa kobiet) współgrają ze sobą pod względem skłonności gospodarstwa domowego do zwiększenia liczby dzieci.
Konkludując stwierdzić można, że skoro korzyść z małżeństwa dla obojga ludzi jest tym
większa, im większa jest komplementarność nakładów czasu małżonków i towarów rynkowych, to nakłady te są komplementarne w dużej mierze ze względu na pragnienie posiadania własnych dzieci. Wielkość korzyści zależy więc od wagi przypisywanej ich posiadaniu.
A waga posiadania potomstwa zależy od upodobań, które determinowane są nie tylko skłonnościami biologicznymi (czy wręcz genetycznymi), lecz także kulturowymi. Przez „kulturę”
należy jednak rozumieć ogół uwarunkowań społecznych – także ekonomicznych. A pod tym
względem istotne znaczenie mają przekonania o użyteczności posiadania dzieci i nie tylko
emocjonalnej, ale i ekonomicznej, o potrzebie ich posiadania. Ta osłabiana jest przez polityczne obietnice spokojnej starości, jaką mają zapewnić państwowe systemy świadczeń
zdrowotnych i emerytalnych oraz przedstawiane teorie ekonomiczne uzasadniające takie
obietnice i pokładane w nich nadzieje.
48 P. Szukalski, Różnica wieku nowożeńców w Polsce, „Wiadomości Statystyczne”, czerwiec 2012, s. 20.
3. Kryzys demograficzny
3.1. Polska na tle Europy i świata
Wbrew powszechnemu pesymizmowi, nie ma światowego kryzysu ekonomicznego – światowe
PKB rośnie. Nie ma również światowego kryzysu demograficznego – ludności na ziemi przybywa. Jednakże większość rozwiniętych regionów świata odnotowuje obecnie zmniejszoną
reprodukcję, co oznacza, że przyrost naturalny utrzymuje się w nich poniżej prostej zastępowalności pokoleń. Już blisko połowa ludności świata żyje na obszarach, gdzie występuje to zjawisko49. Następuje „przebiegunowanie” – cywilizacja Atlantycka ustępuje cywilizacji Pacyfiku.
Obserwujemy szybki rozwój nie tylko Chin i Indii, ale i Afryki − z jej potencjałem terytorialnym,
energetycznym (fotowoltanika), surowcowym i ludzkim. Nawarstwiają się natomiast problemy
w obszarze „łuku niestabilności” (rejon andyjski Ameryki Płd., Afryka Subsaharyjska i Płn.,
Bliski Wschód, Kaukaz, centralna i wschodnia Azja). Na tle świata w sposób szczególny wypada Europa, która pozostaje niepodważalną siłą gospodarczą, ale − z uwagi na sytuację
demograficzną − ze słabymi rokowaniami na przyszłość.
W latach 2008−2011 liczba urodzeń na Starym Kontynencie zmalała o 3,5%. Przerwana została trwająca od 2002 roku tendencja wzrostowa. Podczas gdy w 2008 roku liczba żywych
urodzeń wynosiła 5,6 mln, to w 2011 roku spadła do 5,4 mln. Ilość państw, które z roku na rok
zanotowały spadek urodzeń wzrosła z 1 do 26 (na 31). Średni poziom dzietności w Unii Europejskiej oraz Islandii, Norwegii, Szwajcarii i Chorwacji wyniósł 1,58. Szczyt dzietności w większości państw europejskich wypadł pomiędzy rokiem 2008 a 2010. W Polsce w roku 2009 na
jedną kobietę przypadało 1,4 dziecka. Potem w większości państw dzietność zaczęła spadać.
Szczególnie źle sytuacja demograficzna wygląda w Polsce, a zwłaszcza na Opolszczyźnie.
W 2011 roku współczynnik dzietności wyniósł w Polsce 1,3 przy średniej dla 27 państw Unii
Europejskiej 1,59. Z innych państw OECD gorzej prezentują się jedynie Węgry, Korea Południowa oraz Rumunia. Obecny współczynnik dzietności drastycznie odbiega od wartości 2,14, która
pozwala na prostą zastępowalność pokoleń. W przypadku województwa opolskiego, które pod
tym względem zajmuje ostatnie miejsce w Polsce, współczynnik ten jest jeszcze gorszy.
Opolszczyzna od wielu lat „traci” obywateli. Jest to zarówno wynik migracji, jak i negatywnych nurtów demograficznych – w województwie rodzi się bardzo mało dzieci. Należy
podjąć próbę interpretacji tego zjawiska i poszukać rozwiązań, które zatrzymają i odwrócą
negatywne tendencje.
W 2012 roku w województwie opolskim współczynnik dzietności ogólnej, który określał
liczbę urodzonych dzieci przypadających na jedną kobietę w wieku rozrodczym (15−49 lat)
kształtował się na poziomie 1,146 wobec 1,102 w roku 2011 i 1,155 w roku 2010 (w kraju odpowiednio: 1,299, 1,297 i 1,377). Jest to wynik, który nie gwarantuje prostej zastępowalności
pokoleń50.
Sytuację województwa opolskiego na tle innych regionów w Polsce ilustruje wykres.
49 N. Eberstadt, Four surprises in Global Demography, Washington, 2004, s. 19–20.
50 Źródło: Stan i ruch naturalny ludności województwa opolskiego w 2012 roku, Urząd Statystyczny w Opolu, maj
2013 r.; http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/opole/ASSETS_sygnalna__ludnosc_2012.pdf.
34
Wstęp
Wykres 1. Wskaźnik dzietności w Polsce wg województw w 2011 roku
Źródło: Materiały
z konferencji pt. Specjalna Strefa Demograficzna
w województwie opolskim – założenia programu z 31.08.2012 r., Józef
Sebesta, Wprowadzenie
do założeń Programu
Specjalnej Strefy Demograficznej w województwie opolskim.
Dane te są tym bardziej alarmujące, że dotyczą pokolenia kobiet wyżu demograficznego
z początku lat 80. XX wieku. Utrzymanie tej tendencji spowoduje dwa efekty:
 zaburzenie proporcji między liczbą osób w wieku produkcyjnym i w wieku poprodukcyjnym, co dodatkowo w kolejnych latach obciąży pracujących. Obecnie na emeryta/rencistę
przypada dwóch pracujących, a w ok. 2060 roku należy się spodziewać zrównania liczby
osób w wieku produkcyjnymi i poprodukcyjnym – każdy pracujący będzie utrzymywał
jednego emeryta,
 przyspieszenia spadku liczby ludności w ogóle z powodu wzrostu liczby osób powyżej
65. roku życia, których umieralność z kolejnym rokiem życia rośnie.
Bardzo niepokojące jest bliskie usytuowanie współczynnika dzietności do granicy, którą
demografowie nazywają „skrajnie niską dzietnością” (lowest-low fertility). Im niższa jest liczba urodzeń i niższa dzietność, tym starsza jest struktura wieku. Z kolei im starsza struktura
wieku, tym tempo wzrostu populacji jest niższe, co przekłada się na liczbę urodzeń − jest ona
niższa, i przyspiesza proces starzenia się. Tak więc tempo (momentum) wzrostu populacji
wbudowane jest w strukturę jej wieku, która po osiągnięciu pewnego krytycznego stopnia
prowadzi do stałego spadku rozmiarów populacji (stałego ujemnego przyrostu). Takie negatywne momentum pojawia się w efekcie długotrwałego (przez 2−3 lata) występowania niskiej
lub bardzo niskiej płodności (poniżej 1,3), a szybkie wydłużanie się życia wzmacnia proces
zmierzania ku negatywnemu momentum. Ze zjawiskiem negatywnego momentum wiąże się
„pułapka niskiej płodności” – sposób określania mechanizmu wzajemnego wzmacniania się
trzech czynników: demograficznego, społecznego i ekonomicznego. Czynnik demograficzny
to właśnie mechanizm ujemnego momentum. Czynniki społeczny to mechanizm społecznego sprzężenia zwrotnego, zgodnie z którym osoby, które mają nieliczne rodzeństwo, są
skłonne do posiadania równie nielicznego potomstwa. Czynnik ekonomiczny to rozbieżność
między deklarowaną ilością dzieci, które chce się posiadać, a ilością rzeczywiście urodzoną
w wyniku konfrontacji aspiracji rodziców z sytuacją ekonomiczną. To zjawisko nazwane „luką
dzietności”. Jest ono bardzo istotne dla interpretacji sytuacji demograficznej i zachowań prokreacyjnych. Jeśli młodzi ludzie deklarują w badaniach znacznie wyższą liczbę dzieci, które
3. Kryzys demograficzny
35
planują w przyszłości posiadać, niż liczba tych, które ostatecznie decydują się mieć, nasuwa
się wniosek, że zniesienie różnych barier może przyczynić się do wzrostu liczby posiadanego
potomstwa.
Tabela 1. Zamierzenia prokreacyjne Polaków
Bezdzietni
Posiadający
1 dziecko
Posiadający
2 dzieci
Posiadający
3 dzieci
Ogółem
Zdecydowanie nie
35,4
38,9
72,2
86,2
53,1
Prawdopodobnie nie
28,4
22,7
21,0
11,2
22,8
Prawdopodobnie tak
23,4
22,4
5,3
1,6
15,3
Zdecydowanie tak
12,8
16,0
1,5
1,0
8,8
Zamiar posiadania dzieci
Źródło: M. Młynarska, Kiedy mieć dziecko? Jakościowe badanie procesu odraczania decyzji o rodzicielstwie,
„Working Paper ISiD” 2011, nr 1151.
Wśród osób posiadających jedno dziecko charakterystyczna i bardzo niebezpieczna z demograficznego punktu widzenia jest opinia: „zdecydowanie nie” i „prawdopodobnie nie” co
do posiadania kolejnego potomka.
Z „Diagnozy Społecznej” 2013 – największego badania socjologicznego w Polsce – wynika, że aż 3 mln bezdzietnych Polaków między 16. a 34. rokiem życia chciałoby mieć chociaż jedno dziecko. Co piąty z nich deklaruje, że się stara o nie od dłuższego czasu, ale bez
rezultatów. Pozostali świadomie rezygnują z rodzicielstwa. Zlikwidowanie tylko części barier
spowodowałoby, że na świat przychodziłoby o 100 tys. dzieci więcej niż obecnie – twierdzi
prof. Janusz Czapiński, autor badania.
Mamy więc bardzo wysoką rezerwę prokreacyjną, którą stanowią obywatele rezygnujący z pierwszego lub kolejnego dziecka.
Czołówkę listy największych barier uniemożliwiających podjęcie decyzji o rodzicielstwie zajmują problemy materialne. Rezerwa prokreacyjna stanowi 9,5% populacji w wieku
powyżej 16 lat, więcej wśród kobiet (10,1%) niż mężczyzn (8,8%), najwięcej w grupie wieku 25−34 lata (23%), następnie 35−44 lata (%) i najmłodszych (16−24 lata – 7,1%). Wraz
z wielkością miejsca zamieszania rośnie udział rezerwy prokreacyjnej (wieś – 6,6%, miasta
> 500 tys. – 15%)52.
45% kobiet i 43% mężczyzn w Polsce nie decyduje się na dziecko z powodów materialnych −
brak pracy i pieniędzy. Co trzeci boi się urodzenia dziecka, bo nie jest pewien swojej przyszłości, a co piąty skarży się na złe warunki mieszkaniowe.
Młodzi mają kłopoty ze znalezieniem pracy i ustabilizowaniem życia. To powoduje, że
odkładają decyzję o rodzicielstwie. Zła sytuacja materialna ma szczególnie duże znaczenie
w przypadku podejmowania decyzji o drugim i kolejnym potomku.
Przeciętna Polka decyduje się na pierwsze dziecko dopiero w wieku 29 lat. Mało czasu zostaje jej na urodzenie kolejnych dzieci – a to właśnie decyzja o posiadaniu drugiego dziecka
jest kluczowa dla demografii.
51 Za J. Jóźwiak, Czy w świetle badań naukowych jest możliwa odnowa demograficzna Polski? Polska w Europie
(w:) Przyszłość demograficzna, s. 81.
52 Diagnoza Społeczna 2013.
36
Wstęp
Jest duża grupa osób, które nie mają dzieci z powodów psychologicznych. 19% kobiet i tyle
samo mężczyzn utrzymuje, że brak dzieci jest związany z kłopotami ze znalezieniem odpowiedniego partnera. Dzieci równie często przegrywają z modnymi atrakcjami tego świata
– 6% kobiet i 8% mężczyzn twierdzi, że dla nich potomstwo to zbyt duża odpowiedzialność.
Podobna liczba ankietowanych uważa, że dzieci odbierają swobodę życiową i ograniczają
możliwość robienia kariery zawodowej. 3% kobiet i 4% mężczyzn deklaruje, że nie ma dzieci,
bo nie chcą się na nie zdecydować ich partnerzy.
Kluczowe są jednak materialne powody niskiej dzietności. Autorzy diagnozy uważają, że
bariery materialne powstrzymujące ludzi przed prokreacją są łatwe do pokonania. Powstaje
tylko pytanie jak. Zdaniem autorów diagnozy – poprzez stworzenie systemu wsparcia dla rodzin, przyjaznych rodzinom żłobków i przedszkoli, oraz ułatwienie pogodzenia obowiązków
rodzinnych z zawodowymi.
Wykres 2. Najważniejsze powody rezerwy prokreacyjnej
Źródło: Diagnoza Społeczna 2013
Opisane powyżej okoliczności wskazują, że prognozy na przyszłość rysują się źle – szczególnie dla Polski.
Nasz potencjał będzie spadał, podczas gdy potencjał innych gospodarek będzie rósł.
Tym samym Polska będzie tracić znaczenie. Stagnację pod względem liczby ludności
w najbliższych 40 latach odnotują nowe państwa członkowskie Unii Europejskiej (poza
Cyprem), a wśród starych: Włochy, Niemcy i Portugalia. W pozostałych krajach przewiduje
się zwiększenie populacji. Państwa, które bardziej niż Polska (-9%) odczują zmniejszenie
liczby ludności to: Portugalia (-12%), Rumunia (-14%), Litwa (-15%), Łotwa (-17%) oraz Bułgaria (-27%).
Generacja Polaków przełomu lat 40. i 50. składa się z roczników liczących 800 tys. osób,
podczas gdy dzisiaj rodzi się tylko około 400 tys. dzieci rocznie. Z obecnego poziomu jednego emeryta na pięciu pracujących, w 2050 roku będziemy mieli jednego emeryta na dwie
osoby pracujące.
3. Kryzys demograficzny
Już kobiety urodzone w połowie lat 60. ubiegłego wieku rodziły liczbę dzieci, która nie
zapewniała prostej zastępowalności pokoleń. W kolejnych generacjach ta dzietność była
coraz niższa. Skrajnie zaś niska jest w przypadku kobiet urodzonych w latach 80. – czyli
w czasie wyżu demograficznego okresu stanu wojennego. Szczególnie istotne są zmiany poziomu dzietności kobiet z rocznika 1980 pomiędzy ich 20. i 25. rokiem życia. Jest on niezwykle niski w porównaniu z wcześniejszymi generacjami kobiet. Nastąpiło przesunięcie wieku,
w którym kobiety najczęściej rodzą dzieci: z grupy 20−24 lata do grupy 25−29 lat. Proces ten
w demografii nazywa się „opóźnianiem”. Wiąże się on ze zmianami w sposobie życia ludzi,
a także z większym udziałem kobiet w edukacji, w rynku pracy, ich zwiększonej aktywności
zawodowej i społecznej.
Ale nawet jeśli w tej generacji, w związku z procesem opóźniania, najwyższa dzietność ma
wystąpić około 30 roku życia, to i tak bez wyeliminowania czynników zniechęcających do posiadania dzieci, współczynnik dzietności nie wzrośnie w sposób wystarczający. Zwłaszcza, że
będziemy mieć do czynienia ze spadkiem liczby kobiet w najwyższym wieku prokreacyjnym
– czyli w przedziale wieku od 25 do 29 lat. Ten proces już się rozpoczął i obejmuje również
sąsiednie roczniki 20−24. Zatem w nadchodzących dekadach będziemy mieć do czynienia
z mało licznymi generacjami kobiet rodzących dzieci.
Ważne są zresztą nie tylko zmiany wieku rodzących kobiet, ale i poziom ich wykształcenia.
20 lat temu najwięcej dzieci rodziły kobiety z wykształceniem średnim. Obecnie najliczniej
rodzą kobiety z wykształceniem wyższym. Jest to częściowo spowodowane faktem, że gwałtownie wzrosła liczba kobiet z wyższym wykształceniem, ale nie tylko. W 1989 roku udział
kobiet z wyższym wykształceniem był kilkunastoprocentowy, natomiast liczba dzieci przez
nie rodzonych była znacznie niższa. Poza tym, osoby z wyższym wykształceniem (nie tylko kobiety) mają niski wskaźnik zdecydowanie negatywnego poglądu na posiadanie dzieci
w przyszłości i relatywnie wysoki, jeśli chodzi o posiadanie dzieci w bliskiej przyszłości. Pozwala to na postawienie hipotezy, że same aspiracje edukacyjne i zawodowe kobiet nie
powodują obniżenia współczynnika dzietności.
Jednakże w przypadku zatrudnionych kobiet z wyższym wykształceniem, wśród których
występuje najwyższa relatywna częstość rodzenia pierwszego dziecka w stosunku do kobiet
niezatrudnionych (niezależnie od wykształcenia), następuje relatywny spadek częstości posiadania drugiego dziecka. Dlatego też pracujące kobiety z wyższym wykształceniem zdecydowanie rzadziej decydują się na drugie dziecko, które ma zasadnicze znaczenie dla demografii. Główną przyczyną spadku współczynnika dzietności nie jest bowiem rozszerzająca się
skala bezdzietności (choć ona też jest ważna), ale wyraźny spadek liczby urodzeń wyższej
kolejności – drugiego i, ewentualnie kolejnego, dziecka.
Dzietność kobiet jest skorelowana − choć to teza niepoprawna politycznie − z instytucją
małżeństwa. Następują zmiany wzorców tworzenia rodzin oraz zachowań prokreacyjnych.
Pozytywna tendencja wzrostu liczby zawieranych małżeństw w Polsce w latach 2001−2008
została zahamowana w 2009 roku, aby od roku 2010 przybrać kierunek spadkowy. Wynika
to z malejącej liczby kandydatów do małżeństwa, ale także ze spadku skłonności do wstępowania w związki małżeńskie.
Dzieci rodzi się wiec za mało, a coraz więcej jest osób starszych. Już obecnie w Unii Europejskiej 15−17% populacji to osoby powyżej 65. roku życia. W roku 2030 odsetek ten sięgnie
30% i będzie zwiększał się w następnych latach. Jedynie w Irlandii i Portugalii sytuacja jest
nieco lepsza.
37
38
Wstęp
Jeszcze gorzej wyglądają szacunkowe dane dotyczące liczby osób w wieku poprodukcyjnym i nieprodukcyjnym. Na przestrzeni lat 2010–2050 współczynnik obciążenia demograficznego (ludność w wieku 14 lat i mniej oraz 65 lat i więcej na 100 osób w wieku lat 15−64)
wzrośnie w całej Europie z 46 do 75 osób53.
Zmiany w strukturze ludności według ekonomicznych i biologicznych grup wieku będą polegały na dalszym wzroście udziału osób w wieku poprodukcyjnym wśród ludności ogółem, przy
jednoczesnym zmniejszaniu się udziału ludności w wieku przedprodukcyjnym oraz silnym wzroście populacji osób starszych, któremu towarzyszyć będzie stałe zmniejszanie się populacji dzieci
do lat 14. Po 2020 roku zmniejszać się będzie liczba ludności w wieku produkcyjnym.
W Polsce liczba ludności w wieku produkcyjnym zaczęła się obniżać od 2010 roku (do
roku 2050 ma się zmniejszyć o 7,6 mln, czyli o 30%), a spadek ich udziału w populacji sięgnie prawie 14 pkt% (50,4% w 2050 roku). Udział osób w wieku emerytalnym podniesie się
o ponad 18 pkt% (do 33,8% w 2050 roku). Znacząco wzrośnie więc współczynnik obciążenia
demograficznego. W latach 2010−2035 wzrośnie on z 55 do 74 osób, a w 2050 roku wyniesie
on 98 osób (w tym 67 osób w wieku poprodukcyjnym na 100 osób w wieku produkcyjnym).
Wykres 3. Prognozowana liczba osób w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym
Odwrotnością wskaźnika obciążenia demograficznego jest wskaźnik potencjalnego
wsparcia, definiowany jako liczba osób w wieku 15–64 lata przypadająca na osobę w wieku
powyżej 65 roku życia. To liczba dorosłych dzieci i wnuków przypadającą na dziadków. W połowie ubiegłego stulecia wskaźnik ten wynosił 12 osób, w roku 2010 – 5 osób, a w roku 2035
według prognoz mają to być tylko 3 osoby. Dlatego również pod tym względem jest fatalnie.
53 Rocznik Statystki Międzynarodowej, 2012, s. 40, tabela 7.
3. Kryzys demograficzny
Struktura ludności według wieku przedprodukcyjnego, produkcyjnego i poprodukcyjnego
ma szczególnie istotne znaczenie. Zmniejsza się liczba ludności w wieku przedprodukcyjnym
(0 – 17 lat), której ubyło w okresie między spisami powszechnymi z 2001 i 2011 roku o ponad
1,5 mln. Zwiększyła się natomiast liczba ludności w wieku produkcyjnym (18–59/64 lata w zależności od płci) i wyniosła 823 tys. W konsekwencji zwiększył się także odsetek tej kategorii
ludności do poziomu 63,5% Najistotniejszy jest przyrost liczby ludności w wieku poprodukcyjnym, który szacuje się na 981 tys. Mamy więc do czynienia z systematycznym procesem
starzenia się społeczeństwa. Odsetek ludności w wieku poprodukcyjnym wynosi bowiem
17,5% Ten proces to efekt określonych relacji między różnymi grupami ludności według wieku, a tym samym na jego przebieg (intensywność) mają wpływ z jednej strony wydłużanie
się trwania życia ludzkiego i powiększająca się liczba ludzi starszych, z drugiej – zmniejszanie
się liczby urodzeń i w ślad za tym malejącej liczby dzieci i młodzieży.
Wykres 4. Ludność Polski według grup wieku w roku 2001 i 2011
Pojawia się ryzyko długowieczności (longevity risk). Oczywiście ludzie chcieliby żyć jak
najdłużej, więc można zapytać dlaczego ich marzenia w tym zakresie miałyby być ryzykiem
i dla kogo. Nie wiadomo jednak w jakim zdrowiu przeżyjemy ostatnie lata, i czy będzie miał
kto i za co o nas się zatroszczyć.
Sytuację demograficzną możemy postrzegać jako problem: (i) społeczny, (ii) gospodarczy,
(iii) finansowy i (iv) polityczny.
3.1.1. Demografia a społeczeństwo
W kontekście społecznym odnotowujemy istotne zmiany postaw dotyczących starości.
Przede wszystkim wiek, w którym osoba jest uznawana za starą uległ wydłużeniu. Za sprawą oczywistego wpływu lepszych usług medycznych oraz promowanego w mediach kultu
młodości, populacja, która młodość metrykalną przeżywała kilkanaście lat wcześniej, chce
pozostawać atrakcyjną i dla rynku taką właśnie pozostaje. Towarzyszy temu rozwój usług
zupełnie nowych, ukierunkowanych na zaspokajanie potrzeb generacji 50+ i towarzyszących temu kampanii reklamowych, za którymi podąża zmiana postrzegania tych osób przez
39
40
Wstęp
przedstawicieli młodszego pokolenia. Co więcej ów „+” staje się coraz większy i zaczyna powoli obejmować nawet metrykalnych emerytów.
Wykres 5. Oczekiwana długość wieku
Źródło: Polska
w Europie.
Rysunek 1. Konsekwencje kryzysu demograficznego
Źródło: K. Szewior,
materiały do wykładu
„Międzynarodowa polityka społeczna”54.
54 Za: B. Michalski, Wyzwania demograficzne z perspektywy problemu międzynarodowej konkurencyjności
gospodarki. www.ism.uni.wroc.pl/sites/ism/art/michalski_wyzwania_demograficzne_z_perspektywy_problemu_miedzynarodowej_konkurencyjnosci_gospodarki.pdf (6.06.2013).
3. Kryzys demograficzny
Niestety, wiek 50+ nie będzie wiekiem przeznaczonym jedynie na wypoczynek. Na zmniejszanie się ilości osób w wieku produkcyjnym odpowiedzią musi być aktywizacja osób starszych, biernych zawodowo. W odniesieniu do ludzi trwale biernych nie należy się spodziewać
szczególnych efektów, jednak osoby na przedpolu starości, te które były wcześniej czynne
zawodowo zapewne będą musiały dłużej pozostawać na rynku pracy. Wczesna dezaktywizacja zawodowa, spowodowana błędną polityka emerytalną, wprowadzoną na początku lat
90. XX wieku jest najważniejszym problem polskiego rynku pracy.
Wykres 6. Nominalny i efektywny wiek przechodzenia na emeryturę
Konsekwencją społeczną zachodzących procesów demograficznych jest też rozluźnienie
więzi społecznych. Młodzi oczekują, że to instytucje publiczne, finansowane z podatków, zapewnią im w przyszłości utrzymanie, tak jak dziś utrzymują pokolenie ich dziadków, którym
oni sami się nie opiekują. Starsi muszą więc troszczyć się o siebie sami, bo na pomoc państwa
mogą liczyć w coraz mniejszym stopniu. A ta swoista kuracja odmładzająca, o której była
mowa powyżej, z perspektywy ich dzieci stanowi konsumpcję kapitału. Oznaczać to będzie
ograniczenie ekonomicznego znaczenia instytucji dziedziczenia. Rodzice pozostawią dzieciom mniej kapitału, który przez wieki był dla nich swoistym pakietem startowym.
Dlatego też coraz popularniejsze staje się pojęcie „srebrnej gospodarki” (silver economy),
czyli społeczno-ekonomicznego modelu, w którym instytucje publiczne i prywatne uwzględ-
41
42
Wstęp
niają potrzeby osób starszych wykorzystując zarazem ich potencjał. Dzieje się to w wymiarze:
 profilaktyki zdrowotnej;
 zwiększania poziomu zatrudnienia i aktywność na emeryturze;
 ograniczania wykluczenia, w tym cyfrowego (Uniwersytety Trzeciego Wieku);
 uelastyczniania rynku pracy;
 nowych wzorców spędzania czasu wolnego;
 nowych wzorców życia osób starszych;
 opieki publicznej i prywatnej nad osobami niesamodzielnymi.
3.1.2. Demografia a gospodarka
W kontekście gospodarczym, zważywszy że – jak była o tym mowa wcześniej – to ludzie są
podstawą rozwoju, dlatego spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym stanowić będzie
poważny problem.
Między gospodarką a demografią istnieją złożone sprzężenia zwrotne, niepoddające się
łatwej ocenie. Poprzestanie na analizach ilościowych, bez pogłębionej analizy jakościowej,
może prowadzić do formułowania nieuprawnionych ocen. Wyjątkowo dobrze przystaje do
tego powiedzenie Einsteina, że „nie wszystko, co się liczy, jest policzalne i nie wszystko, co
jest policzalne, się liczy”. Sprzężenia zwrotne między demografią a gospodarką mogą przynosić liczne synergie. Ich rodzaj, skalę i wymiar determinuje wiele powiązanych ze sobą
czynników, nie tylko ilościowych, lecz także jakościowych.
Z wyliczeń Giampaolo Lanzieriego55 wynika, że istnieje zauważalny związek pomiędzy
spadkiem płodności, a takimi czynnikami jak: spadek PKB, wzrost bezrobocia czy spadek
konsumpcji. Zwykle następuje on z opóźnieniem o rok lub dwa.
Wielce wymowne są dane OECD, które pokazują obciążenia podatkowe dochodów osób
posiadających i nieposiadających dzieci, a zarabiających w okolicach 2/3 średniej krajowej.
W krajach OECD system sprzyja rodzicom, a ich obciążenia są dwa razy niższe niż singli (16%
v. 32%). W Polsce średnie obciążenie płac osób samotnych sięga 33%, przy czym posiadanie
dwójki dzieci obniża je do 28%.
Co jednak ciekawe, dzietność nie zależy jednoznacznie od tego, czy kobiety w danym kraju
mają pracę, czy nie. W różnych krajach można zaobserwować na tyle różne – i na tyle zmienne – korelacje pomiędzy dzietnością a pracą zawodową kobiet, że nie można mówić o żadnej
wyraźnej tendencji.
Dostrzegalna jest natomiast korelacja ilości narodzin i ilości budowanych mieszkań: im
więcej nowych mieszkań – tym, więcej urodzin.
Powstaje przy tym pytanie, czy to rynek budownictwa mieszkaniowego podąża za popytem i gdy rodzi się więcej dzieci oddawanych jest do użytku więcej mieszkań, czy też jest
odwrotnie – dostępność mieszkań przyspiesza decyzję o posiadaniu dzieci.
Sytuacja, jaka miała miejsce w Polsce w czasie wyżu demograficznego okresu stanu wojennego pozwalałaby na stwierdzenie, że decyzje o posiadaniu dzieci nie są związane z dostępnością mieszkań – gdyż, jak wiadomo, w latach 80. XX wieku młodzi ludzie nie mieli zbyt
dużych szans na mieszkanie i nie rysowała się nawet perspektywa zmiany tej sytuacji. Ale
55 G. Lanzieri, Towards a ‘baby recession’ in Europe? – Differential fertility trends during the economic crisis
www.academia.edu/3487034/Towards_a_baby_recession_in_Europe_-_Differential_fertility_trends_during_the_
economic_crisis.
3. Kryzys demograficzny
z drugiej strony w tamtych czasach mimo, że dzieci się rodziły, mieszkań też nie budowano.
Dlatego z perspektywy mechanizmów rynkowych ówczesna sytuacja Polski nie poddaje się
tej analizie.
Wykres 7. Liczba nowych oddawanych mieszkań i liczba urodzeń
Źródło: Polska w Europie…56
W latach 1960–2000 przeprowadzono badania, które objęły 115 państw. Dotyczyły one
wpływu populacji w wieku produkcyjnym oraz poprodukcyjnym (65+) na wzrost gospodarczy, oszczędności i inwestycje. Z badań wynikało, że wzrost PKB per capita jest pozytywnie
skorelowany z relatywnym wzrostem populacji w wieku produkcyjnym i negatywnie skorelowany ze wzrostem udziału ludzi starszych. Podobnie rzecz ma się z oszczędnościami i udziałem inwestycji w PKB. Natomiast budżety państw o wysokim potencjale populacji w wieku
poprodukcyjnym obarczone są większymi wydatkami na podsystemy zabezpieczenia społecznego57. Według szacunków, w latach 2000–2050, obciążenia związane ze starzeniem się
populacji spowodują w krajach OECD wzrost wydatków na cele związane z potrzebami starzejącej się ludności o około 7% PKB.
W Polsce i innych krajach postsowieckich problemy demograficzne mają dodatkowy wymiar. Przynależność do bloku wschodniego w latach 1945–1989 pogłębiła lukę cywilizacyjną
w porównaniu z krajami Europy Zachodniej, a 20 lat transformacji ustrojowej było zbyt krótkim okresem na nadrobienie zaległości. Właśnie dlatego kryzys demograficzny w Polsce jest
szczególnym wyzwaniem. Jako że nie został osiągnięty poziom życia, porównywalny z Europą
56 Polska w Europie – Przyszłość demograficzna, s. 34.
57 World Economic Outlook, 2004.
43
44
Wstęp
Zachodnią, zapaść w sferze demografii może oznaczać, że cel ten nigdy nie zostanie zrealizowany. Rosnąca skala obciążeń fiskalnych nakładanych na coraz mniej liczne pokolenia w wieku
produkcyjnym spowodowana celem utrzymania coraz liczniejszych pokoleń w wieku poprodukcyjnym i wiążące się z nimi regulacje prawne, mogą skutecznie zniechęcić potencjalnych
inwestorów do lokowania swoich aktywów w Polsce, jak również wpłynąć na decyzje emigracyjne młodszych pokoleń, które to zjawisko znane jest jako „głosowania nogami” (ang. voting
by feet).
Zważywszy, że do nadrabiania różnic gospodarczych między Polską a Zachodem potrzebny jest przede wszystkim kapitał ludzki, jego niedobory są szczególnie niekorzystne. Banki
centralne na całym świecie drukują dziś setki miliardów euro, dolarów, funtów, jenów czy
franków. Tego samego nie można zrobić z ludźmi Nawet w technologii 3D. Dlatego − jak
słusznie zauważa Elżbieta Mączyńska−, że poprawie sytuacji demograficznej nie sprzyjają
dokonujące się w skali globalnej procesy „finansyzacji” gospodarki, to jest przerostu sektora
finansowego kosztem sektora realnego58.
Demografia jest więc jednym z głównych czynników determinujących rozwój gospodarki
danego kraju i potencjalne zainteresowanie inwestorów. Jednym z kryteriów lokowania inwestycji jest bowiem wielkość lokalnego rynku i zasoby pracy.
Więcej ludzi na przedpolu starości i starszych będzie więc musiało dłużej pracować. Trzeba zatem będzie dostosować miejsca pracy do potrzeb starszych pracowników, co będzie
wiąże się z istotnymi nakładami finansowymi.
Dziś część zatrudnionych (w związku ze zdobywaniem wykształcenia i kwalifikacji) zaczyna karierę zawodową po 25. roku życia. Konsekwencje tego są dwie: po pierwsze jak się
dłużej kształcimy, to krócej będziemy pracować zanim osiągniemy wiek emerytalny, jeśli nie
zostanie on podwyższony. Po drugie decyzję o posiadaniu dzieci odkładamy na później – do
czasu podjęcia pierwszej pracy. W ten sposób luka demograficzna się pogłębia.
Z drugiej zaś strony odsetek zatrudnionych, którzy przekroczyli 50. rok życia jest niewielki. Ten stan rzeczy nie będzie się mógł utrzymywać. Niezbędne będzie zagospodarowanie
zasobów ludzkich i organizacja pracy w oparciu o przedłużony, co najmniej czterdziestoletni,
cykl życia zawodowego. Rządy zostaną zmuszone do wdrażania mechanizmów prawnych
temu sprzyjających – albo raczej do eliminowania przepisów prawnych temu niesprzyjających, jak choćby przepisy o wieku ochronnym, które dziś skłaniają pracodawców do zwalniania pracowników zbliżających się do osiągnięcia tego wieku emerytalnego. Dla porównania
w USA stopa zatrudnienia osób w wieku 65–74 lat wynosi ponad 18%, a w Unii Europejskiej
niecałe 6% Przodują w tym państwa skandynawskie, w których już dziś 75% ludzi na przedpolu starości (w wieku 60–64 lat) nadal pracuje zawodowo.
3.1.3. Demografia a finanse publiczne
W kontekście finansowym, starzenie się społeczeństwa stanowi fundamentalny problem. Po
pierwsze, podwyższa wydatki emerytalne, a po drugie zdrowotne. Ludzie żyją dłużej i chcą
żyć jeszcze dłużej, w związku z czym oczekują, że rząd zapewni im nie tylko emeryturę ale
i opiekę zdrowotną pozwalającą to życie wydłużyć – to z kolei wymaga zwiększania nakładów
na publiczną służbę zdrowia. Ale ci sami ludzie nie chcą dłużej pracować – co wymaga od
58 E. Mączyńska, Sytuacja demograficzna jako element globalnie naruszonej równowagi, (w:) Polska w Europie –
przyszłość demograficzna, s. 90.
3. Kryzys demograficzny
rządu zwiększania wydatków na emerytury. Wzrastające wydatki na emerytury i na ochronę
zdrowia rządy dotąd finansowały przez zaciąganie coraz większych długów, a ich spłata ciągle.
Aż doszły one do takiego poziomu, że nie sposób ich już spłacić, a nie ma wystarczająco dużo
chętnych, którzy chcieliby europejskim rządom nadal pożyczać na spłatę starych zobowiązań
finansowych, albo samych odsetek od nich. Z długami jest bowiem podobnie jak z pieniędzmi
w bankach. Ich wartość dla wierzycieli opiera się na wierze, że zostaną one kiedyś spłacone.
Rządy, tak jak bankierzy, którzy dla utrzymania płynności wypłacają nam w kasie pieniądze
tych, którzy je tam wpłacają, przez lata oddawały stare długi zaciągając nowe. Mogło to działać dopóty w tym samym czasie jedni wypłacali – czyli otrzymywali zwrot udzielonych kiedyś
kredytów, a drudzy wpłacali – czyli udzielali nowych kredytów. Jednak wiara w to, że taki mechanizm może funkcjonować w nieskończoność uległa zachwianiu. Okazało się, że długi są
niewiele warte – takiego przykładu Unii Europejskiej dostarczyła Grecja.
Według Eurostatu w 2012 roku deficyt sektora finansów publicznych w strefie euro spadł co
prawda do 3,7% PKB z 4,2% PKB rok wcześniej, ale dług publiczny wzrósł do 90,6% PKB. W całej
Unii Europejskiej deficyt sektora finansów publicznych spadł w tym czasie z 4,4% do 4%, a dług
publiczny wzrósł z 82,5% do 85,3%. Choć są kraje UE, w których zadłużenie jest naprawdę niewielkie, jak Luksemburgu w którym dług publiczny sięga ledwie 20,8% PKB, czy Estonia – 10,1%,
to jednak długi przygniatają Unię a w szczególności kraje należące do strefy euro.
W 2012 roku aż 17 z 27 krajów UE zanotowało deficyty w finansach publicznych wyższe niż
dopuszczalne na podstawie Traktatu z Maastricht 3% PKB. Najwyższy miała Hiszpania (10,6%)
i Grecja (10%). Niemcy, jako jedyny kraj UE, zanotowały nadwyżkę w finansach publicznych w wysokości nieco ponad 4 mld euro, czyli 0,2% PKB. Dla porównania deficyt Polski według Eurostatu
sięgnął 3,9% PKB. Ale za to Niemcy miały najwyższy dług publiczny – niemal 2,17 mld euro.
Co najgorsze, wydatków rządowych nie pochłaniają bynajmniej inwestycje infrastrukturalne, po których można spodziewać się jakiejś stopy zwrotu, dzięki czemu można byłoby
finansować emerytury w przyszłości, tylko już dziś wypłacane świadczenia emerytalne
i zdrowotne. Są one pochodną podziału PKB wytworzonego przez pokolenie aktywne zawodowo bez względu na kształt programów ubezpieczeniowych, w których uczestniczyły osoby
pobierające świadczenia. Tę część PKB, którą pokolenie go wypracowujące będzie w stanie
przeznaczyć na wypłatę świadczeń emerytalnych i finansowanie usług zdrowotnych, trzeba
będzie podzielić między coraz większą ilość świadczeniobiorców. Nie wydaje się możliwe,
by w przyszłości była to część znacząco wyższa, niż obecnie. Wysokość świadczeń będzie
funkcją przypadającej starszej generacji części PKB i ilości osób partycypujących w podziale.
Nie ma więc ucieczki od demografii. Ale są za to granice obciążania podatkowego pokolenia aktywnego zawodowo. Coraz głębsze sięganie do kieszeni podatników przez podwyższanie stawek podatkowych skutkuje często obniżeniem wpływów – co obrazuje przywoływana
już teoria Leffera.
3.1.4. Demografia a polityka
Jako że młodzi mogą „głosować nogami”, podwyższanie obciążeń fiskalnych na nich nakładanych ma swoje granice. Dlatego w kontekście politycznym istotne jest to, że wraz ze zwiększającą się dysproporcją między pokoleniami, tradycyjną solidarność międzypokoleniową
zastępuje konflikt pokoleń. Wzrost liczebny ludzi starszych przekłada się na wyniki wyborów
i – co za tym idzie – postawy polityków. A to z kolei ma negatywny wpływ na interesy młodszych generacji i konkurencyjność gospodarki.
45
46
Wstęp
W 2030 roku w wieku emerytalnym będzie ponad 9 mln osób wobec 5,5 mln w roku 2003.
Ilość osób w wieku produkcyjnym nieznacznie się zmniejszy – z 23,2 mln do 22 mln osób.
Stosunek liczby osób w wieku emerytalnym do liczby osób w wieku produkcyjnym wzrośnie
z dzisiejszego 0,24 do 0,41 – a więc o 70%! W takiej sytuacji środkiem zaradczym będzie
albo podwyższenie wieku emerytalnego, albo podniesienie składki ubezpieczeniowej. Może
wówczas dojść do ostrego, politycznego konfliktu pokoleń.
Geriatryzacja życia, która ma niewiele wspólnego z gerontokracją, gdzie rządząca starszyzna wyodrębniana była nie tylko na podstawie formalnego kryterium wieku, ale także na
podstawie kryteriów materialnych: dojrzałości życiowej i intelektualnej, sprawia, że starsi
wyborcy, popierając polityków najchętniej składających im różne obietnice, zmierzają do poprawy jakości swojego życia kosztem młodszych i przyszłych pokoleń.
Próby podwyższenia wieku emerytalnego lub obniżania świadczeń emerytalnych wywołują liczne protesty społeczne. Emeryci już będący beneficjentami transferów budżetowych
głosują za ich utrzymaniem i programami oznaczającymi wysokie opodatkowanie lepiej zarabiającej mniejszości w wieku produkcyjnym. Uważają, że nie po to pracowali i przez całe,
swoje, dorosłe życie płacili składki ubezpieczeniowe, żeby otrzymywane przez nich świadczenia miały ulec jakiemukolwiek obniżeniu. Z kolei pracownicy zbliżający się do wieku emerytalnego bardzo źle reagują na jakiekolwiek wzmianki o jego podwyższeniu i konieczności
pracy jeszcze przez kilka lat zanim staną się beneficjentami systemu.
Po latach lekceważenia, problem demografii został w końcu zauważony. Okazał się na
tyle istotny, że na dorocznym spotkaniu Noblistów z młodymi naukowcami w niemieckim
Lindau59 w 2011 roku poświęcono mu wiele uwagi.
Peter Diamond z Massachusetts Institute of Technology, laureat Nagrody Nobla z 2010
roku stwierdził, że „w nadchodzących latach demograficzna bomba będzie tykała coraz głośniej”. Nie tylko dlatego, że do emerytur szykuje się pokolenie zachodniego wyżu, które rodziło się w czasach powojennej prosperity, ale również dlatego „że ostatnie 30 lat to okres
największego wzrostu wydatków publicznych w historii Zachodu. Gdy zacznie maleć liczba
pracujących, a wzrośnie odsetek emerytów żyjących na dodatek znacznie dłużej niż ich rodzice, to katastrofa ekonomiczna jest nieunikniona”60.
W Polsce problemowi demografii poświęcone zostały prace Zespołu Doradców Strategicznych Prezesa Rady Ministrów61 i Rządowej Rady Ludnościowej62. W dniach 22−23 marca 2012
roku obradował II Kongres Demograficzny pod honorowym patronatem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Bronisława Komorowskiego. Stało się to jedenaście lat po pierwszym,
który odbył się w 2001 roku.
Raport Rządowej Rady Ludnościowej „Założenia polityki ludnościowej Polski 2013”, zawiera tezę, że „polityka ludnościowa wpływa na kształtowanie procesów ludnościowych
pośrednio, poprzez stosowanie odpowiednich instrumentów polityki społecznej (w tym:
polityki rodzinnej, mieszkaniowej, edukacji, ochrony zdrowia, zabezpieczenia społecznego,
59 http://www.lindau-nobel.org/YoungResearchers.AxCMS (07.07.2013).
60 http://forsal.pl/artykuly/541803,czy_demografia_rozsadzi_panstwa_dobrobytu.html (07.07.2013).
61 Wyzwania Demograficzne (elementy diagnozy, przesłanki rekomendacji). www.zds.kprm.gov.pl/sites/default/
files/zds_wyzwania_demograficzne.pdf.
62 Rządowa Rada Ludnościowa, Sytuacja demograficzna Polski, Raport 2010–2011 (w:) www.stat.gov.pl/cps/rde/
xbcr/bip/BIP_raport_2010–2011.pdf; Polska w Europie – Przyszłość demograficzna. II Kongres Demograficzny
To. 1 Sesja Inauguracyjna www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/POZ_Polska_w_Europie.pdf; Założenia polityki
ludnościowej Polski www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/bip/BIP_zalozenia_polityki_ludnosciowej_Polski_2013_projekt_luty_2013.pdf.
3. Kryzys demograficzny
zatrudnienia) i polityki gospodarczej, odpowiednich dla pożądanego przebiegu tych procesów. Głównym celem polityki ludnościowej jest oddziaływanie na czynniki związane z tworzeniem się i funkcjonowaniem rodzin, rozrodczością, poprawą stanu zdrowia i ograniczaniem umieralności oraz na procesy migracyjne tak, aby ich przebieg sprzyjał kształtowaniu
optymalnego stanu i struktury ludności, zapewniających biologiczną ciągłość i zrównoważony rozwój społeczno-ekonomiczny”63.
Osiągnięciu celów ogólnych powinna sprzyjać realizacja celów szczegółowych, takich jak:
1. zmiany w postawach i zachowaniach indywidualnych i społecznych wobec zawierania
małżeństw i zakładania rodzin;
2. zmiany w postawach i zachowaniach prokreacyjnych na rzecz realizacji planów dotyczących dzietności (świadomego zwiększania przeciętnego poziomu dzietności).
Główne cele polityki zarysowane przez Rządową Radę Ludnościową to:
Cel I: Tworzenie warunków sprzyjających powstawaniu rodzin, przede wszystkim poprzez
zawieranie małżeństw i realizację planów prokreacyjnych;
Cel II: Tworzenie warunków sprzyjających integracji w starzejącym się społeczeństwie –
zmniejszenie skali zagrożenia wykluczeniem społecznym ludzi starszych, niesamodzielnych
i niepełnosprawnych;
Cel III: Poprawa stanu zdrowia ludności i ograniczenie umieralności;
Cel IV: Określenie kierunków i zasad polityki migracyjnej.
W maju 2013 roku program polityki prorodzinnej ogłosił Prezydent RP64.
3.2. Sytuacja demograficzna Opolszczyzny
3.2.1. Uwagi ogólne
Opolskie wpisuje się w ogólnoeuropejską tendencję zaniku demograficznego i niestety jest
jednym z przywódców tego procesu. Polska zajmuje dość niską, bo dwunastą pozycję w Europie, jeżeli chodzi o saldo migracyjne. Prognoza do 2050 roku przewiduje spadek liczby ludności aż o 20%. Zgodnie z obecnymi danymi oraz prognozami spadek ten będzie nierównomierny. Opolskie zajmuje tu samotną pozycję na czele stawki. Według spisu powszechnego
z 2011 roku w regionie mieszka 985 tys. osób (jest to liczba zgodna z prognozą z 2002 roku na
rok 2010). O ile w pozostałej części kraju można mówić o pewnej stagnacji, o tyle na Opolszczyźnie zanotowano spadek liczby ludności o 7,6% − niespotykany w pozostałej części Polski.
Kontynuując prognozy według wcześniejszego narzędzia demografowie spodziewają się do
2030 roku spadku liczby ludności o kolejne 12%, do poziomu ok. 866 tys., a w perspektywie
2050 roku – o kolejne 15,7% (25,8% w stosunku do roku 2011), czyli do 730 tys. osób. Saldo
migracji na Opolszczyźnie daje najgorszy wynik w Polsce65.
Z punktu widzenia rynku pracy istotne jest dokonanie analizy otoczenia prawnego oraz
opracowanie planu zmian w tym obszarze.
63 Ibidem.
64 www.prezydent.pl/dla-rodziny/program-polityki-rodzinnej-prezydenta-rp/.
65 Studium Kryzys demograficzny województwa opolskiego ze szczególnym uwzględnieniem obszarów wiejskich,
Kazimierz Szczygielski, Opole 2012.
47
48
Wstęp
Analizie należy poddać w szczególności: ruch naturalny ludności oraz ruchy migracyjne,
w tym migracje wewnętrzne (na obszarze kraju) i zewnętrzne (zagraniczne) o charakterze
trwałym, a w mniejszym stopniu wahadłowym i sezonowym. Z tego punktu widzenia wyróżnia się zasadnicze grupy czynników wpływających na ruchy naturalne ludności:
 społeczne − w tym związane z przemianami struktury etnicznej i współczesnego modelu
społecznego;
 polityczne – wynikające z bogatej historii Opolszczyzny;
 ekonomiczne – osadzone w kontekście rynku pracy.
O ten merytoryczny schemat oparta jest struktura analizy, konstruowanej zgodnie z zasadą ab ovo usque ad mala, czyli po kolei, począwszy od diagnozy i prognozy, poprzez rozszerzoną analizę otoczenia prawnego i możliwości strategicznych zmian, po instrumenty
i narzędzia służące zapobieganiu negatywnie ocenianym elementom diagnozy.
Dokonując analizy otoczenia prawnego Opolszczyzny pod kątem konstrukcji programu,
który jest odpowiedzią na wyzwania społeczne i gospodarcze związane z depopulacją, należy
rozpocząć od uwag natury ogólnej, a mianowicie od nurtujących województwo niekorzystnych
zjawisk demograficznych. Po pierwsze, województwo opolskie statystycznie rzecz biorąc poddane jest dokładnie tym samym procesom demograficznym, dotyczącym ruchów naturalnych
oraz migracyjnych ludności, które dotykają całego państwa polskiego oraz w sporej części −
z nielicznymi wyjątkami takimi jak Francja, Szwecja, czy Wielka Brytania − pozostałych państw
członkowskich Unii Europejskiej. Jednak na Opolszczyźnie sytuacja jest o tyle poważniejsza
dla jej przyszłego rozwoju, że występujące obecne niekorzystne tendencje w ruchach ludnościowych mają niezwykle duże natężenie. Co gorsza, zdiagnozowane jako negatywne zmiany
demograficzne ulegają, i przyszłości prawdopodobnie będą ulegały dalszemu wzmocnieniu;
o ile oczywiście nie zostaną podjęte działania służące łagodzeniu ich samych lub przynajmniej
ich niekorzystnych skutków. Najkrócej twierdząc, źródłem kryzysu demograficznego, czyli mówiąc wprost – depopulacji Opolszczyzny jest masowa emigracja zagraniczna oraz towarzyszące jej odsuwanie decyzji o małżeństwie i posiadaniu dzieci jako konsekwencja zmieniającego
się modelu rodziny w kierunku tzw. rodziny nuklearnej, co ma swe źródło w zmianie hierarchii
wartości w młodych pokoleniach. Te procesy, na które nakłada się statystycznie dłuższe trwanie życia w populacji, stanowią część składową zjawiska starzenia się społeczeństwa.
Po drugie − zjawiska demograficzne, naturalny ruch ludności oraz migracje w województwie opolskim są dość dobrze zbadane, a diagnozy płynące z rozmaitych opracowań i badań
zmierzają do w miarę jednolitych konkluzji. Dane statystyczne, zarówno te oficjalne, które
płyną ze szczebla centralnego (GUS, ministerstwa), jak te zebrane i poddane analizie statystycznej w ramach rozmaitych projektów badawczych na szczeblu regionalnym i lokalnym,
kreślą niepokojący obraz przyszłości Opolszczyzny pod względem populacyjnym. Bodaj tylko w jednym spośród nich autorzy dostrzegają – wszakże pod licznymi warunkami i z wieloma zastrzeżeniami – dobre strony, czy raczej pozytywne możliwości wynikające z wcześniejszego wyludniania się województwa i rozrzedzenia ludności. Takie obserwacje czynione są
jednak raczej z myślą o perspektywie powrotów przynajmniej części z emigrantów, brakiem
którzy za granicznie odnieśli sukcesu zawodowego i awansu społecznego66.
66 Por. Jończy, 2010, s. 437.
3. Kryzys demograficzny
3.2.2. Naturalny ruch ludności – stan obecny i perspektywy
Województwo opolskie jest najmniejszym regionem Polski zarówno pod względem powierzchni (941187 ha), jak i ludności. Teoretycznie, bez uwzględnienia szacunków emigracyjnych, liczy ono 1,016 mln osób (w połowie 2012 roku, na podstawie NSP 2011)67. Dane te plasują województwo nieco poniżej średniej krajowej (na 11. miejscu) wszystkich województw
pod względem zaludnienia (przeciętnie 108 osób/km2, czyli zaludnienie mniejsze niż średnia
w kraju).
W wieku produkcyjnym jest 65,13% ogółu ludności i poziom tego wskaźnika zaczyna osiągać tendencję spadkową. Jednocześnie towarzyszy temu systematycznie zwiększający się
odsetek osób w wieku poprodukcyjnym (18,31%), przy stale malejącej liczbie urodzeń oraz
osób w wieku przedprodukcyjnym (16,56%)68. To ostatnie jest spowodowane oczywiście drastycznym spadkiem współczynnika dzietności, który obecnie kształtuje się na poziomie 1,08
– niższym niż średnio dla kraju (1,30), a nawet dla całej Unii Europejskiej (1,59), nie mówiąc
o skali globalnej (przeciętnie 2,42). Tendencje te ilustruje wykres:
Wykres 8. Struktura ludności wg wieku produkcyjnego w województwie opolskim (%)
Źródło: OSISG − Opolski system informacji społeczno-gospodarczej, http://www.osisg.opolskie.pl/[dostęp
2013.07.22]
Rosnąca średnia długość życia mieszkańców jest przyjmowana jako zjawisko pozytywne.
Nie powinna być jednak analizowana w oderwaniu od innych czynników, albowiem sama w sobie powoduje zagrożenia ekonomicznego. Po pierwsze, powstaje niebezpieczeństwo związane
z niewykorzystaniem potencjału starszego pokolenia na rynku pracy. Spowodowane to jest niskim poziomem wykształcenia ludności, co implikuje ich niską aktywność zawodową. Po drugie, wraz z rosnącą długością życia wzrasta zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze i ochronę
zdrowia, co wobec słabej infrastruktury dodatkowo nadwyręża i tak napięte budżety jedno-
67 Źródło: GUS, Mały rocznik statystyczny Polski 2013.
68 Dane OSISG Opolskiego systemu informacji społeczno-gospodarczej.
49
50
Wstęp
stek samorządu terytorialnego. Struktury pomocy społecznej starają się prowadzić działania
wspierające osoby starsze, jednak już teraz mają one ograniczony wymiar. Podejmuje się działania rehabilitacyjne, ale nie są one kompletne ze względu na brak miejsc w domach pomocy
społecznej (DPS), czy domach dziennego pobytu. Świadczy to o ubogiej i − wobec wyzwań
demograficznych − wymagającej intensywnego rozwoju infrastrukturze społecznej, w tym
w szczególności o charakterze opiekuńczym skierowanym do osób starszych.
Wynikiem naturalnych ruchów ludnościowych jest stały proces zmniejszania się populacji, powodowany ujemnym przyrostem naturalnym, wynikającym z przewagi liczby zgonów
nad urodzeniami, oraz zmiana jej struktury. Powoduje to przekształcanie struktury ludności
w społeczność ludzi starych, mniej aktywnych, obciążonych chorobami, z niskim udziałem
dzieci i młodzieży oraz stopniowo zmniejszającym się odsetkiem ludności w wieku średnim.
Procesy te dodatkowo nasila, masowa w czasach dekoniunktury gospodarczej emigracja.
Tylko w okresie od czerwca do grudnia 2011 roku – który ze względu na przeprowadzony
wówczas spis powszechny jest dobrym momentem dla dalszych porównań – z województwa
ubyło 1633 mieszkańców, z czego 1033 to różnica pomiędzy zgonami i urodzeniami a pozostałą grupę stanowili emigranci69. Wzrost urodzeń w Polsce obserwowany w ostatnich latach
w żadnej mierze nie stał się udziałem Opolszczyzny, która systematycznie traci ludność zarówno w sposób naturalny, jak i przez wyjazdy, zwłaszcza osób w młodych (emigracja krajowa i zagraniczna). Co gorsze, zmiany te − zgodnie z oficjalnymi prognozami GUS − będą się
nasilały, co dokładnie obrazują poniższe wykresy:
Wykres 9. Prognoza liczby ludności w województwie opolskim do 2035 roku
Źródło: opracowanie własne na podstawie: GUS 2008, 2009, Prognoza ludności na lata 2008−2035, Warszawa.
69 GUS 2012, Rocznik demograficzny.
3. Kryzys demograficzny
Wykres 10. Prognoza urodzeń i zgonów w województwie opolskim do 2035 roku
Źródło: opracowanie własne na podstawie: GUS 2008, 2009, Prognoza ludności na lata 2008−2035, Warszawa.
Kolejną kwestią nakładającą się na wskaźniki (de)populacyjne w województwie opolskim
jest fakt, że należy ono do grona tych regionów, w których żyje znaczny – w stosunku do reszty kraju – odsetek ludności mogącej identyfikować się z innymi regionami Europy. W pierwszej kolejności, w starszym pokoleniu, są to osoby urodzone poza granicami Polski. Obok
dolnośląskiego i lubuskiego (odpowiednio 4,9% i 4,7% ludności urodzonej poza granicami
RP), to właśnie w Opolskiem jest najwięcej osób z zagranicznymi korzeniami (stanowią one
4,2% populacji województwa). Łatwo zauważyć, że są to tereny, na które (obok zachodniopomorskiego i warmińsko-mazurskiego) po II wojnie światowej przesiedlano Polaków zamieszkałych na Wschodzie. Przede wszystkim jednak, oprócz przesiedleńców ze Wschodu,
województwo zamieszkuje znaczny odsetek autochtonów, w głównej mierze związanych
z narodowością niemiecką lub deklarującą korzenie śląskie. W sumie mieszka tu ponad 37%
ogółu osób z tzw. podwójnym obywatelstwem (prawie 99% z nich – około 120 tys. – polskim
i niemieckim). Wszystkie te zróżnicowania poruszają kwestie utożsamiania się z regionem,
przynależności do niego w sensie sentymentalnym, społecznym, ale i ekonomicznym. Zgodnie z wynikami spisu powszechnego z 2011 roku w Opolskiem mieszka znaczny odsetek osób
o innych niż polska identyfikacjach narodowo-etnicznych: osoby o identyfikacjach niepolskich (względnie polskich i niepolskich) stanowią tu 16,2% ogółu mieszkańców (dla porównania na Śląsku odsetek ten wynosi 16,5%).
Taki podział: na ludność autochtoniczną, głównie Ślązaków, pochodzenia niemieckiego
(dwupaństwowcy), oraz ludność napływową (przesiedleńcy) ma istotne znaczne w co najmniej czterech wymiarach: społecznym, ekonomicznym, politycznym i prawnym. Po wtóre,
w obu grupach bardzo zauważalne są różnice ekonomiczne. Ludność autochtoniczna jest
51
52
Wstęp
mocno skoncentrowana w określonych gminach i miastach województwa70, a co ciekawe,
podział ten jest skorelowany ze strukturą gospodarczą województwa. Równie istotne jest
zróżnicowanie statusu prawno-politycznego populacji. Dwupaństwowcy posiadają w sensie
formalno-prawnym nie tylko obywatelstwo polskie, lecz również niemieckie. Można przypuszczać, że w konsekwencji do pewnego stopnia związki z „wielką ojczyzną” („ojczyzną ideologiczną” lub niem. Vaterland) mogą tu być luźniejsze. Choć na tej podstawie trudno wyciągać wnioski dotyczące utożsamiania się ludności o niemieckich korzeniach z opolską „małą
ojczyzną” („ojczyzną prywatną” lub niem. Heimat)71. Z pewnością jednak można stwierdzić,
że możliwości i elastyczność migracyjna grupy dwupaństwowców, zwłaszcza autochtonów,
jest wyższa aniżeli reszty społeczeństwa (w regionie i w kraju). Owa elastyczność społeczna
wyraża się również brakiem poważniejszych konfliktów społecznych. Z biegiem czasu zostały wykształcone więzi społeczne – rodzinne, sąsiedzkie, regionalne, a wreszcie i wzajemne
zaufanie autochtonów i przesiedleńców, które zapobiegły poważniejszym konfliktom. Tym
niemniej trzeba zauważyć, że niekorzystne tendencje demograficzne w dalszym ciągu dotykają w większym stopniu właśnie autochtonów! Statystycznie rzecz biorąc w tej grupie
ludności, w dodatku silne sfeminizowanej na skutek strat wojennych, występował niższy
przyrost naturalny, a zatem i silniejszy, niż w pozostałej części populacji proces starzenia
się całej grupy społecznej. Dodatkowo, można zauważyć znaczny udział wiejskiej ludności
autochtonicznej w grupie osób utrzymującej się ze źródeł pozarolniczych, co skutkowało
wzmożonym wyludnianiem się wsi. Tym zjawiskom towarzyszyła, począwszy od lat 50., masowa, obejmująca cały przyrost naturalny (sic!) emigracja do Niemiec72.
Tak więc proces odbudowy biologicznej stale był, i jest nadal, zakłócany emigracją, co
może mieć znaczący wpływ na narastające wyludnianie, tkwiące w uwarunkowaniach historycznych i strukturze demograficznej ludności ukształtowanej przez wydarzenia sprzed
ponad połowy wieku, na które nakładają się wzmacniając je przemiany kulturowe (kryzys
rodziny, spadek dzietności).
Przybierający na sile proces starzenia się społeczeństwa nakazuje również postrzegać
w alarmującej perspektywie indykatory dotyczące rynku pracy. Już w chwili obecnej zarówno wskaźnik zatrudnienia73 wynoszący w województwie 48,8%, jak i współczynnik aktywności zawodowej74 na poziomie 53,8% są wyraźnie niższe, aniżeli w pozostałych częściach
kraju (odpowiednio 50,4% i 56%). Nasilające się negatywne tendencje demograficzne przy
niezmienionych warunkach mogą te różnice tylko powiększyć, prowadząc do poważnych
niedoborów na rynku pracy. Negatywnego odbioru tego obrazu nie poprawia spostrzeżenie,
że pod koniec maja 2013 roku stopa bezrobocia w Opolskiem wynosiła 14,4%, co oznacza
wzrost w stosunku do analogicznego okresu w poprzednim roku o 0,9 pkt.%. Co gorsze, taka
tendencja w statystykach zatrudnienia (niska aktywność zawodowa, wysokie bezrobocie)
utrzymuje się od lat i na stałe wpisała się w obraz regionalnego rynku pracy. Wskazuje to
na konieczność podjęcia radykalnych kroków i przyjęcia niestandardowych rozwiązań – wykraczających poza te, które są stosowane w pozostałych częściach kraju – jeżeli poważnie
podejmuje się wyzwanie zmiany sytuacji i niekorzystnych tendencji społecznych w regionie.
70 Rauziński, Sołdra-Gwiżdż, 2012.
71 Por. Szczepański, 1999.
72 Rauziński, Sołdra-Gwiżdż, 2012.
73 Wskaźnik zatrudnienia: odsetek ludności (15–64 lata) pracujących zawodowo.
74 Współczynnik aktywności zawodowej: stosunek osób aktywnych zawodowo (pracujących i niepracujących) do
ogółu ludności.
3. Kryzys demograficzny
Ponadto, kształtująca się struktura wieku ludności, w której coraz większy odsetek stanowić
będą osoby w starszych kategoriach wiekowych, zwiększy zapotrzebowanie i wymusi na władzach samorządu terytorialnego podniesienie dostępności oraz zakresu i standardów usług
opiekuńczych i opieki zdrowotnej. Zaczyna stanowić to poważne wyzwanie już obecnie, jako
że infrastruktura społeczna związana z tego typu usługami jest stosunkowo – w porównaniu
z resztą kraju – rzadka. Wskaźnikiem tego jest choćby niska liczba łóżek szpitalnych przypadających na statystycznego mieszkańca województwa. Dodatkowym problemem w tym
przypadku jest, wspomniana wyżej, niewielka gęstość zaludnienia.
Z drugiej strony, starsze kategorie wiekowe ludności mogą stanowić poważny potencjał
dla gospodarki w regionie, o ile zostanie on odpowiednio wykorzystany. To właśnie potrzeby
zdrowotne i opiekuńcze generują popyt na różnego rodzaju usługi. Co więcej, osoby w wieku
przed- i emerytalnym mogą być i – jak wskazują na to statystyki – są aktywne zawodowo. Oto
bowiem wzrostowi długości życia społeczeństw oraz zmniejszającej się liczbie urodzeń towarzyszą wskaźniki rynku pracy takie jak: wydłużanie się wieku dezaktywizacji zawodowej,
spadek liczby osób przechodzących na świadczenia (przed)emerytalne oraz wzrost aktywności zawodowej kobiet. Na rynek pracy trafiają i pozostają na nim osoby, które dotąd były
na nim reprezentowane w mniejszym stopniu. Ponadto, jak wynika z badań pracodawców,
starsi pracownicy, dzięki posiadanym przez siebie konkretnym umiejętnościom zawodowym, a przede wszystkim – doświadczeniu i dobrze rozwiniętemu kapitałowi społecznemu,
zaczynają z sukcesem rywalizować z osobami młodymi75.
Zjawisko coraz dłuższego pozostawania w aktywności, dostrzegane od lat w zachodniej
Europie, można zaobserwować na polskim rynku pracy. Z danych ZUS wynika, że statystycznie przeciętny Polak pracuje coraz dłużej, nawet pomimo tego, że zmiana ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, która wydłużyła wiek emerytalny do
67 lat dla kobiet i mężczyzn weszła w życie dopiero w 2013 roku. Coraz większy odsetek osób
w wieku przedemerytalnym przedkłada aktywność zawodową ponad bierne przyjmowanie
świadczeń76. Zauważalne jest to, że w ostatnim okresie spadała liczba osób pobierających
świadczenia emerytalne: zgodnie z danymi ZUS, najwięcej emerytów (ponad 5 mln) było
w listopadzie 2009 roku. Z kolei w kwietniu 2012 roku emeryturę pobierało 4,953 mln osób,
czyli o 25,2 tys. mniej, niż rok wcześniej77. Z biegiem czasu wskaźnik ten będzie jednak ulegał powiększeniu (w marcu 2013 roku było to już 4,970 mln osób), a to za sprawą wcześniej
odnotowanego zjawiska starzenia się społeczeństwa. Tym niemniej niekorzystne zjawiska
rynkowe są w pewnym stopniu łagodzone dzięki temu, że co roku coraz więcej osób w wieku
bliskim emerytalnemu pozostaje na rynku pracy. Średni wiek odejścia z życia zawodowego
wydłużył się w Polsce w ostatnich latach do 59,6 roku (wcześniej było to ok. 58 lat). Wzrost
wskaźnika zatrudnienia w grupie osób starszych, na tle wybranych państw OECD, ilustruje
przedstawiony wykres.
75 MORP, 2008.
76 Zgodnie z danymi ZUS, w kwietniu 2012 roku emeryturę pobierało 4,953 mln osób. W 2011 roku było ich
o 25,2 tys. więcej. Najwięcej emerytów (ponad 5 mln) było w listopadzie 2009 roku.
77 ZUS, 2013.
53
54
Wstęp
Wykres 11. Wskaźnik zatrudnienia osób w wieku 55−64 lata w wybranych państwach
OECD
Źródło: opracowanie własne na podstawie OECD Factbook 2013
Tendencję do wydłużania się okresu aktywności zawodowej obecną w państwach wyżej
rozwiniętych kulturowo i ekonomicznie, zaczyna się zauważać także w naszym kraju. W Polsce nieco więcej, niż co trzecia osoba w przywołanej grupie wiekowej pracuje, podczas gdy
średnio w UE jest to prawie co druga osoba. Dane OECD pokazują, że spośród państw europejskich wskaźnik ten przyjmuje podobną wartość jedynie na Węgrzech i w Słowenii, a jest
niższy tylko w Turcji – w pozostałych państwach, także poza Europą, udział osób 55+ w rynku
pracy jest znacznie wyższy. Sytuacja ta jednak ulega systematycznej zmianie – na rynku pracy coraz dłużej pozostają osoby w dojrzałym wieku, co w pewnym stopniu niweluje negatywne skutki starzenia się społeczeństw. Podkreślmy: w pewnym stopniu, albowiem tendencja
do wydłużania się wieku aktywności zawodowej ma jednak swoje granice, płynące choćby
z uwarunkowań biologicznych, i to nawet jeżeli weźmiemy pod uwagę statystycznie rosnącą
średnią długość życia. Dlatego tym bardziej niepokojące są diagnozy wskazujące na wyludnianie się regionu, które – pomimo wspomnianego korzystnego wydłużania się wieku aktywności zawodowej – prowadzi do utraty zasobów siły roboczej w skali zagrażającej zarówno
rozwojowi społeczno-gospodarczemu, jak i finansom publicznym. Na te aspekty depopulacji
zwracają uwagę ekspertyzy wykonane na zamówienie Komisji Europejskiej, które są poddane analizie w dalszej części opracowania.
Niestety, tak postawiona diagnoza demograficzna w perspektywie sytuacji na rynku pracy
znajduje swoje odzwierciedlenie w równie alarmującej prognozie. Przewiduje się, że w średnim i długim okresie w dalszym ciągu będzie następował spadek liczby ludności województwa opolskiego. Wynika on z:
 w dalszym ciągu niskiej a nawet – chociaż już przy obecnych niskich wskaźnikach może się
to wydawać niemożliwe – spadającej stopy dzietności,
3. Kryzys demograficzny
 odkładania w czasie decyzji i co za tym idzie dalszego wzrostu wieku zawierania małżeństw (o ile w ogóle będą one zawierane),
 odkładania w czasie decyzji prokreacyjnych, a zatem i wzrostu średniego wieku kobiet
rodzących dzieci (o ile w ogóle będą te decyzje podejmowane),
 wzrostu rozwodów, co jest związane z przemianami kulturowymi (społeczno-religijnymi),
 zmniejszaniem się liczebności młodych pokoleń,
 falowaniem demograficznym, zwłaszcza nakładaniem się na siebie w kolejnych okresach
pokoleń niżu demograficznego.
To spowoduje skutki nie tylko społeczne, ale przede wszystkim ekonomiczne, które da się
skupić w dwóch problemowych grupach związanych z:
 rynkiem pracy – zbyt niska podaż pracy, a więc nasilający się niedobór wykwalifikowanych kadr;
 finansami publicznymi – konieczność przemian w strukturze zabezpieczenia społecznego
oraz budżetach centralnych, regionalnych i lokalnych, związanych z koniecznością wypłacania coraz większej liczby świadczeń emerytalnych oraz świadczeń o charakterze usługowym i rzeczowym (opieka nad osobami zależnymi w ramach systemu pomocy społecznej, rozszerzenie zakresu świadczeń opieki zdrowotnej).
Na te procesy dodatkowo nakładają się oraz je nasilają negatywne efekty procesy migracyjne, o których jest mowa w kolejnym podrozdziale.
3.2.3. Opolskie migracje
Kolejne źródło problemów demograficznych województwa można odnaleźć w negatywnych
skutkach naturalnego ruchu ludności, które są w znacznym stopniu wzmacniane ruchami
migracyjnymi. Dostrzega się silną współzależność naturalnych i migracyjnych procesów populacyjnych w regionie, co wynika m.in. ze struktury emigracji. Do innych regionów (najczęściej do dużych metropolii) oraz za granicę najczęściej wyjeżdżają osoby młode, coraz lepiej
wykształcone, o największym potencjale zawodowym i rozrodczym, chociaż zazwyczaj bezżenne i bezdzietne (a więc i pod względem sytuacji rodzinnej o mniejszych zobowiązaniach).
Praca za granicą jest dla nich pierwszą pracą, a zarazem punktem odniesienia wobec którego
oceniają warunki zatrudnienia w Polsce. Tym samym i tak niskie wskaźniki dotyczące rozrodczości ulegają jeszcze większemu obniżeniu, a co za tym idzie zjawisko depopulacji drastycznie nasila się. O tej zależności należy pamiętać dokonując wszelkich zestawień dotyczących
dzietności lub migracji.
Innym, ważnym spostrzeżeniem, dotyczącym już samych procesów migracyjnych, jest ich
tradycyjny charakter. Otóż bowiem współczesna emigracja z ziemi opolskiej rozpoczęła się
już w latach 50. XX wieku i trwa właściwie nieprzerwanie do dzisiaj. Jest ona w znacznym
stopniu powiązana z historycznymi procesami politycznymi, ale równie mocno z falowaniem
koniunktury gospodarczej, którą w tym kontekście rozpatrujemy przez pryzmat rynku pracy – dostępności zatrudnienia (popytu na pracę) oraz jego warunków odnośnie stabilności
pracy i warunków płacy.
To przywodzi na myśl, że proces depopulacji w przypadku Opolszczyzny jest szczególnie
złożony. Obserwujemy bowiem wielokierunkowe zależności pomiędzy ruchami naturalnymi,
migracyjnymi a tradycją historyczną, sytuacją (geo)polityczną oraz koniunkturą gospodar-
55
56
Wstęp
czą, która ma przełożenie na możliwości i warunki zatrudnienia. Potwierdzają to najnowsze
badania dotyczące wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Ich wyniki w sposób
naukowy udowadniają dotąd intuicyjnie przyjmowaną tezę o bezpośrednim i silnym związku stochastycznym pomiędzy (rosnącą) stopą bezrobocia a (spadającą) dzietnością kobiet78.
Ta prosta zależność pomiędzy dzietnością a bezrobociem dotyka oczywiście także Polskę,
a biorąc pod uwagę negatywne pozostałości transformacji ustrojowej, czyni to w najbardziej
dotkliwy z możliwych sposobów, drastycznie wyludniając jej terytorium. Jest to zilustrowane
na wykresie:
Wykres 12. Współczynnik dzietności i stopa bezrobocia (Polska)
Źródło: Goldstein J.R.
et al., 2013, Fertility
reactions to the ‘Great
Recession’ in Europe:
Recent evidence from
order-specific data, Demographic Research,
Vol. 29.
Przedstawiona wyżej zależność wzmacniana się przez wyjazdowe ruchy migracyjne. Bilans
migracji krajowych województwa od połowy lat 70. XX wieku jest ujemny. Najwięcej osób
wyjeżdża do ościennych regionów, w tym w szczególności do województw: dolnośląskiego,
śląskiego, małopolskiego. W nieco mniejszym, ale nadal istotnym stopniu przyciągającymi
Opolan walorami migracyjnymi cieszy się także mazowieckie (a w nim, jak można wnioskować z danych dotyczących rynku pracy, aglomeracja warszawska). Mamy tu do czynienia
z przepływem ludności w kierunku większych metropolii. Opolskie jest terenem, z którego
ludność przenosi się do większych ośrodków akademickich i gospodarczych79. Alarmuje przy
tym nie tylko skala migracji, lecz również jej struktura. Do wielkich aglomeracji wyjeżdżają
przede wszystkim osoby młode, do 30. roku życia. Powszechnym modelem jest, towarzysząca rozwojowi aspiracji edukacyjnych, emigracja młodzieży do dużych ośrodków akademickich (Wrocław, Katowice, Kraków, Warszawa), a po zakończeniu studiów poszukiwanie
78 Goldstein, et al. 2013.
79 Por. Rauziński, Sołdra-Gwiżdż, 2012.
3. Kryzys demograficzny
pracy i pozostawanie w tych miejscowościach. To powoduje nie tylko natychmiastowy efekt
depopulacyjny, lecz także przyczynia się −zgodnie ze wszystkimi prognozami − do zmniejszenia potencjału ludnościowego w regionie. Pomijając przemiany społeczne, powodujące
odwlekanie decyzji prokreacyjnych, młodzi ludzie niejako przenoszą – w sensie geograficznym – swoją dzietność na inne tereny. Zwłaszcza na te, które wydają się dostarczać więcej
możliwości i szans na rozwój osobisty, ekonomiczny i zawodowy.
Zasadniczym jednak wskaźnikiem, którego wysokość daje podstawy do poważnych obaw
o przyszłość rozwoju ludnościowego regionu opolskiego, jest skala migracji zagranicznych.
Przy niewielkim napływie imigrantów, o czym będzie mowa w dalszej części tekstu, cały i tak
niski przyrost naturalny pochłania emigracja zagraniczna. Jak zostało dowiedzione, emigracja do Niemiec i Holandii ma swoje tradycje historyczne. Na przestrzeni kilkudziesięciu
powojennych lat wytworzyły się silne sieci migracyjne – a zgodnie z dotyczącą ich teorią
migracji łańcuchowych największy wpływ na podjęcie decyzji o migracji mają związki interpersonalne pomiędzy byłymi a przyszłymi migrantami. Zmiana miejsca pobytu ułatwiona
jest przecież dostępem do informacji oraz większym prawdopodobieństwem zapewnienia
poczucia bezpieczeństwa dzięki życiu w migracyjnej wspólnocie. Mówiąc krótko, dostęp do
sieci migracyjnych, czyli istnienie więzi społecznych z osobami, które wyjechały wcześniej
do innych państw, zwiększa prawdopodobieństwo migracji indywidualnej80. Powiązania społeczne, a zwłaszcza rodzinne dają możliwości i potęgują zainteresowanie pracami sezonowymi za granicą, a dzięki większemu prawdopodobieństwu osiągnięcia sukcesu zawodowego zwiększają skłonność do emigracji na stałe.
Powyższą tezę potwierdza struktura emigracji w Opolskiem – zgodnie z przybliżonymi
szacunkami w ostatnim półwieczu stała emigracja objęła cały przyrost naturalny ludności
autochtonicznej. Przeciętnie zaś dla całego województwa opolskiego emigracja wchłonęła
od 67,4% (w miastach) do 90,9% (na wsi) przyrostu naturalnego wszystkich jego mieszkańców81. Powoduje to także terytorialne zróżnicowanie analizowanych procesów w ramach województwa. Rysuje się wyraźny podział województwa na zasadnicze obszary:
 wschodni – uprzemysłowiony (także na terenach wiejskich), z ludnością autochtoniczną,
 centralny – najbardziej zurbanizowany, obejmujący aglomerację opolską,
 zachodni (północno-zachodni i południowo-zachodni) – rolniczy i turystyczny, z ludnością
napływową.
Pomijając dość oczywisty rozwój aglomeracji opolskiej, należy zauważyć, że w powiatach
i gminach zamieszkałych przez autochtoniczną ludność śląską i mniejszość niemiecką korzystniej prezentują się wskaźniki ekonomiczne. Charakteryzuje je niższa stopa bezrobocia oraz
większa aktywność zawodowa, które być może są wsparte rzeczowymi i finansowymi transferami zagranicznymi. Na tych terenach można zaobserwować lepszą sytuację mieszkaniową
i zdrowotną oraz idące w parze lepsze warunki życia i pracy82. Z kolei ludność napływowa –
rolnicza, pomimo upływu wielu lat, które minęły od masowych ruchów przesiedleńczych,
w dalszym ciągu jest dotknięta regresem gospodarczym i społecznym, co współcześnie może
stanowić dodatkowy, ekonomiczny argument przemawiający za emigracją.
80 Górny, Kaczmarczyk, 2003.
81 Heffner, Rauziński, 2012.
82 Co interesujące, na tych terenach bardziej korzystne są również statystyki dotyczące przestępczości, o czym
jednak będzie mowa w dalszych częściach opracowania.
57
58
Wstęp
Lokalne zróżnicowania dotyczące rozwoju ekonomicznego oraz aktywności gospodarczej
związane są ze strukturą migracji. Statystycznie ludność o śląskich korzeniach częściej podejmuje pracę sezonową poza granicami kraju (głównie w Niemczech), co przyczynia się
do transferu kapitału z pracy oraz większej skłonności do inwestowania, a zatem i do podejmowania działalności gospodarczej. Jest to o tyle interesujące i ważne spostrzeżenie, że
niepewność dotycząca sytuacji politycznej tych ziem towarzyszyła ludności przesiedleńczej
po II wojnie światowej jeszcze do połowy lat 70. XX wieku. Wiązała się z nią ostrożność i zapobiegliwość, która bezpośrednio przekładała się na brak poważniejszych inwestycji oraz
właśnie na niską skłonność do podejmowania ryzyka zawodowego i prywatnej przedsiębiorczości − ta wymaga długookresowego planowania i inwestowania całego posiadanego kapitału. Zadziwiające jest jednak to, że do dzisiaj odczuwalne są społeczne i gospodarcze konsekwencje owej ostrożności, jakkolwiek przecież wątpliwości co do przyszłości politycznej
i społecznej tych ziem teoretycznie powinny były zanikać wraz z naturalnym odchodzeniem
starszych pokoleń ludności napływowej oraz wraz ze stabilizacją polityczną kraju.
Wyżej opisane procesy współcześnie wzmacniają, niekorzystne z punktu widzenia pracownika, relacje płac między Polską a Niemcami. Z tego powodu już nie tylko migracje sezonowe oraz wyjazdy oparte o więzi rodzinno-etnicznej przybierają masowy charakter. Można
wręcz mówić o wchłanianiu siły roboczej przez państwa wysokorozwinięte, które w zamian
za umiejętności i kwalifikacje, (choćby wystarczającą sprawność fizyczną i chęć podejmowania ciężkiej pracy) gotowe są wynagradzać pracowników na znacznie wyższym poziomie, niż dzieje się to w kraju rozwijającym się, takim jak Polska. Drenaż siły roboczej skutkuje jej lokalnymi niedoborami, co jest szczególnie dotkliwe na rynku pracy w segmencie
pracowników wysoko wykwalifikowanych. Procesowi temu nie są w stanie zapobiec ruchy
imigracyjne. Po pierwsze dlatego, że Polska w dalszym ciągu ma charakter kraju „tranzytowego”, czyli państwa, które jest dla cudzoziemców spoza Unii Europejskiej jedynie krótkim
postojem w drodze na zachód. A po drugie, województwo opolskie – jeżeli można to w ten
sposób określić – przegrywa w konkurencji z województwami bardziej atrakcyjnymi
dla imigrantów ekonomicznych, takimi jak np. mazowieckie, śląskie czy wielkopolskie, gdzie rynki pracy są bardziej rozwinięte i chłonne choćby z powodu większej
liczby potencjalnych pracodawców83. Pomijając kwestie płacowe, nakłada się na to dodatkowy problem, związany ze złym funkcjonowaniem procedur imigracyjnych, zwłaszcza
dotyczących podejmowania zatrudnienia. Powodują one liczne patologie, w tym zjawiska
pracy na czarno, w szarej strefie, a przede wszystkim – brak jakiejkolwiek administracyjnej
kontroli nad rynkiem pracy dla tych cudzoziemców, którzy tworzą największą grupę imigrantów ekonomicznych do Polski, czyli pracowników zatrudnianych w oparciu o oświadczenia
pracodawców o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi84. Bez względu
jednak na procedury administracyjne, już tylko bezwzględne liczby dotyczące wydanych ze83 Dla przykładu najwięcej mikroprzedsiębiorstw, czyli firm, które zatrudniają w skali kraju najwięcej pracowników, prowadzi działalność na terenie województwa mazowieckiego (16,4%), śląskiego (11,6%) i wielkopolskiego (10,1%), a najmniej właśnie w województwie opolskim (2,1%). Dane za: GUS, Działalność gospodarcza
przedsiębiorstw o liczbie pracujących do 9 osób w 2011 r., Warszawa 2012.
84 Oświadczenia od pracodawców o zamiarze powierzenia wykonywania pracy obywatelowi Republiki Białorusi,
Republiki Gruzji, Republiki Mołdowy, Federacji Rosyjskiej lub Ukrainy na warunkach określonych w rozporządzenia MPiPS z dnia 20 lipca 2011 roku w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy
cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 919). (Zastąpiło ono analogiczne rozporządzenie z dnia 30 sierpnia
2006 roku w sprawie wykonywania pracy przez cudzoziemców bez konieczności uzyskania zezwolenia na
pracę – Dz.U. Nr 156, poz.1116 z późn. zm.).
3. Kryzys demograficzny
zwoleń na pracę cudzoziemców oraz zarejestrowanych oświadczeń o zamiarze powierzenia
wykonywania pracy, są niskie i niewystarczające do zaspokojenia potrzeb rynkowych. Liczba zezwoleń na pracę w województwie opolskim utrzymuje się co roku na poziomie około
600, natomiast oświadczeń jest co roku około 3,3 tys., co wobec pozostałych części kraju
jest wynikiem bardzo skromnym, nawet jeżeli weźmie się pod uwagę zróżnicowania ludnościowe. Zgodnie ze statystykami MPiPS w samym tylko 2012 roku łącznie w kraju wydano
39144 zezwolenia na pracę cudzoziemców, z czego w układzie terytorialnym dla Opolskiego
przypadało 782 (najwięcej – 569 – z Ukrainy). W tym samym czasie zarejestrowano w kraju
łącznie 243 736 tzw. oświadczeń (notabene – średnio o połowę więcej, niż w latach poprzednich), spośród których w województwie opolskim było około 351185. W dodatkowym stopniu
przyczynia się to do strukturalnych niedoborów na lokalnych i regionalnym rynkach pracy,
a zatem stanowi dodatkowy hamulec rozwoju gospodarczego.
Podsumowując, mało optymistyczne są zarówno diagnoza, jak i prognozy demograficzne i migracyjne dla województwa opolskiego. Pokazują one, że podobnie jak w wielu innych regionach, w dalszym ciągu będzie następowała depopulacja. Efektem naturalnych
i migracyjnych ruchów ludności jest stałe i współcześnie obserwowane zmniejszanie się
populacji Opolszczyzny. Wszystkie prognozy pokazują, że bez podjęcia konkretnych działań
ta sytuacja będzie zmieniała się na gorsze, zarówno pod względem społecznym, jak i ekonomicznym, zwłaszcza że skala tego procesu w ciągu ostatnich lat ciągle rośnie. W samym
2011 roku (o tyle istotnym, że był to rok spisu powszechnego, więc dostarczał najbardziej
wiarygodnych danych) z województwa wyjechało ponad 2,2 tys. osób, w tym prawie ¾ z nich
za granicę; był to rok eskalacji wyjazdów wewnętrznych i zewnętrznych w województwie.
Zgodnie z wynikami spisu powszechnego z tego roku, poza granicami kraju i Opolszczyzny
powyżej 3 miesięcy przebywały wówczas 107 984 osoby, z czego 80 443 osoby – powyżej
12 miesięcy. Co ważniejsze, w grupie tej dominowały kobiety (odpowiednio według długości okresu pobytu: 55 643 i 41 601). Na podstawie tych danych ostrożnie można szacować,
że obecnie za granicą przebywa co najmniej 12% (około 120 tys.) dotychczasowej populacji
regionu. Jeżeli spróbujemy uwzględnić skalę migracji wahadłowych lub wyjazdów sezonowych do pracy, wielkość emigracji może być wręcz trudna do świadomego zaakceptowania
i właśnie rozsądnego oszacowania. W dodatku systematycznie spada i tak dotąd niewielka
imigracja do regionu, co oczywiście pogarsza bilans ludnościowy. Nie ma wprawdzie jeszcze
pełnych, analogicznych informacji dotyczących 2013 roku, lecz można przypuszczać, że owe
potęgowanie się wyludniania będzie także następowało w bieżącym roku oraz w najbliższej
przyszłości, a to ze względu na zwiększenie skali emigracji i spadek dzietności spowodowane
hamowaniem koniunktury gospodarczej w kraju, a jednocześnie dobrym rozwojem sytuacji
ekonomicznej w Niemczech, Holandii i Wielkiej Brytanii, które są tradycyjnymi punktami docelowymi dla Opolan poszukujących lepszej przyszłości.
Wydaje się przy tym, że brakuje atrakcyjnych propozycji, które przyciągnęłyby ludność
spoza regionu. Stanowi to dodatkowy argument na rzecz radykalnych działań w kierunku
zmian, w tym wzmocnienia i powszechnego uświadomienia istnienia czynników przyciągających oraz zniwelowania czynników wypychających ludność z opolskiego. Bez działań prewencyjnych skala i tempo depopulacji przybierze dramatyczne rozmiary, które staną się za-
85 Dane opolskiego WUP. W uzupełnieniu należy podać, że analogicznie tzw. oświadczeń w 2011 roku było 4230,
w 2010 roku 3346, a w 2009 roku 3137.
59
60
Wstęp
grożeniem dla rozwoju gospodarczego i finansów publicznych. Warto zastanowić się zatem,
jakie czynniki powodują zwiększony odpływ, a które potencjalnie mogą stanowić zachętę do
napływu ludności na teren województwa opolskiego. Zagadnienie to jest kluczowe z punktu
widzenia zapobiegania, a przynajmniej łagodzenia skutków opisywanych tu zjawisk.
3.2.4. Czynniki przyciągające i wypychające ludność w Opolskiem
Wyjazdy do pracy za granicę, w tym zwłaszcza do Niemiec, mają na Opolszczyźnie silną tradycję i mocne podstawy historyczne związane z migracjami powojennymi. Były one oczywiście wówczas związane z wysiedleniami ludności, później na przetarte ścieżki migracyjne
wstępowały dobrowolni, ekonomiczni emigranci sezonowi i stali. Opierali się oni zazwyczaj
na istniejących zażyłościach rodzinnych oraz narodowościowych. W związku z kolejnymi etapami przemian społecznych uwarunkowanych historycznie wyróżnia się trzy fazy migracji
z opolskiego: narodowościową, łączenia rodzin, ekonomiczną86. Pierwotnie więc emigracja
była podyktowana czynnikami narodowościowymi i politycznymi – wysiedlenia, ucieczka
z komunistycznego państwa na zachód – w kierunku naturalnych korzeni etnicznych. Z biegiem czasu następowało łączenie rodzin – przyciąganie pozostałych w Polsce krewnych, co
było dodatkowo ułatwione dzięki polityce narodowościowej dawnej RFN opartej o pojęcie
niemieckiego obywatelstwa uwarunkowanego więzami krwi, możliwość jego nabywania
zgodnie z rozszerzoną zasadą ius sanguinis. Współcześnie dominującym czynnikiem emigracyjnym zdaje się być możliwość zarobkowania i godnej egzystencji. Miejsce uwarunkowań polityczno-społecznych zajmują okoliczności ekonomiczne i twarda kalkulacja.
Obecnie, w związku z członkostwem Polski w Unii Europejskiej, tradycyjne ścieżki emigracyjne zostały uzupełnione przez kierunki wyjazdów do Wielkiej Brytanii, Irlandii oraz
państw nordyckich87. Powiększyło to przepływ ludności z województwa za granicę. Stanowi
to pewien paradoks, jako że to właśnie uwarunkowania ekonomiczne nakazują przypuszczać, że województwo jest atrakcyjne dla inwestycji gospodarczych, co może prowadzić do
poprawy sytuacji na rynku pracy, a w konsekwencji do zamieszkania na tym terenie. Jest ono
bowiem dobrze zlokalizowane względem sieci transportowych oraz głównych kanałów komunikacyjnych prowadzących ze wschodu na zachód i z północy na południe Polski i Europy. Ponadto Opolszczyzna może być postrzegana jako miejsce dogodne do zamieszkania ze
względu na wysoką jakość życia. Charakteryzuje się bowiem przyjaznym klimatem, czystym
środowiskiem, ale przede wszystkim – stosunkowo niskim stopniem ubóstwa oraz dobrymi wskaźnikami bezpieczeństwa publicznego (niska przestępczość, wysoka wykrywalność
przestępstw). Wskaźniki zagrożenia ubóstwem według różnych jego szacunków są niższe niż
przeciętnie w kraju, np. poniżej mierzonej subiektywnie relatywnej granicy ubóstwa jest 10%
Opolan, podczas gdy w całej Polsce przeciętnie 17% populacji. Z kolei wskaźnik wykrywalności sprawców przestępstw na Opolszczyźnie znajdował się (w 2011 roku) na poziomie 73,5%
(poza aglomeracją opolską w niektórych powiatach sięgał prawie 90%!), znacznie przekraczając statystki krajowe (średnio w Polsce wskaźnik ten wynosi 68,7%). Przy czym ten ostatni
czynnik, a mianowicie statystyki przestępczości, zaczyna się na przestrzeni lat niekorzystnie
zmieniać. Tradycyjnie i statystycznie bezpieczny region zwolna zaczyna trapić problem rosnącej przestępczości88.
86 Za: Heffner, Rauziński, 2012.
87 Por. Wiśniewski, Duszczyk 2006; Grabowska-Lusińska, Okólski 2008; Glorius, Grabowska-Lusińska, Kuvik 2013.
88 Por. Bogacka 2009, Mordwa 2012.
3. Kryzys demograficzny
Jednak biorąc pod uwagę wszystkie, wspomniane wyżej czynniki, pod uwagę, można
stwierdzić, że województwo opolskie posiada dobry potencjał do zamieszkania, o czym
przekonują zresztą liczne badania i analizy SWOT89. Pod względem geograficznym jest to
teren spójny, o czym świadczy dostępność czasowa całego obszaru województwa, w tym
możliwość w miarę sprawnego osiągnięcia wojewódzkiego centrum (Opola) przez większość
mieszkańców (może poza powiatami usytuowanymi na jego południowych krańcach)90.
Mamy więc do czynienia z paradoksem: statystycznie wysokiej jakości życia, mierzonej zarówno wskaźnikami grupowymi, jak i indywidualnymi, towarzyszą najmniej korzystne w skali kraju wskaźniki populacyjne (niska dzietność, duża emigracja). O tej sprzeczności świadczą
zresztą także wskaźniki czysto finansowe. Otóż bowiem pomimo stosunkowo niskiego PKB,
na Opolszczyźnie wyższe niż przeciętne dla kraju są zarówno dochody, jak i wydatki budżetu
województwa na głowę jednego mieszkańca. Przy tym większość nakładów inwestycyjnych,
osiągająca nawet ¾ wydatków województwa (w zależności od wielkości budżetu w danym
roku) kierowana jest na inwestycje na terenach wiejskich, co powinno poprawiać warunki
życia na nich, a czemu znowu zaprzeczają statystyki migracyjne (to właśnie wieś wyludnia
się w większym stopniu niż miasta). Jeżeli odrzucić tezy o nieprawidłowym doborze narzędzi
badawczych lub niewłaściwej interpretacji wyników w ramach przywołanych badań, niekonsekwencję wynikającą ze stosunku zmian demograficznych względem jakości życia w województwie opolskim trzeba wyjaśnić innymi czynnikami, które dotąd nie zostały dostatecznie rozpoznane, a które należałoby wziąć w pod uwagę jako pierwsze. W sensie ogólnym
Opolskie jest bowiem idealnym terenem do zamieszkania i życia, jego problem jednak tkwi
w szczegółach, które leżą u podstaw egzystencji każdego człowieka. Dotykają one w głównie młodych pokoleń, które w życiu zawodowym znajdują się dopiero na starcie. Mowa tu
o niesamodzielności mieszkaniowej mieszkańców województwa oraz o kiepskiej sytuacji na
rynku pracy – aspekty wydawałoby się odległe od siebie, ale jednak niezwykle mocno ze
sobą współgrające.
Mieszkania w regionie są słabo dostępne – potrzeba zaspokajania potrzeb lokalowych
przez gospodarstwa domowe jest niespełniona. Wynika to z niedostatecznych dochodów
społeczeństwa względem wysokich cen budowy, zakupu nieruchomości, a także braku systemowych rozwiązań pozwalających na zwiększenie dostępności do nich. Z tego powodu
w dalszych częściach niniejszego opracowania jednym z ważniejszych spośród proponowanych narzędzi będzie to, które dotyczy rozwoju i wspierania budownictwa. Brak zaspokojenia jednej z podstawowych w hierarchii potrzeb ludzkich, czyli potrzeby schronienia rodzi
bowiem niebagatelne konsekwencje nie tylko społeczne, ale i ekonomiczne. Wśród nich wyróżniają się odsuwanie w czasie decyzji o założeniu rodziny oraz opóźnianie decyzji prokreacyjnych. To z kolei powoduje zwiększoną skłonność do emigracji, zwłaszcza w kierunku
terenów na których dostrzegane są (nieistotne przy tym, czy rzeczywiście istniejące) rów-
89 Analizy SWOT według podziału powszechnie stosowanego obejmują:
S (Strengths) – mocne strony: wszystko to, co stanowi atut, przewagę, zaletę analizowanego systemu kształcenia,
W (Weaknesses) – słabe strony: wszystko to co stanowi słabość, barierę, wadę,
O (Opportunities) – szanse: wszystko to, co stwarza dla analizowanego systemu szansę korzystnej zmiany,
T (Threats) – zagrożenia: wszystko to, co stwarza dla analizowanego systemu kształcenia niebezpieczeństwo
zmiany niekorzystnej.
90 O badaniach pomiaru rzeczywistego czasu przejazdu samochodem osobowym z różnych punktów opolskiego
do Opola mówi m.in. diagnostyczna część Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego
2014–2020.
61
62
Wstęp
noległe z możliwościami zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, większe możliwości zarobkowania. Z tym ostatnim wiąże się zresztą kolejne, ważne spostrzeżenie dotyczące wpływu
sytuacji na rynku pracy na ruchy demograficzne (dzietność i migracje). Wobec poczucia niestabilności finansowej, która wynika ze złej i stale pogarszającej się sytuacji gospodarczej
kraju, wiele kobiet nie podejmuje decyzji o urodzeniu dziecka nie dlatego, że przemawiają za
tym względy kulturowe, ale czysto materialne. Badania pokazują, że główną barierą jest lęk
przed utrzymaniem (w sensie ekonomicznym – ze względu na koszty) powiększonej rodziny,
obawa przed utratą lub brakiem możliwości otrzymania pracy oraz niepokój spowodowany brakiem czasu na opiekę nad dzieckiem [OSISG 2012]. Wszystko sprowadza się z jednej
strony do rynku pracy, a właściwie do braku możliwości godzenia obowiązków zawodowych
i rodzinnych, a z drugiej strony do wskaźników ekonomicznych.
Dodatkowo zasmuca fakt, że pomiędzy oczekiwaną a realnie możliwą do osiągnięcia wysokością zarobków różnica jest niewielka. Z przytaczanych już badań91 wynika, że do powrotu
do kraju skłoniłoby emigrantów wynagrodzenie o około 1900 zł niższe, niż to otrzymywane
za granicą. Średnie wynagrodzenie, które zmieniłoby decyzję o emigracji to 2798 zł (netto).
Jest to bardzo ważne, bo pozwala uświadomić sobie, że niespełna 3 tys. zł miesięcznie na
pracującą osobę to koszt, który spowodowałby, że pozostałaby ona w kraju, wzmacniając
potencjał ludnościowy i rozwojowy województwa. Oczywiście przy uwzględnieniu kosztów
pracy suma ta rośnie, warto jednak zastanowić się, czy nakłady pomagające tworzyć nowe,
dobrze płatne miejsca pracy w połączeniu ze sprzyjającymi warunkami mieszkaniowymi nie
stanowią wydatku ekonomicznie (i społecznie) bardziej uzasadnionego, niż podstawowe
i mniej efektywne instrumenty, które służą do aktywizacji zawodowej. Oczywiście decyzje
prokreacyjne i emigracyjne w podobnym stopniu związane są z wysokością zarobków, a co
za tym idzie z samą możliwością ich uzyskania. Punktem wyjścia do tych rozważań i działań może więc być oczywiście pensja przeciętnego pracownika. Przede wszystkim należy
uwzględnić możliwości kreowania nowych miejsc pracy (popytu na siłę roboczą). Drugim
elementem decydującym o rozwoju sytuacji demograficznej są instrumenty pozwalające
na godzenie obowiązków zawodowych i rodzinnych (macierzyńskich). Brak dostępności
usług opiekuńczo-wychowawczych dla małych dzieci, brak elastycznych warunków pracy,
to tylko niektóre spośród tych, które w zauważalny sposób wpływają na dzietność oraz decyzje migracyjne. Dlatego, wobec braku wystarczającego rozwoju systemu pomocy dla rodzin oraz rozwiązań sprzyjających aktywności zawodowej rodziców, nie dziwi poszukiwanie
tego wsparcia w państwach o silniej rozwiniętych systemach socjalnych (tradycyjnie Niemcy,
obecnie także Wielka Brytania). Młode Opolanki nie zastanawiają się, czy przedkładać karierę ponad posiadanie dziecka, lecz kierują się zasadniczą i przyziemną kalkulacją: czy w ogóle
będzie możliwe utrzymanie tego dziecka (dzięki dostępności pracy i stabilizacji zawodowej).
Czynników decydujących o ostatecznym kształcie i skali emigracji jest zatem wiele. Do
tych przyciągających ludność do województwa opolskiego należą:
1. czynniki ekonomiczne:
 istniejące (choć mało wykorzystywane) tradycje przedsiębiorczości indywidualnej,
dobrze rozwinięta sieć kontaktów z Niemcami, dobre położenie względem głównych
91 R. Jończy, Migracje zagraniczne z obszarów wiejskich województwa opolskiego po akcesji Polski do Unii Europejskiej. Wybrane aspekty ekonomiczne i demograficzne, Politechnika Opolska, Uniwersytet Ekonomiczny we
Wrocławiu, Wrocław–Opole 2010.
3. Kryzys demograficzny
krajowych i zagranicznych ośrodków produkcji zwiększające możliwości rozwoju inicjatyw gospodarczych i podejmowania pracy w środowisku międzynarodowym;
 dogodna dla rozwoju gospodarczego drogowa sieć komunikacyjna, w tym: najdłuższa
polska autostrada A4, która po oddaniu do użytku92 praktycznie już łączy wschodnią
i zachodnią granicę kraju, będąc przedłużeniem sieci paneuropejskiej; gorszej jakości,
ale ważny szlak prowadzący z północy kraju do Ołomuńca, Brna i dalej na południe do
Bratysławy i Wiednia; jak również rzeka Odra – główny, a pomimo tego słabo wykorzystany szlak wodny;
 ogólnie wysoki poziom życia, dobre warunki życia gospodarstw domowych, spowodowane (uśrednioną statystycznie dla całej populacji) zasobnością materialną, wysoka
jakość życia mierzona wskaźnikami takimi jak [za Diagnozą społeczną 2012]: wyżywienie, kształcenie dzieci, uczestnictwo w kulturze, wypoczynku, poziomie zdrowia.
2. czynniki geograficzne:
 dogodne usytuowanie (niezmienne, niezależne od podejmowanych działań93): województwo leży pomiędzy dużymi metropoliami: Katowicami (czy szerzej: Śląsk, Zagłębie), Krakowem, Wrocławiem, które są zapleczem edukacyjnym (szkolnictwo wyższe)
oraz kulturalnym i rozwojowym województwa opolskiego;
 możliwe do uregulowania – dotyczące komunikacji: dobre położenie względem głównych krajowych i zagranicznych kierunków wyjazdów turystycznych (góry, południe
kontynentu), przez region przechodzą główne szlaki komunikacyjne (północ-południe
i wschód-zachód Polski i Europy);
 dotyczące środowiska naturalnego: czyste środowisko naturalne (tu możliwe zmiany
i poprawa obecnego stanu), przyjazny, łagodny klimat, duża ilość atrakcyjnych turystycznie terenów.
3. czynniki społeczne, w tym dotyczące infrastruktury społecznej, wpływającej na
jakość życia:
 dobry dostęp do przedszkoli (wg Banku Danych Regionalnych ponad 82% dzieci w województwie jest objętych opieką przedszkolną);
 dobry dostęp do stosunkowo gęstej i równomiernie rozłożonej sieci szkół podstawowych i średnich, ale także do szkół wyższych o różnych profilach i kierunkach nauczania;
 wysoki poziom bezpieczeństwa publicznego (niskie statystyki przestępczości, wysoka
wykrywalność przestępstw).
Z kolei czynnikami powodującymi wyjazdy z województwa opolskiego są:
1. czynniki ekonomiczne (dające się określić skrótem myślowym: „brak mieszkania, brak
pracy, a więc i brak rodziny”):
 niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe wyznaczane znikomym przyrostem nowych
mieszkań oraz złą jakością zasobów istniejących (ponad 1/3 nieruchomości to budynki
sprzed 1945 roku, a zatem zazwyczaj o słabym poziomie infrastruktury socjalno-bytowej);
92 Trwają prace w okolicach Tarnowa i Rzeszowa; interesującym spostrzeżeniem jest tu wspólnota interesów
(zakończenie prac na całej długości A4) województw opolskiego i podkarpackiego.
93 Przy założeniu braku zasadniczych zmian granic administracyjnych w kraju.
63
64
Wstęp
 niestabilność zawodowa – subiektywnie odczuwany niepokój przed utratą pracy,
szczególnie wśród kobiet;
 duże rozdrobnienie przedsiębiorczości – 96% zarejestrowanych przedsiębiorstw
w województwie to firmy małe i mikroprzedsiębiorstwa, zatrudniające do 9 osób; są
to zatem podmioty stosunkowo słabe, którym trudno jest konkurować na globalnym
rynku;
 trudna sytuacja na rynku pracy – chociaż tu paradoksalnie wyjazdy zagraniczne rozluźniają rynek, powodują zwiększenie popytu na pracę, co jest oczywiście niekorzystne ze strony popytowej, lecz poprawia sytuację osób oferujących swoje umiejętności
na rynku pracy;
 zróżnicowany poziom życia – jakkolwiek w ujęciu statystycznym wskaźniki mogą pokazywać wysoką zasobność gospodarstw domowych Opolan, to jednak w przełożeniu
na pojedyncze jednostki oraz w podziale terytorialno-lokalnym, są one zróżnicowane
(tu wyraźny, wspominany wcześniej podział na część autochtoniczną i ludność napływową);
 bardzo niskie, w stosunku do reszty kraju (w przeliczeniu zarówno na głowę mieszkańca, jak i na PKB) nakłady na działalność badawczo-rozwojową oraz nakłady
inwestycyjne – co może skutkować większym odpływem wykwalifikowanych, zwłaszcza młodych kadr z sektora badań, rozwoju i innowacji (B+R+I) do innych ośrodków
naukowych, akademickich i przemysłowych w kraju i za granicą.
2. czynniki geograficzne:
 niezmienne (niezależne od podejmowanych działań): województwo leży pomiędzy
dużymi metropoliami: Katowicami (czy szerzej: Śląsk, Zagłębie), Krakowem, Wrocławiem – metropolie przyciągają młodsze pokolenia ludności opolskiego, województwa
śląskie i dolnośląskie trzymają pod tym względem opolskie niczym w ekonomiczno
-społecznych kleszczach;
 możliwe do uregulowania – dotyczące komunikacji: w regionie brakuje dobrego połączenia transeuropejskiego, a nawet krajowego wiodącego z północy na południe –
nie ma bezpośredniego, szybkiego połączenia z autostradą A294, a drogi wojewódzkie
(w tym nr 45) oraz lokalne są słabej jakości, ich fragmenty stanowią „wąskie gardła”
dla tranzytu, a punkty węzłowe regionu są słabo połączone z przelotową autostradą
A4 (decydują o tym słabe parametry dróg i mostów); zbyt mała ilość obwodnic wokół
miast; rzeka Odra, mogąca teoretycznie łączyć Ostrawę ze Szczecinem, jest w praktyce
bardzo słabo (w stosunku do swojego potencjału) wykorzystanym szlakiem wodnym,
którego część żeglowna w dodatku po powodziach w 1997 roku i 2010 roku uległa
skróceniu o ponad 100 km;
 możliwe do uregulowania – dotyczące środowiska naturalnego: jak pokazują badania,
warunki dotyczące środowiska naturalnego ulegają niekorzystnym zmianom (np. występuje tu najwyższy w kraju odsetek uszkodzeń drzewostanów (94,4%) na skutek zanieczyszczeń pyłowych i gazowych powietrza).
94 Alternatywy to: szlak wiodący przez Wrocław i dalej na północ do Poznania lub na południe do Pragi, albo
w kierunku Zagłębia i dalej na północ do Łodzi lub na południe do Bratysławy.
3. Kryzys demograficzny
3. czynniki społeczne, w tym dotyczące infrastruktury społecznej, wpływające na jakość życia:
 zły dostęp do opieki nad małymi dziećmi – brakuje żłobków, brak jest rozwiniętego
systemu opiekuńczo-wychowawczego dla dzieci małych;
 niski poziom dostępu do opieki zdrowotnej – niewiele łóżek szpitalnych, ze względu
na niską gęstość zaludnienia, brak wyspecjalizowanych usług (w tym o charakterze
rehabilitacyjnym i geriatrycznym, skierowanych do starszych pokoleń);
 spadający poziom bezpieczeństwa publicznego – jak pokazują przywoływane wyżej
statystyki, dotychczas tradycyjnie bezpieczny teren Opolszczyzny w ostatnich latach
staje się coraz bardziej zagrożony przestępczością;
 przeciętnie niski poziom wykształcenia ludności, mierzony np. udziałem osób z wykształceniem wyższym, wynoszący 14% (Polska: 17,5%), największy odsetek osób
(29,2%) z wykształceniem zasadniczym zawodowym, co paradoksalnie w obecnych
warunkach kryzysu gospodarczego i poszukiwania wykwalifikowanych pracowników,
może przemawiać na korzyść rozwoju gospodarczego tych terenów.
3.2.5. Opolska strategia rozwoju
W ostatnich latach coraz popularniejsze stało się myślenie innowacyjne. Jego cechą charakterystyczną jest postulat o wprowadzenie innowacyjności. Jak zauważył Alferd Bieć,
w ostatnich kilkunastu latach PKB na jednego mieszkańca wzrastał najbardziej nie w krajach najbardziej innowacyjnych, ale w tych najmniej innowacyjnych95. Litwa będąca na
ostatnim miejscu w Europie w obszarze innowacyjności (dane z European Innovation Scoreboard 2011)96 uzyskała największy przyrost PKB na jednego mieszkańca (1,9 raza). Wynik
uzyskany przez Polskę znajdującą się pod koniec rankingu innowacyjności też jest bardzo
dobry (1,5 raza). Kraj najbardziej innowacyjny − Szwajcaria − uzyskała jednokrotną poprawę PKB na jednego mieszkańca, podobnie druga w rankingu innowacyjności Szwecja. Ale
już Niemcy − czwarte w rankingu innowacyjności − uzyskały wzrost PKB na jednego mieszkańca o 0,7 raza97.
Zatem to nie innowacje sprzyjają wzrostowi i poprawie warunków życia w krajach na
podobnym poziomie rozwoju jak Polska. To konkurencyjność w obszarze tych produktów
i usług, w których kraje bardziej innowacyjne i bogatsze nie mogą z nami rywalizować, bo
są za drogie w wytwarzaniu!!! Mamy w tych obszarach ciągle wiele do poprawienia. „Kraje
drogie w wytwarzaniu muszą być innowacyjne, bo tylko w ten sposób mogą być konkurencyjne”98. Innowacyjności nie wyzwala ani polityka ekonomiczna, ani mądrość polityków lub przedsiębiorców. Wyzwala ją, a właściwie wymusza, presja ekonomiczna wynikająca
z wysokich kosztów produkcji99. Im koszt godziny pracy jest wyższy, tym kraj jest bardziej
innowacyjny. Ale innowator wprowadzając nowy produkt lub usługę na rynek, na pewien
czas staje się monopolistą i może korzystać z monopolowej renty – co pozwala mu pokrywać
koszty innowacji.
95 A. Bieć, Innowacyjność potrzebna tylko, gdy ma sens, (w:) www.obserwatorfinansowy.pl/forma/debata/innowacyjnosc-potrzebna-tylko-wtedy-gdy-ma-sens/
96 www.ec.europa.eu/enterprise/policies/innovation/files/ius-2011_en.pdf.
97 A. Bieć, op. cit.
98 Ibidem.
99 Ibidem.
65
66
Wstęp
Wykres 13. Wielkość przyrostu PKB na głowę i innowacyjność w latach 1995–2011
Źródło: Darek Gąszczyk/CC BY-SA by
CORE-Materials
Wykres 14. Wielkość kosztu godziny pracy i innowacyjność krajów
Źródło: DG/CC BY-NCSA FastLizard4
3. Kryzys demograficzny
Innowacje nie są przypisane do miejsca ich powstania. Polski innowator nie musi testować
i implementować innowacji w Polsce, a polski przedsiębiorca nie musi czekać aż polscy innowatorzy coś wymyślą – może korzystać z innowacji powstających gdzie indziej. Ta fascynacja
innowacyjnością bierze się – zdaniem Biecia – z kliku przyczyn.
Po pierwsze, nasi ekonomiści zafascynowani są teoriami powstającymi na Zachodzie, czyli
w krajach bogatych. A zachodni ekonomiści piszą, że innowacyjność jest potrzebnym czynnikiem rozwoju gospodarczego i mają rację – bo kraje bogate muszą być bardziej innowacyjne.
Po drugie, jest to łatwa i wygodna recepta na wzrost gospodarczy, a zarazem na wytłumaczenie dlaczego go ewentualnie nie ma. I co ważniejsze, jest to recepta nie budząca kontrowersji – skoro wszyscy lub prawie wszyscy stosują innowacyjność, to można bezpiecznie ich
naśladować.
Po trzecie, kraje bogate dominują we władzach Unii Europejskiej. Wobec tego strategie
i inne dokumenty europejskie pisane są pod ich kątem. A skoro one muszą być innowacyjne to cała Unia też. Ostatnia inwencja w tym względzie to tzw. smart growth (inteligentny
wzrost). My hasła te przyjmujemy, tak jakby recepta dobra dla krajów bogatych była równie
dobra dla krajów biedniejszych.
Po czwarte, ważny czynnik to środki europejskie, które są wydawane na różne ekspertyzy
związane z tezą „innowacyjności”.
Musimy zatem pamiętać pewną metaforę: jak płyną dwie żaglówki – jedna za drugą – to sternik tej drugiej nigdy nie dogoni pierwszej, jak będzie w ten sam sposób ustawiał się do wiatru.
Oczywiście nie oznacza to, że mamy unikać innowacyjności. Wręcz przeciwnie. Z innowacyjnością nie należy jednak przesadzać. Gdzie warunki ekonomiczne pozwalają, zwłaszcza
tam, gdzie nie wytrzymamy konkurencji rynkowej, ona pojawia się sama. Czego doskonałym
przykładem jest opolski przemysł meblarski, spożywczy, czy transportowy.
Innowacyjność jest cechą osobniczą a nie systemową. Jeśli z natury 2,5% społeczeństwa
jest innowacyjne, to sam fakt uczynienia z innowacyjności specjalnego programu doprowadzi do deprecjacji innowacyjności, czyli do wprowadzenia na rynek pseudoinnowacji.
Innowacyjni jesteśmy na co dzień, bo nas życie zmusza do ciągłego przezwyciężania problemów i ułatwiania sobie życia. Ale nikt nie myśli przy tym o tym, że ma być „innowacyjny”.
Bo takie myślenie, innowacyjność raczej krępuje.
W najbliższym czasie Opole raczej nie stanie się rajem. Ma jednak szanse zostać Sun City100
– miastem przyjaznym osobom starszym, generującym popyt na różnego rodzaju usługi
z zakresu silver economy, (czemu poświęcony będzie Rozdział 9 niniejszego raportu) pod
warunkiem wszelako, że wygenerowana zostanie ich podaż co wymaga poprawy warunków
funkcjonowania przedsiębiorczości (Rozdział 3) Rozwój przedsiębiorczości może wspierać
funkcjonowania Specjalnej Strefy Ekonomicznej jako instrumentu wspierającego funkcjonowanie Specjalnej Strefy Demograficznej (Rozdział 4). Rozwój przedsiębiorczości to nowe
miejsca pracy, których pojawienie się wpływa na polepszenie warunków bezpieczeństwa
ekonomicznego rodzin. Dla osiągnięcia brake event point przyrostu naturalnego na Opolszczyźnie konieczne jest dodatkowe wsparcie socjalne rodziny (Rozdział 5), usprawnienie
opieki medycznej nad matkami i dziećmi (Rozdział 8) polepszenie warunków opieki żłobkowo przedszkolnej (Rozdział 7) oraz rozwój edukacji przygotowującej młodych ludzi do podjęcia nowych wyzwań na zmieniającym się rynku pracy (Rozdział 6).
100 wyborcza.pl/duzy_kadr/56,131104,13244601,Sun_City___miasto_szczesliwych_emerytow.html
67
III
Przedsiębiorczość
Paweł BUDREWICZ
1. Uwagi wstępne
Małe i średnie polskie przedsiębiorstwa („Misie”) wytwarzają ponad 65% polskiego PKB i zatrudniają 75% legalnie pracujących Polaków (i oczywiście 100% pracujących „nielegalnie”).
Prawie 95% z nich to mikroprzedsiębiorstwa, a 70% z nich nie ma żadnej ekspozycji kredytowej. Cały rozwój finansują ze środków własnych. Kryzysu finansowego boją się mniej, niż
przyzwyczajeni do łatwego kredytu ich konkurenci z Europy Zachodniej.
Jak pisał Karol Darwin „stworzenia, które przeżyją to nie te, które są najmocniejsze, ani te
najbardziej inteligentne ale te, które są najbardziej przystosowane do zmian”. Polskie „Misie” należą do tej grupy przedsiębiorców, która najszybciej przystosowuje się do zmian.
Z raportu „Global Connections” ogłoszonego w lutym 2013 roku przez firmę analityczną
Oxford Economics, a przygotowanego na zlecenie banku HSBC1 wynika, że w najbliższych
latach pod względem wzrostu eksportu Polska będzie wiceliderem w Europie, ustępując jedynie Turcji.
Obecnie największymi hitami polskiego eksportu są: produkty rolno-spożywcze, meble,
odzież, obuwie, kosmetyki, gry komputerowe, maszyny górnicze, sprzęt transportowy (autobusy, tramwaje). Ważny udział we wzroście eksportu z Polski będą miały również sprzęt
teleinformatyczny (ICT), produkty chemiczne oraz mineralne. Wkrótce udział naszego kraju
w światowym eksporcie może przekroczyć 1,5%. Jest więc nadzieja na sukces, jakiego Rzeczpospolita nie doświadczyła nigdy wcześniej. Za sprawą właśnie „Misi”.
Oczywiście, nie mamy szwajcarskich zegarków, ale Copernicus już produkuje bardzo atrakcyjne czasomierze. Daleko im do dzieł mistrzów z Genewy, ale nie od razu Kraków zbudowano – stary rynek który może śmiało konkurować z Genewą. Nie robimy jeszcze tak wyśmienitych serów, ale polskie, długo dojrzewające Rubin, czy Bursztyn – jak ktoś lubi sery z mleka
krowiego – nie mają czego wstydzić przy tych szwajcarskich. Czekolady od Wedla, czy Bliklego naprawdę nie ustępują tym od Nestle, czy Lindta. Polskie firmy odzieżowe i obuwnicze
(LPP, CCC, Coccodrillo) zbliżają się do pokonania Baty w Czechach oraz Deichmanna na Słowacji i na Węgrzech. Niemiecki Deutsche Bahn zamawia tramwaje w bydgoskiej firmie Pesa.
Autobusy Solaris jeżdżą po ulicach coraz większej ilości europejskich miast. Maszyny górnicze pracują w kopalniach na wszystkich kontynentach. Meble – w dużej mierze produkowane
na Opolszczyźnie – stoją w coraz większej ilości biur i salonów.
W analizie przedsiębiorczości istotne jest wskazanie tych mechanizmów, które sprzyjają
zakładaniu i rozwijaniu przedsiębiorstw, a w konsekwencji – powstawaniu nowych miejsc
pracy i tych, które to utrudniają. W tym celu należy zidentyfikować bariery rozwoju przedsiębiorczości i scharakteryzować ich skutki oraz wskazać zagrożenia wynikające z braku współdziałania organów administracji publicznej z przedsiębiorcami.
Zakończeniem tego procesu jest propozycja stworzenia narzędzi mających na celu rozwój przedsiębiorczości i ułatwienie podejmowania pracy. Są to: zmiana podatku CIT, zmiana
modelu obsługi przedsiębiorstw, pakiet zmian w kodeksie pracy oraz propozycja deregulacji
1 https://globalconnections.hsbc.com/global/en/tools-data/trade-forecasts/europe; https://globalconnections.
hsbc.com/global/en/tools-data/trade-forecasts/pl.
70
Przedsiębiorczość
niektórych zawodów. Zaproponowane narzędzia mają charakter w dużej mierze nowatorski
− przede wszystkim propozycja zmiany w zakresie podatku CIT.
Projekt ten zakłada możliwość wyboru podatku zryczałtowanego (jak to ma miejsce
w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą), z tym że byłby to
podatek nie od dochodu, ale od przychodu, a jego stawka wynosiłaby 1%. Jego podstawowe
zalety to maksymalna prostota obliczenia i poboru oraz uzyskanie polisy chroniącej przedsiębiorstwo przed uznaniowością urzędów skarbowych (co jest szczególnie ważne w kontekście zapowiedzi Ministerstwa Finansów o uszczelnianiu systemu podatkowego).
Zmiana obsługi przedsiębiorców to pomysł przeniesienia na urzędy całego ciężaru załatwiania spraw urzędowych. To urzędnicy dysponują odpowiednią wiedzą na temat przepisów i dokumentów niezbędnych do załatwienia sprawy. Przedsiębiorcy zaś powinni poświęcać czas zarabianiu pieniędzy, m.in. na utrzymanie urzędów.
Pakiet zmian w kodeksie pracy jest przeznaczony dla mikrofirm i stanowi nowatorską propozycję opolskiej umowy o pracę, która ma cechy wspólne dla umowy o pracę i umowy zlecenia.
Jak wynika z wyliczeń, koszty fiskalne nie są wyłącznym powodem preferencji umowy zlecenia.
Propozycje deregulacji niektórych obszarów mają charakter pomocniczy wobec narzędzi
opracowywanych w ramach pozostałych pakietów w projekcie.
Jak wynika z przygotowanego w grudniu 2012 roku przez Ministerstwo Gospodarki raportu
pt. „Wpływ częstotliwości zmian w przepisach prawnych na warunki prowadzenia działalności
gospodarczej w Polsce”, zgodnie z danymi pochodzącymi z Głównego Urzędu Statystycznego,
firmy sektora MSP (czyli zatrudniające do 250 pracowników) stanowią 98,86% wszystkich zarejestrowanych w Polsce, wytwarzają 67% PKB, a pracuje w nich 75% Polaków (zatrudnienie
na umowę o pracę). Oznacza to, że polska gospodarka opiera się przede wszystkim na małych
i średnich przedsiębiorstwach. Nie jest to zaskoczeniem, jako że istnieje dość prosta zależność – im mniejsza firma, tym mniejszy koszt jej uruchomienia i większa skłonność do ryzyka,
a przede wszystkim większa reaktywność na potrzeby rynku i większa elastyczność działania.
Tworzenie biznesów, przede wszystkim mikro i małych, co do zasady jest procesem wynikającym z obserwacji tendencji na rynku, czyli pojawiania się nowych potrzeb albo modyfikowania tych już istniejących. Wszelkie regulacje oraz podatki są wtórne wobec przedsiębiorczości i rynku, więcej nawet – same w sobie stanowią barierę. Analizując rozwój
przedsiębiorczości pod tym kątem, musimy mieć na uwadze dwie zasadnicze przeszkody:
1. regulacje prawne dotyczące wykonywania poszczególnych zawodów czy prac,
2. obciążenia pozacenowe, tzn. niezwiązane z realnie istniejącymi kosztami (podatki).
Istnieje pewna zależność. Regulacje prawne są kwestią kluczową przy zakładaniu firmy,
a obciążenia podatkowe podczas jej prowadzenia i rozwój przedsiębiorczości w równym
stopniu jest uwarunkowany barierami zarówno prawnymi, jak i finansowymi. Jeśli stworzyć
system bardzo niskich podatków, ale bardzo rozległych i restrykcyjnych regulacji, na rynku
− mimo osiągania znacznych dochodów − będzie funkcjonowało stosunkowo niewiele firm.
Jeśli zaś zlikwidujemy wszelkie regulacje, ale wprowadzimy bardzo wysokie opodatkowanie,
na rynku będzie istniało wiele firm, ale osiągających stosunkowo niewielki dochód (w odniesieniu do ceny). W efekcie i w jednym, i w drugim przypadku, konsument będzie płacił za
produkty drożej niżby to wynikało z relacji popytowo-podażowych. W pierwszym przypadku
konsument będzie płacił więcej z powodu istnienia oligopoli stworzonych przez regulacje,
w drugim – będzie pokrywał koszt podatkowy ukryty w cenie.
1. Uwagi wstępne
Oba ograniczenia mają równie destrukcyjny wpływ na rynek pracy. Pierwsze sprawia, że firmy osiągają status quo (bo przecież nie przewagę konkurencyjną) dzięki regulacjom, a zatem
nie potrzebują zwiększania zatrudnienia. Cały zysk nie musi być inwestowany, skoro konkurencję dławią przepisy – może go skonsumować niemal w całości właściciel. Druga bariera
sprawia, że generowany zysk jest tak niewielki, że inwestycja w pracownika staje się bardzo
ryzykowna. Dodatkowo jeśli jego praca jest wysoko opodatkowana, to pracodawca nie może
sobie pozwolić na zatrudnienie kogokolwiek za akceptowalną stawkę. Dlatego też nadmiar
regulacji sprawia, że tzw. kapitał ludzki (czyli zatrudnianie ludzi) nie jest potrzebny do osiągania zysków, zaś nadmierne obciążenia podatkowe powodują, że zatrudnianie jest zbyt ryzykowne. W jednym i drugim przypadku nie opłaca się zatrudniać. Zatem się nie zatrudnia.
System obowiązujący obecnie w Polsce, łączący wysoki poziom opodatkowania pracy (dochodu) oraz dużą ilość regulacji, powoduje zauważalny skutek w postaci wysokiego bezrobocia. Mieszanka obu tych czynników sprawia, że negatywnym tendencjom nie towarzyszą
żadne pozytywne efekty – ani możliwość bogacenia się przez nielicznych (oligopole tworzone przez regulacje), ani możliwość zarobienia bardzo niewielkich pieniędzy, ale przez każdego (wysokie podatki przy braku innych barier prawnych). Wskutek tego mamy do czynienia
ze zjawiskiem biedy i bezrobocia.
Im większa ilość bardziej szczegółowych regulacji, tym niższy zakres wyboru dostawców
(konieczność spełnienia warunków nieokreślonych przez konsumentów, lecz przez ustawę),
natomiast większe obciążenia podatkowe obniżają zysk, czyli albo zwiększają ryzyko upadłości, albo podnoszą ceny. W każdym przypadku dochodzi do spadku konkurencyjności,
czyli ograniczenia wyboru dla konsumentów. Następstwo tego to stagnacja albo wręcz regres na rynku pracy. Zatrudnienie jest efektem zwiększenia mocy przerobowych firm w odpowiedzi na potrzeby rynku, czyli konsumentów. Ten mechanizm może być blokowany przez
opodatkowanie (zwłaszcza opodatkowanie pracy) albo regulacje dotyczące wykonywania
zawodu czy świadczenia usług. To jest dość prosta − niemalże fizyczna − zależność. Jeśli
siła blokad (którą da się obliczyć jako koszt ryzyka niepowodzenia) jest równa lub większa od
siły spodziewanych korzyści (zysku), to firmy nie zatrudniają nowych osób.
Stagnacja gospodarcza (brak nowych firm, brak rozwoju obecnych, mała migracja na rynku pracy) jest kluczowym czynnikiem demograficznym. Wystarczy bowiem, że jakikolwiek
sąsiedni region (traktując region sensu largo – powiat, województwo, kraj, kontynent) choć
odrobinę zminimalizuje bariery, żeby do tego regionu zaczęła dopływać siła robocza, aby
jeszcze bardziej pogorszyła się sytuacja lokalna.
Już niewielkie zmiany mogłyby odwrócić negatywne tendencje demograficzne w Polsce.
Takie zjawisko jest szczególnie jest widoczne na Opolszczyźnie, która odnotowuje wyjątkowo dużą emigrację ludności oraz spadek liczby urodzin. W studium dotyczącym demografii
Opola wskazuje się m.in. na trwałość bezrobocia i związany z tym poziom frustracji zawodowej młodzieży połączone z drenażem wykwalifikowanych kadr jako czynnikiem indukującym obecne tendencje. Jako jedną z głównych przyczyn bezrobocia badacze wskazują
system edukacji zawodowej. Postuluje się wprost potrzebę tworzenia nowej struktury gospodarczej Opola jako remedium na katastrofę demograficzną2.
2 Studium Uwarunkowanie demograficzne przemian społeczno-gospodarczych w Opolu – rekomendacje dla polityki rozwoju miasta w latach 2010–2020, Poznań 2010, Agencja Badawczo-Doradcza Public Profits,
s. 82–84 (http://www.opole.pl/lavina/stored_files/download/13488).
71
72
Przedsiębiorczość
Zmiany warunków przedsiębiorczości muszą bardziej zmierzać do wyeliminowania lub
redukcji barier, a mniej – w kierunku odgórnej stymulacji zatrudnienia. Powinno to odwrócić
niekorzystne tendencje demograficzne. Dlatego konieczne są modyfikacje systemowe pozwalające zmienić przedsiębiorczość i rynek pracy. Jednak odpowiedź na pytanie, czy rząd/
samorząd może stymulować zatrudnienie, nie może być poprawnie udzielona, zanim nie
podejmie się choćby ograniczonej próby usunięcia barier rozwojowych. Może się wówczas
okazać, że stymulacja odgórna jest w ogóle niepotrzebna.
Są to mechanizmy znane od stuleci. Jak pisał Adam Smith „Kupiec nie musi być koniecznie
obywatelem jakiegoś określonego kraju. Jest mu w znacznej mierze obojętne, gdzie prowadzi swój handel; gdy zaś trochę się zrazi, może go to skłonić do przeniesienia swego kapitału
z jednego kraju do drugiego, wraz z całą wytwórczością, jaką kapitał ten utrzymuje”3. Nie
zrażajmy kupców – wystarczy im nie przeszkadzać.
3 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007,
tom I, s. 480–481.
2. Bariery przedsiębiorczości
2.1. Bariery finansowe
Bariery finansowe mają dwojaką postać – o charakterze rynkowym (źródła finansowania
działalności gospodarczej) oraz o charakterze instytucjonalnym (obciążenia publicznoprawnej, czyli – podatki). Co do zasady pierwsza bariera nie powinna podlegać regulacjom, ponieważ o cenie kredytu i możliwości jego uzyskania powinien decydować rynek, czyli ocena wiarygodności firmy i jej rentowność. Faktycznie jednak o kredycie decydować może też rząd,
ustalając poziom stóp procentowych, czyli de facto regulując cenę kredytu. Pomijając ocenę
tego rodzaju działania, jakiekolwiek zmiany w tym zakresie zdecydowanie wykraczają poza
cel i możliwości projektu, a zatem można te czynniki uznać za niezmienne i niepodlegające
wpływom w trakcie wdrażania narzędzi projektu.
Drugiego rodzaju bariery wynikają wyłącznie z decyzji politycznych rządu uzewnętrznionych w ustawach podatkowych oraz ustawach tworzących obciążenia quasi-podatkowe – ich
konsekwencje zaprezentowane zostały w części ogólnej niniejszego Raportu. Mimo że są to
regulacje ustanawiane przez rząd, to należy je prezentować tak, aby uczynić z nich obowiązujące prawa. Takie właśnie eksperymentalne rozwiązanie to sposób na problemy Opolszczyzny. Z punktu widzenia przedsiębiorstw koszt podatkowy jest wartością pustą – nie istnieje
odpowiednik (ekwiwalent), który firma nabywa płacąc podatek. Każdy inny nabytek to zakup
określonego produktu albo uprawnienia (np. w przypadku wynajmu lokalu czy magazynu). Bez
względu na to, na ile efektywnie firma zarządza tymi aktywami (czyli składnikami generującymi przychód), na tyle możliwe jest wykazanie bezpośredniego związku pomiędzy zakupem,
a kosztem (źródło finansowania przychodu). Podatek nie posiada tej cechy – nie istnieją żadne
aktywa, jakie firma mogłaby zakupić, aby zastąpić podatek. Jest zatem całkowicie naturalne
i zrozumiałe, że firmy na wszelkie sposoby próbują zmniejszyć obciążenia podatkowe. Niestety
tej tendencji nie da się wyeliminować – można natomiast, albo uczynić ją nieopłacalną, albo zaprzęgnąć w „służbę budżetu” poprzez ustanowienie takich mechanizmów, które zminimalizują
negatywny wpływ opodatkowania na rozwój przedsiębiorczości i rynku pracy.
Najistotniejszym jego problemem, jest fakt że najwyżej opodatkowana jest praca. To powoduje podwyżkę cen produktów przy jednoczesnym spadku popytu na pracę (większe bezrobocie). Jest to mechanizm łatwy do zrozumienia i opisany już 250 lat temu, a opodatkowanie pracy zostało określone jako „niedorzeczne i zgubne”4.
2.2. Bariery podatkowe
Jak pisał Jean-Baptiste Say, nie ma dobrych podatków – są tylko bardziej lub mniej złe.
Jakie są najgorsze i dlaczego – wskazano w części ogólnej niniejszego Raportu. W tym miejscu
podkreślić należy, że istnieje podatek, w którym zmiany mogą być autonomiczne, niezależne od
4 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007,
tom II, s. 552–553.
74
Przedsiębiorczość
teorii Myrdala. Jest to podatek dochodowy od osób prawnych – CIT i po pierwsze jest jedynym,
który można swobodnie zmienić (nie jest to podatek „zharmonizowany” w ramach Unii Europejskiej), a po drugie – można go w całości oddzielić od innych obciążeń, przede wszystkim z tytułu
tzw. składki ZUS. Ma to znaczenie, ponieważ wszelkie zmiany w zakresie podatku PIT − z uwagi na
to, że jest to podatek pobierany w drugiej kolejności, tj. po składkach ZUS − byłyby niepełne bez
przebudowy całego systemu instytucji, czyli faktycznie całego systemu finansów publicznych.
W przypadku CIT – podatku dochodowego od podmiotów prawnych, czyli większości spółek, fundacji i stowarzyszeń mamy 21 szczegółowo opisanych sytuacji, które mają wpływ na
ich wynik finansowy, jednak pierwsze miejsce zajmują otrzymane pieniądze, co – z uwagi na
prawno-formalny charakter tych podmiotów – w praktyce sprowadza się do przychodu ze
sprzedaży. Poza tą kategorią, wszystkie inne rodzaje przychodów mają charakter albo kapitałowy (udziały i zyski w udziałach w innych podmiotach), albo formalno-księgowy związany
ze sposobem księgowania określonych zdarzeń gospodarczych.
Ustawa wymienia trzydzieści pięć zwolnień przedmiotowych oraz siedemdziesiąt dwa rodzaje kosztów niezaliczanych do kosztów uzyskania przychodu. Stawka podatku to 19%
CIT jest także źródłem utrzymania samorządów, ale w mniejszym stopniu – 22,86% kwot
wpłaconych tytułem tego podatku przypada jednostkom samorządu terytorialnego, ale
w tym aż 14,75% (czyli 64,5% wpływów dla samorządu) to dochód województwa5. Dlatego
też na terenie całego województwa opolskiego podatek ten wymaga dalszej analizy pod kątem projektu jego zmian. Choć należy pamiętać, że podział wpływów z tytułu podatku CIT
jest dodatkowo skomplikowany z uwagi na fakt, że spółka może mieć oddziały poza granicami gminy, w której ma siedzibę. Wówczas podatek należny jest tej jednostce samorządu
terytorialnego, gdzie znajduje się oddział, ale proporcjonalnie do liczby osób zatrudnionych
w oddziale na podstawie umowy o pracę.
2.3. Bariery prawno-regulacyjne
Przez pojęcie barier prawno-regulacyjnych można rozumieć wszelkie regulacje dotyczące wykonywania zawodów. Wprowadzają one pozarynkowe (czy wręcz nierynkowe) kryteria ich wykonywania. Stanowią zbiór wymogów, jakie ustanawia rząd w celu dopuszczenia ludzi do praktykowania działalności gospodarczej na określonym obszarze. Innymi słowy wprowadza on
limity, które mają znaczenie z punktu widzenia rządu i które są egzekwowane przez rząd pod
postacią licencji, pozwolenia, koncesji, itp. A zatem o tym, że zostanie rozpoczęta określona
działalność nie decyduje, ani wykonawca (przedsiębiorca), ani konsument, ale organ władzy.
Jeśli regulacje powielają wyłącznie wymogi rynkowe (co raczej jest niemożliwe, bo rynek
jest z istoty instrumentem dynamicznym), to są zbędne. Po co tworzyć ustawę, która nie ma
charakteru kształtującego, lecz wyłącznie odtwórczy? Jeśli zaś regulacje tworzą wymogi nieznane rynkowi, tj. nieokreślone i niewymagane przez rynek, to znaczy, że wprowadzają one
kryteria, jakich rynek nie potrzebuje. Nie służą one zatem rynkowi i rozwojowi przedsiębiorczości, a jedynie rządowi (państwu) do prowadzenia polityki związanej z tworzeniem zasad
prowadzenia określonej działalności gospodarczej czy wykonywania zawodu. W żadnym przypadku takie regulacje nie pomagają w rozwoju przedsiębiorczości – ewentualnie nie szkodzą.
5 Zob. art. 4–6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 tekst
jedn. ze zm.).
2. Bariery przedsiębiorczości
75
Z uwagi na zakres tematyczny Projektu Opolskiej Strefy Demograficznej jednym z ważniejszych jego punktów jest analiza zasad regulujących zawody: opieki nad dziećmi, opieki
przedszkolnej, nauczania zawodowego oraz opieki nad osobami starszymi.
W każdym z tych obszarów zaproponowano zmiany ustawowe, które są ważne, a nie wymagają nakładu środków finansowych.
2.4. Bariery prawa pracy
Formalnie prawo pracy to nowa dziedzina. Przed drugą wojną światową umowę o pracę regulował kodeks zobowiązań (istniejący do dzisiaj jako III księga kodeksu cywilnego – zobowiązania). Umowa o pracę na podstawie kodeksu zobowiązań obowiązywała do 1975 roku.
Była to udana, ale niestety, tylko próba odwrócenia porządku rzeczy. Zgodnie z zasadą praca
i jej produkt to sprzedaż czasu i umiejętności pracownika. Innymi słowy, pracodawca płaci za
to, żeby określone działania na rzecz jego przedsiębiorstwa wykonywał wynajęty człowiek.
W 1975 roku nie istniał rynek pracy. Były za to przodujące zakłady pracy oraz masy pracujące. Zatem celem prawa pracy nie była regulacja zasad kupowania pracy, ale wyłącznie
administrowanie zasobami pracowniczymi. Prywatna własność nie odgrywała żadnej znaczącej roli gospodarczej (choć tylko od prywaciarza można było kupić pełnowartościowe
towary), a gospodarka opierała się na przedsiębiorstwach państwowych. Oznacza to, że
państwo (rząd) kontrolowało całość procesów gospodarczych, w tym alokację i wykorzystanie zasobów kapitału ludzkiego. Dlatego kodeks jest ustawą administracyjną, w której rolę
umów sprowadza się wyłącznie do wyboru pracownika/pracodawcy. Jednak ten wybór i tak
jest ograniczony – w przypadku wielu branż i zawodów istnieją ustawowe przepisy co do
wymogów, które muszą spełniać pracownicy.
Taka ustawa nie może działać i nie działa w warunkach rynkowych, albo regulowanych.
Kodeks pracy to narzędzie powołane do administrowania zasobami pracy w ramach jednolitego zarządzania państwowego całą gospodarką, a nie odpowiednio do rynku. Dlatego
kodeks pracy nie przyjął się w sektorze MSP. Stąd popularność umów zastępczych, przede
wszystkim umowy-zlecenia.
Poniższe tabele pokazują, że jeżeli umowa-zlecenie lub umowa o pracę są jedynymi umowami, na podstawie których pracodawca zatrudnia ludzi, nie istnieją między nimi różnice
kosztowe, co najwyżej na korzyść pracownika (jak w przypadku umowy-zlecenia):
Tabela 1. Umowa o pracę
brutto
1600 zł
podatki I (pracownika)
ZUS
NFZ
219,36 zł
124,26 zł
podatki II (pracodawcy)
PIT
75 zł
ZUS
291,04 zł
FGŚP
40,80 zł
netto
1181,38 zł
koszt
1931,84 zł
Tabela 2. Umowa-zlecenie
brutto
1600 zł
podatki I (pracownika)
ZUS
NFZ
180,16 zł
127,79 zł
podatki II (pracodawcy)
PIT
94 zł
ZUS
291,04 zł
FGŚP
40,80 zł
netto
1198,05 zł
koszt
1931,84 zł
76
Przedsiębiorczość
Pojęcie brutto zostało wyróżnione, ponieważ – jak widać – jest to kwota fikcyjna, która nie
występuje rzeczywistości. Liczy się koszt pracodawcy i zysk pracownika. Różnica − ok. 750 zł
− to podatek od pracy. Skoro dla pracodawcy to nie ma żadnego znaczenia, czy płaci 1930 zł
za umowę o pracę, czy za umowę-zlecenie, to co powoduje, że wybiera tę drugą?
Oczywiście chodzi o większą elastyczność. Umowa-zlecenie nie podlega tym ograniczeniom, którym umowa o pracę. Ta elastyczność głównie odnosi się do zasad rozwiązywania
umów o pracę. Pozornie to paradoks, ale po dłuższym namyśle wydaje się to logiczne. Im łatwiej jest rozwiązać umowę, tym mniej oporów przed jej zawarciem. Wystarczy zrobić prosty
test – czy chciałbym podpisać umowę na np. 5 lat bez możliwości jej rozwiązania? Jeśli tak,
to musiałbym mieć korzyści, które przewyższałyby tę niedogodność. W sytuacji polskiej gospodarki pracodawcy, zwłaszcza mikro i mali, nie mają żadnej zachęty do stosowania umów
o pracę. Dlatego stosują umowy-zlecenia.
Celem byłaby zatem taka regionalna zmiana kodeksu pracy, aby pracodawcy chętniej
wybierali tę podstawową formę zatrudnienia. Umowa o pracę ma bowiem korzyści dla obu
stron, a zatem jej upowszechnienie służyłoby rozwojowi. Jednocześnie pozwoliłoby zaprezentować Opolszczyznę jako region, gdzie się zatrudnia oficjalnie, czyli jako ten, z którym
warto wiązać plany zawodowe.
2.5. Bariery administracyjne
Bariery administracyjne to utrudnienia pośrednio związane z systemem ekonomiczno-prawnym, raczej jako efekt określonego urządzenia państwa niż podwalina systemu. Są to
te wszystkie bariery, które przypisywane są trzem podstawowym elementom: (a) polityce
i procedurom załatwiania spraw przez urzędy, (b) sprawności sądów oraz (c) stanowi infrastruktury technicznej.
Wszystkie te kwestie mają bardzo specyficzny charakter, ponieważ są wtórne wobec
przedsiębiorczości. Problem w komunikacji z administracją rządową i samorządową, szybkość dochodzenia należności przed sądem oraz braki w infrastrukturze (przede wszystkim
drogowej) problemem stają się dopiero wtedy, kiedy już istnieje przedsiębiorczość i działa
rynek pracy. Dopiero wówczas pojawia się konieczność korzystania z aparatu administracyjnego, z sądów albo z infrastruktury: niestety nie działa to w odwrotną stronę.
Żaden, nawet najlepiej zorganizowany urząd, najlepsze procedury sądowe i nawet najlepiej utrzymane obiekty infrastruktury, nie stworzą ani jednej firmy i ani jednego miejsca
pracy.
Porównać to można do konstrukcji bolidów Formuły 1 – nie bez powodu te technologie
nazywane są kosmicznymi, zarówno z uwagi na ich złożoność, jak i cenę. Ale to nie są technologie, które będą nadawać się do wdrożenia w biednych regionach rolniczych, w których
dopiero zaczyna się zastępować maszynami pracę ludzi i zwierząt – raz z uwagi na brak odpowiedniej wiedzy i otoczenia infrastruktury, dwa – z uwagi na cenę. Takiemu regionowi
w zupełności wystarczą proste ciągniki o konstrukcji sprzed dziesięcioleci, są chociażby ze
względu na to, że przede wszystkim są one praktyczniejsze (np. pod kątem naprawy takiej
maszyny: tak jak prostszy w naprawie jest silnik gaźnikowy w porównaniu do regulowanego
elektronicznie wielopunktowego wtrysku paliwa). Zostając przy przykładzie Formuły 1 – system KERS (system odzyskiwania energii kinetycznej) opracowany przez jeden z zespołów
F1, Williams F1 Team, którego początkowo miało się nie stosować w wyścigach Formuły 1,
2. Bariery przedsiębiorczości
został zamontowany w seryjnie produkowanych samochodach marki Porsche6. To logiczne
rozwiązanie, bo tylko markę ekstrawaganckich samochodów sportowych dla bogatych stać
na taką innowację (z uwagi na koszty i z uwagi na moc silników). Do propozycji montażu tego
systemu w popularnych autach, np. marki Chevrolet czy FIAT, należałoby podejść bardzo
ostrożnie. Technologia takich nowoczesnych systemów jest warta miliony euro7, więc ceny
Chevroletów, czy FIAT-ów wzrosłyby pewnie o kilkanaście, albo nawet kilkadziesiąt procent
– tylko po to, aby ich właścicielom zaoferować mocniejszy silnik (proporcjonalnie do mocy
silników w tych autach).
Miejsca pracy i przedsiębiorczość są odpowiedzią na potrzeby konsumentów, a nie efektem stymulacji przez rząd. Dopiero kiedy miejsca pracy powstają, pojawia się kwestia tzw.
otoczenia biznesu, która może albo ułatwiać jego prowadzenie (generując niższe ceny, wyższa konkurencyjność i innowacyjność, wzrost zatrudnienia), albo utrudnić (co objawia się
przede wszystkim stagnacją i lokalnymi oligopolami).
Sprawne sądownictwo ma olbrzymie znaczenie dla działania firm, bowiem szybkie rozpoznawanie spraw daje odpowiedź na kluczowe pytanie, czy należności, których przedsiębiorca spodziewa się od innej firmy, czy klienta, są możliwe do odzyskania. Jeśli tak, to trzeba się
o to postarać, natomiast jeśli nie, to wszystkie nakłady energii należy spożytkować na rozwój
własnego biznesu. Time is money – stwierdził Benjamin Franklin. Czas to pieniądz – dosłownie i w przenośni. Jeśli firma musi czekać rok i dłużej na wyrok w sprawie odzyskania należności, a potem kolejne parę miesięcy na ich egzekucję, to może tych pieniędzy nigdy nie
dostać. Wbrew obiegowym poglądom sądy nie są wymiarem sprawiedliwości. To określenie
czysto teoretyczne, ale w praktyce ma wartość iluzoryczną. Sądy to instrument rozstrzygania sporów, a z punktu widzenia zarządzania informacją – źródło zweryfikowanej wiedzy na
temat istnienia zobowiązań firm. Lepiej wiedzieć dziś, że pieniądze się nie należą, niż wiedzieć za dwa lata, że owszem, tyle że dłużnik jest bankrutem. Czas to pieniądz – szkoda go
marnować na czekanie. „Trzeba z żywymi naprzód iść” – to słowa innego klasyka, polskiego
poety Adama Asnyka.
Natomiast wszelkie inwestycje w infrastrukturę są tworzone tylko na potrzeby przedsiębiorców, a zmiany w funkcjonowaniu urzędów mogą jedynie zmniejszyć obciążenia administracyjne firm, ale nie wygenerują wprost wzrostu gospodarczego. Niemniej jednak, na pewnym etapie zmiany w tym zakresie są konieczne, jeśli region chce odegrać znaczącą rolę,
albo odwrócić negatywne tendencje społeczne. Inaczej mówiąc – infrastruktura na pewno
ułatwi rozwój gospodarczy, ale dopiero wówczas, kiedy powstanie na tyle duży poziom zagęszczenia przedsiębiorczości i rynku, że będzie opłacać się budować i utrzymywać obiekty
infrastruktury. Takie działanie może ułatwić kontakt z innymi regionami i połączyć się z innymi rynkami, ale samo w sobie nie wygeneruje wzrostu gospodarczego.
Z uwagi na to, że zmiany infrastruktury oraz sądownictwa wymagają czasu oraz znacznych
nakładów inwestycyjnych i zmian systemowych, a zarazem stanowią w przeważającej mierze
zespół czynności faktycznych, projekt skupia się na mniej kosztownym narzędziu, jakim jest
zmiana modelu funkcjonowania administracji samorządowej. Jest to zadanie o tyle cenne
i wartościowe, że może być przeprowadzone wyłącznie własnymi siłami i zupełnie niezależnie od pozostałych zmian. Celem jest odtworzenie w realiach administracji publicznej tzw.
6 http://www.formula1.sport24.pl/news/show/116161/formula-1/kers-williamsa-zostanie-uzyty-w-samochodach
-porsche/.
7 http://f1.dziel-pasje.pl/F1_news-9785-Rosnie_cena_KERS-u_Mercedesa.html.
77
78
Przedsiębiorczość
bankowego modelu obsługi klienta (w powiązaniu z koncepcją obywatela i przedsiębiorcy
jako klienta usług publicznych), czyli doprowadzenie do sytuacji, w której przedsiębiorca
ogranicza się wyłącznie do zgłoszenia żądania, a cały ciężar jego przetwarzania spoczywa
na urzędzie.
W grudniu 2008 roku przeprowadzono badanie audytowe pt. „Ocena jakości obsługi klientów w Urzędzie Miasta Opola”. Skupiało się ono na dwóch obszarach – na ocenie pracowników (wiedzy merytorycznej, kwalifikacji i umiejętności, organizacji pracy własnej i zespołu,
kultury osobistej) oraz na ocenie warunków infrastruktury, w jakich realizowany jest proces
załatwiania spraw obywateli.
Ocena urzędników wypadła pomyślnie. Zarówno przygotowanie merytoryczne, jak i poziom obsługi oraz dyscyplina pracy wypadły dobrze. Ankietowani obywatele w 91% wystawili badanym ocenę pozytywną.
Z krytyką spotkało się natomiast przygotowanie urzędu pod względem infrastruktury. Pomijając braki estetyczne, zwrócono uwagę na nieergonomiczność umeblowania i rozłożenia
pomieszczeń. Audytorzy zauważyli, że eliminacja niedogodności nie musiałaby koniecznie
oznaczać remontów, czy przebudowy obiektu, wystarczyłoby poprawić ergonomię, komfort
i estetykę punktów obsługi i miejsc oczekiwania klientów.
W ramach projektu, wśród przedsiębiorców, przeprowadzono też wstępną ankietę ogólną,
która dotyczyła m.in. relacji z urzędami w zakresie załatwiania spraw.
Dla 62% badanych załatwianie spraw w opolskich urzędach wymaga osobistego zaangażowania, w tym analizowania procedur, a jednocześnie aż 72% badanych zna osobiście lub
ze słyszenia przypadki zablokowania inwestycji z powodu regulacji. Są one obce również
przedsiębiorcom – 70% badanych nie zna w ogóle albo zna jedynie część przepisów, których
powinni przestrzegać przy prowadzeniu własnej działalności.
Gdyby załatwienie sprawy można było powierzyć w całości urzędnikowi, to takie rozwiązanie poparłoby 26% badanych, choć jednocześnie aż 53% obawiałoby się, że urzędnik
mógłby się pomylić.
O czym to świadczy? Czy to urzędnicy są tak nieprzyjaźni, a cytowane wcześniej badanie
pokazujące poziom satysfakcji osiągający 91% jest niewiarygodne?
Tak nie jest. Aż 96% badanych na podstawie własnego doświadczenia stwierdziło, że można liczyć na pomoc opolskich urzędników w wypełnianiu procedur czy w udzielaniu informacji (odsetek obejmuje odpowiedzi od „tak, to częsta sytuacja” do „nie, ale znam takie przypadki ze słyszenia”). Pozostałe 4% deklaruje, że nic nie załatwia w urzędach. Nikt nie wybrał
odpowiedzi „nie, nigdy”.
Firma doradcza Deloitte przygotowała raport dotyczący obowiązków informacyjnych8.
Nakładane są one przez 482 akty prawne, a liczba obowiązków to 6187, przez co znacznie
zwiększają się koszty administracyjne po stronie przedsiębiorstw. Obliczono je na łączną
kwotę 77,6 mld zł rocznie. To jest 6,1 PKB, co oznacza, że średnio co szesnastą, zarobioną
złotówkę firmy wydają na informowanie administracji rządowej lub samorządowej o tym,
co robią. Przeznaczają na to łącznie 2,3 mld roboczogodzin, co – uśredniając – oznacza, że
34% czasu pracy przedsiębiorcy poświęcają na obowiązki nałożone przez państwo. To jest
oczywiście uśrednienie, które wynika z faktu, że w dużych firmach często istnieją całe, duże
działy, które zajmują się wyłącznie sprawozdawczością na rzecz państwa i samorządu. Naj8 http://zus.pox.pl/pit/6187-tyle-obowiazkow-informacyjnych-naklada-panstwo-na-polskie-firmy.htm.
2. Bariery przedsiębiorczości
bardziej czasochłonnym obowiązkiem jest – i to chyba nie dziwi – ewidencja rachunkowa
prowadzona w celu określenia dochodu, podstawy opodatkowania i wysokości należnego
podatku. Pochłania to rocznie 486 mln godzin, czyli ponad 20 mln roboczodni. To tak jakby w każdym roku wszyscy pracujący ludzie poświęcili cały jeden dzień wyłącznie na sprawozdawczość. Nie jeździłaby kolej, zamknięte byłyby sklepy, nie działałyby sądy, nieczynne
byłyby kina czy restauracje, nie można by liczyć na pomoc lekarską czy interwencję straży
pożarnej lub policji. Co roku cała gospodarka zatrzymuje się na jeden dzień, żeby poinformować rząd, co robi przez dni pozostałe.
Podsumowując – powyższe oznacza, że problemem nie są ludzie, lecz procedury. Za pewną należy przyjąć tezę, że opolscy urzędnicy to ludzie przyjaźnie nastawieni, a tym, co stanowi istotną przeszkodę, są procedury i regulacje. To jest bardzo dobra wiadomość, bo o ile
ludzi raczej nie można zmienić (tzn. o ile oni sami tego nie chcą), o tyle procedury można
zmienić i wdrożyć niemal z dnia na dzień.
Jak ważna jest sprawna obsługa i minimalna biurokracja, pokazuje przykład polskich firm,
które swe siedziby przenoszą do Czech9, co – zgodnie z oceną opolskich izb gospodarczych
– staje się coraz częstszym i bardziej zauważalnym zjawiskiem. Oprócz znacznie mniejszych
obciążeń fiskalnych firmy wskazują na bardziej przejrzyste przepisy i procedury oraz większą
przyjazność czeskich urzędów10. Duże znaczenie mają tzw. Czech points, czyli multi-punkty,
które wydają wszelkiego rodzaju zaświadczenia 11– przy dzisiejszym rozwoju technik informatycznych nie jest to problem, ale wyłącznie kwestia decyzji oraz organizacji pracy.
9 http://gazetacodzienna.pl/article/gospodarka/polskie-firmy-uciekaja-do-czech.
10 http://www.hotmoney.pl/BIZNES-Polskie-firmy-masowo-uciekaja-do-Czech-inbspna-Slowacje-a16176/3.
11 http://www.biznes-firma.pl/Dlaczego_warto_przeniesc_firme_do_Czechach_lub_na_Slowacje_,16346.html.
79
3. Omówienie ankiety badawczej opolskich
przedsiębiorców
Z badań ankietowych12 wynika, że dla 46% osób warunki prowadzenia działalności gospodarczej na Opolszczyźnie są zbliżone do ogólnopolskich. Jednak już dla kolejnych 47% są
gorsze lub znacznie gorsze niż w pozostałej części kraju. Jedynie 7% uważa, że są to warunki
lepsze, a nikt nie wybrał odpowiedzi znacznie lepsze.
Tych wyników nie należy oczywiście traktować w kategorii odrzucenia Opolszczyzny jako
miejsca do prowadzenia biznesu. Pomijając swoistą prawidłowość, że „trawa jest zawsze
bardziej zielona po drugiej stronie rzeki”, trzeba zaznaczyć, że takie odpowiedzi pokazują
poziom frustracji czy rozczarowania i mogą tłumaczyć chęć emigracji przedsiębiorców do innych regionów. Można jednak spojrzeć na tę odpowiedź ze strony pozytywnej – taki poziom
krytycyzmu oznacza, że opolscy przedsiębiorcy będą zainteresowani każdym, rozsądnym
programem zmian. Biorąc pod uwagę, że udzielone w ankiecie odpowiedzi na pytania wskazują na poparcie idei leżących u podłoża proponowanych narzędzi. Od opolskiego świata
biznesu można spodziewać się znacznego poparcia dla działań reformatorskich.
Większość, bo aż 62% ankietowanych, uważa, że załatwianie spraw wymaga osobistego
zaangażowania (w tym analizowania procedur) lub powoduje konflikty z urzędnikami. Jest to
odpowiedź nieznacznie nacechowana negatywnie, jako że główny nacisk położono na uciążliwość i konfliktogenność urzędów. Do tego 12% wskazuje, że kontakt z urzędem to koszmar
z powodu wrogości urzędników. Zatem łącznie 74% badanych nie wspomina wizyty w urzędzie sympatycznie. Dla 4% jest to neutralne, ale aż dla 18% – przyjemne (zarówno z powodu
jasności procedur, jak i życzliwości urzędników).
Jeżeli jednak spytać bezpośrednio o urzędników i ich kompetencje, okazuje się, że można
liczyć na rzeczową pomoc i szczegółowe wyjaśnienia. Jednak ten pogląd również jest podzielony. Tylko według 19% ankietowanych jest to sytuacja częsta, a dla 56% sporadyczna bądź
jednorazowa. Zarazem 21% deklaruje, że jeśli osobiście nie uzyskało takiej pomocy, to zna
takie przypadki ze słyszenia.
12 Ankietę przeprowadzono w sierpniu i na początku września wśród przedsiębiorców, którzy mają zarejestrowaną siedzibę na terenie województwa opolskiego. Dystrybucji ankiety dokonano za pośrednictwem i dzięki
pomocy regionalnych organizacji i izb gospodarczych, a w szczególności – Opolskiej Izby Gospodarczej, Izby
Gospodarczej „Śląsk”, Izby Rzemieślniczej, Cechu Cech Rzemieślników i Przedsiębiorców w Prudniku, Cechu
Rzemiosła i Przedsiębiorczości w Brzegu, Wojewódzkiego Cechu Kominiarzy i Stowarzyszenia „Promocja
Przedsiębiorczości”.
Ankietowani nie mieli żadnej wcześniejszej wiedzy na temat narzędzi proponowanych w pakiecie, ani innych
bardziej szczegółowych informacji na temat projektu. Otrzymali jedynie informację, że na terenie Opolszczyzny prowadzi się program, którego celem jest uzyskanie i zbadanie danych, służących wypracowaniu narzędzi
zmierzających do poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej na Opolszczyźnie i rozwoju
rynku pracy.
Ankieta została przeprowadzona w systemie elektronicznym interankiety.pl pod adresem
http://www.interankiety.pl/interankieta/a5f3c846b6327e7dbde22afc10478ce1.xml (obecnie nieaktywny –
ankieta zamknięta).
Wszystkie dane procentowe obliczono w odniesieniu do liczby osób, które odpowiedziały na dane pytanie
(można było nie odpowiadać na wszystkie pytania, a w pytaniu dotyczącym branży wybrać więcej niż jedną
odpowiedź).
Dane o ankietowanych wskazują, że odpowiedzi udzielili przede wszystkim przedsiębiorcy z Opola (44%)
w tym głównie firmy mikro (39%) i małe (29%). Zdecydowana większość (38%) to przedsiębiorstwa, które działają na Opolszczyźnie ponad 10 lat, a zaledwie 9% to firmy istniejące niecały rok.
3. Omówienie ankiety badawczej opolskich przedsiębiorców
Aż 35% badanych znalazło się w sytuacji, w której urzędnik uniemożliwił jakąś inwestycję,
powołując się na istniejące regulacje. Do tego kolejne 36% odpowiedziało, że zna taką sytuację ze słyszenia. Zatem 71% badanych ma świadomość że ich inwestycje mogą być niezrealizowane albo zagrożone z powodu regulacji. Natomiast zaledwie 19% nigdy nie spotkało
się z taką sytuacją.
Zdecydowana większość badanych (70%) przyznała, że nie zna w ogóle albo zna tylko
część przepisów regulujących ich działalność. Chociaż aż 29% odpowiedziało, że zna wszystkie. Swoją drogą nie wiadomo, czy tym 29% ankietowanych należy pogratulować wiedzy, czy
dobrej organizacji w działalności firmy.
Już na tym etapie widać pewnego rodzaju prawidłowość – źródłem negatywnych ocen jest
przede wszystkim poziom regulacji i obawy związane z ich jakością i rozległością. Konflikty
czy wrogość zasygnalizowane w pytaniu pierwszym nie wynikają bowiem z niewłaściwych
postaw urzędników, lecz z materii, którą ci urzędnicy się zajmują.
Aż 55% badanych bałoby się w całości powierzyć urzędnikowi załatwienie sprawy z obawy,
że ten popełni błąd. Skoro 70% przedsiębiorców nie zna regulacji własnego biznesu i praktycznie ten sam odsetek (71%) wie, że regulacje mogą uniemożliwić inwestycję, trudno się spodziewać większego zaufania w zakresie powierzenia załatwienia własnej sprawy urzędnikowi, bo
ryzyko, że ten popełni błąd, jest zbyt duże. W przedstawionym kontekście poziom zaufania do
urzędników osiągający pułap 25% trzeba przyjąć jako pozytywny prognostyk. Skoro jednak
29% badanych zna regulacje dotyczące swojej działalności, zakładają oni, że urzędnik również
je zna. Takie osoby łatwiej dostrzegą korzyści niż zagrożenia.
Z tej części ankiety jednoznacznie wynika, że problemem nie są ludzie, ale procedury/
regulacje, a te można zmieniać.
Połowa ankietowanych stwierdziła, że szkolenia z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy powinny być obowiązkowe, ale pod warunkiem, że będą dostosowane do rzeczywistych
zagrożeń wynikających z przedmiotu działalności firmy czy liczby pracowników. Taka odpowiedź wskazuje, że przedsiębiorcy widzą potrzebę tego rodzaju szkoleń, lecz woleliby, aby
ich jakość i cel były powiązane z realiami, w jakich funkcjonuje firma. Bardziej radykalne
zdanie ma 12% badanych, którzy chcieliby przeprowadzenia szkolenia wyłącznie na żądanie
pracownika, oraz kolejne 16%, które w ogóle nie widzi potrzeby takiego szkolenia. Należy
podkreślić, że szkolenie bądź jego brak nie zwalniają pracodawcy z obowiązku do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Trudno ocenić, czy w odbiorze pracodawców takie szkolenia bardziej mają chronić firmę, czy pracownika. Można uznać, że ważniejsza
jest ochrona przedsiębiorstwa, skoro 21% ankietowanych uznało, że szkolenia bhp powinny
obywać się w każdej firmie, w pełnym zakresie i obowiązkowo, bez względu na liczbę pracowników i branżę firmy.
Kolejne pytanie dotyczyło decyzji pracodawcy odnośnie sposobu zatrudniania pracowników (rodzaj, liczba, długość trwania umów). Okazało się, że aż 33% ankietowanych chętniej
zatrudniałoby pracowników podpisując z nimi umowy o pracę na czas określony, zaś 36%
na tego rodzaju umowy zatrudniałoby ludzi tak samo chętnie jak często. Tylko 5% raczej
zredukowałoby zatrudnienie. Bez względu na motywację tych 5% saldo jest zdecydowane na
korzyść zatrudnienia i wynosi 28 pkt. %.
Odsetek 27%, który wybrał odpowiedź „bez znaczenia”, należy zatem potraktować w szerokiej kategorii firm, jako ten który albo nie planuje zmian zatrudnienia, albo zatrudnienie
czasowe nie odgrywa niego znaczącej roli.
81
82
Przedsiębiorczość
W pytaniu o czas pracy (z wyłączeniem urlopu) dla 37% badanych najważniejsza okazała
się odpowiedź, że czas pracy powinien wynikać z norm danej branży. Ale niemal tyle samo
(36%) uznało, że czas pracy powinien wynikać wyłącznie z umowy o pracę. Według pozostałych 27% czas pracy powinny regulować normy ogólnopaństwowe. Oznacza to, że 73%
ankietowanych przedkłada indywidualną umowę i specyfikę danej branży nad regulacje
ustawowe.
Ostatnie pytanie w tym zakresie badało wpływ prawa pracy na decyzję o zatrudnieniu
w kontekście możliwości rozwiązania umowy w przyszłości. Aż 70% badanych wskazało
przepisy prawa pracy jako powód do obaw (konieczność wymyślenia powodu zwolnienia –
24%, zwolnienie lekarskie – 20% oraz inne obawy wynikające z przepisów prawa pracy –
26%). Jedynie 10% ankietowanych stwierdziło, że ten strach wynika z innych przyczyn niż
prawo pracy. Jednocześnie aż 20% zadeklarowało, że nie ma żadnych obaw w tym zakresie.
Z przedstawionych badań wynika, że główną barierą w zatrudnianiu jest kodeks pracy.
Jako że form opodatkowania firm jest kilka, badanych pytano o podatki związane z wynikami finansowymi firmy. Niektóre odpowiedzi mogą zaskakiwać, ale należy pamiętać, że pod
tę kategorię podchodzi zarówno podatek CIT płacony przez np. spółkę akcyjną, jak i zryczałtowany podatek dochodowy, płacony przez firmę niepodlegającą podatkowi VAT.
Aż 32% badanych stwierdziło, że zawsze wie, jaki podatek zapłaci. I znowu – podobnie jak
w odniesieniu do wiedzy na temat regulacji dotyczących firmy – nie wiadomo, czy są to odpowiedzi oparte o gruntowną znajomość prawa podatkowego, czy o nadmierny optymizm.
Jednocześnie aż 48% wyraziło obawę, że nawet przy dołożeniu znacznej staranności wyliczenie podatku może być zakwestionowane, a do tego 14% jest przekonane, że wcześniej czy
później urząd skarbowy zakwestionuje wyliczenie podatku. Oznacza to, że większość firm
widzi system podatkowy jako represyjny i mało przyjazny.
Łącznie aż 62% ankietowanych zagadnienie typowe dla podatku CIT, czyli wyprowadzanie
pieniędzy z firmy za pomocą tzw. lewych faktur (kupowanie kosztów) zna osobiście, bądź ze
słyszenia, a jedynie 25% nie ma wiedzy na ten temat. Było to jedyne pytanie, z możliwością
wyboru odpowiedzi: „nie chcę odpowiadać” – wybrało ją aż 13% badanych. Ankieta była
anonimowa, choć system zachowywał numer IP komputera, więc można jedynie przypuszczać, że te 13% to po prostu przezorni przedsiębiorcy.
Szczególnie istotne są odpowiedzi na pytanie dotyczące proponowanego narzędzia 1%
CIT. Aż 52% ankietowanych chciałoby płacić podatek, którego wysokość jest obliczana niezależnie od uznania urzędu skarbowego – nawet gdyby taki podatek był wyższy, niż płacony
obecnie. Potwierdza to, że CIT 1% miałby działanie swoistej polisy ochronnej dającej pewność, że raz dokonane rozliczenie podatkowe nie będzie kwestionowane.
Również duży odsetek odpowiedzi (34%) dotyczył wariantu podatku o stałej wysokości
i niezależnego od rzeczywistych wyników finansowych, także przy założeniu, że podatek
byłby wyższy niż obecny.
Jedynie 7% badanych zdecydowałoby się na podatek wyliczany na podstawie wielu zmieniających się i niejednoznacznych kryteriów. Można założyć, że tej odpowiedzi udzielili
prawnicy, doradcy podatkowi, księgowi i… firmy zoptymalizowane podatkowo.
Nikt nie wybrał wariantu, że chciałby, aby wyliczenie podatku mogło być dowolnie zakwestionowane przez pracownika urzędu skarbowego nawet po kilku latach. To bardzo ważna
odpowiedź, bo w odniesieniu do większości podatników PIT i CIT jest to częsta praktyka.
Obecnie urząd skarbowy może nawet po pięciu latach zakwestionować wyliczenie podat-
3. Omówienie ankiety badawczej opolskich przedsiębiorców
ku, co w konsekwencji może wiązać się nie tylko z dopłatą podatku, ale też koniecznością
zapłaty odsetek i nierzadko kar. W skrajnej sytuacji takie działanie może doprowadzić do
upadłości firmy.
Ostateczny wniosek to ten, że przedsiębiorcy przedkładają pewność i prostotę podatku
nad jego wysokość.
Puentą jest cytat: „Termin płatności, sposób zapłaty, suma, jaką należy zapłacić – wszystko
to powinno być jasne i zrozumiałe dla podatnika i dla każdej innej osoby”13.
13 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007,
tom II, s. 501.
83
4. Pozytywne przykłady w zakresie
znoszenia barier
Czy regulacje zawodowe są potrzebne? Najlepiej odwołać się do przykładu. Dostarcza go
ustawa, nad którą prace toczyły się równolegle z pracami nad przygotowaniem niniejszego
Raportu. Jej część weszła w życie w dniu 23 sierpnia 2013 roku, a część zacznie obowiązywać
od 1 stycznia 2014 roku. Jest to tzw. ustawa deregulacyjna, czyli ustawa o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Jej przepisy pokrywają się z rekomendacjami
przyjętymi dla potrzeb Projektu OSD. Z punktu widzenia tego Projektu najbardziej interesujące są regulacje dotyczące pośredników nieruchomości oraz pośredników pracy. Oba te zawody mają ścisły związek tematyczny z przedsiębiorczością i rynkiem pracy. Mimo że pierwszy z zawodów jest stosunkowo prosty (polega na skojarzeniu oferty np. kupna i sprzedaży),
to jednak ma duże znaczenie w odniesieniu do najmu nieruchomości. To kluczowy element
przy rozpatrywaniu mobilności na rynku pracy. Przeprowadzka za pracą wymusza zmianę
miejsca zamieszkania, a nie każdego stać na kredyt mieszkaniowy. Jednak warunki najmu
dyktuje rynek, a warunki kredytu – decyzja Rady Polityki Pieniężnej (stopy procentowe, czyli
cena kredytu).
4.1. Pośrednictwo nieruchomości
Od 1997 roku obowiązywała w Polsce ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła m.in. zawody regulowane – pośrednika nieruchomości i zarządcy nieruchomości.
Jest to przykład typowej regulacji, którą uchwalono, aby ucywilizować obsługę rynku nieruchomości i uczynić go bardziej profesjonalnym (cokolwiek miałoby to znaczyć) – zgodnie
z uzasadnieniem przedstawionym przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa
– 91. posiedzenie Sejmu II kadencji w dniu 25 października 1996 roku, pkt. 16 posiedzenia.
Mówiąc o pośrednictwie nieruchomości, należy stwierdzić, że ustawa wprowadziła szereg
przepisów, wielokrotnie potem modyfikowanych (najbardziej znamienna była rezygnacja
z obowiązku egzaminu), które – zgodnie z ideą wyłożoną w uzasadnieniu – miały zapewniać bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami. Ostatnie wymogi przed uchyleniem tych
przepisów sprowadzały się do tego, że osoba, która chciała wykonywać zawód pośrednika,
musiała spełnić następujące warunki: (1) pełna zdolność do pełnienia czynności prawnych,
(2) niekaralność za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych itp., (3) wyższe wykształcenie,
(4) ukończenie studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami i (5) odbycie sześciomiesięcznej praktyki zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.
Aby uświadomić sobie sens tej regulacji, należy przypomnieć, że pośrednik nieruchomości to osoba, której zadaniem jest skojarzenie stron transakcji w zakresie sprzedaży czy
wynajmu nieruchomości. Zresztą tak właśnie definiuje to art. 179 ustawy, stanowiąc, że pośrednictwo polega na wykonywaniu czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby
umów, m.in. nabycia lub zbycia praw do nieruchomości lub spółdzielczego prawa do lokalu
4. Pozytywne przykłady w zakresie znoszenia barier
mieszkalnego albo najmu lub dzierżawy nieruchomości. Można przez to zrozumieć, że do
osiągania tak postawionych celów konieczne jest posiadanie kontaktów wśród nabywców
i oferentów oraz wykazanie się pewnymi zdolnościami negocjacyjnymi, a przede wszystkim
– znajomością rynku nieruchomości (lokalizacje, potrzeby nabywców i oferentów, przeciętne
ceny, trendy na rynku).
W jaki sposób wyższe wykształcenie może mieć wpływ na te umiejętności i na realizację
zadań określonych w art. 179 ustawy? A w jaki sposób cywilizuje rynek? W żaden – jest to przykład typowo biurokratycznego narzucenia niepotrzebnych wymogów, które być może odpowiadają wyobrażeniom urzędników o rynku, ale nie mają żadnego zastosowania w praktyce.
Przez 15 lat uważano, że posiadanie licencji pośrednika jest wręcz nieodzowne do prawidłowego funkcjonowania rynku nieruchomości. Tymczasem od 1 stycznia 2014 roku przepisy
regulujące zawód pośrednika nieruchomości zostały uchylone. Jednocześnie doświadczenie
tych 15 lat wykazało, że na tej regulacji nie korzysta nikt poza właścicielami licencji, którzy –
na mocy przepisu pozwalającego na pracę nielicencjonowanej osoby pod nadzorem pośrednika – skutecznie ograniczyli konkurencję.
Pokazuje to, że regulacje dotyczące określonych zawodów nie prowadzą do poprawy jakości rynku czy zwiększenia bezpieczeństwa, a jedynie podnoszą koszty transakcji poprzez
ograniczenie konkurencji, tym samym negatywnie wpływając na rynek pracy. Od stycznia
2014 roku ten zawód jest formalnie wolny od reguł ustawowych (zostanie jeszcze obowiązkowe ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej, choć nie wiadomo, co miałoby być
przedmiotem tego ubezpieczenia). Okazuje się, że obowiązujące 15 lat regulacje były niepotrzebne.
4.2. Agencje pracy
Agencje zatrudnienia zajmują się pośrednictwem pracy (w tym pracy tymczasowej), doradztwem personalnym oraz poradnictwem zawodowym. Najistotniejsza jest aktywność
w obszarze pośrednictwa pracy, na co składa się przede wszystkim pomoc pracownikom
w uzyskaniu odpowiedniego zatrudnienia, pomoc pracodawcom w pozyskaniu pracowników
o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, dystrybucja ofert pracy, gromadzenie i przetwarzanie informacji o pracownikach i pracodawcach, śledzenie sytuacji na lokalnym rynku
pracy oraz kierowanie do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych. Można powiedzieć, że agencje pracy wykonują te zadania, którym − pomimo rządowych dotacji − od lat
nie są w stanie podołać urzędy pracy.
Działalność agencji reguluje ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy14
oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie agencji zatrudnienia15.
Od dnia 23 sierpnia 2013 roku zniesiono przepisy w zakresie niektórych obowiązków należących do agencji, m.in.:
1. posiadanie lokalu przeznaczonego na biuro agencji zatrudnienia zapewniającego poufność prowadzonych rozmów,
2. posiadanie wyposażenia w zakresie podstawowego sprzętu technicznego umożliwiającego prowadzenie działalności,
14 Dz.U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 tekst jedn. ze zm.
15 Dz.U. z 2013 r. Nr 899.
85
86
Przedsiębiorczość
3. zapewnienie obsługi:
a. w zakresie doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego – przez osoby z wykształceniem wyższym o kierunku obejmującym przygotowanie w zakresie doradztwa
personalnego lub poradnictwa zawodowego albo osoby z wykształceniem wyższym
o co najmniej rocznym doświadczeniu zawodowym w pracy na stanowisku doradcy
personalnego lub zawodowego w publicznych służbach zatrudnienia lub agencjach
zatrudnienia;
b. w zakresie pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej – przez osoby z wykształceniem co najmniej średnim.
Spełnienie między innymi tych wymagań poświadczał certyfikat, będący faktycznie licencją
(pozwoleniem) na działanie agencji. Po czterech i pół roku postanowienia te przestały obowiązywać, a wraz z nimi cały system wielostopniowych licencji pośredników pracy zatrudnianych
w urzędach. Jest to bardzo podobna sytuacja do pośrednictwa nieruchomości: do wykonywania
zawodu pośrednika pracy konieczna jest umiejętność zanalizowania przydatności określonej
osoby do pracy – czy to na konkretnym stanowisku, czy ogólnie w danej branży, zawodzie itd.
Niemniej, pozostał wymóg certyfikatu dla agencji pracy. Aby go otrzymać, należy złożyć
wniosek zawierający: (a) oznaczenie podmiotu ubiegającego się o wpis do rejestru, (b) adres,
pod którym będzie prowadzona działalność, wraz z nazwą gminy i województwa oraz numerem telefonu, (c) oznaczenie formy prawnej, (d) numer NIP, (e) numer w Krajowym Rejestrze
Sądowym albo CEIDG oraz nazwę i adres organu ewidencyjnego i (f) adres poczty elektronicznej. Do wniosku należy załączyć oświadczenie o kompletności i prawdziwości danych zawartych we wniosku oraz o spełnieniu warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, a także
dowód wniesienia opłaty w wysokości 200 zł.
Organem dokonującym wpisu do rejestru i prowadzącym rejestr agencji jest Marszałek Województwa właściwy ze względu na siedzibę agencji. Przed dokonaniem wpisu marszałek może
zweryfikować prawdziwość danych podanych w zgłoszeniu (np. żądając umowy najmu, dowodów zakupu sprzętu itp.), a ponadto może zażądać dokumentów potwierdzających oznaczenie
podmiotu i jego formę prawną, numer NIP oraz numer KRS, wpis w CEIDG, brak zaległości z tytułu podatków, składek ZUS (w tym na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń
Pracowniczych) oraz niekaralność m.in. za: prowadzenie agencji zatrudnienia bez wpisu do
rejestru, pobieranie dodatkowych opłat od osoby poszukującej zatrudnienia lub skierowanej
do odbycia praktyki absolwenckiej, praktyki lub stażu zawodowego, nieprzestrzeganie zakazu
dyskryminacji ze względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, religię, pochodzenie etniczne, narodowość, orientację seksualną, przekonania polityczne i wyznanie lub ze względu na
przynależność związkową, brak odpowiedniej umowy z osobą skierowaną do pracy za granicą.
W tym przypadku mamy do czynienia z deregulacją połowiczną, dlatego też można zapytać, po co istnieje obowiązek rejestracji i certyfikacji agencji zatrudnienia. Trudno sobie
wyobrazić jakiekolwiek zagrożenia w tej branży, którymi można by uzasadniać ich istnienie.
Podobnie jak w przypadku pośrednictwa nieruchomości także w tym przypadku rola pośrednika ogranicza się do doradztwa i/lub wyszukania oferty – ostateczną decyzję podejmuje
sam zainteresowany.
Utrzymywanie złożonego i wielostopniowego systemu licencji dla pośredników pracy
okazało się niepotrzebne. Uzasadnia to twierdzenie, że regulowanie dostępu do określonych
zawodów jest niepotrzebne, a czasem także szkodliwe.
4. Pozytywne przykłady w zakresie znoszenia barier
4.3. „Lekcja niemieckiego”
W latach 2005−2010 w Niemczech, wobec katastrofalnego jak na tamte warunki bezrobocia
w wysokości 11% (więcej niż Grecji! – ok. 9,5%), wprowadzono program uelastyczniania prawa pracy i odciążenia pracy od podatków ukrytych pod nazwą składek socjalnych. Zmiany
powiązane były również ze zmniejszeniem poziomu świadczeń na rzecz bezrobotnych.
Jednym z elementów zmian była rezygnacja z części przepisów dotyczących ochrony
pracownika − w praktyce sprowadzały się one do sztucznego utrzymywania nierentownego stanowiska pracy, ze szkodą dla pracodawcy, pozostałych pracowników oraz klientów
i dostawców firmy. Niemieckie przepisy przewidują, że w sektorze mikrofirm (poniżej 10 zatrudnionych osób) nie ma obowiązku uzasadniania wypowiedzenia umowy na czas nieokreślony16. Zdaniem prof. Ludwika Florka, eksperta prawa pracy z Uniwersytetu Warszawskiego,
takie rozwiązania zachęcają do zatrudniania.
Niemcy wprowadzili też pojęcia mini-job i midi-job dla prac podejmowanych dorywczo
i w ograniczonym zakresie czasowym oraz – co nie mniej istotne – w dużej mierze zwolnionych z opodatkowania społecznego, czyli z podatków innych niż podatek dochodowy17.
Ponadto mini-job bardziej wiąże się z „domową” formą pracy, a pracodawca nie zajmuje
się samodzielnie odprowadzeniem składek, lecz robi to za niego Centrala mini-job (Minijob-Zentrale), w której rejestracja pracownika jest bardzo prosta i online zajmuje tylko kilka minut18. Są to rozwiązania przeznaczone głównie dla osób o niskich kwalifikacjach lub o bardzo
niewielkim stażu pracy. W praktyce warunek ten spełniają przede wszystkim osoby młode,
które dopiero rozpoczynają pracę zawodową. Utrudnianie tego, zwłaszcza poprzez płacę minimalną, jest najlepszym sposobem na wypchnięcie takich osób z rynku pracy, a tym samym
skłonienie ich do emigracji zarobkowej. Jak można zauważyć w dyskusjach na niemieckich
forach internetowych dla polskich pracowników, formy mini-job i midi-job są bardzo popularne i cenione przez naszych rodaków pracujących za Odrą19.
Niemiecki model okazał się zdecydowanie bardziej prorozwojowy niż grecki. Dane liczbowe są jednoznaczne – na początku światowego kryzysu w 2008 roku bezrobocie w obu krajach wynosiło ok. 7–7,5%. Po upływie pięciu lat w Niemczech bezrobotny jest co dwudziesty
obywatel (5%), zaś w Grecji jest to odsetek rzędu 27%, praktycznie oznaczający kompletne
zniszczenie rynku pracy.
Pozytywne tendencje na niemieckim rynku pracy utrzymują się nadal20, bowiem cechą
charakterystyczną zmian w Niemczech jest przyjęcie perspektywy długoterminowej oraz
konsekwencja we wdrażaniu i cierpliwość w oczekiwaniu na wyniki (poczucie stabilności po
reformie). Dla porównania, przepisy polskiej ustawy antykryzysowej obowiązywały − w jej
najbardziej kluczowej dla rynku pracy kwestii − zaledwie dwa lata. Dlatego poza łagodzeniem bieżących skutków, trudno spodziewać się jakichkolwiek efektów.
16 http://serwisy.gazetaprawna.pl/praca-i-kariera/artykuly/616421,prawo_pracy_powinno_byc_bardziej_przyjazne_dla_malych_firm.html.
17 http://budziak.blox.pl/html/1310721,262146,169.html?2.
18 http://www.minijob-zentrale.de/DE/Service/03_service_rechte_navigation/DownloadCenter/1_Broschueren_
und_Info_Blaetter/2_privat/03_HHS_Information_polnisch.pdf?__blob=publicationFile&v=1.
19 http://forum.mypolacy.de/topic/36801-midi-job/.
20 http://forsal.pl/artykuly/722512,niemcy-bezrobocie-wzrost-pkb.html.
87
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
Postulaty zmian to proponowane narzędzia to, dzięki którym możliwe będzie usunięcie barier rozwojowych i stymulacja przedsiębiorczości i rynku pracy na Opolszczyźnie. Nie polegają one na tworzeniu kolejnych bytów prawno-instytucjonalnych, lecz usuwaniu już istniejących regulacji. Każde narzędzie jest opisane według tego samego schematu – A. opis, czyli
postulat zmian, B. mechanizm narzędzia, C. przewidywane korzyści, D. warunki konieczne
do wdrożenia, E. zidentyfikowane koszty. Wszystkie narzędzia opierają się o analizy przedstawione powyżej, w których należy szukać odpowiedzi na pytanie, dlaczego wytypowano
akurat to narzędzie.
5.1. Narzędzia deregulacyjne
Do realizacji programu „Depopulacja – czas na zmiany na opolskim rynku pracy” w obszarze
rozwoju przedsiębiorczości rekomendowany został zestaw narzędzi, których cechą wspólną
jest usuwanie części wymogów koniecznych do wykonywania niektórych zawodów, a które
to wymogi (w mojej ocenie) nie dają nic w zamian. To znaczy – ustanowienie pewnych nieżyciowych warunków hamuje przedsiębiorczość, a nie tworzy nowej jakości, czy wartości
dodanej. Innymi słowy usunięcie analizy takich przepisów może być tylko korzyścią.
Jak można się przekonać na podstawie deregulacji zawodu pośrednika nieruchomości,
wszelkie regulacje są wyłącznie przekonaniem ustawodawcy, że będzie lepiej, jeśli określoną
aktywność społeczną czy zawodową się usystematyzuje.
Przekonanie, że ukończenie określonych studiów czy zdobycie dyplomu zapewni sprawne i bezpieczne funkcjonowanie w obrocie gospodarczym, nie ma żadnego potwierdzenia
w rzeczywistości. Dopóki konsument ma prawo wyboru, nie istnieje powód, dla którego
ewentualny dostawca musi być poddany jakimkolwiek rygorom. Taka konieczność mogłaby
powstać wyłącznie w przypadku, gdyby określona funkcja byłaby wykonywana w oderwaniu
od woli konsumenta. Dlatego o ile można się zgodzić z wymogiem wyższego wykształcenia
prawniczego dla np. sędziów (choć w przypadku bardzo drobnych i prostych spraw nawet
ten wymóg jest przesadzony), o tyle trudno zrozumieć wymóg wyższego wykształcenia dla
pośrednika nieruchomości czy dyrektora żłobka.
Poniższe propozycje stanowią wytyczne do narzędzi, tzn. są to rozwiązania, które z założenia będą służyć opracowanym w ramach innych pakietów narzędziom skierowanym na
obszary edukacji, opieki i pomocy rodzinie.
5.1.1. Opieka nad dziećmi do lat 3
A. Opis
Obecnie istnieją cztery formy opieki nad małymi dziećmi: żłobki, kluby dziecięce, opiekunowie dzienni i nianie. W założeniach funkcjonowanie tych instytucje jest dobrze pomyślane (z wyjątkiem klubów dziecięcych), ale realizacja wskazuje na coś zupełnie przeciwnego.
W przypadku klubów dziecięcych jest to nieopłacalność przedsięwzięcia, a w przypadku
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
żłobków wysoki poziom wymogów. Proponowane rozwiązanie to swoiste połączenie żłobków i klubów dziecięcych według jednego, uproszczonego schematu oraz rezygnacja z wymagań dotyczących kwalifikacji opiekuna dziennego.
B. Mechanizm
a. Połączenie żłobków i klubów dziecięcych
Rezygnacja z fikcyjnego rozróżnienia na kluby dziecięce i żłobki poprzez likwidację klubów
dziecięcych z jednoczesnym nadaniem obecnym klubom praw żłobków. Powstałaby jedna
instytucja o nazwie żłobek. Pozostawiając wymóg posiadania dwóch pomieszczeń, można
poprzestać na dodatkowym metrażu 2m2 na jedno dziecko w grupie powyżej pięciorga dzieci. Jednocześnie należałoby zrezygnować z konieczności powoływania dyrektora i poprzestać na osobie kierującej żłobkiem.
Kolejną kwestią są wymogi dotyczące kwalifikacji personelu. Wymaganie dawania rękojmi jest całkowicie uznaniowe, a zatem nieweryfikowalne – w zasadzie to nie warunek, ale
życzenie. Wymóg pełni władzy rodzicielskiej należy również uznać za bezprzedmiotowy,
gdyż ograniczenie władzy rodzicielskiej następuje z urzędu wobec rodzica, z którym dziecko nie mieszka na stałe, jeżeli rodzice nie uzgodnią tzw. planu wychowawczego albo sąd
nie uwzględni ich planu. Ograniczenie władzy rodzicielskiej może zatem nie mieć żadnego
związku z predyspozycjami do zajmowani się dziećmi. Ostatni wymóg – dotrzymywanie obowiązku alimentacji – wydaje się dodany zupełnie na siłę, na zasadzie, że kojarzy się z dziećmi
i ma odpowiedni wydźwięk społeczny, więc się nadaje jako kryterium do pracy w opiece
nad dziećmi. Tymczasem z tym wymogiem są związane dwa zasadnicze problemy – aksjologiczny i techniczny. Aksjologiczny jest taki, że nie istnieje żadne powiązanie, ani z punktu
widzenia wartości, ani logiki, pomiędzy płaceniem alimentów na własne dzieci a przewijaniem i bawieniem obcych. Aspekt techniczny – w praktyce w ogóle nie da się ustalić, czy
ktokolwiek podlega obowiązkowi alimentacyjnemu (do rejestru dłużników trafiają niektórzy
tzw. „alimenciarze”). Nikt nie ma obowiązku przyznawania się, że orzeczono wobec niego
jakikolwiek wyrok. A „podejrzany” jest każdy rodzic, jako że obowiązek alimentacji wynika
wprost z ustawy (art. 133 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w odniesieniu do dzieci),
a zatem wobec każdego rodzica może być orzeczony obowiązek płacenia alimentów, jeżeli
rodzic dobrowolnie nie wywiązuje się z obowiązku ustawowego. Na marginesie – nikt nie
ma obowiązku przyznawać się, że ma dzieci. Dzieci oraz innych krewnych – bowiem zgodnie
z ogólnym przepisem art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, np. dzieci mogą być zobowiązane do alimentów na rzecz rodziców, a przecież ustawa o opiece nad dziećmi od lat
trzech nie precyzuje, względem kogo ma być orzeczony obowiązek alimentacyjny.
Zostają dwa (żelazne, jak by się mogło wydawać) wymogi – kwalifikacje co do doświadczenia i wykształcenia oraz niekaralność. Ale również i one mogą być usunięte. Trudno bowiem stwierdzić, dlaczego opiekun dziecka do lat 3 musi mieć np. wiedzę pielęgniarską czy
wykształcenie z zakresu edukacji. Przecież dzieckiem po powrocie zajmują się rodzice albo
dziadkowie, którzy z reguły nie mają odpowiedniego przygotowania. Myśl, że do zmiany
pieluchy konieczne są wyższe studia, musiała chyba powstać w głowie osoby, która nigdy
w życiu nie przewijała niemowlaka. Jest to umiejętność, którą nabywa się w ciągu pierwszych paru godzin opieki nad dzieckiem. Odpowiedzią na nieśmiertelny zarzut „a bezpieczeństwo?” jest wyłącznie jedno stwierdzenie – wykształcenie nie gwarantuje uczciwości
ani szlachetności. Jak wykazano w części analitycznej na przykładzie pani „terapeutki” znę-
89
90
Przedsiębiorczość
cającej się nad autystycznym dzieckiem, to i tak na rodzicach spoczywa największy ciężar
czuwania o dobro dziecka.
Wymóg niekaralności jest również niezrozumiały. Należy pamiętać, że taki zapis obejmuje
osoby skazane nie tylko za zabójstwo, zgwałcenie czy rozbój, ale też np. za niepłacenie podatków, kradzież, podrobienie dokumentu, zakłócanie kontroli organów państwowych, fałszywe
zeznania, znieważenie pomnika czy nielegalne podłączenie się do sieci telekomunikacyjnej.
Jaki mają związek te czyny z opieką nad dzieckiem? Czy nasikanie na pomnik (nawet jeśli to
pomnik Adama Mickiewicza) dyskwalifikuje daną osobę jako opiekuna nad dzieckiem?
Na logikę wystarczyłoby zdefiniować ten wymóg jako niekaralność za przestępstwa na
szkodę małoletnich, ale w praktyce jest to niemożliwe. Poza przepisami typu art. 208 kodeksu karnego (rozpijanie małoletniego), czy art. 200 kodeksu karnego (pedofilia), pozostałe
przepisy również mogą być dokonywane wobec małoletnich (art. 207 kodeksu karnego –
znęcanie się, ale i art. 157 kodeksu karnego – uszkodzenie ciała na czas powyżej 7 dni), lecz
nie da się tego ustalić na podstawie wpisu w tzw. karcie karnej (informacji z Krajowego Rejestru Karnego). Z tego względu, jeżeli zostawić taki wymóg, należałoby go ograniczyć wyłącznie do niekaralności za czyn z art. 200 kodeksu karnego.
Żłobek zatem byłby instytucją o następującej charakterystyce (lista zupełna):
a. przyjmowanie dzieci od 20 tygodnia życia,
b. opieka nad jednym dzieckiem do 10 godzin dziennie,
c. jeden opiekun na ośmioro dzieci, a pięcioro, jeśli w grupie jest dziecko niepełnosprawne
lub poniżej jednego roku,
d. odrębne pomieszczenie do odpoczynku dzieci,
e. powierzchnia przeznaczona na pobyt dzieci co najmniej 16m2, a jeśli dzieci jest więcej niż
pięcioro – na każde dziecko dodatkowe 2m2,
f. brak szczególnych wymogów co do personelu (do rozważenia niekaralność z art. 200 kk).
b. zniesienie obowiązku rejestracji oraz obowiązku posiadania statutu przez żłobki
W zasadzie trudno ustalić, czemu ma służyć rejestracja. Bez trudu można stwierdzić, że duża
grupa warszawskich żłobków nie figuruje w żadnym rejestrze. Zrozumiałe jest istnienie
listy żłobków prowadzonych przez samorządy, bo to w końcu placówki istniejące za pieniądze obywateli (podatki). Ale całkowicie niezrozumiałym jest komu i czemu ma służyć rejestrowanie żłobków prywatnych. Nie chodzi przecież o dochód samorządu. Opłata wynosi
maksymalnie połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (obecnie 1600 zł, czyli opłata
to 800 zł). W przypadku Warszawy są to wpływy w wysokości ok. 80 tys. zł, a w przypadku
Opola – do 12 tys. zł. Jest to dochód jednorazowy i można w ciemno przyjąć, że generuje
głównie stratę, jako że miejsce pracy urzędnika zajmującego się rejestracją i sprawdzaniem
dokumentów to koszt, którego w perspektywie kilku lub kilkunastu lat wspomniana opłata
nie pokryje. Natomiast dla początkującego przedsiębiorcy jest to wydatek całkowicie zbędny. Pewnie nie przesądza o strukturze biznesplanu, ale jako wydatek pusty, który nikomu nie
przynosi żadnego dochodu, jest marnotrawieniem pieniędzy.
Również trudno jest wytłumaczyć cel istnienia statutu żłobka. A w zasadzie – czym się taki
statut różni od regulaminu organizacyjnego (też wymaganego ustawą). Większość statutów,
które można znaleźć w Internecie, to lepsze lub gorsze regulaminy21, albo bardzo ogólniko21 http://www.malizdobywcy.com/?page_id=176 lub http://www.zlobek.baksio.pl/statut.
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
we hasła, które są powieleniem zapisów ustawowych22. Zatem wymóg ten można w praktyce
ograniczyć do regulaminu organizacyjnego, który – w przypadku wątpliwości czy sporu –posłuży jako część umowy pomiędzy opiekunem/rodzicem a firmą prowadzącą żłobek.
c. zniesienie wymogów co do opiekunów dziennych
Wymagania dotyczące opiekunów dziennych (zwłaszcza obowiązek 160-godzinnego szkolenia) powinny zostać zniesione z tych samych względów jak wobec opiekunów w żłobku.
Z uwagi na szeroko rozumiane przepisy bezpieczeństwa można pozostawić obowiązek posiadania polisy OC.
Należy zaznaczyć, że opiekunów dziennych zatrudnia gmina, zatem zmiany w tym zakresie nie są formalnie zmianami na rzecz przedsiębiorczości, lecz usprawnieniem opieki
nad dziećmi. Z punktu widzenia projektu priorytetowe znaczenie mają narzędzia w zakresie
opieki nad dziećmi i edukacji. Rozwiązanie dotyczące opiekunów dziennych jest wtórne wobec tych propozycji jako de facto element administrowania świadczeniami na rzecz rodzin,
a nie – przedsiębiorczości.
C. Przewidywane korzyści
Główną korzyścią będzie ułatwienie założenia działalności w zakresie opieki nad dziećmi
do lat trzech, co powinno zwiększyć liczbę tego rodzaju placówek. Jednak z uwagi na uwarunkowania społeczno-demograficzne to narzędzie może zadziałać w późniejszym okresie, kiedy – wskutek realizacji innych narzędzi w projekcie – więcej Opolan będzie decydować się na powiększenie rodziny. Wówczas ułatwienie prowadzenia żłobków przełoży
się na większą ofertę w tym zakresie. W najgorszym przypadku oferta zaspokoi rosnącą
potrzebę, w najlepszym zaś wyprzedzi ją i − biorąc pod uwagę zależność między podażą
i popytem − doprowadzi do obniżki cen. Jeżeli jednak nie zrobimy nic w celu zniesienia
barier regulacyjnych w tym zakresie, a wskutek innych narzędzi odwróci się tendencja urodzeń, powstanie luka podażowa, która wygeneruje wyższe ceny i może – z powodu przepisów – zablokować konkurencję.
Jako że dziś nie sposób przewidzieć czasu, w którym nastąpią pozytywne zmiany, na odpowiedni moment z ich uchwalaniem nie można czekać. Zwłaszcza że pozwolą one oswoić
się z nimi i przedsiębiorcom, i konsumentom (rodzicom).
Rezygnacja ze sztucznych wymogów, a przede wszystkim rezygnacja z utrzymywania fikcji, jaką są kluby dziecięce, zachęci przedsiębiorców do zakładania żłobków, co – wskutek
poszerzenia oferty na rynku – zwiększy dostępność tych usług. Jest to element niezbędny do
urzeczywistnienia pozostałych narzędzi w projekcie, zwłaszcza w zakresie tzw. bonu edukacyjno-opiekuńczego.
D. Warunki konieczne do wdrożenia
Omawiane rozwiązania wymagają zmiany ustawowej. Z uwagi na ograniczony terytorialnie
i pilotażowy charakter tego narzędzia, rekomenduję uchwalenie specjalnej ustawy, która będzie dotykać dwóch kwestii – scalenia żłobków i klubów dziecięcych oraz uchylenia wymogów obejmujących opiekunów.
22 http://www.bystrymaluszek.pl/wp/wp-content/uploads/2011/09/STATUT_ZLOBKA.pdf.
91
92
Przedsiębiorczość
Z uwagi na to, że zmiany dotyczą poszczególnych kwestii, nierzadko o dużym poziomie
uszczegółowienia, ustawa powinna na nowo definiować wymogi w zakresie organizacji opieki nad dziećmi do lat 3 na terenie Opolszczyzny. Założenia do ustawy:
1. wskazanie, że ustawa dotyczy przedsiębiorców, którzy mają zarejestrowaną siedzibę na
terenie województwa opolskiego;
2. wskazanie, że na terenie Opolszczyzny będą funkcjonować wyłącznie żłobki, a dotychczasowe kluby dziecięce zostaną potraktowane jak żłobki i będą podlegać wymogom wyłącznie z tej ustawy;
3. na podstawie przedstawionych powyżej wytycznych zdefiniowanie wymogów, jakie musi
spełniać żłobek;
4. uchylenie przepisów w zakresie wymogów co do kwalifikacji personelu.
E. Zidentyfikowane koszty
Podstawowy koszt to koszt legislacyjny.
5.1.2. Wychowanie przedszkolne
A. Opis
Jak wynika z przepisów dotyczących programu wychowania przedszkolnego, nie zawiera
on postulatów uzyskania tzw. umiejętności twardych (czyli konkretnej wiedzy i umiejętności z określonego obszaru zawodowego czy merytorycznego). Większość tego, co jest zdefiniowane w sposób obiektywny (np. umiejętność mycia zębów czy wiedza na temat położenia Polski w Unii Europejskiej), jest wiedzą dostępną przeciętnemu człowiekowi. Pozostałe
umiejętności, tzw. miękkie, również nie są czymś nadzwyczajnym.
Z tego względu propozycja zmian idzie w kierunku, żeby − nie wyłączając z systemu oświaty przedszkoli niepublicznych − znieść wymóg, aby wychowanie przedszkolne było prowadzone wyłącznie przez nauczycieli o określonym wykształceniu.
B. Mechanizm
Zakładany mechanizm opiera się na tym, aby właściciele przedszkoli niepublicznych mogli samodzielnie decydować o kwalifikacjach zatrudnianego personelu. Wymogi programu
ministerialnego określają jedynie efekty, jakie mają być osiągnięte pod koniec nauczania
przedszkolnego – można założyć, że właściciele placówek niepublicznych, dostosowując się
do tych wymogów, będą mogli dobierać kadrę mniej kierując się przesłankami formalnymi,
a bardziej – ceną oraz rzeczywistą jakością kadry. Niezmieniony bowiem zostanie wymóg co
do przestrzegania podstawowych zasad moralnych oraz spełniania warunków zdrowotnych,
niezbędnych do wykonywania zawodu nauczyciela.
Należy pamiętać, że zgodnie z art. 89 ustawy o systemie oświaty istnieje nadzór pedagogiczny nad przedszkolami niepublicznymi w wykonaniu kuratorów oświaty, w bardzo szerokim zakresie określonym przez art. 33 tejże ustawy.
C. Przewidywane korzyści
Zmiana faktycznie urynkowi przedszkola niepubliczne, pozwalając – przy zachowaniu wpływu kuratorium oświaty na przebieg nauczania – w bardziej elastyczny sposób dobierać kadrę.
Można się spodziewać większego zatrudnienia osób o stosunkowo niższych kwalifikacjach
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
zawodowych, lecz także dających gwarancję dobrego postępowania z dziećmi. Zaś w przypadku tych bardziej merytorycznych elementów programu przedszkola mogłyby zatrudniać
osoby legitymujące się studiami pedagogicznymi i nauczycielskimi na czasowe kontrakty.
Docelowo powinno to obniżyć ceny przedszkoli niepublicznych, tym samym umożliwiając
rodzicom decyzję o posłaniu dziecka do takiej placówki. Pozwoli to rozwinąć przedsiębiorczość w tym zakresie.
D. Warunki konieczne do wdrożenia
Zmiana wymaga korekty ustawy. Nie jest to celowa zmiana, a jedynie uchwalenie specjalnej
ustawy, która wyłączy dosłownie po jednym przepisie z ustawy o systemie oświaty i Karty
Nauczyciela.
Założenia do ustawy:
1. wskazanie, że ustawa dotyczy przedszkoli niepublicznych prowadzonych wyłącznie na terenie województwa opolskiego, bez względu na to, gdzie mają zarejestrowaną siedzibę
podmioty prowadzące daną placówkę,
2. wskazanie, że w stosunku do nauczycieli zatrudnionych w tych placówkach nie stosuje się
art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela,
3. wskazanie, że wobec podmiotów objętych ustawą nie stosuje się art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy
o systemie oświaty (nadzór kuratorium w zakresie kwalifikacji nauczycieli).
E. Zidentyfikowane koszty
Jedyny koszt to koszt legislacyjny.
5.1.3. Edukacja zawodowa
A. Opis
Narzędzie ma na celu powiązanie edukacji, przede wszystkim zawodowej, z rynkiem pracy. W praktyce jest tylko jedno rozwiązanie – oddanie edukacji zawodowej w ręce praktyków, czyli przedsiębiorców. Oznacza to konieczność przełomu w systemie oświaty, w Karcie
Nauczyciela i w ustawie o szkolnictwie wyższym. Polegałby on na umożliwieniu przedsiębiorcom nauki zawodu w szkołach zawodowych, ustanawiałby zasadę, że najniższy egzamin
zawodowy (np. czeladniczy) byłby warunkiem uzyskania świadectwa szkolnego, a zdanie
najwyższego egzaminu zawodowego (np. mistrzowskiego) byłoby przepustką, na równi
z maturą, do podjęcia studiów zawodowych, technicznych itp. w obrębie danego zawodu.
B. Mechanizm
Mechanizm tego narzędzia może się w pełni ujawnić dopiero wtedy, kiedy szkoły zawodowe
podejmą stałą współpracę z odpowiednimi izbami gospodarczymi i rzemieślniczymi, tak aby
to informacje pochodzące bezpośrednio od pracodawców stanowiły podstawę programu nauczania oraz decyzji o wielkości naboru albo o zaniechaniu naboru w przypadku przesycenia
rynku specjalistami z danego obszaru. Wówczas wiadomo też będzie, jakiej kadry zewnętrznej potrzeba szkole do zrealizowania programu.
Dzięki temu uczniowie będą mogli od początku uczyć się zawodu bezpośrednio od przedsiębiorców. Będą mogli także zweryfikować wybór, którego dokonali – lepiej podjąć decyzję
o zmianie szkoły zawodowej w trakcie jej trwania, niż podczas egzaminu przekonać się, że
93
94
Przedsiębiorczość
wybór był niewłaściwy. Nauczyciele-przedsiębiorcy przeprowadzaliby także w trakcie nauki
praktyczne egzaminy cząstkowe. Docelowym modelem jest scalenie nauki zawodu ze stażem u pracodawcy, czyli zastąpienie sali wykładowej warsztatem pracy.
Kolejny element to wprowadzenie zasady, że egzamin zawodowy warunkuje ukończenie szkoły. Dzięki temu będzie możliwe przywrócenie rangi egzaminom zawodowym oraz
swoiste urealnienie znaczenia świadectwa szkolnego. Obecnie można legitymować się świadectwem ukończenia szkoły zawodowej bez konieczności przejścia egzaminu zawodowego. Stawia to pod znakiem zapytania wartość i jakość takiego świadectwa. Ustanowienie, że
przesądzające znaczenie ma egzamin zawodowy, sprawi, że świadectwo z powrotem stanie
się dowodem umiejętności praktycznych, a nie tylko odbycia obowiązku szkolnego.
Obecnie dla absolwentów szkół zawodowych praktycznie zamknięta jest możliwość
nauki na poziomie wyższym w zakresie nauk technicznych. Jest ona zarezerwowana dla
osób legitymujących się maturą. To poważny błąd, jako że należy założyć, że wybór szkoły
wyższej, zwłaszcza o profilu technicznym i zawodowym, wiąże się ze świadomą decyzją
o rozwoju zawodowym. W przypadku absolwentów zawodówek, w szczególności w ramach proponowanej reformy, wydaje się niemal pewne, że wyboru o dalszym kształceniu
dokonają ci absolwenci, którzy będą chcieli rozwijać umiejętności i nie poprzestawać na
poziomie wykonawcy pracy. Zmuszanie ich do podejmowania kolejnej nauki na poziomie
średnim jest stratą czasu i energii, skoro jedynym skutkiem ma być wyłącznie otrzymanie dokumentu pt. matura jako przepustki na studia. W zupełności wystarczający będzie
najwyższy w danym zawodzie egzamin zawodowy jako potwierdzenie kompetencji, wiedzy
i umiejętności na poziomie pozwalającym rozwijać się w kierunku bardziej zaawansowanym
w szkole wyższej.
C. Przewidywane korzyści
Podstawową korzyścią i celem jest przestawienie trybu nauczania – zaprzestanie kształcenia
absolwentów, na których w dodatku nie ma zapotrzebowania na rynku pracy, a w zamian –
kształcenie praktyków danego zawodu pod okiem doświadczonych rzemieślników i fachowców w ilości odpowiadającej potrzebom rynkowym. Dzięki temu edukacja zawodowa stanie
się sposobem na zdobycie pracy bez konieczności wyjazdu z Opolszczyzny. Długofalowym
celem jest przywiązanie absolwentów do Opolszczyzny jako miejsca pracy, a w konsekwencji – założenia rodziny. Dzięki wykształceniu fachowej kadry młodych ludzi będzie możliwy
także rozwój przedsiębiorczości. Z całą pewnością część absolwentów założy własne firmy
i samodzielnie będzie zatrudniać ludzi w mikroprzedsiębiorstwach (dla takich firm przeznaczone są narzędzia zmian w kodeksie pracy).
Jedynym minusem jest to, że efekty tego planu będą zauważalne dopiero po 4–5 latach od
jego wdrożenia. Nie jest to zatem sposób na uzyskanie rezultatów tu i teraz, tylko metoda
osiągnięcia długotrwałego efektu dla przyszłych pokoleń.
Nie da się ukryć, że w tym modelu szkoła (rozumiana jako instytucja ucząca różnych teorii,
gramatyki języka polskiego czy historii Europy) zyskuje znaczenie wtórne, drugorzędne. Tak
ma być – nauka zawodu to nauka praktyczna, zatem szkoła ucząca teorii ma po prostu nie
przeszkadzać. Konsument oczekuje np. dobrze wypieczonego chleba, nawet jeśli piecze go
facet nie mający pojęcia, że Belgia składa się z Walonii i Flandrii, a nie chleba wypieczonego
byle jak, ale przez osobę, która potrafi dokonać rozbioru gramatycznego zdania podrzędnie
złożonego.
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
D. Warunki konieczne do wdrożenia
Omawiane rozwiązania wymagają zmiany ustawowej oraz porozumienia na szczeblu regionalnym na linii: szkoły zawodowe – organizacje przedsiębiorców. Co do tej drugiej kwestii
należy przyjąć, że nieodzowna będzie inicjatywa regionalna, najlepiej skupiona wokół samorządu województwa, mająca na celu upowszechnienie zmiany oraz faktyczne porozumienie
pomiędzy przedsiębiorcami a przedstawicielami edukacji.
Z uwagi na ograniczony terytorialnie i pilotażowy charakter tego narzędzia, najlepsze jest
uchwalenie specjalnej ustawy, która będzie określać modyfikacje poszczególnych przepisów
ustaw o systemie oświaty, w Karcie Nauczyciela i ustawie o szkolnictwie wyższym.
Założenia do ustawy:
1. wskazanie, że ustawa dotyczy szkół prowadzonych wyłącznie na terenie województwa
opolskiego, bez względu na to, gdzie mają zarejestrowaną siedzibę podmioty prowadzące
daną placówkę;
2. wskazanie, że zmiana w zakresie dostępu do szkolnictwa wyższego będzie obejmować absolwentów szkół z Opolszczyzny, także tych, którzy egzamin zawodowy zdali w poprzednim okresie;
3. wskazanie konkretnych przepisów ustaw, które na Opolszczyźnie nie będą obowiązywać
albo będą obowiązywać w zmienionym zakresie;
4. ustanowienie przepisów intertemporalnych, czyli przejściowych, w odniesieniu do już
działających szkół, m.in. umożliwienie szkołom działających w obecnym systemie powierzenia nauczania praktycznego przedsiębiorcom, a po uzgodnieniu z kuratorium oświaty –
przystąpienie do systemu egzaminacyjnego, w którym egzamin zawodowy będzie przesądzał o otrzymaniu świadectwa szkolnego.
E. Zidentyfikowane koszty
Podstawowy koszt to koszt legislacyjny. Niemniej, wprowadzenie w życie nowych reguł będzie się wiązało z kosztami wynikającymi z wymiany informacji pomiędzy szkołami a izbami
zawodowymi. Aby zminimalizować ten koszt należy utworzyć punkt wymiany informacji na
szczeblu wojewódzkim, w urzędzie marszałkowskim. Byłaby to baza danych uaktualniana
przez izby, z której szkoły mogłyby pobierać dane według określonego klucza. Niezbędny
byłby zatem zakup prostego oprogramowania bazodanowego oraz powierzenie jednemu
z urzędników comiesięcznego obowiązku kontaktowania się z izbami w celu przypomnienia
o konieczności aktualizacji danych oraz pod koniec roku szkolnego ze szkołami w celu upowszechnienia informacji o istnieniu bazy danych.
5.1.4. Opieka nad osobami starszymi
A. Opis
Propozycja polega na rezygnacji z niektórych wymogów koniecznych do założenia placówki
opieki na osobami starszymi oraz zmian wymogów wraz z powierzeniem nadzoru urzędom
gmin i ograniczeniem się do rejestracji. Trudno ustalić, jakimi racjami kierował się ustawodawca, powierzając te zadania wojewodzie. Opieka nad osobami starszymi to biznes lokalny
– nie można zapomnieć, że w wielu przypadkach rodzina powierza ją odpowiedniej instytucji,
ponieważ nie jest w stanie robić tego samodzielnie. Nie każdy również ma warunki mieszkaniowe pozwalające na całodobową opiekę domową potrzebną osobie starszej. Oddanie jej do
95
96
Przedsiębiorczość
przystosowanej do tego placówki nie oznacza ani jej porzucenia, ani zaniechania jej odwiedzin
– stąd potrzeba silnego powiązania organizacyjnego takich placówek z gminami. W przypadku
emerytów importowanych, co do których element lokalności nie ma znaczenia, zróżnicowanie
standardów będzie elementem konkurencji pomiędzy gminami. Dzięki temu te dwie tendencje
pozwolą utrzymać względną równowagę i w miarę łatwy dostęp do takich placówek.
B. Mechanizm
Określenie wymogów lokalowych należy w całości powierzyć gminom, ograniczając w tym
zakresie reguły narzucone przez ustawodawcę co do wymogu tytułu prawnego do budynku, w którym świadczona jest opieka oraz do odwołania się do współczynników powierzchni i kubatury wynikających z prawa budowlanego (czyli tak jak jest obecnie). Zbędny jest
wymóg niekaralności osoby kierującej placówką oraz zaświadczenie o jej stanie zdrowia.
Trudno też precyzyjnie wytłumaczyć potrzebę poświadczenia braku zadłużenia wobec ZUS,
albo urzędu skarbowego. Całą rejestrację należałoby też ograniczyć do zgłoszenia placówki
i oświadczenia, że budynek spełnia wymogi gminy. Przecież zgodnie z prawem budowlanym każdy budynek ma sporządzone plany w związku z jego budową czy legalizacją – gminy
mogą samodzielnie uzyskać odpowiednią dokumentację i w przypadku niezgodności interweniować. Zmiany nie ingerują w zakres usług, a co za tym idzie – nie ingerują w poziom
kompetencji pracowników operacyjnych (faktycznie pielęgniarek, dietetyków, lekarzy itp.).
Podsumowując, regulacja wyglądałaby następująco:
1. warunki lokalowe – budynek o współczynniku powierzchni i kubatury jak dla obiektów
opieki zdrowotnej i pomocy społecznej,
2. dokumenty przedkładane do rejestracji – potwierdzenie tytułu prawnego do lokalu oraz
oświadczenie, że budynek spełnia wymogi ustanowione przez gminę,
3. proces rejestracji:
a. uchwalenie przez gminę w formie aktu prawa miejscowego uzupełniającego zagospodarowanie przestrzenne wymogów lokalowych do prowadzenia działalności opieki
nad osobami starszymi,
b. zgłoszenie gminom przez przedsiębiorców lokalizacji planowanej działalności,
c. sprawdzenie przez gminę na podstawie dokumentów, czy obiekty spełniają potrzebne
wymogi,
d. w razie niezgodności – wizja lokalna w celu wyjaśnienia; jeśli niezgodność potwierdzi się: zawiadomienie przez gminę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o użytkowaniu budynku niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego
(przyjęcie fikcji prawnej, że takie użytkowanie budynku wobec niespełnienia wymogów oznacza brak zgody na jego użytkowanie z jednoczesnym obciążeniem odpowiedzialnością finansową przedsiębiorcy, który zarejestrował prowadzenie domu opieki),
e. prowadzenie rejestru przez gminę – ewentualnie wykreślenie w sytuacji opisanej powyżej (po uzyskaniu stanowiska PINB),
f. dodatkowo – automatyczna legalizacja dotychczasowych obiektów, a w przypadku
zmiany wymogów – pięcioletni okres na dostosowanie się do nowych wymogów.
C. Przewidywane korzyści
Efektem bezpośrednim będzie uproszczenie procedury, przeniesienie nadzoru na poziom
samorządowy (najbliższy ludziom) oraz oddanie gminom decyzji co do wymagań lokalowych
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
wraz z położeniem akcentu na kontrolę represyjną, ale z konsekwencjami dla przedsiębiorcy
jak za użytkowanie budynku niezgodnie z przepisami budowlanymi.
Zakładany pozytywny efekt będzie wynikał z konkurencji gmin o zakładanie domów opieki nad osobami starszymi w celu przyciągnięcia inwestorów. Określając wymogi, organy
samorządowe będą mogły wziąć pod uwagę istniejącą infrastrukturę budowlaną, tak aby
pogodzić otwarcie się na inwestorów z realnymi uwarunkowaniami w zakresie przestrzenno-budowlanym. Gminy będą musiały pogodzić dwa sprzeczne interesy – jeden ułatwiający
zakładanie takich placówek, co może jednak prowadzić do obniżenia standardów, drugi
przyciągający bogatych inwestorów, co będzie stymulować utrzymanie standardu opieki na
poziomie pozwalającym na taki zysk, który skłoni inwestora do założenia placówki na terenie danej gminy. W efekcie dojdzie do segmentacji rynku, jako że można założyć istnienie popytu na małe, luksusowe domy opieki dla osób bardziej majętnych oraz na większe obiekty,
w których relacja kosztów do wpływów doprowadzi do obniżenia cen (i nierzadko komfortu),
a tym samym – do upowszechnienia tej formy opieki. Zadaniem gminy (a właściwie w jej interesie) będzie ustanowienie takich wymogów, które pozwolą ustalić minimalny wymagany
standard, zarazem konkurencyjny wobec sąsiednich jednostek samorządu terytorialnego.
D. Warunki konieczne do wdrożenia
Omawiane rozwiązania wymagają zmiany ustawowej. Z uwagi na ograniczony terytorialnie i pilotażowy charakter tego narzędzia oraz pakiet projektu dotyczący tzw. złotej jesieni
(względnie silver economy), rekomenduję uchwalenie specjalnej ustawy, która będzie dotyczyć wyłącznie opieki nad osobami starszymi.
Ustawa powinna ograniczać się do wskazania wcześniej opisanych wymogów. Założenia
do ustawy:
1. wskazanie, że ustawa dotyczy domów opieki, które będą prowadzone wyłącznie na terenie województwa opolskiego, bez względu na to, gdzie mają zarejestrowaną siedzibę
przedsiębiorcy tworzący takie placówki,
2. opis wymogów i procesu rejestracji,
3. rozstrzygnięcie w zakresie „legalizacji” dotychczas istniejących obiektów.
E. Zidentyfikowane koszty
Oprócz kosztu legislacyjnego należy wziąć pod uwagę koszt po stronie gminy – w zakresie
dokumentacji (uchwalenie przepisów, prowadzenie rejestru – można założyć, że są to działania mieszczące się w granicach dotychczasowych kosztów operacyjnych gminy) oraz w zakresie nadzoru – koszt ściągnięcia dokumentów architektonicznych, porównania ich treści
z przepisami, ewentualnej wizji lokalnej i zawiadomienia do PINB. Faktycznie całą tę działalność można powierzyć już istniejącym ośrodkom pomocy społecznej wykonującym zadania
gmin w tym zakresie.
5.1.5. Transport drogowy i spedycja
A. Opis
Jak wskazano w części poświęconej opisowi transportu, zdecydowana większość regulacji ma
mocowanie w przepisach unijnych. Zmiana tych regulacji wykracza poza ramy tego projektu.
Dziedziną, która nie podlega regulacji UE jest spedycja (nazywana w polskich przepisach
97
98
Przedsiębiorczość
równie konsekwentnie, co bez sensu pośrednictwem przy przewozie rzeczy). Proponowane
narzędzie to oddzielenie działalności spedycyjnej od ustawy o transporcie drogowym, o ile
spedytor nie będzie samodzielnie wykonywał przewozu. Wówczas jednak – jako że zgodnie
z przepisami kodeksu cywilnego – przysługują mu prawa i obowiązki przewoźnika, powinien
podlegać przepisom dotyczącym licencji transportowej. Faktycznie powinno to stosunkowo
szybko rozdzielić te dwie dziedziny. I słusznie, bo spedycja jest zupełnie innym rodzajem
działalności.
B. Mechanizm
W odniesieniu do Opolszczyzny zmiana będzie polegać na wyłączeniu tych przepisów ustawy
o transporcie drogowym, które zrównują spedycję z transportem drogowym. Firmy, mające
siedzibę na terenie Opolskiego, będą mogły prowadzić działalność spedycyjną (potocznie
zwaną logistyczną i konfekcyjną) bez konieczności uzyskiwania zezwoleń. Takie rozwiązanie
nie jest nowe. To powrót do normalności. Pomijając kwestię specyfiki branży spedycyjnej,
pierwszy raz przepis „podciągający” spedycję pod transport drogowy wszedł w życie w dniu
21 października 2005 roku23. Logiki w tym nie było żadnej – był to raczej efekt lobbingu ZMPD
(Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych), które chciało poddać spedycję
kontroli rządowej (wydawanie licencji), a docelowo zunifikować te branże z korzyścią dla
przewoźników.
C. Przewidywane korzyści
Uwolnienie rynku spedycyjnego na terenie Opolszczyzny powinno zmienić ten region w centrum polskiego biznesu logistyczno-konfekcyjnego. Można założyć, że większość firm przeniesie tu swoje siedziby, a jako że trudno prowadzić działalność logistyczną czysto wirtualnie
(magazyny, przepakowanie itp.), tendencja ta powinna stosunkowo szybko przekształcić się
w rzeczywistą przeprowadzkę firm spedycyjnych na Opolszczyznę. Należy także założyć, że
taka zmiana ułatwi zakładanie nowych firm.
Geograficzne położenie Opolszczyzny w niewielkiej odległości od Niemiec i Czech oraz
niejako na trasie autostrady A4 (Wrocław – Katowice – Kraków i dalej na Wschód) sprawia, że
region ten ma naturalne predyspozycje do rozwoju biznesu opartego na transporcie, spedycji i logistyce (TLS). Zaproponowana zmiana przepisów pozwoliłaby Opolszczyźnie na wyróżnienie i przyciągnięcie inwestorów. Byłby to region konkurencyjny w branży TLS, co przełożyłoby się także na rozwój firm transportowych (większe wpływy na rzecz starostwa z tytułu
opłat). Jako że branża spedycyjna jest ściśle powiązana z działalnością magazynową, która
generuje duże zapotrzebowanie na nieruchomości o stosunkowo dużej powierzchni, można
też spodziewać się wzrostów i w tej branży (co – z uwagi na deregulację zawodu pośrednika
nieruchomości – powinno stworzyć dodatkowe miejsca pracy).
D. Warunki konieczne do wdrożenia
Zmiana wymaga ingerencji ustawodawcy. Podobnie jak w przypadku pozostałych narzędzi
także i w tym najlepsze byłoby uchwalenie specjalnej ustawy wskazującej przepisy, które nie
będą miały zastosowania na Opolszczyźnie.
23 Dz.U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497.
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
Założenia ustawy:
1. wskazanie, że ustawa dotyczy przedsiębiorców, którzy mają zarejestrowaną siedzibę na
terenie województwa opolskiego,
2. wskazanie wyłączenia konkretnych przepisów ustawy o transporcie drogowym (praktycznie tych, które odnoszą się do pośrednictwa przy przewozie rzeczy),
3. określenie, że nowe przepisy nie mają zastosowania do firm, które zajmują się przewozem, nawet jeśli jest to działalność prowadzona ubocznie.
E. Zidentyfikowane koszty
Jedyny koszt to koszt legislacji.
5.2. Klient usługi publicznej
A. Opis
Nazwa tego narzędzia jest ściśle powiązana z faktyczną relacją, jaka występuje pomiędzy przedsiębiorcą a szeroko rozumianym aparatem administracji publicznej. Jak wygląda ta relacja?
Przedsiębiorca nie odwiedza urzędów z powodu nadmiaru wolnego czasu ani z nudów, ale
dlatego że istniejące regulacje wymuszają na nim załatwianie pewnych spraw. Są to sprawy
wręcz niepotrzebne przedsiębiorcy. Pozornie jest na odwrót – przedsiębiorca przychodzi do
urzędu, np. po to, aby uzyskać koncesję na handel alkoholem. Ale koncesja nie jest potrzebą przedsiębiorcy, lecz potrzebą urzędu, a właściwie – rządu. Rząd uważa, że niektóre rodzaje aktywności wymagają zezwolenia, czyli aprobaty urzędu po sprawdzeniu zaistnienia
pewnych warunków. Dla przedsiębiorcy liczy się wyłącznie to, aby sprzedać produkt na tyle
drogo, aby sfinansować koszty bezpośrednie (operacyjne), pośrednie (ogólne i finansowe)
oraz puste (podatki), w taki sposób, aby wygenerować nadwyżkę (zysk). Przedsiębiorcy nie
są potrzebne licencje i koncesje – do sprzedaży alkoholu potrzebny jest alkohol i wypłacalny
nabywca, a nie koncesja.
Druga kwestia – cała administracja jest utrzymywana z podatków płaconych przez przedsiębiorców (jeśli chodzi o podatki typu PIT, CIT itp.) oraz wszystkich obywateli – konsumentów (czyli także przedsiębiorców) z podatków typu VAT. Wbrew nazewnictwu podatnikiem
VAT jest konsument, a podatnikiem PIT – przedsiębiorca (jeżeli przedsiębiorca nie wpłaci
zaliczki za pracownika, to urząd skarbowy zażąda zapłaty od przedsiębiorcy, a nie od pracownika). To oznacza, że przedsiębiorca płaci za usługi publiczne, wypełniając obowiązki podatkowe. Może zatem oczekiwać i wymagać odpowiedniej obsługi, zwłaszcza że występuje
o zezwolenia czy koncesje, które nie są potrzebne jemu, lecz rządowi.
Dlatego narzędzie zmian obsługi przedsiębiorców nosi nazwę klient usługi publicznej.
Zmiana ma na celu reorganizację działania urzędów na Opolszczyźnie poprzez wypracowanie standardu i procedury obsługi przedsiębiorców, w którym przedsiębiorca ogranicza się
do zgłoszenia żądania (np. uzyskania koncesji na sprzedaż alkoholu, pozostając przy wybranym przykładzie), a urząd samodzielnie prowadzi cały proces zbierania informacji i dokumentów, tak aby na końcu wydać decyzję „tak/nie”. Nie chodzi bowiem o to, aby urzędnicy
naginali przepisy i wydawali decyzje pozytywne pomimo przeciwwskazań ustawowych, ale
wyłącznie o to, aby samodzielnie przeprowadzili proces decyzyjny i oznajmili przedsiębiorcy, czy jego żądanie zostanie spełnione.
99
100
Przedsiębiorczość
B. Mechanizm
Z uwagi na to, że każdy rodzaj działalności jest regulowany przez inną ustawę, która ustanawia odrębne procedury, komplety dokumentów oraz organy decyzyjne, zmiana musi obejmować niejako dwa aspekty – ogólny schemat postępowania oraz wewnętrzne procedury
szczegółowe.
Ogólny schemat postępowania to ścieżka procedury, która jest znana i urzędowi, i przedsiębiorcy, a która stanowi szkielet rozpatrywania każdego zgłoszenia. Procedura szczególna
to oparty o przepisy regulujące dany rodzaj działalności schemat postępowania dla urzędników opisujący, jakie należy podjąć działania i jakie informacje i dokumenty zebrać, żeby otrzymać odpowiedź, czy zgłoszenie może być rozpatrzone pozytywnie, czy negatywnie.
Schemat ogólny pokazuje tablica 1 (s. 97). Objaśnienia: BIZ – przedsiębiorca, BOK – biuro
obsługi klienta w urzędzie, KOM – komórka operacyjna odpowiedzialna za dany rodzaj działalności, ADM – inne organy administracji publicznej. Strzałki czerwone oznaczają żądanie,
strzałki zielone udzielenie odpowiedzi, a fioletowe – tok procedury.
Schemat opiera się na założeniu, że z przedsiębiorcą kontaktuje się wyłącznie obsługa
klienta/interesanta. W praktyce należałoby utworzyć system, w którym jedną sprawą (tj. konkretnym zgłoszeniem) od początku do końca zajmuje się jedna osoba. To tzw. menadżer procesu, który będzie samodzielnie komunikował się z przedsiębiorcą, z wewnętrznymi komórkami
urzędu, ewentualnie z innymi zaangażowanymi podmiotami. Dane tego menadżera, tj. imię,
nazwisko, stanowisko oraz dane kontaktowe (telefon i mail) będą automatycznie przekazywane przedsiębiorcy w chwili przyjęcia jego zgłoszenia. Menadżer utworzy też w systemie elektronicznym raport dokumentujący przebieg całego procesu w porządku chronologicznym.
Wobec przedsiębiorcy za cały proces odpowiada menadżer, tzn. w przypadku nieprawidłowości, opóźnień itp. wszelkie skargi będzie rozpoznawał bezpośredni przełożony menadżera
– dyrektor obsługi klienta, który będzie odpowiadał bezpośrednio przedsiębiorcy na skargi
i który będzie mógł w uzasadnionym przypadku zmienić menedżera.
Natomiast schemat działania komórki operacyjnej trzeba będzie opracowywać osobno
dla każdego rodzaju działalności.
Poniżej przedstawiam procedurę uzyskiwania zezwolenia na detaliczną sprzedaż alkoholu zgodnie z obowiązującymi przepisami:
1. pisemny wniosek do gminy:
a. wszelkie oznaczenia przedsiębiorcy (nazwa, NIP, REGON, nieistniejący numer w CEIDG
itd.);
b. wskazanie kategorii alkoholu (piwo oraz do 4,5%, pomiędzy 4,5% a 18%, powyżej
18%);
c. wskazanie lokalizacji punktu sprzedaży plus dane kontaktowe;
d. określenie przedmiotu działalności wg klasyfikacji PKD;
e. dane ewentualnego pełnomocnika;
f. adres magazynu dystrybucyjnego alkoholu;
g. określenie, czy wniosek dotyczy lokalu nowego czy już działającego (prowadzonego
przez tego samego przedsiębiorcę lub przejętego po kimś);
h. deklarowany czas otwarcia punktu sprzedaży;
i. wielkość powierzchni sprzedażnej.
2. załączniki do wniosku:
a. dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży;
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
112
BOK
BOK
BOK
BOK
POZYTYWNA WSTĘPNA WERYFIKACJA
– ŻĄDANIE OD KOMÓRKI LISTY
DOKUMENTÓW I OŚWIADCZEŃ
BOK
PRZYGOTOWANIE DECYZJI
POZYTYWNEJ ALBO ODMOWNEJ
KONTAKT Z FIRMĄ – WSTĘPNA
WERYFIKACJA: NIESPEŁNIENIE
WYMOGÓW KOŃCZY PROCES
KONTAKT Z FIRMĄ CELEM
USTALENIA, CZY I KTÓRE
DOKUMENTY FIRMA POSIADA
BOK
ADM
WYDANIE DOKUMENTÓW,
WYKONANIE CZYNNOŚCI (NP.
OGLĘDZIN)
KONTAKT Z WŁAŚCIWĄ KOMÓRKĄ
OPERACYJNĄ CELEM UZYSKANIA
WSTĘPNEJ LISTY WERYFIKACYJNEJ
ŻĄDANIE OD KOMÓRKI
PRZYGOTOWANIA/UZYSKANIA
BRAKUJĄCYCH DOKUMENTÓW
BOK
KOM
UZYSKANIE DOKUMENTÓW, TEŻ OD
INNYCH URZĘDÓW, UDOSTĘPNIENIE
KONTAKTU DO FIRMY
KOM
PRZYGOTOWANIE LISTY
WYMAGANYCH DOKUMENTÓW I
OŚWIADCZEŃ
WERYFIKACJA FIRMY – UZYSKANIE
NIP ALBO WYDRUKU CEIDG WG NIP;
WYJAŚNIENIE NIEZGODNOŚCI
PRZEDSTAWIENIE DECYZJI FIRMIE;
UZYSKANIE PODPISÓW I
DOKUMENTÓW, POBRANIE OPŁAT
BIZ
BIZ
PRZYGOTOWANIE WSTĘPNEJ LISTY
WERYFIKACYJNEJ – PYTANIA NA
ZASADZIE "TAK/NIE"
KOM
ZGŁOSZENIE ŻĄDANIA URZĘDOWI
FORMA DOWOLNA, NP. MAIL,
TELEFON, PISMO
KOM
Rysunek 1. Schemat ogólny obsługi klienta
ODBIÓR DECYZJI; ŻĄDANIE ODPISU Z
UZASADNIENIEM W CELU
EWENTUALNEGO ODWOŁANIA
101
102
Przedsiębiorczość
b. pisemna zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli
punkt sprzedaży jest zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym;
c. decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zatwierdzeniu punktu
sprzedaży;
d. decyzja lub inny dokument z urzędu Skarbowego o nadaniu NIP;
e. ewentualnie pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej.
3. oświadczenie przedsiębiorcy, że punkt sprzedaży nie jest usytuowany w miejscach objętych zakazem: szkoły i inne placówki oświatowo-wychowawcze, zakłady pracy oraz miejsca zbiorowego żywienia pracowników, w miejscach i w czasie masowych zgromadzeń,
w środkach i obiektach komunikacji publicznej, w obiektach zajmowanych przez organy
wojskowe i spraw wewnętrznych, w ośrodkach szkoleniowych i w domach wypoczynkowych (dotyczy tylko alkoholu pow. 18%).
Faktycznie cały proces polega na uzyskaniu od przedsiębiorcy dokumentów, z których
część jest albo powszechnie dostępna (np. dane z rejestru CEIDG dostępnego online dla każdego pod adresem http://firma.gov.pl), albo już znajduje się w zasobach danego urzędu lub
innych urzędów. Gdyby nie to, że formalnie wniosek ma pochodzić od przedsiębiorcy, cały
proces można by przerzucić na urząd. Z punktu widzenia przedsiębiorcy istotne jest jedynie
określenie potrzeby (handel określonym rodzajem alkoholu) i istniejących warunków (lokalizacja punktu sprzedaży) – cała reszta to sprawdzenie przez urząd, czy są spełnione warunki
określone ustawą.
W omawianym przypadku działalność komórki operacyjnej, która jest odpowiedzialna za
wydawanie zezwoleń, podzielona byłaby na cztery etapy, stosownie do powyższego schematu:
1. Etap I – wstępne informacje weryfikacyjne:
a. tytuł prawny do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży;
b. pisemna zgoda właściciela itd. budynku, jeżeli punkt sprzedaży jest zlokalizowany
w budynku mieszkalnym wielorodzinnym;
c. lokalizacja punktu sprzedaży wraz z informacją, czy punkt sprzedaży nie jest usytuowany w miejscach objętych zakazem (jak w pkt 3 powyżej);
d. zakres wniosku – rodzaj alkoholu;
e. rodzaj lokalu (nowy czy działający);
f. deklarowany czas otwarcia punktu sprzedaży;
g. wielkość powierzchni sprzedażnej.
2. Etap II – lista dokumentów i oświadczeń do weryfikacji, które przedsiębiorca posiada:
a. decyzja inspekcji sanitarnej o zatwierdzeniu punktu sprzedaży,
b. dokument dotyczący NIP,
c. oświadczenie o tym, czy punkt sprzedaży nie jest usytuowany w miejscach objętych
zakazem (jak w pkt. 3 powyżej).
3. Etap III – pozyskanie dokumentów:
a. na podstawie własnych zasobów, tj. w ramach urzędu,
b. na podstawie cudzych zasobów, tj. zlecenie innym urzędom wykonania określonych
czynności administracyjnych, udzielenia informacji.
4. Etap IV – sporządzenie decyzji administracyjnej.
W przypadku komórki organizacyjnej potrzebne jest nie tyle stworzenie procedury, co raczej tzw. „check-listy”, czyli zestawu dokumentów i informacji, które są niezbędne do zakoń-
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
czenia procesu. Brak zaznaczenia, że określony dokument uzyskano/sporządzono, uniemożliwia wydanie decyzji. W przypadku uzyskania informacji, że przedsiębiorca posiada jakiś
dokument (np. tytuł prawny do lokalu), urzędnik odznacza, że dokument jest, nawet jeżeli
fizycznie go nie widział, tyle że zaznacza, że źródłem wiedzy nt. istnienia dokumentu jest
oświadczenie przedsiębiorcy. W końcowym etapie menedżer ds. procesu kompletuje wszystkie dokumenty i oświadczenia oraz pozyskuje podpis przedsiębiorcy i pobiera opłatę. Cała
procedura może się odbywać przy wykorzystaniu podpisu elektronicznego nadanego bezpłatnie wszystkim firmom na Opolszczyźnie.
Podczas pierwszego kontaktu urząd (tu reprezentowany jako BOK) mógłby się ograniczyć
do przyjęcia żądania oraz uzyskania jakiegokolwiek numeru identyfikacyjnego, np. NIP, REGON itp. Nie ma najmniejszego sensu pytać np. o adres firmy, skoro dane te są ujawnione
w CEIDG/KRS. Podobnie rzecz się ma z PKD, które również ujawnia się w rejestrach.
C. Spodziewane korzyści
Powyższy model nosi nazwę bankowego modelu obsługi klienta, ponieważ po raz pierwszy na szeroką skalę został zastosowany w bankowości. Generalnie jednak od lat istnieje
zauważalna tendencja w biznesie do koncentrowania działalności nie na produkcie, ale bardziej na kliencie i jego potrzebach24. Urząd to nie biznes, ale sytuacja jest o tyle podobna, że
urząd może niemal dowolnie, niezależnie od produktu, zmienić procedurę obsługi klienta,
tak żeby jak najbardziej przybliżyć mu produkt i płynące z niego korzyści. Różnica polega
niestety na tym, że w oczach przeciętnego urzędnika nie istnieje żaden związek pomiędzy
jakością obsługi w urzędzie a zarobkami urzędnika.
W rzeczywistości taki związek istnieje. Jak wskazano w części analitycznej, część polskich
przedsiębiorców przenosi działalność gospodarczą poza granice Polski m.in. z powodu obciążeń podatkowych oraz jakości biurokracji. Odpływ firm to automatyczny spadek wpływów podatkowych, z których utrzymywane są urzędy. Docelowo w interesie urzędników leży
zatem obsługa przedsiębiorców na odpowiednio wysokim poziomie.
Podstawową korzyść odczują przedsiębiorcy. Wprowadzenie obsługi tego rodzaju na terenie całej Opolszczyzny w dużym stopniu obniżyłoby ponoszone przez przedsiębiorców
koszty, które są związane wyłącznie z pozyskiwaniem dokumentów, kompletowaniem ich na
potrzeby poszczególnych postępowań czy wizytami w urzędach. Możliwość uzyskania tego
samego, tj. zezwolenia, licencji itp. bez konieczności osobistego zaangażowania czy delegowania pracowników uwolniłaby część pieniędzy, które przedsiębiorcy mogliby przeznaczyć
na inny cel. Obecnie bowiem są to pieniądze wydawane drugi raz na tę samą usługę (traktując istnienie urzędu jako swoistą usługę rządu czy samorządu). Zauważalna korzyść odnosiłaby się zatem wprost do ilości pieniędzy, które firmy en masse odzyskają.
Dlatego też na tej zmianie, w perspektywie długofalowej, skorzystaliby też sami urzędnicy. Oczywiście, w pierwszej fazie wdrożenia urzędnikom przybyłby pracy związanej z nauką
nowego systemu, jednak docelowo czas obsługi, a tym samym ilość koniecznej pracy zmniejszyłyby się. Obecny system powoduje nierzadko konieczność wzywania przedsiębiorców do
uzupełnienia dokumentów, co często oznacza korzystanie z zawiadomień pocztowych, co
tylko wydłuża procedurę. W nowym systemie urzędnik we własnym zakresie pozyskiwałby
24 R.T. Rust, Christine Moorman, Gaurav Bhalla, Zmiana podejścia do marketingu, „Harvard Business Review
Polska” nr 12/1 (94/95).
103
104
Przedsiębiorczość
i weryfikował dokumenty, nie angażując przedsiębiorcy. Odpadłaby też bariera niezrozumienia pomiędzy przedsiębiorcą a urzędem, wynikająca ze skomplikowania procedur oraz dokumentów. Należy wziąć pod uwagę, że o ile przedsiębiorca sprawami urzędowymi zajmuje
się raz na jakiś czas, urzędnik robi to na co dzień. Siłą rzeczy jest mu łatwiej przebić się przez
gąszcz przepisów. W proponowanym modelu pracownicy najbardziej zaangażowani merytorycznie nie mieliby styczności z przedsiębiorcą – mogliby przygotować decyzję w sposób
optymalny jedynie pozyskując informację, czy dany przedsiębiorca posiada jakiekolwiek dokumenty spośród tych niezbędnych.
D. Warunki konieczne do wdrożenia
Przeprowadzenie zmiany o takim charakterze na terenie całego województwa jest zadaniem
o gigantycznej skali. Z tego względu przedsięwzięcie musi być koniecznie poprzedzone wycinkowym pilotażem. Aby mógł on być podstawą do wyciągnięcia wniosków nadających się
do ekstrapolacji na teren całego województwa, musi spełniać następujące cechy:
1. Pilotaż musi obejmować stosunkowo nieduży urząd, tak aby móc zachować bezpośredni
kontakt instytucji wdrażającej z pracownikami urzędu.
Jest to o tyle niezbędne, że wdrożenie pilotażowe ma mieć na celu także wypracowanie
mechanizmu uczenia się – zarówno urzędu, jak i przede wszystkim instytucji wdrażającej. Pilotaż służy bowiem także temu, aby instytucja wdrażająca na bieżąco pozyskiwała
informację praktyczną o obszarach ryzyka związanego z wdrożeniem. Należy założyć,
że pilotaż wygeneruje dużą ilość informacji, które będą związane z samym procesem
wdrażania, a które – po przeanalizowaniu tych informacji i po obserwacji efektów pilotażu – posłużą jako instrukcja praktyczna do wdrażania programu w innych urzędach.
2. Zakres działania urzędu musi obejmować kilka różnych sfer aktywności.
Celem jest uniknięcie ryzyka, że program zostanie wdrożony wyłącznie w odniesieniu
do jednego rodzaju działań. Wówczas nie będzie można ocenić, czy powodzenie bądź
porażka pilotażu wynikała ze zbyt małej skali i stworzenia procedury do jednego typu
decyzji, czy też przyczyną jest błąd w założeniach albo w konstrukcji modelu. Objęcie
pilotażem kilku obszarów w ramach urzędu pozwoli ocenić, czy model działa w warunkach rzeczywistych. Dopiero na tej podstawie będzie możliwa ocena, czy model funkcjonuje zgodnie z założeniami – zarówno jeśli chodzi o efekty dla odbiorców, jak i o zakres
sprawności operacyjnej samego urzędu.
3. Wybrany urząd musi zajmować się sprawami, które dotyczą stosunkowo największej liczby odbiorców.
Pozornie ten postulat wyklucza postulat nr 1, ponieważ im większy urząd, tym większa
ilość odbiorców. Jednak tak nie jest. Chodzi o ich względną liczbę – w odniesieniu do
wielkości danego terenu. Niewielki urząd zajmujący się sporą liczbą czynności, które
dotyczą większości mieszkańców z terenu działania urzędu, idealnie wpisywałby się
w ten schemat. Celem tego postulatu jest to, aby móc ocenić, czy wdrożenie modelu
rzeczywiście przekłada się na jakiekolwiek korzyści dla odbiorców. Jeśli efekt wdrożenia
obejmie większą część danej populacji, będzie można ekstrapolować skutki pilotażu na
całą populację. Zatem postulat ten zmierza do uniknięcia takiego ryzyka, że z powodu
niewielkiego zasięgu oddziaływania wyniki pilotażu nie będą miarodajne, a tym samym
nie pozwolą udzielić odpowiedzi na pytanie, czy całościowy projekt jest w stanie zrealizować zakładane cele i uzyskać pożądane korzyści.
5. Narzędzia rozwoju przedsiębiorczości
Powyższe oznacza, że najlepsze byłyby urzędy miast, a nie gmin, ale raczej miast mniejszych (czyli nie Opole i nie Kędzierzyn-Koźle, czy Nysa). W latach 2006−2007 na terenie
Opolszczyzny prowadzono program GADI (Gmina Atrakcyjna dla Inwestora). Na podstawie
listy laureatów tego programu25 wytypowałem pięć urzędów, spośród których można by wybrać urząd do pilotażu:
1. Urząd Miejski w Namysłowie, ul. Stanisława Dubois 3, 46–100 Namysłów − http://www.
namyslow.eu/. Informacja o komórkach organizacyjnych − http://www.bip.namyslow.eu/
(zakładka Wydziały).
2. Urząd Miejski w Kietrzu, ul. 3-go Maja 1, 48−130 Kietrz − http://www.kietrz.pl/. Informacja
o komórkach organizacyjnych – http://www.bip.kietrz.pl/.
3. Urząd Miasta i Gminy Kolonowskie, ul. Ks. Czerwionki 39, 47−110 Kolonowskie – http://
www.kolonowskie.pl/. Informacja o komórkach organizacyjnych – plik do pobrania:
http://bip.kolonowskie.pl/1002/6939/referaty_i_stanowiska.html.
4. Urząd Miejski w Gogolinie, Krapkowicka 6, 47−320 Gogolin − http://www.gogolin.pl/.
Informacja o komórkach organizacyjnych – http://www.bip.gogolin.pl/248/271/wydzialy_i_samodzielne_stanowiska_pracy_w_urzedzie_miejskim_w_gogolinie.html.
5. Urząd Miejski w Zawadzkiem, ul. Dębowa 13, 47−120 Zawadzkie – http://www.zawadzkie.
pl/. Informacja o komórkach organizacyjnych – http://bip.zawadzkie.pl/10/strona_glowna.
html.
Przed wdrożeniem pilotażu należałoby z burmistrzami tych gmin omówić skalę i zakres
przedsięwzięcia, nakreślić podstawową mapę ryzyk, ustalić harmonogram i skład zespołu
wdrożeniowego oraz określić wstępnie zakładane cele, które mają być osiągnięte. W trakcie
wdrożenia konieczne będzie określenie zestawu kluczowych punktów powodzenia wdrożenia (tzw. KPIs – key performance indicators), które pozwolą na bieżąco monitorować, czy
działania wdrożeniowe są prowadzone optymalnie i w kierunku nakreślonych celów.
Ogólny schemat wdrożenia pilotażowego powinien obejmować następujące elementy:
1. ustalenie zakresu działalności urzędu w odniesieniu do podejmowanych działań i wydawanych decyzji na żądanie przedsiębiorców,
2. przygotowanie procesowe:
a. sporządzenie listy dokumentów i oświadczeń oddzielnie dla każdego obszaru działalności;
b. przygotowanie opisu całej procedury załatwiania danej sprawy;
c. ustalenie listy urzędów zewnętrznych zaangażowanych w załatwianie spraw;
d. podzielenie poszczególnych etapów procedury i zestawów dokumentów na kolejne
etapy, stosownie do ogólnego schematu obsługi.
3. przygotowanie organizacyjne:
a. wydzielenie ekipy zajmującej się bezpośrednią obsługą klienta – wybór według klucza
cech osobistych: otwartości, komunikatywności, chęci udzielania pomocy, podstawowych umiejętności zarządzania;
b. ustanowienie dyrektora obsługi klienta na poziomie bezpośrednio podlegającym kierownikowi urzędu;
c. ograniczenie działów merytorycznych wyłącznie do osób zajmujących się przetwarzaniem danych i dokumentów.
25 http://opolskie.pl/docs/laureaci_programu_gadi.pdf.
105
106
Przedsiębiorczość
4. wdrożenie:
a. przeszkolenie osób zajmujących się obsługą klienta w zakresie efektywnego kontaktu
z klientem, udzielania informacji ogólnej na temat postępowania, gromadzenia informacji, kontaktu z komórkami merytorycznymi
b. przeszkolenie pracowników komórek merytorycznych w zakresie podziału zadań na
etapy;
5. na bieżąco – komunikacja z odbiorcami usługi oraz urzędami zewnętrznymi w celu przedstawienia założeń, kierunków i celów zmian oraz mechanizmu działania pilotażu;
6. uruchomienie i bieżący monitoring połączony z korektą błędów.
Zgodnie z przepisami (art. 217−220 kodeksu postępowania administracyjnego)26 urzędy
nie powinny żądać zaświadczeń, jeżeli dokumenty znajdują się w ich własnych zasobach,
znane są organowi z urzędu, są dostępne w rejestrach elektronicznych prowadzonych przez
inne organy albo pochodzą z wymiany informacji pomiędzy organami zgodnie z ustawą o informatyzacji27. W większości zatem urzędy nie powinny napotykać problemów z pozyskiwaniem niezbędnych dokumentów. W razie jednak zaistnienia konieczności uzyskania dokumentu od innego urzędu, najprostszym rozwiązaniem będzie uzyskanie od przedsiębiorcy
pełnomocnictwa dla określonego urzędnika do wystąpienia o wymagane dokumenty. Ewentualne koszty tego pełnomocnictwa (opłata skarbowa 17 zł) poniesie przedsiębiorca – będzie
to i tak rozwiązanie tańsze i szybsze, niż pozyskiwanie dokumentu osobiście (omawiany model w żadnym stopniu nie wyklucza osobistego uzyskiwania dokumentów przez przedsiębiorcę wedle własnego wyboru). W przypadku czynności polegających na oględzinach czy
podobnego rodzaju czynnościach należy zauważyć, że i tak bez zaangażowania po stronie
przedsiębiorcy przeprowadzenie tego rodzaju czynności jest niemożliwe.
E. Zidentyfikowane koszty
Docelowo nowy model obsługi ma mieścić się w dotychczasowych kosztach funkcjonowania danego urzędu. Jednakże każdy etap wdrożenia pilotażu – od prowadzenia rozmów do
przygotowania wdrożenia, aż po uruchomienie i monitoring – wygeneruje znaczne koszty. Są
to koszty dodatkowe, tzn. wykraczające poza budżety gmin i miast, zatem nie można liczyć
na to, że zostaną przez nie sfinansowane. Postawienie takiego warunku na pewno zniechęci
urzędy do uczestnictwa w pilotażu. Niezbędne będzie zatem sięgnięcie po środki samorządu województwa, który – na zasadzie kontynuacji obecnego projektu – powinien wystąpić
o dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego.
26 Dz.U. z 2013 r. Nr 267.
27 Dz.U. z 2013 r. Nr 235.
IV
Specjalna Strefa
Ekonomiczna
dr hab. Robert GWIAZDOWSKI
Instrumentem aktywizacji przedsiębiorczości na Opolszczyźnie może i powinna być Specjalna Strefa Ekonomiczna (SSE). Historia „Specjalnych Stref Ekonomicznych” (choć oczywiście
bez używania takiego pojęcia) sięga czasów starożytnych. Ich szybki rozwój – jako miejsc
uprzywilejowanych ekonomicznie i wyodrębnionych od reszty terytorium danego kraju –
miał miejsce w średniowieczu, a dynamiczny rozkwit nastąpił w XX wieku. Szczególną rolę
SSE odegrały w postsowieckich państwach Europy Środkowo-Wschodniej, które po 1989
roku rozpoczęły przeobrażenia ustrojowe – zarówno polityczne, jak i ekonomiczne. Polska
jest największym z nich, ponieważ posiada ogromny potencjał terytorialny, ludnościowy
i gospodarczy.
W 1990 roku, Milton Friedman podczas swojej wizyty w Warszawie − gdzie gościł wraz
z prezydentem Ronaldem Reaganem − radził Polsce, aby nie wzorowała się na ówczesnej
polityce krajów najwyżej rozwiniętych, ale na takiej, jaką prowadzą kraje najszybciej się rozwijające (czyli tą samą, którą państwa najlepiej rozwinięte stosowały wówczas, gdy znajdowały się na tym samym etapie rozwoju, co Polska w 1989 roku). Kraje zachodnie mogą
naliczać wysokie podatki dlatego, że wynikają one z charakteru zmian zachodzących w tych
państwach − kiedyś podatki były tam niskie, albo nie było ich w ogóle.
Z kolei Alvin Rabushka choć twierdził, że poszukiwanie inspiracji na Zachodzie było zupełnie naturalne, ponieważ starano się uzyskać odpowiedź na pytanie o przyszłość po 1989
roku, to jednak uważał, że „imitując model Europy Zachodniej, Polacy popełniliby poważny
błąd. W ostatnich latach w Europie Zachodniej nie dzieje się najlepiej. Gnębią ją wysokie bezrobocie, wysokie podatki, ogromny zakres interwencji rządu w sprawy gospodarcze i niski
wzrost dochodu narodowego. Jeśli polscy przedsiębiorcy obciążeni zostaną wysokimi podatkami i objęci rządową regulacją, co hamuje wzrost gospodarczy Europy Zachodniej, sektor
prywatny w Polsce nigdy naprawdę nie rozkwitnie”1.
Niestety, polskich przedsiębiorców obciążono nawet bardziej i dlatego niezbędne stały się
Specjalne Strefy Ekonomiczne, w których zastosowano takie rozwiązania podatkowe, jakie
państwa najlepiej rozwinięte wykorzystywały wtedy, gdy znajdowały się na takim etapie rozwoju, jak Polska dzisiaj.
1 A. Rabushka, Od Adama Smitha do bogactwa Ameryki, Warszawa 1996, s. 7.
1. Wstęp − ujęcie historyczno-teoretyczne
1.1. Początki i rozwój
W ujęciu prawnym Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE) to wyodrębnione administracyjnie obszary, na których można prowadzić działalność gospodarczą na preferencyjnych warunkach.
W ujęciu ekonomicznym są one instrumentem polityki gospodarczej państwa, które służy
stymulowaniu rozwoju wybranych regionów i wspieraniu gospodarki całego kraju.
Namiastkę takich stref można odnaleźć już w czasach cesarstwa rzymskiego, kiedy to niektórym miastom nadawano pierwsze przywileje handlowe (np. port Delos w dzisiejszej Grecji). Celem było przyciągnięcie osadników, dlatego że podstawowym problemem był nie brak
ziemi, tylko ludzi do jej zagospodarowania.
W średniowieczu, wraz z upowszechnianiem się zależności feudalnych, zaznaczyły się dążenia do ograniczania ciężarów czego konsekwencją był proces tworzenia uprzywilejowanych stref, po to aby − w zamian za różne ulgi − przyciągnąć do nich osoby bardziej przedsiębiorcze. Pierwszymi „Specjalnymi Strefami Ekonomicznymi” w Polsce można nazwać wioski
zaludniane w XIII wieku „obyczajem wolnych gości”. Do kolonizacji nieuprawianych terenów ściągano osadników kusząc ich atrakcyjniejszymi, niż w innych miejscach warunkami
− racjonalizacja świadczeń, prawo wychodu, unormowanie prawa do ziemi2. Ale ponieważ
zapotrzebowania na pracę nie zaspakajała kolonizacja wewnętrzna, koniecznym się stało
przyciągnięcie osadników (dziś powiedzielibyśmy inwestorów) z zagranicy. I podobnie jak
dziś – głównie z Niemiec. W odróżnieniu od osadnictwa „obyczajem wolnych gości”, które
opierało się na zwyczaju, z osadnikami niemieckimi zawierano pisemne umowy. Kolejnym
krokiem okazało się być osadnictwo ludności polskiej „na prawie niemieckim”. Jego główną
cechą charakterystyczną były lata „wolnizny” – określony czas zwolnienia osadników z danin
i ich racjonalizacja na czas po „wolniźnie”. Tak więc można zaobserwować, że ulgi podatkowe były głównym instrumentem zachęcającym do podejmowania aktywności gospodarczej
na danym terenie.
Po wsiach, rozpoczął się proces lokacji miast – czyli terenów wyrosłych wokół zamków
(podgrodzia) i miejsc targowych, którym nadawano szczególne prawa handlowe. Co istotne
– wówczas nie wywarzano raz otwartych drzwi, lecz korzystano ze stworzonych wcześniej
wzorców. Stąd lokacje miejskie na prawie magdeburskim, lubeckim, czy następnie średzkim,
które były adaptacją do warunków polskich. A co szczególnie ważne – w przypadku lokacji
miejskich najistotniejszym ich elementem było nadanie miastom „prawa sądu”! A więc racjonalizacja podatków i prawo do dobrego prawa były od zarania historii gospodarki towarowej
zachętą dla ludzi do prowadzenia działalności gospodarczej.
Potem powstawały hanzy, czyli związki miast (od staro-wysoko-niemieckiego „hanse” –
związek). Pierwsze hanzy rozpoczęły działalność w XII wieku w Niderlandach. Największą
sławę i znaczenie zdobyła tzw. Hanza niemiecka (w literaturze znana po prostu jako „Hanza”), w której w XV wieku współdziałały praktycznie wszystkie miasta pobrzeża Morza Północnego i Bałtyckiego. W szczytowym okresie rozwoju Hanza zrzeszała około 160 miast pod
2 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia Państwa i Prawa Polskiego, Warszawa 1985, s. 41.
1. Wstęp − ujęcie historyczno-teoretyczne
przewodnictwem Lubeki. Utraciła swą pozycję w wyniku wielkich odkryć geograficznych,
ustanowieniu szlaków morskich łączących Europę z Ameryką i przesunięciu centrów handlowych w nowe regiony.
Pierwszym, klasycznym, wolnym portem w Europie był włoski port Reggio utworzony
w 1547 roku. Rozwój gospodarczy powodował, że idea wolnych portów ewoluowała w kierunku kompleksowych ośrodków gospodarczych zajmujących się także produkcją przemysłową i usługami.
Pierwsze obszary o cechach Specjalnych Stref Ekonomicznych nastawionych na wsparcie
eksportu powstały w Ameryce Środkowej w połowie lat 60. XX wieku, a następne na Dalekim
Wschodzie.
Gdy w 1977 roku Deng Xiaoping odwiedzał Shenzhen, była to tylko niewielka wioska rybacka, funkcjonująca dzięki bliskości Hong Kongu, z którym graniczyła przez rzekę. Dostrzegając
przepaść, jaka dzieliła warunki życiowe ówczesnej brytyjskiej kolonii i chińskiej osady, zdecydował o utworzeniu w Shenzhen Specjalnej Strefy Ekonomicznej, która powstała w maju
1980 roku − jako pierwszy tego typu obszar w Chińskiej Republice Ludowej. Wtedy osada
liczyła zaledwie ok. 30 tys. mieszkańców. Dziś cały obszar Shenzhen zajmuje powierzchnię
2,050 km2, a liczba ludności wzrosła do ponad 10 mln osób. Przed otwarciem Specjalnej Strefy Ekonomicznej PKB miasteczka stanowiło 0,3% PKB Hong Kongu. Od tego czasu gospodarka Shenzhen wzrosła ponad 10 000-krotnie i jest tylko o jedną czwartą mniejsza od swojego
bogatego sąsiada. Średni roczny wzrost na przestrzeni trzydziestu lat przekroczył 25%.
Większość stref gospodarczych utworzonych po 1990 roku zlokalizowana jest w krajach
Azji i Pacyfiku. Wraz z rozwojem gospodarki opartej na wiedzy, coraz większe znaczenie zyskują technoparki naukowe, które łączą jednostki naukowe i badawcze z zespołami produkcyjnymi i usługowymi. Lokowane są w nich inwestycje z sektora wysokich technologii,
których wspólną cechą jest nadawanie produkowanym towarom wysokiej wartości dodanej.
Po raz pierwszy idea parku technologicznego została wcielona w życie Północnej Karolinie,
w połowie lat pięćdziesiątych XX wieku. Dzięki trzem uczelniom – Duke University, University
of North Carolina oraz Carolina State University – utworzono Research Triangle Park. Pozytywny wpływ tego rodzaju inwestycji polega także na rozwoju technologicznym regionu,
wzroście innowacyjności, a także intensyfikacji oczekiwanej przebudowy społecznej. Najbardziej znanym takim terenem jest Dolina Krzemowa (Silicon Valley) w Stanach Zjednoczonych, obszar o najwyższym w świecie nasyceniu ośrodkami badawczo – wdrożeniowymi
z zakresu nowych technologii.
Decyzję o utworzeniu pierwszej Specjalnej Strefy Ekonomicznej w Europie podjęto w Shannon w Irlandii w 1947 roku. Jednakże działalność produkcyjno-przetwórczą rozpoczęto tam
dopiero 11 lat później (w 1958 roku). Ze względu na konieczność uzupełniania paliwa przez samoloty pokonujące Atlantyk, Shannon po II wojnie światowej było bardzo ważnym transatlantyckim portem lotniczym. Wykorzystując swoje dogodne położenie, lotnisko Shannon rozrosło
się do bardzo dużych rozmiarów, stając się także centrum usług cargo, spedycji lotniczej, a także usług składowych. Wraz z rozwojem lotnictwa i wprowadzeniem samolotów długodystansowych, które obywały się bez konieczności międzylądowań i uzupełniania paliwa, pierwotna
funkcja portu lotniczego Shannon uległa wyczerpaniu, co doprowadziło do lokalnego kryzysu
gospodarczego. Wyjściem z tej sytuacji okazało się stworzenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej o charakterze przetwórczym. Korzystając z istniejącej infrastruktury, stworzono enklawę, na teren której wwożono − z pominięciem procedur celnych − komponenty do produkcji,
111
112
Specjalna Strefa Ekonomiczna
a następnie eksportowano gotowe towary. Sukces odniesiony przez strefę Shannon legł
u podstaw wzrostu popularności tego typu rozwiązań, szczególnie wśród państw rozwijających i zaowocował powstaniem Specjalnych Stref Ekonomicznych między innymi na Tajwanie
(Kaoshiung, 1965 rok), w Korei (Masan, 1971 rok), w Malezji (Penang, 1971 rok), na Filipinach
(Bataan, 1971 rok) oraz innych państwach Azji, Afryki, Ameryki Południowej i Europy.
Do 1970 roku większość stref powstawała w krajach rozwiniętych, głównie Europy Zachodniej, było ich ok. 80 w 25 krajach. Obecnie na całym świecie istnieje przeszło 3000
Specjalnych Stref Ekonomicznych w ponad 130 państwach, a najbardziej rozpowszechnione
są one w Azji i Ameryce Łacińskiej.
1.2. Rodzaje SSE
Określenie Specjalne Strefy Ekonomiczne obejmuje wiele typów stref, w zależności od miejsca ich lokalizacji lub przeznaczenia. Ich wspólnym celem jest udzielanie wsparcia przedsiębiorstwom działającym na ich terenie, wykorzystując do tego różnego rodzaju ulgi i zwolnienia podatkowe.
Najprostszy wydaje się być podział stref na produkcyjne, usługowe i produkcyjno-usługowe, czyli mieszane. Jednak stworzenie rozłącznej typologii stref uprzywilejowanych przy ich
obecnej różnorodności i wzajemnym przenikaniu różnych form jest z funkcjonalnego punktu
widzenia, jeżeli nie niemożliwe, to na pewno bardzo trudne.
W literaturze polskiej zainteresowanie Specjalnymi Strefami Ekonomicznymi pojawiło się
jeszcze w latach 80.3. Adam Durski, którego artykuł był później wielokrotnie cytowany, wyróżnił:
 bezcłowe/bezpodatkowe porty, składy i tereny przyportowe, tzw. wolne porty bądź wolne
obszary celne. Istota ich działania sprowadza się do korzystania ze zwolnień i częściowych obniżek w płaconych cłach, podatkach importowych i innych opłatach związanych
z obrotem towarowym, prowadzonym na terenie strefy;
 bezcłowe/bezpodatkowe strefy handlowe przybierające najczęściej formę sklepów wolnocłowych. Zasada działania tych stref opiera się na możliwości zwolnienia z ceł i podatków pośrednich towarów wywożonych za granicę;
 zaplecza finansowe w miejscach niezasobnych kapitałowo. Odbywa się to poprzez zwolnienia z kontroli dewizowej, konieczności tworzenia rezerw, swobody w ustalaniu kursów
dewizowych, stóp procentowych i innych instrumentów bankowych;
 wolne strefy ubezpieczeniowe na terenie których nie obowiązują ogólne przepisy ubezpieczeniowe, co najczęściej wpływa na obniżenie kosztów bieżącej działalności;
 bezcłowe, proeksportowe strefy produkcyjne, na terenie których obowiązują zwolnienia
z ceł i podatków przy sprowadzaniu części i komponentów do produkcji, która następnie
musi zostać wyeksportowana poza terytorium kraju;
 Specjalne Strefy Ekonomiczne, które oferują preferencje inwestycyjne polegające na
zwolnieniach z ceł i podatków, a także na możliwości wspierania inwestycji poprzez system dopłat bezpośrednich.
Do najważniejszych stref wyodrębnianych aktualnie przez Bank Światowy zalicza się:
3 A. Durski, Strefy uprzywilejowane w gospodarce światowej, (w:) „Sprawy Międzynarodowe” 1988, nr 10,
s. 93−104.
1. Wstęp − ujęcie historyczno-teoretyczne
 strefy wolnego handlu – czyli tzw. obszary wolnocłowe, znajdujące się na ogrodzonych
terenach, oferujące magazynowanie, składowanie, dystrybucje, przeładunek i reeksport
towarów;
 przetwórcze strefy eksportowe – obszary przemysłowe ukierunkowane przede wszystkim
na rynki zagraniczne. Na ich terenie produkcja nastawiona jest głównie na eksport, a odbywa się przy wykorzystaniu surowców, które zostały importowane i zwolnione z opłat
celnych. Istnieją jednak tzw. hybrydowe przetwórcze strefy eksportowe, w których część
produkcji nie musi zostać wyeksportowana i może trafić na rynek krajowy. Ponadto przedsiębiorcy działający na terytorium takich stref korzystają z taniej siły roboczej, ulg podatkowych, dobrej lokalizacji oraz korzystnych połączeń transportowych i komunikacyjnych;
 strefy przedsiębiorczości – ideą ich powstawania była chęć rewitalizacji obszarów miejskich lub wiejskich, a podmiotom oferuje się zachęty podatkowe oraz finansowe w formie
dotacji;
 wolne porty – zajmują zazwyczaj znaczne obszary, w skład których wchodzi przeważnie
port oraz nadmorskie miejscowości. Na takim terenie dopuszcza się prowadzenie wszelkiego rodzaju działalności gospodarczej, w tym sprzedaż detaliczną i turystykę. Wymiana
handlowa pozbawiona jest wszelkich obciążeń celnych;
 strefy handlu zagranicznego – są to obszary zazwyczaj wykorzystywane jako przejściowa lokalizacja towarów pochodzących z importu. Składowanie produktów wolne jest od
opłat celnych. Ponadto na takim terenie dopuszcza się również prowadzenie działalności
wytwórczej i przetwórczej;
 strefy specjalistyczne – obejmują tworzenie parków technologicznych, naukowych, logistycznych, klastrów czy też stref petrochemicznych w obrębie portów lotniczych4.
Meng Guang-wen stworzył model ewolucji Specjalnych Stref Ekonomicznych od stref handlowych, przez produkcyjne i usługowe do naukowych, konkurencyjnych i wreszcie ponadnarodowych5. Różnorodności stref, ze względu na ich cel, zasięg terytorialny i specjalizację
towarzyszy różnorodność terminologiczna, co odnajdujemy w literaturze przedmiotowej.
Możemy spotkać się z takimi określeniami jak: strefy uprzywilejowania ekonomicznego,
strefy wolnego handlu (free trade zone), strefy handlu zagranicznego (foreign tarde zone),
wolne strefy przemysłowe (industrial free zone), wolne strefy (free zone), wolne strefy eksportowe (export free zone), bezcłowe strefy eksportowo-przetwórcze (export processing
free zone), strefy eksportowo-przetwórcze (export processing zone), sterfy wolej produkcji
(free production zone), sterfy przetwórczo-eksportowe (export procesising zone), specjalne strefy ekonomiczne (special economic zone), strefy bezpodatkowe (tax free zone), strefy
promocji inwestycji (investment promotion zone), wolne strefy ekonomiczne (free economic zone), przetwórczo-przemysłowe strefy eksportowe (industrial export processing zone),
strefy przemysłowe (industrial estate)6.
4 Special Economic Zones. Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development, FIAS, World
Bank, Washington April 2008, s. 3, za M.K. Stawicka, Specjalne strefy ekonomiczne w Unii Europejskiej,
(w:) Prace Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, nr 246.
5 M. Guang-wen, The Theory and Practice of Free Economic Zones. A Case Study of Tianjin, People’s Republic
of China, Haidelberg 2003.
6 Szerzej na temat SSE w polskiej literaturze przedmiotu m.in.: A. Durski: Strefy uprzywilejowane…, op. cit.;
A. Bazydło, M. Smętkowski: Specjalne strefy ekonomiczne – światowe zróżnicowanie instrumentu (w:) E. Kryńska (red.): Polskie specjalne strefy ekonomiczne, Warszawa 2000; M. Kozaczka, Specjalne strefy ekonomiczne
w Polsce 1995–2007, Lublin 2007; W. Lizińska, R. Kisiel: Specjalne strefy ekonomiczne jako instrument polityki
113
114
Specjalna Strefa Ekonomiczna
Rysunek 1. Rodzaje SSE
I generacja SSE strefy
handlowe
Free port
Free city/state
Bound house zone
Customs bounded
warehouse
Customs free zone
Customs zone
Duty free zone
Tax free trade zone
Tax free zone
Free trade zone
Foreign trade zone
Free border zone
Transit Zone
Transshipment zones
Free frantier zone
IV generacja SSE strefy
naukowe
Incubator
Research park/area
Research triangle
Technology park
Science park/Scientific park
High-tech park
Science-based park
Science & technology park
Science-based industrial park
Tech-development park
New and high technologic
development zone
Science city/Science town
Technopoleis
Academic town
Silicon Village/Silicon Island
High-tech industrial area
II generacja SSE strefy
produkcyjne
III generacja SSE strefy
usługowe
Duty free exp. processing zone
Export free zone
Export processing zone
Free export-processing zone
Free export zone
Free production zone
Industrial exp.-processing zone
Industrial free zone
Investment promotion zone
Joint enterprise zone
Free enterprise zone
Zone of joint entrepreneurs hip
Privileged export zone
Maquiladoras
Import processing zone
Agricultural export processing
zone
Free agricultural zone
Economic & technological
development zone
Free professional zone
Free service zone
Free banking zone
Free insurance zone
Free red light zone
Free gambling zone
Free medical zone
Free tourist zone
V generacja SSE strefy
konkurencyjne
Free zone
Free economic zone
Special economic zone
Comprehensive free
trade zone
VI generacja SSE strefy
ponadnarodowe
Growth triangle
Cross-border economic
cooperation zone
Cross-National Regional
Economic Integration
World Economic
Integration
Źródło: Meng Guang-wen7
regionalnej na przykładzie Warmińsko-Mazurskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, Olsztyn 2008; K. Mazur:
Specjalne strefy ekonomicznej jako nowe obszary przemysłowe, Gliwice 2004; E. Sajdłowska-Martini, R. Calak:
Specjalne strefy ekonomiczne w wybranych krajach i w Polsce, „Wspólnoty Europejskie” 2002, nr 5 (128).
7 Meng Guang-wen The Theory and Practice of Free Economic Zones. A Case Study of Tianjin, People’s Republic of
China. Haidelberg 2003, s. 21 za: Polskie specjalne strefy ekonomiczne na tle stref działających w innych krajach
Unii Europejskiej.
www.sgh.waw.pl/instytuty/ip/pracownicy/magdalena_typa/01_MT_tekst.pdf.
1. Wstęp − ujęcie historyczno-teoretyczne
Dziś, na terenie Unii Europejskiej możemy wyróżnić dwie grupy państw ze względu na cel tworzenia Specjalnych Stref Ekonomicznych: kraje Europy Zachodniej oraz kraje, które przystąpiły
do Wspólnoty w 2004 roku lub później. Najbardziej rozwinięte kraje Unii Europejskiej nie korzystają z nich, jako narzędzia polityki rozwoju regionalnego. Strefy w tych krajach mają znikomy
wpływ na gospodarkę. Wielkość pomocy publicznej udzielnej przez państwa UE w odniesieniu
do PKB tych państw jest relatywnie nieduża. Przeciętnie w krajach wspólnoty wynosi ona 0,5%.
Kraje, które przekraczają ten poziom to przyjęte do UE po 2004 roku: Węgry, Słowenia, Polska,
Czechy oraz niektóre, wysoko uprzemysłowione państwa takie jak: Szwecja, Niemcy, Francja.
1.3. Przyczyny i cele tworzenia SSE
W nowych krajach członkowskich Unii Specjalne Strefy Ekonomiczne odgrywają o wiele
większą rolę niż w „Starej Europie”.
Cele, jakie przyświecają ich tworzeniu zależą w głównej mierze od charakteru gospodarki
kraju, w którym są opracowywane.
Projekcja oczekiwanych kierunków zmian polega na synchronizacji zakładanych efektów
z bezpośrednimi możliwościami wpływania na nie w trakcie fazy bezpośredniej stymulacji.
Dobór środków dla osiągnięcia zamierzonych celów jest uwarunkowany stopniem projektowanej zmiany, głębokością ingerencji w stosunku do dotychczasowych rozwiązań oraz
możliwościami prawnymi i planowaną szybkością zmian.
W początkowym okresie, głównym celem powstawania stref była chęć przyciągnięcia
kapitału, przede wszystkim inwestorów zagranicznych, których działalność bezpośrednio
wpływała na czynniki wewnętrzne – bezrobocie, rozwój lokalny, dochody budżetowe. Charakter takiej strefy zależał głównie od rozwiązań szczegółowych, które mogły wskazywać na
preferowane branże, pochodzenie kapitałów inwestycyjnych, czy też ostateczne przeznaczenie produkowanych wyrobów.
Bezpośrednie przyczyny tworzenia stref to chęć przyspieszenia rozwoju gospodarczego,
rewitalizacji obszarów zdegradowanych ekonomicznie, rozwiązanie strukturalnych problemów lokalnych, rozwój społeczny. Przyczyny pośrednie wynikają z problemów występujących na danym obszarze. Zalicza się niego bezrobocie, dekapitalizację majątku produkcyjnego, schyłkowy moment cyklu koniunkturalnego dla branż nadreprezentowanych na
wybranym terenie, a także niedorozwój na tle otaczających obszarów.
Specjalne Strefy Ekonomiczne najczęściej tworzone są na ściśle wyodrębnionym terenie,
na którym obowiązują warunki prawne odmienne od stosowanych na pozostałej części terytorium. Odmienność ta ma w założeniu zwiększyć atrakcyjność ekonomiczną wyodrębnionego obszaru, służąc nakierowaniu na ten obszar strumienia kapitału. Uwarunkowania prawne
stworzone na potrzeby Specjalnych Stref Ekonomicznych nie mają charakteru całkowicie
autonomicznego względem pozostałej części terenu, lecz polegają na implementowaniu jednostkowych rozwiązań w powiązaniu z ogólnymi ramami. Zastosowanie takiej konstrukcji
podczas przeprowadzania procesów dostosowawczych pozostawia możliwość aktywnej ingerencji w już funkcjonujące mechanizmy.
Z punktu widzenia odmienności ekonomicznej definiowanie Specjalnych Stref Ekonomicznych odnosi się do wyodrębnienia różnic środowiska prawnego, w którym one działają względem otoczenia oraz do celowości takiego zróżnicowania z punktu widzenia oczekiwanych
efektów. Tworzenie istotnych różnic w prowadzeniu działalności gospodarczej względem otaczającego obszaru jest podstawowym wyróżnikiem polityki państwa przy tworzeniu SSE.
115
116
Specjalna Strefa Ekonomiczna
Dobór środków dla osiągnięcia zakładanych celów jest uwarunkowany stopniem projektowanej zmiany, akceptowaną głębokością ingerencji w stosunku do dotychczasowych rozwiązań, możliwościami prawnymi wynikającymi z obowiązującego systemu prawnego oraz
prawa międzynarodowego. Czynnikiem determinującym wybór środków, jakie mają być zastosowane w SSE, jest między innymi planowana szybkość zmian.
Rzeczywiste cele, przyświecające powstaniu SSE, zależą w głównie od charakteru gospodarki kraju, w którym są projektowane.
W początkowym okresie, najważniejszym celem powstawania stref była chęć przyciągnięcia kapitału zagranicznego, który bezpośrednio wpływa na czynniki wewnętrzne, takie jak
bezrobocie, rozwój lokalny, dochody budżetowe. Charakter takiej strefy zależał od rozwiązań szczegółowych, które mogły wskazywać na preferowane branże, pochodzenie kapitałów inwestycyjnych, czy też ostateczne przeznaczenie produkowanych wyrobów. Pierwsze
strefy miały charakter wybitnie eksportowy, gdzie wytworzone towary musiały być wywożone poza kraj powstania. Obostrzenia dotyczyły także pochodzenia inwestorów, w skrajnych
przypadkach zabraniając rodzimym inwestorom działalności na terenie strefy. Takie SSE największą popularność zdobyły w krajach Azji Południowo-Wschodniej, gdzie w prawie niezmienionej formie funkcjonują do dzisiaj. Z czasem cele działania stref zaczęły się zmieniać,
głównie w zakresie pośredniego oddziaływania na wyodrębniony obszar.
Specjalne Strefy Ekonomiczne charakteryzuje:
1. ściśle opisana przestrzeń – z reguły niewielka, ograniczona do bezpośrednich terenów
przeznaczonych pod inwestycje, bywa, że naturalnie wyodrębniona (np. wyspa), chociaż
częściej wyznaczona administracyjnie;
2. preferencje fiskalne dla inwestorów działających na terenie strefy i spełniających warunki
umożliwiające korzystanie z nich, którymi coraz częściej zamiast mniej efektywnych ulg
są dopłaty bezpośrednie do inwestycji (granty), co bardziej pasuje do zasad wolnej konkurencji, gdyż umożliwia efektywne określenie udzielanych ulg w wymiarze bezwzględnym
oraz powiązanie ich z wielkością zainwestowanego kapitału;
3. preferencje dla eksportu towarów wytworzonych w strefie, od których odchodzono
stopniowo dopuszczając możliwość sprzedaży towarów na rynku wewnętrznym, tak by
minimalizować zjawisko konkurencji wewnętrznej pomiędzy podmiotami działającymi
w i poza strefą;
4. przewaga stref o charakterze produkcyjnym z uwagi na preferencje państw je tworzących
nie posiadających infrastruktury i ich potrzeby kapitałowe, z tendencją do stopniowego
zwiększania roli działalności usługowej;
5. preferencje dla inwestorów zagranicznych, z coraz bardziej widoczną tendencją do zacierania różnic między miejscem pochodzenia kapitału inwestycyjnego;
6. zwiększanie roli powiązań kooperacyjnych z podmiotami działającymi poza terenem strefy, co przyczynia się do aktywizacji ekonomicznej obszarów nieobjętych działaniem stref.
2. Argumenty „za” i „przeciw” SSE
Specjalne Strefy Ekonomiczne bywają krytykowane za to, że ich tworzenie na atrakcyjnych
terenach, na których opłacalne jest prowadzenie działalności na warunkach nieuprzywilejowanych, może prowadzić do zmniejszenia atrakcyjności inwestycyjnej innych, mniej atrakcyjnych obszarów subsydiowanych. W efekcie budżet państwa traci z powodu mniejszych
wpływów podatkowych, a inwestorzy osiągają większe korzyści z racji obniżonych kosztów
funkcjonowania wewnątrz granic zyskowności.
Z teoretycznego punktu widzenia, rozpatrując funkcjonowanie Specjalnych Stref Ekonomicznych pod kątem wpływu na zmiany wywoływane ich powstaniem na rynku lokalnym
i regionalnym, wskazuje się trzy praktyczne, negatywne skutki dla lokalnego środowiska gospodarczego8:
1. efekt biegu jałowego,
2. efekt substytucji,
3. efekt wypierania.
Z efektem biegu jałowego mamy do czynienia wtedy, gdy pożądane zmiany nastąpiłyby
również bez istnienia strefy. Niektóre procesy ekonomiczne zachodzące w otoczeniu, których pozytywny wpływ można łączyć z istnieniem SSE, faktyczne uwarunkowania posiadają
w ramach zwykłych modeli rozwoju gospodarczego. Chodzi tutaj przede wszystkim o uatrakcyjnianie terenów już atrakcyjnych inwestycyjnie, przyciąganie inwestycji z branż naturalnie
umiejscowionych na wyodrębnionym obszarze, czy też proces aktywnego zarządzania samą
zmianą profilu gospodarczego regionu.
Efekt substytucji występuje wtedy, gdy w rezultacie podjęcia działalności gospodarczej
przez dany podmiot następuje zaprzestanie lub znaczne ograniczenie prowadzonej działalności w dotychczasowym miejscu. Negatywny wpływ efektu substytucji polega na obniżeniu
aktywności gospodarczej i popytu na pracę w regionie, gdzie podmiot do tej pory prowadził
działalność gospodarczą. Sytuacja taka ma miejsce, gdy koszty prowadzenia działalności
w SSE są znacznie niższe od ponoszonych w innych miejscach kraju tak, że już w perspektywie średnioterminowej opłaca się przenieść prowadzoną działalność. Efekt substytucji dotyczy jedynie inwestorów krajowych, a więc takich którzy już prowadzili działalność na terenie
kraju.
Występowanie efektu wypierania jest związane ze znacznym brakiem równowagi w kosztach prowadzonej działalności przez inwestorów w SSE oraz w pozostałej części kraju.
Jeżeli pomoc udzielona inwestorom działającym w strefach pozwala zmniejszyć im koszty
funkcjonowania do poziomu niemożliwego do osiągnięcia przez podmioty spoza stref (czyli
podobna działalność prowadzona w tych dwu miejscach nie podlega mechanizmom wolnej
konkurencji), to w takim przypadku następuje ograniczenie lub w skrajnych przypadkach
likwidacja działalności poza strefą ze wszystkimi negatywnymi tego skutkami.
8 E. Kryńska, Polskie specjalne strefy ekonomiczne, Scholar, Warszawa 2000, s. 14.
118
Specjalna Strefa Ekonomiczna
Wiceminister Finansów Maciej Grabowski stwierdził, że strefy to recepta na to, by biedniejsze regiony ze strukturalnym bezrobociem miały szansę na nadrobienie zaległości wobec tych bogatszych. Tymczasem większość inwestycji nie powstaje tam, gdzie jest wysokie bezrobocie. Inwestorzy wolą zainwestować w regionie, który jest lepiej skomunikowany,
ma nowoczesną infrastrukturę i wykształconą kadrę. Przegrywają na tym strefy położone
w gorszych lokalizacjach. Rozwiązaniem tego problemu byłyby preferencje podatkowe, które w strefach – w dochodach z PIT i CIT sięgają 2 mld zł rocznie − służyły podtrzymywaniu
wzrostu w gorszych latach. A jest odwrotnie. Inwestycje są skorelowane ze wskaźnikiem PKB
z najwyżej rocznym opóźnieniem. Dodatkowo ten związek jest najsilniejszy w strefach położonych w najsłabszych regionach. Czyli jak mamy słaby wzrost gospodarczy w kraju, to
inwestycje podejmowane są ewentualnie w bardzo dobrych lokalizacjach, które wypierają te
peryferyjne, biedniejsze, zwykle bardziej dotknięte spowolnieniem. Jeśli pokazać lokalizację
stref i porównać mapy bezrobocia: obecną i tę sprzed 15 lat, to mapy te byłyby bardzo podobne. Czyli cel powołania stref nie został zrealizowany. Do tego firmy w strefach z powodu
ulg stanowią silną konkurencję dla tych poza strefami. W SSE działają nie tylko firmy produkujące na eksport. Są tam także zwolnione z CIT pralnie, centra logistyczne i konferencyjne –
konkurujące z firmami zza strefy9.
Faktem jest, że wpływy z podatku CIT wynoszą około 32–33 mld zł. W ramach ulg w SSE nie
pobiera się ok. 2 mld zł. To wskazuje, że możliwe byłoby obniżenie o 1 pkt proc. stawki podatku CIT dla wszystkich. Jednak prawdopodobieństwo takiej obniżki nie jest zbyt duże, a analiza wpływu poziomu opodatkowania przedsiębiorstw na ich inwestycje i produktywność
w krajach OECD w latach 1996−2004 wykazała, że wzrost efektywnej stopy opodatkowania
o 1% powoduje obniżenie nakładów inwestycyjnych na zakłady produkcyjne, wyposażenie
i infrastrukturę o ok. od 0,4 do 1,0%10. Wyższe, efektywne stawki podatku dochodowego od
osób prawnych są ujemnie skorelowane z poziomem inwestycji w sektorze przemysłowym11.
A utworzenie SSE skutkowało napływem bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) per
capita aż o 58%, głównie w sektorze przemysłowym, nie powodując przy tym wyparcia kapitału krajowego oraz inwestycji12.
Łączna wartość zwolnień podatkowych przedsiębiorców i spółek zarządzających strefami
do końca 2011 roku wyniosła blisko 10 711,07 mln zł. W związku z tym, że od początku funkcjonowania stref do końca 2011 roku wartość zwolnienia z podatku dla spółek zarządzających wyniosła 177,19 mln zł, to łączna wielkość pomocy publicznej udzielonej przedsiębiorcom działającym w strefach była równa 10 533,88 mln zł. Kwota ta stanowi 13,2% nakładów
inwestycyjnych poniesionych przez przedsiębiorców do końca 2011 roku.
Budowa i funkcjonowanie nowego zakładu przemysłowego stymuluje rozwój wszystkich
dziedzin życia gospodarczego regionu, w którym realizowana jest inwestycja. Szacuje się, że
100 nowych miejsc pracy utworzonych w strefie generuje – w zależności od branży od 50 do
100 nowych miejsc pracy w jej otoczeniu.
9 www.forsal.pl/artykuly/695645,specjalne_strefy_ekonomiczne_sa_dla_wybranych_nizszy_cit_dla_wszystkich.html.
10 C. Schwellnus, J. Arnold, Do Corporate Taxes Reduce Productivity and Investment at the Firm Level? Cross-country Evidence from Amadeus Dataset, OECD Economics Department Working Paper,no. 641, Paris 2008.
11 S. Djankov, T. Ganser, C. McLiesh, R.M. Ramalho, A. Shleifer, The Effect of Corporate Taxes on Investment and
Entrepreneurship, Working Paper 13756, National Bureau of Economic Research, January 2008.
12 J. Wang, The Economic Impact of Special Economic Zones: Evidence from Chinese Municipalities, University of
Science and Technology, Hong Kong 2010.
2. Argumenty „za” i „przeciw” SSE
Inwestycje przyciągnięte do strefy generują rozwój usług geodezyjnych, projektowych,
wzrost wykorzystania bazy hotelowej i gastronomicznej, rozwój usług telekomunikacyjnych
(zarówno telefonii kablowej, jak i komórkowej), wzrost liczby agencji celnych, wzrost usług
transportowych, rozwój usług bankowych, wzrost popytu na usługi w zakresie pośrednictwa
sprzedaży nieruchomości, rozwój usług informatycznych, zwiększenie sprzedaży sprzętu
komputerowego i oprogramowania, sprzętu kserograficznego, centrali telefonicznych, kas
fiskalnych, a także wzrost popytu na usługi dotychczas słabo wykorzystywane, jak: pranie
odzieży, catering, usługi pocztowe, ochrona obiektów, sprzątanie i utrzymanie czystości
w obiektach, wywóz śmieci, czy utrzymanie zieleni. W sektorze budowlanym odczuwany jest
wzrost zatrudnienia sezonowego i wielkości sprzedaży materiałów budowlanych. W szkolnictwie następuje podnoszenie kwalifikacji i zmiana profili nauczania oraz wzrost popytu na
komputery, naukę języków obcych, kursy księgowości, marketingu.
Rysunek 2. Koszty i zyski prowadzenie działalności na obszarze uprzywilejowanym
i poza nim
Granice obszarów zyskowności bez subsydiów
Granice obszaru uzyskującego subsydia
Źródło: B. Domański, K. Gwosdz13
Na SSE można patrzeć z perspektywy zatrudnionych, przedsiębiorców, władz lokalnych
i centralnych.
Z punktu widzenia ludzi zatrudnionych w przedsiębiorstwach działających w SSE, zwłaszcza w regionach o niskim popycie na pracę i dużym bezrobociu, najważniejsze jest posiadanie pracy, której może nie byłoby, gdyby nie utworzenie SSE. W bardzo wielu przypadkach to,
czy w jakimś niewielkim mieście lub gminie działa przedsiębiorstwo zatrudniające chociażby
kilkaset osób (co wraz z ich rodzinami oznacza posiadanie środków utrzymania dla kilku
tysięcy ludzi) ma dla tego miasta czy gminy kluczowe znaczenie nie tylko ekonomiczne, ale
także społeczne. Znalezienie zatrudnienia oraz jego utrzymanie może oznaczać konieczność
podniesienia swoich kwalifikacji zawodowych, czasami ciągłe i systematyczne dokształca13 B. Domański, K. Gwosdz (red.): Dziesięć lat doświadczeń pierwszej polskiej specjalnej strefy ekonomicznej.
Mielec 1995–2005, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie,
Agencja Rozwoju Przemysłu S.A. 2005, s. 19.
119
120
Specjalna Strefa Ekonomiczna
nie się i doszkalanie, a więc pozytywnie wpłynie na jakość siły roboczej w danym regionie
i rozwój usług szkoleniowych.
Z punktu widzenia przedsiębiorców, którzy mają zamiar podjąć działalność gospodarczą
– zwłaszcza dla firm małych i średnich – możliwe do uzyskania zwolnienia podatkowe mogą
być czynnikiem mającym decydujące znaczenie przy podejmowaniu decyzji o rozpoczęciu
działalności.
Z punktu widzenia miast i gmin inwestycje w funkcjonujących na ich terenie SSE często
oznaczają zagospodarowanie nieużytków, złagodzenie problemów bezrobocia, dają szansę
na przyciągnięcie kolejnych inwestorów. Ludzie zatrudnieni w przedsiębiorstwach działających w SSE, wydając zarobione pieniądze, generują popyt na towary i usługi.
Z punktu widzenia budżetu centralnego, z powodu przyznanych ulg wpływy podatkowe
z tytułu działalności w SSE są mniejsze, niż mogłyby być; gdyby taka sama działalność została podjęta bez takich zwolnień, to w końcowym rezultacie budżet może zyskać dzięki większym wpływom z podatków PIT od zatrudnionych, wpływom z podatków pośrednich dzięki
większej konsumpcji, czy też dzięki niższym wydatkom związanym z wyższym poziomem
bezrobocia. Napływ do SSE kapitału zagranicznego pozytywnie wpływa na bilans płatniczy
państwa. I co najważniejsze, liczenie strat z powodu ulg podatkowych nie uwzględnia czynnika przyciągania, będącego odwrotnością efektu biegu jałowego, bez którego to przyciągania
mogłoby w ogóle nie być inwestycji – a więc i wpływów podatkowych.
Stosowanie różnego rodzaju form pomocy publicznej to działanie będące także rodzajem
walki o przyciągnięcie zagranicznego kapitału ze strony państw nisko i średnio rozwiniętych.
Chcąc zachęcić zagraniczne przedsiębiorstwa do inwestycji, bardzo często toczy się rywalizacja o tereny, w których udzielona pomoc publiczna będzie najwyższa. I chociaż globalnie
taki wyścig oznacza swoiste „równanie w dół, to jednak bardzo trudno jest ten proces przerwać – ten, kto uczyniłby to pierwszy, poniósłby najdotkliwsze konsekwencje ograniczając
swoje szanse na przyciągnięcie inwestycji. Beneficjentami takiego stanu rzeczy są inwestorzy, którzy po maksymalnym wykorzystaniu przywilejów w jednym państwie i wywiązaniu
się w minimalnym stopniu z koniecznych zobowiązań, mogą podjąć decyzję o przeniesieniu
działalności gdzie indziej. W tym przypadku mamy więc do czynienia z klasyczną pułapką
społeczną, w którą wpadają państwa tworzące SSE, a efekty działania której przedstawione
zostały w omówieniu stosowanej metodologii badawczej dla całego Raportu.
3. Specjalne Strefy Ekonomiczne
a teoria modernizacji
Teoria modernizacji jest teorią socjologiczną14. Jest jedną z teorii rozwoju społecznego,
oznaczającego proces przemian prowadzących do wyznaczonego celu. Przeniesiona na
grunt gospodarki jest elementem ekonomii rozwoju gospodarczego. Modernizacja oparta
na uprzemysłowieniu ma wspierać rozwój gospodarczy i wzrost zasobności materialnej społeczeństwa dzięki eliminowaniu dostrzeżonych barier.
Rozważania prowadzone w ramach ekonomii rozwoju dotyczą mechanizmów tworzenia
warunków efektywnej alokacji zasobów i osiągnięcia wzrostu dochodu narodowego, głównie
poprzez wzrost produkcji oraz warunków pozwalających na konwergencję poziomu życia
biedniejszych warstw ludności i regionów geograficznych.
Elementem ekonomii rozwoju jest teoria rozwoju łącząca różne jego koncepcje z badaniami empirycznymi i stosowanymi, których celem jest formułowanie zaleceń przeznaczonych
do wcielenia w praktyce społeczno-gospodarczej.
Przedmiotem badań ekonomii rozwoju są przyczyny ubóstwa oraz narzędzia pobudzania
rozwoju. Teoria modernizacji (wychodząc z perspektywy ewolucyjnej) definiuje rozwój jako
proces stopniowych i stałych zmian. Jako wskaźnik gospodarczy dla krajów rozwijających się
przyjmuje ona sytuację w krajach rozwiniętych. W konsekwencji zacofanie definiuje przez
pryzmat różnic rozwojowych między krajami rozwiniętymi a rozwijającymi się, a rozwój –
przez pryzmat koniecznych do usunięcia barier, które utrudniają konwergencję. Prowadzi to
do naśladowania zastosowanych wcześniej i gdzie indziej rozwiązań w oparciu o przekonanie, że są one lepsze od tego, co lokalne i tradycyjne, i ignorowania monteskiuszowskiego
ducha praw. W celu osiągnięcia szybkiego rozwoju, wszystkim krajom rozwijającym się zalecono wprowadzenie jednakowego pakietu posunięć opracowanych w krajach rozwiniętych
(sformułowanych w postaci konsensusu waszyngtońskiego). Powinny być one inicjowane
przez państwo, jako główny podmiot modernizacji, która jest postrzegana jako proces zamierzony i sterowalny.
Na przełomie XX i XXI wieku wprowadzenie przez słabiej rozwinięte kraje postkomunistyczne rozwiązań stosowanych wówczas w bardziej rozwiniętych krajach Europy Zachodniej nie przyniosło spodziewanych rezultatów w postaci znacznego przyspieszenia ich rozwoju i konwergencji poziomu PKB per capita.
14 D. Miłaszewicz, Specjalne strefy ekonomiczne jako narzędzie modernizacji gospodarki, (w:) www.wneiz.pl/
nauka_wneiz/sip/sip22‒2011/SiP-22–1.pdf.
122
Specjalna Strefa Ekonomiczna
4. Specjalne Strefy Ekonomiczne
a teoria regionalizmu
Specjalne Strefy Ekonomiczne – o czym już była mowa – są instrumentem polityki gospodarczej i regionalnej państwa, służącym do stymulowania rozwoju wybranych regionów i wspierania gospodarki całego kraju poprzez nakierowanie na ich obszar strumieni inwestycji. Są też
przejawem interwencjonizmu państwa, którego założonym efektem ma być wyrównywanie
dysproporcji w rozwoju poszczególnych regionów poprzez aktywne wpływanie na uwarunkowania gospodarcze i społeczne. Jest to także instrument ingerencji w jednolity system prawno-ekonomiczny, której dokonuje się w celu osiągnięcia jakiegoś założonego stanu docelowego.
Ich tworzenie polega na zdiagnozowaniu sytuacji, przedstawieniu kierunków zmian, opracowaniu pożądanego modelu docelowego oraz doborze środków, prowadzących do jego
osiągnięcia w powiązaniu z przedstawieniem negatywnych trendów, którym powstanie strefy ma zapobiec.
Tworzenie SSE leży w gestii władz centralnych. Wymaga regulacji prawnych z poziomu
ustawodawcy. Ma wpływ na budżet państwa. Dlatego też powstaje zasadnicze pytanie, czy
SSE bardziej służą całemu krajowi, czy wybranym regionom, czy przez wybrane regiony –
całemu krajowi?
Proporcje między interesem lokalnym i globalnym muszą zostać odpowiednio wyważone.
Stąd w odniesieniu do SSE przydaje się pojęcie glokalności. Autorem tego terminu jest
Roland Robertson, a powstał on w wyniku swoistej gry słownej i powiązania pojęć: globalny
i lokalny. Oznacza związek pomiędzy światem globalnym a lokalnym, regionalnym. Podkreśla powiązania między nimi, tak często dzisiaj przeciwstawianymi sobie, na których współistnienie zwracał uwagę już Alexis de Tocquevill.
Pojęcie społeczność jest ważnym, a zarazem dyskusyjnym terminem socjologicznym.
Zwłaszcza gdy mowa o społecznościach lokalnych. Oba te terminy mają wspólną etymologię.
W myśli socjologicznej spotykamy dwie orientacje. Jedna zakłada, że społeczność jest
wspólnotą, która nie musi być związana z konkretnym terytorium. Pojęcie społeczności odnosi się do istoty tożsamości zbiorowej, trwałych więzi emocjonalnych oraz harmonii społecznej pojawiającej się między jednostkami, opartej na osobistych i bezpośrednich kontaktach. Wiążą się z nią trzy aspekty. Pierwszy mówi o przeżywaniu i uznawaniu symboli
i wartościach jako źródłach kulturowej świadomości. Drugi o zależnościach między ludźmi.
Trzeci o zasadach współdziałania. Druga orientacja kładzie nacisk na miejsce, uznając terytorium za fundament organizacji ekonomicznej, politycznej i kulturowej społeczeństwa
i integralny element jego funkcjonowania.
Słowo lokalny wywodzi się od łacińskiego localis i oznacza konkretne miejsce, przypisany do miejsca, tutejszy, co wiąże się z szeroko rozumianym monteskiuszowskim duchem miejsca. Ignorowanie go może prowadzić do konfliktów w samym wnętrzu danej społeczności i w jej relacjach z otoczeniem.
Są one ujmowane w ramy pomocniczości i subsydiarności, choć niekiedy te dwa pojęcia
uznawane bywają – bezzasadnie – za synonimy. Idea pomocniczości sprowadza się do poglądu, że obowiązkiem społeczności jest wspomaganie jej części składowych w ich naturalnym
4. Specjalne Strefy Ekonomiczne a teoria regionalizmu
rozwoju. I tak władze państwowe powinny wspierać władze samorządowe w ich działaniach
na rzecz wspólnoty lokalnej. Istotny jest zakres tej pomocy. Powinna się ona odbywać właśnie na zasadzie subsydiarności: społeczność nie powinna ingerować w sprawy, z którymi
poszczególne części składowe są w stanie poradzić sobie same, lecz jedynie tam, gdzie pomoc jest niezbędna.
123
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
5.1. Historia Specjalnych Stref Ekonomicznych w Polsce
Polskie Specjalne Strefy Ekonomiczne (SSE) są podobne do stref tworzonych w Europie Zachodniej kilkadziesiąt lat temu.
Na niejednoznaczne efekty funkcjonowania polskich SSE wskazuje raport Najwyższej Izby
Kontroli (NIK)15. Z jednej strony NIK stwierdza, że SSE zaowocowały licznymi, pozytywnymi
skutkami społecznymi i gospodarczymi, dzięki nowym miejscom pracy (i w rezultacie obniżeniu wydatków na pomoc społeczną) i napływowi inwestycji przyczyniły się do aktywizacji regionów, w których powstały. Z drugiej strony NIK zarzuca Ministerstwu Gospodarki, że
nie wypracowało długofalowej i szczegółowej koncepcji funkcjonowania SSE oraz nie ma
analiz pogłębionych o oceny efektywności działania SSE, ani całościowego bilansu korzyści
i kosztów ich funkcjonowania (nie zostały wypracowane metody pozyskiwania danych od
właściwych organów i instytucji).
Mimo wielu zastrzeżeń SSE się rozwijają – zarówno terytorialnie, jak i inwestycyjnie. Fakty
przeczą więc zarzutom.
W 2011 roku wydano 188 zezwoleń na działalność w SSE, co oznacza wzrost w stosunku do
roku poprzedniego o 6% i to po znaczącym wzroście liczby zezwoleń w 2010 roku w stosunku do 2009 roku, który z kolei w głównej mierze wynikał jednak z niskiej bazy za rok 2009
spowodowanej kryzysem.
W 2010 roku przedsiębiorcy otrzymali 177 zezwoleń na funkcjonowanie w strefach, w 2009
roku – 131, a w 2008 roku, kiedy kryzys dopiero przebijał się do świadomości inwestorów –
205. Łączna liczba miejsc pracy we wszystkich SSE przekroczyła w 2011 roku 241 tys. i wzrosła o 7% w stosunku do 2010 roku.
W 2011 roku ustabilizował się poziom nakładów inwestycyjnych w strefach. Ich wartość
wyniosła 6,449 mld zł (o 3% mniej niż w roku poprzednim). Ale w roku 2010 nastąpił zdecydowanie większy spadek w stosunku do roku wcześniejszego, bo aż 33%. Dlatego można
było mówić o pewnej stabilizacja. Aż 10 Specjalnych Stref Ekonomicznych w 2011 roku odnotowało dodatnią dynamikę wzrostu wyniku finansowego w stosunku do roku poprzedniego.
Aż 78% inwestorów pozytywnie oceniło funkcjonowanie Specjalnych Stref Ekonomicznych.
Wynik ten był o 4 punkty procentowe niższy w roku wcześniejszym. Z drugiej jednak strony
zmniejszył się udział negatywnie oceniających funkcjonowanie SSE. Tylko 4% ankietowanych negatywnie oceniło ich działalność, podczas gdy w 2010 roku było ich 7%.
Rok 2012 przyniósł potwierdzenie trendów i ocen. Łączny obszar stref powiększył się
o blisko 784 ha w wyniku włączenia 841,86 ha i wyłączenia 56,16 ha oraz korekty obszaru
stref zmniejszającej ich powierzchnie o 2,17 ha, dokonanej w związku z nowymi pomiarami
geodezyjnymi.
15 Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania i rozszerzania obszaru działania specjalnych stref ekonomicznych w latach 2006–2008, Bydgoszcz, grudzień 2009 rok.
http://nik.gov.pl/docs/inform/100106_specjane_strefy_ekonomiczne.pdf
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
Łączna powierzchnia stref na dzień 31 grudnia 2012 roku wyniosła 15 829 ha i obejmowała
grunty zlokalizowane w 146 miastach i 210 gminach. Średni stopień ich zagospodarowania
wynosi 60%.
Na koniec 2012 roku przedsiębiorcy posiadali 1 545 ważnych zezwoleń na prowadzenie
działalności gospodarczej na terenie stref. W samym 2012 roku wydano ich 167 – ponad 11%
mniej niż w 2011 roku. Zmniejszenie zainteresowania inwestorów wynika ze zbliżania się do
końca okresu, na który strefy zostały ustanowione. Ich horyzont inwestycyjny jest bowiem
nieco dłuższy, niż czas, który został wyznaczony do końca funkcjonowania stref. Sytuacja
może ulec zmianie po wydłużeniu – przez Radę Ministrów w lipcu 2013 roku – czasu funkcjonowania stref do końca 2026 roku.
Zainwestowany w strefach kapitał w 74,3% pochodził z sześciu krajów: Polski, Niemiec,
USA, Holandii, Włoch i Japonii. Przedsiębiorcy z Polski, których inwestycje w 2012 roku wzrosły o blisko 2 mld zł, od kilku lat zajmują pierwsze miejsce pod względem inwestycji w strefach wyprzedzając bezpośrednio inwestorów z Niemiec. W tym samym roku udział inwestycji
polskich w ogólnej wartości zainwestowanego kapitału stanowił 18,8%, podczas gdy inwestorów niemieckich – 15,2%. Trzecie i czwarte miejsce zajęli inwestorzy z USA i Holandii –
po 11,7%.
Największy udział w skumulowanej wartości inwestycji miały firmy z branży motoryzacyjnej (25,6% wydatków inwestycyjnych). Kolejne miejsca zajęli producenci wyrobów z gumy
i tworzyw sztucznych (10,1%) oraz przedsiębiorcy produkujący wyroby z pozostałych mineralnych surowców niemetalicznych (9,7%).
Największą koncentracją branżową charakteryzowały się trzy strefy – legnicka, warmińsko-mazurska i katowicka. W strefie legnickiej i katowickiej dominował przemysł motoryzacyjny
z udziałem wynoszącym odpowiednio 56,8% i 52,5%, zaś w warmińsko-mazurskiej produkcja wyrobów z gumy i tworzyw sztucznych, której udział stanowił 52,6%. Analiza struktury
branżowej w poszczególnych strefach i w ich otoczeniu wskazuje, że powstałe skupiska firm
działających w tych samych i pokrewnych sektorach stanowią naturalną bazę do tworzenia
i rozwijania nowoczesnych parków przemysłowych, technologicznych oraz klastrów, w których upatruje się szansy na osiągnięcie przewag konkurencyjnych Polski, szczególnie w takich branżach jak motoryzacja, sektor lotniczy, produkcja materiałów budowlanych, sprzętu
AGD i TV oraz wysoko wyspecjalizowane usługi.
Koncentracja branżowa i związana z nią specjalizacja są źródłem nowych kompetencji stanowiących wartość dodaną. Przykładem struktur klastrowych, funkcjonujących na terenie
stref jest: Dolina Lotnicza na obszarze strefy mieleckiej, Silesia Automotive w strefie katowickiej, klaster ICT w strefie pomorskiej, meblowy w warmińsko-mazurskiej, Tarnowski Klaster
Przemysłowy w strefie krakowskiej, motoryzacyjny oraz związany z sektorem AGD w strefie
wałbrzyskiej.
Skumulowana wartość inwestycji w strefach osiągnęła 85,8 mld zł i była wyższa o blisko
6,2 mld zł (7,7%) niż w 2011 roku.
Największy udział w łącznej kwocie inwestycji miały strefy kluczowe dla województwa
opolskiego, w których znajdują się grunty z tegoż województwa: katowicka – 22,8% i wałbrzyska.
Najwyższą dynamikę inwestycji w 2012 roku (ponad 12%) odnotowano w strefie legnickiej.
Ale w wartościach bezwzględnych największy wzrost inwestycji w porównaniu z 2011 rokiem
miał miejsce w strefie wałbrzyskiej – o ponad 1,5 mld zł. Największe wydatki inwestycyjne
125
126
Specjalna Strefa Ekonomiczna
w tej strefie poniosły takie firmy jak: RONAL Polska, Etex Building, 3M Wrocław oraz Bridgestone Diversified Products Poland.
Na drugiej pozycji w tej kategorii uplasowała się strefa katowicka. Nakłady inwestycyjne
zwiększyły się w niej o ponad 1,4 mld zł, głównie za sprawą General Motors Manufacturing
Poland, Metsa Tissue Krapkowice oraz Brembo Poland.
Strefa wałbrzyska plasowała się na drugiej pozycji (za tarnobrzeską) pod względem inwestycyjnego wykorzystania znajdujących się w niej obszarów – 57,94 ha.
Liczba miejsc pracy w roku 2012 przyrosła w strefach wzrost o 6,7 tys. – czyli o 2,8%. Łącznie inwestorzy zatrudniali w SSE na koniec 2012 roku ponad 247,5 tys. pracowników. Najlepszy rezultat w odniesieniu do wielkości zatrudnienia na 1 ha (55 etatów) osiągnęła strefa
katowicka.
Jak wynika z przeprowadzonej analizy, strefy katowicka i wałbrzyska odnoszą szereg korzyści z których − mimo powierzchni gruntów przeznaczonych na działanie stref − nie czerpie województwo opolskie.
W 2012 roku na 1 ha terenu zagospodarowanego przez inwestorów posiadających zezwolenie na działalność w strefach przypadło ponad 12,2 mln zł nakładów inwestycyjnych
i 35 miejsc pracy.
W 2012 roku wydano 369,3 mln zł na budowę infrastruktury na obszarze stref (o 25,9 mln zł.
więcej niż w 2011 roku), w tym 114,0 mln zł, czyli blisko 31% stanowiły inwestycje spółek zarządzających strefami i były wyższe o 16% (o 15,7 mln zł) w stosunku do 2011 roku. Pozostałe podmioty w 2012 roku zwiększyły swe nakłady o 10,2 mln zł (o 4,2%). Reszta wydatków
finansowana była przez gminy, gestorów mediów oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych
i Autostrad. W 2012 roku podmioty te przeznaczyły na rozwój infrastruktury o 4,2% środków
więcej niż w roku poprzednim. Wzrostowi wydatków spółek zarządzających infrastrukturą
towarzyszyło zwiększenie nakładów na promocję stref z 6,0 mln zł w 2011 roku do 7,4 mln zł
w 2012 roku – czyli o 23,3%.
Łączne nakłady na budowę infrastruktury na terenie SSE, które zostały poniesione od
początku ich funkcjonowania do końca 2012 roku wyniosły 2 885,5 mln zł. Udział spółek
zarządzających strefami w inwestycjach w zakresie infrastruktury stanowił ponad 37,8%. Pozostała część wydatków finansowana była przez gminy, gestorów mediów oraz Generalną
Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.
W opublikowanym pod koniec czerwca 2012 roku raporcie FDI Global Free Zones of the
Future 2012/201316, który jest rankingiem pięćdziesięciu najlepszych Specjalnych Stref Ekonomicznych, znalazło się aż pięć polskich SSE. Strefy te zajęły w rankingu następujące pozycje: 11. (Katowicka SSE), 18. (Łódzka SSE), 22. (Wałbrzyska SSE „INVEST PARK”), 35. (Pomorska SSE) i 37.(Starachowicka SSE).
5.2. Podstawy prawne funkcjonowania SSE
Zasady i warunki tworzenia SSE, zarządzania nimi oraz ich funkcjonowania reguluje Ustawa
z dnia 20 października 1994 roku o Specjalnych Strefach Ekonomicznych („USSE”)17. Ustawa
16 www.fdiintelligence.com/Rankings/Global-Free-Zones-of-the-Future-2012–13?ct=true.
17 Dz.U. z 1994 r. Nr 123, poz. 600.
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
ta była kilkakrotnie nowelizowana – 16 listopada 2000 roku18, 2 października 2003 roku19,
23 czerwca 2006 roku20 oraz 30 maja 2008 roku21. Szczegóły funkcjonowania SSE określone
zostały w rozporządzeniach Rady Ministrów dotyczących wszystkich SSE oraz łącznie w kilkudziesięciu rozporządzeniach dotyczących każdej, poszczególnej z SSE22.
Do funkcjonowania Specjalnych Stref Ekonomicznych na szczeblu międzynarodowym stosuje się przepisy unijne.
Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzeczpospolitą Polską, z jednej
strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony23 podpisany został 16 grudnia 1991 roku. Jego część handlowa weszła w życie 1 marca 1992 roku,
a całość 1 lutego 1994 roku. Układ przewidywał stosowanie w Polsce kryteriów pomocy obowiązujących w ówczesnej EWG.
Art. 63 ust. 1 pkt za niezgodne z właściwą realizacją tego układu (o ile może negatywnie wpływać na wymianę handlową Polski ze Wspólnotą) uznaje „wszelką pomoc publiczną,
która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji przez faworyzowanie niektórych
przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów”. Postępowanie, które narusza ten przepis miało być prowadzone zgodnie z art. 85, 86 i 92 TWE (art. 63 ust. 2). Jednocześnie uznano
(na mocy art. 63 ust. 4 a), że przez pierwszych pięciu lat od wejścia w życie tego traktatu
każda pomoc publiczna stosowana przez polskie władze będzie oceniana z uwzględnieniem
tego, że Polska miała być traktowana „jak obszar identyczny z obszarami Wspólnoty, o których mowa a art. 92 ust. 3 lit. a TEWG”. Powołana na mocy układu stowarzyszeniowego Rada
Stowarzyszenia mogła przedłużyć ten czas o okresy kolejnych pięciu lat. Obydwie strony
zobowiązane zostały także do corocznego wzajemnego informowania o udzielonej pomocy
publicznej (art. 63 ust. 4a). W przypadku uznania przez którąś ze stron, że jakieś działania
strony przeciwnej są niezgodne z art. 63 ust. 1 można zastosować „odpowiednie środki po
konsultacjach w ramach Rady Stowarzyszenia lub po upływie 30 dni roboczych od wystąpienia o takie konsultacje”, przy czym środki te musiały być zgodne z odpowiednimi postanowieniami GATT (art. 63 ust. 6).
W 1994 roku podstawowym dokumentem określającym funkcjonowanie Specjalnych
Stref Ekonomicznych stało się sporządzone w dniu 15 kwietnia 1994 roku w Marakeszu
i ratyfikowane przez Polskę porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu
(WTO)24. Na jego podstawie oraz na podstawie załącznika do statutu WTO Agreement on
Subsidies and Countervailing Measures, SSE, w których stosowano ulgi i/lub zwolnienia
podatkowe, należało uznać za formę subsydiów25. Aby dana strefa nie została uznana za
formę subsydium podlegającym sankcjom, trzeba było spełnić kilka warunków określonych w art. 8.2. (b):
1. strefa musi stanowić spójny geograficznie i wyraźnie zdefiniowany obszar;
18 Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228.
19 Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840.
20 Dz.U. z 2006 r. Nr 141, poz. 997. Tekst jednolity po tych zmianach: Dz.U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274.
21 Dz.U. z 2008 r. Nr 118, poz. 746.
22 Wykaz tych rozporządzeń wraz z odsyłaczami do ich treści: http://bip.mg.gov.pl/Prawo/Obowiazujace+prawo/
Specjalne+strefy+ekonomiczne.
23 „Układ Stowarzyszeniowy”.
24 Porozumienie ustanawiające Światową Organizację Handlu (WTO), Marakesz, 15.04.1994 r., (Dz.U. z 1995 r.
Nr 98, poz. 483 i 484 z późn. zm.).
25 Art. 1.1 (a) (1) (ii).
127
128
Specjalna Strefa Ekonomiczna
2. w ustawie, przepisie lub innym oficjalnym dokumencie muszą być wskazane naturalne
i obiektywne kryteria stanowiące powody utworzenia strefy, wskazujące, że przyczyny te
mają charakter trwały;
3. kryteria te muszą zawierać wskaźniki rozwoju gospodarczego oparte na przynajmniej jednym z dwóch czynników:
 PKB per capita nie może być wyższy niż 85% średniej w danym kraju;
 stopa bezrobocia musi wynosić przynajmniej 110% średniej krajowej mierzonych
w okresie trzech lat.
W chwili obecnej, po wejściu w życie Traktatu z Lizbony (co nastąpiło 1 grudnia 2009
roku) wprowadzającego zmiany do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu Ustanawiającego
Wspólnotę Europejską (wraz ze zmianą nazwy tego dokumentu na Traktat o Funkcjonowaniu
Unii Europejskiej [TFUE]), regulacje dotyczące polityki konkurencji zawarte są w Tytule VII
(„Wspólne reguły w dziedzinie konkurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw”), rozdziale 1
(„Reguły konkurencji”) TFUE. Sekcja 1 tego rozdziału, nosi tytuł „Reguły mające zastosowanie do przedsiębiorstw” i zawiera przepisy dotyczące polityki konkurencji na wspólnotowym
rynku wewnętrznym (art. 101–106). Natomiast zasady regulujące kwestie pomocy przedsiębiorstwom przez organy władz publicznych zawarte są w sekcji 2 ww. rozdziału noszącej
tytuł „Pomoc przyznawana przez Państwa” (art. 107–109).
Zgodnie z art. 107 ust. 1 („z zastrzeżeniem innych postanowień” zawartych w TUE i TFUE)
wszelka pomoc przyznawana przez państwa członkowskie UE w jakiejkolwiek formie, która „zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi”.
W kolejnym fragmencie tego artykułu zastrzeżono, że nie każda pomoc państwa jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym. I tak, zgodnie z ust. 2 art. 107, zgodna z rynkiem wewnętrznym jest:
a. „pomoc o charakterze socjalnym przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów;
b. pomoc mająca na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub
innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi;
c. pomoc przyznawana gospodarce niektórych regionów RFN dotkniętych podziałem Niemiec w zakresie, w jakim jest niezbędna do skompensowania niekorzystnych skutków gospodarczych spowodowanych tym podziałem” (pięć lat po wejściu w życie TL „Rada, na
wniosek Komisji, może przyjąć decyzję uchylającą niniejszą literę”.
Natomiast w ust. 3 tego samego art. wymienione są przypadki, w których pomoc organów
władz publicznych za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana. Może tak się
stać w następujących przypadkach udzielania pomocy:
a. „pomoc przeznaczona na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia, jak również regionów, o których mowa w art. 349, z uwzględnieniem ich sytuacji strukturalnej, gospodarczej i społecznej;
b. pomoc przeznaczona na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego europejskiego zainteresowania lub mająca na cele zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego;
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
c. pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem;
d. pomoc przeznaczona na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego, o ile
nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji w Unii w zakresie sprzecznym
ze wspólnym interesem;
e. inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, na wniosek Komisji”.
Art. 108 ust. 1 stanowi, że KE, we współpracy z państwami UE „stale bada systemy pomocy istniejące w tych państwach oraz że proponuje im ona stosowne środki konieczne ze względu na stopniowy rozwój lub funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Zgodnie
z ust. 2 art. 108, jeśli KE stwierdzi, po wezwaniu zainteresowanych stron do przedstawienia uwag, że pomoc przyznana przez Państwo przy użyciu zasobów państwowych nie jest
zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107, lub że pomoc ta jest nadużywana,
decyduje o zniesieniu lub zmianie tej pomocy przez dane Państwo w terminie, który ona
określa. Jeśli dane państwo nie zastosowałoby się do takiej decyzji w wyznaczonym terminie, to KE lub jakiekolwiek inne zainteresowane państwo UE może wnieść sprawę do
Trybunału Sprawiedliwości UE.
Jednakże, na wniosek państwa UE Rada może jednomyślnie zadecydować, że pomoc,
którą to państwo przyznaje lub zamierza przyznać jest zgodna z rynkiem wewnętrznym –
na zasadzie odstępstw od art. 107 TFUE lub rozporządzeń przewidzianych w art. 109 TFUE
jeśli wyjątkowe okoliczności uzasadniają taką decyzję. Jeśli w odniesieniu do danej pomocy
Komisja wszczęła procedurą przewidzianą w ust. 1 art. 108, wystąpienie zainteresowanego
Państwa z wnioskiem skierowanym do Rady powoduje zawieszenie tej procedury do czasu
zajęcia stanowiska przez Radę. Zaś jeśli ta nie zajmie stanowiska w terminie trzech miesięcy
od wystąpienia z wnioskiem, Komisja wydaje decyzję w sprawie.
Kompetencje stanowienia aktów prawa pochodnego, dotyczącego pomocy publicznej odpowiednim organom UE przyznaje art. 109 TFUE: „Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji
z Parlamentem Europejskim, może wydać wszelkie właściwe rozporządzenia w celu zastosowania art. 107 i 108, a w szczególności może określić warunki stosowania art. 108 ust.
3 i kategorie pomocy zwolnione z tej procedury”.
Szczegółowe uregulowania zawarte są w wielu aktach prawa pochodnego. Do najważniejszych i obowiązujących w chwili obecnej należą:
1. rozporządzenie Rady (WE) nr 994/98 z 7 maja 1998 roku, na podstawie którego KE ma
możliwość przyjmowania rozporządzeń o wyłączeniach grupowych w odniesieniu do pomocy publicznej. W tych rozporządzeniach KE ma prawo uznać niektóre kategorie pomocy publicznej za zgodne z postanowieniami traktatowymi, przy zastrzeżeniu spełnienia
określonych warunków co oznacza, że pomoc taka nie wymaga wcześniejszego zgłoszenia i zgody KE;
2. rozporządzenie Komisji (WE) nr 800/2008 z 6 sierpnia 2008 roku, (tzw. rozporządzenie
GBER), które zastąpiło wcześniejsze, wspomniane wyżej rozporządzenia o wyłączeniach
grupowych, które ujednoliciło przepisy prawne dotyczące tej kwestii i w którym określono maksymalne pułapy pomocy publicznej i warunki jej stosowania dla poszczególnych
sektorów gospodarki, poniżej których to pułapów i przy spełnieniu jakich warunków rozporządzenie to ma zastosowanie (tzn. pomoc ta nie musi być zgłaszana);
129
130
Specjalna Strefa Ekonomiczna
3. rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006 roku, tj. rozporządzenie
porządkujące zasady stosowania reguły de minimis, czyli progu wartości pomocy publicznej (tzw. pomocy bagatelnej), poniżej której nie ma obowiązku jej zgłaszania (jako na tyle
małej, że nie wpływa ona na wymianę handlową i nie zakłóca konkurencji na wspólnym
rynku);
4. rozporządzenie Rady (WE) nr 659/1999 z 22 marca 1999 roku (z późniejszymi zmianami),
w którym zawarte zostały reguły proceduralne, jakie muszą być spełniane przy udzielaniu pomocy publicznej;
5. rozporządzenie KE (WE) nr 794/2004 z 21 kwietnia 2004 roku w sprawie wykonania ww.
rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999;
6. wytyczne KE dotyczące stosowania pomocy regionalnej w państwach UE w latach
2007−2013.
W rozporządzeniu 1628/2006 bezpośrednio wiążącym wszystkie państwa członkowskie
Komisja Europejska wprowadziła:
 ograniczenie kosztów kwalifikowanych ponoszonych przez dużych przedsiębiorców wyłącznie do nowych aktywów (celem było zapobiegnięcie przenoszeniu fabryk z krajów
starej Unii do nowych państw członkowskich);
 wymóg, że pomoc może zostać udzielona wyłącznie wtedy, gdy przed rozpoczęciem inwestycji przedsiębiorca złożył wniosek o przyznanie pomocy, a odpowiedni organ potwierdził następnie, że projekt zasadniczo kwalifikuje się do pomocy (celem było wyraźniejsze
niż przed 2007 rokiem podkreślenie wagi efektu zachęty, który miał być wywierany przez
przyznaną pomoc).
Rozporządzenie to zostało zastąpione rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych,
które ujednoliciło zasady udzielania różnych rodzajów pomocy publicznej uznanej za zgodną ze Wspólnym Rynkiem. Rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych weszło w życie
w dniu 29 sierpnia 2008 roku. Najważniejszą zmianą w zakresie udzielania pomocy regionalnej, było uściślenie zasad dotyczących efektu zachęty. Zgodnie ze zmienionymi przepisami, uznano, że w przypadku MŚP efekt zachęty jest spełniony, jeśli rozpoczęcie inwestycji
nastąpiło po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy. Duzi przedsiębiorcy muszą zarówno
rozpocząć inwestycję po złożeniu wniosku o udzielenie pomocy, jak i wykazać, że przyznanie
pomocy będzie skutkowało przynajmniej jednym z następujących efektów:
 znaczącym zwiększeniem rozmiaru inwestycji,
 znaczącym zwiększeniem zasięgu inwestycji,
 znaczącym zwiększeniem całkowitej kwoty wydanej na realizację inwestycji,
 znaczącym przyspieszeniem zakończenia inwestycji.
W prawie wewnętrznym, podstawowym aktem prawnym pozostaje USSE. Ostatnia jej
nowelizacja weszła w życie w dniu 4 sierpnia 2008 roku. Zmieniono wówczas także relacje pomiędzy poszczególnymi aktami prawnymi zawierającymi przepisy strefowe. Każde
z 14 rozporządzeń strefowych powielało zapisy dotyczące warunków udzielania pomocy
publicznej, określające typy działalności gospodarczej, na które nie będzie wydawane zezwolenie, maksymalną wielkość i warunki udzielania pomocy publicznej, definicję kosztów
kwalifikowanych, sposób dyskontowania. W efekcie przy każdorazowej zmianie przepisów
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
strefowych (np. podczas ich dostosowania do nowych przepisów wspólnotowych) konieczne
było wprowadzenie identycznych modyfikacji do 14 aktów prawnych. Zdecydowano zatem
wyłączyć z rozporządzeń strefowych, obowiązujące we wszystkich strefach, warunki udzielania pomocy publicznej i umieścić je w jednym rozporządzeniu ogólnym w sprawie pomocy
w SSE. Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 30 grudnia 2008 roku. W rozporządzeniach
strefowych obowiązujących również od dnia 30 grudnia 2008 roku, pozostawiono opis granic oraz okres funkcjonowania poszczególnych stref. W myśl dokumentów z 2008 roku okres
funkcjonowania wszystkich stref został ujednolicony i przedłużony − do dnia 31 grudnia
2020 roku. Równolegle podniesiono do rangi aktu prawnego powszechnie obowiązującego
szczegółowe kryteria stosowane w przypadku obejmowania statusem stref gruntów prywatnych, które korespondowały z odpowiednią zmianą ustawy o SSE.
Dla realizowanego w województwie opolskim programu „Depopulacja – czas na zmiany na
opolskim rynku pracy” podstawowe znaczenie, poza prawem wspólnotowym i USSE, mają rozporządzenia Rady Ministrów dotyczące SSE działających na terenach województwa, czyli rozporządzenie z 15 grudnia 2008 roku w sprawie wałbrzyskiej specjalnej strefy ekonomicznej26 oraz
rozporządzenie z 15 grudnia 2008 roku w sprawie katowickiej specjalnej strefy ekonomicznej27.
Obecne obowiązujące zasady udzielania pomocy w strefach, określone rozporządzeniem
Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 roku w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej
na terenach specjalnych stref ekonomicznych28, są tożsame z przepisami Komisji Europejskiej zawartymi w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 roku
uznającym niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art.
87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych)29.
Specjalne Strefy Ekonomiczne są objęte programem pomocowym o numerze X193/2009.
5.3. Zachęty dla inwestorów
Zgodnie z art. 3 USSE, celem istnienia stref jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego wybranych obszarów terytorium kraju, w szczególności poprzez:
 rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;
 rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;
 rozwój eksportu;
 zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;
 zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej,
 tworzenie nowych miejsc pracy;
 zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.
Inne cele ekonomiczne tworzenia SSE, które nie zostały opisane wprost w przepisach
prawnych, to:
26 Dz.U. 2008 r. Nr 232, poz. 1561 z późn. zm.
27 Dz.U. 2008 r. Nr 232, poz. 1550.
28 Dz.U. 2008 r. Nr 232, poz. 1548 z późn zm.
29 Dz. Urz. UE L 214 z 9 sierpnia 2008 r., s. 3.
131
132
Specjalna Strefa Ekonomiczna
 tworzenie miejsc pracy w regionach o wysokim bezrobociu strukturalnym;
 przełamywanie monokultury przemysłu i dywersyfikacja struktury produkcji w poszczególnych regionach;
 aktywizacja w stosunku do otoczenia poza strefą, nawiązywanie związków kooperacyjnych z polskimi dostawcami spoza strefy;
 generowanie wzrostu PKB w poszczególnych regionach;
 zapewnienie wpływów z tytułu podatku VAT oraz wzrostu dochodów z innych świadczeń;
 wspomaganie lokalnej infrastruktury technicznej;
 ograniczenie wydatków budżetowych przeznaczanych na wypłaty zasiłków dla bezrobotnych, którzy znajdą zatrudnienie w specjalnych strefach ekonomicznych30.
O atrakcyjności danego regionu dla współczesnego inwestora – podobnie jak dla średniowiecznego osadnika – decyduje wiele czynników. Szczególnie korzyści, jakie można odnieść
z podjęcia działalności na danym obszarze w porównaniu z warunkami na obszarach sąsiednich. Wsie i miasta lokowane w Polsce w na prawie niemieckim, różniły się od innych głównie
sposobem opodatkowania i dochodzenia sprawiedliwości. Dziś w Specjalnych Strefach Ekonomicznych dla współczesnych inwestorów też stosuje się różne rodzaje zachęt: zarówno
finansowych, jak i niefinansowych. Decydujące znaczenie mają dziś ulgi podatkowe, które
wprowadzić łatwiej, niż specjalny system stosowania prawa.
Tabela 1. Zachęty dla inwestorów w SSE
Zachęty finansowe
Zwolnienia z CIT
Przyspieszona amortyzacja
Zwolnienia z PIT nierezydentów
Zwolnienia z podatków lokalnych – zwłaszcza z podatku od nieruchomości
Zachęty niefinansowe
Pomoc w załatwianiu formalności
administracyjno–prawnych
Stosowanie uproszczonych procedur
administracyjnych
Dostęp do infrastruktury
Ograniczenie restrykcji dotyczących
ochrony środowiska
Zwolnienia z cła
Dotacje i subsydia
Preferencyjne kredyty
Łatwiejszy transfer zysków
Przedsiębiorcy lokujący inwestycje na terenie SSE mogą korzystać z pomocy publicznej,
udzielanej najczęściej w formie zwolnień z podatku dochodowego, z tytułu:
 kosztów nowej inwestycji lub
 tworzenia nowych miejsc pracy.
Mimo tych zachęt SSE nie są miejscem, gdzie faktycznie odbywa się proces inwestycyjny,
lecz stanowią jedynie obszar, na którym rejestruje się działalność, w rzeczywistości odby30 Taki system wsparcia nowych inwestycji nie był zgodny z zasadami udzielania pomocy publicznej w krajach
Unii Europejskiej. Przystąpienie Polski do UE wymusiło ujednolicenie zasad udzielania pomocy publicznej
w strefach, o czym będzie mowa w dalszej analizie.
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
wającą się gdzie indziej. Druga odmienność dotyczy braku wydzielenia z całości terytorium
obszaru przeznaczonego pod inwestycje, co sprawia, że właściwie nie można operować pojęciem strefy.
5.3.1. Stymulacyjna rola podatków w SSE
Najsilniejszy bodziec motywujący do inwestowania w obrębie stref stanowiły zachęty finansowe.
Szczególna popularność zwolnień podatkowych w SSE, zarówno dla państwa, jak i dla
inwestorów, wynika z funkcji podatków. Dla państwa jest to najprostszy do zastosowania
instrument, pełniący funkcję stymulacyjną. Dla inwestora jest to narzędzie stabilizacyjne.
Mimo drobnych różnic pomiędzy poszczególnymi teoretykami panuje raczej communis
opinio, że do głównych funkcji podatków należą: (1) dochodowa (nazywana też fiskalną lub
skarbową); (2) społeczna, w ramach której wyodrębnić można funkcje: (a) alokacyjną, (b)
redystrybucyjną, (c) regulacyjną i (d) socjalną; (3) gospodarcza, w ramach której wyodrębnić
można funkcje: (i) stabilizacyjną i (ii) stymulacyjną; oraz (4) informacyjno-kontrolna. Przedstawiane są one przez różnych autorów w różnej kolejności, która oczywiście nie ma żadnego znaczenia31. Niektórzy wymieniają jeszcze funkcję regulowania zasobów podatnika32.
Początkowo dominowała fiskalna funkcja podatków33. Jednakże używanie tego pojęcia
może być mylące, dlatego że zawiera on różne treści34. Polskie słowo fiskalny wywodzi się
z języka łacińskiego, w którym fiskus oznaczał − w starożytnym Rzymie − skarb cesarski.
Francuskojęzyczne określenie politique fiscale, albo anglojęzyczne fiscal policy odnosi się
już do całej polityki finansowej państwa. Dlatego słuszniej byłoby mówić raczej o funkcji
dochodowej. Ona sama, polegająca na ściągnięciu przez skarb państwa pieniędzy od podatników, pomijając jej nazwę, raczej nie podlega dyskusji. Jednak nie można koncentrować
się jedynie na prostym zagadnieniu zasilania budżetu państwa – tylko na zasilaniu na takim
poziomie, które nie czyni z celów społecznych i gospodarczych podstawowych funkcji podatkowych. W innym przypadku funkcja fiskalna stać się może narzędziem realizacji innych
funkcji, w wyniku czego skala pobrań będzie nieodpowiednia35.
Funkcja fiskalna jest dobrze realizowana wówczas, gdy ustanowione podatki są dla państwa wydajne i elastyczne36. Wymogom tym doskonale odpowiadają podatki pośrednie. Ich
„elastyczność wyraża się wzrostem wpływów w czasie koniunktury gospodarczej oraz malejącymi obciążeniami konsumentów i firm wówczas, gdy zmniejszy się tempo rozwoju gospodarki, obroty przedsiębiorstw i konsumpcja gospodarstw domowych.”37. Wydajność podatków pośrednich, zwłaszcza podatku VAT, jest wynikiem opodatkowania wielkości docelowej
popytu konsumpcyjnego, którego rozpoznanie bierze na siebie producent lub usługodawca.
31 M. Pietrewicz, Polityka fiskalna, op. cit., s. 13; S. Owsiak, Finanse publiczne..., op. cit., s. 49.
32 H. Litwińczuk, Prawo podatkowe…, op. cit.
33 Podatki były traktowane głównie jako źródło zasilania budżetu aż do drugiej połowy XX wieku. Francuska
Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z 1789 roku w artykule 13 głosiła, że powszechna kontrybucja może
być wprowadzona w celu utrzymania sił zbrojnych i w związku z wydatkami administracyjnymi. Rozdział VIII
Konstytucji Stanów Zjednoczonych zaczynał się zaś od stwierdzenia, że podatki mogą być wprowadzone przez
Kongres w celu spłacenia długów oraz utrzymania obronności i pomyślności kraju.
34 N. Gajl, Teorie podatkowe…, op. cit., s. 138.
35 H. Kuzińska, Rola podatków…, op. cit., s. 33.
36 Ibidem, s. 32.
37 Ibidem, s. 32.
133
134
Specjalna Strefa Ekonomiczna
Jeśli ich ocena popytu będzie błędna nie sprzedadzą oni swoich towarów lub usług i nie
otrzymają podatku należnego, od którego mogliby odjąć podatek naliczony38.
Z punktu widzenia funkcji dochodowej podatków, państwo musi optymalizować wpływy –
czyli uzyskać jak najwięcej, jak najmniejszym kosztem. Dochód państwa to przychód (wpływy podatkowe) pomniejszony o koszty jego uzyskania (wydatki poniesione na pobór podatków). Wysokość wpływów jest uwarunkowana z jednej strony zamożnością podatników,
z drugiej wysokością stawek podatkowych. Ale ich stałe podnoszenie nie zawsze wpływa na
zwiększenie dochodu państwa. Na potwierdzenie tej tezy przywoływane są obliczenia zależności pomiędzy wysokością stopy podatkowej i wielkością wpływów podatkowych państwa,
zwane krzywą Laffera39.
Z czasem jednak zaczęto coraz bardziej podkreślać inne funkcje podatków. Robiono
to w oparciu o założenie, że poprzez różne instrumenty polityki podatkowej możliwe jest
realizowanie tak zwanej funkcji stymulacyjnej40 bądź, według innego określenia, bodźcowej41. Eugeniusz Tagler nie uważa, co prawda, żeby podatek, jako jednostkowe urządzenie
finansowo-prawne, czy też system podatkowy jako całość mógł spełniać funkcję bodźcową,42 jednakże udzielając wielu różnorodnych ulg, zwolnień lub obniżek podatkowych państwo może nie tylko wskazywać kierunki pożądanej przez siebie aktywności gospodarczej
podatników, ale także wpływać na ich konkretne zachowania i reakcje. Nawet Adam Smith
dopuszczał takie posunięcia podatkowe, które stymulowałyby pewne zachowania podatników43. Można mieć jednak wątpliwości, czy rzeczywiście istota stymulacyjnej funkcji podatków polega – jak pisze Natalia Gajl – „na takim zbudowaniu i wykorzystaniu instrumentów
finansowych, a w tym wypadku podatkowych, aby sprzyjały one gospodarności działania,
pobudzały do osiągania odpowiednich wyników ekonomicznych i finansowych, podejmowaniu działań przynoszących zyski oraz pożądane efekty społeczne...”44.
Oczywiście władza polityczna za pomocą podatków może chcieć osiągnąć pożądane efekty społeczne. Państwo nie musi jednak pobudzać przedsiębiorców do podejmowania działań przynoszących zyski i osiągania odpowiednich wyników finansowych. Przedsiębiorcy
nie trzeba podatkami zachęcać do osiągnięcia zysku, który stanowi credo całej jego działalności. Państwo, jeżeli już do czegoś inspiruje swoich obywateli, to najczęściej do unikania
płacenia wygórowanych podatków. Z uwagi na konstrukcję podatku dochodowego strata,
która dla podmiotu gospodarczego jest ekonomicznym fiaskiem, dla osoby fizycznej może
być dobrodziejstwem podatkowym, przez co staje się często niezwykle pożądana. Wojciech
Łączkowski słusznie więc zauważył, że trudno jest wskazać przykłady konstruktywnego oddziaływania podatków. „Stymulacja wyrażająca się na przykład w ulgach, czy zwolnieniach
podatkowych pokazuje, że to nie podatki, lecz ich brak lub ograniczenie mogą wyzwalać
zachowania pozytywne...”45.
38 Ibidem, s. 35.
39 R. Gwiazdowski, Krzywa Laffer’a. Rzecz o tym jak obniżki stawek podatkowych mogą skutkować zwiększeniem
wpływów podatkowych i vice versa, (w:) „Przegląd Prawniczy” Nr 1/2005.
40 H. Litwińczuk, Prawo podatkowe…, op. cit.
41 N. Gajl, Teorie podatkowe…, op. cit., s. 131–132.
42 E. Tegler, Funkcje systemu podatkowego…, op. cit., s. 110.
43 Por. rozważania Smitha na temat wpływu opodatkowania najmu na alokacje środków.
44 N. Gajl, Teorie podatkowe…, op. cit., s. 131.
45 W. Łączkowski, Granice opodatkowania, w: System Podatkowy. Zagadnienia teoretycznoprawne, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Iuridica 54, Łódź 1992, s. 121.
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
Oddziaływanie podatków na gospodarkę może być ogólne lub selektywne. O wpływie
ogólnym można mówić ma przykład wtedy, gdy podatki wykorzystywane są do walki z inflacją, w celu zwiększenia lub zmniejszenia poziomu inwestycji, czy konsumpcji lub dla ożywienia gospodarczego. Selektywne działanie podatku ma miejsce wtedy, gdy państwo chce wymusić konkretne zachowania konkretnych podatników lub uzyskać środki na konkretne cele.
Stymulacja podatkowa jest łatwiejsza do przeprowadzenia w cedularnym systemie podatkowym46 lub w systemach mieszanych, niż w systemach unitarnych47. Dzięki wyodrębnieniu różnych źródeł przychodów możliwe jest wprowadzenie różnych stawek podatkowych,
potrąceń czy odpisów, mających na celu rozwój lub dyskryminację poszczególnych źródeł.
„Nie jest jednak rzeczą właściwą – jak pisał Roman Rybarski – by państwo, które chce przeprowadzić jakąś reformę, robiło to chyłkiem, nie otwarcie, tylko pośrednio (...) Podatek jako
narzędzie reformy jest narzędziem negatywnym, działającym złośliwie (...) Drogą podatku
można zniszczyć pewne formy życia gospodarczego, ale nie stworzy się nowych”48.
5.3.2. Ulgi podatkowe w SSE a zasady pomocy publicznej w UE
W pierwotnym prawie UE (WE) nie zdefiniowano pomocy publicznej. Rozumienie tego pojęcia
zawarto w aktach prawa pochodnego (np. w decyzji Komisji WE dotyczącej pomocy państwa
kierowanej do przedsiębiorstw przemysłu górniczego z 1986 roku w art. 1 ust. 2 stwierdzono, że pomoc publiczna „obejmuje pomoc udzielaną przez władze centralne, regionalne lub
lokalne oraz wszelkie formy pomocy w ramach działań finansowych podejmowanych przez
władze Państw Członkowskich [...], które nie mogą być uznane za typowe ryzyko kapitałowe
zgodnie ze standardami działań przedsiębiorstw w gospodarce rynkowej”)49.
W późniejszej decyzji Komisji50, dotyczącej tej samej gałęzi gospodarki, w art. 1 ust. 2,
3 i 4 stwierdzono, że pomoc publiczna obejmuje: „wszelkie bezpośrednie lub pośrednie środki lub wsparcie udzielane prze władze publiczne dotyczące produkcji, marketingu lub handlu
zagranicznego, nawet jeśli nie pochodzą one z budżetów podmiotów publicznych i które dają
przewagę ekonomiczną przedsiębiorstwom [...] dzięki redukcji kosztów, które normalnie musiałyby one ponieść”.
Zatem pomoc to każde obniżenie obowiązkowych kosztów przedsiębiorstw – także podatkowych – skutkujące bezpośrednimi lub pośrednimi korzyściami bez względu na to, czy jest
to działanie państwa czy też podmiotów prywatnych lub publicznych działających w imieniu
państwa.
Wielkość i zasady przyznawania SSE ulg podatkowych w Polsce ulegała zmianom. Pierwotnie prawo do korzystania ze zwolnień podatkowych było uwarunkowane poniesieniem
przez inwestora wydatków przekraczających kwotę stanowiącą równowartość ówczesnych
2 mln ECU. Nie było ono limitowane kwotowo, tylko terminowo. Na podstawie art. 12 USSE
dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie SSE na podstawie
zezwolenia, o którym była mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne oraz osoby fizyczne
prowadzące działalność gospodarczą mogły być − w drodze rozporządzenia Rady Ministrów
46 Cedularny system podatkowy…
47 Unitarny system podatkowy…
48 R. Rybarski, Nauka skarbowości, op. cit., s. 168–169.
49 Commission Decision No 2064/86/ECSC of 30 June 1986 establishing Community rules for State aid to the coal
industry, „Official Journal” L 177, 1.7.1986.
50 Commission Decision No 3632/93/ECSC of 28 December 1993 establishing Community rules for State aid to the
coal industry, „Official Journal” L 329, 30.12.1993.
135
136
Specjalna Strefa Ekonomiczna
− całkowicie zwolnione odpowiednio od podatku CIT i PIT w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Z kolei przepis art. 16 ust. 1 USSE stanowił, że prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy, wymaga zezwolenia, które jest podstawą
do korzystania przez przedsiębiorcę ze zwolnień od podatku lub preferencji podatkowych
określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 12 ust. 5 i art. 16 ust 2 pkt 1 i 2 USSE.
Na ich podstawie inwestorom przyznawano prawo do całkowitego zwolnienia z podatku dochodowego w okresie równym połowie czasu istnienia strefy (co do zasady 10 lat od rozpoczęcia działalności na jej terenie) i do 50% zwolnienia przez lata następne, aż do końca
istnienia strefy, oraz do zwolnienia z podatku od nieruchomości. Całkowite zwolnienie podatkowe, w warunkach ówcześnie obowiązujących wysokich stóp podatkowych, które wynosiły w przypadku CIT odpowiednio: w 1996 roku – 40%, a w 2003 roku – 27%, stanowiło silny
argument, który przyciągał nowych inwestorów.
Taka pomoc fiskalna, jaka została ustanowiona w SSE w początkowym okresie ich funkcjonowania, pozostawała w sprzeczności z obowiązującymi w UE zasadami udzielania pomocy
publicznej, gdyż poprzez nadmierne uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców groziła
naruszeniem konkurencji rynkowej. W trakcie negocjacji akcesyjnych obowiązujące przepisy strefowe musiały zostać dostosowane do podstawowych założeń acquis communautaire.
Był to ważny element obszaru negocjacyjnego „Polityka konkurencji” w negocjacjach akcesyjnych.
Dwa typy pomocy publicznej były szczególnie trudne do uzgodnienia pomiędzy Komisją
Europejską a krajami kandydującymi do UE. Pierwszą grupę tworzyły systemy podatkowe
niezgodne z art. 87 TWE, polegające na stosowaniu różnych ulg podatkowych, natomiast
drugą grupę stanowiła pomoc dla upadających branż przemysłowych, polegająca głównie
na nieściąganiu zaległych podatków i poręczaniu kredytów. Pomoc publiczna udzielana
w Polsce przedsiębiorcom w SSE mieściła się w pierwszej grupie.
Unia początkowo żądała od Polski zniesienia ulg podatkowych dla przedsiębiorstw funkcjonujących w strefach. Główny zarzut dotyczył nie tyle liczby i organizacji stref, czy ich obszaru, ile schematu udzielania pomocy publicznej. Ulgi podatkowe, które w naszym kraju
stanowiły podstawę strefowej filozofii, były dla Unii nieprzejrzyste i trudne do wyliczenia.
Podstawowym zarzutem KE wobec pomocy podatkowej udzielanej w polskich SSE był brak
powiązania między wielkością (wartością) poniesionych przez przedsiębiorcę nakładów
a wielkością udzielonej mu pomocy. Przepisy wspólnotowe uzależniają wielkość pomocy od
wielkości nakładów inwestycyjnych (lub nakładów na tworzenie nowych miejsc pracy), czyli
wyznaczają próg dopuszczalnej pomocy. W porównaniu z nimi, przepisy o udzielaniu pomocy w SSE przed Traktatem Akcesyjnym, a zwłaszcza przed 2001 rokiem były mało przejrzyste, a brak powiązania z kosztami inwestycji prowadził do udzielania pomocy przedsiębiorcom wielokrotnie przekraczającej wartość poniesionych przez nich nakładów. W związku
z czym, pomoc podatkową udzielaną w SSE uznano za środek służący wyłącznie finansowaniu kosztów bieżącej działalności przedsiębiorcy i zakwalifikowano go do regionalnej pomocy operacyjnej. Jest to pomoc niezwiązana z dokonaniem nowej inwestycji lub tworzeniem
nowych miejsc pracy, ale przeznaczona na pokrycie kosztów bieżącej działalności przedsiębiorcy. W UE pomoc ta jest zakazana. Wyjątkowo może być ona udzielana w regionach
zdefiniowanych w art. 87(3a) TWE, pod warunkiem, że jej udzielenie jest uzasadnione udziałem w rozwoju regionalnym, a jej charakter i poziom są proporcjonalne do występujących
na danym obszarze, trudności które ma złagodzić. Wykluczone jest udzielenie pomocy ope-
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
racyjnej przeznaczonej na wspieranie eksportu w wymianie handlowej między państwami
członkowskimi. Każda pomoc operacyjna, aby została uznana za zgodną z art. 87(3a) TWE
musi spełniać łącznie dwa warunki:
 ograniczenie czasu jej udzielania oraz
 stopniowe ograniczanie jej wielkości.
Z drugiej jednak strony, wiadomo, że gdyby unijne przepisy zastosować w realiach polskich, to niemal cały obszar kraju − jako zacofany gospodarczo − kwalifikowałby się do takiej pomocy. Po wtóre istniał problem praw nabytych przedsiębiorców którzy otrzymali już
zezwolenia na działanie w strefach i ich roszczeń w przypadku niedotrzymania warunków.
Dlatego w swoim stanowisku negocjacyjnym Polska występowała o okres przejściowy. Wtedy przedsiębiorcy mogliby zachować prawa uzyskane w związku z ich działalnością w SSE, a jednocześnie uzyskaliby zgodę na przestrzeganie praw nabytych inwestorów
w związku z podjęciem przez nich działalności w SSE. Dotyczyło to firm, które zaczęły funkcjonować w SSE przed 1 stycznia 2000 roku – czyli przed dostosowaniem zasad działalności
stref do prawa wspólnotowego. Ochrona praw inwestorów wymagała uzyskania przez Polskę wyższych, niż dozwolone w UE, limitów pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom
w SSE. W innym przypadku kraj byłby zobligowany do wypłaty odszkodowań inwestorom
w związku z niedochowaniem zobowiązań.
W konsekwencji w Traktacie Akcesyjnym pomoc już udzieloną przedsiębiorcom działającym w SSE zakwalifikowano jako pomoc regionalną, dopuszczalną na gruncie wspólnotowych przepisów o konkurencji. Porozumienie to znajduje się w tytule VI „Polityka konkurencji” w rozdziale „Reguły konkurencji”51, poświęconemu zasadom konkurencji stosowanym
w specjalnych strefach ekonomicznych i zawiera następujące postanowienia:
1. bez naruszenia artykułów 87 i 88 Traktatu TWE, Polska może utrzymać w mocy zwolnienia
z podatku dochodowego od spółek przyznane przed 1 stycznia 2000 roku na podstawie
ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 roku z zastrzeżeniem poniższych
warunków:
 dla małych przedsiębiorstw, określonych zgodnie z definicją wspólnotową takich
przedsiębiorstw oraz zgodnie z praktyką Komisji, do 31 grudnia 2011 roku;
 dla średnich przedsiębiorstw faza niezgodności finansowej będzie ważna do 31 grudnia
2010 roku włącznie;
 modyfikacja niezgodności finansowej dla dużych przedsiębiorstw w ramach pomocy
regionalnej będzie przyznana do maksimum 75% (eligible) wskazanych kosztów inwestycyjnych, jeśli przedsiębiorstwo otrzymało pozwolenie na działalność w specjalnej
strefie ekonomicznej przed 1 stycznia 2000 roku, i do 50% jeżeli przedsiębiorstwo
otrzymało go pomiędzy 1 stycznia 2000 roku i 31 grudnia 2000 roku. Dla sektora motoryzacyjnego pomoc jest bardziej ograniczona i ustanowiono ją na poziomie 30%
kosztów uzasadnionych;
 okres obliczania pomocy, jaka ma być wliczana do wyżej wymienionych pułapów,
tj. 75% i 50% (30% w przypadku sektora motoryzacyjnego), rozpoczyna się 1 stycznia
2001 roku; wszelka pomoc, o którą wystąpiono i którą przyznano na podstawie dochodów przed tą datą, jest wyłączona z tych obliczeń;
51 Rozdział 5 „Polityka konkurencji” Załącznika XII Traktatu Akcesyjnego.
137
138
Specjalna Strefa Ekonomiczna
 nie ustanawia się wymogu zwrotu pomocy, jeżeli w dniu przystąpienia przedsiębiorca
już przekroczył pułapy mające zastosowanie;
 dla celów obliczania całkowitej pomocy bierze się pod uwagę całą pomoc udzielaną
beneficjentowi w związku z kwalifikującymi się kosztami, włączając w to pomoc udzieloną zgodnie z innymi programami i niezależnie od tego, czy jest ona udzielana ze źródeł lokalnych, regionalnych, krajowych czy wspólnotowych;
 kwalifikujące się koszty określa się zgodnie z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy
regionalnej;
 kwalifikującymi się kosztami, które mogą być brane pod uwagę, są te koszty, jakie zostały poniesione w trakcie obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności
w SSE lub w ramach programu przyjętego przez przedsiębiorstwa do dnia 31 grudnia
2002 roku; koszty te mogą być brane pod uwagę jedynie w zakresie, w jakim zostały
faktycznie poniesione w okresie pomiędzy wejściem w życie systemu na mocy ustawy
o SSE z 1994 roku a 31 grudnia 2006 roku.
Możliwa do uzyskania przez przedsiębiorcę wysokość zwolnienia od podatku – stanowiącego regionalną pomoc publiczną – ograniczono do maksymalnej, dopuszczalnej wielkości
(intensywności) określonej dla danego regionu przepisami unijnymi, które zostały równolegle wprowadzone do polskiego ustawodawstwa przez art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca
2002 roku: „O warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej”52, zgodnie
z którym pomoc publiczna zdefiniowana została jako: „przysporzenie korzyści finansowych
określonemu przedsiębiorcy w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.
Przysporzenie takie stanowi pomoc, jeżeli: jest realizowane bezpośrednio z krajowych środków publicznych lub z takich środków przekazanych innym podmiotom albo pomniejsza lub
może pomniejszyć te środki oraz narusza lub grozi naruszeniem konkurencji przez uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorców lub produkcji niektórych towarów”.
Jako że maksymalną wielkość pomocy – wyrażoną w ujęciu procentowym – odnosi się do
poniesionych wydatków inwestycyjnych lub kosztów zatrudnienia, to ograniczyło kwotowo
wysokość zwolnienia podatkowego. Ponieważ zwolnienie z podatku od nieruchomości również stanowiło pomoc publiczną, z dniem 1 stycznia 2001 roku zostało usunięte z ustawy
o podatkach i opłatach lokalnych. W konsekwencji wprowadzonych zmian ulgi podatkowe
uzależniono od maksymalnej intensywności pomocy określonej dla obszaru, gdzie realizowana jest inwestycja oraz wielkości kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą. Maksymalna intensywność pomocy w przypadku inwestycji realizowanych na terenie województw:
lubelskiego, podkarpackiego, warmińsko-mazurskiego, podlaskiego, opolskiego, świętokrzyskiego, małopolskiego, lubuskiego, łódzkiego i kujawsko-pomorskiego wynosi 50%,
w pozostałych województwach – 40%. Wyjątek stanowi Warszawa, w przypadku której pułap ten wynosi 30%. Pomoc udzielaną małym przedsiębiorcom podwyższa się o 20 punktów
procentowych, natomiast średnim – o 10 punktów procentowych. Nie dotyczy to przedsiębiorstw transportowych.
Ta dywersyfikacja maksymalnej intensywności pomocy publicznej dla wybranych województw, faworyzuje regiony wschodniej Polski. Konkurują one jednak ze specjalnymi strefami ekonomicznymi na Liwie w szczególności z Kłajpedzką i Kowieńską SSE. Kłajpedzka
52 Dz.U. z 2002 r. Nr 141, poz. 1177.
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
SSE działa od 2002 roku. W 2011 roku jej powierzchnia obejmowała 300 ha, a docelowo ma
zostać powiększona do 412 ha. Inwestor może wydzierżawić grunt na 99 lat, a litewska ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje, że Kłajpedzka SSE będzie działała do
2045 roku, co zwiększa obecnie zainteresowanie nią inwestorów w porównaniu do perspektyw Polsce.
Wielkość pomocy z tytułu kosztów nowej inwestycji oblicza się jako iloczyn maksymalnej
intensywności pomocy określonej dla danego obszaru i kosztów inwestycji kwalifikujących
się do objęcia pomocą.
Korzystanie z pomocy z tego tytułu wymaga: prowadzenia działalności gospodarczej
przez okres nie krótszy niż 5 lat i utrzymania własności składników majątku, z którymi były
związane wydatki inwestycyjne przez okres 5 lat, przy czym okresy te ulegają skróceniu do
3 lat w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw. Koszty nabycia środków trwałych ponoszone przez dużych przedsiębiorców są objęte pomocą wyłącznie w odniesieniu do nowych środków trwałych.
Wielkość pomocy z tytułu tworzenia nowych miejsc pracy związanych z daną inwestycją oblicza się jako iloczyn maksymalnej intensywności pomocy i dwuletnich kosztów płacy
brutto nowo zatrudnionych pracowników, powiększonych o wszystkie obowiązkowe płatności z tym związane. Przedsiębiorca korzystający z pomocy w tym zakresie jest zobowiązany
utrzymać nowo utworzone miejsca pracy przez okres 5 lat, a w przypadku małych i średnich
firm – 3 lat. Inna metoda kalkulowania wielkości pomocy dotyczy dużych projektów inwestycyjnych (tj. takich których koszty kwalifikowane przekraczają kwotę 50 mln euro) i jest ona
wyrażona wzorem wskazanym w rozporządzeniu określającym zasady udzielania pomocy
publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie SSE.
Podstawą do korzystania z pomocy jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE. Zezwolenie takie ma status prawny decyzji administracyjnej, na podstawie której przedsiębiorca może korzystać ze strefowego zwolnienia podatkowego. Jest
ono udzielane przez ministra właściwego do spraw gospodarki. Najczęściej jednak minister,
w drodze rozporządzenia, przekazuje swoje uprawnienia w tym zakresie podmiotowi zarządzającemu daną strefą w drodze przetargu łącznego lub rokowań. Zasady i sposób ich przeprowadzania określają – odrębnie dla każdej strefy – rozporządzenia Ministra Gospodarki
i Pracy z 2004 roku w sprawie przetargów i rokowań oraz kryteriów oceny zamierzeń co do
przedsięwzięć, które mają być podjęte przez przedsiębiorców na terenie strefy.
Zezwolenia strefowe określają podstawowe warunki prowadzenia działalności w SSE,
w tym:
 przedmiot działalności,
 warunek dotyczący zatrudnienia na terenie SSE określonej liczby pracowników w określonym terminie,
 warunek dotyczący dokonania na terenie SSE inwestycji o określonej wartości,
 termin zakończenia inwestycji,
 maksymalną wysokość kosztów kwalifikowanych,
 warunki, których spełnienie jest konieczne w przypadku obejmowania statusem SSE
gruntów prywatnych (jeśli dotyczy).
Przedsiębiorcy, którzy chcą skorzystać z preferencyjnych warunków prowadzenia działalności dostępnych w SSE mogą ubiegać się o wydanie zezwolenia strefowego na realizację
139
140
Specjalna Strefa Ekonomiczna
nowej inwestycji na terenie objętym statusem SSE lub ubiegać się o włączenie w granice SSE
gruntu, na którym ma zostać zrealizowana nowa inwestycja (przy spełnieniu dodatkowych
warunków określonych w ustawie o SSE), a następnie ubiegać się o udzielenie zezwolenia
strefowego.
Przysługuje ono wyłącznie w odniesieniu do działalności gospodarczej prowadzonej na
terenie SSE. Przedsiębiorcy prowadzący działalność w strefie i poza nią zobowiązani są wydzielić organizacyjnie działalność strefową od pozostałej działalności, tak aby możliwe było
określenie dochodu osiąganego z działalności strefowej, a tym samym – dostępnego zwolnienia od podatku CIT lub PIT.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 roku o zmianie ustawy o Specjalnych Strefach Ekonomicznych i niektórych ustaw53, przedsiębiorca, który posiadał zezwolenie uzyskane przed dniem 1 stycznia 2001 roku, zachowywał prawo do zwolnień podatkowych określonych w art. 12 USSE, w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 roku: w okresie do dnia
31 grudnia 2011 roku – jeżeli był on w dniu wejścia w życie ustawy małym przedsiębiorcą,
w okresie do dnia 31 grudnia 2010 roku – jeżeli był on w dniu wejścia w życie ustawy średnim
przedsiębiorcą. Dodatkowo, na mocy art. 3 noweli USSE z 2003 roku uchylono art. 5 ustawy
nowelizującej z 2000 roku, który stanowił o utrzymaniu praw do zwolnień podatkowych
na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2000 roku. Co oznaczało, że mali i średni przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 1 stycznia 2001 roku przez okres
wskazany w przepisie mieli możliwość korzystania z pomocy publicznej nieograniczonej wysokością poniesionych wydatków ani dopuszczalną intensywnością pomocy dla danej strefy.
Jeśli przedsiębiorca w dniu wejścia w życie noweli – czyli 1 maja 2004 roku – posiadał status
małego lub średniego przedsiębiorcy, zachował prawo do korzystania z pomocy publicznej
na starych zasadach (tj. do pomocy nielimitowanej wysokością poniesionych na inwestycje
wydatków) do końca 2010 roku lub 2011 roku.
Od początku 2011 roku (w przypadku średnich przedsiębiorców) lub 2012 roku (w przypadku
małych przedsiębiorców) nie jest już możliwe korzystanie ze zwolnienia na preferencyjnych
warunkach obowiązujących przed 1 stycznia 2001 roku. Mogą oni jednak korzystać z przysługującego im zwolnienia na zasadach ogólnych – czyli na zasadach, które zaczęły obowiązywać
1 maja 2004 roku. Od 1 stycznia 2011 roku (średni przedsiębiorcy) lub 2012 roku (mali przedsiębiorcy) są zobowiązani do obliczania wielkości przysługującego im zwolnienia w oparciu
o poniesione kwalifikowane wydatki inwestycyjne oraz intensywność pomocy publicznej przewidzianej dla małych lub średnich przedsiębiorstw w strefie w której działają. Przy obliczaniu dostępnego limitu zwolnienia należy uwzględniać kwotę pomocy otrzymaną w czasie, gdy
obowiązywały preferencyjne zasady (tj. do końca 2011 lub 2012 roku).
Zważywszy jednak, że zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 13 USSE, zwolnienia i preferencje ustalone przez Radę Ministrów nie mogły być pogorszone w okresie, na który ustanowiono strefę (z pewnymi zastrzeżeniami, dotyczącymi jednakże uchybień wynikłych z winy
przedsiębiorcy) oraz że tylko w przypadku ośmiu stref rozporządzenia je ustanawiające zastrzegały możliwość zmiany przepisów w celu ich dostosowania do zobowiązań Polski jako
członka Unii Europejskiej dokonując zmian z uwagi na konieczność wypełnienia zaleceń wynikających z negocjacji z UE, Polska stanęła w obliczu problemu dochowania zobowiązań
podjętych wobec inwestorów działających wedle starych zasad.
53 Dz.U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1840 z późn. zm.
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
W konsekwencji powstał pewien dualizm. Zarówno brzmienie art. 6 ust. 2 nowelizacji
ustawy o SSE z 2000 roku jak i § 2 rozporządzeń wprowadzających zasady unijne dla poszczególnych stref54 wskazywały na wyraźne rozgraniczenie okresu obowiązywania starych
i nowych przepisów. Zmienione zasady miały zastosowanie do czynności i zdarzeń zaistniałych od dnia 1 stycznia 2001 roku55.
Nowe przepisy zostały wprowadzone ustawą z dnia 16 listopada 2000 roku o zmianie
ustawy o Specjalnych Strefach Ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw56, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 roku wprowadzając w art. 17 ust. 1 ustawy o podatku
dochodowym od osób prawnych zwolnienie przedmiotowe z tytułu działalności gospodarczej prowadzonej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Stosownie do art. 5 tej ustawy,
przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej
w art. 1 przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowują przez okres ważności zezwolenia
prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie nowelizacji. W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych stosowano przepisy art. 12−14 i 19 USSE w brzmieniu obowiązującym przed
dniem wejścia w życie noweli. Dostosowując przepisy krajowe do wymogów związanych
z akcesją Polski do Unii.
Nowelizacja USSE z 2000 roku stanowiła jednoznacznie w art. 56, że podmioty, które uzyskały zezwolenia przed dniem jej wejścia w życie, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych w brzmieniu obowiązującym przed rokiem
2001. W efekcie powstały na terenie stref ekonomicznych dwa odrębne reżimy prawne dla
przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po dniu 1 stycznia
2001 roku.
Choć najistotniejsza zachęta w postaci zwolnienia z podatku CIT lub PIT została ograniczona do wysokości maksymalnej dopuszczalnej puli pomocy, a ustawowe zwolnienie z podatku
od nieruchomości zostało usunięte, to w zamian nowe regulacje łagodziły niektóre uciążliwe
wymogi oraz sankcje grożące inwestorom w wypadku ich niespełnienia. Zniesiono obowiązujące przed 1 stycznia 2001 roku wymogi prowadzenia działalności gospodarczej wyłącznie
na terenie SSE, utrzymywania ustalonego poziomu wartości wyrobów wytworzonych na terenie strefy w cenie produktu końcowego (tzw. wskaźnik strefowy) i zakaz posiadania zaległości podatkowych przekraczających 3% podatku do wpłaty. Ta liberalizacja nie dotyczyła
jednak podmiotów działających na podstawie zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001.
Była to pewnego rodzaju kara za prawo do korzystania ze zwolnień podatkowych na starych
zasadach. Nowe zostały wprowadzone nowelizacją USSE z 2003 roku, która – z wyjątkiem
wybranych artykułów – weszła w życie z dniem uzyskania przez Polskę członkostwa w Unii
Europejskiej – czyli z dniem 1 maja 2004 roku. Aby zapobiec ryzyku występowania przez
przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń strefowych uzyskanych przed dniem
1 stycznia 2001 roku, dla których pierwotne warunki korzystania ze zwolnień podatkowych
były dużo korzystniejsze, na drogę sądową w celu dochodzenia praw nabytych, w nowelizacji ustawy o SSE z 2003 roku zawarto wiele zachęt inwestycyjnych (m.in. możliwość uzyska54 W przypadku katowickiej SSE zasady unijne wprowadziło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 marca 2001
roku zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej (Dz.U.
Nr 30, poz. 328).
55 § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 marca 2001 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia katowickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
56 Dz.U. z 2000 r. Nr 117, poz. 1228 z późn. zm.
141
142
Specjalna Strefa Ekonomiczna
nia dotacji ze środków Funduszu Strefowego czy szczególne zwolnienie z podatku od nieruchomości) dla tych, którzy zdecydowali się zmienić posiadane zezwolenie na nowe.
W wyniku opisanych dwóch nowelizacji USSE (z dnia 16 listopada 2000 roku, która ujednolicała prawo z prawem UE, obowiązującej przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie od
2001 roku i z 2 października 2003 roku wprowadzającej do ustawy postanowienia Traktatu
Akcesyjnego) na terenach SSE funkcjonuje obecnie kilka grup przedsiębiorców, których różnią zasady udzielania pomocy publicznej:
 grupa MŚP posiadająca zezwolenia wydane do końca 2000 roku,
 grupa dużych przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane do końca 1999 roku,
 grupa dużych przedsiębiorców posiadających zezwolenia wydane w 2000 roku,
 grupa dużych przedsiębiorców z sektora motoryzacji posiadających zezwolenia wydane
do końca 2000 roku,
 pozostali przedsiębiorcy, którzy działają w reżimie prawa wspólnotowego.
5.4. Rozszerzenie przedmiotu działalności SSE
Ważne zmiany, choć już nie podatkowe, przyniosły nowelizacje rozporządzeń strefowych z 2005 roku zmierzające do przyciągnięcia inwestorów z branży usługowej. Dopuszczono wówczas w strefach możliwość świadczenia usług rachunkowości i kontroli ksiąg
(74.12.1 PKWiU), usług księgowości, z wyłączeniem deklaracji podatkowych (74.12.2 PKWiU)
oraz usług centrów telefonicznych (74.86 PKWiU).
Zmiany te pozwoliły na wykorzystanie SSE do inwestycji w sektor nowoczesnych usług
outsourcingowych typu Business Process Offshoring (BPO) i tworzenia Centrów Usług Wspólnych (Shared Service Centre – SSC). W efekcie wielu inwestorów ulokowało w Polsce w SSE
centra usługowe w zakresie księgowości, rachunkowości, finansów, zarządzania zasobami
ludzkimi i obsługi klienta (contact centres, call centres). Oczywiście oprócz korzyści podatkowych znaczenie dla inwestorów miał też kapitał ludzki i stosunkowo niskie koszty jego
pozyskania w porównaniu do państw Starej Europy. Wielu z nich korzysta z niepodatkowych
korzyści, gdyż specyfika funkcjonowania SSC – jako centrum kosztów – nie pozwala na generowanie znaczącego dochodu do opodatkowania.
5.5. Rozszerzenie obszaru działania SSE
Początkowo USSE nie ograniczała w żaden sposób wielkości łącznego obszaru, jaki mógłby
zostać zajęty przez strefy. Jednakże w trakcie negocjacji przedakcesyjnych z Komisją Europejską – w zamian za kompromis w zakresie praw nabytych – Polska zobowiązała się nie powiększać już terytorium stref. Na podstawie nowelizacji USSE z 2000 roku teren stref został
ustalony na poziomie – na dzień 31 grudnia 2000 roku – 6 325 ha.
Po wejściu w życie ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej57, zastępującej wcześniejszą ustawę o warunkach dopuszczalności
i nadzorowaniu pomocy publicznej, limit obszarowy został powiększony o 1675 ha – do łącznego obszaru 8000 ha. Możliwość tę zaoferowano wyłącznie inwestorom realizującym projekty
o nakładach nie mniejszych niż 40 mln EUR albo zatrudniających co najmniej 500 osób.
57 Dz.U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404.
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
We wrześniu 2006 roku, jako że stopień zagospodarowania większości stref przekraczał
70%, a dostępne działki były przeważnie niewielkie, przez co nieatrakcyjne dla inwestorów,
zwiększono limit do 12 tys. ha (przy czym z nowej puli zarezerwowano 1000 ha na utworzenie parków przemysłowych) i zlikwidowano warunek, że zwiększenie obszaru stref może
dotyczyć tylko największych projektów inwestycyjnych.
W 2008 roku, w drodze kolejnej nowelizacji USSE, dokonano drugiego rozszerzenia terytorium stref, zwiększając ich łączny limit obszarowy do 20 tys. ha. Statusem SSE mogą być
objęte grunty, które stanowią własność podmiotów zarządzających strefami, Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, związku komunalnego lub będące w użytkowaniu wieczystym podmiotu zarządzającego strefą. Ponadto, w uzasadnionych przypadkach,
SSE może zostać ustanowiona również na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie
wieczyste innych podmiotów. Katalog warunków, jakie muszą być spełnione, aby ustanowić
strefę na gruntach prywatnych, zawarty jest w art. 5 ust. 3 ustawy o SSE, a uszczegółowiony
w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 roku w sprawie kryteriów, których
spełnienie umożliwia objęcie niektórych gruntów Specjalną Strefą Ekonomiczną58.
Przewidziano następujące alternatywne przypadki:
 w ramach inwestycji powstanie określona liczba nowych miejsc pracy lub zostaną poniesione nakłady inwestycyjne o określonej wartości;
 w wyniku inwestycji będzie prowadzona działalność polegająca na uruchomieniu wytwarzania nowych lub znacząco ulepszonych towarów, procesów lub usług;
 inwestycja będzie dotyczyła usług badawczo-rozwojowych, informatycznych, rachunkowości i kontroli ksiąg, w zakresie księgowości, z wyłączeniem deklaracji podatkowych,
centrów telefonicznych;
 realizacja rozpoczętej inwestycji będzie wymagała zwiększenia terenu strefy o nie więcej
niż 2 ha.
Dodatkowo nastąpiło złagodzenie warunku dotyczącego wielkości zatrudnienia przez
wprowadzenie możliwości jego obniżenia o maksymalnie 20% wielkości wyjściowej. Przewidziano też możliwość zmiany warunku określającego wysokość kosztów kwalifikowanych
bez konieczności wykazania przez przedsiębiorcę okoliczności od niego niezależnych z tym
jednak zastrzeżeniem, że w przypadku zwiększenia wartości inwestycji, pomoc publiczna
nie może ulec zwiększeniu, a w przypadku inwestorów, realizujących inwestycje na gruncie
włączonym do strefy, zmienione warunki zezwolenia nie mogą powodować niespełnienia
kryteriów, na podstawie których grunt ten objęto statusem SSE.
W latach 1995–1997 założonych zostało łącznie 17 SSE, jednakże strefy częstochowska
i mazowiecka (Technopark Modlin) nie podjęły działalności, a strefy „Tczew” i „Żarnowiec”
połączyły się w jedną strefę pomorską. Obecnie działa 14 SSE: SSE EURO-PARK Mielec; Suwalska SSE; Katowicka SSE; Legnicka SSE; Łódzka SSE; Wałbrzyska SSE; Kamiennogórska
SSE; Kostrzyńsko-słubicka SSE; Słupska SSE; SSE „Starachowice”; Tarnobrzeska SSE; Pomorska SSE; Warmińsko-mazurska SSE; Krakowski Park Technologiczny.
Pierwsza polska Specjalna Strefa Ekonomiczna powstała w Mielcu w 1995 roku. Prawdopodobnie to uratowało miasto przed degradacją ekonomiczną i społeczną. Efektem było powstanie nowoczesnego kompleksu przemysłowego utrzymującego dawne tradycje lotnicze.
58 Dz.U. z 2008 r. Nr 224, poz. 1477 z późn. zm.
143
144
Specjalna Strefa Ekonomiczna
Strefy są ustanawiane przez Radę Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw
gospodarki, w drodze rozporządzeń – aktów wykonawczych do ustawy o SSE. Rozporządzenia określają: nazwę, teren i granice danej strefy, podmiot zarządzający strefą i okres, na jaki
strefa została utworzona.
Obecnie obowiązuje przyjęta w dniu 27 stycznia 2009 roku przez Radę Ministrów „Koncepcja rozwoju Specjalnych Stref Ekonomicznych”59 wskazująca kierunki dalszego rozwoju stref i sposoby zagospodarowania nowej puli gruntów (8 tys. ha) utworzonej ustawą
z 30 maja 2008 roku o zmianie USSE. Koncepcja zawiera także informację o kryteriach włączania gruntów będących własnością podmiotów innych, niż wymienione w art. 5 ust. 1 USSE
(tj. zarządzających strefą, Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego, związku komunalnego), które określa rozporządzenie Rady Ministrów z 10 grudnia 2008 roku
w sprawie kryteriów, których spełnienie umożliwia objęcie niektórych gruntów Specjalną
Strefą Ekonomiczną60. Pod tą skomplikowaną terminologią kryją się grunty prywatne.
13 sierpnia 2013 roku Rada Ministrów wydała rozporządzenia zmieniające rozporządzenie
w sprawie mieleckiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej oraz rozporządzenie w sprawie kostrzyńsko-słubickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Do mieleckiej SSE włączono obszar 53,4 ha, co
zwiększyło całkowity jej obszar do 1.299,4 ha. Do kostrzyńsko-słubickiej SSE włączono 114,9 ha.
Po tym włączeniu (i wyłączeniu 5,5 ha) powierzchnia strefy wyniesie 1.563,9 ha.
Efekty funkcjonowania SSE na koniec Q3 2012 − według Ministerstwa Gospodarki − były
następujące:
Tabela 2. Efekty funkcjonowania stref na koniec Q3 2012
Liczba zezwoleń
Wartość zrealizowanych
inwestycji w mln zł
Nowe miejsca
pracy
Utrzymane miejsca pracy
Kamiennogórska
52
1814
4504
215
Katowicka
216
19 121,7
37 968
11 795
Kostrzyńsko-Słubicka
127
4592,5
12 898
6706
Krakowska
74
1701,9
7147
3271
Legnicka
55
5226,6
9139
249
Łódzka
158
9665,7
19 079
6830
Mielecka
166
5424,1
16 699
3810
Pomorska
89
7679,1
13 229
3566
Słupska
48
1124,2
2812
832
Starachowicka
71
1608,9
4000
3228
Suwalska
63
1559
5113
188
Tarnobrzeska
138
7277,3
20 667
7824
Wałbrzyska
184
14 077,9
25 647
6746
Warmińsko-Mazurska
65
2995,5
7683
4384
Strefa
Źródło: Ministerstwo Gospodarki
59 www.mg.gov.pl/NR/rdonlyres/EDEA1667-FD25‒4297-AC8C-988DA7789AC6/51415/Koncepcja.pdf.
60 Dz.U. z 2008 r. Nr 224, poz. 1477.
5. Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce
5.6. Wydłużenie czasu działalności SSE
Pierwotnie strefy zostały utworzone na okres 20 lat od momentu ustanowienia, z wyjątkiem
Krakowskiego Parku Technologicznego utworzonego na okres 12 lat. Następnie okres funkcjonowania stref został wydłużony. Najpierw, na podstawie nowelizacji ustawy o SSE z 2008
roku (ustawa z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych61) czas funkcjonowania stref wydłużono do dnia 31 grudnia 2020 roku.
U progu drugiej dekady XXI wieku przedsiębiorcy wyraźnie zaczęli uzależniać nowe decyzję o kolejnych inwestycjach od wydłużenia okresu funkcjonowania stref. Zmiana taka nie
wymagała negocjacji z Komisją Europejską, gdyż uzgodnienia te nastąpiły z chwilą przystąpienia Polski do UE. Wydłużenie funkcjonowania SSE pozostaje w gestii Rady Ministrów i wymaga nowelizacji poszczególnych rozporządzeń strefowych lub zmiany ustawy o Specjalnych Strefach Ekonomicznych dokonanej przez parlament.
Z przeprowadzonych przez KPMG analiz62 wynikało, że okres zwrotu z inwestycji w wielu przypadkach jest dłuższy niż 9 lat. Dlatego wielu potencjalnych inwestorów, nie decydowało się już na inwestycje w strefach, które miały działać do 2020 roku. Pomimo to badani przedsiębiorcy w perspektywie najbliższych 2−3 lat optymistycznie postrzegali kwestię
potencjalnych inwestycji na terenie SSE. Ponad połowa (58%) rozważała nowe inwestycje
w SSE – o 3 punkty procentowe więcej firm niż w 2011 roku. Przy założeniu, że SSE będą
funkcjonować do 2026 roku odsetek planujących inwestycje rósł do 73%. Wydłużenie okresu
funkcjonowanie stref o 6 lat mogłoby spowodować łączny wzrost nakładów inwestycyjnych
nawet o 40 mld zł.
Co ciekawe, KPMG zapytało też inwestorów o plany inwestycyjne w przypadku bezterminowego funkcjonowania SSE. Chęć inwestowania w takiej perspektywie zadeklarowało 3 na
4 ankietowanych przedsiębiorców. To zaledwie o 2 punkty procentowe więcej, niż w przypadku wydłużenia działalności SSE do 2026 roku. Inwestorzy mają określony horyzont czasowy i to, co się dzieje po jego przekroczeniu, nie ma znaczenia z punktu widzenia ich planów
inwestycyjnych.
Za wydłużeniem okresu działania SSE postulowało Ministerstwo Gospodarki przy niechętnej temu postawie Ministerstwa Finansów. Ostatecznie jednak, na posiedzeniu w dniu
23 lipca 2013 roku Rada Ministrów zmieniła poszczególne rozporządzenia dotyczące SSE,
wydłużając okres ich funkcjonowania w postulowany przez przedsiębiorców i ekspertów
sposób − do końca 2026 roku.
5.7. Zarządzanie SSE
Zgodnie z USSE strefy mogą być zarządzane wyłącznie przez spółki akcyjne albo spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością, w których Skarb Państwa albo samorząd województwa
posiadają większość głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników.
Tylko w przypadku Pomorskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., która zarządza słupską SSE, większością głosów dysponuje samorząd województwa. Agencja Rozwoju Przemy-
61 Dz.U. z 2008 r. Nr 118, poz. 746.
62 Specjalne Strefy Ekonomiczne. Edycja 2012.
www.kpmg.com/PL/pl/IssuesAndInsights/ArticlesPublications/Documents/2012/Raport-KPMG-Specjalne
-Strefy-Ekonomiczne-Edycja-2012.pdf.
145
146
Specjalna Strefa Ekonomiczna
słu samodzielnie zarządza Mielecką SSE i Tarnobrzeska SSE. Samorządowcy, obok Skarbu
Państwa, są obecni we wszystkich pozostałych 12 strefach.
Nadzór właścicielski nad spółkami zarządzającymi strefami, z wyłączeniem spółek, w których Skarb Państwa posiada 100% akcji lub udziałów, sprawuje Minister Gospodarki. Spod
jego nadzoru wyłączona jest Agencja Rozwoju Przemysłu S.A., która zarządza strefą mielecką i tarnobrzeską – nadzór nad nimi sprawuje Minister Skarbu Państwa.
Zasady zarządzania SSE określone są w regulaminach właściwych dla każdej strefy.
Główne zadania spółek zarządzających strefami to: promocja strefy, organizacja rokowań
lub przetargów oraz udzielanie zezwoleń, zbywanie lub pośredniczenie w zbywaniu prawa
własności i prawa użytkowania wieczystego gruntów objętych strefą, kontrola działalności
przedsiębiorców w zakresie jej zgodności z zezwoleniem, budowa infrastruktury na terenie
strefy, opieka nad inwestorami, pośredniczenie w kontaktach z władzami samorządowymi,
właścicielami mediów i infrastruktury.
Spółki zarządzające utrzymują się z dochodów uzyskanych ze sprzedaży gruntów i opłat
administracyjnych uiszczanych przez działających przedsiębiorców. Wynik finansowy zależy
głównie od napływu inwestorów w danym roku. Spółki Zarządzające z własnych środków
realizują inwestycje infrastrukturalne i nie są wspomagane przez Skarb Państwa. Tylko
w przypadku przygotowywania infrastruktury pod duże inwestycje Toyoty w strefie wałbrzyskiej i Gillette w strefie łódzkiej niezbędne było dokapitalizowanie spółek zarządzających
akcjami Skarbu Państwa.
W 2012 roku wszystkie spółki zarządzające Specjalnymi Strefami Ekonomicznymi osiągnęły dodatni wynik finansowy, w tym Suwalska Specjalna Strefa Ekonomiczna S.A., która w poprzednich latach borykała się z problemem strat. Najwyższy zysk wypracowała Wałbrzyska
Specjalna Strefa Ekonomiczna INVEST-PARK Sp. z o.o. – blisko 14,2 mln zł. (A więc ponownie
strefa związana w istotnym stopniu z województwem opolskim).
6. Wybrane praktyki europejskie
Specjalne Strefy Ekonomiczne funkcjonują w wielu krajach. Przedsiębiorcy korzystają w nich
przede wszystkim z tzw. wakacji podatkowych, ale dostępne są w nich również inne przywileje, jak na przykład uproszczone procedury administracyjne. Z uwagi na relacje z koloniami
wiele z krajów dzisiejszej Unii Europejskiej używało stref wolnego handlu. Większość z nich
zlokalizowano w portach, gdzie do dziś dopuszcza się działalność polegająca na pakowaniu,
przepakowywaniu i magazynowaniu towarów. Przetwórstwo dozwolone jest w nielicznych
strefach np. w Hamburgu (Niemcy), na Wyspach Kanaryjskich (Hiszpania), Azorach i Maderze
(Portugalia). Większość pozostałych stref ekonomicznych działa jako strefy wolnocłowe oferując zwolnienia celne. Drugą grupę stref stanowią parki technologiczne, wyspecjalizowane
w tworzeniu warunków dla działania firm nowoczesnych technologii np.: elektronicznych,
informatycznych, komputerowych i lotniczych. Jednak wpływ stref ekonomicznych na gospodarki krajów Europy Zachodniej jest znikomy.
Inaczej wyglądało stosowanie tego instrumentu w krajach, które w latach 90. XX wieku
rozpoczęły transformację polityczną i gospodarczą. Tworzenie w nich Specjalnych Stref Ekonomicznych miało wzmocnić pozycję konkurencyjną na rynkach światowych i przyciągnąć
inwestorów zagranicznych, by przeprowadzić restrukturyzację terenów monokulturowych,
dotkniętych recesją gospodarczą, a w niektórych przypadkach zagospodarować tereny powojskowe (np. strefa w Kłajpedzie na Litwie w celu zagospodarowania bazy jednostki lotniczej po wojskach radzieckich). Strefy te mają najczęściej formę stref przemysłowych oraz
parków technologicznych.
Jak wynika z Raportu ONZ63, tworzenie lub rozwój Specjalnych Stref Ekonomicznych jest
jednym z najnowszych, powszechnych kierunków w promowaniu napływu bezpośrednich
inwestycji zagranicznych w krajach azjatyckich. Kraje europejskie również proponują inwestorom ulgi podatkowe. W latach 2004−2006 zwolnienia podatkowe stanowiły drugą po dotacjach gotówkowych, najbardziej powszechną formę pomocy publicznej w krajach UE (38%
środków). W kolejnych trzech latach 2007−2009 rosła rola zwolnień podatkowych (44%)
w porównaniu do dotacji gotówkowych (50%).
Mechanizmy przyciągania inwestorów stosowane w Europie są o tyle istotne, że obecnie
to drugi po Chinach, najatrakcyjniejszy kierunek ekspansji bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) – wynika z Raportu Atrakcyjności Inwestycyjnej Europy Ernst & Young 2011.
Zgodnie z raportem ONZ średni przyrost liczby BIZ w Europie wyniósł w 2010 roku 4%. Natomiast zgodnie z Raportem Ernst & Young liczba projektów BIZ w 2010 roku w Europie wzrosła łącznie o 14% w porównaniu do 2009 roku. Aż 70% BIZ stanowiły przy tym nowe projekty, a tylko 30% inwestorów zdecydowało się na rozwój istniejących już przedsięwzięć. Dzięki
BIZ w 2010 roku powstało w Europie ponad 137 tys. nowych miejsc pracy, co oznacza 10%
wzrost w porównaniu z rokiem 2009 oraz zatrzymanie spadku liczby miejsc pracy po raz
pierwszy od 2007 roku. Motorem napędowym tego wzrostu w skali kontynentu były przede
wszystkim firmy amerykańskie. Stworzyły one w Europie 37,9 tys. nowych miejsc pracy,
63 World investment report 2011, United Nations Conference on Trade and Development.
148
Specjalna Strefa Ekonomiczna
ponad dwukrotnie więcej, niż firmy niemieckie (17,5 tys.). Liczba projektów inwestycyjnych
prowadzonych przez firmy zza oceanu wzrosła w 2010 roku o 24%. Atrakcyjność Europy jako
miejsca prowadzenia biznesu wydaje się utrzymywać na stabilnym poziomie, pomimo utraty
pozycji światowego lidera w przyciąganiu BIZ odnotowanej w 2010 roku.
Polska zajęła 1 miejsce w Europie Środkowo-Wschodniej oraz 7 miejsce na tle całej Europy
pod względem liczby pozyskanych inwestycji zagranicznych.
Z Raportu Ernst & Young wynika, że zdecydowanie najwięcej inwestorów (82%) jako główny powód inwestowania w Europie wskazuje na jakość siły roboczej i przewidywalną sytuację
gospodarczą (76%). Inne powody są co najmniej dyskusyjne – jak rozwój zielonych inicjatyw
(76%) i wspieranie prywatnego biznesu (62%). Jako że rozwój zielonych inicjatyw wymaga
wsparcia bo produkcja zielonej energii jest nieopłacalna ekonomicznie, można wyciągnąć
wniosek, że inwestorzy wybierają Europę jako miejsce inwestycji licząc na pomoc publiczną.
Potwierdza to również fakt, że aż 77% badanych przez Ernst & Young wskazuje nacisk na odpowiedzialność społeczną jako powód lokowania inwestycji w Europie. Można byłoby z tego
wnosić, że albo większość inwestorów została dobroczyńcami, albo że zielone inicjatywy
wymagające wsparcia i je otrzymujące są dowodem tej odpowiedzialności społecznej.
Choć obecnie ulgi podatkowe nie są wskazywane jako ważny powód lokalizowania inwestycji na terenie Europy, to jednak w minionych latach był to powód dominujący. Jedną
z przeważających na świecie form zwolnień podatkowych są ulgi udzielane właśnie w ramach Specjalnych Stref Ekonomicznych. Inwestorzy ankietowani przez Ernst & Young wskazują, że Europa, aby móc w przyszłości konkurować o największe inwestycje, powinna obniżać podatki oraz koszty pracy. Z uwagi na trudną sytuację budżetową, w większości krajów
europejskich jedyną szansą na ograniczenie fiskalnych obciążeń przedsiębiorców oraz przyciągnięcie nowych, bezpośrednich inwestycji zagranicznych (BIZ) wydaje się być oferowanie
pomocy publicznej, w szczególności w formie proinwestycyjnych ulg podatkowych.
Jako środek promujący realizację nowych inwestycji są one powszechnie wykorzystywane
w polityce przemysłowej wielu krajów. Udzielają ich nie tylko kraje rozwijające się, rywalizujące o napływ zagranicznych inwestycji, ale też kraje wysoko rozwinięte. Badania empiryczne jednoznacznie wskazują na pozytywną korelację między wielkością udzielonej pomocy
publicznej (w tym w formie zwolnień podatkowych) a wielkością inwestycji w danym kraju.
Jak wskazuje Ernst & Young, europejska strategia przyciągania przedsiębiorców oparta
na kombinacji wysokiej jakości kapitału ludzkiego, ale też idących z nią w parze wyższych,
niż w innych regionach świata kosztów pracy, może się w najbliższych latach okazać niewystarczająca, gdyż w ocenie liderów światowego biznesu badanych przez Ernst & Young kraje
europejskie powinny przede wszystkim obniżyć podatki (34% wskazań) oraz koszty pracy
(28% wskazań).
Zgodnie z wyliczeniami Banku Światowego zaprezentowanymi w raporcie „Doing Business 2011”, Unia Europejska wśród światowych makroregionów zajęła 2 miejsce pod względem wysokości łącznych obciążeń fiskalnych ponoszonych przez działających na jej obszarze przedsiębiorców – 44,20%. Wyższe nominalne są jedynie w Ameryce Łacińskiej (53,50%).
Ale z uwagi na poziom szarej strefy można zakładać, że efektywne obciążenie jest tam niższe.
Najlepiej pod tym względem nominalnie wypada Bliski Wschód i Afryka Północna – 32,80%.
Ulgi podatkowe jako zachęta do lokowania zagranicznych inwestycji stosowane są powszechnie w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, np. w Czechach, na Słowacji, w Bułgarii,
na Węgrzech – w krajach, które bardzo często rywalizują z Polską o lokalizację dużych in-
6. Wybrane praktyki europejskie
westycji produkcyjnych. Ulgi podatkowe są w tych krajach najpopularniejszą, obok dotacji
gotówkowych, formą wspierania inwestycji.
W Czechach inwestorom przysługuje zwolnienie z CIT przez okres 5 lat sięgające do 40%
poniesionych wydatków inwestycyjnych. Na Słowacji stosowane jest zwolnienie do 100%
z CIT przez okres 5 lat oraz zwolnienie z podatku od nieruchomości przez władze lokalne. Na
Węgrzech dostępna jest ulga w CIT w wysokości 25–50% poniesionych wydatków inwestycyjnych oraz zwolnienie podatkowe w wysokości 10% wydatków na wynagrodzenie pracowników działu B+R.
Ale nie tylko w nowych krajach członkowskich stosowane są zwolnienia podatkowe. We
Francji ulga w CIT sięga 30% wydatków kwalifikowanych poniesionych w związku z działalnością B+R (amortyzacja środków trwałych, wynagrodzenia). W Holandii wykorzystywana
jest obniżona z 25% do 5% stawka CIT od dochodu osiągniętego z wytworzonych we własnym zakresie wartości niematerialnych i prawnych. We Włoszech ze zwolnienia z CIT korzystają przedsiębiorstwa realizujące inwestycje w latach 2007−2013 na podstawie wydatków
kwalifikowanych poniesionych w danym roku podatkowym. Zwolnienie podatkowe na inwestycje w słabo rozwiniętych regionach jest przyznawane automatycznie – bez formalnego
ubiegania się o wsparcie, w momencie złożenia rocznej deklaracji podatkowej.
Z kolei w Rosji obniżone są składki na ubezpieczenia społeczne, a inwestorom przysługuje
5-letnie zwolnienie z lokalnego podatku od aktywów, obniżona stawka CIT z 20% do 15,5%
oraz zwolnienie z VAT dla usług świadczonych w wolnych portach.
149
7. Specjalna Strefa Ekonomiczna w Opolu
W Opolu Specjalna Strefa Ekonomiczna nie została utworzona, aczkolwiek nieruchomości
z województwa opolskiego znajdują się w innych Specjalnych Strefach Ekonomicznych – wałbrzyskiej, katowickiej i starachowickiej.
Ogólna powierzchnia podstref Wałbrzyskiej SSE w województwie opolskim wynosi 465,02
ha, z których pozostało jeszcze do wykorzystania pod inwestycje 257,40 ha.
W województwie opolskim znajduje się 7 podstref wałbrzyskiej SSE: Kluczbork (53,93 ha),
Namysłów (6,31 ha), Nysa (168,86 ha), Opole (87,41 ha), Praszka (6,19 ha), Prudnik (11,30 ha)
i Skarbimierz (130,98 ha).
W Kluczborku ulokowało swoje aktywa 2 inwestorów, w Nysie – 3, w Opolu – 7, w Praszce –
1, w Prudniku – 2 i w Skarbimierzu – 5 (a dokładnie 4 z tym, że jeden inwestor prowadzi dwie
inwestycje). W sumie w podstrefach Wałbrzyskiej SSE na terenie Województwa Opolskiego
obecnych jest 18 inwestorów, gdyż nie tylko w Skarbimierzu jeden inwestor prowadzi dwie
inwestycje, ale i jeden inwestor, Marcegaglia Poland sp. z o.o. działa w dwóch podstrefach
(Kluczborku i Praszce).
Podstrefa w Namysłowie nie przyciągnęła żadnego inwestora. W Praszce jeden inwestor
wykorzystał cały teren podstrefy i obecnie nie ma w tej podstrefie żadnych terenów inwestycyjnych. Najwięcej terenów pozostało pod inwestycje w podstrefie nyskiej – 156,69 ha.
Z ogólnej powierzchni 168,86 ha w podstrefie nyskiej (największej w województwie opolskim) wykorzystano inwestycyjnie tylko 12,17 ha (niespełna 7,5%).
W Kluczborku zainwestowali Marcegaglia Poland sp. z o.o. (produkcja rur stalowych) i Inpol
-Krak Tubes Service Center sp. z o.o. (usługi obróbki metali i nakładania powłok na metale).
W Nysie ulokowały się: spółka Advantech sp. z o.o (produkcja wełny szklanej używanej do produkcji sprzętu AGD), Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy Alsecco sp. z o.o. (produkcja wyrobów stolarskich dla budownictwa) oraz Vasco Doors sp. z o.o. (produkcja drzwi wewnętrznych).
W Opolu zainwestowali: Artystyczna Odlewnia Metali ART-ODLEW Wiktor i Anna Halupczok S.C. (działalność: producent odlewów z metali), PZ Stelmach sp. z o.o. (produkcja
obrączek ślubnych) IFM Ecolink sp. z o.o. (automatyka przemysłowa), Pasta Food Company sp. z o.o. (produkcja gotowych, mrożonych dań makaronowych) i Kamex sp. z o.o. (produkcja siłowników, obróbka metali i nakładanie powłok na metale). W lipcu 2013 roku
12 ha gruntów przy ulicy Wspólnej w Opolu nabyła firma deweloperska na potrzeby budowy fabryki amerykańskiego Polaris Industries produkującego quady i pojazdy terenowe.
W opolskiej podstrefie zakłady buduje już osiem firm.
W Praszce zainwestowała spółka Marcegaglia Poland sp. z o.o. – ta sam co w Kluczborku
(wymienniki ciepła do lodówek).
W Prudniku zaistniała spółka TSP Sp. z o.o. (produkcja elementów metalowych) oraz Furnika Krzysztof Popyk (produkcja sprzętu oświetleniowego).
W Skarbimierzu zainwestowała spółka Mondelez Polska Production sp. z o.o. (w zakład
produkcji gumy do żucia i w zakład wyrobów czekoladowych), spółka Keiper Polska sp. z o.o.
(siedzeń do samochodów), FPS Polska sp. z o.o. (opakowania metalowe) i Donaldson Polska
sp. z o.o. (półprodukty i filtry przemysłowe).
7. Specjalna Strefa Ekonomiczna w Opolu
W Katowickiej SSE ekonomicznej ponad 20% terenu znajduje się na terenach województwa opolskiego.
W Katowickiej SSE działają podstrefy w województwie opolskim: Olesno (4,95 ha), Strzelce
Opolskie (63 ha), Gogolin (dwa obszary – 19,29 ha), Krapkowice (3 obszary – 93,78 ha) Ujazd
(182,90 ha), Kędzierzyn-Koźle (76,83 ha), Kietrz (6,89 ha) i Głuchołazy (4,63 ha).
W Strzelcach Opolskich zainwestował Kronospan OSB sp. z o.o. (wyroby drewnopodobne),
w Krapkowicach – Metsa Tissue sp. z o.o. (papiery do gotowania i pieczenia), w Głuchołazach
Schattdecor sp. z o.o. (papiery dekoracyjne i folie finish).
W Starachowickiej SSE istnieje podstrefa w Tułowicach na terenie Województwa Opolskiego obejmująca teren 16,73 ha – zagospodarowana w 100%. Działa w niej 3 inwestorów: Kaye
Aluminium Opole sp. z o.o. (profile aluminiowe), Neo Plus Technology sp. z o.o. (produkcja
wyrobów z tworzyw sztucznych i metalowych) i GreenAgro S.A. (produkcja peletów ze słomy)
Rysunek 3. Obszary podstref SSE z podaniem nazw firm inwestujących
151
152
Specjalna Strefa Ekonomiczna
Łącznie w skład 3 różnych SSE wchodzi 934,02 ha gruntów leżących na terenie województwa opolskiego. Jest to prawie 3 razy więcej, niż liczy cała Suwalska SSE (342,77 ha) i cała Kamiennogórska SSE (367,14 ha), prawie 2 razy więcej niż liczy Krakowski Park Technologiczny
(558,72 ha) i trochę więcej niż liczy Warmińsko-Mazurska SSE (914,51 ha) i tylko nieznacznie
mniej niż Legnicka SSE (1041,84 ha).
Samorząd Województwa Opolskiego na działalność Wałbrzyskiej SSE planuje dodatkowo
przeznaczyć grunt przy ulicy Wrocławskiej w Opolu (około 2,5 ha) − na terenie tak zwanego
kompleksu weterynaryjnego − i zainwestować w tę strefę około 17−18 mln zł. Kolejne 100 ha
gruntów, które mogłyby być przeznaczone na potrzeby SSE znajduje się w Dąbrowie.
W praktyce najistotniejsze dla Województwa Opolskiego okazały się być inwestycje w Wałbrzyskiej SSE – drugiej pod względem wielkości inwestycji strefy w Polsce. Obejmuje ona
1685 ha w czterech województwach: dolnośląskim, wielkopolskim, opolskim i lubuskim –
jako, że strefy już dawno wyszły poza granice pojedynczych województw. Wałbrzyska SSE
ma do zaoferowania około 500 ha terenów typu green-field, hale produkcyjne i magazynowe oraz powierzchnie biurowe pod centra usług. W 2010 roku wydała 28 pozwoleń na
inwestycje warte ponad 650 mln złotych. W 2011 roku zezwolenie otrzymała Bridgestone
Diversified Products Poland na zrealizowanie w podstrefie Żarów inwestycji w produkcję folii
EVA, stosowanej do wytwarzania paneli fotowoltaicznych.
Jako że samorządy biorą na siebie główny ciężar przygotowania terenów dla inwestycji
w podstrefach, to oferują ulgi i zwolnienia w podatkach lokalnych. Gmina i miasto Świdnica na budowę infrastruktury w podstrefie Wałbrzyskiej SSE wydały ponad 29 mln złotych.
Tymczasem wpływ samorządów na rozwój stref jest niewielki. Wałbrzyską SSE zarządza
spółka Invest Park Sp. z o.o., w której jedenaście samorządów ma łącznie 36,9% udziałów,
uprawniających je jedynie do 15,2% głosów. Skarb Państwa ma 48,8% udziałów, ale aż 78,9%
głosów. Dlatego samorządowcy zaproponowali Skarbowi Państwa umorzenie jego udziałów,
w spółce zarządzającej strefą, argumentując, że ma ona niezbędny do tego kapitał a Skarb
Państwa skorzysta finansowo na umorzeniu. Do wdrożenia tego rozwiązania jednak nie doszło, a Wałbrzyska SSE i zarządzająca nią spółka Invest Park Sp. z o.o. stały się obszarem
konfliktów personalnych o wyraźnym podłożu politycznym, zarzewiem których były władze
centralne.
8. Warunki konieczne do wdrożenia
proponowanych narzędzi
Podstawowym warunkiem wprowadzenia proponowanych narzędzi jest wola polityczna. Rada
Ministrów przedłużyła już – zgodnie z postulatami zgłaszanymi wcześniej, między innymi podczas przygotowywania niniejszego Raportu – okres funkcjonowania SSE w Polsce do 2026
roku64. Zgodnie z datowanym na 7 sierpnia 2013 roku65 projektem rozporządzenia w sprawie
ustalenia mapy pomocy regionalnej na lata 2014−2020, w oparciu o zasady określone w wytycznych Komisji Europejskiej w sprawie pomocy regionalnej na lata 2014–202066, maksymalną intensywność pomocy regionalnej na obszarach należących m.in. do województw opolskiego i lubuskiego – a więc terenów z Wałbrzyskiej SSE – ustalono na 35%, natomiast na obszarach
należących m.in. do województw dolnośląskiego i wielkopolskiego na 25%.
Zgodnie z USSE (art. 5) Rada Ministrów, uwzględniając przedstawioną w art. 3 realizację celu w postaci przyspieszenia rozwoju gospodarczego danej części terytorium kraju, na
wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki, może ustanowić nowe SSE, zmienić obszar już istniejących, znieść strefę przed upływem okresu, na jaki została ona ustanowiona,
lub połączyć strefy z tym że łączny obszar wszystkich stref nie może przekroczyć 20 tys. ha.
Zgodnie z art. 41. Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki,
ustanawia strefę w drodze rozporządzenia. Określa się w nim:
1. nazwę, teren i granice strefy,
2. zarządzającego strefą,
3. okres, na jaki ustanawia się strefę.
Ograniczenie woli rządu w tym zakresie stanowi ustawowy, łączny limit obszarowy wszystkich SSE wynoszący 20 tys. ha. Złożenie przez ministra właściwego do spraw gospodarki
wniosku o utworzenie nowej SSE poprzedzone jest uzyskaniem opinii zarządu województwa i uzależnione od zgody rady gminy właściwej ze względu na położenie strefy. Ponadto
od ministerstwa wymaga się sporządzenia analizy przewidywanych skutków społecznych
i ekonomicznych ustanowienia nowej strefy.
Można także spotkać się ze stanowiskiem, zgodnie z którym obejmowanie nowych obszarów
następuje w ramach już istniejących stref z tego względu, że postanowienia Traktatu Akcesyjnego ustaliły liczbę tych stref na 14. Taką tezę znaleźć można w raporcie PricewaterhouseCoopers67. Stwierdzono w nim, że „Specjalne Strefy Ekonomiczne w Polsce nie tworzą jednolitych
enklaw terytorialnych. Na dzień 15 czerwca 2007 roku składają się z podstref i obszarów zlokalizowanych na terenie każdego z 16 województw, w obrębie 104 miast i 95 gmin. Tak znaczące
rozdrobnienie stref wynika z faktu, że postanowienia Traktatu Akcesyjnego ustaliły liczbę stref
na 14, zatem objęcie nowych obszarów następuje w ramach już istniejących stref, bądź wskutek
64 Dz.U. z 2013 r. Nr 980.
65 http://legislacja.rcl.gov.pl/docs//3/173203/173205/173206/dokument81990.pdf?lastUpdateDay=10.10.13&lastUpdateHour=18%3A06&userLogged=false&date=czwartek%2C+10+pa%C5%BAdziernik+2013.
66 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:209:0001:0045:PL:PDF
67 Patrz Specjalne Strefy Ekonomiczne 10 lat w Polsce T. Gałka (red.), PricewaterhouseCoopers Sp. z o.o., kwiecień
2008, s. 12.
154
Specjalna Strefa Ekonomiczna
rozszerzenia całkowitego obszaru stref, lub wymiany obszarów w strefie”. Na to stwierdzenie
PWC powołuje się literatura naukowa. Na przykład Justyna Chodakowska w artykule „Specjalne Strefy Ekonomiczne jako konkurencyjny instrument interwencjonizmu gospodarczego”68.
W raporcie PWC nie wskazano jednak przepisów Traktatu, na podstawie których można by
dojść do wniosku, że ilość SSE faktycznie ograniczona została do 14. Analiza źródeł prawa
Unii Europejskiej obejmujących tematykę świadczenia przez państwa członkowskie pomocy
publicznej prowadzi do wniosku, że ograniczenie takie nie istnieje. Teza postawiona w opracowaniu PWC, odnosi się do stref działających w oparciu o zasady sprzeczne z prawem UE,
które okresowo zostały zaakceptowane w Traktacie Akcesyjnym. Nie dotyczy natomiast
ustanawiania stref zgodnych z obecnym prawem UE.
Sam Traktat Akcesyjny69 odsyła w zakresie warunków przystąpienia do Aktu Akcesyjnego , a ten z kolei w art. 22 odsyła do załącznika IV do Aktu71, który zawiera listę środków
70
pomocy publicznej, jakie z chwilą wejścia polski do UE zostają uznane za pomoc istniejącą
w UE. Lista ta jest w Dodatku do załącznika IV72. Wymieniono w nim Specjalne Strefy Ekonomiczne istniejące w Polsce w chwili akcesji.
Wniosek, że traktat ogranicza ilość stref do 14 wyprowadzono z tego, że jako środki pomocowe, o których mowa w punkcie 1 litera b załącznika nr IV do Traktatu Akcesyjnego (czyli
nie koniecznie zgodne z polityką UE, ale uznane za pomoc już przyznaną a więc mogącą być
świadczoną) zaakceptowano przedłożone przez RP: ustawę o Specjalnych Strefach Ekonomicznych (ostatnia nowelizacja przed akcesją pochodzi z 5 grudnia 2002 roku73) i Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia poszczególnych stref. Jeżeli całą ustawę
o Specjalnych Strefach Ekonomicznych uznalibyśmy za program (choć raczej jest to środek,
bowiem punkt 1 rozdziału 3 odnosi się do obu74) pomocowy to można byłoby stwierdzić, że
ustawa została zaakceptowana i może do dziś stanowić podstawę do przyznawania z góry
zatwierdzonej przez UE pomocy. Poza ustawą, w dodatku do Załącznika IV (w wykazie istniejących środków pomocowych, o których mowa w punkcie 1 litera b)75) wymieniono również
rozporządzenia dotyczące poszczególnych stref. Z tego powodu (rozpatrywania zaakceptowanego planu pomocy w postaci ustawy łącznie z wydanymi na tej podstawie rozporządzeniami) uznano, że stref nie może być więcej niż 14.
Jednak interpretacja rozdziału 3 załącznika IV prowadzi do wniosku, że akceptacja dotyczy
tylko pomocy już przyznanej a za taką uważa się ustanowienie 14 stref, na warunkach ustawy
dostarczonej UE przy akcesji. Zakładając, że na podstawie ustawy doręczonej KE przez RP przed
akcesją nowej pomocy świadczyć już nie można, specjalne warunki – czyli zaakceptowane jako
pomoc już przyznaną, której nie powinno się odbierać –dotyczą 14 stref. Nie wyklucza to jednak
przyznania nowej pomocy (na warunkach zgodnych z art. 87 i 88 TWE, po notyfikacji KE).
Artykuł 87 stanowi, że:
Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka
pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych
w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie
68 Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica 243, 2010 r., s. 25.
69 http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/12003T/pdf/pl014_l236.pdf
70 http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/12003T/pdf/pl015_l236.pdf
71 http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/12003T/pdf/pl040_l236.pdf
72 http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/12003TN/pdf/pl001_c227e.pdf
73 Dz.U. 2002 r. Nr 240, poz. 2055.
74 http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/12003T/pdf/pl040_l236.pdf.
75 http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/12003TN/pdf/pl002_c227e.pdf.
8. Warunki konieczne do wdrożenia proponowanych narzędzi
niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi (…) Za zgodną ze wspólnym rynkiem może uznać:
a. pomoc przeznaczoną na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest bardzo niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia;
b. pomoc przeznaczoną na wspieranie realizacji ważnych projektów stanowiących przedmiot wspólnego, europejskiego zainteresowania lub mającą na celu zapobieganie poważnym zaburzeniom w gospodarce Państwa Członkowskiego;
c. pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem;
d. pomoc przeznaczoną na wspieranie kultury i zachowanie dziedzictwa kulturowego,
o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej i konkurencji we Wspólnocie w zakresie
sprzecznym ze wspólnym interesem;
e. inne kategorie pomocy, jakie Rada może określić decyzją, stanowiąc większością kwalifikowaną, na wniosek Komisji.
Ponadto nie wyklucza się utworzenia nowej strefy na warunkach zaakceptowanych w załączniku do Traktatu. UE zainteresowana jest zakresem (ustawa z okresu przed akcesją) i obszarem (rozporządzenia z okresu przed akcesją) pomocy. Zmiana podmiotu zarządzającego
SSE i nazwy obszaru nie powinny stanowić naruszenia warunków, na jakich pomoc została
przez UE zaakceptowana jako istniejąca.
Obecnie wsparcie udzielane w SSE stanowi regionalną pomoc inwestycyjną, o której mowa
w art. 107 ust. 3 lit. a TFUE. Nie jest ono niemożliwe lecz musi podlegać zasadom udzielania
tej pomocy. Szczególnie ograniczona jest jej wysokość − poprzez limity jej intensywności
określonymi w rozporządzeniu z dnia 13 października 2006 roku w sprawie ustalenia mapy
pomocy regionalnej76.
Najlepszym rozwiązaniem docelowym byłoby stworzenie Opolskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej obejmującej jeszcze niewykorzystane tereny inwestycyjne, zarówno te, które mają
dopiero zostać przekazane na ten cel, jak i te, które znajdują się już w SSE. Możliwym byłoby
również, zainteresowanie inwestorów prowadzących już działalność na terenach Województwa Opolskiego znajdujących się w innych SSE do przeniesienia działalności do Opolskiej SSE.
Jako minimum do realizacji przez krótki czas jest, politycznie już zaakceptowane, poszerzenie
obszaru Wałbrzyskiej SSE o nowe tereny z Województwa Opolskiego i uzyskanie wpływu organów samorządowych z Województwa Opolskiego na zarządzanie Wałbrzyską SSE Invest Park.
Warunkiem do tego są zmiany w otoczeniu prawnym: dokonanie zmian Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 sierpnia 2009 roku w sprawie ustalenia planu rozwoju
Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej INVEST-PARK77, oraz dokonanie zmian umowy
spółki Invest Park Sp. z o.o. zarządzającej Wałbrzyską SSE. Warunki te wymagają działań ze
strony władz centralnych – Rady Ministrów (zmiana Rozporządzenia) i Ministerstwa Gospodarki (głosowanie na walnym zgromadzeniu spółki Invest Park Sp. z o.o.).
76 Dz.U. z 2006 r. Nr 190, poz. 1402.
77 Dz.U. z 2009 r. Nr 158, poz. 1253.
155
9. Przewidywane skutki
W innych strefach spółki nimi zarządzające największy nacisk kładą na wykorzystanie terenów inwestycyjnych leżących w województwach na terenie, których się znajdują. Po wtóre,
spółki zarządzające, w których głos dominujący przysługuje Skarbowi Państwa mają naturalną skłonność dokonywania ocen z punktu widzenia władz centralnych, a nie z punktu widzenia regionalnego.
Zarządzający strefami, w których to strefach znalazły się tereny z Województwa Opolskiego,
podczas panelu zorganizowanego w Kędzierzynie Koźlu w dniu 30 września 2013 roku, jak
i podczas rozmów indywidualnych zapewniali, że to nie brak staranności po ich stronie, ale
mniejsza atrakcyjność inwestycyjna terenów sprawia, że inwestorzy niechętnie lokują swoje
pieniądze w województwie opolskim. Zważywszy jednak na potencjał ludzki, jaki w związku
z pracami nad projektem Specjalnej Strefy Demograficznej ujawnił się na Opolszczyźnie, zaangażowanie przedstawicieli różnych grup społecznych (polityków, urzędników, samorządowców, naukowców, działaczy społecznych, przedsiębiorców) i zainteresowanie mediów, może
poskutkować zwiększeniem wpływu organów samorządowych Województwa Opolskiego na
zarządzanie terenami Województwa znajdującymi się w SSE i ich wykorzystaniem, co byłoby
doskonałym sposobem wsparcia całego projektu Specjalnej Strefy Demograficznej.
10. Rekomendacje
Biorąc pod uwagę wnioski, jakie płyną z analizy przedstawionej w niniejszym Raporcie można rekomendować:
1. Utworzenie Opolskiej SSE.
2. Ewentualnie, przejściowe, poszerzenie obszaru Wałbrzyskiej SSE o nowe tereny z Województwa Opolskiego poprzez:
 dokonanie zmian Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 sierpnia 2009 roku
w sprawie ustalenia planu rozwoju Wałbrzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej
INVEST-PARK78.
 dokonanie zmian umowy spółki Invest Park Sp. z o.o. zarządzającej Wałbrzyską SSE
w celu uzyskania na nią większego wpływu przez organy samorządowe.
3. Utworzenie w Urzędzie Marszałkowskim Regionalnego Centrum Biznesu przeznaczonego
do promocji Opolskiej Strefy Demograficznej, koncentrującego się na prezentacji potencjału Województwa w kraju i zagranicą według standardów właściwych dla rynku kapitałowego.
4. Przygotowanie Prospektu Informacyjnego OSD, w którym powinny znaleźć się informacje wzorowane na prospektach emisyjnych przygotowywanych dla potrzeb giełdowych,
według standardów właściwych dla nich tych i zorganizowanie profesjonalnych prezentacji typu road show.
W przypadku nie utworzenia Opolskiej SSE i nie uzyskania istotnego wpływu na zarządzanie spółką Invest Park Sp. z o.o. zarządzającą Wałbrzyską SSE, należy rekomendować zawarcie z nią umów w zakresie współpracy przy promocji terenów inwestycyjnych z Województwa Opolskiego, określającej precyzyjnie prawa i obowiązki stron. Podobna umowa mogłaby
być zawarta z Katowicką SSE.
78 Dz.U. z 2009 r. Nr 158, poz. 1253.
V
Bezpieczeństwo
socjalne rodziny
Paweł KOLAS
Działania na rzecz rozwoju przedsiębiorczości nie są jedynym narzędziem wsparcia Programu Opolskiej Specjalnej Strefy Demograficznej. Aby w miarę szybko osiągnąć punkt krytyczny, dla dokonania zmiany negatywnego kierunku, konieczne jest nie tylko wsparcie przedsiębiorców, aby tworzyli nowe miejsca pracy, lecz także całych rodzin pracowników. Służyć
temu ma nowa organizacja pomocy społecznej.
1. Wstęp
1.1. Uwagi ogólne
Analiza problemu opieki społecznej – w szczególności opieki nad matką i dzieckiem – została
przygotowana na podstawie konsultacji z osobami, które zajmują się tym zawodowo. Oprócz
próby odpowiedzi na pytanie, czym jest opieka społeczna, przestawione zostały uwarunkowania prawne, jakimi zajmuje się ta dziedzina oraz organizacja pomocy społecznej w wybranych krajach europejskich, których doświadczenia mogą być przydatne w Polsce. Przedstawione rekomendacje zostały umieszczone w kontekście wyzwań demograficznych, jakie
stoją przed Opolszczyzną i roli, jaką z punktu widzenia atrakcyjności regionu jako miejsca
realizacji aspiracji rodzinnych i zawodowych obywateli odgrywa pomoc społeczna.
Pierwszym krokiem jest analiza zasobów i działalności opieki społecznej w województwie
opolskim wraz z próbą oceny uwarunkowań tej działalności: otoczenia prawnego (przegląd
aktów prawnych), zasobów, prowadzonej działalności i jakości obsługi beneficjentów. Użyte argumenty pochodzą z wywiadów i konsultacji rekomendowanych rozwiązań. Narzędzie,
którym − w ramach ośrodka pomocy społecznej − jest koncentracja wszystkich świadczeń
pomocy społecznej (i świadczeń udzielanych przez inne instytucje, które mają charakter
społeczny) ma na celu podniesienie jej skuteczności działań i poprawę efektywności administrowania nimi. Celem jest optymalizacja systemu i możliwie pełne włączenie beneficjentów
pomocy społecznej do społeczeństwa (powrót do zatrudnienia itp.), a tych, którzy z różnych
względów nie mogą wrócić do pracy w pełnym zakresie − usamodzielnienie, zabezpieczenie
socjalne i włączenie społeczne przez rozmaite formy aktywizacji. Nową, istotną rolę podczas
przeprowadzania tych zmian ma odegrać ośrodek pomocy społecznej i pracownik socjalny.
Drugi krok to przygotowanie funkcjonalnych schematów rekomendowanych zmian oraz
wskazanie kierunków oczekiwanych zmian legislacyjnych wraz ze sposobem udzielania
świadczeń (nie, jak do tej pory, na podstawie decyzji administracyjnych, które mogły być
skarżone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale na podstawie rekomendacji pracownika socjalnego potwierdzonej przez właściwą komisję decydującą o świadczeniach). Dla
sytuacji konfliktowych przewidziano instytucje i procedury, które mają je rozwiązać. Decyzja o świadczeniach powinna być decyzją polityczną, podjętą przez właściwe gremium decydentów, a nie formalną decyzją administracyjną, która skupia się na kryteriach formalnych
(i ich potwierdzeniu) nie uwzględniając złożoności sytuacji życiowej beneficjenta pomocy społecznej i odbiega od poglądu zaprezentowanego przez profesjonalnego pracownika socjalnego.
Krokiem trzecim są rekomendacje dotyczące koniecznych decyzji, zmian prawnych oraz
organizacji systemu pomocy społecznej.
1.2. Pomoc społeczna w kontekście zmian
na opolskim rynku pracy
Pojęcie pomocy społecznej nie zostało jednoznacznie zdefiniowane. Spowodowane jest to
niedookreśleniem przedmiotu, którym pomoc społeczna ma się zająć. Termin ten ma swoje
źródło nie tylko w stosowaniu różnej terminologii, ale także w kulturowych, politycznych i hi-
1. Wstęp
storycznych różnicach pomiędzy poszczególnymi krajami. Każdy nieco inaczej definiuje pomoc społeczną, choć widoczne są także procesy ujednolicania i upodabniania jej systemów
do obowiązujących na świecie. Na ten proces wpływa prawo międzynarodowe, a w przypadku Unii Europejskiej wymiana sprawdzonych rozwiązań (best practice) i następujące stopniowo przenikanie się rozwiązań – związane ze wspólnym, europejskim rynkiem i swobodą
przemieszczania się obywateli UE.
Choć nie ma międzynarodowo uznanej definicji pomocy społecznej, co utrudnia badania
porównawcze, to próba jej sformułowania musi odwoływać się do rozumienia „zabezpieczenia społecznego” jako takiego. Opieka nad osobami, które z jakiegoś powodu nie są samodzielne, choć nie przybierała formy instytucji powołanych wyłącznie do niesienia takiej
pomocy, istniała od zawsze. Obowiązki te przyjmowały na siebie wspólnoty religijne, stowarzyszenia branżowe lub wprost instytucje państwa rozmaity sposób świadcząc pomoc.
Istotną rolę w formułowaniu standardów pomocy społecznej odegrała Konwencja Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) nr 102, o minimalnych standardach zabezpieczenia
z roku 1952. Do Konwencji MOP odwołuje się propagująca odpowiedzialność społeczeństwa za zaspokojenie podstawowych potrzeb obywateli Europejska Karta Społeczna (EKS)
z 1961 roku. Opisane w niej prawo do zabezpieczenia socjalnego wymienione jest w art. 12,
w którym ratyfikujący kartę zobowiązują się do utrzymania systemu zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu do
ratyfikowania Konwencji MOP nr 102, dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego oraz że będą zabiegać o stopniowe podnoszenie poziomu systemu zabezpieczenia społecznego1.
W art. 13 EKS ratyfikujący zobowiązują się:
 zapewnić, aby każda osoba, która nie posiada dostatecznych środków oraz która nie jest
zdolna do zabezpieczenia takich środków za pomocą swoich wysiłków lub innych źródeł, w szczególności poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, mogła
otrzymać odpowiednią pomoc oraz w przypadku choroby z uwagi na jej stan konieczną
opiekę;
 zapewnić, aby osoby otrzymujące taką pomoc nie cierpiały z powodu ograniczenia ich
praw politycznych lub społecznych;
 zapewnić, że od właściwych służb publicznych lub prywatnych każdy może otrzymać taką
poradę oraz osobistą pomoc, jaka może być wymagana dla zabezpieczenia, usunięcia lub
ulżenia sytuacji osobistej lub rodzinnej;
 stosować postanowienia przewidziane wyżej w tym artykule w równym stopniu wobec
swoich obywateli, jak i wobec obywateli innych układających się stron, przebywających
legalnie na ich terytorium, zgodnie z ich zobowiązaniami wynikającymi z Europejskiej
Konwencji dotyczącej pomocy społecznej i medycznej podpisanej w Paryżu 11 grudnia
1953 roku2.
Zapisy te wpłynęły na standardy opieki społecznej jednoczącej się Europy. Aktywność Unii
Europejskiej w obszarze zabezpieczenia społecznego w odniesieniu do grup społecznych
1 T. Szumlicz, O systemie zabezpieczeń społecznych w kontekście postępu i regresu społecznego, (w:)
B. Rysz-Kowalczyk, B. Szatur-Jaworska (red.), Wokół teorii polityki społecznej, Szkice i studia dedykowane profesorowi Januszowi Daneckiemu, na jubileusz 75 urodzin, Warszawa 2003, s. 282.
2 W. Ratyński, Problemy i dylematy pomocy społecznej w Polsce, Warszawa 2003, tom 1, s. 245.
161
162
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
znajdujących się poza rynkiem pracy ma postać rekomendacji, zaleceń albo programów
działania, nie mających mocy wiążącej dla członków Unii i jest przykładem tzw. miękkiego
prawa (soft law).
W terminologii polskiej rozróżnia się „zabezpieczenie społeczne” (bezpieczeństwo socjalne – przez niektórych uznane za tożsame z zabezpieczeniem społecznym, choć i w tej kwestii
są głosy odrębne) i „pomoc społeczną”. W polskim rozumieniu pomoc społeczna odnosi się
do pewnej części składowej systemu zabezpieczenia społecznego. Jego celem jest zapewnienie obywatelom (rodzinom, gospodarstwom domowym) ustalonego standardu bezpieczeństwa socjalnego”3. W zabezpieczeniu społecznym jedni podkreślają uzyskanie pewnego
stopnia bezpieczeństwa (co wydaje się odzwierciedlać pojęcie bezpieczeństwa socjalnego)
a inni akcentują działania rozmaitych podmiotów, które starają się zapewnić odpowiedni poziom życia członkom danego społeczeństwa. W ustawie z dnia 24 marca 2004 roku o pomocy społecznej, jest ona zdefiniowana w art. 2 ust. 1 jako „instytucja polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji
życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości
i uprawnienia”. Środki z których korzysta pomoc społeczna w sferze świadczeń materialnych, jak i niematerialnych (usług socjalnych) angażowane są w celu usamodzielnienia się
korzystających z nich osób.
Ustawa w art. 7 wprost określa, komu i z jakiego tytułu przysługuje prawo do świadczeń.
Pomoc należy się m.in. z powodu:
1. ubóstwa,
2. sieroctwa,
3. bezdomności,
4. bezrobocia,
5. niepełnosprawności,
6. długotrwałej lub ciężkiej choroby,
7. przemocy w rodzinie,
8. potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności,
9. bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych,
10. braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe
placówki opiekuńczo-wychowawcze,
11. trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego,
12. alkoholizmu i narkomanii,
13. zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej,
14. klęski żywiołowej lub ekologicznej.
W związku z tym, cechami instytucji pomocy społecznej w Polsce są przede wszystkim:
1. aktywne niesienie pomocy dla wszystkich potrzebujących jako wyraz obowiązku solidarności całego społeczeństwa;
2. adresowanie pomocy do osób, które nie są w stanie same sobie poradzić;
3. ukierunkowanie na aktywizację i usamodzielnienie się korzystających z pomocy;
3 T. Szumlicz, op. cit., Warszawa 2003, s. 282.
1. Wstęp
4. uwzględnianie zarówno materialnych, jak i niematerialnych potrzeb beneficjenta pomocy
społecznej;
5. zaspokojenie potrzeb w oparciu o zasadą równości i godności;
6. wydzielenie pionu zabezpieczenia społecznego (co podkreśla regulacja prawna – ustawa
o pomocy społecznej) oraz specjalistycznych form organizacyjnych (m. in. ośrodki pomocy społecznej, domy pomocy społecznej, domy dziennego pobytu itp.)4;
7. posługiwanie się w pomocy społecznej zarówno techniką zaopatrzeniową, jak i opiekuńczą5.
Definiując uwarunkowania udzielania wsparcia w ramach pomocy społecznej należy zwracać uwagę na charakter świadczeń i posiadanie uprawnień do otrzymania pomocy.
Różne definicje pomocy społecznej kładą nacisk na rozmaite aspekty jej udzielania, akcentując warunki lub sposób udzielenia, pochodzenie angażowanych środków i opisując
wsparcie dla beneficjentów. Najważniejszy elementy pomocy społecznej to kierowanie
świadczeń do osób lub rodzin osiągających dochody poniżej pewnego minimalnego poziomu (czy innych środków w zasobach osoby uprawnionej do otrzymania pomocy). Posiadanie
uprawnień do tych świadczeń najczęściej jest oparte na kontroli dochodów, której osoba
potrzebująca pomocy się poddaje. Świadczenia są realizacją obowiązku zapewnienia opieki/
pomocy i zaspokojenia potrzeb obywateli lub rezydentów do którego zobowiązuje się państwo. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają zawiązku z płaconymi składkami, ale są
finansowane z podatków. Ich otrzymanie uzależnione jest od zamożności, ale ich relacja do
ubezpieczeń i świadczeń dla określonych grup (categorical benefits), np. z tytułu niepełnosprawności może być różna. Oferują je rozmaite struktury w systemie narodowym, ale mogą
istnieć poważne różnice w sposobie ich udzielenia, stopniu decentralizacji, czy też działania zasady pomocniczości i subsydiarności, której założeniem jest brak ingerencji w sprawy,
z którymi poszczególne jednostki są w stanie poradzić sobie same, a interwencja następuje
wyłącznie tam, gdzie pomoc jest niezbędna. Również kwestia finansowania i administracji
pomocy społecznej jest rozwiązywana w rozmaity sposób.
W państwach OECD pomoc społeczna realizowana jest poprzez 4 systemy. Są nimi:
1. ogólna pomoc społeczna (general assistance schemes) świadcząca pomoc dla wszystkich,
którzy znajdują się poniżej zdefiniowanego standardu/poziomu dochodów (np. income
support w Wielkiej Brytanii lub dochód integracyjny w Belgii);
2. kategorialna pomoc społeczna, adresowana do określonych kategorii uprawnionych
(np. zasiłki rodzinne, zasiłki dla bezrobotnych itp.);
3. system celowej pomocy (tied assistance), która dostarcza świadczeń materialnych i niematerialnych, osobom będącym w określonych potrzebach (kategorie osób wymienionych w stosownych regulacjach prawnych);
4. system dodatków mieszkaniowych umożliwiający uzyskanie świadczenia, którego celem
jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych beneficjentów pomocy społecznej.
Każde państwo stosuje własne rozwiązania uprawniające do korzystania z pomocy społecznej. Najpowszechniejszym kryterium jest uzależnienie zasiłków od posiadanych docho4 W. Ratyński, op. cit., Warszawa 2003, s. 233 i następne.
5 P. Sałustowicz, Pomoc społeczna w wybranych krajach Unii Europejskiej, Instytut Rozwoju Służb Społecznych,
Warszawa 2009, s. 18.
163
164
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
dów i gwarantowanie ich minimalnego poziomu (rozmaicie definiowanego) dla osób objętych
wsparciem. Jednak ich zakres i charakter może być zróżnicowany – np. dodatki mieszkaniowe i rodzinne powszechne w wielu krajach, w Belgii są uzależnione od dochodu. W Polsce dodatki mieszkaniowe nie są regulowane ustawą o pomocy społecznej, zupełnie odwrotnie niż
w Niemczech. Dlatego porównując stosowane przez różne państwa rozwiązania i systemy
pomocy społecznej, trzeba zachować daleko idącą ostrożność, gdyż zróżnicowanie to może
być bardzo istotne, choć niewątpliwie pewne, wspólne cechy rozmaitych systemów pomocy
społecznej niewątpliwie istnieją6.
6 Por. P. Sałustowicz, op. cit., Warszawa 2009, s. 19 i następne.
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej
na Opolszczyźnie
Opolszczyzna jest regionem, w którym od dłuższego czasu utrzymują się niekorzystne tendencje demograficzne. I tak wg GUS w 2012 roku wystąpił7:
 spadek liczby ludności ogółem – zarówno w podziale na płeć, jak i w podziale na miasto
i wieś;
 wzrost liczby osób w wieku poprodukcyjnym, przy spadku osób w wieku przedprodukcyjnym;
 spadek liczby urodzeń żywych oraz wzrost liczby zarejestrowanych zgonów (liczba urodzeń żywych była o 2,9% wyższa w porównaniu z 2011 roku, ale w relacji do 2010 roku
obniżyła się o 2,4%);
 niski, nadal niegwarantujący zastępowalności pokoleń współczynnik dzietności (choć
w 2012 roku był on nieco wyższy niż w roku 2011);
 spadek liczby osób zameldowanych na pobyt stały w ruchu wewnętrznym;
 wzrost liczby osób wymeldowanych z pobytu stałego za granicę8.
W 2012 roku, podobnie jak w latach poprzednich, w województwie opolskim zanotowano ujemne saldo migracji (zewnętrznej i wewnętrznej) wynoszące – 2173 osoby. Zaobserwowano je we wszystkich powiatach województwa, z wyjątkiem opolskiego ziemskiego
(najwyższy odpływ na 1 tys. mieszkańców wystąpił w powiecie krapkowickim, a najniższy
w powiecie brzeskim). Jedynie tam saldo migracji było dodatnie i wyniosło +200 osób. Również dane z rynku pracy nie są dla Opolszczyzny zbyt korzystne. Według stanu na 31 grudnia
2012 roku liczba osób bezrobotnych, wyniosła 51 775 – o 7,8% (3 746 osób) więcej niż w 2011
roku. Stopa bezrobocia osiągnęła 14,2%, co lokowało województwo opolskie na 9 miejscu
w kraju (średni wskaźnik w Polsce – 13,4%). Najwyższą miały powiaty: nyski (20,8%) i brzeski
(20,5%), najniższą miasto Opole (7,1%). W 2012 roku liczba bezrobotnych wzrosła we wszystkich powiatach z wyjątkiem kluczborskiego (najwięcej w powiecie nyskim). Natomiast stopa
bezrobocia w stosunku do 2011 roku, wzrosła w dziesięciu powiatach (najwięcej w nyskim
i głubczyckim), a spadła w dwóch: brzeskim i kluczborskim.
Dane z obszaru wprost obsługiwanego przez pomoc społeczną są jednak relatywnie dobre – statystyka potwierdza, że Opolszczyzna ma w tym zakresie lepsze notowania, niż inne
regiony. Podobnie jak w latach ubiegłych, w 2012 roku wskaźniki ubóstwa należały tu do
najniższych w Polsce:
 ubóstwo egzystencjalne dotyczyło 4,7% gospodarstw domowych (mniej było tylko w województwo śląskie – 4,4%, średnia w Polsce 6,7%);
 ustawowa granica ubóstwa (dochody są mniejsze niż wyznaczony próg ustawowy) objęła
4,8% rodzin (mniej był tylko w województwie mazowieckim – 4,6%, średnia dla Polski –
7,0%);
7 Stan i ruch naturalny ludności w woj. opolskim w 2012 r., za Obserwatorium http://www.stat.gov.pl/cps/rde/
xbcr/opole/ASSETS_sygnalna__ludnosc_2012.pdf (20.05.2013 r.).
8 Tamże, s. 9.
166
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
 ubóstwo relatywne (50% przeciętnych wydatków) dotknęło 10,0% gospodarstw(najmniej
w kraju, w którym średnia wyniosła 16,0)9.
W porównaniu do 2011 roku zmiany były stosunkowo niewielkie:
 wskaźnik ubóstwa skrajnego (egzystencjalnego) nie zmienił się;
 wskaźnik ubóstwa relatywnego spadł o 0,3%;
 wskaźnik ubóstwa ustawowego zwiększył się o 0,5%.
Na podstawie cyklicznych badań ROPS w Opolu, określających stopień zagrożenia ubóstwem w województwie opolskim (w oparciu o metodę wzorca rozwoju) ustalono, że w 2012
roku wysoki stopień zagrożenia ubóstwem wystąpił w 37 gminach zlokalizowanych w powiatach:
 nyskim (wszystkie 9 gmin: Głuchołazy, Kamiennik, Korfantów, Łambinowice, Nysa, Otmuchów, Paczków, Pakosławice i Skoroszyce);
 namysłowskim (wszystkie 5 gmin: Domaszowice, Namysłów, Pokój, Świerczów i Wilków);
 brzeskim (5 gmin: Brzeg, Skarbimierz, Grodków, Lewin Brzeski i Olszanka);
 głubczyckim (wszystkie 4 gminy: Baborów, Branice, Głubczyce i Kietrz);
 opolskim ziemskim (4 gminy: Murów, Niemodlin, Popielów i Tułowice);
 prudnickim (3 gminy: Głogówek, Lubrza i Prudnik);
 kluczborskim (2 gminy: Byczyna i Wołczyn);
 kędzierzyńsko-kozielskim (2 gminy: Kędzierzyn-Koźle i Cisek);
 oleskim (Gorzów Śl.);
 strzelecki (Ujazd);
 krapkowickim (Krapkowice)10.
Liczba gmin o umiarkowanym stopniu ubóstwa zmniejszyła się o 2 (do 27 gmin). Natomiast bez zmian pozostała liczba gmin o niskim stopniu zagrożenia ubóstwem (5 gmin),
a liczba gmin o bardzo niskim stopniu spadła z 3 do 2 gmin.
Negatywny kierunek demograficzny występuje na Opolszczyźnie pomimo tego, że warunki życia ludności są relatywnie lepsze, niż w pozostałych regionach kraju:
 dochody i wydatki mieszkańców województwa przekraczają średnie wartości w kraju (po
raz pierwszy od kilku lat nie tylko wydatki, ale również dochody ludności przekroczyły
średnie wartości, a Opolszczyzna znalazła się w grupie 4 województw o wyższych wskaźnikach, tj.: mazowieckim, dolnośląskim i pomorskim)11;
 występuje dobra sytuacja w zakresie wyposażenia mieszkań w dobra trwałego użytku,
zwłaszcza samochody, sprzęt elektroniczny, komputery, telewizory itp., na dobrym poziomie utrzymuje się dostęp mieszkańców do Internetu;
9 Ubóstwo w Polsce w 2012 r. (na podstawie badania budżetów gospodarstw domowych, GUS, Informacja sygnalna www.stat.gov.pl/gus/5840_8292_PLK_HTML.htm, 20.05.2013 r.), s. 9.
10 Por. Stopień zagrożenia ubóstwem w woj. opolskim Wielowymiarowa analiza porównawcza opracowana na
podstawie metody wzorca rozwoju. Stan na 31 grudnia 2012 r., OIS ROPS w Opolu, marzec 2013 rok.
11 Sytuacja gospodarstw domowych w 2012 roku w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych,
GUS 2013 (materiał na konferencję prasową w dn. 29.05.2013 r.), za Obserwatorium http://www.stat.gov.pl/cps/
rde/xbcr/gus/WZ_sytuacja_gosp_dom_2012.pdf (29.05.2013 r.).
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
 podobnie jak w innych regionach, w 2012 roku wzrosła stopa bezrobocia, jednak nie wpłynęło to na wzrost liczby osób wymagających wsparcia instytucji pomocy i integracji społecznej, zwłaszcza nie poszerzył się zakres ubóstwa;
 tak jak w latach poprzednich, województwo opolskie należało do grupy regionów o najniższym poziomie ubóstwa, zwłaszcza skrajnego.
2.1. Obszary wyzwań i koniecznych zmian – celów do
osiągnięcia, na które odpowiedzą proponowane
narzędzia
Wyzwaniem polityki społecznej Opolszczyzny są dwa obszary:
1. wzmocnienie działań polegających na tworzeniu dogodnych warunków pracy i życia młodych rodzin, tak aby zwiększała się liczby urodzeń, a także na wspieraniu rodzin, które już
posiadają i wychowują dzieci,
2. zwiększenie zakresu i form opieki oraz wsparcia, które umożliwiałyby osobom starszym
lepsze uczestnictwo w życiu społecznym, chroniąc jednocześnie przed wykluczeniem.
Są to obszary zauważone w województwie opolskim w ramach działań, których celem jest
wsparcie rodzin z dziećmi w zakresie łączenia obowiązków zawodowych z wychowawczymi.
Planowana jest także poprawa dostępu do usług żłobkowych, przedszkolnych, zdrowotnych
itp. oraz − pomimo wysokiej pozycji, jaką region zajmuje pod względem form opieki nad
osobami starszymi, a wobec gwałtownie wzrastającej liczby tych osób (w tym chorych i niepełnosprawnych) − poszerzenie oferty i zakres pomocy udzielanej seniorom (prowadzenie
zaplanowanej i dobrze skoordynowanej polityki senioralnej).
Szczególne znaczenie w najbliższych latach będzie miał rozwój środowiskowych form
opieki i pomocy (usług opiekuńczych, klubów wsparcia, świetlic, środowiskowej pracy socjalnej), a także unowocześnienie, koordynacja i udoskonalenie dotychczas stosowanych
metod (np. zmiana funkcji domów pomocy społecznej na swoiste centra pomocy i wsparcia,
mieszczące w swoich siedzibach zarówno pomoc stacjonarną, jak również dzienną, rehabilitacyjną czy hospicyjną).
Opolskie instytucje pomocy społecznej stopniowo dostosowują się do potrzeb i wyzwań
wynikających ze zmian społecznych i demograficznych i choć na wielu obszarach proces
ten jest zbyt powolny lub ograniczony przepisami prawa, to generalny kierunek wydaje się
właściwy.
2.2. System opieki społecznej na Opolszczyźnie
Najpełniejszy i najbardziej aktualny obraz systemu opieki społecznej w województwie opolskim daje opracowanie pt. „Ocena zasobów pomocy społecznej”, do którego przygotowania
każdego roku zobowiązany jest ustawowo samorząd województwa. Obowiązek ten wprowadzono nowelizacją ustawy o pomocy społecznej w 2011 roku12. Ocenę taką należy przedstawić właściwemu wojewodzie do 31 lipca każdego roku. Wykonanie oceny dla wojewódz12 Ustawa z dnia 18 marca 2011 roku o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach opieki
zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 81, poz. 440) zaczęła obowiązywać od
3 maja 2011 r.
167
168
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
twa opolskiego powierzono po raz drugi, od czasu wejścia w życie ustawy, Obserwatorium
Integracji Społecznej (OIS) w Opolu, które działa w ramach Regionalnego Ośrodka Polityki
Społecznej (ROPS) w Opolu.
Zgodnie z zapisami ustawowymi, ocenę zasobów pomocy społecznej województwa opolskiego w 2012 roku przygotowano na podstawie gminnych i powiatowych ocen zasobów
pomocy społecznej, tj. informacji i danych zamieszczonych w ich elektronicznych wersjach
w systemie informatycznym pomocy społecznej SAC13. Ocena zawiera obszary tematyczne
wyszczególnione w ustawie o pomocy społecznej (tj. infrastrukturę, kadrę, organizacje pozarządowe, nakłady finansowe ponoszone na zadania pomocy społecznej, informacje o osobach i rodzinach korzystających z pomocy społecznej) oraz inne, ważne z punku widzenia
regionu, zagadnienia z zakresu pomocy i integracji społecznej.
Przegląd zasobów pomocy społecznej (gminne, powiatowe i regionalne)14 wraz z rekomendacjami jest podstawą do planowania budżetów na pomoc społeczną na kolejny rok
budżetowy. Dane pochodzą główne z elektronicznego formularza wypełnianego przez respondentów, w podziale na jednostki samorządu terytorialnego, ale również z innych źródeł
(GUS, Urząd Statystyczny w Opolu, MPiPS, Opolski Urząd Wojewódzki w Opolu, materiały
własne OIS i ROPS w Opolu).
2.3. Struktura organizacyjna pomocy społecznej
województwa opolskiego
W 2012 roku na terenie województwa opolskiego funkcjonowały następujące jednostki organizacyjne pomocy społecznej:
 71 ośrodków pomocy społecznej (OPS);
 11 powiatowych centrów pomocy rodzinie (PCPR);
 28 domów pomocy społecznej (DPS), w tym 27 ponadgminnych i 1 gminny (34 domy razem z filiami), z 2960 miejscami15. W województwie funkcjonują jeszcze dwa domy, jednak
nie są one prowadzone przez samorząd, ani na jego zlecenie (są to placówki prowadzone
przez spółki cywilne);
 6 placówek zapewniających całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle
chorym lub osobom w podeszłym wieku ze 189 miejscami;
 15 placówek opiekuńczo-wychowawczych na 564 miejsca, z tego:
a. 13 placówek socjalizacyjnych,
b. 2 placówki socjalizacyjno-interwencyjne;
 11 środowiskowych domów samopomocy (ŚDP) dla 524 osób z zaburzeniami psychicznymi;
 15 dziennych domów pomocy (DDP) dla 1365 osób starszych16;
 14 noclegowni i schronisk dla 683 osób bezdomnych oraz samotnych matek17, z tego
6 placówek prowadzonych przez samorząd lub na zlecenie samorządu i 8 domów prowa13 SAC – Statystyczna Aplikacja Centralna to częścią Oprogramowania Użytkowego POMOST dla jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, który wspiera proces zbierania sprawozdań przeznaczonych dla Ministerstwa
Pracy i Polityki Społecznej.
14 Monitorowane w opracowaniu są wyłącznie instytucje pomocy i integracji społecznej prowadzone przez samorząd terytorialny lub na ich zlecenie.
15 dwa DPS-y, jednak nie są one prowadzone przez samorząd, ani na jego zlecenie (są to placówki prowadzone
przez spółki cywilne).
16 W 2012 roku przebywało w nich 1975 osób.
17 W 2012 roku korzystało z tych miejsc ok. 2000 osób bezdomnych.
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
dzonych przez organizacje pozarządowe (w tym 5 domów dla samotnych matek z dziećmi
na 272),
 76 mieszkań chronionych (przeznaczone głównie dla młodzieży opuszczające placówki
opiekuńczo-wychowawcze lub rodziny zastępcze oraz osób z zaburzeniami psychicznymi),
 6 ośrodków interwencji kryzysowej oraz 4 punkty interwencji kryzysowej18,
 2 ośrodki adopcyjne (w tym 1 prowadzony przez samorząd województw oraz 1 na zlecenie
samorządu województwa) dla ok. 300 rodzin adopcyjnych,
a także:
 6 klubów integracji społecznej,
 2 centra integracji społecznej,
 2 specjalistyczne ośrodki wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie, które udzieliły pomocy
651 osobom,
 5 jednostek specjalistycznego poradnictwa rodzinnego, które udzieliły porad dla 3610
osób,
 10 dziennych placówek wsparcia z 445 miejscami, a także 13 świetlic socjoterapeutycznych prowadzonych przez organizacje pozarządowe,
 15 warsztatów terapii zajęciowej, w których uczestniczyło 429 osób niepełnosprawnych,
 2 zakłady aktywności zawodowej dla 108 uczestników,
 7 Uniwersytetów Trzeciego Wieku na 1447 miejsc, w tym 3 prowadzone przez samorząd
gminny dla ok. 300 osób.
W zasobach instytucjonalnych pomocy społecznej w latach 2012−2014 nie należy spodziewać się dużych zmian. Większość samorządów z trudnością utrzymuje dotychczasową infrastrukturę, co spowodowane jest systematycznym wzrostem bieżących kosztów utrzymania
tych placówek. Jedyne zmiany dotyczą przewidywanego wzrostu i są to:
 o ok. 120 wzrośnie liczba miejsc w DPS-ach;
 przybędzie 85 miejsc w środowiskowych domach samopomocy;
 o 2 domy pomocy (2 dodatkowe domy na 110 uczestników);
 o 6 rodzinnych placówek opiekuńczo-wychowawczych (na 51 miejsc).
Koszt zadań realizowanych w 2012 roku przez gminy w zakresie pomocy społecznej i innych zadań z obszaru polityki społecznej wyniósł prawie 445 mln zł, z tego:
 budżet państwa sfinansował prawie 62%, tj. 276 mln zł;
 budżet gmin sfinansował 38% kosztu zadań, tj. prawie 169 mln zł.
Bezpośrednio na pomoc społeczną w 2012 roku wydano ogółem 192 mln zł i w porównaniu do 2011 roku nastąpił wzrósł o 5%, na co wpływ miało podwyższenie kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczeń.
Pozostałe koszty zadań również uległy zwiększeniu, w tym najbardziej:
 koszt wykonania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych (wzrost
o 11%);
18 W 2012 roku pomocy udzielono w nich 3065 osobom.
169
170
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
 odpłatność ponoszona przez gminy za pobyt osób w domach pomocy społecznej (wzrost
o 17% w porównaniu do 2011 roku i o 43% w stosunku do roku 2010);
 koszt przeciwdziałania przemocy w rodzinie – wzrost o 7%;
 koszt składek na ubezpieczenie zdrowotne klientów pomocy społecznej i pobierających
świadczenia rodzinne – wzrost o 18%;
 koszt świadczeń pieniężnych oraz koszt pomocy w formie posiłku (wzrost o 4%).
Według prognozy – w 2013 roku koszt zadań pomocy społecznej wzrośnie o 9% i przekroczy 210 mln zł, w tym najbardziej wzrosną:
 wydatki na świadczenia pieniężne – o 15%;
 wydatki na usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze o 9% oraz na posiłki
o 10%;
 odpłatność gmin za pobyt osób w domach pomocy społecznej – o dalsze 21%.
2.4. Pomoc społeczna w gminach
W 2012 roku Ośrodki Pomocy Społecznej (OPS) udzieliły wsparcia 38 664 osobom i rodzinom, tj. o 0,1% mniej niż w 2011 roku. Koszt pomocy środowiskowej wyniósł 77 mln 715 tys. zł
i w stosunku do 2011 roku wzrósł o prawie 4%, w tym:
 wzrósł koszt zasiłków stałych o 9,6%;
 wzrósł koszt zasiłków okresowych o 9,1% (przede wszystkim dotacji budżetu państwa,
ponieważ środki własne gmin przeznaczone na ten cel zmalały o ponad 15%);
 wzrósł koszt zasiłków celowych o 5,7%, przy czym spadł koszt zasiłków celowych udzielonych w wyniku zdarzenia losowego (w Lubszy na skutek gradobicia w 2011 roku udzielono
tych zasiłków w kwocie o łącznej wysokości prawie 2 mln zł, podczas gdy w 2012 roku nie
wystąpiło zdarzenie losowe na taką skalę i wartość tej pomocy w całym województwie
wyniosła jedynie 149 tys. zł);
 wartość świadczeń niepieniężnych (usług opiekuńczych, pomocy w formie ubrania, schronienia, sprawienia pogrzebu itp.), prawie nie zmieniła się.
Średnia roczna wartość pomocy przypadająca w 2012 roku na jednego świadczeniobiorcę
wyniosła 2010 zł i była o 3,8% większa niż w 2011 roku. Dotyczy to zwłaszcza świadczeń pieniężnych, których średnia wartość – w wyniku podwyższenia kwot kryteriów dochodowych
wzrosła o 8% (wysokość zasiłków jest wynikiem różnicy między dochodem osoby/rodziny
a ustalonym dla niej kryterium dochodowym).
Wzrosła też przeciętna, miesięczna wartość:
 zasiłku stałego (o prawie 7% – do kwoty 375 zł);
 zasiłku okresowego (o 7,6% – do kwoty 298 zł).
W przypadku zasiłku celowego można ustalić jedynie wartość rocznej pomocy, która
wzrosła o 7,4% do kwoty 825 zł. Po raz pierwszy od kilku lat, świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przekroczyły wartości minimum egzystencji, które w 2012 roku wynosiło na
jedną osobę w 4-osobowej rodzinie 442,99 zł i w stosunku do 2011 roku wzrosło o 17,25 zł,
tj. o prawie 4%.
171
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
W odniesieniu do wszystkich typów gospodarstw domowych, które zostały objęte pomocą
społeczną, wartości kryterium dochodowego przewyższały wartości minimum egzystencji
i stanowiły:
 104% dla gospodarstw jednoosobowych pracujących i 103% dla pracujących rodzin
z dwójką dzieci na utrzymaniu;
 najbardziej korzystne wskaźniki dotyczyły rodzin emerytów i rencistów, gdzie kryterium
dochodowe z pomocy społecznej było wyższe o 10% (gospodarstwo jednoosobowe)
i o 11% (gospodarstwo emeryckie dwuosobowe)19;
 taką samą wartość, co minimum egzystencji uzyskało kryterium dochodowe dla 5-osobowej rodziny pracującej z trójką dzieci.
Tabela 1. Minimum egzystencji i minimum socjalne w relacji do kryterium dochodowego
w pomocy społecznej w latach 2011−2012 (w zł).
Gospodarstwa pracownicze
Lp.
Wyszczególnienie
1
Minimum egzystencji
2
Minimum socjalne
3
Ustawowa granica
ubóstwa (kryterium
dochodowe w pomocy
społecznej)
Rok
1-osobowe
Gospodarstwa emeryckie
4-osobowe
5-osobowe
(rodzice i dwo- (rodzice i troje dzieci)
je dzieci)
1-osobowe
2-osobowe
2011
500,68
425,74
438,63
474,20
394,54
2012
521,11
442,99
456,20
493,96
410,38
2011
983,46
805,38
782,94
984,38
811,83
2012
1 026,94
844,75
820,78
1 043,09
860,18
2012
542,00
456,00
456,00
542,00
456,00
Minimum socjalne i minimum egzystencji a wartość kryterium dochodowego w pomocy społecznej (%)
4
Wartość kryterium dochodowego do minimum egzystencji w%
(wiersz 3 do wiersz 1)
2012
104
103
100
110
111
5
Wartość kryterium
dochodowego do minimum socjalnego w%
(wiersz 3 do wiersz 2)
2012
53
54
56
52
53
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych:
https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-socjalne oraz https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-egzystencji-2 (27.03.2013 r.) – za Obserwatorium… – s. 39.
Nieznacznie wzrosły wskaźniki w zakresie minimum socjalnego, chociaż jego wartości nadal stanowią niewiele więcej niż połowę kryterium dochodowego z pomocy społecznej:
 dla jednoosobowego gospodarstwa domowego pracowniczego kryterium dochodowe
stanowiło 53% minimum socjalnego;
 dla rodziny z dwójką dzieci – 54%;
 najwyższy wskaźnik dotyczył rodzin z trójką dzieci – 56% wartości kryterium dochodowego.
19 Zob. Poziom i struktura zmodyfikowanego minimum socjalnego w 2012 roku. (https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-socjalne) oraz Poziom i struktura zmodyfikowanego minimum egzystencji w 2012 roku. (https://
www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-egzystencji-2), IPiSS, za Oceną…
172
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Ze świadczeń rodzinnych w 2012 roku skorzystało w województwie opolskim ok. 44 tys.
rodzin – o 5% mniej niż w 2011 roku. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego otrzymało
5189 rodzin (o prawie 2% mniej niż w 2011 roku), a łączny koszt świadczeń rodzinnych i funduszu alimentacyjnego wyniósł 195 mln 86 tys. zł.
Średnia wartość zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami wyniosła w 2012 roku 266 zł
(podobnie jak w 2011 roku).
Ponadto w 2012 roku:
 pomoc w postaci dodatków mieszkaniowych otrzymało 14 757 osób, a koszt tych świadczeń wyniósł 17 mln 897 tys. zł;
 stypendia socjalne i zasiłki szkolne otrzymało 11 337 dzieci i młodzieży (wartość tych
świadczeń wyniosła 7 mln 594 tys. zł);
 2281 osób otrzymało świadczenia pieniężne z prac społecznie użytecznych (koszt pomocy
to kwota 1 mln 739 tys. zł).
2.5. Pomoc społeczna w powiatach
Na zadania pomocy społecznej oraz inne, wchodzące w skład polityki społecznej realizowane przez powiaty przeznaczono prawie 164 mln zł, w tym:
 35 mln zł (22%) to dotacje budżetu państwa,
 112 mln zł (68%) to środki własne powiatu,
 17 mln zł (10%) stanowiły pozostałe środki z PFRON i innych źródeł.
W porównaniu do 2011 roku:
 łączna dotacja budżetu państwa zmniejszyła się o 1% – głównie są to środki przeznaczone
na utrzymanie miejsc w domach pomocy społecznej, przy czym na 2013 rok zaplanowano
wzrost tych środków o 3% z uwagi na wzrost bieżącego kosztu utrzymania jednego miejsca w DPS-ach20;
 o 1% zwiększyły się środki własne powiatu.
Według prognozy – w 2013 roku miał nastąpić dalszy wzrost kosztu realizacji większości
zadań – łącznie o 5%, w tym:
 wzrosną środki własne powiatu (o 6%),
 o 1% zmniejszą się środki PFRON przeznaczone na pomoc osobom niepełnosprawnym.
W 2012 roku powiaty województwa opolskiego wydały 163 mln 943 tys. zł, realizując następujące zadania:
 prowadzenie i rozwój domów pomocy społecznej (86 mln 447 tys. zł);
 prowadzenie placówek opiekuńczo-wychowawczych (20 mln 797 tys. zł);
 utrzymanie dzieci umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej oraz świadczenia na
usamodzielnienie wychowanków rodzin zastępczych i placówek opiekuńczo-wychowawczych (19 mln 910 tys. zł);
20 Dotacja budżetu państwa na realizację zadań powiatu przeznaczona jest głównie na finansowanie miejsc
w domach pomocy społecznej dla mieszkańców przyjętych do domów przed 1 marca 2004 roku. Liczba tych
osób systematycznie maleje, w związku z tym dotacja udzielana na każdego mieszkańca odpowiednio zmniejsza się.
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
 utrzymania powiatowych centrów pomocy rodzinie (19 mln 31 tys. zł);
 przeciwdziałanie przemocy w rodzinie (925 tys. zł).
W 2013 roku powiaty założyły wzrost środków finansowych przeznaczonych na realizację
większości zadań, w tym na:
 pomoc pieniężną dla rodzin zastępczych oraz usamodzielnienie wychowanków (o 17%);
 organizowanie specjalistycznego poradnictwa oraz rozwój i utrzymanie mieszkań chronionych oraz ośrodków interwencji kryzysowej (o 5%).
Ponadto zaplanowano zwiększenie nakładów na zadania finansowane ze środków PFRON przeznaczone na utrzymanie: warsztatów terapii zajęciowej (o 2%) oraz zakładów aktywności zawodowej (o 7%), które są realizowane w niewystarczającym zakresie (w województwie opolskim
wskaźnik liczby miejsc w tych placówkach zaspokaja ok. 2% występujących potrzeb).
W 2012 roku na realizację zadań pomocy społecznej oraz innych zadań polityki społecznej
w województwie opolskim gminy i powiaty przeznaczyły ponad 608 mln zł, z czego budżet
państwa sfinansował 311 mln zł (51%), a budżet samorządu 280 mln zł (46%). Pozostałe środki
pochodzące głównie z PFRON stanowiły 3%. Z 280 mln zł wydanych z budżetów samorządów:
 168 mln zł pochodziło z budżetów gmin;
 112 mln zł budżetów powiatów.
2.6. Instytucje pomocy społecznej
2.6.1. Ośrodki pomocy społecznej (OPS)
W 2012 roku ze świadczeń pomocy społecznej w ośrodkach pomocy społecznej (OPS) skorzystało 45 201 osób, co stanowi 4,5% mieszkańców województwa opolskiego, w tym:
 38 664 osoby otrzymały pomoc w ośrodkach pomocy społecznej;
 2489 osób w powiatowych centrach pomocy rodzinie (dzieci i młodzież umieszczona
w rodzinnej pieczy zastępczej oraz osoby i rodziny objęte poradnictwem specjalistycznym, wsparciem w sytuacjach kryzysowych);
 2960 osób w domach pomocy społecznej;
 564 dzieci i młodzieży w placówkach opiekuńczo-wychowawczych;
 524 osób w środowiskowych domach samopomocy21.
W większości powiatów Opolszczyzny zanotowano wzrost liczby osób objętych środowiskową pomocą społeczną (największy o 24% w powiecie prudnickim). Natomiast spadek ich
liczby wystąpił w powiatach: brzeskim, namysłowskim, opolskim ziemskim i najbardziej −
o 23% − w mieście Opolu.
Według prognozy na 2013 rok w gminach województwa opolskiego prognozowano wzrost
klientów OPS-ów o 3,3% – do liczby 39 959 osób. Miał to być przede wszystkim wynik podniesienia (od dnia 1 października 2012 roku) kryterium dochodowego, uprawniającego do
pomocy pieniężnej (dla osoby samotnie gospodarującej jest to 542 zł – wzrost o 14%, a dla
21 Liczba ludności woj. opolskiego w 2012 roku wg gminnych i powiatowych ocen zasobów pomocy społecznej
w 2012 roku.
173
174
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
osoby w rodzinie 456 zł – wzrost o 30%). Na wzrost liczby beneficjentów w 2013 roku miały
wpływać także planowane w gminach działania rozwijające usługi pomocy społecznej dla
osób w podeszłym wieku (w ramach dziennych domów pomocy i usług opiekuńczych).
W 2012 roku – podobnie jak w latach poprzednich – najczęstszymi przyczynami udzielenia pomocy były bezrobocie i ubóstwo. Z tych powodów wsparcie otrzymało odpowiednio 15 466 i 15 094 rodzin. Mimo, że w porównaniu do 2011 roku ogólna liczba świadczeniobiorców znacząco nie zmieniła się, to w strukturze przyczyn udzielania pomocy nastąpił
wzrost liczby osób, którym przyznano świadczenie z powodu: bezrobocia – o 2,4%, ubóstwa
– o prawie 5%, niepełnosprawności – o 18%, alkoholizmu – o 3%, narkomanii – o prawie 13%
i bezdomności – o 8%.
Wśród przyczyn udzielenia pomocy na szczególną uwagę zasługuje zjawisko przemocy
w rodzinie – w porównaniu do 2011 roku spadła liczba ofiar przemocy – o prawie 8%, natomiast znacząco wzrosła liczba świadczeniobiorców – sprawców przemocy (o 61%). Wynika
to ze wzmocnienia działań samorządu terytorialnego w kwestii ograniczania tego zjawiska
i prowadzenia w coraz większym zakresie form wsparcia skierowanych do sprawców przemocy rodzinnej. Prognoza na 2013 rok zakładała, że w ślad za wzrostem liczby świadczeniobiorców wzrosną również kategorie osób, otrzymujących pomoc, zwłaszcza z powodu:
narkomanii – o prawie 16%, alkoholizmu – o 7%, ubóstwa – o 7%, bezrobocia – o 5%.
W 2012 roku wśród korzystających ze świadczeń pomocy społecznej było 18 066 dzieci
i młodzieży do 17 roku życia (otrzymywały pomoc przede wszystkim w formie dożywiania
oraz umieszczania w pieczy zastępczej), co stanowiło ok. 28% ogólnej liczby objętych pomocą społeczną w województwie opolskim.
W porównaniu do 2011 roku liczba dzieci i młodzieży do 17 lat wzrosła o 0,5%, a według
prognozy na 2013 rok ich liczba miała wzrosnąć do 18 316 – czyli o 1,4%. Ilość osób w podeszłym wieku (kobiety powyżej 60 lat i mężczyźni powyżej 65 lat) wyniosła łącznie 11 282
osób, co stanowiło ok. 17% klientów pomocy społecznej. W grupie tej było:
 6990 kobiet (wzrost w stosunku do 2011 roku o prawie 9%);
 4292 mężczyzn (wzrost o ponad 20%).
Według prognozy na 2013 rok liczba kobiet w podeszłym wieku miała pozostać na poziomie z 2012 roku, a mężczyzn – wzrosnąć o prawie 1%.
Ponad połowę świadczeniobiorców pomocy społecznej stanowią osoby korzystające z niej
długotrwale, w tym najbardziej dotyczy to dzieci i młodzieży do 17 roku życia. W prognozie
na 2013 rok najwyższy wzrost osób długotrwale korzystających z pomocy zaobserwowano
wśród kobiet w podeszłym wieku (z 41% do prawie 44%).
W 2012 roku najczęściej udzielaną formą wsparcia z pomocy społecznej – podobnie jak
w latach poprzednich, był zasiłek celowy – otrzymało go 22 130 osób (o 1% mniej niż w 2011
roku). Podobnie często udzielano pomocy w postaci posiłku, z którego skorzystało 15 659
osób, w tym 11 602 dzieci i młodzieży (wzrost liczby świadczeniobiorców o 3%).
W porównaniu do 2011 roku wzrosła liczba osób objętych:
 specjalistycznym poradnictwem – o 23%;
 interwencją kryzysową – o 28%.
W 2012 roku zawarto łącznie 2267 kontraktów socjalnych czyli o 3% mniej niż w 2011 roku.
Spadła również liczba osób bezdomnych objętych indywidualnym programem wychodzenia
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
z bezdomności (o 5%), a indywidualne programy zatrudnienia socjalnego realizowano dla
64 osób (spadek o prawie 50%).
Na 2013 rok zaplanowano wzrost liczby świadczeniobiorców we wszystkich formach pomocy, w tym najbardziej w zakresie:
 zasiłków okresowych – o 11%,
 interwencji kryzysowej – o 57%,
 pracy socjalnej – o 11%,
 programu wychodzenia z bezdomności (o 10%) i programu zatrudnienia socjalnego (o 23%).
W 2013 roku liczba kierowanych do domów pomocy społecznej wzrosnąć miała do 1559
osób – czyli o 10%, co spowodować miało wzrost kosztów ponoszonych przez gminy za pobyt tych osób w DPS-ach.
2.6.2. Powiatowe centra pomocy rodzinie (PCPR)
W 2012 roku powiatowe centra pomocy rodzinie (PCPR) udzieliły wsparcia łącznie 2489 osobom, w tym było:
 1535 dzieci umieszczonych było w rodzinach zastępczych;
 564 dzieci i młodzieży w placówkach opiekuńczo-wychowawczych;
 745 osób, które rozpoczęły proces usamodzielnienia po opuszczeniu placówki opiekuńczo-wychowawczej lub rodziny zastępczej.
Pomocy udzielono w formie pieniężnej i rzeczowej, przy czym część usamodzielniających
się wychowanków wcześniej otrzymywała pomoc w rodzinach zastępczych lub placówkach,
stąd suma grup klientów nie równa się ogólnej liczbie objętych pomocą.
W 2013 roku powiaty zaplanowały wzrost liczby świadczeniobiorców o 5% – do 2602 osób,
w tym:
 dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych o 19%;
 osób usamodzielniających się o 13%.
Zgodnie z założeniami nowej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
oszacowano, że liczba dzieci umieszczonych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych będzie sukcesywnie spadać (w 2013 roku zaplanowano zmniejszenie się liczby dzieci w tych
placówkach o 12%).
Największy wzrost klientów PCPR-ów przewidziano w powiatach:
 krapkowickim – o 16% (szczególnie liczby dzieci umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej);
 głubczyckim – o 10%;
 brzeskim, namysłowskim i prudnickim – o 8% (również dzieci umieszczonych w pieczy
zastępczej).
W 2013 roku liczba dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych w województwie opolskim wzrosnąć miała o 19% (do 1826), w tym najwięcej w powiatach prudnickim (o 57%),
krapkowickim (o 45%) i strzeleckim (o 47%). Liczba osób usamodzielnianych miała wynosić
841 (o 96 osób więcej niż w 2012 roku), a liczba dzieci kierowanych do placówek opiekuńczo-wychowawczych miała zmniejszyć się do 496 (o 68 osób mniej niż w 2012 roku).
175
176
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
W 2012 roku PCPR-y, poza pomocą materialną, udzielały różnych niefinansowych form
wsparcia, w tym:
 5247 rodzin objęto specjalistycznym poradnictwem,
 1436 rodzin objęto pracą socjalną,
 3756 rodzin objęto interwencją kryzysową,
 kontrakt socjalny zawarto z 575 osobami,
 indywidualnym programem usamodzielnienia objęto 498 osób.
W stosunku do 2011 roku nastąpił spadek liczby rodzin objętych tymi formami wsparcia,
w tym szczególnie pracą socjalną i interwencją kryzysową. Wynikało to głównie ze spadku
w 2012 roku liczby rodzin zastępczych i dzieci w nich umieszczonych.
Na 2013 roku zaplanowano wzrost liczby osób objętych indywidualnym programem usamodzielnienia (o 8%) oraz rodzin objętych pracą socjalną (o 4%). Pozostałe formy wsparcia – zgodnie z prognozą powiatowych centrów pomocy rodzinie, będą stosowane w mniejszym zakresie.
2.6.3. Formy pomocy i wsparcia dla osób starszych i niepełnosprawnych
Niekorzystne zmiany demograficzne związane z procesem starzenia się mieszkańców mają coraz większy wpływ na wzrost potrzeb w zakresie różnych form wsparcia dla tej grupy osób. Województwo opolskie od lat należy do regionów o najwyższych wskaźnikach liczby miejsc w domach
pomocy społecznej (w tym dla osób w podeszłym wieku), i dziennych domach pomocy.
Średni wskaźnik liczby miejsc w domach pomocy społecznej (dla osób w podeszłym wieku, somatycznie chorych i niepełnosprawnych fizycznie) na 10 tys. ludności wynosi dla Polski 9,22 (waha się od 7,06 w województwie pomorskim do 13,01 w województwie lubuskim;
województwo opolskie jest na 3. miejscu w kraju, ze wskaźnikiem 11,74). Natomiast przy
uwzględnieniu liczby wszystkich miejsc w DPS-ach (również dla osób z zaburzeniami psychicznymi) województwo opolskie zajmuje pierwsze miejsce w kraju (wskaźnik 29 miejsc na
10 tys. ludności, w skali całego kraju – 21 miejsc).
W 2012 roku miesięczny koszt utrzymania 1 miejsca w domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym wyniósł 2540 zł i wahał się od 1983 zł w DPS dla osób w podeszłym wieku
i przewlekle chorych somatycznie w Kopernikach, do 2926 zł w DPS w Namysłowie.
2.6.4. Domy pomocy społecznej (DPS)
W 2012 roku w 28 DPS-ach prowadzonych przez samorząd lub na jego zlecenie było 2960
miejsc (o 8 więcej niż w 2011 roku), w tym:
 1190 miejsc dla osób w podeszłym wieku lub przewlekle chorych somatycznie oraz niepełnosprawnych fizycznie;
 768 miejsc dla osób przewlekle psychicznie chorych;
 1002 to miejsca dla osób dorosłych, dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie.
Potrzeby związane z bieżącym utrzymaniem 28 domów pomocy społecznej wyniosły ogółem 86 mln 447 tys. zł (o 4% więcej niż w roku 2011).
2.6.5. Dzienne domy pomocy (DDP)
Na terenie województwa opolskiego funkcjonuje 15 dziennych domów pomocy (DDP), w których w 2012 roku było 1365 miejsc – o 5% więcej niż w 2011 roku. W kolejnych latach zapla-
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
nowano utworzenie dwóch dodatkowych jednostek na ok.110 miejsc (Miasto Opole). Koszt
utrzymania DDP-ów (całkowicie finansowany przez budżet gmin) wyniósł 6 mln 494 tys. zł
i w porównaniu do 2011 roku wrósł o prawie 10% (w 2012 roku miesięczny koszt utrzymania
jednego miejsca wyniósł 396 zł). Do 2014 roku zaplanowano systematyczny wzrost środków
na DDP o 11% do kwoty 7 mln 903 tys. zł.
2.6.6. Usługi opiekuńcze
W 2012 roku pomocą − w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych
− objęto ogółem 2339 osoby, w tym 309 osób z zaburzeniami psychicznymi, które korzystały ze specjalistycznych usług opiekuńczych. W przeciwieństwie do zakresu pomocy stacjonarnej i pomocy środowiskowej (dzienne domy pomocy) usługi opiekuńcze świadczone
są w niewystarczającym zakresie (na 10 tys. ludności w województwie opolskim przypada
23,1 osób objętych tą formą wsparcia, w kraju – 25,4).
W 2012 roku w zakresie pozostałych form wsparcia instytucjonalnego nie wystąpiły istotne zmiany:
 w 11 środowiskowych domach samopomocy nadal liczba miejsc wynosiła 524 (osoby
z zaburzeniami psychicznymi). Koszt utrzymania tych placówek wyniósł 7 mln 913 tys. zł
(do 2014 roku ma powstać dodatkowa placówka w Praszce) – przewidywany koszt utrzymania tych domów miał wzrosnąć o 12% do 8 mln 861 tys. zł);
 w 6 ośrodkach interwencji kryzysowej wsparcie otrzymało 3065 osób. Koszt utrzymania
tych jednostek (finansowany w całości z budżetu powiatów) wyniósł 886 tys. zł. Według
powiatowych ocen zasobów pomocy społecznej – mimo przewidywanego wzrostu liczby
osób wymagających wsparcia, koszt utrzymania ośrodków interwencji kryzysowej w kolejnych latach będzie systematycznie spadać (w 2014 roku wynosić ma 851 tys. zł – czyli
mniej o 4%);
 w 15 warsztatach terapii zajęciowej uczestniczyło 429 osób. Koszt utrzymania tych instytucji (finansowany w dużej części ze środków PFRON) wyniósł 7 mln 410 tys. zł. (do 2014
roku prognozuje się wzrost kosztów ich utrzymania do 8 mln 95 tys. zł – o 9%);
 nadal funkcjonują 2 ośrodki specjalistycznego poradnictwa dla ofiar przemocy w rodzinie
(w Opolu i Kędzierzynie-Koźlu), w których udzielono wsparcia 651 osobom.
2.6.7. Piecza zastępcza
Od 1 stycznia 2012 roku wszystkie szczeble samorządu terytorialnego mają obowiązek realizować zadania z zakresie nowej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej22.
Celem wprowadzonej zmiany jest oddzielenie dotychczas prowadzonych działań w zakresie opieki nad dziećmi i rodzinami, przeżywającymi trudności opiekuńczo-wychowawcze,
od działań typowych dla pomocy i wsparcia w trudnych sytuacjach życiowych, wynikających
np. z niskich dochodów rodzin, ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, starości itp.
Zgodnie z nową ustawą – najważniejszym zadaniem wszystkich instytucji jest zapewnienie
dziecku odpowiednich warunków życia w ramach jego rodziny biologicznej i wspieranie ich
w środowisku zamieszkania. Umieszczenie dziecka poza rodziną jest ostatecznością, która
może nastąpić po wyczerpaniu wszystkich możliwości wsparcia w środowisku lokalnym.
22 Zob. Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej z 9 czerwca 2011 roku (Dz.U. Nr 149, poz. 887
z późn. zm.).
177
178
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Działania instytucji mają sprawić, że dziecko tylko w wyjątkowych sytuacjach − zagrażających jego zdrowiu i życiu − czasowo trafia do pieczy zastępczej (najlepiej typu rodzinnego),
a następnie wraca do rodziny biologicznej, a gdy jest to niemożliwe – odpowiednie instytucje
rozpoczynają procedurę adopcyjną.
W związku z tym wprowadzono następujący podział zadań:
1. zadania gminy obejmują pracę socjalną w środowisku zamieszkania rodziny oraz wsparcie asystenta rodziny (nowe stanowisko) i rodziny wspierającej. Zatrudnienie asystenta
będzie finansowane w ramach własnych środków gmin, przy czym w okresie przejściowym zadanie to może być dofinansowane z budżetu państwa. Na jednego asystenta może
przypadać nie więcej niż 20 rodzin z problemami. W 2012 roku, z uwagi na ograniczone
możliwości finansowe samorządu gminnego, zatrudniono łącznie 33 asystentów rodziny
(powinno ich być ok. 200);
2. zadania powiatu polegają na organizacji pieczy zastępczej w powiecie, tj.:
 tworzeniu rodzin zastępczych i rodzinnych domów dziecka oraz pokrywaniu kosztu
utrzymania dzieci w rodzinach zastępczych,
 prowadzeniu i bieżącym utrzymaniu placówek opiekuńczo-wychowawczych,
 wspieraniu rodzin zastępczych, prowadzeniu szkoleń, poradnictwie, utrzymywaniu
kontaktów z rodziną biologiczną,
 opracowanie lokalnych programów rozwoju pieczy zastępczej.
W tym celu powołano w powiecie dwie nowe funkcje: „organizatora” pieczy zastępczej i „koordynatora” pieczy zastępczej. Organizatorem jest zazwyczaj powiatowe
centrum pomocy rodzinie, natomiast koordynatorzy powinni być zatrudnieni w strukturach urzędów powiatowych. W 2012 roku zatrudniono łącznie 15 osób we wszystkich
powiatach województwa, z wyjątkiem powiatów brzeskiego i opolskiego ziemskiego.
Powiaty (podobnie jak gminy) korzystały w 2012 roku z dotacji budżetu państwa
(w drodze konkursu), jednak – jak wynika z informacji kierowników PCPR-ów – ilość
środków była niewystarczająca. Do 2015 roku zadania opisane ustawowo mają być
zadaniami obligatoryjnymi, finansowanymi ze środków własnych;
3. zadania samorządu województwa to od 2012 roku:
 opracowanie wojewódzkiego programu rozwoju pieczy zastępczej oraz opracowanie
programu szkoleń dla rodziców adopcyjnych,
 prowadzenie ośrodków adopcyjnych (w województwie opolskim funkcjonują obecnie
dwa ośrodki adopcyjne: jeden prowadzony przez samorząd województwa, a drugi na
jego zlecenie.
2.7. Współpraca z organizacjami pozarządowymi
w obszarze pomocy społecznej
W 2012 roku jednostki samorządu terytorialnego podjęły współpracę z 124 organizacjami
pozarządowymi – najczęściej w formie zlecenia zadania z zakresu pomocy i integracji społecznej.
Większość zleceń dotyczy:
 wykonywania usług opiekuńczych (45 zleceń);
 wykonywania specjalistycznych usług opiekuńczych (17);
 prowadzenia placówek pomocy społecznej (11).
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
Wartość tych zleceń wyniosła ogółem 15 mln 790 tys. zł, w tym:
 zleceń w trybie działalności pożytku publicznego 14 mln 213 tys. zł (w porównaniu do 2011
roku wzrosła o niecały 1%);
 zleceń w trybie zamówień publicznych 1 mln 375 tys. zł (w porównaniu do roku poprzedniego zmalał o 15%).
W 2013 roku samorządy przewidywały dalszy spadek liczby zleceń w trybie działalności
pożytku publicznego (o 5%), natomiast znaczny (ponad 2-krotny) wzrost liczby zleceń w trybie zamówień publicznych. Planowano zwiększenie współpracy w zakresie realizacji usług
opiekuńczych (liczba zleceń wzrośnie o 2%, a ich wartość o 7%) oraz wzrost wartości zleceń
na realizację specjalistycznych usług opiekuńczych (o 9%).
2.8. Interwencja UE w obszarze pomocy społecznej
Pomoc społeczna wspomagana jest również projektami współfinansowanymi przez Unię
Europejską ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w latach 2008−2014. W województwie opolskim (Priorytet 7, Działanie 7.1 – Rozwój i upowszechniania aktywnej integracji) zrealizowano do tej pory łącznie 254 projekty (204 przez OPS, 50 przez PCPR). Programy
systemowe w większości przypadków wcielono w życie w oparciu o kontrakty socjalne (90%)
i programy aktywności lokalnej (10%)23. Obserwowany z roku na rok spadek zainteresowania realizacją projektów systemowych jest wynikiem braku odpowiednich własnych środków
finansowych na zabezpieczenie realizacji projektu oraz trudności organizacyjne i prawne
w jego realizacji (niedobory kadrowe, trudności w kwalifikowaniu wydatków itp.).
W 2012 roku OPS-y i PCPR-y objęły projektami systemowymi PO KL liczbę 1121 osób – o 7%
(86 osób) mniej niż w 2011 roku, w tym 653 osoby uczestniczyły w projektach realizowanych
przez ośrodki pomocy społecznej, a 468 osób w projektach powiatowych centrów pomocy rodzinie (brak informacji o beneficjentach projektów konkursowych realizowanych lub
współrealizowanych przez te instytucje, zatem liczba osób objętych projektami w ramach
PO KL jest większa).
W porównaniu do roku poprzedniego liczba uczestników projektów zmniejszyła się
w 2012 roku w OPS-ach i PCPR-ach, co wynikało głównie z mniejszej liczby gmin i powiatów, które realizowały projekty PO KL. Najbardziej spadła liczba objętych projektami w powiatach: głubczyckim i opolskim ziemskim. W latach 2011–2012 największe grupy klientów
pomocy społecznej objętych projektami PO KL miały OPS-y i PCPR-y w powiatach: nyskim
(w 2011 roku – 200 osób, w 2012 roku – 202 osoby) i brzeskim (199 i 187 osób), a najmniejszą
w powiecie prudnickim (19 i 25 osób). Na 10 tys. mieszkańców przypadało w województwie
średnio 11 beneficjentów projektów PO KL (w 2011 roku – 12), przy czym najwięcej w powiecie
namysłowskim – 34 osoby, a najmniej w powiecie opolskim ziemskim – 1 osoba.
23 Kontrakty socjalne umożliwiają stosowanie różnorodnych form wsparcia i pomocy uczestnikom projektów
w wejściu na rynek pracy (zasiłki i pomoc w naturze, praca socjalna, instrumenty aktywizacji zawodowej,
edukacyjnej i społecznej). Natomiast programy aktywności lokalnej to długofalowe inicjatywy mające na celu
aktywizowanie społeczności lokalnych na rzecz rozwiązywania własnych problemów społecznych, wsparcia
i włączenia grup wykluczonych bądź zagrożonych wykluczeniem społecznym.
179
180
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
2.9. Zadania Samorządu Województwa Opolskiego
w zakresie pomocy i integracji społecznej
W 2012 roku zadania samorządu województwa w zakresie pomocy i integracji społecznej
objęły:
 wsparcie organizacji pozarządowych w ramach Programu Współpracy Samorządu Województwa Opolskiego z Organizacjami Pozarządowymi oraz Podmiotami Prowadzącymi
Działalność Pożytku Publicznego. Udzielono dotacji 4 organizacjom pozarządowym, na
prawie 66 tys. zł;
 zadania z zakresu koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego – rozpatrzono prawie
4 tys. wniosków o ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych otrzymywanych w krajach UE. Koszt realizacji tego zadania wyniósł 1 mln 518 tys. zł;
 bieżące utrzymanie 2 ośrodków adopcyjnych (jeden prowadzony przez Samorząd Województwa, drugi na zlecenie). Łączny koszt zadania wyniósł 743 tys. zł. W 2012 roku z pomocy ośrodków adopcyjnych skorzystało ok. 300 rodzin adopcyjnych. Przeprowadzono
81 procedur zakończonych przysposobieniem (prawomocne postanowienie sądu), w tym
2 zakończone przysposobieniem międzynarodowym;
 w ramach zadań realizowanych z udziałem środków z UE realizowano projekt systemowy „Podnoszenie kwalifikacji kadry pomocy i integracji społecznej w województwie opolskim” – w 2012 roku przeszkolono 680 osób, a koszt realizacji projektu wyniósł 612 tys. zł.
Tematyka szkoleń obejmowała m.in.:
1. doskonalenie umiejętności zawodowych pracowników socjalnych (pracy z rodziną, superrewizja dla pracowników socjalnych, współpraca z rodzinami zastępczymi, zastosowanie arteterapii w pracy z podopiecznymi DPS i ŚDS, komunikacja z osobą zaburzoną
psychicznie, zatrudnienie wspierane i kontrakt socjalny, interwencja kryzysowa);
2. upowszechnianie wiedzy z zakresu stosowania aktywnych form wsparcia;
3. nawiązywanie dialogu, partnerstwa publiczno-społecznego oraz współpracy na rzecz
przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu (zorganizowano dwie wizyty studyjne na
temat dobrych praktyk ekonomii społecznej oraz seminarium ”Środowiskowa praca
socjalna – organizowanie społeczności lokalnej”);
4. opracowanie wieloletniego planu działań na rzecz rozwoju sektora ekonomii społecznej.
 prowadzono kampanię informacyjno-promocyjną o zasięgu regionalnym poprzez wydanie kwartalnika pracowników socjalnych „Empowerment” oraz publikację informacyjną
„Drogi do rodzicielstwa”;
 realizowano zadania w ramach projektu „Wsparcie regionalnych ośrodków polityki społecznej w zakresie utworzenia Obserwatorium Integracji Społecznej”, polegające na:
1. monitoringu sytuacji życiowej mieszkańców regionu – opracowano: wielowymiarową analizę porównawczą „Stopień zagrożenia ubóstwem w województwie opolskim
w 2012 roku” oraz analizę „Poziom życia mieszkańców w województwie opolskim,
sytuacja rodzin, pomoc bezrobotnym i osobom wykluczonym, niwelowanie skutków
dysfunkcji społecznych”;
2. opracowaniu raportu z badania regionalnego „Ekonomia społeczna w województwie
opolskim – w stronę rozwiązań systemowych”, którego rekomendacje posłużyły do
opracowania diagnozy dla „Wieloletniego planu działania na rzecz rozwoju, promocji
i upowszechniania ekonomii społecznej oraz rozwoju instytucji otoczenia ekonomii
społecznej w regionie”;
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
3. opracowaniu dwóch programów stanowiących części „Regionalnego Programu
Ochrony Zdrowia Psychicznego”: „Wojewódzkiego programu poszerzenia, zróżnicowania i unowocześnienia pomocy i oparcia społecznego dla osób z zaburzeniami
psychicznymi w zakresie pomocy: bytowe, mieszkaniowej, stacjonarnej, samopomocy
środowiskowej” oraz „Wojewódzkiego program rozwoju zróżnicowanych form wspieranego zatrudnienia i przedsiębiorczości społecznej dostosowanych do potrzeb osób
z zaburzeniami psychicznymi”;
4. zorganizowaniu seminarium ogólnopolskiego „Ekonomia społeczna w województwie
opolskim – w stronę rozwiązań systemowych”, w którym udział wzięli pracownicy
i przedstawiciele OIS-ów, ROPS-ów, PCPR-ów, OPS-ów, organizacji pozarządowych,
samorządu terytorialnego, uczelni wyższych – łącznie 61 osób;
 zrealizowano projekty konkursowe:
1. „Reaguj i żyj bezpiecznie” w ramach zadania „Poprawa poziomu bezpieczeństwa
w szkołach i placówkach systemu oświaty we współpracy międzyresortowej” Rządowego programu na lata 2008−2013 „Bezpieczna i przyjazna szkoła”,
2. „Wolni od uzależnień behawioralnych” – zrealizowany przy udziale Wojewódzkiego
Ośrodka Terapii Uzależnienia i Współuzależnienia w Opolu ROPS w Opolu, dofinansowany z Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych Ministerstwa Zdrowia;
 z zakresu rehabilitacji społecznej lub zawodowej ze środków PFRON:
1. dofinansowano koszt tworzenia i działania zakładów aktywności zawodowej w wysokości 1 mln 887 tys. zł;
2. zlecono zadania organizacjom pozarządowym w wysokości 203 tys. zł;
3. dofinansowano roboty budowlane w obiektach służących rehabilitacji osób niepełnosprawnych w wysokości 370 tys. zł.
2.10. Kadry pomocy społecznej w województwie opolskim
Według stanu na 31 grudnia 2012 roku kadra pomocy społecznej województwa opolskiego
liczyła ogółem 4009 osób, z tego:
 1827 w domach pomocy społecznej (OPS);
 272 w ośrodkach wsparcia, z tego:
a. 138 w środowiskowych domach samopomocy (ŚDS),
b. 93 w domach dziennego pobytu (DDP),
c. 41 osób w innych ośrodkach wsparcia (noclegownie, schroniska, domy dla bezdomnych, ośrodki wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie);
 187 w PCPR, w tym 43 pracowników socjalnych;
 1295 w ośrodkach pomocy społecznej, w tym 448 pracowników socjalnych;
 387 w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i ośrodkach adopcyjnych;
 19 osób w ośrodkach interwencji kryzysowej;
 10 w Wydziale Polityki Społecznej i Zdrowia Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Opolu;
 12 w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej w Opolu.
W 2012 roku (w porównaniu z 2011) liczba pracowników pomocy społecznej w województwie opolskim wzrosła o 0,5%, w tym:
 o 14% (23 osoby) wzrosła liczba pracowników w PCPR-ach;
181
182
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
 o 4% (51 osób) wzrosła liczba pracowników w ośrodkach pomocy społecznej (w tym
zwiększono zatrudnienie wśród pracowników socjalnych o 12 osób);
 o 7% (18 osób) wzrosła liczba pracowników w ośrodkach wsparcia, w tym w dziennych
domach pomocy i placówkach dla osób bezdomnych;
 spadło zatrudnienie w Wydziale Polityki Społecznej i Zdrowia OUW (o 2 osoby) i w ROPS
w Opolu (o 1 osobę) oraz w domach pomocy społecznej (o 22 osoby), placówkach opiekuńczo-wychowawczych (o 41 osób) i środowiskowych domach samopomocy (o 3 osoby)
i ośrodkach interwencji kryzysowej (o 4 osoby).
W 2012 roku w ośrodkach pomocy społecznej zatrudnionych było 448 pracowników socjalnych (o 12 więcej niż w 2011 roku).
Zgodnie z art. 110 ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej24 ośrodek
pomocy społecznej powinien zatrudniać pracowników socjalnych proporcjonalnie do liczby
mieszkańców w stosunku 1 pracownik socjalny na 2 tys. mieszkańców, nie mniej jednak niż
trzech pracowników. W 2012 roku wymóg zatrudnienia odpowiedniej liczby pracowników
w województwie opolskim spełniały 23 gminy (w 2011 – 21 gmin)25. Oznacza to, że tylko 32%
gmin województwa zatrudnia wystarczającą liczbę pracowników socjalnych w ośrodkach pomocy społecznej.
Liczba ludności przypadająca na pracownika socjalnego wynosi średnio 2245 (w 2011 roku
– 2359). Najmniej mieszkańców na 1 pracownika socjalnego w OPS jest w gminie Świerczów
(powiat namysłowski) – 1198, a najwięcej w Turawie (powiat opolski) – 4826.
Spośród 71 gmin województwa 48 (68%) nie spełnia wymogu zatrudnienia odpowiedniej liczby pracowników socjalnych, w tym 15 zatrudnia mniej niż 3 pracowników socjalnych
w OPS (szczególnie dotyczy to ośrodków pomocy społecznej zlokalizowanych w gminach
wiejskich). W porównaniu do 2011 roku liczba gmin, które osiągnęły wymagany wskaźnik
zatrudnienia wzrosła o 2 (z 21 w 2011 roku do 23 w 2012 roku), co wynika z większej liczby
pracowników socjalnych zatrudnionych w OPS (w 2011 roku było ich 436, a w 2012 roku –
448). Gminy prognozowały, że w 2013 roku zatrudnienie kolejnych pracowników socjalnych
(łącznie do 460 osób, tj. o 12 więcej), jednak nie poprawi to znacząco średniego, określonego
w ustawie, wskaźnika zatrudnienia.
Wśród 448 pracowników socjalnych w OPS-ach:
 425 (95%) to kobiety;
 301 z nich posiada wykształcenie wyższe, a 132 wykształcenie średnie;
 ogółem 147 osób ma wykształcenie średnie lub jest w trakcie uzyskania dyplomu 1-go
stopnia specjalizacji w zawodzie pracownik socjalny26;
 16 osób (o 1 więcej niż w 2011 roku) posiada dyplom specjalizacji 2-go stopnia w zawodzie pracownik socjalny (specjalistyczne przygotowanie zawodowe np. w zakresie pracy
z dziećmi)27;
24 Tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.
25 W porównaniu do liczby ludności podanej przez gminy w ocenach zasobów pomocy społecznej w 2012 r.
26 Zob. rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 sierpnia 2005 roku w sprawie specjalizacji w zawodzie pracownik socjalny (Dz.U. Nr 157, poz. 1289).
27 Tamże (rozporządzenie MPS wymienia 10 specjalizacji 2-go stopnia w zawodzie pracownik socjalny).
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
 72 osoby ukończyły podyplomowe studia z zakresu organizacji pomocy społecznej, przeznaczone dla osób kierujących lub przygotowujących się do kierowania jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej (w 2011 roku było ich 36)28.
W 2012 roku w 12 PCPR-ach województwa (w tym w mieście Opolu) było 54 pracowników
socjalnych – o 2 osoby więcej niż rok wcześniej. Wyższym wykształceniem legitymowało się
37 osób. Pozostali mieli wykształcenie średnie (6 osób). Specjalizację 1-go stopnia w zawodzie pracownik socjalny miało 17 pracowników socjalnych, a 2-go. stopnia – 2. Specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej (dyplom studiów podyplomowych) posiadało
18 osób (34%).
Z prognoz PCPR-ów na 2013 rok wynikało, że liczba pracowników socjalnych powinna być
podobna do 2012 roku (jedynie jeden powiat planuje zatrudnić dodatkowego pracownika
socjalnego).
W 2012 roku kadra kierownicza OPS-ów i PCPR-ów liczyła 98 osób (dyrektorzy i kierownicy oraz ich zastępcy), z tego w OPS – 84 osoby, a w PCPR – 14 osób. Zdecydowaną większość
stanowisk kierowniczych (87% – 85 osób) w tych instytucjach zajmowały kobiety (w OPS
74 osoby, a w PCPR – 11 osób). Wszystkie osoby zajmujące kierownicze stanowiska w PCPR
posiadały wykształcenie wyższe, a w OPS 91% (77 osób). Jednocześnie prawie 90% kadry
kierowniczej OPS i PCPR posiadało dyplom ukończenia studiów podyplomowych z zakresu
organizacji pomocy społecznej.
Według prognoz gmin i powiatów na lata 2013−2014 liczba osób zajmujących kierownicze
stanowiska z wykształceniem wyższym ma wzrosnąć w OPS do 90 osób, a liczba posiadających dyplom ukończenia specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej w OPS i PCPR
o 4 osoby (do 91%).
2.11. Zaobserwowane tendencje w obszarze pomocy
społecznej w województwie opolskim
W zakresie zadań pomocy społecznej w roku 2012 nastąpił:
 wzrost udziału osób długotrwale korzystających z pomocy – w 2012 roku jest to wskaźnik
58%;
 wzrost udziału wśród beneficjentów liczby osób w wieku emerytalnym, zwłaszcza mężczyzn (o 20%) i będący efektem tych zmian wzrost zapotrzebowania na rożnego typu formy pomocy i opieki nad osobami starszymi – gminy sygnalizują konieczność rozwoju bazy
dziennych domów pomocy, usług opiekuńczych, a także infrastruktury domów pomocy
społecznej (opieki całodobowej);
 dynamiczny wzrost kosztu ponoszonego przez gminy za pobyt swoich mieszkańców
w domach pomocy społecznej i związana z tym potrzeba rozwoju środowiskowych form
wsparcia dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych;
28 Więcej: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2004 roku w sprawie specjalizacji
z zakresu organizacji pomocy społecznej (Dz.U. z Nr 219, poz. 2224).
183
184
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
 wzrost kosztu pomocy materialnej, wynikający w podwyższenia kryterium dochodowego
i wzrostu wartości poszczególnych świadczeń (szczególnie świadczeń finansowanych lub
dofinansowywanych z budżetu państwa);
 spadek pomocy udzielanej przez PCPR-y w formie pracy socjalnej i specjalistycznego poradnictwa;
 dalszy spadek udziału jednostek samorządu terytorialnego w projektach systemowych
i konkursowych w ramach PO KL, a także konkursach resortowych.
Odczuwano brak działań partnerskich, współpracy między samorządami, niski udział organizacji pozarządowych i wolontariuszy w realizacji zadań. Niewystarczająca była liczba
podmiotów ekonomii społecznej, niski udział działań polegających na organizacji prac społecznie użytecznych oraz robót publicznych (z powodu braku środków finansowych). Niski
poziom osiągnął także zakres działań polegających na integracji społecznej osób zagrożonych wykluczeniem w formie klubów i centrów integracji społecznej (łącznie funkcjonują
2 centra i 6 klubów integracji społecznej). Zbyt mały był stopień realizacji kontraktów socjalnych, wobec jednocześnie podkreślanej roli i znaczenia tego narzędzia w poprawie skuteczności działań pomocy społecznej – co dało efekt przeciążenia pracowników socjalnych
działaniami administracyjnymi i brakiem wystarczającego czasu na pracę socjalną, w tym
na realizację kontraktów (w 2012 roku zawarto o 3% mniej kontraktów niż w 2011 roku –
2339). Zaobserwowano utrzymującą się cały czas wyraźną przewagę świadczeń pieniężnych
nad innymi formami wsparcia, zwłaszcza w postaci pracy socjalnej, poradnictwa, pomocy
rzeczowej i kontraktów socjalnych. Dlatego niewystarczająca wydaje się liczba pracowników socjalnych i poświęcanie przez nich zbyt wiele czasu pracy na zadania administracyjne,
co powoduje, że brakuje skutecznych mechanizmów wsparcia coraz większej grupy osób
uzależnionych od pomocy (korzystających z niej od kilku lat). W niewielkim stopniu zaspokojone zostały potrzeby w zakresie mieszkań socjalnych (63,3%). W 2012 roku oczekiwało
na nie 1642 mieszkańców województwa. Niski jest również – mimo wzrostu w porównaniu
do 2011 roku – zasób mieszkań chronionych, zwłaszcza dla młodzieży opuszczającej pieczę
zastępczą oraz osób z zaburzeniami psychicznymi. Zaobserwowano przeciążenie zadaniami
administracyjnymi służb pomocy społecznej, wobec niewystarczającej liczby pracowników
socjalnych, mimo iż w 2012 roku zanotowano 3-procentowy wzrost liczby zatrudnionych,
szczególnie w ośrodkach pomocy społecznej, w tym wzrost liczby osób, które ukończyły specjalizację I i II stopnia w zawodzie pracownik socjalny.
W zakresie systemu świadczeń rodzinnych widoczny jest:
 wzrost liczby osób niepełnosprawnych korzystających ze świadczeń pielęgnacyjnych
(w związku z koniecznością opieki nad osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności). W kolejnych latach nastąpić ma ponowne ograniczenie uprawnień do tych świadczeń
i spadek liczby świadczeniobiorców;
 spadek ogólnej liczby rodzin otrzymujących świadczenia rodzinne, mimo podwyższenia
kryterium dochodowego (od listopada 2012 roku) liczba świadczeniobiorców zmalała
o 5%, ponieważ nadal wysokość tego kryterium (539 zł) jest niewiele wyższa od granicy
ubóstwa egzystencjalnego (443 zł).
Mimo wzrostu wartości kryterium dochodowego oraz wzrostu wysokości zasiłków rodzinnych, udzielana pomoc nadal jest zbyt mała (przeciętna wysokość zasiłku rodzinnego
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
z dodatkami wynosi 266 zł) i niewiele różni się od wysokości kryteriów i świadczeń z pomocy
społecznej29.
W zakresie opieki nad dzieckiem i rodziną weszła w życie ustawa o wspieraniu rodziny
i systemie pieczy zastępczej, wprowadzając nowe instrumenty prawne i organizacyjne, które
mają usprawnić dotychczas podejmowane działania w tym zakresie.
Samorządom terytorialnym przypisano zadania, przyjmując jednocześnie zasadę ścisłej współpracy i partnerstwa instytucjonalnego oraz resortowego, wymagające znacznych nakładów finansowych, a budżet państwa w 2012 roku dofinansował jedynie ich
część. Nowe rozwiązania30 nakładają kolejne obowiązki przy ograniczonym finansowaniu inicjatyw.
W zakresie działań wspierających rodziny wychowujące dzieci, samorządy gminne mają
możliwości wprowadzenia indywidualnych programów osłonowych lub ulg i zwolnień. Wiele
gmin deklaruje realizację programów i działań wspierających rodziny i własnych obywateli.
Choć oficjalnie w województwie opolskim tylko 1 gmina (Kluczbork) podjęła uchwałę w sprawie ustanowienia Karty 3+, pozwalającą rodzinom wielodzietnym na ulgowe korzystanie
z instytucji kultury, sportu i wypoczynku, a także inicjatyw partnerstwa społecznego, którym
patronują samorządy. Rozpoczęły się również prace nad Opolską Kartą Rodziny i Seniora
(konferencja inicjująca projekt odbyła się 5 września 2013 roku), a w Opolu w obecności Prezydenta RP w dn. 17 września 2013 roku Kartę sygnowało 46 opolskich gmin i Marszałek
Województwa Opolskiego. Tego typu inicjatywy są szeroko stosowane w wielu krajach europejskich.
2.12. Próba oceny opolskich instytucji
otoczenia społecznego-gospodarczego
(opieka społeczna) pod względem organizacji
i funkcjonowania
Na podstawie przeprowadzonych wywiadów z praktykantami opieki społecznej regionu,
w oparciu o wspólny formularz wywiadu oraz konsultacje proponowanych narzędzi, podjęta
została próba oceny organizacji i funkcjonowania systemu.
29 Eksperci wskazują, że z powodu braku skutecznych narzędzi i mechanizmów kontroli oraz aktywizowania beneficjentów, zbyt duża grupa osób uzyskuje prawo do świadczeń, a osoby znajdujące się w szczególnie trudnej
sytuacji otrzymują pomoc – nieadekwatną do potrzeb. Ocenia się, że systemy: pomocy społecznej i świadczeń
rodzinnych, są w małym stopniu efektywne. W Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej trwają obecnie prace
nad zmianą systemu pomocy społecznej, polegającą głównie na oddzieleniu pracy socjalnej i poradnictwa od
pomocy w formie świadczeń pieniężnych. Ponadto – gminy będą mogły zlecić wykonanie zadań w zakresie
niematerialnych i aktywizujących form wsparcia – organizacjom pozarządowym lub podmiotom niepublicznym. Oczekuje się poprawy skuteczności stosowanych usług społecznych i jednocześnie większą racjonalizację
wydatków (por. Obserwatorium… op. cit., s. 62.)
30 Od momentu wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, prawo to zostało już
kilka razy zmienione i nadal samorządy wnioskują o dokonanie kolejnych poprawek – m.in. uchylenia obowiązku szczegółowego raportowania prowadzonych zadań przez asystentów rodziny, przyznania asystentowi
rodziny tych samych przywilejów co pracownikom socjalnym (250 zł dodatku oraz dodatkowy urlop wypoczynkowy), uproszczenia i jednoznaczności zapisów, które w obecnym brzemieniu wymuszają indywidualne
interpretacje, wreszcie zapewnienie finansowania zadań i zatrudnienia asystentów
i koordynatorów pieczy zastępczej ma być po roku 2015 obligatoryjnie.
185
186
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Tabela 2. ORGANIZACJA (w kontekście wprowadzenia nowego sposobu dystrybucji zagregowanych świadczeń socjalnych w ramach ośrodka pomocy społecznej)
Silne strony
 relatywnie dobre przygotowanie kadry opieki
społecznej,
 wykształcona struktura obszarów interwencji
służb pomocy społecznej,
 zdolność organizacyjna do radzenia sobie
w oparciu o niewielkie możliwości w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej,
 cykliczna diagnoza stanu zasobów opieki społecznej woj. opolskiego umożliwiająca ocenę
uwarunkowań i zmian w działalności opieki
społecznej na Opolszczyźnie.
Słabe strony
 obserwowane niedofinansowanie opieki społecznej wynikające z ogólnej sytuacji społeczno-gospodarczej kraju: oszczędności na liczbie
i uposażeniach pracowniczych, zasobach lokalowych itp.
 rozproszenie strumienia wsparcia adresowanego do beneficjenta pomocy społecznej (duża
ilość tytułów wsparcia na podstawie licznych
regulacji ustawowych) i tendencje do emancypowania się poszczególnych części systemu
(gmina, powiat),
 niewystarczające wobec rosnących potrzeb
możliwości lokalowe i braki w wyposażeniu
wpływające na jakość udzielanych usług i standard wykonania świadczeń,
 ograniczona współpraca pomiędzy instytucjami pomocy społecznej wynikająca z barier
prawnych i niewspółdzielenia zasobów bazodanowych powodująca dublowanie się procedur,
 przeciążenie obowiązkami administracyjnymi
służb pomocy społecznej szczególnie pracowników socjalnych związane z rygorami wydania
decyzji administracyjnej w sprawie świadczenia,
 niewystarczająca liczba miejsc i ich niewspółmierne do potrzeba rozłożenie w instytucjach
obsługujących potrzeby podopiecznych.
Szanse
Zagrożenia
 zmiany legislacji integrujące świadczenia
i upraszczające sposób ich wyliczenia,
 powstanie w gminach centrów świadczeń socjalnych (lub w gminach wiejskich międzygminnych centrów świadczeń socjalnych) pozwalających na podniesienie efektywności udzielenia
świadczeń i efektywności pracy socjalnej,
 rosnące zrozumienie dla roli pomocy społecznej w tworzeniu warunków do rozwoju
społeczno-gospodarczego regionu,
 determinacja do podnoszenia efektywności
prowadzenia opieki społecznej wykazywana
przez władza lokalne w celu lepszego zabezpieczenia socjalnego obywateli,
 uznanie związku pomiędzy działalnością opieki
społecznej a atrakcyjnością regionu jako miejsca do realizacji aspiracji rodzinnych i zawodowych obywateli.
 rosnąca liczba osób kwalifikujących się do
wsparcia w ramach pomocy społecznej,
 rosnące obciążenie budżetowe wynikające ze
wzrostu liczby beneficjentów wsparcia,
 niechęć do zmian strukturalnych w organizacji
opieki społecznej pomimo stwierdzonych problemów jej funkcjonowania,
 postrzeganie pomocy społecznej i pracy socjalnej jako centrum kosztów, które – o ile to
tylko możliwe – należy za wszelką cenę ograniczać (ograniczenie po stronie kosztów organizacyjnych i zarządczych, a także w obszarze
świadczeń) i niezrozumienie dla idei włączenia
społecznego.
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
Tabela 3. FUNKCJONOWANIE (w kontekście wprowadzenia nowego sposobu dystrybucji
zagregowanych świadczeń socjalnych w ramach ośrodka pomocy społecznej)
Silne strony
Słabe strony
 relatywnie dobre przygotowanie kadry opieki
społecznej realizujące zadania w trudnych
warunkach,
 rosnąca świadomość decydentów o konieczności podnoszenia efektywności prowadzonych działań w obszarze pomocy społecznej
(świadczenia/praca socjalna) i jakości obsługi
klientów pomocy społecznej.
 problem z zaspokojeniem potrzeb i oczekiwań
społecznych związane z ograniczeniami prawnymi i finansowymi,
 konieczność wykonania formalnych czynności przez pracowników socjalnych opisanych
w procedurach wywiadu środowiskowego
i innych przepisach stosownych w pomocy
społecznej,
 przeciążenie obowiązkami administracyjnymi
służb pomocy społecznej i rutyna pomocy
społecznej związana z niską skutecznością
udzielanego wsparcia,
 niewystarczająca liczba osób zatrudnionych
w pomocy społecznej powodująca nadmiernie
obciążenie osób już tam pracujących,
 niewielka ilość kontraktów socjalnych
(i innych form) wypracowanych z udziałem
beneficjentów jako formuła wychodzenia
z trudnych sytuacji życiowych,
 niski prestiż społeczny i zawodowy pracownika socjalnego,
 formalizm w działalności pomocy społecznej
wynikający z regulacji prawnych związanych
z udzielaniem świadczeń na podstawie decyzji
administracyjnych,
 brak systemowego uregulowania praw
i obowiązków klientów pomocy społecznej (standard usługi, karta itp.) i określenia
standardów, które obowiązują w zawodzie
pracownika socjalnego (standardy, możliwe
oceny i wsparcie na które on może liczyć),
 niedostateczna oferta pomocy społecznej dla
osób w określonych sytuacjach życiowych,
którzy nie są gotowi do powrotu na rynek
pracy lub dla których nie ma pracy,
 niedostatek działań informujących o działalności pomocy społecznej mających na celu
zmianę jej wizerunku.
Szanse
Zagrożenia
 rosnąca świadomość potrzeby prowadzania
zmian i ulepszeń w obszarze pomocy społecznej jako warunku podnoszącego atrakcyjność
inwestycyjną województwa,
 powstanie w gminach centrów świadczeń
socjalnych (lub w gminach wiejskich międzygminnych centrów świadczeń socjalnych)
pozwalających na podniesienie efektywności
wypłat i pracy socjalnej,
 zmiany legislacji integrujące świadczenia
i upraszczające sposób ich wyliczenia i udzielenia umożliwiające podniesienie efektywności działań pomocy społecznej (świadczeń
i pracy socjalnej),
 uznanie związku pomiędzy działalnością opieki społecznej (zabezpieczenia społecznego)
jako elementu istotnego dla wyboru Opolszczyzny, jako miejsca zamieszkania i pracy.
 rosnąca liczba osób kwalifikujących się do
wsparcia w ramach pomocy społecznej,
 postępujący formalizm w pomocy społecznej
skupiający się na spełnianiu lub niespełnianiu
kryteriów uzasadniających udzielenie wsparcia,
 brak stosownych świadczeń (ich organizacji
i finansowania), które wspierają beneficjentów
pomocy społecznej w wychodzeniu z ich trudnych sytuacji życiowych,
 niedostateczna liczba osób pracujących z beneficjentami pomoc społecznej (pracowników
socjalnych) i niewłaściwe ich przygotowanie
do nowych wyzwań.
187
188
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
2.13. Próba oceny jakości zarządzania
w instytucjach otoczenia społeczno-gospodarczego
(opieka społeczna) oraz potencjału
lokalnych partnerów
Tabela 4. JAKOŚĆ ZARZĄDZANIA (w kontekście wprowadzenia nowego sposobu dystrybucji
zagregowanych świadczeń socjalnych w ramach ośrodka pomocy społecznej)
Silne strony
Słabe strony
 relatywnie dobre przygotowanie kadry opieki  trwający od lat stan niedofinansowania opieki
społecznej i doświadczenie kadry kierowniczej,
społecznej wpływający na niedostatki kadrowe
 struktura służb pomocy społecznej i podział
w instytucjach pomocy społecznej, które wpłyzadań umożliwiająca podnoszenie jakości zawają na jakość zarządzania,
rządzania tych instytucji,
 niedostateczne (niepełne) zintegrowanie i wy zrozumienie dla specyfiki pracy socjalnej i wymiana informacji pomiędzy służbami socjalnyzwań społecznych, które są obsługiwane przez
mi a innymi służbami publicznymi (niemożność
pomoc społeczną.
współdzielenia zasobów),
 przeciążenie obowiązkami administracyjnymi
służb pomocy społecznej co skutkuje niemożnością głębszego, indywidualnego podejścia
do beneficjenta pomocy społecznej (presja
czasu i liczby środowisk do obsłużenia),
 niedostateczny poziom zatrudnienia (pracownicy socjalni) wobec rosnących potrzeb,
 niski prestiż pracownika socjalnego i brak systemowego podejścia w obszarze motywowania, podnoszenia kwalifikacji i oceny pracowników socjalnych.
Szanse
Zagrożenia
 zmiany legislacji integrujące świadczenia
 ryzyko postępującego komplikowanie przei upraszczające sposób ich wyliczenia, który
pisów prawnych obszaru pomocy społecznej
warunkuje podnoszenie jakości zarządzania
i postępujący formalizm,
pomocą społeczną,
 tendencja przekazywania przez centrum roz powstanie w gminach centrów świadczeń somaitych obowiązków związanych z opieką socjalnych (lub w gminach wiejskich międzygmincjalną bez idącego za tym finansowania,
nych centrów świadczeń socjalnych) pozwa rosnąca liczba osób kwalifikujących się do
lających na podniesienie efektywności wypłat
wsparcia w ramach pomocy społecznej będąca
i pracy socjalnej,
wynikiem niekorzystnych zmian demograficz podniesienie roli pracownika socjalnego w sysnych, na które pomoc społeczna nie będzie
temie udzielenia świadczeń,
mogła odpowiednio zareagować.
 integracja zarządzania świadczeniami możliwe
blisko beneficjenta pomocy społecznej i dostosowanie oferty do potrzeb beneficjentów pomocy społecznej,
 inicjatywy władz mające na celu wsparcie środowisk zagrożonych wykluczeniem społecznym.
2. Analiza stanu obecnego pomocy społecznej na Opolszczyźnie
Tabela 5. POTENCJAŁ LOKALNYCH PARTNERÓW (w kontekście wprowadzenia nowego
sposobu dystrybucji zagregowanych świadczeń socjalnych w ramach ośrodka pomocy społecznej)
Silne strony
Słabe strony
 kadry i motywacje zdecydowanej większości pracowników pomocy społecznej (świadomość misji),
 wykształcona struktura służb pomocy społecznej i podział zadań, którego funkcjonowania można poprawiać,
 gotowość do podjęcia działań mających na
celu podniesienie efektywności pomocy
społecznej.
 ograniczone możliwości lokalnych partnerów
w obsłudze zauważanych potrzeb społecznych
(niemożność finansowania zdiagnozowanych potrzeb wynikająca z uwarunkowań budżetowych),
 przeciążenie obowiązkami administracyjnymi
służb pomocy społecznej wynikające z uwarunkowań prawnych,
 niedostateczna liczba miejsc w instytucjach opiekuńczych wobec potrzeb i niski zasób mieszkań
socjalnych,
 braki lokalowe i sprzętowe, utrudniające zapewnienie wysokiej jakości świadczonych usług,
 relatywnie niski stopnień zintegrowania i utrudnienia dotyczące wymiany informacji pomiędzy
rozmaitymi instytucjami opieki społecznej powodujące dublowanie się części procedur, a wynikające z przepisów prawa,
 niedostateczna oferta pomocy społecznej dla
osób w określonych sytuacjach życiowych, którzy
nie są gotowi do powrotu na rynek pracy lub dla
których nie ma pracy (integracja społeczna),
 niedostatek działań informujących o działalności
pomocy społecznej mających na celu zmianę jej
wizerunku społeczeństwie,
 mały stopień wpływu na stosowane procedury
świadczeń ze strony władz lokalnych realizujących programy wsparcia dla osób, którym
potrzebne jest wsparcie w trudnych sytuacjach
życiowych.
Szanse
Zagrożenia
 zmiany legislacji integrujące świadczenia
i upraszczające sposób ich wyliczenia, co
umożliwi intensywniejszą pracę socjalną na
rzecz beneficjentów pomocy społecznej,
 powstanie w gminach centrów świadczeń
socjalnych (lub w gminach wiejskich międzygminnych centrów świadczeń socjalnych) pozwalających na podniesienie efektywności wypłat i pracy socjalnej,
 integrowanie zasobów informacyjnych
umożliwiające wymianę danych pomiędzy różnymi instytucjami publicznymi
(regulacja prawna), które pozwoli uniknąć
ponoszenia kosztów powielania procedur
administracyjnych, zmniejszy ryzyko nadużywania systemu i skróci czas procedury
przyznania świadczenia,
 rosnące wśród decydentów zrozumienie
wyzwań w zakresie opieki społecznej
(np. polityka senioralna, pro-rodzinna itp.)
jako istotnego elementu zabezpieczenia
socjalnego.
 ograniczone możliwości odpowiadania na rosnące potrzeby społeczne, adekwatnymi do nich
nakładami publicznymi,
 ograniczone możliwości motywowania pracowników socjalnych związana z ogólnym niedofinansowaniem pomocy społecznej,
 presja bieżących wydatków, która przenosi na
dalszy plan wydatki na pomoc społeczną,
 postępujący formalizm w pomocy społecznej
(administrowanie świadczeniami) kosztem pracy
socjalnej i włączenia podopiecznych do życia
społecznego,
 klimat społeczny wokół pomocy społecznej i jej
beneficjentów.
189
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy
społecznej w Polsce
3.1. Regulacje prawne
Już samo zestawienie aktów prawnych obowiązujących w obszarze pomocy społecznej daje
wyobrażenie, jak złożony i rozbudowany jest to system. Stosowane instrumenty odnoszą się
do całego systemu zabezpieczenia społecznego. Ilustruje to lista ustaw organizujących działalność pomocy społecznej w Polsce wraz z przypisaniem dziedziny interwencji.
 Pomoc społeczna
1. Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. Nr 182);
2. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 roku o ustanowieniu programu wieloletniego „Pomoc
państwa w zakresie dożywiania” (Dz.U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.);
3. Ustawa z dnia 8 grudnia 2006 roku o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych (Dz.U. z Nr 251,
poz. 1844 ze zm.);
 Piecza zastępcza
4. Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 roku o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
(Dz.U. z 2013 r. Nr 135);
 Świadczenia rodzinne i alimenty
5. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r.
Nr 139, poz. 992 ze zm.);
6. Ustawa z dnia 7 września 2007 roku o pomocy osobom uprawnionym do alimentów
(Dz.U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.);
 Opieka nad małym dzieckiem
7. Ustawa z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz.U. Nr 45,
poz. 235 ze zm.);
 Osoby niepełnosprawne
8. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.);
9. Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 roku o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2011 r.
Nr 231, poz. 1375 ze zm.);
 Uzależnienia
10. Ustawa z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.);
11. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2012 r.
Nr 124 ze zm.);
 Aktywizacja społeczna i zawodowa
12. Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. z 2011 r. Nr 43,
poz. 225 ze zm.);
13. Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy (Dz.U. z 2013 r. Nr 674 ze zm.);
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy społecznej w Polsce
14. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 roku o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U.
z 2013 r. Nr 170);
 Przemoc domowa
15. Ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U.
z Nr 180, poz. 1493 ze zm.);
 Pomoc socjalna
16. Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256,
poz. 2572 ze zm.)31;
17. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z Nr 71,
poz. 734 ze zm.).
Poniżej, w formie tabelarycznej przestawiono kategorie świadczeń i klientów, uprawnionych do uzyskania świadczeń, opis świadczenia wraz ze wskazaniem artykułu ustawy i określeniem form pomocy/świadczenia, które wymagają decyzji administracyjnych32.
Tabela 6. Osoby w wieku aktywności zawodowej, bezrobotni oraz członkowie ich rodzin
Zadania pomocy społecznej
Lp.
1
2
3
4
Rodzaj klienta
Osoby w wieku
aktywności zawodowej, bezrobotne,
zagrożone wykluczeniem społecznym, spełniające
kryterium dochodowe z pomocy
społecznej lub
kryterium z ustawy
o ustanowieniu
Programu rządowego „Pomoc
państwa w zakresie dożywiania”
Formy pomocy/świadczenia
Świadczenia pieniężne
art. ustawy
Czy wymaga wydania decyzji administracyjnej
zasiłek okresowy do wysokoart. 38
ści różnicy między kryterium
dochodowym a dochodem osoby/
rodziny
tak
zasiłek celowy na zakup m.in.
art. 39
żywności, leków, i leczenia, opału,
odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych
remontów i napraw, a także kosztów pogrzebu.
tak
zasiłek celowy w wyniku zdarzenia losowego
art. 40
tak
zasiłek celowy na pokrycie strat
w wyniku klęski żywiołowej lub
ekologicznej
art. 40
5
zasiłek celowy na zakup żywności art. 3 ustawy
z Programu rządowego „Pomoc
o ustanowiepaństwa w zakresie dożywiania”
niu programu
wieloletniego
„Pomoc państwa w zakresie
dożywiania”
tak
6
zasiłek celowy lub pożyczka na
usamodzielnienie
tak
art. 43
31 Z dniem 1 lipca 2011 roku weszła w życie ustawa z dnia 25 marca 2011 roku o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. 2011 r. Nr 106, poz. 622 ze zm.), która na mocy art. 10 wprowadziła zmianę ustawy o systemie oświaty w art. 90n polegającą na tym, że do wniosku o przyznanie świadczeń
pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym (stypendia i zasiłki szkolne) zamiast zaświadczeń
o dochodzie można złożyć oświadczenie o dochodzie lub oświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.
32 W przypadku podania numeru artykułu bez nazwy ustawy chodzi o ustawę o pomocy społecznej.
191
192
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Świadczenia niepieniężne
art. ustawy
Czy wymaga
wydania decyzji
administracyjnej
7
udzielenie schronienia
art. 36 pkt 1) i)
tak
8
zapewnienie posiłku
art. 36 pkt 1) j)
a także na podstawie ustawy
o dożywianiu
(art. 3)
tak
9
zapewnienie niezbędnego ubrania art. 36 pkt 1) k)
tak
10
organizacja pogrzebu
art. 44
tak
11
opłacanie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe określonych w przepisach
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych
art. 36 pkt 1)
c) d)
tak
12
praca socjalna
art. 45
nie
13
poradnictwo specjalistyczne
art. 46
nie
14
interwencja kryzysowa
art. 48
nie
specjalny zasiłek celowy udzielany w szczególnych sytuacjach,
w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, który nie
podlega zwrotowi
art. 41
tak
15
16
Osoby – wszystkie
kategorie, których
dochód przekracza
kryterium dochodowe z pomocy
społecznej
zasiłek okresowy, celowy podlegający zwrotowi w części lub całości również w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego
17
zasiłek celowy w wyniku zdarzenia losowego
art. 40
tak
18
zasiłek celowy na pokrycie strat
w wyniku klęski żywiołowej lub
ekologicznej
art. 40
tak
Tabela 7. Niepełnosprawni
Zadania pomocy społecznej
Lp.
Rodzaj klienta
Formy pomocy/świadczenia
art. ustawy
Czy wymaga
wydania decyzji administracyjnej
Świadczenia pieniężne i niepieniężne takie jak dla innych grup klientów pomocy społecznej
(jeśli spełniają kryterium dochodowe), w tym szczególnie: 1
2
3
4
Osoby niepełnosprawne
usługi opiekuńcze
specjalistyczne usługi opiekuńcze,
w tym: dla osób z zaburzeniami psychicznymi
art. 50
tak
usługi opiekuńcze lub specjalistyczne
usługi opiekuńcze w ośrodku wsparcia (środowiskowy dom samopomocy,
dzienny dom pomocy lub klub samopomocy)
art. 51
tak
pobyt w mieszkaniu chronionym
art. 53
tak
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy społecznej w Polsce
5
6
Lp.
dom pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, przewlekle
psychicznie chorych, niepełnosprawnych
intelektualnie lub fizycznie
art. 54
tak
wynagrodzenie za sprawowanie opieki
nad osobą niepełnosprawną – przyznane
przez sąd
art. 53a
nie
Zadania wynikające z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej
oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.)
Zadania powiatu
1
uczestnictwo w warsztacie terapii zajęciowej
art. 10b
nie (wskazanie
w orzeczeniu)
2
dofinansowanie do uczestnictwa w turnusach rehabilitacyjnych
art. 10e
nie (na wniosek
lekarza)
3
dofinansowanie sportu, kultury, rekreacji
i turystyki
art. 35a ust.
1 pkt 7 lit. b
nie
4
dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt
rehabilitacyjny, przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze
art. 35a ust.
1 pkt 7 lit. c
nie
5
dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się
i technicznych
art. 35a ust.
1 pkt 7 lit. d
nie
6
dofinansowanie rehabilitacji dzieci
i młodzieży
art. 35a ust.
1 pkt 7 lit. e
nie
7
dofinansowanie usług tłumacza języka
migowego lub tłumacza-przewodnika
art. 35a ust.
1 pkt 7 lit. f
nie
8
dofinansowanie kosztów tworzenia
i działania warsztatów terapii zajęciowej
art. 35a ust.
1 pkt 8
nie
9
pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe, szkolenie oraz przekwalifikowanie
art. 35a ust.
1 pkt 9
nie
10
kierowanie do specjalistycznego ośrodka
szkoleniowo-rehabilitacyjnego lub innej
placówki szkoleniowej
art. 35a ust.
1 pkt 10
nie
11
doradztwo organizacyjno-prawne
i ekonomiczne w zakresie działalności
gospodarczej lub rolniczej
art. 35a ust.
1 pkt 12
nie
korzystanie z usług lub instrumentów
rynku pracy
art. 11
nie
jednorazowe dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej
albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej
art. 12a
nie
szkolenia w celu zwiększenia szansy na
uzyskanie zatrudnienia, podwyższenia
dotychczasowych kwalifikacji zawodowych lub zwiększenia aktywności zawodowej – organizowane przez powiatowy
urząd pracy
art. 38
nie
szkolenia w celu zwiększenia szansy na
uzyskanie zatrudnienia, podwyższenia
dotychczasowych kwalifikacji zawodowych lub zwiększenia aktywności zawodowej – organizowane przez pracodawcę
art. 41
nie
12
13
14
15
Osoby niepełnosprawne
Osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie
pracy jako bezrobotna albo
poszukująca pracy,
niepozostająca
w zatrudnieniu
193
194
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
16
17
18
19
Osoba niepełnosprawna prowadząca działalność
gospodarcza lub
własne lub dzierżawione gospodarstwo rolne
dofinansowanie do wysokości 50%
oprocentowania kredytu bankowego
zaciągniętego na kontynuowanie tej
działalności
Pracodawca
zwrot kosztów przystosowania stanozatrudniający
wisk pracy do potrzeb osób niepełnoprzez co najmniej sprawnych
36 miesięcy osoby
niepełnosprawne
bezrobotne lub
poszukujące pracy
i niepozostające
w zatrudnieniu,
skierowane do pracy przez PUP lub
osoby pozostające
w zatrudnieniu
u pracodawcy
występującego
o zwrot kosztów,
jeżeli niepełnosprawność tych
osób powstała
w okresie zatrudnienia
Pracodawca
zatrudniający
przez co najmniej
36 miesięcy osoby
niepełnosprawne
bezrobotne lub
poszukujące pracy
i niepozostające
w zatrudnieniu
zwrot kosztów wyposażenia stanowisk
pracy
zwrot kosztów zatrudnienia pracowników pomagających pracownikowi
niepełnosprawnemu w pracy
art. 13
nie
art. 26
nie
art. 26e
nie
art. 26d
nie
art. 35 ust.
1 pkt 6
nie
art. 35 ust.
1 pkt 5
nie
art. 36
nie
Zadania samorządu województwa
20 Organizator zakładu aktywności
zawodowej zatrudniający osoby
ze znacznym lub
umiarkowanym
stopniem niepełnosprawności
dofinansowanie kosztów tworzenia
i działania zakładów aktywności zawodowej
21
dofinansowanie robót budowlanych
w obiektach służących rehabilitacji,
w związku z potrzebami osób niepełnosprawnych
Przedsiębiorcy,
podmioty prowadzące działalność
na rzecz osób niepełnosprawnych
Zadanie powiatu i województwa
22
Organizacje poza- zlecanie zadań publicznych z zakresu rerządowe działające habilitacji zawodowej i społecznej osób
na rzecz osób nie- niepełnosprawnych
pełnosprawnych
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy społecznej w Polsce
Tabela 8. Bezdomni
Lp.
Zadania pomocy społecznej
Rodzaj klienta
Formy pomocy/świadczenia
art. ustawy
Świadczenia pieniężne i niepieniężne takie jak dla innych grup klientów
1
2
Osoby bezdomne,
w tym matki z małoletnimi dziećmi
i kobiety w ciąży
udzielenie schronienia – noclegownie,
schroniska
indywidualny program wychodzenia
z bezdomności (pomoc w rozwiązaniu
problemów życiowych, mieszkaniowych,
znalezieniu zatrudnienia)
Czy wymaga
wydania decyzji administracyjnej
art. 48
art. 49
tak
zatwierdzenie
kierownika
OPS
3
potwierdzenie prawa do bezpłatnych
świadczeń zdrowotnych finansowanych
ze środków publicznych
4
opłacanie składki na ubezpieczenie zdrowotne za osoby objęte indywidualnym
programem wychodzenia z bezdomności
lub otrzymujących zasiłek stały
art. 49 ust.
8
tak
5
ośrodek wsparcia dla matek z małoletnimi dziećmi lub kobiet w ciąży
art. 51
tak
6
inne formy aktywizacji społecznej i zawodowej
tak
Tabela 9. Osoby w podeszłym wieku (emerytalnym)
Lp.
Zadania pomocy społecznej
Rodzaj klienta
Formy pomocy/świadczenia
art. ustawy
Świadczenia pieniężne i niepieniężne takie jak dla innych grup klientów, w tym
szczególnie
1
2
3
Osoby w podeszłym wieku
(emerytalnym)
Czy wymaga
wydania decyzji administracyjnej
zasiłek stały
art. 37
tak
dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku
art. 54
tak
ustawa
o świadczeniach rodzinnych
tak
zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne
4
usługi opiekuńcze
art. 50
tak
5
specjalistyczne usługi opiekuńcze
art. 50
tak
6
dzienny dom pomocy
art. 51
tak
7
ośrodek wsparcia
art. 51
tak
8
środowiskowy dom samopomocy
art. 51a
tak
9
klub samopomocy
art. 51
tak
10
inne formy wsparcia nieregulowane ustawą – np. Uniwersytet III wieku
nie
195
196
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Tabela 10. Cudzoziemcy, którzy uzyskali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą
Lp.
Zadania pomocy społecznej
Rodzaj klienta
art. 92
Czy wymaga
wydania decyzji
administracyjnej
praca socjalna
art. 92
tak
poradnictwo specjalistyczne
art. 92
tak
inne działania wspierające
art. 92
tak
indywidualny program integracji
art. 93
tak
pomoc w uzyskaniu miejsca
zamieszkania
art.. 94
tak
Formy pomocy/świadczenia
art. ustawy
Świadczenia pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków
związanych z nauką j. polskiego
1
2
3
4
Cudzoziemcy, którzy
uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej
status uchodźcy lub
ochronę uzupełniającą
5
Tabela 11. Rodziny z problemami opiekuńczo-wychowawczymi oraz dzieci i młodzież
w pieczy zastępczej
Lp.
Zadania z zakresu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Rodzaj klienta
Formy pomocy/świadczenia
art. ustawy
Zadania gminy
1
2
Rodziny z problemami opiekuńczo-wychowawczymi
praca z rodziną – usługi asystenta rodziny
pomoc w opiece i wychowaniu dziecka – instytucje
i podmioty działające na rzecz dziecka i rodziny,
3
placówki wsparcia dziennego
4
rodziny wspierające
art. 8, 15
art. 9, 18, 19
art. 18, 19
art. 29
Zadania powiatu
5
Dzieci i młodzież
w pieczy zastępczej
rodziny zastępcze (spokrewnione, niezawodowe,
zawodowe – w tym specjalistyczne i pełniące funkcję pogotowia rodzinnego)
art. 39
6
rodzinny dom dziecka
art. 39
7
placówki opiekuńczo-wychowawcze
art. 93
8
usługi koordynatora pieczy zastępczej
art. 77
9
rodziny pomocowe
Świadczenia pieniężne związane z kosztem utrzymania dzieci
w rodzinach zastępczych
10
dla rodziny zastępczej spokrewnionej – 660 zł/
mies.
art. 80 ust.
1 pkt 1
11
dla rodziny zawodowej – 1000 zł/mies.
art. 80 ust.
1 pkt. 2
12
dla rodziny z dzieckiem niepełnosprawnym lub
umieszczonym na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich – dodatkowo 200 zł
art. 81
Świadczenie fakultatywne dla rodzin zastępczych oraz prowadzących rodzinny dom dziecka
13
dofinansowanie do wypoczynku poza miejscem
zamieszkania
14
jednorazowe świadczenie na pokrycie kosztu przyjmowania dziecka
art. 83 ust. 1 pkt
2a
15
kosztów związanych ze zdarzeniami losowymi
art. 83 ust. 1 pkt
2b
art. 83 ust.
1 pkt 1
16
środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego
art. 83 ust. 2
17
środki finansowe na remont lokalu
art. 83 ust. 4
Świadczenia dla prowadzących rodzinny dom dziecka
18
środki finansowe na utrzymanie lokalu, pokrycie
niezbędnych remontów i innych kosztów niezbędnych
art. 84
19
wynagrodzenie dla rodziny zastępczej zawodowej
lub prowadzącego rodzinny dom dziecka – nie
mniej niż 2000 zł mies.
art. 85
20
pomoc na kontynuowanie nauki
art. 140 ust. 1a
pomoc na usamodzielnienie
art. 140 ust. 1b
22
pomoc na zagospodarowanie
art. 140 ust. 1c
23
pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków
mieszkaniowych
art. 140 ust. 2a
24
pomoc w uzyskaniu zatrudnienia
art. 140 ust 2b
21
Osoby usamodzielniające się
Tabela 12. Osoby doświadczające przemocy lub sprawcy przemocy domowej (ustawa
z dnia 10 czerwca 2010 roku o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie
oraz niektórych innych ustaw)
Lp.
Rodzaj klienta
1
Osoba doświadczająca przemocy
Rodzaj pomocy
Akty normatywne
poradnictwo medyczne, psychologiczne, prawne, socjalne, zawodowe i rodzinne;
art. 3
interwencja kryzysowa i wsparcie; Interwencja kryzysowa stanowi zespół interdyscyplinarnych działań
podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących
w stanie kryzysu. Jej celem jest przywrócenie równowagi psychicznej i umiejętności samodzielnego
radzenia sobie, a dzięki temu zapobieganie przejściu
reakcji kryzysowej w stan chronicznej niewydolności
psychospołecznej. W ramach interwencji kryzysowej
udziela się natychmiastowej, specjalistycznej pomocy
psychologicznej, a w zależności od potrzeb poradnictwa socjalnego lub prawnego, w sytuacjach uzasadnionych schronienia do 3 miesięcy;
art. 3
ochrona przed dalszym krzywdzeniem, przez uniemożliwienie osobom stosującym przemoc korzystania ze
wspólnie zajmowanego z innymi członkami rodziny
mieszkania oraz zakazanie kontaktowania się i zbliżania się do osoby pokrzywdzonej;
art. 3
4
zapewnienie osobie dotkniętej przemocą w rodzinie
bezpiecznego schronienia w specjalistycznym ośrodku
wsparcia dla ofiar przemocy w rodzinie;
art. 3
5
badanie lekarskiego w celu ustalenia przyczyn i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy
w rodzinie oraz wydania zaświadczenia lekarskiego
w tym przedmiocie;
art. 3
zapewnienie osobie dotkniętej przemocą w rodzinie,
która nie ma tytułu prawnego do zajmowanego wspólnie ze sprawcą przemocy lokalu, pomocy w uzyskaniu
mieszkania;
art. 3
2
3
6
198
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
7.
W celu tworzenia warunków do bardziej skutecznego
przeciwdziałania przemocy w rodzinie Rada Ministrów
przyjmie Krajowy Program Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, określający szczegółowe działania
w zakresie:
1) zapewnienia ochrony i udzielenia pomocy osobom
dotkniętym przemocą;
2) oddziaływań korekcyjno-edukacyjnych na osoby
stosujące przemoc;
3) podnoszenia świadomości społecznej na temat
przyczyn i skutków przemocy w rodzinie;
art. 10
Zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie
w indywidualnych przypadkach
8
1. Zespół interdyscyplinarny realizuje działania
określone w gminnym programie przeciwdziałania
przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy
w rodzinie.
2. Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów,
o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy
w rodzinie, w szczególności przez:
1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;
2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu
przeciwdziałanie temu zjawisku;
3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;
4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach,
osobach i możliwościach udzielenia pomocy
w środowisku lokalnym;
5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.
3. Do zadań grup roboczych należy, w szczególności:
1) opracowanie i realizacja planu pomocy w indywidualnych przypadkach wystąpienia przemocy
w rodzinie;
2) monitorowanie sytuacji rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz rodzin zagrożonych
wystąpieniem przemocy;
3) dokumentowanie działań podejmowanych
wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy
oraz efektów tych działań.
art. 9
Tabela 13. Klienci wymagający aktywizacji społecznej i zawodowej
Lp.
1
Rodzaj klienta
(nie są to kategorie rozłączne)
Bezdomni realizujących indywidualny program
wychodzenia
z bezdomności,
w rozumieniu
przepisów o pomocy społecznej,
Instytucje pomocy (pomoc świadczona we wskazanych instytucjach dotyczy aktywizacji społeczno-zawodowej,
w przypadku niektórych kategorii beneficjentów pomocy wskazane instytucje ze
swojej istoty uwzględniają specyfikę tych
grup), ponadto w przypadku spełnienia
kryterium dochodowego wskazane kategorie mogą liczyć na wsparcie w ramach
świadczeń z pomocy społecznej
Akty normatywne
CIS, KIS, spółdzielnia socjalna, NGO
ustawy:
(fundacje i stowarzyszenia), noclegownie, o pomocy społecznej (art. 6, 7,
schroniska
37, 49);
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o zatrudnieniu socjalnym
o fundacjach,
prawo o stowarzyszeniach
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy społecznej w Polsce
2
Uzależni od alko- CIS, KIS, spółdzielnia socjalna, NGO
holu, po zakoń(fundacje i stowarzyszenia), poradnie
czeniu programu
specjalistyczne, DPS,
psychoterapii
w zakładzie lecznictwa odwykowego,
ustawy:
o pomocy społecznej (art. 7,
56);
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o zatrudnieniu socjalnym;
o wychowaniu w trzeźwości
i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (art. 2, 3, 4, 4’);
o fundacjach;
prawo o stowarzyszeniach,
3
Uzależnieni od
CIS, KIS, spółdzielnia socjalna, NGO
narkotyków lub
(fundacje i stowarzyszenia), poradnie
innych środków
specjalistyczne;
odurzających,
po zakończeniu
programu terapeutycznego
w zakładzie opieki
zdrowotnej,
ustawy:
o pomocy społecznej (art. 7);
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o zatrudnieniu socjalnym
(art.1);
o przeciwdziałaniu narkomanii
(art. 2, 5);
o fundacjach;
prawo o stowarzyszeniach
4
Osoby z zaburzeniami psychicznymi, w rozumieniu przepisów
o ochronie zdrowia psychicznego,
ŚDS, WTZ, ZAZ, ZPCh, CIS, KIS, spółdzielnia socjalna, NGO (fundacje i stowarzyszenia), DPS, mieszkania chronione,
placówki specjalistyczne
ustawy:
o pomocy społecznej (art. 7, 50,
51, 53, 56, 56a);
o ochronie zdrowia psychicznego (art. 4, 6, 7, 9);
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o zatrudnieniu socjalnym;
prawo o stowarzyszeniach
5
Zwalniani z zakładów karnych,
mający trudności
w integracji ze
środowiskiem,
w rozumieniu
przepisów o pomocy społecznej,
CIS, KIS, spółdzielnia socjalna, NGO (fundacje i stowarzyszenia)
ustawy:
o pomocy społecznej (art. 7);
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o zatrudnieniu socjalnym;
o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu;
o fundacjach;
prawo o stowarzyszeniach
6
Uchodźcy realiCIS, KIS, spółdzielnia socjalna, NGO (funzujących indywidacje i stowarzyszenia)
dualny program
integracji, w rozumieniu przepisów
o pomocy społecznej,
ustawy:
o pomocy społecznej (art. 7,
53,);
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o zatrudnieniu socjalnym
(art.1);
o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu. bezrobociu (art. 1);
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 1, 2, 6,
8, 9, 24, 35);
o fundacjach;
prawo o stowarzyszeniach (art.
4).
7
Niepełnosprawni, w rozumieniu
przepisów o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz
zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych,
ustawy:
o pomocy społecznej (art. 7, 50,
51,52, 53, 56, 56a);
o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych;
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o zatrudnieniu socjalnym;
o fundacjach;
prawo o stowarzyszeniach
ŚDS, WTZ, ZAZ, ZPCh, CIS, KIS, spółdzielnia socjalna, spółdzielnie inwalidów
i niewidomych, NGO (fundacje i stowarzyszenia), mieszkania chronione
199
8
Bezrobotni,
w rozumieniu
przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach
rynku pracy
szkolenia, staże, przygotowanie zawodowe, prace interwencyjne, roboty publiczne, prace społecznie użyteczne, wsparcie
w postaci przyznawania jednorazowych
środków na podjęcie działalności gospodarczej, w tym pomoc prawną, konsultacje
i doradztwo zawiązane z podjęciem działalności gospodarczej, CIS, KIS, spółdzielnia socjalna, DPS
ustawy:
o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu;
o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
o pomocy społecznej (art. 7,
64, 108);
o zatrudnieniu socjalnym;
o spółdzielniach socjalnych
(art. 4, 5, 5a);
o fundacjach;
prawo o stowarzyszeniach
Tabela 14. Osoby uprawnione do świadczeń rodzinnych
Lp.
Rodzaj klienta
Formy pomocy/świadczenia
art. ustawy
Osoby uprawnione do świadczeń rodzinnych (kryterium dochodowe – 539 zł na osobę w rodzinie,
a w przypadku wychowania dziecka niepełnosprawnego – 623 zł)
1
Zasiłki rodzinne
art. 5
Dodatki do zasiłków rodzinnych, w tym z tytułu:
2
opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego
art. 10
3
samotnego wychowywania dziecka
art. 11a
4
wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej
art. 12a
5
kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego
art. 13
6
rozpoczęcia roku szkolnego
art. 14
7
podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania
art. 15
8
urodzenia dziecka
art. 15b
9
zasiłek pielęgnacyjny
art. 16
10
świadczenie pielęgnacyjne
art. 17
11
specjalny zasiłek opiekuńczy
art. 16a
Przegląd regulacji daje wyobrażenie o liczbie świadczeń, do których upoważnienie mają potencjalni beneficjenci pomocy społecznej w Polsce. Jest to obszar, w którym następują szybkie
i często szczegółowe zmiany przepisów prawnych, stąd bardzo ważna jest rola pracownika
socjalnego. Nowe sposoby lub obszary, do których opieka społeczna ma się odnieść, formułowane nowe cele jej działań, zmiana kryteriów, wskazywane problemy społeczne wymagające
reakcji oraz obszary, w których system należy poprawić, to poważne wyzwania dla służb socjalnych. Zmieniająca się sytuacja społeczno-gospodarcza oraz ewoluujące potrzeby społeczne, nowe oczekiwania osób i rodzin w sytuacjach kryzysowych – to podstawowe przyczyny, dla
których systemem pomocy społecznej staje wobec nowych wyzwań.
Zmiany sytuacji społeczno-gospodarczej w wyniku kryzysu finansowego dotykają różnych
grup społecznych i powodują konieczność wprowadzenia rozwiązań systemowych, które
mogą zmniejszać ryzyko wykluczenia społecznego. Odnoszą się one także do tych osób, które dotychczas nigdy nie korzystały ze świadczeń pomocy społecznej. Jej działania muszą
przestrzegać zasady podmiotowości ludzi, którzy ze wsparcia społecznego będą korzystać
w pełnej złożoności sytuacji, w jakich się oni znajdują.
Rekomendacje zmian prawa regulującego działania pomocy społecznej, które są wynikiem konsultacji propozycji z partnerami regionalnymi (ich podstawą są wywiady przepro-
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy społecznej w Polsce
wadzone na potrzeby projektu ze wskazanymi przez przedstawicieli Lidera projektu „Depopulacja – czas na zmiany na opolskim rynku pracy” instytucjami opieki społecznej) powinny
usprawnić system i podnieść jego efektywność.
3.2. Próba oceny uwarunkowań prawnych i finansowych
opieki społecznej w Polsce
Na podstawie przeprowadzonych wywiadów z praktykami opieki społecznej, w oparciu
o ustalony formularz wywiadu oraz konsultacje proponowanych narzędzi, podjęto próbę
oceny uwarunkowań prawnych i finansowania pomocy społecznej.
Tabela 15. Uwarunkowania prawne i finansowe
Silne strony
Słabe strony
 istnienie prawodawstwa związanego z pomocą spo niedostateczne określenia celów działalłeczną, która realizuje założenia polityki społecznej,
ności pomocy społecznej adekwatnych
 przeznaczanie na pomoc społeczną określonej puli
do najnowszych wyzwań społecznośrodków w budżetach instytucji publicznych,
-gospodarczych i właściwego dla ich
 potencjał instytucji pomocy społecznej i fakt ich zaistosiągnięcia poziomu finansowania,
nienia w przestrzeni publicznej.
 złożoność i skomplikowanie zapisów
prawnych dotyczących udzielania świadczeń pomocy społecznej, którego konsekwencją jest uznaniowość interpretacji
prawa i formalizm,
 obecna rola pracownika socjalnego
w systemie (ukierunkowanie na administrowanie świadczeniami zamiast na
pracę socjalną i cel integracyjny),
 słabe upodmiotowienie klientów pomocy społecznej,
 brak systemowego podejścia do roli pracownika socjalnego w systemie pomocy
społecznej i nikła (poza formalną) jego
rola w przyznaniu świadczenia klientowi
pomocy społecznej,
 trwające od lat niedofinansowanie pomocy społecznej.
Szanse
Zagrożenia
 uproszczenie systemu, integrowanie świadczeń, wprowadzenie pojęcia minimalnego dochodu socjalnego
(lub pojęcia adekwatnego), co umożliwi podniesienie
efektywności działań pomocy społecznej (zarówno
administrowania świadczeniami, jak i pracy socjalnej),
 zmiany legislacji integrujące świadczenia i upraszczające sposób ich wyliczenia, czasu obowiązywania
i udokumentowania,
 rosnąca świadomość decydentów o potrzebie powstania nowoczesnych regulacji prawnych (wraz z ich
stosownym finansowaniem) obsługujących potrzeby
społeczne w obecnej rzeczywistości społeczno-gospodarczej,
 regulacje prawne wspierające współpracę pomiędzy
instytucjami świadczącymi pomoc społeczną w celu
zwiększenia efektywności i komplementarności działań,
 możliwości wykorzystania środków wspólnotowych
na realizację celów działalności pomocy społecznej,
 wpływ na regulacje prawne i finansowanie działań
pomocy społecznej członkostwa Polski w strukturach
UE (możliwość korzystania ze środków unijnych),
 możliwości zaangażowania się III sektora w działalność pomocy społecznej (ekonomia społeczna itp.).
 ryzyko formalizmu we wprowadzanych
zmianach prawnych i postęp obecnych
tendencji (administrowanie świadczeniami, kosztem pracy socjalnej),
 utrzymanie się niedostatecznego wobec
wyzwań finansowania obszaru pomocy
społecznej wynikające z sytuacji budżetowej instytucji publicznych,
 rosnąca liczba osób kwalifikujących się
do wsparcia w ramach pomocy społecznej i problem z obsłużeniem przyznanych im świadczeń (w odniesieniu do
uwarunkowań finansowania świadczeń
z rozmaitych źródeł),
 ograniczenia budżetowe instytucji publicznych, które uniemożliwią korzystanie ze wsparcia unijnego (niemożność
zapewnienia wkładu własnego do
projektów współfinansowanych ze źródeł UE).
201
202
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
3.2.1. Próba oceny systemu pod względem jakości świadczonych usług
opieki społecznej w Polsce
Na podstawie przeprowadzonych wywiadów z praktykami opieki społecznej oraz konsultacji
proponowanych narzędzi, podjęta została próba oceny działalności pomoc społecznej pod
względem jakości świadczonych usług opieki społecznej.
Tabela 16. Jakość świadczonych usług
Silne strony
Słabe strony
 determinacja i zmotywowanie w zapew-  niepełny opis standardów, do których ma prawo
nieniu możliwe wysokiej jakość świadczoklient opieki społecznej (standard minimalny świadnych usług w obszarze jakości świadczeń
czenia),
charakteryzujące kadry opieki społecz brak powszechnie obowiązujących standardów ponej,
stępowania pracownika służb pomocy społecznej
 zrozumienie dla celów pomocy socjalnej  Kodeks pracownika socjalnego, którego przestrzegawśród kadry kierowniczej i pracowników
nie będzie monitorowane, a pracownik na jego podinstytucji opieki społecznej.
stawie oceniany i razie potrzeby wspierany,
 rozproszenie świadczeń w różnych instytucjach realizujących cele polityki społecznej, które mogą być
skoncentrowane w ośrodku pomocy społecznej,
 uwarunkowania techniczne pomocy społecznej
(lokale, wyposażenie, zasoby itp.), które często uniemożliwiają zapewnienie wysokiej jakości świadczonych usług,
 formalizm w kontaktach z klientem pomocy społecznej wynikający z procedur administracyjnych
(decyzja administracyjna) warunkujących przyznanie
świadczenia (Samorządowe Kolegium Odwoławcze
i sytuacja pracownika socjalnego w ewentualnym
zaskarżeniu decyzji administracyjnej),
 niedostateczna oferta pomocy społecznej dla osób
w określonych sytuacjach życiowych, którzy nie są
gotowi do powrotu na rynek pracy lub dla których
nie ma pracy,
 niedostatek działań informujących o działalności
pomocy społecznej mających na celu zmianę jej wizerunku społeczeństwie.
Szanse
Zagrożenia
 zmiany legislacji integrujące świadczenia
i upraszczające sposób ich wyliczenia,
które pozwolą się koncentrować pracownikom socjalnym w większym stopniu na
pracy socjalnej a nie zadaniach administracyjnych,
 działania podnoszące prestiż pracownika
socjalnego i promujące pozytywną rolę
pomocy społecznej,
 stosownie nowoczesnych form współpracy z podopiecznym w formie kontraktu
socjalnego ukierunkowanych na wsparcie
podopiecznego w zmianie swojej sytuacji
życiowej.
 rosnąca liczba osób kwalifikujących się do wsparcia
w ramach pomocy społecznej przy braku dla nich
oferty,
 utrzymanie się niskiego prestiżu pracownika socjalnego,
 formalizm wynikający z zapisów prawa, które odbierane jest jako sposób na nieudzielenie świadczenia
(z przyczyn formalnych),
 emancypowanie się struktur w związku z rozproszeniem kompetencji w obszarze pomocy społecznej.
3.3. Nowelizacja ustawy o pomocy społecznej – projekt
zmian
Trwający projekt „Depopulacja – czas na zmiany na opolskim rynku pracy” spotkał się z pracami nad nowelizacją ustawy o pomocy społecznej, które prowadzi Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Kierunek zmian w istotnej części jest zbieżny, choć na obecnym etapie
3. Analiza uwarunkowań prawnych pomocy społecznej w Polsce
203
nie można ocenić, jaki zapis ostatecznie zostanie przyjęty przez ustawodawcę. Propozycję
upubliczniło na swoich stronach internetowych BIP Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej
w dniu 6 września 2013 roku.
Ministerstwo proponuje zmiany których „celem jest poprawa efektywności działań
wszystkich instytucji i podmiotów działających w obszarze pomocy społecznej dla uzyskania
skutecznego wsparcia, umożliwiającego przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Proponowane rozwiązania wychodzą naprzeciw najpoważniejszym problemom społecznym,
takim jak: ubóstwo, bezrobocie, starzenie się populacji oraz pogłębiająca się dezintegracja
grup społecznych”33.
Nowelizacja ma wpłynąć na 4 obszary interwencji pomocy społecznej. Są nimi:
1. Wzmocnienie bezpieczeństwa socjalnego obywateli i rodzin przy jednoczesnym wzroście
ich aktywności w rozwiązywaniu własnych problemów i trudności życiowych we współdziałaniu z instytucjami pomocy społecznej.
Założenie to ma być zrealizowane poprzez:
1.1. Przeformułowanie celów pomocy społecznej dla nadania priorytetu działaniom profilaktycznym i aktywizującym oraz usługom socjalnym;
1.2. Wprowadzenie nowego pojęcia minimalny dochód socjalny oraz metody jego weryfikacji;
1.3. Modyfikację katalogu pieniężnych i niepieniężnych świadczeń pomocy społecznej
wraz z uproszczeniem listy tych świadczeń.
2. Podniesienie efektywności systemu organizacyjnego pomocy społecznej wraz z zapewnieniem jego kompatybilności z innymi systemami wsparcia.
Założenie to ma zostać spełnione poprzez:
2.1. Wprowadzenie nowej struktury organizacyjnej systemu pomocy społecznej na szczeblu gmin i powiatów;
2.2. Wprowadzenie do systemu pomocy społecznej niepublicznych podmiotów, wykonujących na zlecenie usługi socjalne na obszarze gminy;
2.3. Wprowadzenie do systemu pomocy społecznej standardów usług socjalnych przy
określeniu ich minimalnego oraz optymalnego poziomu;
2.4. Wprowadzenie usług elektronicznych w systemach informatycznych pomocy społecznej.
3. Wzmocnienie na poziomie gminy i powiatu skuteczności podstawowych narzędzi i instrumentów pracy socjalnej dla wyprowadzania osób i rodzin ze sfery zagrożenia wykluczeniem społecznym.
Założenie to zostanie osiągnięte poprzez:
3.1. Wprowadzenie nowych specjalności zawodowych pracowników socjalnych, niezbędnych dla realizacji zmian w systemie pomocy społecznej;
3.2. Wprowadzenie nowych form kontraktu socjalnego, ukierunkowanych na rodzinę
oraz lokalną grupę społeczną, zmotywowaną na zmianę.
4. Zmiany w obszarze instytucjonalnych form pomocy oraz wzmocnienie odpowiedzialności
rodziny za swoich członków korzystających z tej formy wsparcia.
Założenie to zostanie spełnione poprzez:
33 Założenia do zmian ustawy o pomocy społecznej, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, http://www.mpips.
gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnych/projekty-ustaw/pomoc-spoleczna/zalozenia-do-zmiany-ustawy-o-pomocy-spolecznej/.
204
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
4.1. Wprowadzenie rozwiązań, które doprowadzą do poprawy funkcjonowania domów
pomocy społecznej;
4.2. Wprowadzenie procedury ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej przez członków rodziny oraz ustalenie reguł partycypacji osoby umieszczonej
w domu pomocy społecznej, której stan majątkowy pozwala na regulowanie odpłatności.
Propozycje ministerialne na pewno są krokiem we właściwym kierunku. Rekomendacje
rozwiązań proponowanych w opolskim programie „Depopulacja – czas na zmiany na opolskim rynku pracy” uściślają większość propozycji nadając im charakter rekomendacji pochodzącej z wywiadów i konsultacji przeprowadzonych z lokalnymi partnerami i praktykami
pomocy społecznej.
4. Przykłady dobrych praktyk
w opiece społecznej
Od pewnego czasu rośnie zainteresowanie badaniem i porównywaniem rozmaitych systemów pomocy społecznej i precyzyjnej oceny systemu zabezpieczeń społecznych. Wydaje
się, że tendencja ta ma związek z rosnącym uświadamianiem istniejących powiązań pomiędzy rozwojem gospodarczym, a zabezpieczeniem społecznym.
W przypadku Polski, w ostatnich latach ważną rolę w zakresie organizacji pomocy społecznej odgrywa fakt członkostwa w Unii Europejskiej. Oddziaływanie to jest dwojakie:
regulacje pomocy społecznej i standard procedur w Polsce jest porównywany do analogicznych struktur krajów europejskich, z jakimi mają kontakt Polacy migrujący do innych
krajów UE, a z drugiej strony podstawowe standardy pomocy społecznej są przenoszone
do Polski przez fakt korzystania po roku 2004 przez nasz kraj ze wsparcia w formie funduszy europejskich.
Narodowe plany działania w poszczególnych obszarach interwencji (w tym także interwencji w obszar pomocy społecznej), które na kolejne lata przygotowują kraje członkowskie,
wymuszają porównywanie stosowanych systemów pomocy społecznej. Pojawiło się również
wiele publikacji poświęconych międzynarodowym porównaniom pomocy społecznej. Prowadzone badania porównawcze podejmują próbę odpowiedzi na pytania o podobieństwa
i różnice pomiędzy systemami, o ich efektywność skuteczność, dynamikę rozwoju, koszty,
zaangażowane kadry i ich profesjonalne przygotowanie. Badacze posługują się rozmaitymi
schematami według których grupują i opisują typy organizacji pomocy społecznej. Modyfikacje rozwiązań krajowych mają zwykle w tle rozwiązania, które stosują inni. Nie zmienia to
faktu, że wszystkie systemy zabezpieczenia społecznego w celu podniesienia ich efektywności są stale modyfikowane, dostosowywane do zmian, sytuacji społeczno-gospodarczej
a także są reakcją na dostrzeżone zagrożenia. Wiąże się to z większymi lub mniejszym perturbacjami społecznymi – nie wszystkie zmiany satysfakcjonują wszystkie środowiska, nie
brak też przykładów protestów lub kontestowania zmian.
Proponując typologię systemów zabezpieczania społecznego w Unii Europejskiej trzeba
zastanowić się nad kryteriami, których opis umożliwi ich porównanie. Pod uwagę wziąć należy relacje pomiędzy:
1. gwarancją minimalnego dochodu a wyraźne określenie grup beneficjentów;
2. naciskiem na zabezpieczenie dochodów lub na integrację społeczną i pomoc ze strony
pracy socjalnej;
3. prawem do zasiłku a swobodą podejmowania decyzji;
4. centralną a lokalną odpowiedzialnością w sprawie prawnej regulacji, administracji i finansowania pomocy społecznej.
Pod względem tych kryteriów można wyróżnić cztery zasadnicze typy modeli pomocy
społecznej:
1. NORDYCKI – kraje skandynawskie, które charakteryzuje zdecentralizowany system uznaniowy, skoncentrowany na grupach marginesowych i kładący nacisk na pracę socjalną;
206
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
2. ŚRÓDZIEMNOMORSKI (+Francja), w którym nacisk jest położony na integrację społeczną
i w którym nie został rozwinięty system ogólny;
3. KONTYNENTALNY (Austria, Belgia, Niemcy, Luksemburg, Holandia) – oparty na ubezpieczeniach, przy czym system pomocy społecznej ma charakter powszechny, kieruje się zasadą subsydiarności i jest mniej zdecentralizowany niż system nordycki;
4. BRYTYJSKI – charakteryzujący się ograniczeniami systemu ubezpieczeń społecznych, co
umożliwia intensyfikację pomocy społecznej (wykorzystuje zespół praw i uprawnień, a na
celu ma w pierwszym rzędzie zabezpieczenie dochodów przy niewielkim zaangażowaniu
pracy socjalnej).
Krótki opis krajów-reprezentantów tych modeli, umożliwi zobrazowanie różnic i wskazanie dobrych praktyk przy usprawnianiu pomocy społecznej w Polsce.
4.1. Belgia
Belgia reprezentuje unijną przeciętność – przeżywa wzloty i upadki europejskiej koniunktury
gospodarczej, a jej wzrost gospodarczy jest bliski średniej unijnej. Belgię charakteryzuje relatywnie wysoka stopa bezrobocia: przez ostatnie 10 lat – powyżej średnich unijnych. Szczególnie zagrożoną bezrobociem grupą jest kategoria wiekowa osób od 25 roku życia – nieco
poniżej 20%. Ryzyko ubóstwa dotyczy ok. 15% obywateli.
Idea wprowadzenia pomocy społecznej jako uniwersalnych świadczeń, pojawiła się w 1968
roku w programie wyborczym Partii Chrześcijańsko-Demokratycznej i stopniowo została wprowadzona w życie. Pierwszą grupą objętą zasiłkami były osoby starsze, później stopniowo rozszerzono ją o osoby niepełnosprawne. W 1971 roku ta sama partia zaproponowała przyjęcie
minimalnego zabezpieczenia dla wszystkich obywateli bez względu na przyczyny, które spowodowały stan wymagający pomocy socjalnej. W 1974 roku uchwalono ustawowo tzw. Minimex,
które ustaliło standard wszystkich zasiłków opartych na kontroli dochodów. W 1976 roku ustawa
o publicznych centrach opieki społecznej określiła warunki ich działalności. Od 2000 roku transformacja pomocy społecznej została wznowiona – nastąpiło przejście od pasywnej pomocy do
aktywnej polityki społecznej. W 2002 roku uchwalono ustawę o prawie do integracji społecznej.
W Belgii można mówić o dwóch podsystemach zabezpieczenia społecznego:
 klasyczny system (7 obszarów opartych na zasadzie ubezpieczeniowej – model Bismarcka:
emerytury, bezrobocie, ubezpieczenia od wypadku przy pracy, na wypadek choroby zawodowej, zasiłki rodzinne, ubezpieczenia chorobowe i inwalidzkie, urlop roczny − w trzech,
różnych kategoriach zatrudnionych: pracowników na umowie o pracę, pracowników pracujących na własnych rachunek i urzędników publicznych);
 pomoc społeczna (przewiduje: tzw. dochód integracyjny oraz pomoc społeczną w znaczeniu szerszym, gwarantowany dochód dla ludzi starszych, gwarantowany zasiłek dla rodziny, zasiłki dla osób niepełnosprawnych).
Ważnym elementem systemu zabezpieczeń socjalnych jest Karta Społecznie Ubezpieczonych (obowiązuje od 1997 roku), której celem jest ochrona całej ludności przez zespół reguł,
których instytucje udzielające pomocy mają przestrzegać – m.in. jest to obowiązek informacji
o prawach ubezpieczonych, zachowanie terminu 4 miesięcy na odpowiedź i wypłacenie świadczenia, poinformowania o wszystkich możliwościach odwołania się od decyzji w sprawie.
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
System zabezpieczenia dla pracowników zatrudnionych na umowę o pracę jest obligatoryjny, a prawo nie dopuszcza możliwości zawarcia takiej umowy, która by ten obowiązek
anulowała lub zmieniała. Świadczenia rodzinne dotyczą zasiłków na dzieci, dla sierot, ryczałt
dla dzieci umieszczonych u prywatnych osób, dodatkowe świadczenia dla dzieci o zaburzeniach psychicznych i niepełnosprawnych, zasiłki macierzyńskie i płatności alimentów. Zasiłki
dla bezrobotnych świadczone są nie tylko, gdy nastąpiła niezamierzona utrata zatrudnienia,
ale również wtedy, gdy ma miejsce czasowo ograniczone bezrobocie, częściowy powrót do
pracy, powrót do pracy w przypadku grup o wysokim ryzyku, trwająca opieka nad dzieckiem,
czy całkowita przerwa w czasie pracy. By uzyskać prawo do zasiłku musi być spełniony warunek pozostawania przez pewien czas w stosunku pracy – np. dla osób do 36 roku życia,
18 miesięcy (przepracowane 312 dni). Wysokość świadczenia w wypadku bezrobocia zależy
od sytuacji rodzinnej bezrobotnego. System ubezpieczeń emerytalnych podlega wyzwaniom
typowym dla starzejących się społeczeństw – rząd podjął decyzję o podniesieniu kryterium
wieku (z 57 do 60 lat). I tak np. urzędnicy państwowi mają pracować do 65 lat (tak mężczyźni, jak kobiety). Emerytura należy się po przepracowaniu 44 lat. Ubezpieczenie medyczne
w Belgii obejmuje wszystkich, a nie tylko osoby płacące składkę.
Pomoc społeczna w Belgii definiowana jest jako prawo do społecznej integracji, które
obejmuje m.in. tzw. dochód integracyjny. Uprawnionymi do niego są:
 osoby mieszkające legalnie w Belgii;
 osoby mające obywatelstwo Belgii, zarejestrowani uciekinierzy/wysiedleńcy oraz obywatele UE z prawem do pobytu dłuższym niż 3 miesiące;
 osoby w wieku dojrzałości (18 lat) – prawo to przysługuje też nieletnim w związkach małżeńskich, mającym jedno lub więcej nieletnich dzieci lub kobiet w ciąży;
 osoby, które nie mają wystarczających środków do życia (brak tytułu lub niezdolność,
choć brane są pod uwagę też posiadane dobra ruchome, nieruchomości itp.);
 osoby gotowe do podjęcia pracy (chyba że nie jest to możliwe z powodów zdrowotnych
lub innych).
Od uprawnionych można się jednak domagać, by dochodzili alimentów od zobowiązanych
do nich osób – państwo działa więc w oparciu o klasyczną zasadę subsydiarności, zgodnie
z którą wsparcie ze strony państwa pojawia się wtedy, gdy jest to konieczne – państwo nie
interweniuje, gdy jednostki sobie radzą same, lecz tam, gdzie pomoc jest niezbędna, zgodnie
z zasadą, że należy pozwolić działać społeczeństwu obywatelskiemu, rodzinom, sąsiadom,
wspólnotom zawodowym.
Wśród osób uprawnionych rozgranicza się dwie grupy wiekowe: poniżej lub powyżej
wieku 25 lat. Osoby niepełnosprawne mają prawo do świadczeń, gdy nie są zdolne do zapewnienia sobie wystarczającego dochodu. Tzw. gwarantowany zasiłek rodzinny jest adresowany do dzieci, które nie mają tytułu do zasiłku rodzinnego wypłacanego przez ubezpieczanie lub wysokość otrzymywanego zasiłku jest niższa od zasiłku gwarantowanego. Ten
rodzaj pomocy przeznaczono rodzinom w potrzebie, których sytuacja na rynku pracy nie
upoważnia do otrzymania zasiłku rodzinnego z tytułu płaconych składek na ubezpieczenie
społeczne.
Przy okazji ustawy z 1976 roku, która dotyczy publicznych centrów opieki społecznej ich
misję określono jako prawo każdej osoby do pomocy publicznej, a celem jest umożliwienie
każdemu prowadzenia życia odpowiadającego godności ludzkiej.
207
208
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Osoby zgłaszające swoje roszczenia do prawa integracji społecznej mogą oczekiwać
wsparcia do poziomu gwarantowanego minimum (dochód integracyjny). To minimum jest
wyznaczone i przyjęte centralnie a gwarantowany minimalny dochód – rewaloryzowany cyklicznie o określony procent. Jego wysokość zależy od sytuacji rodzinnej (system wyróżnia
3 zasadnicze kategorie gospodarstw domowych: konkubinat, jednoosobowe i osoby żyjące
w rodzinie, które mają prawo do utrzymania). Osoby niepełnosprawne w wieku produkcyjnym mają prawo do zasiłku zastępującego dochód i zasiłku integracyjnego – zasiłki te zależą od stopnie niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest stwierdzana na podstawie skali,
które określa jej stopień. Osoby starsze, mają dwa typy świadczeń: gwarantowany dochód
i wyrównawczy zasiłek związany z niepełnosprawnością (tu także obwiązuje skala, w której
uzyskana punktacja określa wysokość zasiłku wyrównawczego).
Belgijskie publiczne centra opieki społecznej są odpowiednikami polskich ośrodków pomocy społecznej (OPS). Cieszą się jednak większą autonomią w ustalaniu dodatkowych
świadczeń, organizacji pracy z klientami, określaniu kryterium zdolności do pracy, przydzielania klientów do programów aktywizujących, treningów i kształcenia, projektów integracyjnych i wymierzania sankcji – promując lokalne partnerstwo na rzecz podopiecznych
są strukturalnym aktorem rynku pracy szczególnie dla tych beneficjentów, którzy takiego wsparcia w zatrudnieniu potrzebują. Na poziomie lokalnym centra opieki społecznej mają ścisły związek z władzą lokalną – przez radę publicznego centrum opieki (organ
wybierany na 6 lat przez radę gminną/miejską), która stanowi organ odpowiedzialny za
politykę społeczną na poziomie lokalnym. Oprócz wspierania administracji, centra oferują
też usługi socjalne i techniczne oraz prowadzą np. domy pomocy społecznej. W przypadku
indywidualnych roszczeń pod adresem pomocy społecznej, procedura jego rozpatrzenia
zakłada rozstrzygnięcie przez specjalny komitet usług socjalnych. W sprawie wypowiada
się tzw. asystent socjalny/pracownik socjalny przedstawiając problem przed komitetem
– w zdecydowanej większości przypadków, komitet akceptuje propozycje złożone przez
asystenta socjalnego. Ostateczną instancją dla klienta, który nie zgadza się z decyzją jest
odwołanie się do sądu pracy.
Coraz poważniejszą rolę w systemie pomocy społecznej w Belgii odgrywa współpraca
z trzecim sektorem zwłaszcza na polu ekonomii społecznej, która otwiera szansę integracji
społecznej i zawodowej dla społecznie wykluczonych lub tych środowisk, które charakteryzuje wysokie ryzyko wykluczenia społecznego. Doświadczenia belgijskie to szczególnie dobry przykład w obszarze integracji zawodowej długotrwale bezrobotnych, w obszarze usług
socjalnych (realizując programy aktywizacji dla bezrobotnych m.in. opiekę nad dziećmi) lub
działalności w obszarze ekologii i recyklingu (oferując zatrudnienie dal nisko wykwalifikowanych pracowników).
4.2. Francja
Koncepcje bardzo zbliżone do nowoczesnej pomoc społecznej we Francji pojawiły się bardzo dawno – sformułowane zostały w propozycjach Komitetu do Zniesienia Żebractwa
w 1790 roku, którego misją była walka z ubóstwem. Tezy te można potraktować jako generalną wytyczną dla wszystkich systemów pomocy społecznej, choć sam program Komitetu
nie został nigdy zrealizowany, a przez ówczesnych nie był nawet zauważony. Francja jest krajem o szczególnie dużym dorobku teoretycznym na polu organizacji społeczności. Mimo to,
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
ubezpieczenia społeczne we Francji wprowadzane były powoli – np. ustawa o bezpłatnym
leczeniu została uchwalona dopiero w 1893 roku, ustawę regulującą wsparcie po wypadkach
w pracy uchwalono w 1898 roku, wsparcie dla inwalidów i starszych w 1905 roku, pomoc dla
rodzin wielodzietnych w 1913 roku, o ubezpieczeniach rentowych w 1918 roku, a ubezpieczenie z powodu utraty miejsca pracy dopiero w 1958 roku.
Pomoc społeczna dla biednych i niezdolnych do pracy wprowadzona w 1905 roku dotyczyła niewielkiej liczby osób i charakteryzowała się restrykcyjnymi ograniczeniami. Regulacje okresu międzywojennego opierały się głównie na zasadzie solidarności zawodowej, co
powodowało duże rozczłonkowanie systemu, odczuwalne do dziś. Prawdziwy system zabezpieczenia społecznego powstał w 1945 roku, gdy uchwalono obowiązkowe ubezpieczenia
dla prawników, handlu, przemysłu i usług, które objęło takie ryzyka jak: starość, choroba
wraz z macierzyństwem, wypadki w pracy i choroby zawodowe, wdowieństwo i sieroctwo
oraz pomoc dla rodziny (tzw. régime général). W zbudowanym po zakończeniu drugiej wojnie światowej systemie zabezpieczenia społecznego we Francji dominowały ubezpieczenia
socjalne. Opierały się one na trzech elementach:
1. ma na celu zabezpieczenie pracowników;
2. świadczenia są skorelowane ze składkami;
3. są wypłacane pracownikowi i jego rodzinie z wniesionego wkładu.
System taki nawiązywał do modelu bismarckowskiego i opierał się na wysokiej stopie zatrudnienia, dlatego kryzysy gospodarcze i wysokie bezrobocie zagrażały jego stabilności.
Zmiany w otoczeniu społeczno-gospodarczym wymuszają konieczność modyfikacji systemu,
która, choć konieczna, jest trudno akceptowalna społecznie. Zmiany te prowadziły przez lata
do uniwersalizacji świadczeń socjalnych w oparciu nie o chęć zapobiegania ubóstwu, ale narodową solidarność i zapewnienie prawa do partycypacji dla każdego obywatela (zasada republikańska). Przeciwko zmianom systemowym są silne we Francji związki zawodowe i nigdy nie
wiadomo, czy rząd się nie ugnie wobec szerokiej akcji protestacyjnej. Nie zmienia to faktu, że
problem odłożony, znowu powraca, co we Francji wielokrotnie już się potwierdziło.
Na francuski system ubezpieczeń składają się cztery elementy:
1. obowiązkowe ubezpieczenie;
2. ubezpieczenie rolników i pracujących w sektorze rolnym;
3. specjalne ubezpieczenia dla wybranych grup, jak górnicy, urzędnicy, wojskowi;
4. ubezpieczenia dla wolnych zawodów.
Ubezpieczenie na wypadek utraty pracy zostało wyłączone z ogólnego systemu ubezpieczeń społecznych i dysponują nim partnerzy porozumień pracowniczych (związków zawodowych i pracodawców). Istnieje również wiele zrzeszeń wzajemnej pomocy w zakresie pokrywania kosztów leczenia.
System pomocy społecznej finansowany jest z podatków ze specjalnej solidarnościowej
składki (GSG) ściąganej ze wszystkich dochodów w wysokości 2,4%. Wsparcie jest dystrybuowane w rozbudowanej strukturze instytucji na trzech poziomach: narodowym (ministerstwa), regionalnym i lokalnym. W skład systemu ubezpieczeń wchodzą tzw. narodowe kasy
(Narodowa Kasa dla: ubezpieczenia na starość; pracowników; zasiłków rodzinnych).
System emerytalny opiera się na zasadach bismarckowskich: składki płacone przez zatrudnionych jako podstawa dla prawa do emerytalnego zabezpieczenia. Ubezpieczenie podstawo-
209
210
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
we emerytów administrowane jest przez państwo, a dodatkowe, finansowane przez zakładowe
kasy emerytalne, są zarządzanie przez partnerów socjalnych, reprezentujących zatrudnionych
i pracodawców. System emerytalny we Francji był wielokrotnie krytykowany i próbowano go
reformować z rozmaitych pozycji: np. krytykowana jest różna wysokość emerytur mężczyzn
i kobiet (emerytury kobiet są znacznie niższe). To samo dotyczy podnoszenia wieku emerytalnego oraz okresu nabycia praw do emerytury w różnych grupach zawodowych.
Specyfiką systemu francuskiego jest przeznaczenie dużej części zasobów na zabezpieczenia o charterze opiekuńczym (typowy dla pomocy społecznej) przy jednoczesnym ich
umieszczeniu w ubezpieczeniach społecznych. Świadczenia te dotyczą różnych sytuacji
życiowych i kompensują braki w zarobkach z pracy najemnej. Mają charakter opiekuńczy
i można je podzielić na trzy rodzaje:
1. uzależnione od wysokości dochodów i je rekompensujące (wyrównujące różnice pomiędzy zasobami beneficjenta a politycznie ustalonym poziomem potrzeb);
2. uzależnione jedynie od dochodów;
3. nieuzależnione od dochodów, mające na celu zapobieganie ubóstwu (w oparciu o tzw.
minima socjalne).
W grupie pierwszej: są dodatek emerytalny gwarantujący dochód minimalny, świadczenia
dla niepełnosprawnych, pomoc dla samotnych rodziców (dla samotnych rodziców przez rok,
albo do 3 urodzin dziecka najmłodszego), pomoc dla wdów i sierot (świadczona na poziomie
dochodu minimalnego), państwowa pomoc w przypadku bezrobocia (na 12 miesięcy) oraz
tzw. minimalny dochód socjalny (RMI).
W grupie drugiej świadczenia wypłaca się jako z góry ustalony ryczałt albo mierzone
potrzebami materialnymi. Są tam: świadczenia dla właścicieli lub podnajemców mieszkań
uzależnione od wysokości czynszu, wielkości rodziny, położenia geograficznego mieszkania, pomoc rodzinie z ubezpieczenia społecznego (dla rodzin o niskich dochodach i co najmniej z trojgiem dzieci powyżej 2 lat wypłacane ryczałtowo na każde dziecko), pomoc dla
małych dzieci (do lat 4), pomoc dla dzieci w wieku szkolnym (ryczałt roczny dla uczniów
szkół średnich) dla rodzin o niskich dochodach (przelewane bezpośrednio do szkół), pomoc
dla niepełnosprawnych i rodzin wymagających opieki zawierająca ubezpieczenie zdrowotny
i świadczenia opieki nad dziećmi.
W grupie trzeciej są świadczenia z ubezpieczeń składkowych z ubezpieczenia społecznego m.in. chorobowe czy zasiłki dla bezrobotnych.
Tak rozdrobniony system zabezpieczenia ma nadążyć za rozmaitością sytuacji życiowych,
co nadaje im statut praw obywatelskich. Natomiast pomoc społeczna (RMI) jest wyrazem
solidaryzmu społecznego i narodowego i ma charakter subsydiarny.
RMI i jego następca powołany ustawą o dochodzie solidarnej aktywności (RSA) ma ochronić społeczeństwo przed ubóstwem i umożliwić inkluzję zawodową dużej grupie osób. Co
ciekawe, jego pilotaż objął 34 departamenty już w 2007 roku. Różnica pomiędzy RMI i RSA
to sprawa powszechności dostępu do świadczenia i prawa do włączenia do społeczeństwa
(inkluzji) bez konieczności spełniania kryteriów, które dzieliły beneficjentów na mniej i bardziej godnych wsparcia. W 2003 roku wprowadzono ustawę o decentralizacji w zakresie zarządzania RMI oraz minimalnego zarobku mającego na celu zawodową aktywizację beneficjentów tzw. RMA (przeznaczone dla beneficjentów, którzy co najmniej 1 rok pobierali RMI).
Była ona narzędziem integracji zawodowej, stosowanym w ramach tzw. aktywizującej polity-
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
ki socjalnej (Workfare) − Francja wzięła ten przykład Szwecji, a może nawet częściowo także
USA, gdzie za prezydentury Billa Clintona, zaczęto praktykować łączenie pomocy socjalnej
z przymusem pracy.
Spotkało się to z falą oburzenia społecznego związanego z regulacjami, na mocy których
za symboliczne środki przedsiębiorcy pozyskiwali mało kosztownych pracowników, gdyż
większość obciążeń pokrywały świadczenia (płacąc im 2 euro za 1 godzinę pracy) przy jednoczesnym pozbawieniu pracowników ważnych praw (np. podnoszenie zawodowych kwalifikacji, dalszego zatrudnienia, czy prawa do wyboru rady pracowniczej). W 2009 roku weszła w życie ustawa o dochodzie aktywności społecznej (RSA), który łączącym w sobie dwie
funkcje: minimalny dochód i pomoc społeczną. Przewiduje ona również rozmaite dodatki
i premie za ponowne podjęcie pracy (PPE).
Rząd francuski obszernie informuje społeczeństwo o propozycjach zmian (akcje promocyjne, propagandowe itp.), a nowe rozwiązania wprowadza próbnie w departamentach, które są poligonem doświadczalnym dla różnych rozwiązań, zanim dane przepisy obejmą cały
kraj – co można w Polsce zauważyć właśnie na przykładzie Opolszczyzny.
Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje wszystkim, którzy spełniają następujące warunki:
 mają miejsce zamieszkania we Francji,
 mają obywatelstwo francuskie albo pozwolenie na pobyt,
 mają przynajmniej 25 lat, chyba że sami utrzymują dzieci,
 których dochody są niższe niż RMI,
 zawarły umowę integracyjną.
Cudzoziemcy mają prawo do świadczeń RMI jeśli:
 są obywatelami krajów europejskich, posiadają kartę rezydenta, albo 5-letni pobyt ze
względów prywatno-rodzinnych;
 są obywatelami algierskimi z 10-letnim okresem zamieszkania lub 5-letnim okresem zatrudnienia;
 są tzw. legalnymi uciekinierami – z pozwoleniem na pobyt na okres 6 miesięcy.
Założeniem RMI jest, by wysokość zasiłków socjalnych nie wpływała negatywnie na gotowość i starania beneficjenta we włączeniu się w życie zawodowe i społeczne. RMI przewiduje
zasiłki socjalne i dodatkowe prawa i świadczenia w ramach inkluzyjnego programu przyjętego przez dany departament.
Umowa inkluzyjna jest formułą, która zobowiązuje beneficjentów do udziału w procesie
inkluzyjnym. Przygotowywana jest ona w czasie pierwszych trzech miesięcy pobierania RMI.
Jest podpisywana przez beneficjenta i prezydenta lokalnej komisji inkluzyjnej. Jej cel to uniknięcie marginalizacji beneficjenta, dlatego biorąc pod uwagę potrzeby, możliwości i życzenia
beneficjenta obok świadczeń pieniężnych przewiduje ona aktywność. Z umowy wynika także
odpowiedzialność za umożliwienie udziału w projektach, które odpowiadają potrzebom beneficjenta. Świadczenia pieniężne nie są wynagrodzeniem za podpisanie umowy, ale warunkiem zagwarantowania beneficjentowi inkluzji.
Umowy RMI wskazują pola, na których proces inkluzji jest wspierany:
 pole samodzielności społecznej (mieszkanie, zdrowie, wychowanie i kultura);
 pole osobiste i zawodowe dalszego kształcenia;
211
212
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
 pole działania dla pożytku publicznego, albo pole bezpośredniej lub postępującej inkluzji
na rynku pracy.
System francuski zakłada również współpracę z trzecim sektorem. Te organizacje, które
dostarczają usług socjalnych na pewnych polach, korzystają z rządowych środków finansowych. Ich zaangażowanie jest też uregulowane ustawowo – dzięki nim mają one statut reprezentanta społecznie wykluczonych (lub zagrożonych wykluczeniem).
4.3. Niemcy
Niemcy uchodzą za pioniera jeśli chodzi o politykę zabezpieczenia społecznego. Jako pierwszy kraj wprowadziły ustawy socjalne, których podstawy określane są mianem modelu
bismarckowskiego. Należą do nich trzy uchwalone przez Reichstag ustawy: ubezpieczeń – na
wypadek choroby dla robotników (1883), – o ubezpieczeniach od wypadków w pracy (1884), –
o ubezpieczeniach emerytalnych (1889). Ich intencją było wprowadzenie uniwersalnych
świadczeń socjalnych, finansowanych całkowicie przez państwo, choć ostatecznie system
zabezpieczenia społecznego oparł się na zasadzie ubezpieczeniowej.
Na początku nie był on powszechny, świadczenia nikłe, a ubezpieczenie nie obejmowało
rodzin. Ich adresatem był robotnik fabryczny. Rolę państwa w zakresie wsparcia najuboższych w Niemczech uzasadniano niebezpieczeństwem, jakie groziło ludziom biednym. Przykładem złagodzonej formy tego przekonania był eberfeldzki system pomocy biednym. Polegał on na aktywnym poszukiwaniu osób ubogich, charakteryzował się lokalnym zasięgiem
działań, indywidualną oceną przypadków (badano gotowość i chęć osoby do przyjęcia pracy)
i pomocą wychowawczą – w zamian za wsparcie oczekiwano gotowości do pracy i oszczędnego życia. System ten okazał się skuteczny w małych miejscowościach, gdzie lokalny samorząd był w stanie się tym dobrze zająć. Nie sprawdzał się natomiast w silniej spolaryzowanych miastach i na terenach wiejskich. Na potrzeby sprostania tym wyzwaniom powstał tzw.
model strasburski, w którym podzielono potrzebujących nie według kryterium przestrzennego, lecz według kompetencji i potrzeb, i zorganizowano (zatrudniono) profesjonale służby
(na zasadach wolontariatu), aby zajmowały się poszczególnymi rodzajami potrzeb ubogich.
Praktycznie do 1924 roku pomoc społeczna pozostawała w gestii gmin i państwa, ale dopiero
wtedy, gdy tych potrzeb nie obsługiwały organizacje kościelne i dobroczynne. Przełomowym momentem na długiej drodze ewolucji rozwiązań społecznych i konstytuowania się
prawa socjalnego w Niemczech była uchwalona w 1962 roku ustawa o pomocy społecznej –
uzupełniła ona system o zasadę opiekuńczości, gwarantując prawne zaskarżenie roszczenia
o pomoc społeczną, a za kryterium przyjęła godność ludzką i prawo gwarancji na minimalnym poziom zarobku. Z licznymi zmianami, ale ustawa ta obowiązuje w Niemczech do dziś.
Zasadnicza struktura zabezpieczenia społecznego w Niemczech opierająca się na modelu
bismarckowskim ma następujące cechy:
 ubezpieczenia są skorelowane ze statusem pracowniczym;
 są przymusowe;
 działają w przypadku wystąpienia szkód: np. wypadku w pracy, nie mają charakteru prewencyjnego;
 ubezpieczeni, którzy spełniają kryteria, są uprawnieni do świadczenia (prawo roszczeniowe);
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
 składki ubezpieczeniowe obligują zarówno pracodawców, jak i pracobiorców i stanowią
zasadnicze źródło finansowania ubezpieczenia;
 system charakteryzuje wielość podmiotów/instytucji;
 system posiada własny samorząd.
Ustawa emerytalna z 1957 roku wprowadzała ekwiwalentność wysokości emerytury do
zebranego wkładu, natomiast wysokość składki była uzależniona od wysokości zarobków.
Ustawa zapewniała emeryturę w wysokości 60% przeciętnego zarobku brutto, w wypadku
płacenia składek przez 40 lat, gdy ubezpieczony przez ten czas otrzymywał płacę, która
odpowiadała przeciętnemu zarobkowi wszystkich ubezpieczonych. Wprowadzała ona zasadę dynamicznego dopasowanie emerytur do zarobków brutto. Podstawą ich zabezpieczenia
stała się tzw. umowa międzypokoleniowa, co oznacza, że emerytury są finansowane z bieżących składek płaconych przez ubezpieczonych pracowników (system repartycyjny). W tym
samym roku wprowadzono zasiłek rodzinny i mieszkaniowy dla osób o niskich dochodach.
System zabezpieczenia społecznego w Niemczech osiągnął nie tylko wysoki stopień zróżnicowania, jeśli chodzi o ryzyko i zabezpieczenie przed nimi, ale także znaczy zasięg osobowy.
Pomoc społeczna jako część systemu zabezpieczenia społecznego w Niemczech jest traktowana jako system zabezpieczenia minimum socjalnego, które jest udzielane uprawnionym
osobom (jako wsparcie dochodowe) na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania. Do tych
świadczeń są zaliczane:
 zasiłki dla bezrobotnych II – zasiłek socjalny na mocy Ustawy Socjalnej nr II w Kodeksie
Ustaw Socjalnych (SGB);
 bieżąca pomoc na pokrycie niezbędnych kosztów regulowana przez Ustawę Socjalną XII
(Ustawa o Pomocy Społecznej);
 podstawowe zabezpieczenie na starość i w wypadku zmniejszonej zdolności do podjęcia
pracy zarobkowej (przewidziane Ustawą Socjalną XII);
 świadczenia na podstawie Ustawy Socjalnej IX o Rehabilitacji i Partycypacji Osób Niepełnosprawnych;
 świadczenia dla starających się o azyl polityczny;
 świadczenia dla ofiar wojny na podstawie Ustawy o Opiece Nad Ofiarami Wojny.
Świadczenia z systemów zabezpieczenia minimum socjalnego objęły już ponad 10% ludności.
Pomoc społeczna w niemieckim systemie zabezpieczenia społecznego jest adresowana do
ludzi, którzy nie mogą sobie sami pomóc i nie mogą też liczyć na pomoc innych. Trudna sytuacja życiowa, w której znajdują się klienci pomocy, nie jest do przezwyciężenia ich własnym siłami, a oni są uzależnieni od pomocy wspólnoty. Pomoc oparta jest na prawnym roszczeniu do
świadczeń, które są niezbędne dla egzystencji odpowiadającej godności ludzkiej i do udziału
w życiu społecznym. Do uzależnionych od pomocy należy zaliczyć: matki samotnie wychowujące dzieci, cudzoziemców, samotnych mężczyzn i kategorię wiekową 18−24 lata.
Ustawą radykalnie reformującą ten obszar była ustawa o pomocy społecznej z 2005
roku (SBG XII), która wraz z ustawami: o zasadniczym zabezpieczeniu dla szukających pracy
(SGB II – potocznie określana jako Hertz IV), o dobru dziecka i młodocianych (SGB VII) i o rehabilitacji i udziale ludzi niepełnosprawnych (SGB VIII) jest fundamentem systemu zabezpieczeń społecznych w Niemczech.
213
214
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Celem pomocy społecznej jest nie tylko zapobieganie ubóstwu, ale umożliwienie takiego
życia, które odpowiada godności ludzkiej i umożliwia samodzielność. Z drugiej strony pomoc
społeczna ma tworzyć warunki do rozwoju samopomocy (SGB I), orientować się na potrzeby
beneficjentów i mieć charakter przejściowy (SGB XII). Prawo pomocy społecznej kształtują
zasady, którym należy kierować się udzielając podstawowego zabezpieczenia w indywidualnej potrzebie:
 zasada godności ludzkiej (niezbywalny charakter – postulatem jest wprowadzenie bezwarunkowego dochodu podstawowego);
 zasada pomocy do samodzielności (wsparcie powinno iść tak daleko, jak to możliwe by
uczynić beneficjentów zdolnymi do życia niezależnego od tego świadczenia);
 zasada pomocniczości (świadczenie jest udzielane w momencie, gdy inne źródła utrzymania zostaną wyczerpane);
 zasada indywidualizacji (świadczenia ma być dostosowane do specyfiki pojedynczego
przypadku według tego, czego potrzebuje beneficjent by uniknąć rutyny i schematyzmu);
 zasada prawnego roszczenia (beneficjent ma prawo do oceny, czy został zaopatrzony właściwie i decyzje które jego dotyczą może zaskarżać);
 zasada zaspokajania potrzeb (wynikająca z zasady potrzeb przeciętnych, by zażegnać niedostatkowi, ale beneficjent musi być przygotowany, że jeśli z jego winy i zaniedbania pomoc zostanie zmarnotrawiona możliwe jest zażądanie zwrotu świadczenia);
 zasada obowiązkowego współdziałania beneficjenta – beneficjent ma wnieść o udzielenie
pomocy i przedłożyć podanie o wsparcie – nie jest to zasadniczo inicjatywa urzędu (niektóre szacunku sytuacji w Niemczech podają że nawet ok. 50% uprawnionych, z pomocy
społecznej nie korzysta), beneficjent ma obowiązek stawienia się na wezwanie, poddanie
się badaniom, współpracy z innymi służbami – nie wywiązywanie się może powodować
częściowe lub całkowite wykluczenie roszczenia o pomoc społeczną.
W praktyce prawo do świadczeń (zakres podmiotowy pomocy publicznej) mają dwie kategorie osób:
 ci, którzy nie są w stanie zapewnić sobie niezbędnych kosztów utrzymania (są w trudnej
sytuacji życiowej, są zdrowi i zdolni do pracy min. 3 godziny dziennie, są w wieku od 15 lat
do wieku emerytalnego, zwyczajowo ich miejscem pobytu są Niemcy);
 uprawnieni do zasadniczego zabezpieczenia z powodu wieku i przy zmniejszonej zdolności do zatrudnienia (ukończyły 18 lub 65 lat i bez względu na sytuację na rynku pracy
są w pełni niezdolni do podjęcia zatrudnienia, ale ich niezdolność może zostać usunięta).
Świadczenia (zakres przedmiotowy) w ustawie o pomocy społecznej (SGB XII) to siedem
różnych rodzajów świadczeń w trzech kategoriach:
1. Pomoc w utrzymaniu na życie (której poziom powinien zabezpieczyć minimum kulturowo-socjalne);
2. Zasadnicze zabezpieczenie ludzi starych i o zmniejszonej zdolności do zatrudnienia;
3. Pozostała pomoc w szczególnych sytuacjach życiowych.
Wysokość świadczeń na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania to wynik decyzji politycznych i kulturowych standardów. Mieści się pomiędzy minimum egzystencji (absolutne
ubóstwo) a minimum socjalnym (relatywne ubóstwo). Zakres tej pomocy obejmuje: wyżywie-
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
nie, mieszkanie, ubranie, pielęgnację ciała, sprzęty domowe, ogrzewanie, osobiste potrzeby. Pomiar potrzeb, na podstawie którego ustalana jest wysokość zasiłku ma w niemieckiej
pomocy społecznej długą historię. Koszyk towarów inaczej jest mierzony dla osoby żyjącej
samotnie, inaczej dla tzw. wspólnoty w potrzebie. Przy ustaleniu wysokości zasiłku brane
są pod uwagę dochody i majątek beneficjenta (do wiedzy tej pomoc społeczna ma dostęp).
Ustawa zakreśla bardzo szerokie możliwości oceny dochodów i zakres informacji, do których
opieka społeczna musi być dopuszczona, jeśli zasiłek ma być przyznany.
Organizacja pomocy społecznej w Niemczech opiera się na świadczących ją organizacjach samorządowych. Samodzielne miasta na prawach powiatu, powiaty, w skład których
wchodzą gminy albo związki gmin – to tzw. lokalni nosiciele pomocy społecznej. Landy (odpowiednik polskich województw) i tzw. wyższe związki komunalne (grupy województw) to
ponadlokalni nosiciele pomocy społecznej. Nosiciele pomocy mają prawo do własnej organizacji, która realizuje ten obowiązek – mogą samodzielnie wykonywać te obowiązki, ale także
tworzyć urzędy, które łączą w sobie kompetencje szersze.
Współpraca między państwem a trzecim sektorem regulowana jest na podstawie zasady
subsydiarności, a sprawy należy załatwiać możliwe blisko obywatela.
4.4. Szwecja
Szwecja ma opinię kraju dysponującego najbardziej rozwiniętym systemem zabezpieczenia
społecznego na świecie. Tzw. skandynawski model polityki społecznej wyróżnia się dominacją świadczeń socjalnych o charakterze uniwersalnym (emerytury), natomiast grupa osób
uzależnionych od pomocy państwa jest relatywnie niewielka z racji skutecznych metod przeciwdziałania ubóstwu. W systemie tym wydaje się niewiele na zasiłki socjalne, ale wydatki
na system zabezpieczenia socjalnego należą do najwyższych w stosunku do PKB. Ubezpieczenia emerytalno-rentowe, zależne od wysokości wynagrodzenia i finansowane ze składek ubezpieczeniowych wprowadzono w 1913 roku. Ubezpieczenia te przewidywały również
rentę inwalidzką dla tych, którzy nie byli zdolni do pracy. Stała się ona emeryturą socjalną,
gdyż zagwarantowano ją wszystkim osobom powyżej 67 roku życia. Początkowo głównym
celem polityki społecznej była walka z ubóstwem. W drugiej połowie XX wieku stało się nim
„uwolnienie obywateli od ich pokornej zależności od gmin, ich biurokratów oraz pomocy
socjalnej zorientowanej na istniejące potrzeby…”34.
System szwedzki nie koncentruje się wyłącznie na zaspokajaniu potrzeb – osobom lepiej
sytuowanym umożliwia oferowanie tego, co początkowo było przeznaczone tylko dla biednych. Gwarantowana emerytura dla wszystkich, miała uwolnić od stygmatyzacji tych, którym
przypisana jest emerytura uzależniana od dochodu. Reforma systemu emerytalnego w 1948
roku wprowadziła powszechną emeryturę finansowaną z ryczałtowych składek przez państwo, a nowy system objął praktycznie wszystkich i na równi traktował mężczyzn i kobiety.
Okres prosperity Szwecji w latach powojennych charakteryzuje rozwój systemów ubezpieczeń społecznych, który opiera się na zasadzie zabezpieczenia dochodów.
System zabezpieczenia społecznego Szwecji gwarantuje uniwersalność świadczeń i zapewnia jej adresatom relatywnie wysoki standard życia. Ma charakter indywidualny, a jego
34 U. Lundberg, K. Amark, Rozwój państwa socjalnego w Szwecji w XX wieku, (w:) K. Kraus, Th. Geisen, (red.): Państwo socjalne w Europie, Historia-Rozwój-Perspektywy, Toruń 2005, s. 247, za: P. Sałoustowicz, op. cit., 2009,
s. 139.
215
216
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
celem jest wyrównanie utraconych dochodów w przypadku, gdy jednostka jest niezdolna do
utrzymania się ze względu na trudną sytuację życiową: np. chorobę, czy niekorzystną zmianę
w sytuacji finansowej rodziny związaną z opieką nad dzieckiem.
Założenia tego systemu opierają się na przekonaniu, że zachowanie poziomu dochodów
jest rozwiązaniem lepszym, niż niskie, minimalne świadczenia. Zarządzanie takim uniwersalnym systemem ubezpieczeń kosztuje mniej aniżeli systemem opartym na kontroli dochodów.
Zapewnia ono długotrwałe efekty dystrybucji oraz wyższą legitymizację społeczną. Oprócz
świadczeń uniwersalnych (np. zasiłek rodzinny czy zasiłek alimentacyjny) zawarte są w nim
też formy oparte na kontroli dochodów (zasiłki i dodatki mieszkaniowe, zasiłek wyrównawczy do emerytur), jak i wreszcie świadczenia wprost powiązane z zarobkami. Ubezpieczenie
chorobowe obejmuje zasiłek chorobowy, świadczenia rehabilitacyjne, zasiłki wyrównawcze
w przypadku przewlekłej choroby lub niepełnosprawności.
Ubezpieczenia rodzinne stanowią odrębny obszar i obejmują wiele świadczeń (m.in. zasiłek związany z ciążą, porodem, zasiłek rodzinny, alimentacyjny, mieszkaniowy dla dziecka,
na chorobę lub niepełnosprawność dziecka, wsparcie sierot, emeryturę z tytułu opieki nad
dzieckiem).
Podstawą publicznego systemu emerytalnego są dochody uzyskane w okresie całego życia. Przede wszystkim jest to emerytura z zarobków i opiera się ona na dobrowolnie płaconych składkach. Do uprawnień emerytalnych zalicza się także lata opieki nad małymi dziećmi, służbę wojskową, czy studia. Dodatkowo dla większości pracowników istnieje także tzw.
emerytura zakładowa. Dla osób, które takich praw nie nabyły, zabezpieczeniem jest tzw.
emerytura gwarantowana, dodatek wyrównawczy i dodatek mieszkaniowy. Status specjalny
ma, obowiązkowe od 1994 roku, ubezpieczenie w przypadku bezrobocia, którym zarządzają
związki zawodowe. Ubezpieczenia są finansowane ze składek pracowników, pracodawców
i podatków, a administruje nimi Szwedzka Agencja Ubezpieczeń Społecznych.
System charakteryzuje wysoki stopień kontroli, nieograniczoność czasowa, brak kryterium wiekowego, natomiast osoby zdolne do pracy mają obowiązek jej podjęcia. Wysokość
pomocy ustalana jest centralnie i regionalnie – występują też różnice regionalne.
Podstawy prawne dla wsparcia socjalnego tworzy ustawa z 1982 roku „Prawo do pomocy społecznej”, która wykorzystuje kontrolę dochodów regulowaną w ustawie o usługach
socjalnych. Nowelizowano ją wielokrotnie, a najistotniejszą zmianę wprowadziła nowela
z 2002 roku regulująca nie tylko kwestię pomocy finansowej, lecz także pomoc w szerokim
tego słowa znaczeniu. Regulacja prawna pomocy społecznej ogranicza się do prawnych ram
– w ich granicach własne wytyczne ustalają lokalne władze. Nacisk jest położony nie na rozbudowę regulacji prawnych, ale na wysoki standard pracy, kwalifikacje pracowników i kulturę konsultacji.
Generalną zasadą udzielenia pomocy społecznej jest zasada ostatniej konieczności – pomoc jest udzielana osobie lub rodzinie, która w krótszym lub dłuższym okresie nie dysponuje środkami na pokrycie niezbędnych do życia wydatków. Udzielana jest ona przez służby
społeczne m.in. w oparciu o zasadę równości obywateli, którzy mają takie samo prawo do
społecznego i materialnego bezpieczeństwa, do opieki i wsparcia. Odpowiedzialność za organizację tego systemu ponoszą władze lokalne, których zadaniem jest zagwarantowanie
każdemu obywatelowi rozsądny standard życia. Służby socjalne są zobowiązane do prowadzenia dokumentacji spraw zgodnie z prawem i proceduralną rzetelnością (obywatele mają
prawo pełnego wglądu w swoje akta), z zachowaniem zasady tajemnicy.
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
Do pomocy ma prawo każdy, kto nie dysponuje środkami na utrzymanie. Gospodarstwa
domowe traktowane są jako całość. Prawo to przysługuje wszystkim, bez względu na statut, ale ważne jest posiadanie legalnego miejsca zamieszkania, pod warunkiem wyczerpania
wszystkich możliwych roszczeń do innych świadczeń oraz po zużyciu posiadanych zasobów
materialnych (majątek). Oczekuje się również gotowości do zatrudnienia – odrzucenie propozycji zatrudnienia oznacza odmowę lub redukcję świadczenia. Gminy ponoszą szczególną
odpowiedzialność za grupy, których ryzyko stania się beneficjentem opieki społecznej jest
wyższe (osoby młodociane, uzależnione, seniorzy, opiekujące się krewnymi i ofiary przestępstw). Uchodźcy są finansowani przez państwo, a nie przez gminy.
Zasiłki socjalne mają zapewniać rozsądny sposób zaspokojenia potrzeb: w zakresie żywności, ubrania i obuwia, rozrywki i czasu wolnego, dób trwałej konsumpcji, zdrowia i higieny,
codziennej pracy, telefonu i opłat za telewizję. Otrzymać pomoc pieniężną można także na
leczenie zębów, opiekę medyczną, okulary, rehabilitację jeśli te elementy nie są finansowane
z programów rządowych. Od 1998 roku wysokość pomocy regulowana jest na podstawie
minimum poziomu świadczeń pomocy społecznej dla gminy, ustalanego każdego roku przez
rząd na podstawie danych dostarczonych przez Szwedzką Agencję Konsumentów we współpracy z Narodowym Komitetem ds. Zdrowia i Dobrobytu.
Osobnym rodzajem wsparcia są zasiłki mieszkaniowe pokrywające czynsze, jak i koszt
utrzymania z wyjątkiem kredytów hipotecznych. Mogą je otrzymywać także emeryci. Zgłaszane koszty mieszkaniowe mają być rozsądne – to warunek wszelkiego wsparcia. Oprócz
świadczeń o charakterze pieniężnym mieszkańcy tego kraju otrzymują pomoc także w formie usług socjalnych w rozmaitych grupach.
Szwedzki system pomocy społecznej nie opiera się o zasadą subsydiarności. Decyzje dotyczące pomocy społecznej podlegają kontroli sądów administracyjnych.
4.5. Wielka Brytania
Za początek rozwoju nowoczesnego systemu państwowej pomocy społecznej w Wielkiej Brytanii można nazwać elżbietańskie Prawa Biednych z 1598 i 1602 roku. Lokalne gminy zostały
obarczone przez państwo zadaniem zapobiegania ubóstwu − poprzez stworzenie struktury
administracyjnej i ściąganie na ten cel podatków. Pomoc była uzależniona od warunków życia
i faktu, czy jest spowodowana niezdolnością do pracy, czy też nie. Prawo to nie konstytuowało
prawnego roszczenia do pomocy, zwłaszcza osobom w wieku produkcyjnym. Pomoc uzależniano od warunków życia. W 1795 roku magistrat w Speenhamland w Berkshire wprowadził
system zasiłków dla rodzin, którym niskie zarobki nie wystarczały na życie. Podstawą były
zmiany cen chleba. W 1911 roku przyjęto Ustawę o Narodowych Ubezpieczeniach, która obejmowała ubezpieczenie zdrowotne i na wypadek bezrobocia. Przełomem było wprowadzenie
w latach 40. XX wieku ubezpieczenia obejmującego całą populację i finansowanego ze wspólnych składek przedsiębiorców, pracowników i przez państwo. Była to tzw. reforma Beveridga. Po II wojnie światowej uchwalono ustawy o ubezpieczeniach narodowych (1946), o służbie
zdrowia (1945) i o pomocy społecznej (1948). Program pomocy społecznej miał pokryć koszt
utrzymania oraz mieszkania. Pomoc była uzależniona od dochodu, a świadczeń udzielano na
postawie jednolitej skali i nie istniało do nich prawne roszczenie ze strony beneficjentów.
Wprowadzenie zmian nie przyniosło spodziewanych rezultatów – sfera ubóstwa się rozszerzała. Przyczyną był słaby fundament finansowy reformy (niski poziom płaconych skła-
217
218
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
dek, po to by mogli je płacić najubożsi pracujący), a przemiany demograficzne sprawiały, że
coraz więcej osób zamiast pracować i płacić składki zaczęło z świadczeń korzystać, a państwo nie dysponowało zasobami, które mogłyby zrównoważyć system (dotknięci tym byli
szczególnie starsi – świadczenia dla nich były zbyt niskie i nie wystarczały na życie). Zmiana
nastąpiła w 1966 roku – próba budowy otwartego, dostępnego i mniej scentralizowanego
systemu wiązała się z przyznaniem prawa roszczenia do zasiłków zasadniczych. Swobodne
uznanie pozostało w przypadku zasiłków dla pokrycia potrzeb specjalnych. Kryzys gospodarczy lat 70. i zwycięstwo konserwatystów (Margaret Thatcher) stworzyło warunki do refom
systemu zabezpieczenia społecznego, nad którymi prace rozpoczęto na początku lat 80. Ich
celem było uproszczenie sytemu poprzez ustalenie zakresu tygodniowych zasiłków (dodatków) i jednorazowe wpłaty na ogrzewanie czy koszty leczenia. Uregulowano także zasady
udzielania pomocy. W 1983 roku wprowadzono zasiłki mieszkaniowe. W 1988 roku weszło
w życie rozporządzenie o uzupełnieniu dochodów, i jeszcze w tym samym roku nastąpiła redukcja wysokości zasiłków dla bezrobotnych. Regulację zasiłków dla osób szukających pracy
wprowadzono w 1996 roku. Miał to być instrument aktywnej polityki społecznej, jednak spowodował dramatyczny wzrost liczby osób z nich korzystających, a tym samym powiększyła
się grupa bezrobotnych. W 1997 roku przyjęto dodatek dla starszych pracowników, w 1998
roku uchwalono program Welfare-to-Work i dodatek wyrównujący ze względu na koszt opieki nad dzieckiem. Program Welfare-to-Work miał być podwaliną nowej polityki społecznej
rządu Tony’ego Blaira.
Brytyjski system zabezpieczenia społecznego opiera się na trzech typach świadczeń społecznych:
1. programach opartych na składkach dających prawo do świadczeń,
2. świadczeniach uzależnionych od dochodu,
3. tzw. programach kategorialnych – adresowanych do określonych grup osób.
Inaczej, ze względu na legitymację, środki, cele i charakterystykę system ten można podzielić na:
1. Społeczne ubezpieczenie (Social insurance), które jest ubezpieczeniem dla wszystkich,
opartym na składkach (lub bez obowiązku płacenia składki), a jego celem jest zapewnienie społecznego bezpieczeństwa. Program ten jest relatywnie pasywny i bezwarunkowy
(tzn. niezależny od zachowania beneficjenta).
2. Pomoc społeczna (Social assistance), która jest pomocą dla biednych; świadczenia oparte są na kontroli dochodów z gwarancją minimalnego dochodu dla emerytów i niepełnosprawnych, celem czego jest redukcja ubóstwa. Program ten jest relatywnie pasywny
i warunkowy lecz obarczony ryzykiem uzależnienia (od świadczeń pomocy społecznej).
3. Obowiązkowe prywatne ubezpieczenia dające lepszą ochronę dla tych, których na nie
stać, którymi są zawodowe lub prywatne emerytury, a które stanowią zachętę do oszczędzania. Program ten jest relatywnie pasywny i bezwarunkowy.
4. Zatrudnienie – czyli praca dla tych, którzy są zdolni do pracy w ramach programów aktywizacji zawodowej (Welfare-to-Work). Gwarantuje to minimalny zarobek i dodatki wyrównujące dla niskozarabiających, a z drugiej strony wprowadza kary za niepoddanie się
warunkom programu, których celem jest danie praktyczniej i finansowej pomocy i innych
bodźców motywujących do podjęcia pracy. Program ten jest relatywnie aktywny i warunkowy.
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
W 2008 roku przedstawiono (w tzw. Białej księdze) plany regulacji podnoszących efektywność mechanizmów integracji zawodowej osób pozostających poza rynkiem pracy. Plany
te zostały skonfrontowane z kryzysem finansowym i stanem gospodarki Wielkiej Brytanii.
System pomocy społecznej został dostosowany do sytuacji i możliwości. Obecny rząd zapowiada przeprowadzanie reformy pomocy społecznej w zawiązku ze zbyt łatwymi kryteriami
objęcia świadczeniami osób, które ją otrzymują z niewłaściwych powodów. Z danych z Ministerstwa Pracy i Emerytur Wielkiej Brytanii wynika, że na koniec 2012 roku prawie 34,5 tys.
osób otrzymywało zasiłek chorobowy wypłacany w wypadku problemów alkoholowych,
a kolejne 22 tys. osób zasiłek wspierający pracujących, który był nową formą tego samego
świadczenia. Kolejne 21 tys. osób otrzymało zasiłek dla niepełnosprawnych, na który składa
się cotygodniowe świadczenie w wysokości 77 funtów oraz miesięczny dodatek do mobilności dochodzących do 54 funtów. Obecnie korzysta z nich 3,2 miliona osób rocznie –to prawie
3 razy więcej niż w 1992 roku. Przyczyną tego stanu według ministra Duncana Smitha ma być
„niedbały i powierzchowny system kontroli, który dopuścił do systemu wiele osób, które nie
zasługują na otrzymywanie świadczeń”35.
Pomoc społeczna w Wielkiej Brytanii (nie jest to podejście wyjątkowe) pełni funkcję ostatniej
instancji w systemie zabezpieczenia społecznego dla tych, którzy znaleźli się poniżej pewnego
standardu życiowego (określa go parlament). Udzielane świadczenia charakteryzuje umiarkowanie. Mają one stymulować motywację do szukania pracy. Świadczenia adresowane są w pierwszym rzędzie do najbiedniejszych, do tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej.
System brytyjski nie stosuje ograniczenia czasowego otrzymywania świadczeń. Prawo
do nich mają osoby, które ukończyły 16 lat. Finansowany jest w całości z budżetu państwa,
świadczenia są ustalane centralnie, nie występują różnice regionalne. Świadczenia z pomocy społecznej mają integrować i przywracać ludzi na rynek pracy – to być najważniejszy
z mechanizmów integracji społecznej. Świadczenia mają być też alternatywą dla subwencji udzielanych biednym. Celem jest możliwie szeroka integracja beneficjentów przez pracę
(Workfare), w ramach tzw. aktywnej polityki społecznej.
Brytyjski system pomocy społecznej przewiduje następujące świadczenia:
 wsparcie dochodu będące zasiłkiem mającym na celu zabezpieczenie minimum socjalnego – zasiłek dla osób plus dodatki uwzględniające potrzeby rodzinne na pokrycie wydatków domowych, a dla osób przebywających w domach opieki tzw. świadczenie na pobyt
(wysokość wsparcia dochodu jest określana przez różnicę pomiędzy ustawowo określonym minimum, a dochodami uzyskanymi przez beneficjenta, przy czym lista dochodów
obejmuje zarobki, zasiłki, dodatki, świadczenia, oszczędności i majątek powyżej określonej wartości);
 zasiłek będący świadczeniem w przypadku niezdolności do pracy wskutek choroby albo
niepełnosprawności;
 dodatek z tytułu opieki nad dziećmi (Child Tax-Credit);
 zasiłki dla pracujących niepełnosprawnych;
 zasiłki mieszkaniowe;
 dodatek lokalny;
 „fundusz socjalny” – celowe zasiłki na pokrycie jednorazowych potrzeb.
35 http://wiadomosci.onet.pl/wielka-brytania-i-irlandia/angielski-minister-pracy-planuje-reforme-swiadczen-socjalnych/h0rre, pobrano: 4.09.2013, g. 21.58.
219
220
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Zasiłki z tytułu pomocy społecznej nie są ograniczone czasowo, są świadczone tak długo,
jak długo istnieją przesłanki do ich stosowania. By je otrzymać, nie jest wymagana gotowość
do podjęcia pracy, ale obligatoryjne są spotkania z doradcą osobistym.
O wsparcie mogą się starać osoby w wieku od 16 do 59 lat. Również prawo do wsparcia
mają:
 rodzice samotnie wychowujący dzieci do 12 lat;
 zarejestrowani chorzy lub niepełnosprawni;
 studenci, jeśli wychowują samotnie dzieci, albo są niepełnosprawni;
 osoby, które opiekują się chorymi lub starszymi, a ponadto osoby o niskich dochodach,
które są chore, albo ich ustawowe zasiłki chorobowe są niższe od wielości wsparcia, które
by im przysługiwało oraz osoby albo ich partnerzy, którzy nie pracują, gdyż są na tzw.
urlopie rodzicielskim i osoby na urlopie rodzicielskim.
W systemie brytyjskim nie jest wymagane posiadanie obywatelstwa – starający się
o wsparcie mają żyć i mieszkać w Wielkiej Brytanii, z jednym wyjątkiem: gdy zgłaszający
roszczenie przebywał 2 lata poza Wielką Brytanią od daty złożenia wniosku o przyznanie
wsparcia. Wtedy wymagany jest tzw. test stałego miejsca zamieszkania, mający sprawdzić
m.in., że starający się ma stabilne zatrudnienie, centrum jego życia jest w Wielkiej Brytanii
i jakie są jego zamiary. Test ten dotyczy wszystkich, w tym również obywateli brytyjskich,
a ma wpływ na otrzymanie świadczeń: zasiłku mieszkaniowego i tzw. dodatku lokalnego.
Podstawową zasadą polityki społecznej jest jak najszersza integracja na rynku pracy, co
oznacza dążenie do możliwie daleko idącego zmniejszenia liczby osób otrzymujących zasiłek socjalny i uzyskania ekstremalnie rezydualnej pomocy społecznej w sensie transferu
świadczeń.
Zasiłek socjalny jest dopasowany do indeksu cen handlu detalicznego. Poważnym wyzwaniem dla Wielkiej Brytanii jest zjawisko ubóstwa dzieci – w latach 90. stopa ubóstwa dzieci
należała do największej spośród najwyżej uprzemysłowionych krajów. Program walki z tym
problemem opierał się na kombinacji dwóch świadczeń: zasiłku rodzinnego, który otrzymują
wszystkie rodziny bez wyjątku oraz Child Tax-Credit, który jest zasiłkiem udzielanym z zastosowaniem testu dochodów i skierowanym na wsparcie rodzin o niskich zarobkach. Tworzą go:
 tzw. element rodzinny – zasiłek płacony każdej rodzinie uprawnionej do otrzymania Child
Tax-Credit i ma to miejsce, gdy przynajmniej jedno dziecko jest uprawnione do Child
Tax-Credit;
 tzw. element noworodka, jako świadczenie dla dziecka do 1 roku życia;
 tzw. element dziecka – płacony indywidualnie dla każdego dziecka;
 tzw. element młodej osoby – płacony indywidualnie dla każdej młodej osoby w rodzinie;
 element dla osób niepełnosprawnych, przyznawany dla niepełnosprawnych dzieci czy
młodych osób w rodzinie;
 element dla osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przyznawany dla dzieci i osób
młodych.
Dodatek lokalny to zasiłki na pokrycie wydatków na podatek lokalny, uzależnione od sytuacji finansowej ubiegającego się i wypłacane przez lokalne władze osobom o niskich dochodach celem pomocy w pokryciu wydatków na podatek lokalny. Osoby objęte zasiłkami z pomocy społecznej (Income Support) są całkowicie zwolnione z płacenia podatku (Council Tax).
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
Dodatki mieszkaniowe w Wielkiej Brytanii obsługiwane są przez system pomocy społecznej w dwóch formach świadczeń:
 beneficjenci korzystający ze stałych zasiłków socjalnych mogą otrzymać pomoc finansową przy spłacie odsetek zaciągniętych w hipotekach (choć ta forma jest poddawana poważnym restrykcjom);
 pomoc jest udzielania dla beneficjentów zasiłku z pomocy społecznej w płaceniu czynszu.
Większość pobierających dodatki mieszkaniowe wynajmuje mieszkania w sektorze społecznym – ok. 60% wszystkich wynajmujących mieszkania. Zasiłku tego udzielają lokalne władze,
a jego wysokość jest uzależniona od sytuacji finansowej i osobistych okoliczności beneficjenta.
Zasiłek mieszkaniowy jest przedmiotem dość szerokiej dyskusji w Wielkiej Brytanii, zwłaszcza
kwestia jego wysokości – czy nie wpływa ona negatywnie na gotowość podjęcia zatrudnienia.
System brytyjski przewiduje również zasiłki w przypadku sytuacji wyjątkowych z tzw. funduszu socjalnego. Są to jednorazowe zasiłki na wydatki związane z urodzeniem się dziecka,
koszty pogrzebu i tzw. zasiłki na chłodną pogodę czyli wydatki na ogrzewanie mieszkania.
Do zasiłku po urodzenia dziecka uprawniona jest kobieta, jeśli ona albo jej partner pobiera
zasiłek z pomocy społecznej, zasiłek dla szukających pracy, dodatek do emerytury lub dodatek lokalny z pewnymi ograniczeni, oraz gdy rodzina jest uprawniona do pobierania zasiłku z tytułu niepełnosprawności czy niepełnosprawności w stopniu znacznym. Zasiłek ten
nie podlega zawrotowi i jest wypłacany przez Ministerstwo Pracy i Emerytur. Drugą grupę
świadczeń przydzielanych z funduszu socjalnego są zasiłki udzielane na zasadzie dobrowolnego uznania administracji. Pula tych świadczeń jest przyznawana samorządom, które nimi
dysponują do określonego limitu. W tym obszarze stosowane są trzy typy świadczeń:
 pożyczki w sytuacjach kryzysowych – w sytuacjach, gdy istniej poważne ryzyko odnośnie
zdrowia czy bezpieczeństwa, czy też miały miejsce zniszczenia np. katastrofy;
 pożyczki na wydatki trudne do sfinansowania z budżetu rodzinnego (pierwszeństwo mają
zakupy sprzętu domowego, meble i pościel) – o wysokości udzielanej pożyczki decydują
posiadane przez beneficjentów oszczędności, a uprawnieni do niej są pobierający zasiłek
stały przez co najmniej ostatnie 26 tygodnie;
 komunalne świadczenia zapomogowe – na pomoc w pozostaniu w społeczności lokalnej lub w prowadzeniu życia niezależnego od opieki instytucjonalnej, np. domów pomocy
społecznej. Postanowiono, że z tej formy mogą korzystać osoby pobierające zasiłek stały,
w szczególności osoby, które opiekują się więźniami czy młodocianymi przestępcami, czy
odwiedzają krewnych w szpitalu oraz potrzebują pokrycia kosztów podróży.
Beneficjenci zasiłku stałego mogą korzystać z dwóch, dodatkowych form pomocy:
 w zakresie pomocy medycznej, bezpłatne recepty na lekarstwa, darmowe usługi dentystyczne, testy wzroku, koszt transportu do szpitala itp.;
 w zakresie oświaty bezpłatne posiłki dla dzieci w szkole, koszty zakupu mundurków szkolnych, czy zwolnienia z opłat w szkole.
Głównymi instytucjami pomocy społecznej w Wielkiej Brytanii jest Ministerstwo Pracy
i Emerytur jako organ centralny, a na poziomie lokalnym tzw. Jobcentre Plus, które łączą
zadania pomocy społecznej i polityki zatrudnienia, agencji wsparcia dla dziecka i placówki
obsługi emerytów.
221
222
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
W Wielkiej Brytanii istotną rolę w obszarze pomocy społecznej odgrywają organizacje dobroczynne skoncentrowane głównie na poradnictwie i wsparciu osób o niskich dochodach
w ich staraniach o uzyskanie świadczeń albo wsparcie w procesie rewizji decyzji dla nich
niekorzystnych. Ich działalność w zakresie finansowania pomocy nie jest traktowana jako
element zabezpieczenia socjalnego.
4.6. Wnioski z przeglądu dobrych praktyk
Każdy z opisanych systemów pomocy społecznej jest osadzony w szerszym kontekście
zabezpieczenia społecznego. Choć cele opieki społecznej są zbliżone, to sposób w jaki osiąga się je w różnych krajach jest istotnie różny. Tym nie mniej można odnieść doświadczenia
innych krajów do uwarunkowań polskich. Najważniejsze analogie i wskazówki to:
 każdy z opisanych systemów ma inny kontekst historyczny, kulturowy i polityczny – opieka społeczna podąża za tymi uwarunkowaniami (cechą charakterystyczną jest gotowość
od zmiany i modyfikacji rozwiązań);
 zmiany w obszarze pomocy społecznej są kompetencją władz politycznych – decyzje polityczne stoją za poszczególnymi reformami i próbami udoskonalenia systemu;
 zmiany w obszarze polityki społecznej (szczególnie pomocy społecznej) mogą wywoływać poważne opory społeczne – ich wprowadzenie zależy od determinacji decydentów
politycznych, ale musi zostać poprzedzone debatą społeczną, jeśli to możliwe także pilotażem proponowanych rozwiązań;
 jakość świadczeń i praktyczne zastosowanie rozwiązań zależy od profesjonalizmu kadr
opieki społecznej, które warto utrzymać na najwyższym poziomie (kodeks pracownika
socjalnego) i wzmacniać instytucjonalnie w przypadku rozbieżnej z beneficjentem interpretacji prawa do przyznania wsparcia (nie tylko formalna ocena prawa do zasiłku, ale
także rozeznanie sytuacji przez pracownika socjalnego);
 zauważalnym kierunkiem zmian jest indywidualizacja pracy socjalnej z beneficjentem pomocy społecznej i próba formalizowania jego osobistego zobowiązania do współpracy
w wychodzeniu z trudnej sytuacji życiowej (Karta praw i obowiązków klienta pomocy społecznej);
 działania pomocy społecznej nakierowane są na możliwie pełne włączenie beneficjentów
do społeczności lokalnej i włączenie lub powrót do zatrudnienia (gotowość do zatrudnienia, integracja przez pracę) tych klientów pomocy społecznej, którzy mają ku temu
warunki;
 wprowadzenie prostego systemu udzielania świadczeń (np. wprowadzenie kryterium minimum socjalnego) na rzecz beneficjentów uprawnionych do wsparcia wpływa na efektywność udzielenia pomocy (zmniejsza to koszt procedur sprawdzających, umożliwia
większą efektywność pracy społecznej itp.);
 proces podnoszenia efektywności działań pomocy społecznej nigdy się nie kończy – trwa
stały proces nadążania za zmianami otoczenia społeczno-gospodarczego (zmiana kryteriów dopuszczających do świadczeń, objęcie wsparciem określonych grup itp.), a cena
jaką za to płaci pomoc społeczna jest konieczność stałego uczenia się systemu przez jego
pracowników i beneficjentów (do czego należy tworzyć właściwe warunki);
 wskazana jest organizacja takich form udzielania beneficjentom pomocy społecznej, która będzie odpowiednia do ich stanu i sytuacji życiowej – pomoc społeczna potrzebuje
4. Przykłady dobrych praktyk w opiece społecznej
oferty form aktywności i zatrudnienia odpowiednich dla osób, które z racji własnych uwarunkowań nie wrócą na otwarty rynek pracy (prace społeczno-użyteczne, roboty publiczne, kluby integracji społecznej, ekonomia społeczna itp.);
 istotnym warunkiem sukcesu opieki społecznej jest wizerunek społeczny działań i instytucji ich realizujących.
223
5. Narzędzia opracowane na podstawie
wywiadów i konsultacji z partnerami
regionalnymi
5.1. NARZĘDZIE: „Nowy sposób dystrybucji zagregowanych
świadczeń socjalnych w ramach OPS”
Rekomendacja dotyczy zmiany w sposobie dystrybucji świadczeń socjalnych. Ma temu służyć powstanie w ośrodku pomocy społecznej (OPS) centrum świadczeń społecznych (CŚS),
możliwie blisko beneficjenta (w gminie), profesjonalnie przygotowanego do obsługi należnych świadczeń (wynikających z prawa określonego beneficjenta pomocy społecznej do
świadczenia). W przypadku gmin, których służby opieki społecznej są zbyt małe, by we własnych zasobach założyć centrum świadczeń, należy je zorganizować tworząc międzygminne
centrum świadczeń społecznych, a pracę socjalną oprzeć o gminne ośrodki pomocy społecznej lub międzygminny ośrodek pomocy społecznej, którego pracownicy będą wykonywać
pracę socjalną w gminach. Forma tej organizacji może być przez gminy dobrana do własnych potrzeb i oczekiwań. W procedurach administracyjnych związanych z wydaniem decyzji o udzieleniu świadczenia w mniejszym stopniu, niż obecnie będą angażowani pracownicy
socjalni (nie będą główną częścią procedur administracyjnych), którzy zyskają możliwość
wykonywania pracy socjalnej w środowisku.
Konsultacje wykazały, że część OPS-ów spontanicznie wykształciła podział na pion świadczeń i pion pracy socjalnej. Nastąpiło to w ośrodkach, które dysponowały odpowiednim zasobem pracowników i skalą świadczeń, która uzasadniała taką decyzję (np. Miejski Ośrodek
Pomocy Rodzinie w Opolu, Ośrodek Pomocy Społecznej w Kluczborku).
Obecnie, administrowanie rozmaitymi świadczeniami to głównie czynność administracyjna, wymagającą wykonania określonych procedur związanych z kontrolą zasadności
udzielenia danego rodzaju świadczenia (sprawdzenia i potwierdzenia rozmaitych kryteriów). Wymusza to realizację procedur administracyjnych, które w znacznej części wykonują
pracownicy socjalni (przeprowadzenie wywiadu, zebranie zaświadczeń od podopiecznego,
wprowadzenie ewentualnych zmian kryteriów w uzupełnieniu wywiadu).
By podnieść efektywność pracy centrów świadczeń socjalnych, postulowana jest zmiana
legislacyjna związana z ujednoliceniem kryteriów uprawniających do otrzymania świadczeń,
przedłużeniem okresów obowiązujących na przyznane świadczenie, możliwą agregację
świadczeń pieniężnych w oparciu o jedną procedurę wywiadu i procedurę administracyjną
umożliwiającą wypłatę świadczenia i udzielenie świadczenia oraz zmianę formuły decyzji
o przyznaniu świadczenia: z decyzji administracyjnej na decyzję polityczną stosownego gremium politycznego na poziomie gminy.
Do centrum świadczeń socjalnych powinny również trafić wszystkie formy świadczeń
społecznych, które wprost wynikają z ustawy o pomocy społecznej, ale także innych ustaw
zawierających regulacje świadczeń o charakterze społecznym (również zasiłków dla osób
bezrobotnych udzielanych obecnie w powiatowych urzędach pracy). Dostęp do profili podopiecznych lub osób upoważnionych do otrzymania świadczenia podniesie efektywność wypłat świadczeń i zmniejszy koszt postępowań określających zasadność udzielenia wsparcia,
5. Narzędzia opracowane na podstawie wywiadów i konsultacji z partnerami regionalnymi
które obecnie równolegle prowadzą rozmaite instytucje zarządzając świadczeniami w formie pieniężnej i niepieniężnej. CŚS będzie miejscem administracyjnego uzasadnienia prawa
do świadczeń (zaświadczenia, oświadczenia itp.).
Podział umożliwi odciążenie pracowników socjalnych od czynności administracyjnych
i zwiększenie ich zaangażowania w pracę socjalną i udzielanie indywidualnego wsparcia beneficjentom. Pozwoli także w większym stopniu uwzględnić opinię pracownika socjalnego
na temat beneficjenta w sytuacji, gdy jego rozeznanie jest inne, niż wynik czynności administracyjnych obejmujących przede wszystkim prawo do przyznanie pomocy społecznej. Jest
to kryterium formalne, które sprawia że pomoc się należy osobie je spełniającej wymogi
prawne. Nowa rola pracownika socjalnego będzie się sprowadzała do uznania tego prawa na
mocy kryterium merytorycznego (wynikającego z rozeznania sytuacji i propozycji wsparcia
przez niego rekomendowanej).
Opinia pracownika socjalnego, który mając rozeznanie środowiska uzna, że dana osoba
nie powinna otrzymać wsparcia będzie mogła skutecznie wpłynąć na zakres przyznawanego
świadczenia i warunkować je, na przykład, określoną postawę beneficjenta (i jego gotowością do współpracy). Obecnie, gdy świadczenia są przyznawane na podstawie decyzji administracyjnej opartej na formalnym kryterium poświadczenia osiąganych dochodów przez
osobę aspirującą do zaopatrzenia społecznego, wykazanie niskich dochodów praktycznie
przesądza o przyznaniu świadczenia, które uruchamia decyzja administracyjna. W takich warunkach odmowa przyznania świadczenia stosunkowo łatwo jest uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO)36, do którego niekorzystną dla siebie decyzję administracyjną osoba, której odmówiono wsparcia, może zaskarżyć. SKO najczęściej rozstrzygają na
korzyść skarżącego, a ocena sytuacji polega na zbadaniu formalnych aspektów roszczenia.
Formalny charakter postępowania SKO jest związany z charakterem prawnym decyzji administracyjnej, na podstawie której świadczenie jest przyznane. Sytuacja ta buduje poczucie
bezsilności i frustruje pracowników socjalnych, a wśród wielu środowisk beneficjentów pomocy społecznej potęguje roszczeniowość. Sprzyja także praktyce przymykania oka na ewidentne nadużycia (które są trudne do formalnego udowodnienia i udokumentowania przez
pracownika socjalnego), gdyż skomplikowanie samej procedury i jej formalizm sprawia, że
zamiast rzeczywistej i profesjonalnej pracy socjalnej, prym wiedzie biurokracja (porządek
w papierach ponad wszystko), która staje się celem samym w sobie.
Z badań przeprowadzonych przez Obserwatorium Integracji Społecznej ROPS w Opolu
wynika, że pracownicy socjalni sami deklarują przeznaczenie od 30 do 50% czasu pracy na
czynności ściśle administracyjne związane z przeprowadzaniem, a następnie wpisaniem do
systemu wywiadów przeprowadzonych podczas pracy w środowisku, aktualizacją wywiadów, przygotowaniem uzasadnień i najczęściej nieskutecznych odwołań do samorządowego kolegium odwoławczego. W praktyce system robi z pracowników socjalnych urzędników
kontrolujących zaświadczenia, pilnujących terminów i dokumentów. Zwiększa się formalizm, zanika natomiast możliwość wzmacniania osobistych zasobów beneficjenta pomocy
36 Samorządowe kolegium odwoławcze to organ administracji publicznej wyższego stopnia, w rozumieniu
Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji Podatkowej, rozstrzygający w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawy szczególne mogą przewidywać inny organ odwoławczy. Samorządowe kolegia odwoławcze rozpatrują
odwołania od decyzji administracyjnych, zażalenia na postanowienia, żądania wznowienia postępowania lub
stwierdzenia nieważności decyzji. Organizację i zasady działania SKO reguluje ustawa z dnia 12 października
1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych.
225
226
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
społecznej, zaangażowanie których zwiększa jego szanse na włączenie społeczne (jego gotowość do powrotu do zatrudnienia lub zaangażowania w inne formy aktywności, jeśli ten
powrót nie jest z jakiś względów możliwy lub podlega ograniczeniom). Pracownik socjalny
nie ma czasu zajmować się tak rozumianą pracą socjalną.
Wykonanie pracy socjalnej przez pracownika socjalnego wymaga sprzyjających warunków. Ze względu na swe cele, metody działania i ich zastosowanie wymaga indywidualnego
i konsekwentnego podejścia do beneficjentów pomocy społecznej. Praktyka pracy socjalnej
zakłada wiedzę o ludzkim rozwoju i zachowaniu, o instytucjach społecznych, ekonomicznych i kulturalnych oraz o współzależnościach pomiędzy nimi. Potrzebne jest indywidualne
rozeznanie sytuacji beneficjenta pomocy społecznej. By można było je osiągnąć, pracownik
socjalny musi utrzymywać stały kontakt ze środowiskiem. Dlatego konieczne jest, aby miał
taką ilość środowisk, których liczba nie przekroczy jego możliwości czasowych (zapewne jest
to od 30 do 50. środowisk na 1 pracownika socjalnego).
Podstawowa definicja pracy socjalnej w prawie polskim zapisana została w ustawie
o pomocy społecznej z roku 1990. Stwierdza ona, że przez pracę socjalną należy rozumieć
działalność zawodową, ukierunkowaną na pomoc osobom i rodzinom we wzmocnieniu lub
odzyskaniu zdolności do funkcjonowania w społeczeństwie oraz na tworzenie warunków
sprzyjających temu celowi.
Pracę socjalną można ujmować w sensie szerszym i węższym. W ujęciu szerszym praca ta
obejmuje zarówno bezpośrednią pracę z ludźmi potrzebującymi, jak i działania instytucjonalne
i administracyjne, poprzez które możliwe staje się urzeczywistnienie pożądanych celów socjalnych i samo świadczenie pomocy. Praca socjalna w sensie ścisłym oznacza natomiast fachową
i celową pomoc międzyludzką, opartą na specjalnie wypracowanych metodach. Jest ona wykonywana nie przez instytucje, ale przez konkretne osoby (pracowników socjalnych, profesjonalnych pomocników),które mają bezpośredni kontakt z przyjmującymi pomoc (podopiecznymi).
Praca socjalna ma być realizowana w środowisku (w miejscu zamieszkania podopiecznego),
a w drugiej kolejności w instytucji pomocy społecznej. Obejmuje ona wszelkiego rodzaju poradnictwo prawne, ekonomiczne, psychologiczne, pedagogiczne, a także pomoc w prawidłowym
załatwieniu konkretnych trudnych spraw życiowych. Innymi słowy, pracownik socjalny, by mógł
realizować swoją pracę, musi być możliwie blisko podopiecznych – musi ich poznać i zrozumieć.
Ci z nich, dla których powrót na rynek pracy jest możliwy, powinni być przez pracownika socjalnego przekazani służbom rynku pracy. Ci, którzy nie są w stanie sprostać rygorom pracy, powinni
otrzymać wsparcie umożliwiające ich włączenie do społeczności np. przez mniejszy wymiar czasu tej pracy (i stopniowy powrót do optymalnego dla nich zatrudnienia), albo propozycje takiej
pracy, która odpowiada możliwościom podopiecznego (np. w środowisku chronionym).
Szczególne znaczenie ma określenie gotowości osób bezrobotnych do powrotu do zatrudnienia. To pracownik socjalny musi tę gotowość podjęcia pracy potwierdzić – to jego ocena
może pomóc w stwierdzeniu, czy podopieczny taki powrót rokuje. Zainteresowanie podjęciem pracy może potwierdzić gotowość podopiecznego do podjęcia zadań w ramach organizowanych prac społecznie użytecznych czy innych form aktywności oferowanych przez
instytucje i organizacje. Nie oznacza to, że praca społeczna i zaangażowanie pracownika socjalnego we wszystkich przypadkach doprowadzi do powrotu na rynek pracy – jednak aktywna asysta szanse takie może skutecznie zwiększać.
Część beneficjentów pomocy społecznej nigdy nie podejmie zatrudnienia, dla części jednak,
w określonych warunkach, powrót ten jest po jakimś czasie możliwy lub następuje stopniowo.
5. Narzędzia opracowane na podstawie wywiadów i konsultacji z partnerami regionalnymi
Są też przypadki, że nie nastąpi on nigdy. Konieczna jest wówczas propozycja włączenia podopiecznych do innych forma aktywności: zawodowej (praca w niższym wymiarze godzin, praca
chroniona, w podmiotach ekonomii społecznej) lub społecznej (zaproszenie i udział w rozmaitych formach aktywizujących społecznie – np. centra i kluby integracji społecznej, domy dziennego pobytu). Czasem będzie to jedyna możliwość włączenie do społeczności lokalnej, zwiększenia stopnia usamodzielnienia i kierowania własnym życiem. Pracownik socjalny powinien
wziąć odpowiedzialność za taką rekomendację (może to zrobić tylko wtedy, gdy daną sytuacje
profesjonalnie rozezna). Tak rozumiana praca socjalna nie jest jednorazowym świadczeniem,
ale pewnym procesem, wymagającym metodycznego sposobu postępowania i stosownych
propozycji, które może oferować podopiecznym pracownik socjalny.
Pracownicy socjalni, jako profesjonaliści realizujący wymienione w ustawie zadania, stanowią zatem podstawową kadrę instytucji pomocy społecznej, choć zatrudniani mogą być także
w coraz liczniej powstających organizacjach pozarządowych, stowarzyszeniach i wszelkich instytucjach, których zadaniem statutowym jest pomoc potrzebującym. Zmniejszenie obciążeń
biurokratycznych, możliwość większego zaangażowania w rzeczywistą pracę socjalną i większy wpływ na środowiska (przez możliwość pełniejszego uwzględnienia opinii pracownika
socjalnego w procesie udzielenia świadczenia) będzie również nobilitowało środowisko pracowników socjalnych. Otworzy możliwość zastosowania wobec osób wykonujących taką pracę
rozmaitych form podnoszenia kwalifikacji i motywację wśród kadr pomocy społecznej.
Celem zmian w obszarze pracy socjalnej jest wydzielenie administracji świadczeniami (profesjonalizacja pracujących w tym obszarze pracowników i wzmocnienie ich przez właściwe zaopatrzenie w sprzęt, dostęp do baz danych) przy jednoczesnym uwolnieniu czasu pracy pracownika
socjalnego, który przeznaczy go na aktywność i profesjonalną pracę socjalną w środowisku.
5.2. Warunki koniecznych zmian do wprowadzenia
narzędzia
Na podstawie pogłębionych wywiadów z praktykami pomocy społecznej można wskazać obszary koniecznych (oczekiwanych) zmian mających na celu poprawę warunków świadczenia
usług socjalnych w regionie. Są to:
1. podział zadań w ramach ośrodków pomocy społecznej w gminie (blisko beneficjenta
pomocy społecznej) pomiędzy wyspecjalizowany zespół pracowników zajmujących się
realizacją świadczeń (pieniężnych i niepieniężnych) oraz zespół profesjonalnych pracowników socjalnych skoncentrowanych na pracy socjalnej i współpracy z beneficjentem pomocy społecznej;
2. integracja materialnych świadczeń socjalnych w formie zintegrowanego świadczenia
pieniężnego, płatnego jednorazowo świadczenia pieniężnego opartego na „minimalnym dochodzie socjalnym”, którego poziom umożliwia beneficjentom pomocy społecznej zaspokojenie podstawowych potrzeb (zmiana legislacyjna);
3. przeniesienie do obszaru pomocy społecznej świadczenia pieniężnego zasiłku do osób
bezrobotnych z jurysdykcji powiatowych urzędów pracy do opieki społecznej (zmiana
legislacyjna)37;
37 Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity
Dz.U. 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.).
227
228
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
4. integracja zarządzania zasobami pomocy społecznej (które obecnie są prowadzone
na poziomie gminy i powiatu) w celu podniesienia jakości zarządzania świadczeniami
i podniesienia efektywności działań;
5. odciążenie pracownika socjalnego od zadań administracyjnych skupionych na wypełnieniu procedur administracyjnych związanych z udzieleniem świadczenia w formie decyzji administracyjnej na rzecz pracy socjalnej w środowisku umożliwiającej bezpośrednią współpracę z beneficjentem pomocy społecznej w środowisku (w oparciu o kontrakt
socjalny i inne formy zobowiązujące strony do realizacji określonych działań);
6. zmiana formy przyznania świadczeń pomocy społecznej z decyzji administracyjnych na
decyzję polityczną właściwego gremium decyzyjnego powołanego dla gminy lub gmin
(zmiana legislacyjna i organizacyjna);
7. powstanie niezależnych od struktur gminnych pomocy społecznej: komisji weryfikującej prawo do świadczeń (przyznanie statusu beneficjenta pomocy społecznej), komisji
decydującej o przyznaniu świadczenia rekomendowanego przez pracownika socjalnego, superwizorów opieki społecznej oraz wskazanie instancji odwoławczej zastępującej Samorządowe Kolegium Odwoławcze (np. Sąd Pracy) rozstrzygającej w sytuacjach
odwołania się do decyzji przez beneficjentów pomocy społecznej (zmiana legislacyjna
i organizacyjna);
8. zobowiązanie beneficjenta pomocy społecznej do współpracy we włączeniu społecznym (powrót na rynek pracy, integracja społeczna, wychodzenie z trudnej sytuacji życiowej itp.) w oparciu o kontrakt socjalny lub inne formy współpracy z pracownikiem
socjalnym, które warunkuje udzielenie wsparcia;
9. ujednolicenie procesu przyznawania świadczenia przez pomoc społeczną pod względem kryteriów kwalifikacyjnych, rodzajów dokumentów poświadczających złożone deklaracje, czasu na jaki świadczenie jest przyznane (zmiana legislacyjna);
10. wzmocnienie roli pracownika socjalnego i jego pozycji w relacjach z beneficjentem pomocy społecznej w sytuacjach, gdy jego propozycje świadczenia lub ocena sytuacji życiowej beneficjenta są inne niż oczekiwania beneficjenta;
11. konieczność dostosowania procedur (według podziału proponowanego przy rekomendacji niniejszego narzędzia zorientowanego na integrację społeczną i podjęcie zatrudnienia) pomocy społecznej do zachodzących zmian społeczno-gospodarczych, zwłaszcza
w strukturze wiekowej beneficjentów (działania pomocy społecznej w ramach polityki
senioralnej).
5.3. Opis nowej organizacji pomocy społecznej (wariant
podstawowy – pomoc społeczna w gminie, warianty
dla związku gmin wiejskich oraz miasta na prawach
powiatu)
1. Podstawą formą organizacji pomocy społecznej (i dystrybucji świadczeń pieniężnych
i niepieniężnych w ramach opieki społecznej) jest działalność ośrodka pomocy społecznej (OPS) w gminie, możliwie blisko beneficjentów;
2. W ośrodku pomocy społecznej (OPS) zastaną wydzielone:
a. pion świadczeń – gromadzący zasoby pracowników odpowiedzialnych za zrealizowanie świadczeń pieniężnych i niepieniężnych (administrowanie świadczeniami
5. Narzędzia opracowane na podstawie wywiadów i konsultacji z partnerami regionalnymi
pieniężnymi oraz zarządzanie udzielaniem przez opiekę społeczną świadczeń adresowanych do beneficjentów pomocy społecznej) i zapewniający obsługę administracyjną,
b. pion pracy socjalnej (pracownicy socjalni) realizujący pracę socjalną z beneficjentami i odpowiedzialny za rodzaj udzielonego wsparcia (rekomendujący świadczenie).
3. Przyznane beneficjentom świadczenia będą wykonywane przez centrum świadczeń
socjalnych (CŚS) − integracja świadczeń w jednym miejscu umożliwi efektywniejsze zarządzanie nimi i podniesienie jakości ich udzielenia (m.in. przez unikanie dublowania
się procedur ograniczy koszty administracyjne, co ma miejsce w przypadku gdy świadczenia udzielane są przez rozmaite instytucje, poprzez integrację systemów rozmaitych
instytucji publicznych podniesie sprawność pracy administracyjnej, umożliwi ich pełną
kontrolę i monitorowanie);
4. W bezpośrednim i osobistym kontakcie z beneficjentami pozostają pracownicy socjalni, prowadzą swoją pracę w środowisku, których celem jest możliwie pełne włączenie
społeczne beneficjentów pomocy społecznej, ich usamodzielnienie i pomoc w wyjściu
z trudnej sytuacji życiowej (czemu ma służyć świadczenia udzielone danej osobie);
5. CŚS wykonuje przyznane świadczenie socjalne, weryfikuje uprawnienia (potwierdza
formalnie prawo beneficjenta do świadczenia pomocy społecznej, bada spełnienie kryteriów) i administruje świadczeniami. Do pracowników socjalnych należy zarekomendowanie udzielenia świadczenia (indywidualna rekomendacja odpowiedniej procedury)
i jego kontraktacja na rzecz beneficjenta pomocy społecznej.
6. Beneficjent pomocy społecznej to osoba, której sytuacja życiowa pasuje do jednej z czterech kategorii klientów pomocy społecznej, którym zaproponowane zostaną w oparciu
o przygotowany kontrakt socjalny właściwe świadczenia (finansowe i niefinansowe):
a. trwale niezdolni do zatrudnienia i do powrotu na rynek pracy (którzy mają stwierdzoną niezdolność do podjęcia pracy uruchamiającą określoną procedurę działań
stosowanych do tej kategorii beneficjenta),
b. czasowo/częściowo z różnych przyczyn niezdolni do podjęcia pracy, których sytuacja
życiowa jest indywidualnie rozpoznana przez pracownika socjalnego, a zastosowane
wobec nich procedury mają określić gotowość powrotu do pracy i wesprzeć pełny
lub częściowy powrót do zatrudnienia (przygotowany będzie indywidualny programem wsparcia, który strony przyjmują w formie kontraktu-zobowiązania z określonym czasem trwania i warunkami zastosowania),
c. dzieci i ich rodziny (beneficjenci świadczeń rodzinnych i osoby do ukończenia edukacji/osiągnięcia określonego wieku – np. 25 lat), którym ochrona socjalna ma zabezpieczyć potrzeby edukacyjne/socjalne/żywieniowe we współpracy z innymi instytucjami (np. szkoła, CARITAS),
d. osoby w trudnej sytuacji życiowej (bez względu na to czy jednorazowej, krótkotrwałej czy długotrwałej bez perspektywy zmiany) wymagające wsparcia (sytuacje
indywidualne rozstrzygane procedurą doraźną rekomendowaną przez pracownika
socjalnego).
7. O tym, czy dana osoba kwalifikuje się do udzielenia świadczeń w ramach pomocy społecznej decyduje gremium ekspertów niezależnych od struktur pomocy społecznej, tzw.
Komisja Weryfikująca prawa do świadczeń (KW), którą tworzą, obok reprezentantów
władzy politycznej realizującej polityczny program wsparcia socjalnego, także osoby we-
229
230
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
ryfikujące sytuację życiową osoby, której wsparcie ma zostać udzielone (stwierdzenie jej
niezdolności do pracy czy niepełnosprawności). Klasyfikacja beneficjenta dokonywana
jest na podstawie listy kwalifikacyjnej umożliwiającej przyporządkowanie beneficjenta
do danej kategorii potencjalnych świadczeniobiorców i listy procedur-świadczeń dla danej kategorii przeznaczonych.
8. Podstawowym kryterium kwalifikującym beneficjenta do wsparcia jest dochód (minimalny dochód socjalny) oraz spełnienie przynajmniej przesłanki jednego warunku, który zakwalifikuje go do objęcia opieką społeczną według kryteriów ustawowych.
9. Procedury-świadczenia, które stosuje pracownik socjalny w konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy pomocy społecznej są oparte na ocenie stopnia utrudnień lub pełnej niezdolności powrotu do pracy/podjęcia zatrudnienia lub rozeznaniu sytuacji życiowej
beneficjenta – pracownik socjalny formułuje tę ocenę i własne propozycje wsparcia korzystając z listy procedur-świadczeń (rekomendacja wstępna).
10. Przyznanie prawa do świadczenia to decyzja tzw. Komisji Decyzyjnej o przyznaniu
świadczenia (KD), która zostaje wydana na postawie rekomendacji udzielenia świadczenia przygotowanej przez pracownika socjalnego – decydującym nie jest formalne uzasadnienie udzielenia pomocy (spełnienie kryteriów kwalifikacyjnych), ale merytoryczna ocena zasadności jej udzielenia (rekomendacja) pracownika socjalnego. KD tworzą
reprezentanci władzy politycznej (rada gminy) realizującej polityczny program pomocy społecznej, reprezentanci urzędu gminy (kompetencja budżetowa), kierownicy OPS,
przedstawiciele superwizorów. KD działa na podstawie regulaminu według cyklu spotkań uzasadnionego sytuacją w gminie;
11. Jeśli nie ma wątpliwości co do sytuacji osoby starającej się o pomoc (nie ma on możliwości większego zaangażowania zasobów własnych i środowiska), a weryfikacja jej stanu nie wymaga ingerencji pracownika socjalnego, świadczenia udziela się bez decyzji
KD, a KD jest jedynie o nim informowany (procedura doraźna), w oparciu o dokumenty
dostarczone do CŚS przez beneficjenta pomocy społecznej, które są tam weryfikowane. Procedura doraźna obejmuje sytuacje, w których nie jest konieczne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego: np. dodatek mieszkaniowy, dodatek celowy na leczenie
w przypadku osoby przewlekle chorej, zasiłek celowy na zakup opału.
12. Pracownik socjalny przygotowuje rekomendację wstępną (plan udzielenia świadczeń
z uzasadnieniem – do wiadomości beneficjenta) – na podstawie której Komisja Decyzyjna
podejmuje decyzję o przyznaniu świadczenia – KD nie ingeruje w merytoryczną treść
rekomendacji wstępnej.
13. Czas trwania i zasady przyznania świadczenia są elementami kontraktu socjalnego zwartego przez beneficjenta pomocy społecznej z reprezentującym pomoc społeczną pracownikiem socjalnym.
14. Odwołanie od propozycji przysługuje od rekomendacji wstępnej, a zainteresowany może
ją wnieść do Komisji Decyzyjnej (również odwołania od decyzji Komisji Weryfikującej rozstrzyga Komisja Decyzyjna) – na posiedzeniu KD zapoznaje się odwołaniem i z argumentacją pracownika społecznego, po czym rozstrzyga o zasadności uchylenia rekomendacji
wstępnej (jeśli pracownik socjalny nie zgadza się ze stanowiskiem KD ma prawo odmówić zgody na rekomendację wstępną, do której treści nie jest przekonany i wystąpić do
swojego przełożonego o przekazanie sprawy innemu pracownikowi socjalnemu, który
zastąpi go w danym środowisku).
5. Narzędzia opracowane na podstawie wywiadów i konsultacji z partnerami regionalnymi
15. Uchylone rekomendacje wstępne są przedmiotem analizy Kolegium superwizorów pomocy społecznej – niezależnego gremium praktyków pracy socjalnej umocowanej poza
strukturami gminnych i powiatowych instytucji pomocy społecznej (np. przy Urzędzie
Marszałkowskim).
16. Decyzje Komisji Decyzyjnej mogą zostać zaskarżone do instytucji sądowej (której usługi są dla beneficjenta bezpłatne – podobnie ja obecnie np. Sąd Pracy), której decyzja
w sprawie świadczenia pomocy społecznej jest ostateczna.
Poniżej schemat funkcjonalny rekomendowanej zmiany w obszarze pomocy społecznej
dla gminy miejskiej i miejsko-wiejskiej, gminy wiejskiej oraz miasta na prawach powiatu.
Rysunek 1. Schemat funkcjonalny organizacji pomocy społecznej w gminie (miejskiej
lub miejsko-wiejskiej)
231
232
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
Rysunek 2. Schemat funkcjonalny organizacji pomocy społecznej w mieście
na prawach powiatu
5. Narzędzia opracowane na podstawie wywiadów i konsultacji z partnerami regionalnymi
Rysunek 3. Schemat funkcjonalny organizacji pomocy społecznej w gminach wiejskich
(porozumienie pomiędzy gminami) w 2 wariantach: pracownicy socjalni w OPS-ach gminnych, pracownicy socjalni do gmin są delegowani z międzygminnego ośrodka pomocy
społecznej
233
234
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
5.4. Opis warunków brzegowych, które warunkują
wprowadzenie narzędzia
Żeby zdefiniowane narzędzie można było skutecznie wprowadzić należy dokonać zmian
w legislacji, procedurach administracyjnych i organizacji działalności pomocy społecznej
(wsparcie rzeczowo-organizacyjne). Obszary zmian są następujące:
a. decyzje polityczne wyrażone decyzjami właściwych organów administracji samorządowej
(uchwały rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa) o nowej organizacji pomocy
społecznej i jej finansowaniu,
b. zmiany w otoczeniu prawnym w ustawach związanych ze świadczeniami społecznymi,
w tym przede wszystkim:
 wprowadzenie zintegrowanego świadczenia socjalnego w formule świadczenia pieniężnego, które będzie przyznawane na podstawie minimalnego dochodu socjalnego
5. Narzędzia opracowane na podstawie wywiadów i konsultacji z partnerami regionalnymi
(co umożliwi jednorazową wypłatę świadczenia pieniężnego) przez czas obowiązywania decyzji o jego przyznaniu;
 dostosowanie świadczeń do nowego podziału kategorii beneficjentów pomocy społecznej (lista procedur-świadczeń);
 ujednolicanie kryteriów przyznania świadczenia pieniężnego i niepieniężnego wraz
z wymogami formalnymi dotyczącymi czasu obowiązywania wydanej w sprawie decyzji (określony czas – 6−12 miesięcy zamiast reagowania na każdą zmianę sytuacji dochodowej beneficjenta świadczenia po jej zaistnieniu);
 zachowanie większej elastyczności w sposobie poświadczania dokumentów i wymaganych oświadczeń i ograniczenie do niezbędnego minimum formalności (np. odnosząc
się do dokumentów weryfikujących dochód beneficjenta pomocy społecznej z innych
systemów np. skarbowych zeznań podatkowych na podstawie zapisów elektronicznych
pozyskanych z instytucji publicznych);
 umocowanie prawne nowych elementów systemu pomocy społecznej (komisje, listy
procedur-świadczeń itp.);
 umocowanie prawne procedury kontraktacji wsparcia społecznego (kontrakt) jako formy poświadczenia gotowości beneficjenta opieki społecznej do współpracy (opis warunków, czasu trwania ustaleń, czynności podejmowanych przez beneficjenta pomocy
społecznej) w celu możliwie pełnej integracji społecznej;
 umocowanie prawne nowej formy decyzji o przyznaniu świadczenia w oparciu o merytoryczne a nie formalne kryteria kwalifikacji beneficjenta pomocy społecznej do świadczeń,
 wskazanie instytucji odwoławczej (zastępującej Samorządowe Kolegium Odwoławcze)
w sytuacjach zaskarżania decyzji KD (spełniającego kryteria swobodnego i bezpłatnego dostępu dla skarżących decyzje);
 przesunięcie kompetencji powiatów (PCPR) do zasobów OPS-ów.
c. zmiany organizacyjne:
 integracja i dostęp do zasobów innych instytucji publicznych (w tym m.in. służby socjalne powiatów: powiatowe urzędy pracy, powiatowe centra pomocy rodzinie i inne aktywności) w celu uniknięcia powtarzania procedur weryfikacyjnych zapewnione opiece
społecznej (CŚS);
 organizacja i powołanie Komisji Weryfikującej (KW) wraz z listą kategorii zdefiniowanych beneficjentów pomocy społecznej (lista kwalifikacyjna) i Komisji Decyzyjnej (KD),
jako nowych elementów systemu pomocy społecznej na poziomie gminnym (dla kilku
gmin);
 powołanie Kolegium Superwizorów Pomocy Społecznej (KS) – gremium praktyków
pracy socjalnej umocowanego poza strukturami gminnych i powiatowych instytucji
pomocy społecznej (np. w strukturach Urzędu Marszałkowskiego), którego zadaniem
będzie interpretacja sytuacji konfliktowych i wsparcie pracowników socjalnych i wypracowanie z partnerami społecznymi i politycznymi zapisów Kodeksu Pracownika
Socjalnego (KPS), Karty Praw Beneficjenta Pomocy Społecznej (KPBPS);
 stosowne wyposażenie centrów świadczeń społecznych (CŚC), ośrodków i pracowników socjalnych adekwatne do wyzwań i oczekiwanego standardu wykonania zadań;
 opracowanie i wyposażanie pracownika socjalnego w procedury-świadczenia (lista)
adekwatne do kategorii osób ubiegających się o pomoc społeczną z którym spotyka
się w środowisku, właściwe wyposażenie sprzętowe (laptop) umożliwiające prowadze-
235
236
Bezpieczeństwo socjalne rodziny
nia wywiadów (wprowadzenia danych do systemu monitorującego działania pomocy
społecznej bez konieczności przepisywania wywiadów) i przygotowanie rekomendacji
wstępnej i kontraktu socjalnego w środowisku.
Wprowadzenie powyższych regulacji wymaga poniesienia kosztu wprowadzania zmian
(koszty legislacyjne, organizacyjne, zarządcze). Wydatek na organizację biura administrującego świadczeniami, przez analogię, można odnieść do wszystkich struktur, wychodząc
od kosztów przygotowania zmian w wybranym ośrodku pomocy społecznej, w którym
dokonano podziału na zespół-pion administrowania świadczeniami i pion pracy socjalnej
(np. w Ośrodku Pomocy Społecznej w Kluczborku).
6. Przewidywane skutki wprowadzania
proponowanych rozwiązań
Wprowadzenie rekomendowanego narzędzia spowoduje:
 wzrost efektywności realizacji świadczeń (pieniężnych i niepieniężnych) dla beneficjentów pomocy społecznej przez ich integrację;
 określenie gotowości beneficjenta pomocy społecznej do współpracy z pracownikiem socjalnym i jego gotowości do powrotu na rynek pracy;
 przywrócenie odpowiedzialności społeczności lokalnej (gminy) za standard i poziom
udzielenia wsparcia społecznego w systemie pomocy społecznej;
 wzrost roli pracowników socjalnych i ich dodatkowe zmotywowanie;
 integrację zasobów pomocy społecznej co umożliwi poprawę jakości zarządzania i obsługi beneficjenta pomocy społecznej na poziomie gminy;
 wprowadzenie indywidualnego programu włączenia społecznego beneficjenta pomocy
społecznej uzależnionego od rozeznania jego sytuacji życiowej przez pracownika socjalnego, do którego zobowiązuje się on w formule kontraktu socjalnego;
 wzrost standardów obsługi beneficjenta przez sformułowanie Karty Praw Beneficjenta
Pomocy Społecznej oraz Kodeksu Pracownika Socjalnego;
 przesunięcie akcentu z procedury administracyjnej przyznania świadczenia na rekomendację merytoryczną.
7. Rekomendacje
Sukces wprowadzenia zmian do obszaru pomocy społecznej, które podniosą jej skuteczność
i umożliwią poprawę efektywności i standardu udzielanego wsparcia uzależniony jest od ich
przeprowadzenia w obszarze: zarządzania pomocą społeczną i świadczeniami (integracja
zasobów i zarządzania nimi), regulacji prawnych (zapisy ustawowe dotyczące kryterium minimum dochodowego, sposobu wyliczeń i potwierdzenia dochodów, czasu obowiązywania
przyznanego świadczenia) oraz organizacji udzieleniu wsparcia beneficjentom pomocy społecznej w oparciu o kryterium merytoryczne (wynikające z oceny sytuacji życiowej beneficjenta dokonanej przez pracownika socjalnego) zamiast kryteriów formalnych kwalifikujących beneficjenta do udzielenia pomocy.
Decydujące jest przeniesienie decyzji o udzieleniu świadczenia do Komisji Weryfikujących
i Decyzyjnych, tworzonych przez fundatora pomocy społecznej, reprezentujących polityczny
program socjalny, uchwalony i realizowany przez radę gminy. Służby i zasoby pomocy społecznej, które w obecnym systemie podlegają powiatom powinny zostać przeniesione do zasobów gminnych lub, w przypadku funkcjonalności obsługujących potrzeby ponadgminne,
zostać zlecone na zewnątrz.
Od rekomendacji pracownika socjalnego beneficjentowi, który nie zgadza się z otrzymaną
decyzją przysługuje prawo do odwołania się od niej do Komisji Decyzyjnej akceptującej (lub
nie) rekomendację o udzieleniu świadczenia przygotowaną przez pracownika socjalnego.
Komitet Superwizorów Pracy Socjalnej powinien być zapleczem pracowników socjalnych,
mającym swego reprezentanta w Komisji Decyzyjnej a w sytuacjach spornych merytorycznym partnerem oceniającym ich profesjonalizm w kontekście Kodeksu Postępowania Pracownika Socjalnego i Karty Praw Beneficjentów Pomocy Społecznej.
Decydujące dla sukcesu rekomendowanego narzędzia będą profesjonalne działanie centrum świadczeń socjalnych (CŚS), odpowiednia liczba i wysokie kwalifikacje pracowników
socjalnych.
VI
Edukacja zawodowa
a rynek pracy
wraz z opracowaniem wstępnych narzędzi do realizacji
celu określonego w Pakiecie II: „Dostosowanie oferty
edukacyjnej do potrzeb gospodarki i rynku pracy”
Ireneusz JABŁOŃSKI
1. Wstęp
1.1. Uwagi ogólne
Dla rozwoju przedsiębiorczości potrzebne są odpowiednie zasoby kapitału ludzkiego. Dlatego też konieczne jest wypracowanie rozwiązań służących dostosowaniu oferty edukacyjnej do potrzeb gospodarki i rynku pracy oraz poprawie szans edukacyjnych i cywilizacyjnych. Najbardziej nowatorskie rozwiązania temu służące zaprezentowano w formie trzech
narządzi:
1. model zintegrowanego kształcenia zawodowego na bazie średniej szkoły zawodowej –
technikum zawodowego (TZ),
2. model regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej (WSzZ),
3. lokalna szkoła jako wielofunkcyjne centrum edukacyjno−kulturalno-cywilizacyjne dla
społeczności lokalnej.
Celem pierwszego narzędzia jest zbudowanie nowoczesnego ośrodka edukacji zawodowej na bazie szkoły − Technikum Zawodowego, ściśle współpracującej z właściwą merytorycznie uczelnią wyższą, właściwym terytorialnie Centrum Kształcenia Zawodowego oraz
lokalnymi i regionalnymi przedsiębiorcami.
Narzędzie drugie opisuje model kształcenia i tryb powołania regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej, powstałej na bazie istniejących zasobów będących w dyspozycji środowiska
akademickiego, kształcącej na studiach inżynierskich i licencjackich w kierunkach zgodnych
ze strategią rozwoju województwa opolskiego.
Celem narzędzia trzeciego jest utworzenie na bazie szkoły gminnej wielofunkcyjnego centrum edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjnego, które posłuży wzbogaceniu oferty i wyrównaniu szans edukacyjnych dzieci i młodzieży z gmin wiejskich.
1.2. Kogo potrzebuje gospodarka realna −
teorie rynku pracy
Istnieje kilka teorii ekonomicznych dotyczących funkcjonowania rynku pracy. Prezentują one
różne zbiory hipotez dotyczących nierównowagi na rynku pracy. Generalnie można podzielić
je na trzy podstawowe grupy. Hipotezy grupy pierwszej eksponują czynniki strukturalne i instytucjonalne jako odpowiedzialne za powstawanie takiej nierównowagi. Przykładem jest teoria segmentacyjna, uwypuklająca wątek ograniczeń mobilności siły roboczej. Hipotezy grupy
drugiej utrzymują, że nierównowaga może być spowodowana długotrwałością (opóźnieniem)
procesów dostosowawczych na rynku pracy (wskutek poszukiwania pracy, czy procesu zmiany
kwalifikacji). Do tego obszaru należy teoria kapitału ludzkiego (human capital), teoria naturalnej stopy bezrobocia (NRU) oraz teoria poszukiwań na rynku pracy (job search). Hipotezy grupy trzeciej zakładają, że nierównowaga na rynku pracy może być spowodowana sztywnością
płac. Objaśniają to teorie płacy efektywnej oraz insiders-outsiders.
Wśród teorii segmentacyjnych dominują dwa ujęcia. Według jednego, rynek pracy składa
się z kilku segmentów, które charakteryzują się odmiennymi warunkami oferowanymi pracow-
242
Edukacja zawodowa a rynek pracy
nikom. Według drugiego, wejście na poszczególne segmenty rynku pracy jest – przynajmniej
w pewnych okresach – ograniczone: więcej jest osób chętnych do pracy w tych segmentach,
niż ofert pracy. Najbardziej eksponowane są teorie dualnego rynku pracy oraz wewnętrznego
i zewnętrznego rynku pracy. Pierwszą z nich sformułowali P. Doeringer i M. Piore. Zgodnie z jej
podstawową hipotezą rynek pracy jest podzielony na dwa segmenty, w których pracownicy
i pracodawcy działają na podstawie zupełnie odmiennych zasad postępowania i które charakteryzują się różnymi, możliwymi do zidentyfikowania cechami. Określane są one jako pierwotny i wtórny. Segment pierwotny obejmuje stabilne, dobrze opłacane, stwarzające możliwości
awansu miejsca pracy. Segment wtórny – miejsca pracy o mniejszym prestiżu, gorzej opłacane,
których liczba jest uzależniona od wahań koniunkturalnych.
Dostęp do miejsc pracy w pierwszym segmencie rynku jest ograniczany przez kryteria zatrudniania pracowników i określoną drabinę awansu zawodowego. Z kolei nieatrakcyjność
miejsc pracy w drugim segmencie powoduje wysoką fluktuację pracowników i łatwość przenoszenia się z jednej pracy do drugiej. W pierwszym segmencie dominują wyższe wynagrodzenia, a w drugim niższe.
Ta teoria dualnego rynku pracy wyjaśnia przyczyny migracji zewnętrznych za pomocą
czynników makroekonomicznych. Zakłada ona permanentny brak rąk do pracy w krajach
wysoko rozwiniętych.
Druga z reprezentatywnych koncepcji segmentacyjnych zakłada, że rynek pracy składa się
z rynku zewnętrznego i wewnętrznego. Zewnętrzny rynek pracy definiowany jest negatywnie
(w sensie logiki). Kształtuje się on na obszarach nieobjętych przez rynek wewnętrzny, czyli
stanowi resztę istniejącą wszędzie tam, gdzie nie rozwinął się rynek wewnętrzny. Natomiast
wewnętrzny rynek pracy tworzą pracodawcy (przedsiębiorstwa), w których płace i alokacja
siły roboczej regulowane są przez trwałe normy i procedury. Są to jednostki organizacyjne,
wewnątrz których funkcje rynku, takie jak kształtowanie cen pracy i jej alokacja realizowane
są za pomocą zasad instytucjonalnych.
Teoria kapitału ludzkiego (human capital theory) sformułowana została na początku lat
60. w Stanach Zjednoczonych. W 1962 roku ukazał się specjalny numer „Journal of Political Economy”, który zawierał wstępne rozdziały monografii Gary’ego Beckera − „Human
Capital”. Według Beckera przyczynami zróżnicowania płac jest zróżnicowane wyposażenie
w kapitał ludzki poszczególnych pracobiorców w postaci poziomu wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, umiejętności i doświadczenia zawodowego. Są one wynikiem indywidualnych decyzji dotyczących inwestowania w swój własny potencjał. Teoria kapitału ludzkiego
wprowadziła dychotomiczny podział kwalifikacji siły roboczej na: uniwersalną i specyficzną.
Pracownicy dysponujący uniwersalnymi kwalifikacjami najczęściej są obsadzani na stanowiskach związanych z wykonywaniem prac prostych i niewymagających długich szkoleń.
Zaś specyficzne kwalifikacje decydują o zatrudnieniu na bardziej prestiżowych, lepiej płatnych stanowiskach, charakteryzujących się mniejszą fluktuacją. Pracobiorcy o kwalifikacjach
uniwersalnych są bardziej skłonni do zmiany miejsca zatrudnienia, a pracownicy o kwalifikacjach specyficznych mniej.
Uznaną teorią w nurcie wskazującym na występowanie istotnych opóźnień w dostosowaniach zachodzących na rynku pracy jest też teoria naturalnej stopy bezrobocia, zwana teorią
bezrobocia równowagi. Jej twórcami są Milton Friedman i Edmund Phelps.
Założyli oni, że istnieje taki poziom bezrobocia (czyli nadwyżki podaży pracy nad popytem
na nią), który stabilizuje płace nominalne, co ma istotne znaczenie dla naturalnej stopy bez-
1. Wstęp
robocia, czyli takiego poziomu bezrobocia, jaki wynikałby z walrasowskiego układu równań
równowagi ogólnej, pod warunkiem że byłyby w nim uwzględnione rzeczywiste cechy strukturalne rynków pracy i towarów, niedoskonałości rynkowe, stochastyczna zmienność popytu
i podaży, koszty zbierania informacji o wolnych miejscach pracy i wolnej sile roboczej, czy
koszty jej mobilności.
Mikroekonomicznym uzupełnieniem rozważań prowadzonych przez Friedmana i Phelpsa
jest teoria poszukiwań. Koncentruje się ona na procesie poszukiwań na rynku pracy (job
search theory). Poświęca wiele uwagi określeniu związków między mikroekonomiczną teorią zachowań podmiotów poszukujących pracy i oferujących ją (wraz z towarzyszącymi im
procesami mobilności) a makroekonomicznymi relacjami między inflacją i bezrobociem. Najistotniejszym dla niej problemem jest efektywność procesu poszukiwania zarówno miejsc
pracy, jak i pracowników.
Analiza wszystkich teorii prowadzi do wniosku, że przyczyny nierównowagi na rynku pracy można zamknąć w koło przyczyn, wśród których dominuje czynnik ludzki przesądzający
o jakości kapitału ludzkiego i o umiejętności poszukiwania pracy.
1.3. Rynek pracy a edukacja
Gospodarka taka, jak zdefiniowano powyżej, potrzebuje wizjonerów, którzy nadadzą jej kierunek. Takich jakimi kiedyś był za ziemiach polskich Ignacy Łukasiewicz, czy Hipolit Cegielski. Ale potrzebni są jej też architekci, inżynierowie, technicy, robotnicy i menadżerowie zarządzających ich pracą.
Polska ma wielki niedobór takich specjalistów. Gdy w Europie Zachodniej dokonywała się rewolucja przemysłowa i rozwijał wolny rynek, w Polsce pod zaborami dominowała
żeromszczyzna – mit bohatera ideowca, społecznika, poświęcającego życie prywatne dla
bezinteresownej pracy na rzecz najbiedniejszych. Dlatego wiek XIX można nazwać wiekiem
straconym.
Po II wojnie światowej wzorem do naśladowania stał się chłoporobotnik, a kult przedsiębiorczości został zamieniony na pogardę dla prywaciarza.
Po 1989 roku nastąpił niebywały rozwój przedsiębiorczości, ale w złym kierunku poszły zmiany w edukacji. Na skutek reformy, której zakres przedstawiono w „Niebieskiej
Książeczce” Mirosława Handke – Ministra Edukacji Narodowej w rządzie Jerzego Buzka,
zlikwidowano technika i licea zawodowe w ich wcześniejszym kształcie. Trzyletnie licea
profilowane i dwuletnie szkoły zawodowe zupełnie się nie sprawdziły. O szkolnictwie bowiem decydują potrzeby nauczycieli, a nie potrzeby uczniów, a już tym bardziej gospodarki. Stąd większy nacisk na przedmioty i studia humanistyczne, niż przedmioty ścisłe
i studia techniczne.
Jakie są konsekwencje wprowadzenia gimnazjów, ograniczenia godzin lekcji z matematyki
i fizyki pokazują badania Marii Dudzikowej i Renaty Wawrzyniak-Beszterdy1 o doświadczeniach pierwszych roczników maturzystów dotkniętych reformą. Jej obrońcy z przekonaniem
przywołują badania PISA (Program Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów – Programme for International Student Assessment) – międzynarodowego badania koordynowa-
1 Doświadczenia szkolne pierwszego rocznika reformy edukacji. Studium teoretyczno-empiryczne, Oficyna
Wydawnicza Impuls, Kraków 2010.
243
244
Edukacja zawodowa a rynek pracy
nego przez OECD i sprawdzającego umiejętności i wiedzę ważną z perspektywy wyzwań,
przed jakimi 15-latkowie staną w swym dorosłym życiu, które w roku 2003 (po wprowadzeniu reformy) wypadły lepiej, niż przed reformą.
Porównywano jednak dwie kompletnie różne, badane grupy uczniów. Jedna nie miała
przygotowania do testów takich jak PISA, kontrolujących umiejętność czytania ze zrozumieniem. W następnym badaniu sprawdzono tę umiejętność u gimnazjalistów, którzy przeszli
przez egzamin po klasie 6 szkoły podstawowej i przygotowywali się do egzaminu gimnazjalnego (mieli za sobą jakąś liczbę próbnych testów!). Te egzaminy również sprawdzają zdolność czytania ze zrozumieniem. W innych umiejętnościach postępu nie odnotowano lub odnotowano regres. Za to w zakresie przygotowania wszystkich tych, którzy będą wykonywać
zawody wymagające wysokich kwalifikacji technicznych maturzyści objęci reformą są daleko
w tyle w porównaniu do kolegów, którzy ukończyli wcześniejszych, czteroletnie licea.
Po reformie pojawiły się nieznane wcześniej problemy – zwłaszcza w gimnazjach. Milion
uczniów polskich szkół z ponad 4,5 miliona miało objawy depresji co na świecie jest sytuacją
wyjątkową – twierdzi Philip Zimbardo.
Mają oni za sobą tzw. epizod depresyjny (lęki, obniżony nastrój, utrudniony kontakt z rówieśnikami). Ich wrogiem są ci nauczyciele, którzy powodują, że uczniowie czują się gorsi
i zamykają się w sobie.
Zdaniem Jerzego Lackowskiego polska szkoła nie przygotowuje uczniów do zderzenia
z rzeczywistością. Systematycznie obniża się wobec nich wymagania, co prowadzi do sytuacji, że dzieci i młodzież, gdy zaczynają napotykać problemy, z którymi nie potrafią sobie
poradzić − a nie potrafią, bo nikt od nich tego nie wymagał − załamują się2.
Na początku lat 90. szkolnictwo zawodowe i techniczne weszło w fazę kryzysu. Było to na
rękę samorządom finansującym oświatę, gdyż kształcenie ogólne jest tańsze niż zawodowe.
Zasadniczo zmieniły się proporcje typów szkół ponadgimnazjalnych (a wcześniej ponadpodstawowych). Wykształcenie średnie zdobywa 80% uczniów, zaś tylko 20% kończy szkoły zawodowe. W rozwiniętych gospodarczo państwach Starej Europy dominuje model odwrotny.
Wykształcenie zawodowe przeważa w Niemczech (77%), Austrii (76%), w Szwajcarii (69%),
ale i na Węgrzech (73%) i na Słowacji (67%). Ale za to kolejne polskie rządy mogły chwalić się
w międzynarodowych statystykach zwiększeniem zainteresowania edukacją wyższą. Tyle że
po blisko dwóch dekadach okazało się, że na rynku pracy nie ma zapotrzebowania na taką
liczbę – często słabo wykształconych – magistrów. Unaoczniają to dane dotyczące bezrobocia
wśród absolwentów różnego rodzaju szkół. W województwie małopolskim bezrobotnych po
szkołach zawodowych jest zaledwie 13%, a w dolnośląskim 17%. Dane o bezrobociu najlepiej
wyglądają w województwach, w których mieszka dużo osób z wykształceniem zawodowym.
W województwie wielkopolskim (9,6%) i śląskim (11,1%). Ale widać to także w województwie
podlaskim. W 2010 roku Urząd Pracy w Białymstoku przeprowadził badania, które wykazały,
że ponad 70% absolwentów szkół zawodowych znajdowało pracę już w ciągu miesiąca od
momentu rozpoczęcia poszukiwań. Zawody, w których praktycznie nie ma bezrobocia to:
robotnik gospodarczy, technicy prac biurowych, spawacze, monterzy ociepleń budynków,
operatorzy obrabiarek sterowanych numerycznie, glazurnicy, spedytorzy, floryści, oraz – co
istotne z punktu widzenia silver economy – biomasażyści, opiekunowie osoby starszej, czy
pielęgniarze opieki długoterminowej. Czyli zawody zarówno dla absolwentów techników, jak
2 www.rp.pl/artykul/19,1044039-Polska-szkola-niszczy-dzieci.html.
1. Wstęp
i szkół zawodowych, dla mężczyzn i dla kobiet. Oczywiście to nie oznacza, że każde wykształcenie zawodowo-techniczne gwarantuje zatrudnienie3.
1.4. Zalecenia
Po latach promowania wykształcenia wyższego czas przemyśleć, jak ma wyglądać model
edukacji w Polsce i jak kształcić zawodowo, by nie produkować barbarzyńców specjalizacji,
tylko zdolnych do ciągłego kształcenia się fachowców.
Jeśli nie zmienimy modelu kształcenia, nie dogonimy cywilizacji technicznej Zachodu.
Zmiany są zatem bezwzględną koniecznością. Jak wynika z teorii zaprezentowanych powyżej muszą one dotyczyć z jednej strony procesu kształcenia, a z drugiej kojarzenia pracodawców i pracowników. Wymaga to zmian w szkołach i w urzędach pracy.
Konferencja w Davos jest spotkaniem prezesów najbogatszych światowych korporacji,
przywódców politycznych (prezydentów, premierów i innych) oraz wybranych intelektualistów i dziennikarzy. Bierze w nim udział około 2000 osób. W 2004 roku w Davos postawiono
diagnozę dla obecnego stulecia, że kapitał będzie podążał tam gdzie są zasoby pracy.
Wcześniej (w XIX i na początku XX wieku), faktycznie ludzie w poszukiwaniu pracy podążali za kapitałem, obecnie ta tendencja się odwróciła z powodu zapaści demograficznej
w naszym kręgu cywilizacyjnym.
3 forsal.pl/artykuly/728889,edukacja-wyksztalcenie-praca-zawodowki-studia-wyzsze.html.
245
2. Analiza stanu obecnego
2.1. Reformy ustroju szkolnego z 1999 roku – założenia,
realizacja i skutki
Na początku przedstawiono kilka poglądów twórców i zwolenników reformy ustroju szkolnego z 1999 roku, które dają wyobrażenie o skali problemu.
„Kształcenie podstawowe i średnie miałoby się odbywać w trzech etapach, z których
pierwszy, odpowiadający szkole podstawowej, skupiałby się na wychowaniu dzieci, nie byłoby konkretnych przedmiotów, lecz zdobywanie wiedzy o życiu. W trakcie drugiego, na poziomie gimnazjum, młodzież, ucząc się w klasach niepodzielonych na profile, zdobywałaby
ogólną wiedzę. Trzeci etap obejmowałby licea ogólnokształcące, zawodowe lub techniczne,
w których uczniowie mogliby zdobywać wiedzę związaną z jakimś zawodem, ale nie zmuszałoby to ich do podejmowania ostatecznej decyzji o wyborze zawodu”4.
„Liceum profilowane (zawodowe) ma nie kształcić w konkretnym zawodzie, ale przygotować natomiast ucznia do dalszego kształcenia specjalistycznego i w efekcie – do zdobycia
zawodu. (…) Kształcenie umiejętności praktycznych, które nie wymagają stosowania kosztownego wyposażenia techno-dydaktycznego, powinno być realizowane w szkole (w warsztatach lub pracowniach ćwiczeń). Kształcenie praktyczne wymaga zastosowania kosztownych stanowisk dydaktycznych w centrach kształcenia praktycznego. Zakłada się również
możliwość kształcenia praktycznego w przedsiębiorstwach i zakładach rzemieślniczych”5.
„Zasadnicze szkoły zawodowe powinny być zlikwidowane. (...) Jestem tak żarliwą przeciwniczką zawodówek (...) Ja uważam, że (...) wszystkie te przedmioty tzw. zawodowe (...)
nie tylko w szkołach zasadniczych, ale także w technikach, jak technologia obróbki drewna czy skrawanie metalu, te wszystkie maszynoznawstwa i metariałoznawstwa zapychają
umysł młodzieży. One nie pomagają w rozumieniu świata (...). Młodych ludzi nie należy więc
przyuczać do konkretnego zawodu (...), ale uczyć porządnego myślenia, bo jak będą myśleć,
to i zawodu szybko się nauczą w konkretnym miejscu pracy, do którego trafią (...). Dlatego
w miejsce przedmiotu zawodowego wprowadziłabym więcej lekcji polskiego, matematyki,
historii, fizyki czy biologii6.
Głównym założeniem reformy edukacji było: „(…) aby w celu podnoszenia wykształcenia
społeczeństwa do pożądanego poziomu, wykształcenie średnie poświadczone egzaminem
maturalnym zdobywało w najbliższych latach około 80% młodych Polaków, zaś pozostałe
20% młodzieży kończyło szkoły zawodowe”. Należy stwierdzić, że przyjęta w Polsce formuła
80:20 doprowadziła do daleko posuniętej marginalizacji kształcenia zawodowego i odbiega
znacząco od systemów działających w krajach Europy Zachodniej (gdzie dominuje model
30:70, tzn. 70% uczniów zdobywa wiedzę zawodową i techniczną). Jeżeli wziąć pod uwagę
średnią strukturę szkolnictwa na poziomie ponadgimnazjalnym w krajach Unii Europejskiej,
to proporcje te zwykle wyglądają następująco: ok. 60% uczniów kształci się w szkołach zawodowych i 40% w ogólnokształcących. Wykształcenie zawodowe przeważa w Niemczech
4 Minister M. Handke, „Życie Warszawy” z 10 grudnia 1997 r.
5 MEN, Reforma systemu edukacji. Projekt, Warszawa 1998, s. 16.
6 H. Świda-Zaremba, Sąd nad zawodówką, „Gazeta Wyborcza”, 25–26 maja 2002 r.
2. Analiza stanu obecnego
(77% uczących się), Austrii (77%), Węgrzech (73%), Szwajcarii (69%) oraz Słowacji (67%). Zaś
najczęściej występujący w tych krajach model stosunku pomiędzy przygotowaniem ogólnym a zawodowym absolwentów wchodzących na rynek pracy w roku 1997 to 50:50, w roku
2004 to 40:60. Kraje, w których proporcje obu typów kształcenia są w przybliżeniu równe to
np. Dania, Finlandia, Szwecja, Norwegia i Francja. Natomiast wysoki odsetek przygotowania
zawodowego i niski przygotowania ogólnego ma miejsce w Czechach, Niemczech, Holandii,
na Węgrzech, w Słowacji, Austrii i Szwajcarii. Z kolei kraje takie jak: Japonia, Grecja, Portugalia, Włochy, Hiszpania i niestety również Polska mają w systemie edukacyjnym jako rezultat kształcenia wysoki odsetek przygotowania ogólnego i niski przygotowania zawodowego
młodzieży.
System kształcenia ponadgimnazjalnego w Polsce zdecydowanie odbiega od średniej
unijnej Proporcje kształcenia ogólnego do kształcenia zawodowego na przełomie ostatniej
dekady uległy bardzo dużej zmianie, na niekorzyść kształcenia zawodowego. Struktura zbliżona do średniej krajów UE (40:60) w Polsce występowała w roku szkolnym 1999/2000, trzy
lata później (2002/2003) osiągnęła proporcje 61:39 zbliżając się do określonej w reformie
formuły 80:20. Mieczysław Kabaj opierając się na badaniach porównawczych mówi nawet
o afrykanizacji szkolnictwa ponadgimnazjalnego w Polsce7.
Na decyzję młodzieży, która przy obecnym systemie oświaty częściej wybiera szkoły
i oddziały ogólnokształcące, w znacznym stopniu wpływa struktura dostępnych kierunków
studiów (zwłaszcza w ośrodkach na prowincji), a ta zależy od kosztów kształcenia. Głównie
z tego powodu w prywatnych szkołach wyższych 80% słuchaczy studiuje zarządzanie i marketing. Również niskie nakłady na edukację publiczną w szkołach wyższych promują rozwój
tanich kierunków kształcenia i niedrogich form realizacji zajęć, przede wszystkim trybu studiów niestacjonarnych o skróconym wymiarze czasu nauki.
Twórcy polskiej reformy edukacji przyjęli założenie, że nieograniczony wzrost kształcenia na poziomie wyższym doprowadzi nieuchronnie do zmniejszenia bezrobocia, bowiem
w okresie wdrażania zmian stopa bezrobocia osób z wykształceniem wyższym była bardzo
niska, ale też liczba osób po studiach wyższych była mniejsza, a jakość ich wykształcenia
lepsza. W tej chwili jasnym stało się, że założenie zmniejszenia bezrobocia poprzez edukację
większej liczby młodzieży na poziomie wyższym nie sprawdziło się. Rozmiary kształcenia
wyższego znacznie przekroczyły potrzeby gospodarki, powodując nowe, w dodatku kosztowne, bezrobocie. Zjawisko, które jest odczuwalne na rynku pracy od kilku lat to niedobór
specjalistów na poziomie średnim (techników, rzemieślników, robotników wykwalifikowanych). W poprzednim ustroju szkolnym młodzi ludzie dużo wcześniej wchodzili na rynek pracy, przez co szybciej brali udział w tworzeniu dochodu narodowego i dodatkowo jeszcze ich
edukacja nie była tak kosztowna.
Kolejny z celów reformy polskiego systemu kształcenia traktował, o tym, że „(…) ewentualne niedobory wykwalifikowanych robotników i rzemieślników powinny być uzupełnione na
kursach zawodowych lub w pomaturalnych szkołach zawodowych”.
Założeniem było zapewnienie młodym ludziom elastycznego, szerokoprofilowego nauczania, tak, aby przyszłych pracowników cechowała poliwalencja, czyli zdolność do wykonywania różnych jakościowo zadań. Ewentualne braki – luki w wiedzy praktycznej, miałyby
7 M. Kabaj, System kształcenia zawodowego i kierunki jego doskonalenia w warunkach integracji wzrostu konkurencyjności. Diagnoza i elementy programu szerszego wdrożenia dualnego systemu kształcenia w Polsce,
Warszawa 2010.
247
248
Edukacja zawodowa a rynek pracy
być uzupełniane w trybie zaocznym, krótkoterminowym. Kształcenie bez fachu wydaje się
jednak pomysłem nietrafionym, zwłaszcza, że żaden z krajów Unii Europejskiej głoszący hasło gospodarki opartej na wiedzy nie zdecydował się na tego typu posunięcia. Edukacja młodzieży pod kątem zawodowym na trzymiesięcznych kursach doszkalających na pewno nie
będzie konkurencją dla fachowców uczących się zawodu przez dwa lub trzy lata.
Kształcenie zawodowe od czasu przeprowadzenia reformy straciło swą rangę i zainteresowanie młodzieży, choć potrzeby rynku pracy i popyt na wykwalifikowaną kadrę są bardzo
duże i stale rosną. Wzrost aspiracji młodzieży, niska pozycja „zawodówek” w hierarchii wartości młodych ludzi i ich rodziców, brak prognoz dotyczących rynku pracy oraz likwidacja
szkół zawodowych to przyczyna tak głębokiej destrukcji szkolnictwa zawodowego. Zmiany
w systemie edukacji zawodowej miały przede wszystkim na celu podniesienie poziomu wykształcenia społeczeństwa, wyrównanie szans edukacyjnych oraz poprawę jakości kształcenia. Reformatorzy zakładali, iż kształcenie zawodowe powinno spełniać trzy podstawowe
funkcje:
 zapewnić elastyczność kształcenia poprzez krótsze okresy nauczania na bazie dobrego
wykształcenia ogólnego i szerokoprofilowego przygotowania ogólnozawodowego;
 powiązać z rynkiem pracy;
 zapewnić wysoką jakość kształcenia i porównywalność uzyskiwanych kwalifikacji.
Twórcy reformy głosili, że odejście od kształcenia w poszczególnych zawodach na rzecz
zdobywania kwalifikacji na kilku poziomach, pomoże dostosować kształcenie do aktualnych
potrzeb pracodawców. W rezultacie przyczyni się do zwiększenia mobilności absolwentów,
tym samym przygotowując ich lepiej do elastycznego działania na zmieniającym się rynku
pracy.
Zgodnie z założeniami, rozpoczętej w 1999 roku reformy systemu edukacji, prowadzenie
i zarządzanie szkolnictwem ponadgimnazjalnym, w tym zawodowym, przekazano samorządom powiatowym. Zadaniem przydzielonym stało się prowadzenie placówek i szkół oraz
podejmowanie decyzji w sprawach kształtowania sieci szkolnej. Władze oświatowe liczyły
na to, że nastąpi odejście od wąskiego, a więc specjalistycznego kształcenia zawodowego
na etapie szkoły, w kierunku edukacji ustawicznej, w miarę potrzeb, realizowanej już w toku
pracy zawodowej. Jednocześnie system kształcenia ustawicznego nie stał się przedmiotem
zainteresowania reformatorów i w efekcie reforma kształcenia zawodowego, a zwłaszcza jej
realizacja może być uznana za mało przemyślaną.
W świetle doświadczeń ostatnich kilku lat do głównych problemów kształcenia zawodowego w Polsce, będących wynikiem reformy oświatowej z 1999 roku można zaliczyć:
 niedostosowanie oferty edukacyjnej do potrzeb rynku pracy;
 brak nowoczesnych technik nauczania;
 niską jakość kształcenia zawodowego;
 kłopoty z finansowaniem szkolnictwa zawodowego;
 przekazanie szkolnictwa zawodowego powiatom – rozpatrywanie jedynie regionalnego
rynku pracy;
 deprecjacja szkolnictwa zawodowego w oczach społeczeństwa8.
8 Analiza zapotrzebowania na pracowników z wykształceniem zawodowym i kwalifikacjami rzemieślniczymi na
wielkopolskim rynku pracy, Poznań 2010, s. 18−23.
2. Analiza stanu obecnego
Postulat upowszechnienia wykształcenia ogólnego na poziomie średnim i kontynuacji nauki na poziomie wyższym znalazł się na pierwszym miejscu wśród postulatów zawartych
w dokumencie „Reforma systemu edukacji – koncepcja wstępna”. W drugim etapie przeprowadzanej reformy znajduje on swoje urealnienie. Założeniem reformy, aby w celu podnoszenia wykształcenia społeczeństwa do pożądanego poziomu, wykształcenie średnie poświadczone egzaminem maturalnym zdobywało w najbliższych latach około 80% młodych
Polaków, pozostałe zaś 20% młodzieży kończyło szkoły zawodowe zaczęło się urealniać9.
Działo się to jednak z dużą szkodą dla jakości kształcenia na obu poziomach. Doprowadziło do zminimalizowania wymagań maturalnych do poziomu podstawowego. Niestety ilość
kształcącej się młodzieży zarówno na poziomie średnim, jak i wyższym nie przeszła w jakość.
Tak więc, aby umożliwić zdanie matury zdecydowanej większości młodzieży uczącej się w liceach ogólnokształcących, obniżono wymagania stawiane na tym egzaminie (na poziomie
matury zdanej jako podstawa programowa, a nie rozszerzenie przedmiotu). W konsekwencji
podobnie sytuacja wygląda w przypadku szkolnictwa wyższego – poziom niektórych uczelni
został dostosowany do możliwości intelektualnych kończących je młodych ludzi, a więc niejednokrotnie uległ znaczącemu obniżeniu.
Podsumowaniem tego procesu jest cytat:
„Wydatki na edukację zawodową są ciągle traktowane jako nakłady budżetowe, a nie jako
inwestycje, mające podstawowe znaczenie dla podniesienia konkurencyjności polskiej gospodarki w okresie integracji i globalizacji. A zatem [reforma z 1999 roku] nie przewiduje
ani wdrożenia kształcenia dualnego, ani uznania praktyk zawodowych jako zasadniczego
elementu ułatwienia przejścia ze świata edukacji, do świata pracy (przedsiębiorstw)”10.
2.2. Analiza obecnej sytuacji na rynku edukacyjnym
w Polsce
Przedstawione w tym rozdziale dane mają posłużyć rozpoznaniu stanu istniejącego w obszarze szkolnictwa − na poziomie przede wszystkim ponadgimnazjalnym i wyższym − na tle
rynku pracy w skali kraju.
Zreformowane szkoły ponadgimnazjalne rozpoczęły funkcjonowanie od roku szkolnego
2012/2013 i należą do nich: liceum ogólnokształcące, technikum, zasadnicza szkoła zawodowa, szkoła policealna oraz szkoła specjalna przysposabiająca do pracy. Szkoły te mogą
być szkołami dla młodzieży, a w przypadku liceum ogólnokształcącego i szkół policealnych
mogą być także szkołami dla dorosłych. W tabeli poniżej przedstawiono strukturę kształcenia w poszczególnych typach szkól na poziomie ponadgimnazjalnym w roku szkolnym
2012/2013. Jak wynika z danych cały czas dominuje profil kształcenia ogólnego.
9 MEN, Reforma systemu edukacji, szkolnictwo ponadgimnazjalne, Warszawa 2000, s. 5−6.
10 M. Kabaj, System kształcenia zawodowego i kierunki jego doskonalenia w warunkach integracji wzrostu konkurencyjności. Diagnoza i elementy programu szerszego wdrożenia dualnego systemu kształcenia w Polsce,
Warszawa 2010, s. 16.
249
250
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Tabela 1. Szkoły i uczniowie w roku szkolnym 2012/2013 według organów prowadzących na
podstawie SIO stan na 30 września 2012 roku
Nazwa typu jednostki
Liczba szkół
Liczba uczniów
Zasadnicza szkoła zawodowa
1 872
201 119
Liceum ogólnokształcące
3 896
749 425
Liceum profilowane
341
17 622
Technikum
2 112
524 619
Liceum ogólnokształcące uzupełniające dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych
1 294
47 633
Technikum uzupełniające dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych
669
36 340
Razem
10 184
1 576 758
Dla lepszego zobrazowania proporcji dane z tabeli pokazano na diagramie kołowym.
W roku szkolnym 2012/2013 w liceach ogólnokształcących uczyło się łącznie ok. 51% młodzieży (biorąc pod uwagę licea uzupełniające dla absolwentów zasadniczych szkół zawodowych). W technikach natomiast kształciło się jedynie 21% ogólnej liczby uczniów pobierających naukę na tym poziomie edukacji.
Wykres 1. Diagram udziału różnych typów szkół ponadgimnazjalnych
w rynku edukacyjnym na tym poziomie kształcenia
W roku szkolnym 2012/2013 istniało ok. 10,2 tys. szkół ponadgimnazjalnych. W stosunku
do poprzedniego roku szkolnego nastąpił spadek liczby tych szkół o 0,7%.
Spadek liczby liceów profilowanych z poziomu 429 do 341 (o 21,5% w stosunku do poprzedniego roku szkolnego) jest związany z ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie
ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw, w której zawarte są zapisy o stopniowej likwidacji tego typu szkół od roku szkolnego 2012/2013. Nie prowadzi się już naboru do tych szkół. Licea profilowane są jedynym typem placówki wprowadzonym w reformie
edukacji z 1999 roku, który się nie przyjął. W założeniu miały one łączyć licea ogólnokształ-
2. Analiza stanu obecnego
cące z przyuczeniem do zawodu, a w praktyce licea profilowane nie uczą ani zawodu, ani nie
przygotowują do matury, ponieważ realizuje się tam przedmioty ogólne w zbyt małej ilości
godzin.
Liczba uczniów w poszczególnych typach szkół ponadgimnazjalnych rozkładała się proporcjonalnie do liczby szkół.
Największą popularnością wśród absolwentów gimnazjów od lat cieszą się licea ogólnokształcące. Wybiera je ponad 40% uczniów. możemy zaobserwować stopniowy spadek popularności techników i zasadniczych szkół zawodowych na rzecz liceów ogólnokształcących.
Jest to efekt reformy edukacji z 1999 roku, która odsunęła szkolnictwo zawodowe w Polsce
na drugi plan i pogłębiła jego kryzys. Nacisk kładła przede wszystkim na kształcenie ogólne,
a jej celem było upowszechnienie w Polsce wykształcenia średniego i wyższego.
Wykres 2. Zmiany procentowe w formie wybieranej przez uczniów szkoły
ponadgimnazjalnej
Źródło: GUS, Oświata i wychowanie w roku szkolnym 2011/2012.
W konsekwencji zamknięto wiele szkół zawodowych i przyzakładowych, a zwłaszcza
warsztatów, lub przekształcono je w szkoły ogólnokształcące. Kilkanaście lat temu takie
podejście wydawało się racjonalne – osoby z wyższym wykształceniem znajdowały pracę,
a bezrobocie było najwyższe wśród ludzi po zawodówkach. Na szkoły zawodowe decydowali się zazwyczaj uczniowie słabsi, o niskich aspiracjach edukacyjnych. Obecnie efektem
zapoczątkowanej w latach dziewięćdziesiątych marginalizacji kształcenia zawodowego jest
niedostosowanie oferty edukacyjnej szkół zawodowych do oczekiwań rynku pracy. W okresie transformacji ustrojowej upadek bądź restrukturyzacja zakładów prowadzących szkoły przyzakładowe doprowadziły do likwidacji wielu szkół zawodowych. Brak pomysłów na
251
252
Edukacja zawodowa a rynek pracy
modernizację programu kształcenia zawodowego dostosowanego do potrzeb rynku pracy,
przejęcie szkolnictwa ponadgimnazjalnego przez samorządy i niskie nakłady finansowe na
kształcenie zawodowe (dużo droższe od ogólnego), doprowadziły do znacznego ograniczenia ilości szkół zawodowych.
Obecnie główne problemy szkolnictwa zawodowego w Polsce według J. Osieckiej-Chojnackiej to te, które opisano poniżej:
 Niedostosowanie oferty edukacyjnej do potrzeb rynku pracy. Technika kształcą najczęściej w zawodzie ekonomisty, kucharza oraz sprzedawcy. Tymczasem już teraz zdecydowanie bardziej odczuwa się brak pracowników budownictwa, zaś gospodarka będzie coraz bardziej potrzebować zawodów związanych z obsługą maszyn w modernizujących się
technologicznie przemysłach.
 Brak nowoczesnych programów nauczania. W dziedzinie programowej pracodawcy oczekują wyeksponowania treści związanych z ekonomiką i organizacją produkcji oraz umiejętności o charakterze ogólnym, takich jak: samokształcenie, dostrzeganie i rozwiązywanie problemów, łączenie teorii z praktyką, skuteczne komunikowanie się, praca w zespole.
 Niska jakość kształcenia zawodowego. Jest ona potwierdzana zarówno przez pracodawców, jak i wyniki egzaminów zewnętrznych.
 Deprecjacja szkolnictwa zawodowego. Zasadnicze szkoły zawodowe skupiają uczniów
o najniższych wynikach edukacyjnych i stały się symbolem marginalizacji kulturowej,
społecznej i zawodowej11.
„Kształcenie zawodowe jest istotnym elementem polityki edukacyjnej Unii Europejskiej.
W dobrej edukacji i doskonaleniu zawodowym upatruje się lekarstwa na wiele problemów
społecznych, takich jak problem bezrobocia, marginalizowanie niektórych kategorii społecznych, problem integracji imigrantów. Dziś już anachroniczne jest myślenie o kształceniu
zawodowym, jak o gorszym składniku systemu edukacyjnego, przeciwnie – przykłady wielu krajów europejskich dostarczają dowodów na to, że inwestycja w nowoczesne programy
kształcenia zawodowego przynosi zaufanie uczniów do oferty edukacyjnej szkół zawodowych, a pracodawców do kwalifikacji zawodowych absolwentów szkół zawodowych”12.
Jeszcze do niedawna dyplom wyższej uczelni stanowił najlepsze zabezpieczenie przed
bezrobociem, dlatego większość polskich gimnazjalistów kontynuowała naukę w liceach
ogólnokształcących, by zdać maturę i dostać się na studia. Jednak tylko 7,7% osób decydowało się na studia inżynierskie. Rynek nasycił się absolwentami kierunków humanistycznych, społecznych, ekonomicznych i pedagogicznych. Upowszechnienie wykształcenia średniego i wyższego szło w parze z obniżeniem jego jakości.
Rynek pracy coraz wyraźniej zaczął dopominać się o inny rodzaj pracowników – wykwalifikowany, średni szczebel techniczny z doświadczeniem zawodowym.
Tendencje te potwierdzają statystyki.
Na przestrzeni lat 2010−2013 możemy zauważyć niższą stopę bezrobocia wśród absolwentów posiadających wykształcenie zasadnicze zawodowe oraz średnie zawodowe, niż
wśród absolwentów z wykształceniem średnim ogólnokształcącym. Szacuje się, że tendencja ta będzie się umacniała.
11 J. Osiecka-Chojnacka, Szkolnictwo zawodowe wobec problemów rynku pracy, Biuro Analiz Sejmowych Infos,
Nr 16, 2007 r.
12 R. Nowakowska-Siuta, Kształcenie zawodowe w krajach UE, Centralna Komisja Egzaminacyjna, Warszawa 2006.
2. Analiza stanu obecnego
253
Tabela 2. Poziom bezrobocia dla różnych poziomów wykształcenia (wg BAEL) w latach 2010– 2013
III. BEZROBOCIE (dok.)
UNEMPLOYMENT (cont.)
2010
WYSZCZEGÓLNIENIE
SPECIFICATION
2011
2012
II kwartał
2nd quarter
2013
I kwartał
II kwartał
1st quarter 2nd quarter
II kwartał
I kwartał
2nd quarter 1st quarter
w % in %
4. STOPA BEZROBOCIA
UNEMPLOYMENT RATE
Ogółem Total
mężczyźni males
kobiety females
Miasta Urban areas
Wieś Rural areas
Według poziomu wykształcenia
By level of education
wyższe tertiary
policealne i średnie zawodowe
post-secondary and vocational secondary
średnie ogólnokształcące general vocational
zasadnicze zawodowe basic vocational
gimnazjalne, podstawowe i niepełne podstawowe
lower secondary, primary nad incomplete
primary
+ /- w porównaniu z
+ / - as compared to
9,5
9,3
9,8
9,8
9,1
9,4
9,0
10,1
9,6
9,1
9,9
9,2
10,7
9,8
10,1
11,3
10,8
11,9
11,1
11,6
10,4
9,8
11,2
10,2
10,8
0,5
0,6
0,5
0,4
0,7
-0,9
-1,0
-0,7
-0,9
-0,8
4,8
8,5
5,1
8,2
5,4
8,4
6,2
10,0
5,3
9,6
-0,1
1,2
-0,9
-0,4
13,8
11,2
17,1
13,0
10,9
18,6
13,4
11,9
19,8
15,1
14,0
22,0
14,4
12,7
20,9
1,0
0,8
1,1
-0,7
-1,3
-1,1
Źródło: GUS, Kwartalna informacja o rynku pracy.
Chociaż działanie reformy z 1999 roku początkowo można było uznać za sukces, gdyż
poziom bezrobocia wśród młodych z każdym rokiem spadał, to stopniowe nasycanie rynku
absolwentami szkół wyższych oraz średnich ogólnokształcących, w masie obniżenie jakości kształcenia oraz kryzys finansowy w 2008 roku doprowadziły do zwiększonego bezrobocia wśród osób młodych (w wieku 15−24 lata). Na koniec 2012 roku wskaźnik bezrobocia
w tej grupie wiekowej wyniósł 27,4% (wg BAEL) i był wyższy niż średni poziom bezrobocia
wśród młodych (poniżej 25 roku życia) w Unii Europejskiej o 4,7 pp. (dane Eurostatu za
2012 rok).
Zmiany, jakie następowały w ostatnich latach na rynku pracy absolwentów szkół wyższych, w skali całego kraju doprowadziły do dysproporcji między podażą i popytem w ujęciu
ilościowym i strukturalnym, czego efektem jest rosnące bezrobocie, zwłaszcza wśród ludzi
młodych. Główną przyczyną tego stanu jest niedostosowanie oferty edukacyjnej do potrzeb
rynku pracy. Trudności potęguje fakt nieskoordynowania systemu edukacyjnego z dynamicznie zmieniającymi się potrzebami pracodawców. Sytuacja ta wymaga podjęcia zdecydowanych działań dostosowawczych w ramach świadomej polityki edukacyjnej, między innymi:
zmiany modelu edukacyjnego na poziomie Wyższych Szkół Zawodowych; wyprzedzającego,
a więc strategicznego podejścia do określania struktury kierunków, specjalności oraz programów kształcenia, powstania szkól skłonnych i zdolnych do elastycznego reagowania na
prognozowane zapotrzebowanie i zmiany w rynku pracy.
254
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Wykres 3. Bezrobotni oraz stopa bezrobocia według BAEL
Źródło: Sytuacja na rynku pracy osób młodych w 2012 r., MPiPS.
Jak pisze Marta Juchnowicz13:
„(…) Na rynku pracy absolwentów szkół wyższych nastąpiły istotne zmiany. W minionym
dziesięcioleciu ponad czterokrotnie wzrosła liczba absolwentów szkół wyższych, wchodzących na rynek pracy. Było to skutkiem przede wszystkim ponad dwukrotnego wzrostu współczynnika skolaryzacji dla szkolnictwa wyższego, a także wyżu demograficznego z przełomu
lat 70. i 80. Zmieniła się również struktura absolwentów szkół wyższych, wśród których zdecydowanie dominują absolwenci nauk społecznych, biznesu i prawa. Stanowią oni ponad
połowę osób opuszczających mury uczelni. Zmianom ilościowym towarzyszy powszechne
przekonanie, że jakość, niejednokrotnie w pośpiechu zdobywanego wykształcenia, może budzić uzasadnione zastrzeżenia”.
Mimo wielu dyskusji publicznych i prowadzonych wśród fachowców oraz szeregu działań podejmowanych przez właściwe tematowi władze oraz zainteresowane środowiska, obserwowane jest od szeregu lat niedostosowanie edukacji na poziomie średnim zawodowym
i wyższym do potrzeb rynku pracy. Tendencja ta zaznacza się w całym kraju. Problem ten
jest na tyle poważny, że zajmują się nim systematycznie znaczące instytucje zainteresowane
z jednej strony zmianą sytuacji, a z drugiej rzetelnym i obiektywnym dokumentowaniem stanu faktycznego. Od 2010 roku w skali kraju Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości we
współpracy z Uniwersytetem Jagiellońskim systematycznie prowadzi badania, dzięki którym
można śledzić, jak zmienia się struktura kompetencji na rynku pracy14. Aby zaprezentować
pełny obraz tej sytuacji, w oparciu o System Informacji Oświatowej oraz dane GUS w ramach badania BKL, analizuje się kierunki kształcenia w szkołach ponadgimnazjalnych oraz
13 M. Juchnowicz, Polityka edukacyjna wobec potrzeb rynku pracy, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie.
14 Bilans Kapitału Ludzkiego – największe badanie rynku pracy w Polsce, Najważniejsze wyniki III edycji badań
BKL z 2012 roku, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Warszawa 2013.
255
2. Analiza stanu obecnego
w szkołach wyższych. Wyniki tych badań są szczególnie interesujące, gdyż dają możliwość
porównania kompetencji, jakimi dysponują obecni i będą dysponowali przyszli pracownicy
z kompetencjami poszukiwanymi przez pracodawców.
Badania te dają więc rzeczywisty obraz bilansu rynku pracy, a w zasadzie zestawienia
realnego popytu na pracę z podażą. Jak wynika z tych danych za 2012 rok większość posiadających dyplom szkoły wyższej (32%) to absolwenci kierunku ekonomicznego lub administracyjnego. Te kierunki są szczególnie popularne wśród absolwentów z ostatnich kilkunastu lat.
Na drugim miejscu uplasowały się kierunki pedagogiczne (18%), a na trzecim humanistyczne
(9%). Z kolei z danych zawartych w raporcie wynika, że najwyższy wskaźnik zatrudnienia
i najniższą stopę bezrobocia odnotowano wśród absolwentów studiów medycznych oraz
inżynieryjno–technicznych: dziewięciu na dziesięciu znajdowało pracę.
Tabela 3. Liczba studentów na poszczególnych kierunkach i tendencje zmian15
Kierunek kształcenia
Liczba studentów 2009 r.
Liczba studentów 2010 r.
Zmiana %
Matematyka
10 241
11 328
11%
Budownictwo
24 275
25 570
5%
Kierunek lekarski
16 817
17 486
4%
Automatyka i robotyka
10 211
10 437
2%
Inżynieria środowiska
15 933
16 040
1%
Zarządzanie i inżynieria produkcji
17 819
17 800
0%
Finanse i rachunkowość
16 168
15 979
-1%
Prawo
29 414
29 069
-1%
Filologia angielska
12 970
12 762
-2%
Psychologia
13 122
12 833
-2%
Informatyka
32 020
30 793
-4%
Tłumaczenia, warsztat tłumacza
39 215
37 542
-4%
Mechanika i budowa maszyn
17 732
16 889
-5%
Elektronika i telekomunikacja
11 260
10 286
-9%
Zarządzanie
41 506
37 641
-9%
Fizjoterapia
12 995
11 762
-9%
Ochrona środowiska
13 757
12 430
-10%
Turystyka i rekreacja
18 299
16 532
-10%
Pedagogika ogółem
44 596
39 489
-11%
Ekonomia
26 588
23 385
-12%
Wychowanie fizyczne, kultura
fizyczna
12 765
11 066
-13%
Administracja
21 446
18 320
-15%
Źródło: Jelonek, Szklarczyk, 2012.
15 Bilans Kapitału Ludzkiego – największe badanie rynku pracy w Polsce, Najważniejsze wyniki III edycji badań
BKL z 2012 roku, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Warszawa 2013.
256
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Analiza tych informacji wskazuje jednoznacznie na jedną z przyczyn tzw. bezrobocia strukturalnego wśród absolwentów szkół wyższych. Część młodych ludzi – absolwentów szkół
średnich dokonuje wyboru kierunku studiów nie analizując przyszłych szans na podjęcie pracy w wyuczonym zawodzie. Ten problem jest trudniejszy do systemowego wyeliminowania.
Wymaga działań edukacyjnych i promocyjnych oraz zmian w całym systemie oświatowym poczynając od szkoły podstawowej i jej pierwszych klas, które powinny kłaść podwaliny edukacji
ścisłej tworzone z równą starannością jak dla kształcenia humanistycznego. Zjawiska niedopasowania struktury podaży i popytu na pracę pod względem ukończonych kierunków studiów,
co wyraża się nasyceniem rynku specjalistami w wielu dziedzinach, przy niezaspokojonym zapotrzebowaniu na np. absolwentów kierunków technicznych nie można tłumaczyć wyłącznie
wyborami dokonywanymi przez młodzież. Na ich decyzje w znacznym stopniu wpływa dostępność kierunków studiów, a ta zależy od kosztów kształcenia. To między innymi z tego powodu
w prywatnych szkołach wyższych 80% słuchaczy studiuje zarządzanie i marketing.
Wykres 4. Najpopularniejsze kierunki studiów według ogólnej liczby kandydatów –
dane rekrutacja 2012 rok
Źródło: http://www.na-studia.eu.
Z porównania potrzeb rynku i najpopularniejszych, pod względem liczby studentów,
kierunków wnioski są jednoznaczne – rynek potrzebuje absolwentów szkół technicznych,
a w młodych ludziach należy ukształtować przekonanie, że nawet w dobie ciągłego doszkalania, wybór kierunku kształcenia jest jedną z bardziej istotnych decyzji życiowych. Te decyzje są istotne ekonomicznie nie tylko dla danej osoby, ale w skali konkretnego regionu i całego kraju. Decydują one o tym, czy młody człowiek będzie mógł pracować, a więc i zarabiać
oraz czy zwrócą się koszty poniesione na proces jego edukacji. Jak podano w raporcie „Czego
(nie)uczą polskie szkoły? System edukacji a potrzeby rynku pracy w Polsce”16:
16 U. Sztanderska, W. Wojciechowski, Czego (nie)uczą polskie szkoły? System edukacji a potrzeby rynku pracy
w Polsce, Warszawa wrzesień 2008, rozdz. 2 i 6.
257
2. Analiza stanu obecnego
„Indywidualne skutki decyzji edukacyjnych nie wyczerpują wszystkich ich następstw.
W efekcie tych decyzji powstaje bowiem (po zakończeniu kształcenia się) podaż pracy
i kształtują się jej cechy strukturalne oraz jakościowe. Na rynek pracy wychodzą osoby
dysponujące konkretnymi kompetencjami i kwalifikacjami. Tych osób jest tym więcej
(z każdego rocznika) im większe korzyści zapewnia im praca zawodowa, czyli, jak dużo
mogą zarobić. Zarobki z kolei są tym większe, im cechy młodych osób są bardziej dopasowane do popytu na pracę. Oczywiście to nie jest jedyny, ale za to bardzo istotny czynnik
określający możliwości wzrostu wynagrodzeń za pracę. Wykształcenie liczy się nie tylko
w momencie wejścia na rynek pracy i dopasowania do oczekiwań pracodawców. Konsekwencje początkowego wykształcenia ciągną się przez całe życie, bo z nabytych w szkole
wiedzy i umiejętności korzysta się zawsze. Te kompetencje z czasem uzupełnia doświadczenie zawodowe i szkolenia podejmowane już w okresie zatrudnienia. Przede wszystkim
pod wpływem rozwoju technologii i nasilenia powiązań globalnych, wykształcenie pierwotne(szkolne) − jeśli ma zapewnić pracę i satysfakcjonujące zarobki − często musi być
modyfikowane i rozszerzane. Ale nawet to, czy ludzie kształcą się przez całe życie i jak
intensywnie to robią, w dużym stopniu zależy od pierwotnego wykształcenia szkolnego,
bo to ono lepiej lub gorzej przygotowuje do dalszej nauki”.
Tabela 4. Sytuacja zawodowa absolwentów szkół ponadgimnazjalnych oraz absolwentów
szkół wyższych
Profil wykształcenia
Pracujący
Bezrobotni
Nieaktywni
Ogólne (liceum)
60,90%
16,20%
22,90%
Techniczne (SRED po TECH)
74,40%
14,00%
11,70%
Robotnicze po ZSZ
68,30%
19,30%
12,40%
Usługowe po ZSZ
52,30%
18,30%
29,30%
Licencjat
63,80%
16,90%
19,30%
Inżynier
76,50%
12,30%
11,10%
Magister
80,70%
10,30%
9,00%
Magister inżynier
85,30%
10,10%
4,60%
Źródło: BKL – Badanie Ludności 201–2012.
Jak wynika z powyższej tabeli, czynnikiem, który warunkuje szanse zawodowe absolwentów szkół wyższych jest typ ukończonego kierunku, a także stopień ukończonych studiów.
Największe szanse rynkowe mają absolwenci z tytułem magistra inżyniera (stopa zatrudnienia – 85,3%) magistra (80,7%), inżyniera (76,5%). Absolwenci kierunków „strategicznych”
mają ogólnie lepszą sytuację rynkową (np.: absolwenci matematyki, budownictwa czy fizyki),
choć istnieją takie kierunki zamawiane, w przypadku których odsetek bezrobotnych absolwentów jest wyższy niż na niejednym kierunku masowym (np.: inżynieria środowiska, ochrona środowiska)17.
17 Bilans Kapitału Ludzkiego – największe badanie rynku pracy w Polsce, Najważniejsze wyniki III edycji badań
BKL z 2012 roku, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Warszawa 2013.
258
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Innym, poza kierunkiem wykształcenia, ważnym elementem niedostosowania edukacji na
poziomie szkół wyższych do potrzeb rynku pracy jest, sygnalizowany przez pracodawców,
niski poziom praktycznych umiejętności absolwentów szkół wyższych, zwłaszcza obecnie tych
z tytułem licencjata. Grupę osób kończących studia z tytułem licencjata charakteryzowała
w 2012 roku stopa zatrudnienia na poziomie ok. 60% i stosunkowo duży procent nieaktywnych zawodowo i bezrobotnych. Jednak mimo rosnącego bezrobocia, niezmiennie od trzech
lat, co czwarty pracodawca poszukuje nowych ludzi do pracy – częściej są to firmy duże i silnie
rozwijające się. Zastanawiające jest to, że największe zapotrzebowanie na nowych pracowników zgłaszała branża budowlana, która już od co najmniej trzech lat boryka się z dużą stagnacją. Mimo niestabilnej sytuacji gospodarczej i braku wyraźnych tendencji rozwoju gospodarki
wiosną 2012 roku pracodawcy poszukiwali około 610 tys. osób, co wskazuje na dalszy wzrost
popytu na pracowników (o 4% w porównaniu do analogicznego okresu roku 2011). Większość
ofert pracy dotyczy jednak stanowisk już istniejących. Tylko co dziesiąty poszukiwany pracownik miał być zatrudniony na nowe miejsce pracy. Wydaje się więc, że firmy na rynku nie znajdują poszukiwanych specjalistów, co świadczy o niedopasowaniu sytemu edukacyjnego do oczekiwań i realnych potrzeb pracodawców. Wniosek taki potwierdza stwierdzenie, że:
„W latach 2010–2012 oczekiwania pracodawców wobec kandydatów do pracy niewiele się
zmieniły. Nadal najważniejsze kryteria, które decydują o przyjęciu do pracy to: płeć, doświadczenie, wykształcenie, zawód i znajomość języków obcych. Jednak znaczenie wykształcenia
jako kryterium oceny kandydatów zmniejsza się, co jest konsekwencją negatywnej oceny
jakości edukacji przez pracodawców”18.
Pracodawcy zapytani o przyczynę tych kłopotów, wskazują głównie na brak odpowiednich
kompetencji – skarży się na to co trzeci respondent. Pracodawcy twierdzą, że kandydatom
brakuje najczęściej kompetencji zawodowych (54%), samoorganizacyjnych (31%) i interpersonalnych (14%) – czyli tych, które w ich opinii są najbardziej pożądane.
Jak pokazuje kolejny wykres w ciągu ostatnich 3 lat w oczach pracodawców pogorszyła się
ocena kompetencji posiadanych przez pracowników.
Wykres 5. Ocena poziomu kompetencji pracowników dokonana przez pracodawców
18 Ibidem.
2. Analiza stanu obecnego
Należy również zwrócić uwagę na fakt, że pracodawcy wśród absolwentów poszukują
przede wszystkim techników lub magistrów, co pokazuje, że dotychczasowy model kształcenia licencjatów nie spełnia oczekiwań rynku pracy. Sytuacja ta nieco się zmienia po choćby
krótkim stażu pracy. Wśród ludzi z rocznym stażem pracodawcy preferują z lekką przewagą
magistrów nad licencjatami. Fakt ten świadczy o niedostatecznym praktycznym przygotowaniu do zawodu na studiach licencjackich. Dlatego w dalszej części opracowania zaproponowane będzie odwrócenie piramidy kształcenia na rzecz dominacji przedmiotów zawodowych na etapie pierwszego stopnia studiów wyższych.
Wykres 6. Wykształcenie kandydatów do pracy preferowane przez pracodawców
Zatrudnienie absolwenta to bardzo często duże wyzwanie dla pracodawców – jak wynika
z opracowania19 połowa badanych jest przekonana, że będzie musiała doszkalać nowo zatrudnionych. Zwykle na takich pracowników nie czekają specjalnie stworzone stanowiska –
85% respondentów zadeklarowało, że poszukuje pracowników na stanowiska już funkcjonujące w firmie. Jak pokazuje wykres 6. i jak wynika z badań ankietowych pracodawców ważny
jest dla nich oprócz formalnego wykształcenia również staż pracy w danym zawodzie.
Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że: „Dla większości pracodawców zadowalający wydaje się staż pracy na poziomie półrocznym. Wydawać by się mogło, że to niewiele, jednak
życie pokazuje, że taki wymóg może skutecznie ograniczać szanse na znalezienie pracy”20.
Biorąc to pod uwagę w dalszej części opracowania przy konstrukcji modelu Zawodowej
Szkoły Wyższej zaproponowano współpracę z rynkiem pracy: firmami, przedsiębiorstwami,
odpowiednimi instytucjami w celu organizacji i odbywania rzetelnych staży zawodowych
przez studentów w trakcie procesu edukacji. Usunięcie bariery braku doświadczenia zawodowego wśród absolwentów może znacznie poprawić ich start zawodowy.
Wnioskując, że firmy świadomie i sensownie inwestują swoje zasoby finansowe, wartym
zainteresowania i analizy jest aspekt szkoleń prowadzonych przez pracodawców. Jak wynika
z opracowania21 główne kierunki szkoleń pracowniczych to kursy związane z budownictwem
i przemysłem – wskazuje na nie co czwarty respondent. W czołówce, znajduje się również
tematyka prawna oraz szkolenia handlowe, sprzedażowe i z obsługi klienta – te ostatnie
19 Bilans Kapitału Ludzkiego – największe badanie rynku pracy w Polsce, Najważniejsze wyniki III edycji badań
BKL z 2012 roku, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Warszawa 2013.
20 Ibidem.
21 I bidem.
259
260
Edukacja zawodowa a rynek pracy
szczególnie chętnie wybierają firmy intensywnie rozwijające się. Taki wynik badań ankietowych wskazuje na potrzebne elementy kształcenia uwzględniane w programach zawodowych szkół wyższych oraz dopełnianie wiedzy fachowej informacjami z zakresu BHP, prawa,
ekonomii, marketingu.
Porównując sytuację Polski z innymi krajami Europy zauważyć można, ze kształcimy na
poziomie wyższym więcej młodzieży, niż ma to miejsce średnio w Europie (EU 27) i więcej
o ok. 4%, niż czynią to Niemcy. Wydaje się, że problemem nie jest liczba studentów tylko
jakość i struktura tego segmentu rynku edukacyjnego.
Wykres 7. Procent osób młodych z wyższym wykształceniem obecnych na rynku pracy
Najniższe wskaźniki bezrobocia wśród absolwentów z ostatnich 5 lat zaobserwowano
w województwie dolnośląskim i wielkopolskim (18%). Sięgały tam one około 70%. Są to
regiony o największym wskaźniku zurbanizowania i tradycyjnie wysokim poziomie industrializacji oraz dodatkowo odnotowujące w ostatnim dwudziestoleciu najwyższy wzrost inwestycji bezpośrednich w projektach przemysłowych.
Szkolnictwo wyższe w Polsce obecnie charakteryzuje się jednym z najwyższych wskaźników upowszechnienia, przewyższającym średnią europejską i światową. W wyniku uwolnienia rynku usług edukacyjnych osiągnięto niespotykany wzrost ilościowy i rozwój struktu-
2. Analiza stanu obecnego
ralny szkół wyższych (prywatnych i publicznych), jednak w stosunku do części z nich można
mieć spore zastrzeżenia dotyczące jakości prowadzonego w nich procesu dydaktycznego.
Dotyczy to nie tylko nowo powstałych szkół wyższych, lecz także wielu jednostek państwowych uczelni z pewnymi tradycjami. Nie bezpodstawne jest więc twierdzenie, że przy masowości systemu, w szeregu przypadków jakość przeszła w ilość. Dział gospodarki narodowej,
jakim jest „szkolnictwo wyższe i nauka”, w ciągu mijającego ćwierćwiecza (1989−2013) zanotował jednak jedynie dwa pozytywne zjawiska: wzrostu wskaźnika scholaryzacji oraz wzrost
wskaźnika finansowania w perspektywie budżetowej 2007−2013. Pozostałe wskaźniki związane z jakością, wiekiem i ilością kadry naukowej oraz dydaktycznej, stanem wynagrodzeń,
poziomem studiów, liczbą studentów na nauczyciela akademickiego i samodzielnego pracownika naukowego (w poszczególnych dziedzinach), jakością publikacji, ilością publikacji
w prestiżowych periodykach naukowych, dostosowaniem oferty uczelni do rynku pracy oraz
wpływem działalności naukowo-badawczej na innowacyjność gospodarki, wskazują na głębokie strukturalne i ustrojowe bariery rozwojowe szkolnictwa wyższego i kompleksu „b+r”22.
W ocenie UE i OECD, które dokonują szczegółowych analiz perspektyw gospodarek i ich
sektorów w państwach członkowskich tych międzynarodowych organizacji, polskie szkoły
wyższe i sektor badawczo-rozwojowy wypadają bardzo słabo zarówno na tle gospodarek
starej Unii, jak i nowych państw członkowskich oraz notują trwałą tendencję spadkową.
W najnowszym Europejskim Rankingu Innowacyjności, Polska spadła do ostatniej grupy
państw23, mimo wydatkowania 5,5 mld zł na Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka
i niemałych środków na Program Operacyjny Kapitał Ludzki, które miały stanowić koło zamachowe dla wzrostu innowacyjności i konkurencyjności gospodarki narodowej RP24.
W świecie akademickim utrwalił się szereg mechanizmów wytworzonych przez silne interesy środowiskowe i grupowe, stojących w wyrazistej sprzeczności z interesem publicznym.
Obserwowany jest swego rodzaju dryf akademicki, który posiada dwa oblicza: po pierwsze
jest to rozmijanie się oferty edukacyjnej z prawdziwymi potrzebami rynku (nieprzystawanie
tego, czego chcą i mogą uczyć akademicy do tego, czego potrzebują przyszli absolwenci i rynek pracy), po drugie: bezzasadne naśladownictwo ośrodków najsilniejszych i ogólnopolskich przez uczelnie słabsze oraz te, których misja powinna mieć przede wszystkim charakter regionalny.
Występuje nadreprezentacja studiów niestacjonarnych w stosunku do studiów stacjonarnych oraz dominacja niskonakładowych studiów z grup kształcenie, nauki społeczne, handel, praw”, nauki humanistyczne wobec studiów w zakresie nauka, rolnictwo”, co skutkuje
nadmiarem humanistów na rynku pracy, przy niedoborze przedstawicieli profesji technicznych, którzy stanowią jednocześnie atrakcyjną grupę docelową przedstawicieli rynków pracy w Europie Zachodniej.
Województwo opolskie jest najmniejszym (9412 km2) oraz najmniej zaludnionym
(1010,2 tys. ludności) województwem w Polsce. Wskaźnik urbanizacji w tym regionie znacznie różni się od wskaźnika dla Polski.
22 Por. Diagnoza stanu szkolnictwa wyższego w Polsce, E&Y, Warszawa 2009, s. 7, 9, 15.
23 Jeszcze 5 lat temu zajmowaliśmy miejsce o jedną grupę wyżej.
24 W tym samym czasie dwa państwa skandynawskie: Szwecja i Dania, które podobnie jak Polska, podjęły reformy szkolnictwa wyższego i sektora badawczo-rozwojowego w pierwszej dekadzie XXI wieku, zajęły odpowiednio 1 i 3 miejsce w rankingu innowacyjności opublikowanym przez KE w br., notując w ten sposób prawdziwy
skok cywilizacyjny w stosunku do pozycji – i tak znacznie wyższej niż Polska – zajmowanej dotychczas.
261
262
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Tabela 5. Bezrobotni oraz stopa bezrobocia według BAEL
Polska
Województwo
1010,2
Udział
procentowy
województwo
Ludność w tys. (stan w dniu
31 XII)
38538,4
Udział
procentowy
Polska
miasta
23385,8
60,7
527,7
52,2
wsie
15152,6
39,3
482,5
47,8
Źródło: Stan i struktura ludności oraz ruch naturalny w przekroju terytorialnym w 2012 r.
Województwo zamieszkane jest przez 521 746 kobiet oraz 488 457 mężczyzn25. Proporcje
te odpowiadają proporcjom krajowym26.
Wykres 8. Struktura ludności woj. opolskiego z podziałem na płci
W województwie opolskim uczy się obecnie 129 622 uczniów we wszystkich typach szkół.
Stopa bezrobocia dla ogółu ludności w wieku 15 lat i więcej w II kwartale 2013 roku wynosiła 9,9%, (w kraju odpowiednio 10,4%, tj. więcej o 0,5 pkt. proc.) była również o 1,7 pkt. proc.
niższa w stosunku do I kwartału 2013 roku (w kraju również mniej o 0,9 pkt. proc.)
Wykres 9. Wykres obrazujący stopę bezrobocia w woj. opolskim na podstawie BAEL
Źródło: aktywność ekonomiczna ludności w województwie opolskim w II kwartale 2013 roku, GUS
25 Źródło: Stan i struktura ludności oraz ruch naturalny w przekroju terytorialnym w 2012 r., GUS.
26 Ibidem.
2. Analiza stanu obecnego
263
Tabela 6. Stopa bezrobocia według płci i miejsca zamieszkania
2012
2013
kwartał – %
WYSZCZEGÓLNIENIE
II
I
II
OGÓŁEM
9,0
11,6
9,9
mężczyźni
8,8
11,4
9,7
kobiety
9,3
12,4
10,7
Miasta
9,6
12,4
12,3
Wieś
8,4
11,2
7,7
Źródło: aktywność ekonomiczna ludności w województwie opolskim w II kwartale 2013 roku, GUS.
Stopa bezrobocia dla kobiet była wyższa o 1,0 pkt. % niż dla mężczyzn i wynosiła 10,7%
(w II kwartale 2012 roku odpowiednio: o 0,5 pkt. proc. i 9,3%). W miastach wskaźnik ten był wyższy o 4,6 pkt. % niż na wsi i wynosił 12,3% (w II kwartale 2012 roku odpowiednio: wyższy o 1,2 pkt.
proc. i 9,6%). Występują większe różnice pomiędzy stopami bezrobocia mężczyzn i kobiet w województwie opolskim a tymi dla całego kraju (odpowiednio 8,8% i 10,9%)27, jak i większe różnice
pomiędzy stopami bezrobocia wśród mieszkańców miast i wsi w porównaniu do całego kraju
(odpowiednio 10,6% i 8,5%)28. Dodatkowo tym co wyróżnia województwo opolskie na tle Polski
jest większy udział użytków rolnych29. Przesądza to o rolniczym charakterze regionu oraz pozwala sądzić o stosunkowo wysokim zatrudnieniu mężczyzn w sektorze rolniczym.
Podobnie jak w przypadku całej Polski wykształcenie absolwentów poszczególnych szkół
jest związane z ilością osób bezrobotnych w danej grupie.
Tabela 7. Aktywność ekonomiczna ludności woj. opolskiego w wieku 15 lat i więcej
Aktywni zawodowo
WYSZCZEGÓLNIENIE
Ludność
Ogółem
Pracujący
Bezrobotni
Bierni
zawodowo
Współczynnik
Wskaźnik
aktywności
zatrudnienia
zawodowej
w tys.
OGÓŁEM
Stopa
bezrobocia
w%
878,0
404,5
351,9
52,5
383,1
51,4
44,7
13,0
Wyższe
122,0
93,0
87,3
5,8
29,0
76,3
71,6
6,2
Policealne i średnie
zawodowe
164,2
103,5
91,9
11,6
60,7
63,0
56,0
11,2
Średnie
ogólnokształcące
92,3
45,3
38,1
7,2
47,0
49,1
41,3
15,9
Zasadnicze zawodowe
214,9
131,0
112,1
19,0
83,8
61,0
52,2
14,5
Gimnazjalne i podstawowe ukończone
193,9
31,5
22,5
9,0
162,3
16,3
11,6
28,6
Nieustalony poziom
wykształcenia
90,8
0,1
0,0
0,0
0,3
20,7
11,9
42,7
Wykształcenie:
Źródło: GUS, Urząd Statystyczny w Opolu.
27 Kobiety i mężczyźni na rynku pracy 2012, GUS.
28 Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności GUS.
29 Urząd statystyczny w Opolu, WOJEWÓDZTWO NA TLE KRAJU W 2011 r.
264
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Stopa bezrobocia wśród absolwentów opolskich szkół ponadgimnazjalnych wynosi 15,9%
dla kończących licea ogólnokształcące. Stopa bezrobocia wśród absolwentów zasadniczych
szkół jest o 1,4 pkt. % niższa niż wśród abiturientów liceów. Najniższą stopą bezrobocia
(11,2%) pośród absolwentów szkół ponadgimnazjalnych wyróżniają się kończący technika
i szkoły policealne. Dane te pokazują jaką przewagę, na rynku pracy, daje posiadanie zawodu
po ukończeniu szkoły ponadgimnazjalnej.
Cechami charakterystycznymi dla rynku w województwie opolskim jest30:
 dominacja sektora prywatnego, stanowiącego 95,7% ogółu zarejestrowanych podmiotów;
 koncentracja działalności w następujących sekcjach gospodarki: „Handel i naprawy”
(25,5%), „Budownictwo” (13,4%) oraz „Przemysł” (9,1%)
Wykres 10. Struktura pracujących w regionie opolskim według grup zawodów
Źródło: aktywność ekonomiczna ludności w województwie opolskim w II kwartale 2013 roku, GUS.
Na opolskim rynku pracy (podobnie jak na krajowym) widocznym zjawiskiem jest segregacja płciowa, polegająca na dominacji jednej płci w ramach edukacji w wybranych zawodach,
np. mężczyźni dominują w profesjach robotniczych i rzemieślniczych (murarza, malarza-tapeciarza, ślusarza, elektryka, mechanika pojazdów samochodowych itd.) kobiety natomiast częściej są zatrudnione w takich zawodach jak: asystentka stomatologiczna, opiekunki dziecięcej,
opiekunka w domu pomocy społecznej, technika usług kosmetycznych, prace biurowe itp.
„Regionalny plan działań na rzecz zatrudnienia dla województwa opolskiego na 2012 rok”
zakłada, że „Na przestrzeni 2011 roku Sklep z Pracą w Opolu przyjął 1 746 krajowych ofert
pracy na ogólną liczbę 4 445 stanowisk. Wszystkie oferty przesyłane przez pracodawców do
Sklepu z Pracą są natychmiast kierowane do powiatowych urzędów pracy właściwych dla
miejsca wykonywania pracy przez poszukiwanych pracowników”.
W 2011 roku najczęściej poszukiwano pracowników w następujących branżach:
 pracownika handlu (najwięcej propozycji) – 249 ofert na 549 miejsc pracy;
 pracownika biurowego – 179 ofert na 213 miejsc pracy;
 technika (inżynierowie, technicy i inni z wykształceniem wyższym i średnim technicznym)
– 77 ofert na 100 miejsc pracy;
30 Op. cit. Regionalny plan działania na rzecz zatrudnienia dla województwa opolskiego na 2013 r.
2. Analiza stanu obecnego
 pracownika z branży medycznej – 7 ofert na 9 miejsc pracy;
 informatyka – 34 oferty na 60 miejsc pracy;
 marketingowca – 42 oferty na 252 miejsca pracy;
 pracownika do branży ubezpieczenia/finanse – 83 oferty na 321 miejsc pracy;
 pracownika gastronomii (kelnerzy, barmani, kucharze, pomoce) – 161 ofert na 358 miejsc
pracy;
 pracownika do działów transportu – 121 ofert na 210 miejsc pracy;
 rzemiosło/usługi/produkcja (piekarze, cukiernicy, krawcy, szwacze, fryzjerzy, kosmetyczki, szklarze, ślusarze, spawacze, tokarze i inni) – 266 ofert na 549 miejsc;
 pracownika fizycznego do branży budowlanej (murarze, tynkarze, zbrojarze, dekarze,
kafelkarze i inni) –135 ofert na 276 miejsc pracy;
 ogrodnika, listonosza i inne branże (pracownicy ochrony, pracownicy magazynowi, obsługa hotelowa) – 144 oferty na 388 miejsc pracy;
 pracownika niewykwalifikowanego (osoby nie posiadające żadnego przygotowania zawodowego) – wpłynęło 108 ofert na 498 miejsc pracy.
Ponadto badanie popytu na pracę prowadzone przez Główny Urząd Statystyczny wskazuje, że na koniec IV kwartału 2012 roku opolskie firmy dysponowały 657 wolnymi miejscami
pracy w takich zawodach jak przedstawione w tabeli 8. Natomiast najpopularniejsze zawody
wśród uczniów szkół zawodowych w roku szkolnym 2012/2013 pokazano schematycznie na
wykresach 11 ,i 12.
Tabela 8. Oferty pracy w regionie opolskim
Sektor
WYSZCZEGÓLNIENIE
publiczny
172
prywatny
Jednostki według wielkości
razem
485
657
7
23
4
63
24. SPECJALIŚCI DO
SPRAW EKONOMICZNYCH I ZARZĄDZANIA
3. TECHNICY I INNY
ŚREDNI PERSONEL
33. ŚREDNI PERSONEL DO SPRAW
BIZNESU I ADMINISTRACJI
4. PRACOWNICY BIUROWI
małe
razem
157
657
16
4
3
23
10
8
2
-
10
53
116
78
32
6
116
17
20
37
28
9
-
37
46
31
77
61
16
-
77
14
16
30
29
1
-
30
20
37
57
34
17
6
57
12. KIEROWNICY DO
SPRAW ZARZĄ6
DZANIA I HANDLU
328
średnie
172
1. PRZEDSTAWICIELE
WŁADZ PUBLICZ16
NYCH, WYŻSI URZĘDNICY I KIEROWNICY
2. SPECJALIŚCI
duże
265
266
Edukacja zawodowa a rynek pracy
42. PRACOWNICY OBSŁUGI KLIENTA
-
25
25
7
12
6
25
5. PRACOWNICY USŁUG
8
I SPRZEDAWCY
64
72
8
44
20
72
52. SPRZEDAWCY
I POKREWNI
-
41
41
4
37
-
41
6. ROLNICY, OGRODNICY, LEŚNICY I RYBACY
0
0
0
0
0
0
0
7. ROBOTNICY PRZEMYSŁOWI I RZEMIEŚLNICY
166
166
77
6
83
166
71. ROBOTNICY BUDOWLANI I POKREWNI (z wyjątkiem elektryków)
93
93
10
-
83
93
8. OPERATORZY I MONTERZY MASZYN I
13
URZĄDZEŃ
125
138
50
49
39
138
83. KIEROWCY I OPERATORZY POJAZ- 11
DÓW
96
107
20
48
39
107
2
8
4
4
-
8
-
5
4
1
-
5
-
9. PRACOWNICY PRZY
6
PRACACH PROSTYCH
91. POMOCE DOMOWE I SPRZĄTACZKI
5
Wykres 11. Struktura popularności zawodów wśród uczniów techników w regionie
opolskim
2. Analiza stanu obecnego
Wykres 12. Struktura popularności zawodów wśród uczniów zasadniczych szkól zawodowych w woj. opolskim
Źródło: SIO
Jak wynika z przedstawionych danych, na rynku popyt na pracę nie zawsze szedł w parze
z jej podażą. Szczególnie zauważalna jest różnica pomiędzy zapotrzebowaniem na informatyków a liczbą uczniów kształcących się w tym kierunku. Ogólnie w województwie opolskim
obserwuje się najwięcej wakatów na różnego rodzaju zawody rzemieślnicze, w szczególności
na robotników budowlanych. Duży popyt występował również na pracowników związanych
z handlem.
Wśród przedsiębiorców – potencjalnych pracodawców panuje przekonanie o zbyt małym
nacisku na kształcenie praktyczne, w tym na pielęgnowanie tzw. kultury pracy, którą można
nabyć poprzez cykliczne uczestniczenie w procesach produkcyjnych, usługowych czy też innych charakteryzujących daną branżę zawodową.
Mówi się o tym w Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 roku: „(…) z punktu
widzenia potrzeb i oczekiwań gospodarki i rynku pracy, wyrażanych przez przedstawicieli
podmiotów gospodarczych i ich związków, wyraźnie zdominował pogląd, że słabością szkolnictwa jest kształcenie praktyczne i niewystarczające przygotowanie do zawodu. Ponadto,
wskazuje się na przeładowanie programów nauczania wiedzą teoretyczną, nieprzydatną,
zdaniem pracodawców, w codziennej praktyce zawodowej i brak dobrego przygotowania
zawodowego”.
Problem podnoszony jest również w świecie naukowym. Kierownik Centrum studiów
i badań nad rynkiem pracy w Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach Dorota Kotlorz
pisze: „Coraz bardziej stają się widoczne niedoskonałości systemu kształcenia objawiające się opiniami pracodawców o złym przygotowaniu absolwentów szkół zawodowych
podczas wkroczenia na rynek pracy. Analiza wyników krajowych badań dotyczących
przyczyn bezrobocia młodych osób z wykształceniem zawodowym wskazuje, że kwalifikacje absolwentów szkół zawodowych są nieadekwatne do wymagań na stanowisku
w zakładzie pracy, że kierunki kształcenia szkół zawodowych, szczególnie średnich, są
267
268
Edukacja zawodowa a rynek pracy
słabo dostosowane do popytu na pracę, że umiejętności praktyczne absolwentów tych
szkół są nisko oceniane”31.
Romuald Jończy zajmujący się problematyką migracyjną mieszkańców województwa
opolskiego zwraca na to uwagę w ekspertyzie wykonanej na zlecenie Obserwatorium Integracji Społecznej Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu pt: „Wpływ zagranicznych migracji zarobkowych na sytuację społeczno – demograficzną województwa opolskiego”. Napisał tam:
„Niestety poważnym problemem powodującym i utrwalającym migrację może w przypadku regionu takiego jak Opolszczyzna stać się wysokie i niedopasowane do regionalnego rynku pracy wykształcenie młodzieży rozbieżne od struktury popytu na regionalnym i krajowym
rynku pracy. Niedostatek pracy w wielu atrakcyjnych zawodach w Polsce i związana z tym
konieczność wykonywania pracy poniżej własnych kwalifikacji może sprawić, że będzie ona
dalej w dużej części podejmowana za granicą za wyższe wynagrodzenia. Jednocześnie (raczej nieuchronny długookresowo) spadek opłacalności migracji wahadłowej spowoduje, że
osoby podejmujące lub kontynuujące migrację zarobkową, a jednocześnie nie widzące dla
siebie alternatyw w kraju będą bardziej skłonne do trwałego pozostania za granicą”32.
Konieczne zatem staje się podjęcie kroków, które w sposób gruntowny zmienią dotychczasowy stan rzeczy i nakreślą perspektywy rozwoju, stymulujące lokalny rynek pracy i wymuszające dostosowanie ilościowe i strukturalne oferty edukacyjnej do realnego popytu na
pracę. Te działania stają się jeszcze bardziej istotne w kontekście nowej perspektywy finansowej na lata 2014−2020, gdzie kluczowym będzie trafne, merytoryczne, wolne od egoizmów
i partykularyzmów środowiskowych zarządzanie kapitałem i kapitałem ludzkim w regionie.
2.3. Analiza oferty edukacyjnej w regionie opolskim
Edukacja zawodowa na poziomie ponadgimnazjalnym prowadzona jest w województwie
opolskim, które administracyjnie podzielono na jedenaście powiatów ziemskich oraz jeden
grodzki – miasto Opole – przez bogatą sieć szkół zawodowych wspomaganą przez centra
kształcenia, a na poziomie wyższym przez obecne w regionie Uczelnie, z których największe
znaczenie mają Politechnika i Uniwersytet Opolski.
2.3.1. Szkolnictwo zawodowe na poziomie ponadgimnazjalnym
Dla powodzenia przeciwdziałania kryzysowi demograficznemu oraz na rynku pracy nie bez
znaczenia jest kształcenie podstawowe, a zwłaszcza kształtowanie określonych postaw,
umiejętności i charakterów. Jednakże dla rynku pracy najistotniejszy jest proces edukacji prowadzony na poziomie ponadgimnazjalnym: zasadniczym zawodowym, średnim czy
też wyższym. W tabeli 9. pokazano strukturę szkół ponadgimnazjalnych w województwie
opolskim.
31 D. Kotlorz, A. Skórska, Kształcenie zawodowe kształcenie dorosłych jako determinanta zwiększenia zatrudnialności i zmniejszenia bezrobocia absolwentów, (w:) D. Kotlorz, Współczesny rynek pracy, Wydawnictwo UE
Katowice 2011, s. 33.
32 R. Jończy, D. Rokita Poskart, Wpływ zagranicznych migracji zarobkowych na sytuację społeczno demograficzną
województwa opolskiego, ROPS, Opole 2012, s. 14.
2. Analiza stanu obecnego
Tabela 9. Ogólna liczba szkół ponadgimnazjalnych w województwie opolskim
Liczba szkół ponadgimnazjalnych w województwie opolskim
Lp.
Typ szkoły
Liczba
ogółem
Publiczne
Niepubliczne
Liczba szkół,
w których nie ma
uczniów
116
76
40
13
1.
Liceum ogólnokształcące
2.
Czteroletnie liceum plastyczne
1
1
0
0
3.
Liceum ogólnokształcące uzupełniające
56
26
30
14
4.
Liceum profilowane
27
19
8
15
5.
Technikum
55
53
2
5
6.
Technikum uzupełniające
26
20
6
14
7.
Zasadnicza szkoła zawodowa
63
61
2
10
8.
Szkoła specjalna przysposabiająca do pracy
19
16
3
1
9.
Szkoła policealna
81
43
38
28
444
315
129
100
Razem
Źródło: SIO z dn. 30.09.2012 *.
33
Wykres 13. Ilość uczniów w poszczególnych typach szkół34
Jak wynika z danych Systemu Informacji Oświatowej w województwie opolskim przeważają wśród szkół ponadgimnazjalnych licea ogólnokształcące. Uczęszcza do nich również naj33 Kształcenie w województwie opolskim a potrzeby rynku pracy regionu autorstwa Komisji Polityki Regionalnej,
Gospodarki i Turystyki Sejmiku Województwa Opolskiego.
* System Informacji Oświatowej ujmuje wszystkie szkoły, również te które znajdują się tylko w aktach założycielskich.
34 Liczba szkół i uczniów wg województw na podstawie SIO 30.09.2011 r.
269
270
Edukacja zawodowa a rynek pracy
więcej uczniów, tj. 15 378. Drugim najczęściej występującym typem szkoły jest technikum.
W tego typach szkołach kształciło się 14 308, natomiast w zasadniczych szkołach zawodowych 6 684 uczniów.
Udział poszczególnych typów szkół w stosunku do ogólnej ilości szkół ponadgimnazjalnych w województwie opolskim różni się na korzyść w stosunku do struktury dla całego
kraju. W województwie opolskim możemy już zaobserwować trend odchodzenia od liceów
ogólnokształcących na rzecz kształcenia zawodowego.
Wykres 14. Procentowy udział poszczególnych szkół ponadgimnazjalnych według typów
w roku szkolnym 2011/2012 pomniejszone o liczbę szkół, w których nie ma słuchaczy
Udział liceów ogólnokształcących jest średnio o 7 pkt. % mniejszy od udziału liceów w Polsce. Więcej jest natomiast liceów uzupełniających o 5 pkt. %. Procentowy udział techników
oraz zasadniczych szkół zawodowych pozostaje na podobnym poziomie.
Coraz mniejszą rolę liceów ogólnokształcących w kształceniu młodzieży w województwie
odzwierciedlają również ilości nowo przyjętych uczniów do poszczególnych typów szkół ponadgimnazjalnych w roku szkolnym 2012/2013, co pokazano na wykresie 15.
Wykres 15. Uczniowie klas pierwszych w poszczególnych typach szkół ponadgimnazjalnych
Źródło: Kuratorium Oświaty w Opolu.
2. Analiza stanu obecnego
Jak wynika z danych przedstawionych na powyższym wykresie, po raz pierwszy od dłuższego czasu w roku szkolnym 2012/2013 największą popularnością w regionie wśród absolwentów gimnazjów, według danych z Kuratorium Oświaty w Opolu, cieszą się technika. Ten typ
szkoły wybrało aż 39,5% absolwentów gimnazjum. Na drugim miejscu, pod względem wyboru jako kontynuacji nauki na poziomie ponadgimnazjalnym są licea ogólnokształcące, o czym
świadczy wybór tej formy edukacji przez 36,4% absolwentów gimnazjów. Zasadniczą szkołę
zawodową wybrało natomiast 22,5% uczniów uczących się na poziomie ponadgimnazjalnym.
Popularność szkół zawodowych wskazuje na ważną rolę tego rodzaju wykształcenia dla
rynku pracy, stanowi też potwierdzenie słuszności pozostawienia techników w strukturze
szkół ponadgimnazjalnych. Jak wynika z przedstawionych powyżej analiz są to racjonalne
wybory, gdyż absolwenci szkół zawodowych mogą liczyć na łatwiejsze znalezienie zatrudnienia, dodatkowo wcześniej w stosunku do swoich rówieśników edukujących się w liceach
ogólnokształcących, wchodzą na rynek pracy.
2.3.2. Regionalne Centra Kształcenia Ustawicznego
Ważnym elementem systemu edukacji zawodowej są funkcjonujące w otoczeniu szkół ponadgimnazjalnych regionalne centra kształcenia ustawicznego. Centra województwa opolskiego charakteryzują się bardzo zróżnicowanym wyposażeniem. Również różne są formy
ich organizacji. W województwie opolskim istnieją następujące centra kształcenia ustawicznego:
 w Głubczycach – Zespół Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego;
 w Grodkowie – Centrum Kształcenia Praktycznego;
 w Gorzowie Śląskim – Centrum Kształcenia Ustawicznego;
 w Kędzierzynie-Koźlu – Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego;
 w Kluczborku – Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 – Centrum Kształcenia Ustawicznego;
 w Namysłowie – Rolnicze Centrum Kształcenia Ustawicznego;
 w Nysie – Centrum Kształcenia Praktycznego działające w ramach Centrum Kształcenia
Zawodowego i Ustawicznego;
 w Oleśnie – Centrum Kształcenia Praktycznego w Zespole Szkół Ekonomicznych i Ogólnokształcących oraz Centrum Kształcenia Praktycznego i Ustawicznego w Zespole Szkół
Zawodowych;
 w Opolu – Centrum Kształcenia Praktycznego w Zespole Placówek Oświatowych oraz
Opolskie Centrum Kształcenia Ustawicznego WZDZ;
 w Praszce – Centrum Kształcenia Praktycznego w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych nr 1;
 w Prudniku – Centrum Kształcenia Ustawicznego oraz Centrum Kształcenia Praktycznego;
 w Zdzieszowicach – Centrum Kształcenia Ustawicznego w Zespole Szkół;
 w Strzelcach Opolskich – Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego.
Spośród wymienionych placówek szczególne nowoczesne wyposażenie posiadają Centra:
opolskie, kędzierzyńsko–kozielskie oraz nyskie. Stało się to dzięki długotrwałemu wsparciu
finansowemu samorządu województwa. Pozostałe placówki na specjalistyczne wyposażenie
wymagają znacznych nakładów finansowych.
W bardzo wielu przypadkach Centra Kształcenia nie są placówkami, które szkolą uczniów
kilku szkół, ale są to placówki odpowiadające organizacyjnie bardziej warsztatom szkolnym.
271
272
Edukacja zawodowa a rynek pracy
2.3.3. Analiza SWOT dla szkolnictwa zawodowego na poziomie
ponadgimnazjalnym w regionie opolskim
Dokonując analizy dotychczasowego modelu kształcenia w regionie zauważamy, że pewną nieprawidłowością jest brak wymogów rekrutacyjnych stawianych absolwentom gimnazjów aspirujących do szkół ponadgimnazjalnych – techników. Powołując się na portal Vulcan Edukacja35
można stwierdzić, że 90% szkół zawodowych podczas rekrutacji nie ustanowiło żadnych progów
punktowych warunkujących przyjęcie do technikum. Można zatem postawić tezę, że w technikach po części są uczniowie, którzy nie wypełnili żadnych wstępnych kryteriów kwalifikacyjnych.
Powszechny jest brak lub bardzo mało jest informacji na temat zawodoznawstwa w szkołach gimnazjalnych, co powoduje małą świadomość uczniów oraz ich rodziców dotyczącą
trendów na rynku pracy.
Dodatkowo na podstawie danych przedstawionych w dwóch wcześniejszych rozdziałach widać
wyraźnie jeszcze cały czas znaczący udział kształcenia ogólnego w strukturze edukacji ponadgimnazjalnej w opolskim, choć trend „powracających do łask” techników jest bardzo obiecujący. Należy jednak bardzo świadomie rozważyć profil kształcenia realizowany w szkołach zawodowych
regionu i pochylić się nad jakością samego procesu edukacji (ogólnej, ale szczególnie zawodowej).
W tabeli poniżej przedstawiono analizę SWOT.
Tabela 10. Analiza SWOT systemu kształcenia zawodowego w województwie opolskim na
poziomie ponadgimnazjalnym
Mocne strony
Słabe strony
 Świadomość władz województwa o konieczności wprowadzenia daleko idących zmian;
 Duża liczba szkół zawodowych;
 Szeroka oferta kształcenia;
 Bogata baza lokalowa;
 Tendencja odchodzenia przez młodzież od
liceów ogólnokształcących na rzecz szkół
zawodowych;
 Stopa bezrobocia niższa od średniej krajowej;
 Liczna kadra pedagogiczna;
 Wysoki poziom nauczania teoretycznego;
 Wysoki poziom zorganizowania środowisk
gospodarczych gotowych do współpracy ze
szkołami;
 Niedopasowanie oferty edukacyjnej do lokalnego rynku pracy;
 Brak wyspecjalizowanych jednostek kształcenia
praktycznego;
 Słabe umiejętności praktyczne nauczycieli;
 Słabe wyposażenie warsztatów szkolnych
i większości centrów kształcenia;
 Brak kryteriów naboru do szkół;
 Zbyt mały komponent praktycznej nauki zawodu;
 Brak przedmiotów uczących kultura pracy i kształtujących odpowiednie postawy uczniów;
 Brak spójnej i kompleksowej koncepcji kształcenia zawodowego w województwie;
Szanse
Zagrożenia
 Wzrost świadomości potrzeby kształcenia
ustawicznego i praktycznego;
 Tendencja wzrostowa liczby uczniów wybierających szkoły zawodowe;
 Wzrost świadomości przedsiębiorców o konieczności włączenia się w proces kształcenia zawodowego;
 Gotowość części kadry pedagogicznej do
przekwalifikowania się;
 Możliwość implementacji dobrych praktyk
 Perspektywa finansowa 2014–2020 – możliwość sfinansowania przebudowy szkolnictwa
zawodowego;
 Deklarowana przez młodych ludzi chęć pracy
w regionie;
 Niska świadomość zalet kształcenia zawodowego wśród uczniów gimnazjów i ich rodziców;
 Niewystarczająca liczba przedsiębiorstw gotowych przyjąć uczniów na praktyki zawodowe;
 Opór części kadry pedagogicznej przed wprowadzeniem koniecznych zmian;
 Zachowawcza postawa części władz samorządowych wobec koniecznych zmian;
 Ryzyko niewłaściwej alokacji zasobów i funduszy dedykowanych szkolnictwu zawodowemu;
 Możliwość podejmowania błędnych decyzji pod
wpływem partykularyzmów środowiskowych;
 Niewystarczająca podaż miejsc pracy;
 Brak właściwej promocji kształcenia zawodowego;
35 Portal dostępny na stronie internetowej: https://opolskie.edu.com.pl/Kandydat/kseon.php.
2. Analiza stanu obecnego
2.3.4. Szkolnictwo zawodowe na poziomie wyższym w regionie
opolskim
Opolskie, jako jedno z najmniejszych pod względem ludności województw, posiada niewielką − w porównaniu do ośrodków takich jak: mazowieckie, dolnośląskie, śląskie, małopolskie czy łódzkie − bazę akademicką. Co za tym idzie, oferuje raczej ograniczone możliwości
kształcenia na poziomie studiów pierwszego, drugiego i trzeciego stopnia.
Poza grupą rodzimych uczelni prywatnych lub zamiejscowych oddziałów uczelni prywatnych, których centra znajdują się w innych województwach36, w województwie opolskim
funkcjonują tylko cztery uczelnie państwowe: Uniwersytet Opolski, Politechnika Opolska,
Państwowa Medyczna Wyższa Szkoła Zawodowa w Opolu i Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Nysie. W regionie zlokalizowane są także dwa – warte odnotowania – instytuty
naukowe: Instytut Ciężkiej Syntezy Organicznej „Blachownia” w Kędzierzynie-Koźlu oraz Instytut Śląski w Opolu – Państwowy Instytut Naukowy. Pierwszy z nich zajmuje ważną pozycję
wśród jednostek naukowych w obszarze chemii organicznej. Znany jest ze swoich osiągnięć
w tworzeniu, wdrażaniu i sprzedaży technologii chemicznych (1548 patentów, wdrożenie 865
technologii do przemysłu, w tym sprzedaż 12 technologii za granicę). Drugi posiada interesującą historię, jednak dziś funkcjonuje w bardzo okrojonej formie w stosunku do pierwotnej
międzywojennej koncepcji jego twórców i nie realizuje większości zadań, które wyznaczono
mu w momencie tworzenia37.
Główną uczelnią województwa jest Uniwersytet Opolski (UO). Powstał on w 1994 roku
w wyniku połączenia Wyższej Szkoły Pedagogicznej im. Powstańców Śląskich (założonej
w 1950 roku we Wrocławiu i przeniesionej w 1954 roku do Opola) oraz opolskiej filii Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego w Nysie, bazującej na kilkudziesięcioletnich doświadczeniach Wyższego Seminarium Duchownego w Nysie, gdzie pracowała kadra naukowa dawnego Wydziału Teologicznego Uniwersytetu Jana Kazimierza we Lwowie. Swoimi tradycjami
uczelnia odwołuje się do prób stworzenia Uniwersytetu Piastowskiego w Brzegu w XVI wieku przez księcia Jerzego II Wspaniałego i w Nysie w XVII wieku przez księcia biskupa Karola
Habsburga.
Aktualnie na UO zatrudnionych jest 771 pracowników naukowo-dydaktycznych (z czego
60 na stanowisku profesora zwyczajnego, 155 na stanowisku profesora nadzwyczajnego, 387
na stanowisku adiunkta, 80 na stanowisku asystenta, 84 na stanowisku starszego wykładowcy oraz 5 lektorów. Pod względem uzyskanych stopni naukowych na uczelni pracuje:
87 profesorów, 165 doktorów habilitowanych i 350 doktorów. Według stanu na 2011 rok na
uczelni studiuje łącznie 16 572 studentów, w tym 10 476 na studiach dziennych, 4315 na studiach zaocznych, 423 na studiach wieczorowych, 380 doktorantów oraz 1078 słuchaczy stu-
36 Z danych GUS wynika, że w roku akademickim 2011/2012 na terenie województwa opolskiego działało
6 uczelni, 2 ośrodki zamiejscowe i 3 punkty konsultacyjne, pracowało 1698 nauczycieli akademickich i studiowało 38 tys. studentów (co daje niezły uśredniony wynik 22,3 studenta na jednego pracownika naukowego).
Por. Rocznik Statystyczny 2013, Dział VIII: Edukacja i wychowanie, GUS, Warszawa 2013. Jednak z uwagi na
postępujący niż demograficzny w całym kraju oraz zapaść demograficzną, jaka ma miejsce w województwie
opolskim, nie ma dobrych perspektyw na utrzymanie się tylu ośrodków dydaktycznych w skali omawianego województwa. Jednostki prywatne i zamiejscowe bowiem, jako koncentrujące się na niskonakładowych
studiach niestacjonarnych (nauki społeczne, handel, prawo, nauki humanistyczne, kształcenie) spotkają się
w ciągu najbliższego cyklu edukacyjnego z nieprzekraczalnymi dla nich barierami kosztowymi, które wynikać
będą przede wszystkim z odpływu potencjalnych studentów do jednostek, które będą gwarantowały perspektywę bardziej konkretnej profesji i lepszej pozycji na regionalnym rynku pracy. Dlatego w niniejszym opracowaniu pominiemy analizowanie stanu i sytuacji tych uczelni.
37 Ocena tej jednostki naukowo-badawczej zasługuje na osobną, złożoną analizę.
273
274
Edukacja zawodowa a rynek pracy
diów podyplomowych. W jego strukturze jest osiem wydziałów. UO kształci na 46 kierunkach, których większość należy do grupy kształcenie, nauki humanistyczne, nauki społeczne,
handel, prawo. Uczelnia ta posiada powiązania ze szkolnictwem wyższym niemieckim, ale
nie jest to w pełni wykorzystane. Edukuje ona przede wszystkim w dziedzinach teoretycznych, które nierzadko są uniwersalne i interesujące same w sobie, ale nie są potrzebne na regionalnym rynku pracy38, zaś ich poziom, oceniany jako przeciętny, nie pozwala konkurować
absolwentom UO z osobami wykształconymi w najsilniejszych ośrodkach ogólnopolskich,
a tym bardziej w wiodących centrach danej dyscypliny w Europie. Ponadto programy części
wykładanych kierunków po prostu wzajemnie się dublują39.
Politechnika Opolska (PO) powstała z przekształcenia zawodowej Wyższej Szkoły Inżynierskiej, która w 1996 roku przyjęła obecną nazwę i zaczęła poszerzać dotychczasową bazę
wydziałową. Obecnie na 25 kierunkach uczelnia ta kształci około 11 tys. studentów, w tym
ok. 7400 na studiach dziennych, 3400 na studiach zaocznych, ok. 120 doktorantów oraz 280
słuchaczy studiów podyplomowych. Aktualnie w PO zatrudnionych jest 505 pracowników
naukowo-dydaktycznych,a w tym: 29 na stanowisku profesora zwyczajnego, 107 na stanowisku profesora uczelnianego, 243 na stanowisku adiunkta, 51 na stanowisku asystenta, 27 na
stanowisku starszego wykładowcy ze stopniem doktora, 23 na stanowisku starszego wykładowcy i 25 zatrudnionych jako: wykładowcy, lektorzy, instruktorzy i kustoszowie dyplomowani. Pod względem posiadanych stopni naukowych na uczelni pracuje: 55 profesorów,
79 doktorów habilitowanych i 286 doktorów. O jej randze i potencjale świadczy 17 pozycja
w Polsce (na 19 klasyfikowanych polskich państwowych uczelni technicznych) w tegorocznym (2013 rok) rankingu uczelni technicznych Webometics40. Na sześć wydziałów, tworzących tę uczelnię, tylko trzy są typowo techniczne (Wydział Budownictwa, Wydział Elektrotechniki, Automatyki i Informatyki, Wydział Mechaniczny). Jeden wydział PO ma charakter
mieszany (Wydział Inżynierii Produkcji i Logistyki), natomiast lokalizacja dwóch pozostałych
na uczelni technicznej stanowi dla obserwatora zewnętrznego pewne zaskoczenie (Wydział
Ekonomii i Zarządzania, Wydział Wychowania Fizycznego i Fizjoterapii). Swego rodzaju ewenementem jest fakt, że na tego typu uczelni oferowane są studia – nierzadko pierwszego
i drugiego stopnia – w zakresie: europeistyki, międzynarodowych stosunków gospodarczych,
turystyki i rekreacji, fizjoterapii, ekonomii, wychowania fizycznego czy zarządzania.
Państwowa Medyczna Wyższa Szkoła Zawodowa (PMWSZ) w Opolu jest jedyną w kraju
zawodową uczelnią medyczną. Kształci jedynie na studiach pierwszego stopnia na kierunkach:
pielęgniarstwo, położnictwo, fizjoterapia, zdrowie publiczne, kosmetologia. Kształci studentów na kierunkach zaliczanych do nauk medycznych, na studiach stacjonarnych oraz niestacjonarnych. W jej ramach znajduje się 5 instytutów. Według stanu na 2011 rok na uczelni studiuje
łącznie ok. 1000 studentów. Uczelnia ta zajmuje 27. miejsce w rankingu państwowych zawodowych szkół wyższych. Z uwagi na swój praktyczny profil stanowi ważną bazę dla tworzenia w województwie opolskim specjalizacji regionalnej zogniskowanej na usługach w zakresie
silver economy (tzw. przemysł złotej jesieni).
38 Np. Dziennikarstwo i komunikacja społeczna, europeistyka, filozofia, historia (archeologia), kultura śródziemnomorska, ochrona dziedzictwa kulturowego, stosunki międzynarodowe. Źródło:www.rekrutacja.uni.opole.pl/
pomoc.
39 Jest to bolączką prawie wszystkich polskich uczelni.
40 Webometics Ranking of World Universities 2013, Consejo Superior de Investigaciones Cientificas. W tym rankingu Politechnika Opolska została sklasyfikowana na 2239 miejscu wśród wszystkich typów uczelni.
275
2. Analiza stanu obecnego
W Nysie znajduje się ostatnia, znacząca szkoła wyższa Opolszczyzny – Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa (PWSZ). Powstała w oparciu o pomysł Ryszarda Knosali, ówczesnego
doradcy Wojewody Opolskiego, w Nysie 1 czerwca 2001 roku na podstawie rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2001 roku z inicjatywy opolskiego i wrocławskiego środowiska akademickiego. Uczelnia odwołuje się tradycjami do starego gimnazjum jezuickiego,
które zostało założone w Nysie w XVII wieku przez biskupa ordynariusza wrocławskiego oraz
księcia nyskiego Karola Habsburga, w którym to pobierał nauki przyszły król Polski Michał
Korybut Wiśniowiecki.
Na strukturę tej uczelni składają się samodzielne instytuty, które nie są zgrupowane w większe
jednostki typu wydziałowego. Jest ich czternaście i reprezentują dość duże spektrum dyscyplinarne, które niestety nie pozwala na zidentyfikowanie jakiejś wyraźnej specjalizacji tego ośrodka
naukowego. W PWSZ w Nysie można kształcić się wyłącznie na studiach I stopnia na dwunastu
kierunkach i dwudziestu pięciu specjalizacjach. Jej oferta jest różnorodna – 12 kierunków studiów, lecz jakość oferowanego wykształcenia, z uwagi na niewielką kadrę dydaktyczną, prawie
we wszystkich reprezentowanych tam dziedzinach pozostawia wiele do życzenia.
Tabela 11. Uczelnie regionu opolskiego w liczbach
Uczelnia
Liczba
studentów
łącznie
Uniwersytet
Opolski
14 473
Politechnika
Opolska
10 216
Państwowa Wyższa
Szkoła Zawodowa
w Nysie
3278
Państwowa
Medyczna Wyższa
Szkoła Zawodowa
w Opolu
1221
Polska
1 764 000
Tryb
kształcenia
Liczba
studentów
w trybach
Stosunek
do liczby
studentów
w Polce
[%]
dziennie
9817
0,56%
1,96%
zaocznie
3451
0,20%
0,69%
dziennie
7541
0,43%
2,22%
zaocznie
2675
0,15%
0,79%
dziennie
2338
0,13%
zaocznie
940
0,05%
dziennie
844
0,05%
zaocznie
377
0,02%
dziennie
965 000
zaocznie
799 000
Stosunek
do pozostałych
politechnik*
[%]
Stosunek do
pozostałych
uniwersytetów**
[%]
2.3.5. Analiza SWOT dla szkolnictwa zawodowego na poziomie wyższym
w regionie opolskim
Patrząc na różnego rodzaju rankingi można stwierdzić, że uczelnie publiczne województwa
opolskiego prezentują raczej przeciętny poziom kształcenia. W ocenie ich poszczególnych
wydziałów i jednostek należy zwrócić uwagę, że w tegorocznej ocenie MNiSzW żadna z nich
nie jest sklasyfikowana jako „A+” . W pewnym sensie pozytywnym wyjątkiem jest PMWSZ
w Opolu, która jako jedyna spośród omawianych uczelni stara się dawać solidne wykształcenie zawodowe, przydatne na rynku pracy w tym regionie.
Lista problemów w zakresie edukacji na poziomie wyższym w województwie opolskim
pokrywa się w zasadzie z barierami rozwojowymi odnotowywanymi w skali całego kraju.
276
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Jednak jako najgroźniejsze dla stanu uczelni i jednostek naukowych tego regionu trzeba wymienić dwie spośród nich:
 nadreprezentacja niskonakładowych kierunków z grupy „kształcenie”, „nauki humanistyczne”, „nauki społeczne, handel, prawo” (co nieadekwatne do misji uniwersytetu
regionalnego);
 nieprzystająca do potrzeb gospodarki struktura kształcenia na politechnice (np. kształcenie humanistów na uczelni technicznej oraz zachwiane relacje między liczbą inżynierów
i magistrów).
Bardzo niską pozycję regionu opolskiego w dziedzinie „szkolnictwo wyższe i nauka” potwierdzają aktualne statystyki Narodowego Centrum Nauki41 i Narodowego Centrum Badań
i Rozwoju42.
Tabela 12. Analiza SWOT systemu kształcenia zawodowego na poziomie wyższym w województwie opolskim
Mocne strony
Słabe strony
 Utrwalona tradycja akademicka w regionie;
 Stosunkowo liczna kadra naukowo dydaktyczna;
 Rozbudowana baza materialna uczelni;
 Stosunkowo duża liczba studentów;
 Świadomość środowisk gospodarczych, co do
potrzeby włączenia się w przebudowę szkolnictwa zawodowego w regionie.
 Nadmierne rozproszenie zasobów kadrowych
i materialnych;
 Nieadekwatne do potrzeb rynku pracy kierunki kształcenia;
 Przewaga studiów magisterskich nad licencjackimi i inżynierskimi;
 Brak silnych powiązań uczelni ze specyfiką
i potrzebami regionu;
 Zbyt mały udział środowisk gospodarczych
w kształtowaniu programów nauczania.
Szanse
Zagrożenia
 Świadomość konieczności zmiany organizacji
i kierunków kształcenia, pojawiająca się wśród
wojewódzkich władz i lokalnych elit;
 Świadomość części środowiska akademickiego
o potrzebie przeprowadzenia gruntownych
zmian;
 Coraz większa świadomość młodzieży o potrzebie zdobywania praktycznego wykształcenia;
 Gotowość liderów środowisk gospodarczych
do wsparcia procesu przebudowy szkolnictwa
wyższego w regionie;
 Możliwość uzyskania premii za pierwszy innowacyjny program budowy regionalnych szkół
wyższych.
 Zachowawcza postawa dużej części środowiska akademickiego (tyrania status quo);
 Brak wyrazistego lidera zmiany;
 Konieczność wypracowania konsensusu środowiskowego dla nowego modelu kształcenia;
 Konieczność uzyskania autoryzacji dla nowych
rozwiązań przez MNiSzW;
 Konieczność wprowadzenia programów osłonowych dla części kadry uczelni;
 Konieczność utworzenia funduszu osłonowego procesu zmiany.
41 Statystyka i mapa z 2012 roku, dotycząca wyników konkursów Narodowego Centrum Nauki, obejmujących
granty zarówno dla młodych naukowców, jak i doświadczonych pracowników nauki, z podziałem na grupy
nauk, wskazuje bezsprzecznie na istnienie czterech obszarów „pustynnych” jeśli chodzi o prowadzenie badań:
lubuskie, opolskie, podkarpackie, świętokrzyskie. Źródło: www.ncn.gov.pl/siset/default/files/pliki/statystyki/
mapa.
42 www.fnp.org.pl/files/aktualnosci/bio-info-techno%20PL%2020%2007%202011.pdf.
2. Analiza stanu obecnego
2.4. Wnioski z analizy stanu obecnego systemu edukacji
zawodowej w regionie opolskim
Zanim zostaną przedstawione konieczne kierunki zmian w szkolnictwie regionu opolskiego
należy pamiętać, że jak podaje Opolskie Obserwatorium Rynku Pracy 43:
Spośród ogółu absolwentów badanych typów szkół ponadgimnazjalnych (w województwie opolskim) połowa nie pracowała, w tym 20% pozostawała zarejestrowana w urzędach
pracy. Rejestracja częściej dotyczyła absolwentów ZSZ (28% ogółu) niż techników (13%).
W przypadku absolwentów szkół wyższych odsetek osób niepracujących wyniósł 27%,
z czego 19% to bezrobotni zarejestrowani. Osoby zarejestrowane korzystały ze wsparcia
powiatowych urzędów pracy. Blisko połowa (44%) badanych ze szkół ponadgimnazjalnych
otrzymała za pośrednictwem PUP ofertę zatrudnienia, co jednak w większym stopniu dotyczyło absolwentów ZSZ (55%). Jako niewielkie uznać należy wsparcie w postaci doradztwa
zawodowego (13%), szkoleń (5%) i staży (4%). Podobnie rozłożyły się odpowiedzi w grupie
bezrobotnych zarejestrowanych respondentów ze szkół wyższych: tu również 44% osób
otrzymało ofertę zatrudnienia, liczniejsze były za to skierowania na staże (11%). Stażyści
stanowili nieliczną grupę badanych w momencie trwania II fali (2% absolwentów ZSZ oraz
techników i 5% absolwentów uczelni). Wszyscy badani wysoko oceniali zgodność stażu z wyuczonym zawodem oraz jego przydatność w dalszej pracy zawodowej. 40% stażystów ze
szkół ponadgimnazjalnych widziało szanse na stałe zatrudnienie w miejscu odbywania stażu – w przypadku szkół wyższych odsetek ten wyniósł jedynie 19%. 70% badanych, którzy
ukończyli technika bądź ZSZ, pół roku po tym wydarzeniu pozytywnie oceniało przydatność
zdobytych w trakcie nauki kwalifikacji do wykonywania pracy. Jednak zdecydowanie częściej
robili to absolwenci ZSZ (81%) niż techników (60%). W chwili kończenia nauki oceny te były
trochę niższe (75% uczniów ZSZ i 56% uczniów techników). Drugi biegun stanowi 38% badanych absolwentów technikum i 30% z ZSZ, którzy zauważali deficyty w zakresie posiadanych
kwalifikacji zawodowych. Dotyczyło to przede wszystkim niewystarczającego doświadczenia
zawodowego. 2/3 respondentów stwierdziło, że ich umiejętności zawodowe nabyte za pośrednictwem opolskich uczelni wyższych są wystarczające do zdobycia pracy w wyuczonym
zawodzie. Przeciwnego zdania była 1/3 respondentów. Byli oni przedstawicielami grupy krytycznej wobec efektywności nauczania. Niemniej jednak ocena ta jest wyższa od wystawionej
przed pół rokiem. Wówczas przydatność nabytych w trakcie nauki umiejętności pozytywnie
oceniła tylko niecała połowa badanych.
Respondenci ze szkół wyższych krytyczni wobec własnych kwalifikacji w aż 88% przypadków uważali, że brakuje im doświadczenia zawodowego. Ponadto twierdzili, że ich umiejętności językowe (33%), specjalistyczna wiedza (24%), specjalistyczne umiejętności (18%) oraz
kompetencje w zakresie obsługi programów komputerowych (12%) wymagają doskonalenia.
43 Projekt Opolskie Obserwatorium Rynku Pracy. Raport z badania losów absolwentów szkół zawodowych
i wyższych województwa opolskiego. Etap II, badanie INDICATOR, Warszawa, luty 2010.
277
278
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Z badań losów absolwentów prowadzonych w województwie opolskim44 w 2011 roku
wynika, że „co piąty absolwent szkoły ponadgimnazjalnej i wyższej to osoba bezrobotna.
W przypadku tych pierwszych szczególnie dotyczy to osób, które w 2011 roku ukończyły zasadnicze szkoły zawodowe. Poza ofertami pracy, osoby bezrobotne na ogół nie korzystają ze
wsparcia urzędów pracy. Wyjątkiem mogą być tylko staże, z których skorzystał co dziesiąty
bezrobotny badany absolwent szkół wyższych. W ich przypadku chęć dalszego uczenia się
bardzo wyraźnie uzależniała moment wejścia na rynek pracy. Co trzeci respondent w okresie
minionego półrocza podjął dalszą edukację. Szczególnie widoczne było to w przypadku absolwentów wyższych szkół zawodowych z 2011 roku”.
Wykres 16. Ocena przydatności zdobytych w trakcie nauki umiejętności zawodowych
(odpowiedzi „bardzo/raczej wysoka”)
Dodatkowo jeszcze, w badanych szkołach znaczna liczba osób, w tym:
 71% absolwentów technikum,
 64% absolwentów ZSZ,
 80% absolwentów uczelni wyższych
w pół roku po zakończeniu nauki chciałaby uczestniczyć w szkoleniach zawodowych poprawiających ich kompetencje. Generalnie większość respondentów obu grup (wykształcenie
zawodowe średnie i wyższe) chciałaby pracować w swoim miejscu zameldowania lub poza
nim, ale w obrębie zamieszkiwanego powiatu. Czym obszar szerszy, w obrębie Polski, wokół
miejsca zameldowania, tym mobilność geograficzna respondentów spada. Do wyjazdu za
pracą poza województwo opolskie było skłonnych tylko 3% absolwentów techników i 1%
absolwentów zasadniczych szkół zawodowych. Jednocześnie na ogół odległości te nie były
większe niż 100 km od miejsca zamieszkania, a więc raczej dotyczyły pracy w województwach sąsiednich.
44 Raport z Projektu Opolskie Obserwatorium Rynku Pracy II, przeprowadzonego przez CTC Polska na zlecenie
WUP w Opolu, źródło: www.obserwatorium.opole.pl
2. Analiza stanu obecnego
Spośród badanych osób, 15% ze szkół ponadgimnazjalnych oraz 25% ze szkół wyższych
w okresie minionego półrocza zmieniło miejsce pobytu. 23% to absolwenci technikum, a 7%
zasadniczych szkół zawodowych. Wśród ankietowanych z wykształceniem wyższym rodzaj
uczelni (UO, PO) nie wpływał na decyzje dotyczące mobilności geograficznej. Osoby, które
zmieniły miejsce pobytu dokonały tego najczęściej na terenie kraju (zwykle na odległość
do 150 km), i dotyczy to zarówno respondentów ze szkół ponadgimnazjalnych, jak i wyższych. W przypadku absolwentów techników największa grupa wyjechała poza województwo, w którym dotychczas zamieszkiwała (35%). Co czwarta osoba przeniosła się za granicę
(w skali całej badanej grupy absolwentów technikum to 6%; dla porównania 16% respondentów absolwentów technikum z I fali badań zamierzało poszukiwać pracy poza granicami Polski) i tyle samo przeprowadziło się w granicach danego województwa. Do Niemiec wyprowadziło się 10 osób, 5 do Holandii i 2 do Wielkiej Brytanii. Natomiast absolwenci zasadniczych
szkół zawodowych, którzy zmienili miejsce pobytu, w 41% przypadków powracali do miejsca
zameldowania (byli to wyłącznie mieszkańcy województwa opolskiego). 23% przeprowadziło się do innej miejscowości w ramach rodzinnego powiatu oraz tyle samo za granicę (1,5%
wszystkich badanych absolwentów ZSZ; 20% respondentów absolwentów ZSZ z I fali zamierzało poszukiwać pracy poza granicami Polski). W sumie 3 osoby przeniosły się do Niemiec
i 1 do Holandii. Generalnie zauważa się, że w przypadku populacji absolwentów technikum
osoby posiadające podwójne obywatelstwo znacznie częściej wybierały pobyt za granicą.
Powodem tego była praca poza granicami Polski. Wpływ na to miały także pracownicze doświadczenia ich rodziców zza granicy.
Jakie były główne kierunki migracyjne byłych studentów opolskich uczelni wyższych?
Otóż 1/3 badanych, zmieniających miejsce pobytu, zamieszkała poza rodzimym województwem, ale na terenie Polski. Na ogół były to odległości 100–150 km oraz 300–400 km od
miejsca zamieszkania. Kolejna 1/4 respondentów powróciła po zakończeniu nauki do miejsca zameldowania. Szczególnie jest to widoczne w przypadku absolwentów Politechniki
Opolskiej. 18% badanych przeniosło się w tym okresie za granicę, głównie do Niemiec,
rzadziej do Wielkiej Brytanii i Holandii, a także sporadycznie do innych państw, np. do
Australii, Irlandii. Za granicę częściej wyjeżdżali absolwenci Politechniki Opolskiej niż Uniwersytetu Opolskiego. W dalszej kolejności osoby zmieniały miejsce pobytu w obrębie
regionu (14%) oraz powiatu (11%). Tendencja ta była bardziej charakterystyczna dla absolwentów Uniwersytetu Opolskiego.
Biorąc to wszystko pod uwagę, można sformułować szereg wniosków i rekomendacji służących modyfikacji systemu kształcenia zawodowego w regionie opolskim, a w efekcie końcowym mających zapobieganiu wyludniania się Opolszczyzny.
Z powyższych danych wynika, że wzrost współczynnika skolaryzacji i wysokie aspiracje
Polaków nie przekładają się na odpowiednią jakość kapitału ludzkiego oraz jego właściwe
wykorzystanie. Dodatkowo złą sytuację pogłębia fakt niedopasowania struktury kształcenia
do lokalnego rynku pracy. Nieodzowne są więc zmiany w oferowanych przez szkoły średnie
i wyższe kierunkach oraz programach kształcenia, uwzględniające pojawienie się nowych
zawodów i specjalności, strukturę i rozmiary rynku pracy, a także zmiany oczekiwań pracodawców w kwestii preferowanych cech i zachowań przyszłych pracowników.
279
280
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Wykres 17. Odsetek respondentów z województwa opolskiego, którzy w okresie
ostatniego półrocza zmienili miejsce pobytu45
Na podstawie przedstawionej analizy stanu faktycznego można sformułować następujące
wnioski, podzielone na dwie grupy:
1. negatywne:
 w regionie opolskim kształci się zbyt dużą, w odniesieniu do potrzeb i możliwości rynku
pracy, liczbę młodzieży na poziomie studiów wyższych magisterskich;
 w znacznej części kształci się w niewłaściwych kierunkach-zawodach;
 cykle kształcenia są zbyt długie;
 występuje nadmierne rozproszenie zasobów (kadra, baza dydaktyczna);
 programy kształcenia (zarówno na poziomie ponadgimnazjalnym, jak i wyższym) mają
zbyt mały komponent przedmiotów i zajęć praktycznych;
 nie ma właściwej współpracy między jednostkami kształcącymi a gospodarką, przedsiębiorstwami (planowanie, praktyki i staże itp.);
45 Raport z Projektu Opolskie Obserwatorium Rynku Pracy II, przeprowadzonego przez CTC Polska na zlecenie
WUP w Opolu, źródło: www.obserwatorium.opole.pl.
2. Analiza stanu obecnego
2. pozytywne:
 region posiada duże doświadczenie w zakresie edukacji zawodowej na poziomie średnim
i wyższym;
 liczna kadra dydaktyczna: nauczycieli (gotowych do dokształcania się), akademików, menadżerów z talentem wykładowcy;
 dostępna jest bogata, choć rozproszona, baza materialna służąca kształceniu;
 wśród przedsiębiorców obserwuje się rosnącą świadomość potrzeby włączenia się w proces kształcenia zawodowego młodzieży;
 wyraźna na Opolszczyźnie tendencja do odchodzenia (silniejszy niż wynika to z ogólnych
danych dla kraju) od kształcenia ogólnego na poziomie ponadgimnazjalnym na rzecz edukacji ukierunkowanej na zawód;
 preferencje młodzieży, która w większości wolałaby zostać w kraju, czy wręcz w regionie
opolskim, niż wyjeżdżać zagranicę z powodów ekonomicznych;
 świadomość władz województwa o potrzebie zmian w systemie edukacji w regionie oraz
wprowadzenia innych kompleksowych rozwiązań, które będą zapobiegać wyludnianiu się
Opolszczyzny;
 świadomość przewagi na rynku lokalnym dobrze kształcących szkół zawodowych (na obu
poziomach edukacji), dostosowanych do potrzeb miejscowego rynku pracy, nad słabymi
liceami ogólnokształcącymi czy humanistycznymi uczelniami o uniwersyteckich aspiracjach;
 możliwość wykorzystania dobrych wzorców, przy zachowaniu właściwych proporcji, płynących z innych krajów (np. Niemiec, Danii, Irlandii), które lepiej od nas radzą sobie z dopasowaniem systemu edukacji do rynku pracy oraz są wolne od kompleksów i ulegania
demagogii przy realizacji właściwych potrzeb i narodowych interesów.
Powyższe postulaty oraz wyniki analizy SWOT dla szkolnictwa ponadgimnazjalnego (rozdział 2.3.3.) i wyższego (rozdział 2.3.5.) pozwoliły wyznaczyć cele zmian w systemie szkolnictwa w regionie opolskim. Oczywiście optymalną byłaby sytuacja umożliwiająca stymulowanie korzystnych zmian prowadzących do poszerzania bazy firm i popytu na pracę w regionie
nie tylko w kapitale ludzkim, ale i w samym rynku pracy.
Te wnioski oraz przedstawione w kolejnym rozdziale przykłady dobrych praktyk z innych
państw, posłużyły do sformułowania komplementarnej propozycji zmian w systemie szkolnictwa w regionie opolskim, która przedstawiona została w rozdziale 4 niniejszego opracowania.
281
3. Przedstawienie dobrych praktyk na
przykładzie systemu edukacji w RFN,
Królestwie Danii oraz Irlandii
3.1. Rys historyczny
W 1760 roku profesor fizyki i filozofii naturalnej Uniwersytetu w Glasgow John Anderson ogłosił
rozpoczęcie cyklu darmowych, wieczornych wykładów o najnowszych osiągnięciach techniki.
Podczas zajęć tłumaczył zasady funkcjonowania maszyn, przeprowadzał eksperymenty chemiczne, opowiadał o nowych odkryciach. W roku 1823 nieformalną akademię przekształcono
w oddzielny Instytut Mechaniczny w Glasgow, a w 1780 roku w Liancourt książę Aleksander de
La Rochefoucauld założył Szkołę Sztuki i Rzemiosła. W 1794 roku Konwent Narodowy powołał
pierwszą na świecie politechnikę. Na studia przyjmowano młodzieńców w wieku lat szesnastu
i przez trzy lata uczono metod wytwarzania dział, amunicji, karabinów oraz budowy mostów,
dróg i fortyfikacji. W 1803 roku Napoleon I znacjonalizował Szkołę Sztuki i Rzemiosła i przekształcił ją w wyższą uczelnię techniczną. Założył też inne placówki tego typu, łącznie, w 1815
roku, było ich siedem. Po zakończeniu wojen upodobniły się one do Uniwersytetu w Glasgow,
przekazując również pokojową wiedzę. W 1806 roku w Haileybury Karol Grant, prezes Kompanii Wschodnioindyjskiej, założył East India College. Uczelnia kształciła kadry, potrzebne do
zarządzania brytyjskimi koloniami w Indiach i na Dalekim Wschodzie.
Robert Owen w swoich zakładach włókienniczych w New Lanark, jako pierwszy stworzył
wielostopniowy system edukacji. Po ukończeniu szkoły podstawowej w wieku lat dziesięciu,
zapewniano uczniom możliwość przyuczenia do zawodu i możliwość doskonalenia umiejętności.
Do końca lat 20. XIX wieku w krajach Związku Niemieckiego zlikwidowano zwyczaj kształcenia „w terminie” i zaczęto tworzyć państwowe szkoły zawodowe. Pierwsze powstały
w Akwizgranie, Monachium, Gdańsku, Królewcu i Legnicy. W 1848 roku we Francji stworzono
sieć szkół technicznych i rzemieślniczych. Podobny, trzystopniowy system powstał w połowie stulecia również w Anglii i Rosji.
W drugiej połowie XIX wieku Wielka Brytania mogła się pochwalić najgęstszą siecią szkół
zawodowych w Europie. W ponad sześciuset placówkach szkolono co roku na techników fabrycznych i rzemieślników około 100 tys. młodych ludzi. Programy obejmowały kursy matematyki stosowanej, nauk naturalnych i eksperymentalnych, w skład których wchodziły:
chemia, fizyka i mechanika oraz nauka rysunku technicznego. Dodatkowo uczono jeszcze
literatury angielskiej i języków obcych.
Za sprawą Stanisława Staszica w 1816 roku w Kielcach rozpoczęła działalność pierwsza polska wyższa uczelnia techniczna – Szkoła Akademiczno-Górnicza. W tym czasie Józef Zajączek,
carski namiestnik królestwa, wydał dekret nakazujący tworzenie w większych miastach szkół
rzemieślniczo-niedzielnych, które zapewniały kwalifikacje zarówno młodzieży, jak i dorosłym.
Uczono w nich: czytania, pisania, podstaw mechaniki, matematyki, geometrii i rysunku technicznego. Oficjalnymi opiekunami takich szkół byli zawsze burmistrzowie lub prezydenci miasta, którzy wchodzili również w skład komisji, przeprowadzającej egzaminy końcowe.
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
Po klęsce powstania listopadowego i styczniowego władze carskie usilnie zwalczały polskie szkolnictwo zawodowe. Dopiero w 1873 roku wyrażono zgodę na utworzenie przy Kolei
Warszawsko-Wiedeńskiej Warsztatów Instruktorskich, kształcących maszynistów, obsługę
techniczną i urzędników dla spółki, które wkrótce przemianowano na Szkołę Techniczną.
W 1895 roku bankierzy – Hipolit Wawelberg i Stanisław Rotwand, sfinansowali powstanie
Szkoły Mechaniczno-Technicznej. W 1898 roku władze carskie, za namową Jana Gotliba Blocha, właściciela większości linii kolejowych w Królestwie, pozwoliły otworzyć w Warszawie
Instytut Politechniczny.
Zatem jak można wywnioskować z tego krótkiego rysu historycznego ewolucji szkolnictwa zawodowego w najwyżej rozwiniętych krajach Europy, to potrzeby rzeczywiste gospodarki i przedsiębiorstw były motorem rozwoju tego typu kształcenia. Wspierały go zarówno
władze miejskie okręgów przemysłowych, jak i rządy państw. Nawet retorsje ze strony władz
carskich, nasilające się na ziemiach polskich po kolejnych powstaniach, paradoksalnie dowodzą znaczenia szkolnictwa zawodowego dla rozwoju gospodarczego, a w jego konsekwencji
również politycznego społeczeństwa i państwa.
W okresie międzywojennym wykształceni technicy i inżynierowie cieszyli się ogromnym
uznaniem i szacunkiem w społeczeństwie, a polskie uczelnie techniczne prezentowały poziom europejski. Dzisiaj, wobec nasilającej się konkurencji globalnej, właściwe wykorzystanie przywołanych doświadczeń obcych i własnych może być bardzo pomocne w sprostaniu
dzisiejszym wyzwaniom.
3.2. System edukacji zawodowej w Republice Federalnej
Niemiec
Jednym z krajów UE, który relatywnie dobrze radzi sobie z dostosowaniem systemu edukacji
do potrzeb rynku pracy jest RFN. Kształcenie zawodowe odgrywa w Niemczech istotną rolę.
Tę formę edukacji wybiera ok. 60% absolwentów szkół. Tamtejszy system dualny, polegający na zdobywaniu równolegle wiedzy teoretycznej w szkole i praktycznych umiejętności
w miejscu pracy, uważany jest za efektywne rozwiązanie, gwarantujące rzetelne przygotowanie do zawodu. Udział pracodawców w procesie przygotowywania przyszłych pracowników ma swoje długie tradycje i jest dowodem na rozwinięte poczucie odpowiedzialności
społecznej sektora gospodarki. Sami obywatele przeświadczeni są, że tak powinno być, a na
wizerunek firmy przekłada się jej zaangażowanie w edukację młodego pokolenia. System
włącza przedsiębiorstwa do odpowiedzialności za procesy na rynku pracy i podejmowanie
działań wobec coraz to nowych wyzwań w obszarze kształcenia i zatrudnienia46.
W systemie niemieckim pierwszym etapem edukacji szkolnej jest szkoła podstawowa.
Nauka rozpoczyna się w 6 roku życia i trwa 4 lata (6 lat w Berlinie i Brandenburgii). Po zakończeniu nauki w szkole podstawowej nauczyciele wystawiają rekomendację odnośne dalszego kształcenia. Edukacja ponadpodstawowa niższego szczebla, w zależności od landu,
najczęściej obejmuje 6 lat nauki w jednym z trzech rodzajów szkół, które opisano poniżej.
1. Szkoła główna (Hauptschule) – nauka trwa 5 lat i kończy się egzaminem Hauptschulabschluss, który daje możliwość rozpoczęcia kształcenia w szkole zawodowej (Fachschule)
46 Magdalena Mazik-Gorzelańczyk, Niemiecki system kształcenia zawodowego wobec wyzwań rynku pracy, „Biuletyn Niemiecki” nr 19, źródło: www.csm.org.pl.
283
284
Edukacja zawodowa a rynek pracy
oraz w wyższej szkole zawodowej (Fachoberschule), egzamin ten upoważnia ponadto do
zawarcia umowy z pracodawcą na naukę praktycznego zawodu (rodzaj terminowania).
2. Szkoła realna (Realschule) – nauka trwa 6 lat i kończy się egzaminem Mittlere Reife (mała
matura).
3. Gimnazjum (Gymnasium) – nauka trwa 8 lub 9 lat i kończy się zdaniem państwowego
egzaminu maturalnego (Abitur), jest to najbardziej wymagająca pod względem poziomu
kształcenia placówka i obejmuje poziom niższej oraz wyższej szkoły średniej. Ukończenie
Gymnasium i zdanie egzaminu wiąże się z możliwością dalszego kształcenia na studiach
wyższych.
W niektórych landach dzieci mogą uczęszczać do szkoły łącznej (Gesamtschule). Jest to
połączenie wszystkich powyższych typów szkół. Uczniów dzieli się ze względu na posiadane
zdolności i zainteresowania. W zależności od zdanego egzaminu końcowego uzyskują jedno z trzech rodzajów wykształcenia odpowiadające poziomowi po zdanym odpowiednio:
Hauptschule, Gymnasium albo Realschule łącznie z Fachschule. Edukacja ponadpodstawowa wyższego szczebla trwa zazwyczaj trzy lata i kończy się egzaminem. Wyjątkiem jest wymienione wcześniej Gymnasium, gdzie nauką objęci są uczniowie pomiędzy 5 a 13 rokiem
życia (połączenie edukacji ponadpodstawowej niższego i wyższego szczebla). Jeśli chodzi
o szkolnictwo wyższe to w Niemczech istnieją trzy różne formy szkół wyższych: uniwersytety, wyższe szkoły zawodowe oraz akademie zawodowe.
Kształcenie zawodowe w Niemczech jest ogólnie dostępne i nawet młodzież, która nie posiada świadectwa ukończenia szkoły może rozpocząć edukację zawodową od etapu przygotowania do zawodu. Czas nauki w szkołach zawodowych trwa średnio 3–3,5 roku. 69% uczniów
szkół zawodowych i technicznych uczy się zawodu w dualnym systemie kształcenia, a 13%
uczy się w szkolnym systemie zawodowym. Do szkół, które zajmują się przyuczaniem dzieci
i młodzieży do zawodów można zaliczyć: szkoły zawodowe oraz średnie szkoły zawodowe47.
Ważna jest też rola poszczególnych podmiotów – uczestników systemu edukacji w Niemczech48..
Prezentuje się to w sposób następujący:
Federalne Ministerstwo Oświaty i Badań:
 ustanawia ogólne zasady dotyczące organizacji procesu edukacji zawodowej, zawarte
w ustawie o kształceniu zawodowym (Berufsbildungsgesetz);
 ustanawia klasyfikację zawodów, w których odbywa się nauczanie (około 360 zawodów);
 formułuje przepisy (Ausbildungsordnung) regulujące program nauczania dla danego
zawodu obowiązujące na terenie całych Niemiec. 1. Kraje związkowe:
 są odpowiedzialne za szkoły zawodowe;
 każdy z krajów związkowych reguluje naukę w szkolnictwie zawodowym, zgodnie ze
swoją wewnętrzną polityką;
47 Projekt Niemiecki system kształcenia i szkolenia zawodowego – implikacje dla rynku pracy, realizowany przy
wsparciu finansowym Komisji Europejskiej w ramach Programu Uczenie się przez całe życie, Białystok 2013.
48 Opracowano na podstawie: www.up.podlasie.pl/uploads/Niemiecki%20system%20ksztalcenia.pdf.
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
Rysunek 1. System kształcenia w RFN49
 na poziomie kraju związkowego dochodzi do zdefiniowania szczegółowych zasad organizacji procesu edukacji zawodowej i zawartości programów nauki danego zawodu;
dla każdego zawodu zbudowany jest ramowy plan kształcenia, zawierający podział na
zajęcia teoretyczne i praktyczne wraz z liczbą godzin przeznaczoną na każdą z tych
kategorii, plan praktyk musi być kompatybilny z programem szkolnym;
 finansują ogólną, teoretyczną edukację zawodową.
2. Izby przemysłowo-handlowe oraz izby rzemieślnicze:
 doradzają zakładom szkolącym uczniów;
 kontrolują oraz opiniują czy dany zakład spełnia wymogi stawiane zakładom ubiegającym się o przyjęcie uczniów na praktyczną naukę zawodu;
 certyfikują kwalifikacje, a więc opracowują w porozumieniu z zakładem pracy, wytyczne co do kształcenia oraz zawartości programów nauki;
 rejestrują umowy o kształceniu zawodowym pomiędzy uczniami i pracodawcami;
 opracowują i przeprowadzają egzaminy zawodowe (połówkowe i końcowe);
 powołują komisje egzaminacyjne, wydają świadectwa.
3. Przedsiębiorcy:
49 System kształcenia w RFN, źródło: www.edunet-poland.pl/pl/informator/edukacja-zawodowa-w-niemczech
-dualny-system-ksztalcenia-zawodowego.
285
286
Edukacja zawodowa a rynek pracy
 mimo braku wymogów prawnych, większość firm przyjmuje uczniów na praktyki uważając to za naturalną kolej rzeczy;
 wieloletnia tradycja sprawiła, że firmy czuły i nadal w większości przypadków czują
się zobowiązane do przyjmowania uczniów na praktyki, nawet przy braku oficjalnych
uregulowań prawnych w tej kwestii, które by im takie zadanie narzucały;
 głównym zadaniem pracodawców jest zapewnienie jak najwyższej jakości praktycznej
nauki zawodu zgodnie z przepisami i wytycznymi w danym zawodzie – pracodawcy
współpracują przy tym ze szkołami zawodowymi oraz izbami przemysłowo-handlowymi lub rzemieślniczymi;
 finansują praktyczną część nauki zawodu;
 80% miejsc na praktyki udostępniają przedsiębiorstwa z sektora MŚP.
Korzyści płynące z dualnego systemu kształcenia leżą zarówno po stronie pracodawców
(rynku pracy), jak i uczniów (sektora edukacyjnego) i można je podsumować następująco:
 włączanie przedsiębiorców do odpowiedzialności za procesy na rynku pracy;
 możliwość przygotowania swoich przyszłych pracowników;
 najskuteczniejsza forma rekrutacji oraz zmniejszenie ryzyka przyjęcia nieodpowiedniej
kadry;
 zapewnienie specjalistów na przyszłość;
 doskonalenie umiejętności uczniów według oczekiwań i standardów rynku pracy;
 uczniowie uczą się i zarabiają pieniądze;
 odciążenie budżetu państwa przez udział finansowy sektora prywatnego;
 stosunkowo niskie bezrobocie wśród młodzieży;
 podział odpowiedzialności pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym za edukacje nowych pokoleń.
Słabe strony kształcenia dualnego to przede wszystkim:
 uzależnienie procesu kształcenia od koniunktury gospodarczej i kondycji firm (choć z drugiej strony niesie to również pozytywy w postaci dostosowania struktury kształcenia do
zapotrzebowania rynku pracy);
 stosunkowo wysokie koszty dla przedsiębiorstw;
 brak wystarczającej liczby miejsc pracy dla uczniów chętnych do edukacji w systemie
dualnym.
Jednym z wniosków z opracowania – poświęconego niemieckiemu systemowi kształcenia
zawodowego50 – było stwierdzenie, że: „efektywny proces kształcenia zawodowego wymaga
współpracy z pracodawcami. Niemieckie doświadczenia wskazują na niemożność wskazania
jednego optymalnego schematu tej współpracy. Rolą szkoły powinno więc być dążenie do
jak najbliższej współpracy z pracodawcami dostosowanej do formalnych wymogów nauczania w danym zawodzie i realiów funkcjonowania firm”.
Istotą dualnego systemu kształcenia zawodowego w Niemczech jest rozdzielenie miejsc
nabywania kwalifikacji zawodowych: teoretyczne przekazuje szkoła, a praktyczne przedsię-
50 Projekt Niemiecki system kształcenia i szkolenia zawodowego – implikacje dla rynku pracy, realizowany przy
wsparciu finansowym Komisji Europejskiej w ramach Programu Uczenie się przez całe życie, Białystok 2013.
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
biorstwo. Młody człowiek, który chce podjąć naukę w danym zawodzie, najpierw musi postarać się o podpisanie umowy na praktyczne kształcenie z wybraną firmą. W Niemczech
podstawowe kształcenie zawodowe obejmuje szerszy zakres niż w Polsce. Na poziomie zasadniczym nabywa się kwalifikacje także w takich profesjach, jak zawody okołomedyczne,
w branży chemiczno-laboratoryjnej czy socjalno-wychowawczej.
Często zdarza się, że do systemu dualnego trafiają młodzi ludzie ze świadectwem maturalnym, co zwiększa ich szanse na podpisanie z pracodawcą umowy o kształcenie, choć z punktu widzenia ekonomicznego, wiąże się to z dodatkowymi, zbędnymi kosztami poniesionymi
na edukowanie młodego człowieka na poziomie maturalnym, a dopiero późniejsze kształcenie zawodowe. Okres nauki zawodu trwa od 2 lat (np. w zawodach magazyniera, operatora
maszyn, asystenta ratownika medycznego) do 3,5 roku (np. w zawodach chemika-laboranta,
technika: elektronika, mechanika przemysłowego, mechatronika). Relatywnie dobra kondycja niemieckiego rynku pracy jest w dużej mierze związana z istotną rolą kształcenia zawodowego w systemie edukacyjnym. Około 60% uczniów każdego rocznika decyduje się na
kształcenie zawodowe, z czego 75% w tzw. dualnym systemie kształcenia51.
Warto odnotować, że w przeciwieństwie do Polski, w Niemczech nawet 44,9% kobiet wybiera kształcenie zawodowe, a w przypadku techników zawodowych (Berfsaufbauschulen)
jest to aż 57,4%. Stosunkowo wysoki jest również odsetek obcokrajowców wybierających
kształcenie zawodowe. W przypadku szkół przyuczających do zawodu (Berufsvorbereitungsjahr) wynosi on aż 22,6% wszystkich uczniów.
Tabela 13. Ilość poszczególnych typów szkół zawodowych w Niemczech w latach szkolnych
2010/2011 oraz 2011/2012
Rok szkolny
2010/2011
Rok szkolny
2011/2012
Zmiana
[%]
Berufliche Schulen (szkoły zawodowe)
8 868
8 831
-0,4
Teilzeit-Berufsschulen
(szkoły kształcące w systemie dualnym)
1 627
1 596
-1,9
Berufsfachschulen
(technika)
2 508
2 495
-0,5
859
874
1,7
Fachschulen
(szkoły zawodowe)
1 363
1 390
2
Schulen des Gesundheitswesens
(szkoły zdrowia publicznego)
1 635
1 651
1
Rodzaj szkoły
Fachoberschulen
(wyższe szkoły zawodowe)
Źródło: Statistisches Bundesamt, Bildung, Forschung, Kultur.
51 Ł. Arendt, Holenderskie i niemieckie doświadczenia w prognozowaniu popytu na pracę – wnioski dla polskiego
systemu prognozowania zatrudnienia. Raport III, „Studia i monografie” IPiSS, Warszawa 2012.
287
288
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Wykres 18. Struktura szkolnictwa zawodowego w RFN
Źródło: Statistisches Bundesamt, Bildung, Forschung, Kultur.
Z powyższego wykresu wynika, że wśród szkół zawodowych w Niemczech zdecydowanie przeważają technika (Berufsfachschulen), gdyż dają one uczniom najwięcej możliwości.
Nauka w nich trwa, zależnie od wybranego zawodu, od 2 do 3,5 roku. Uczniowie mogą wybierać – o czym wcześniej już wspomniano – z takich specjalizacji jak: technik informatyk,
wychowawca w domu dziecka, handlowiec czy nawet aktor. Drugim, najpopularniejszym
rodzajem placówek są szkoły zdrowia publicznego, gdzie młodzież może się kształcić na
asystentów w gabinetach dentystycznych bądź szpitalach. Trzecim najczęściej spotykanym
rodzajem szkoły są placówki kształcące tylko w systemie dualnym. Te specjalizują się głównie w zawodach rzemieślniczych. Na czwartym miejscu znajdują się różnego rodzaju szkoły
zawodowe, w których nauka trwa od roku do 3 lat. Można się w nich szkolić np. w zawodach
technicznych, rolnictwie, hotelarstwie lub zawodach przygotowujących do pracy w handlu.
Wykres 19. Preferencje wyboru zawodu z podziałem na mężczyzn i kobiety w RFN
Zawody te w dużym stopniu pokrywają się z najpopularniejszymi zawodami wśród uczniów
szkół zawodowych w województwie opolskim. Można zauważyć, podobnie jak w wojewódz-
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
twie opolskim, szczególne zainteresowanie zawodem mechanika samochodowego oraz profesjami związanymi z handlem i sprzedażą. Na trzecim miejscu najchętniej wybieranych zawodów wśród mężczyzn znajduje się mechanik maszyn przemysłowych. Jest on szczególnie
popularny w Niemczech ze względu na bardzo dużą ilość przedsiębiorstw produkcyjnych
należących do branży.
Wykres 20. Poziom wykształcenia a stopa bezrobocia w RFN
Legenda:
*** niski: Primarbereich, Sekundarbereich I;
*** średni: Beruflicheausbildung, Sekundarbereich II, Post-sekundäre;
*** wysoki: wyszktałcenie wyższe I i II stopnia
Źródło: Ausgewählte Arbeitslosenquoten I, Bundeszentrale für politische Bildung
We wszystkich kategoriach statystycznych Niemcy od lat mają najniższe stopy bezrobocia
pośród krajów Unii Europejskiej a ono dodatkowo na przestrzeni ostatnich lat systematycznie
się zmniejsza. Na rynku niemieckim naturalnie występują również rozbieżności pomiędzy poziomem wykształcenia a stopą bezrobocia. W 2011 roku wśród absolwentów uczelni wyższych
wynosiła ona 2,5% i była najniższa w UE. Podobnie ze wskaźnikiem wśród osób, które posiadały wykształcenie średnie (5,8%) – był on większy od tego dla absolwentów uczelni wyższych
o 3,8 punktu procentowego jednak nadal najniższy w UE oraz aż o 8 punktów procentowych
mniejszy niż średnia stopa bezrobocia wśród osób z wykształceniem średnim w województwie opolskim. Od lat systematycznie spada stopa bezrobocia wśród osób, które ukończyły
tylko pierwszy poziom kształcenia ponadpodstawowego i wynosiła ona w 2011 roku 13,3%.
Dla porównania, w województwie opolskim wskaźnik ten wynosi 28,6%. Tak niskie wskaźniki
bezrobocia są efektem długoletniej tradycji szkolnictwa zawodowego w Niemczech, bowiem
pierwsze państwowe szkoły zawodowe powstały tam już pod koniec lat 20. XIX wieku.
Zdecydowana większość absolwentów szkół zawodowych nie ma problemów z uzyskaniem zatrudnienia, gdyż w znacznej części jest angażowana przez pracodawców, którzy
289
290
Edukacja zawodowa a rynek pracy
współuczestniczą w procesie kształcenia. Promowanie kształcenia zawodowego wydaje się
być zasadniczą kwestią dla poprawy kondycji runku pracy i w całej Polsce i oczywiście w regionie opolskim. Należy stworzyć taką atmosferę wokół kształcenia zawodowego, która nie
będzie oznaczała braku możliwości realizacji ambitniejszych działań edukacyjnych52.
Dlatego w dążeniu do opracowania jak najefektywniejszego systemu kształcenia zawodowego, który mógłby być wdrożony w regionie opolskim, nie powinno się zapominać o dualnym systemie kształcenia funkcjonującym w Niemczech. W swoim założeniu system ten ma
dostarczać uczniowi wiedzy teoretycznej, jak też zapewnić kontakt z rynkiem pracy, a przez
to lepiej dostosować jego kwalifikacje do zapotrzebowania zgłaszanego przez przedsiębiorców. Jednak krytycy twierdzą, że tradycyjny, dualny system edukacji zawodowej nie do końca spełnia aktualne wymagania edukacyjne i powinien zostać uzupełniony o komponent studiów wyższych. Jest to jednak postulat do dyskusji.
Ponadto pojawiły się tam i funkcjonują inne rozwiązania, które modyfikują nieco tradycyjnie pojmowany system kształcenia dualnego. Do tych pomysłów należą akademie zawodowe, studium dualne oraz specjalistyczne szkoły zawodowe.
Akademie zawodowe funkcjonują w krajach związkowych, takich jak Badenia-Wirtembergia, Berlin, Turyngia i Saksonia. Kandydaci, którzy zdali już egzamin maturalny, zawierają
z wybranym przedsiębiorstwem umowę o nauce zawodu i jednocześnie rozpoczynają studia
w jednej z (finansowanych przez państwo oraz odpowiednią branżę gospodarki) akademii
zawodowych. W ramach takiej nauki zawodu akademia zawodowa jest odpowiedzialna za
teoretyczną część nauki, a przedsiębiorstwo – z którym została zawarta umowa o pracę –
za praktyczną część edukacji. Podczas tego typu kształcenia można nauczyć się zawodów
z takich dziedzin, jak: informatyka inżynieryjna, ekonomia, usługi finansowe oraz turystyka.
Nauka w akademii trwa dłużej (3 lata) niż tradycyjna nauka zawodu w systemie dualnym
(2 lata). Główną przewagą absolwentów akademii nad absolwentami standardowych studiów jest doświadczenie zawodowe, nabywane już w trakcie nauki.
Studium dualne zwane jest modelem kombinowanym. W jego ramach kandydatom, posiadającym już świadectwo dojrzałości szkoły zawodowej, oferowane są studia towarzyszące
nauce zawodu i pracy zawodowej. Ten system umożliwia w ciągu 2,5 roku uzyskanie tytułu
pracownika wykwalifikowanego wraz z miejscem na studiach, po ukończeniu których, po
5 latach, kandydat uzyskuje dyplom inżynierski. Model kombinowany jest adresowany do
tych osób, które obawiają się, że sama nauka zawodu niepoparta wyższym wykształceniem
nie wystarczy, żeby znaleźć pracę, a tradycyjne studia pozbawione części praktycznej są
obarczone tym samym ryzykiem. Przykładem studium dualnego jest Wyższa Szkoła Ekonomii i Zarządzania w Essen, która to placówka oferuje studia wyłącznie w połączeniu z nauką
zawodu. Szkoła ta została stworzona przez stowarzyszenie pracodawców i przenosi ona naukę w systemie dualnym na poziom nauki w szkole wyższej.
Nauka w specjalistycznej szkole zawodowej wymaga od kandydata posiadania już „małej” matury. Nauka trwa 2 lata. W większości przypadków naukę w szkołach zawodowych podejmują dziewczęta, ponieważ przeważa w nich nauka zawodów sfeminizowanych, np. służba socjalna, opieka nad osobami starszymi, praca w charakterze sekretarki i asystentki, choć
52 Projekt Niemiecki system kształcenia i szkolenia zawodowego – implikacje dla rynku pracy, realizowany przy
wsparciu finansowym Komisji Europejskiej w ramach Programu Uczenie się przez całe życie, Białystok 2013.
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
można też uzyskać wykształcenie jako „asystent biznesu” w dziedzinie chemii, farmacji, wyżywienia, informatyki i projektowania.
Przewagą osoby kształcącej się w specjalistycznej szkole zawodowej nad osobą kształcącą
się w tradycyjnym systemie dualnym jest możliwość zatrudnienia się w zakładzie pracy lub
też założenia własnej działalności gospodarczej już w czasie nauki. W przypadku systemu
dualnego, aby zyskać pełną samodzielność zawodową konieczne jest zdanie egzaminu mistrzowskiego.
Edukacja zawodowa kończy się egzaminami ustnym i praktycznym. Około 65% uczniów
szkół zawodowych kształci się w systemie dualnym.
W Niemczech coraz większego znaczenia nabiera dualny system studiów. W tym rozwiązaniu następuje przenikanie kształcenia zawodowego i akademickiego.
Praktykanci kształcą się w podobnych sektorach, w których uczniowie techników zawodowych oraz zasadniczych szkół zawodowych w województwie opolskim. Widać dużą przewagę sektorów poświęconych handlowi, przemysłowi oraz zawodom rzemieślniczym. Dzięki
dualnemu systemowi edukacji Niemcy mogą pochwalić się najmniejszym bezrobociem
wśród młodych (poniżej 25 roku życia) w Unii Europejskiej. Każda osoba kształcąca się w tym
systemie otrzymuje wynagrodzenie (najczęściej w wysokości 400–900 Euro), zaliczani są oni
więc do osób pracujących. Na koniec 2012 roku stopa bezrobocia wśród młodych w Niemczech wynosiła 8,1%. Dla porównania stopa bezrobocia wśród młodych w Polsce wyniosła
26,5%. Natomiast w województwie opolskim 22,9%53.
Tabela 14. Liczba praktykantów, kształcących się w systemie dualnym, w poszczególnych
sektorach
Obszar szkolenia
Łącznie
2011
2012
Zmiana w %
1 460 658
1 429 977
-2,1
Przemysł i handel
850 689
841 062
-1,1
Zawody rzemieślnicze
414 207
400 131
-3,4
Rolnictwo
36 624
34 764
-5,1
Służba publiczna
37 998
35 967
-5,3
Wolne zawody
111 861
109 854
-1,8
Ekonomia
9 276
8 196
-11,6
Niemieckie szkolnictwo zawodowe od czasu powstania ciągle się rozwijało, by w 1969 roku
wprowadzić innowacyjny, dualny system szkolnictwa. Ten model edukacji w Niemczech opiera
się na edukacji w zakładzie pracy oraz w szkole zawodowej i jest on otwarty dla wszystkich
absolwentów szkół średnich I stopnia, niezależnie od wyników w nauce. Kształcenie w zawodzie w systemie dualnym przygotowuje do pracy zgodnie z zasadami szkolenia ustalanymi na
szczeblu krajowym (komponent w zakładzie pracy) i według programów nauczania ustalonych
przez landy (zajęcia w szkole). Część praktyczna (płatna) w zakładzie pracy odbywa się 3–4 razy
w tygodniu, w pozostałe dni (1–2) w tygodniu odbywają się zajęcia w szkole zawodowej. Warunkiem udziału w tym systemie kształcenia jest znalezienie przedsiębiorcy, z którym uczeń
53 Biuletyn statystyczny województwa opolskiego, II kw., Urząd Statystyczny w Opolu 2013.
291
292
Edukacja zawodowa a rynek pracy
zawiera umowę, dzięki czemu po raz pierwszy styka się z systemem rekrutacyjnym i uczy się
zaradności. Prowadzi dziennik praktyk z cotygodniowymi wpisami pracodawcy. Czas kształcenia to zazwyczaj 2 lata (np. w zawodach magazyniera, operatora maszyn) lub 3–3,5 roku (np. na
stanowiskach chemika, elektronika, mechatronika). Władze na poziomie federalnym i na poziomie poszczególnych landów podpisały odpowiednie porozumienia z izbami przemysłowo
-handlowymi, izbami rzemieślniczymi i związkami zawodowymi – w systemie płatnych praktyk
uczestniczy w Niemczech ponad 450 tys. przedsiębiorstw.
Podsumowując należy zauważyć, że nie wszystko w niemieckim systemie edukacji dualnej
jest do przeniesienia na polski grunt. Wynika to choćby z istotnej różnicy w poziomie industrializacji obu gospodarek. Jednak kształcenie zawodowe w Polsce pozbawione systemowego rozwiązania praktyk w przedsiębiorstwach nie przynosi oczekiwanych efektów. Polski
uczeń lub student nie dysponuje żadnym lub bardzo niewielkim doświadczeniem zawodowym, co czyni znalezienie przez niego pierwszej pracy trudniejszym. Równocześnie uczeń
lub student pobierający naukę na drodze dualnego systemu kształcenia zawodowego ma
szansę przeżyć już podczas nauki pierwszy proces rekrutacyjny, poszukując praktyk zawodowych, podczas gdy dla polskiego studenta kontakt z przedsiębiorstwem ma miejsce często dopiero po zakończeniu edukacji. Wobec powyższego wydaje się więc, że wprowadzenie
do naszego sposobu kształcenia elementów systemu dualnego może uczynić polski system
edukacji zawodowej bardziej efektywnym i dostosować go do realiów rynku pracy.
3.3. Reforma szkolnictwa i jednostek badawczych
w Królestwie Danii – etapy i skutki54
W pierwszej dekadzie XXI wieku duński system szkolnictwa wyższego i sektor badawczo-rozwojowy przeszły proces gruntownych zmian. Przyczyna podjęcia decyzji o reformie nie tkwiła – jak można by się spodziewać żyjąc w polskiej rzeczywistości – w złych wynikach systemu
istniejącego dotychczas. Duńskie uczelnie, instytuty naukowe i przemysł tworzyły efektywny
system budujący ocenę Danii, jako kraju należącego do grupy najbardziej innowacyjnych
gospodarek na świecie. W zamyśle reformatorów chodziło o zwiększenie przewagi nad bezpośrednimi konkurentami, dogonienie państw zajmujących pierwsze miejsca w rankingach
najaktywniejszych innowatorów oraz podniesienie jakości i wartości ekonomicznej siły
roboczej!
Przejęto dwuetapową formułę zmian:
 2003 rok – reorganizacja zarządzania i zmiany w programach edukacyjnych,
 2006 rok – konsolidacja i nowe zasady finansowania.
W tym czasie przeprowadzono także szerokie i wielowymiarowe analizy w odniesieniu do
możliwych następstw zastosowanych rozwiązań.
Cele reformy zakładały przekształcenie uniwersytetów w centra wiedzy dla społeczeństwa
(Centres of Knowlege Society), zgodnie ze sformułowaną przez ówczesnego ministra nauki
zasadą: „Od uniwersytetu oczekuje się, żeby przekazywał wiedzę otaczającemu go społeczeństwu, ale także, żeby był odpowiedzialny za transfer wiedzy do gospodarki” (w skrócie:
54 Opracowano na podstawie raportu Michała Góry Rewolucyjne zmiany w organizacji szkolnictwa wyższego
w Królestwie Danii, CAS, Warszawa 2013.
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
„od badań do faktury” – określenie oficjalne użyte w publikacji Ministra Nauki Królestwa
Danii w 2006 roku).
Pierwszy etap poczynań reformatorskich składał się z dwóch programów działań:
 rezygnacja z demokracji wewnętrznej na rzecz profesjonalizacji zarządzania,
 wprowadzenie kontraktów programowych i mierzalności celów.
W Danii w wyniku wprowadzonych zmian zarządzanie uniwersytetem nadal opiera się na
utrzymaniu publicznego charakteru uczelni, ale stworzono z nich podmioty o wysokim statusie samodzielności, których pomniejszone zarządy uzyskały autentyczną władzę w decydowaniu o kierunkach swojego rozwoju i pełną, personalną odpowiedzialność za skutki swoich
wyborów (profesjonalizacja zarządzania). Najbardziej spektakularnym krokiem reformy była
likwidacja senatów na uczelniach i wprowadzeniu do nich rad nadzorczych.
Składają się one z przedstawicieli instytucji zewnętrznych, którzy wywodzą się głównie
z biznesu, instytucji kultury, sektora publicznego i mediów. Członkowie ich nie mogą być
związani z partiami czy establishmentem politycznym, są wybierani na zasadzie rotacji przez
stosownego ministra. Niektóre uniwersytety powołują honorowe rady nominacyjne, które
zajmują się przygotowaniem propozycji nowych kandydatur dla ministra. Liczba członków
rady nadzorczej nie wynika z żadnej ustawy, lecz zapisana jest w statutach uczelni.
W najważniejszych duńskich uniwersytetach wygląda to następująco:
 Uniwersytet Kopenhaski, Uniwersytet Aarhus, Copenhagen Business School – 11 członków
(7 – osoby zewnętrzne, 1 – pracownik naukowy, 1 – pracownik administracji, 2 – studenci);
 Duński Uniwersytet Techniczny – 10 członków (odpowiednio: 6, 1, 1, 2);
 Uniwersytet Południowej Danii – 9 członków (odpowiednio: 5, 1, 1, 2).
Rektor, jego zastępca, dziekani (menedżerowie), szefowie centrów naukowych lub katedr
muszą być „uznani za naukowców” (zgodnie z wymogami ustawy), ale w okresie poprzedzającym powołanie nie muszą pracować na uczelni czy w jednostce naukowej, dlatego bardzo
często są wybierani z innego sektora gospodarki, czasem z zagranicy. Regułą jest też to, że
rektorem zostaje pracownik naukowy, który nie pracował wcześniej na tej uczelni, co powoduje korzystną, wysoką mobilność najwyższej kadry zarządczej na uczelniach.
Wybrany przez radę nadzorczą rektor (chancellor) podejmuje szereg decyzji personalnych
i programowych, z efektów których jest okresowo rozliczany przez radę nadzorczą, ta zaś ma
personalną i gremialną odpowiedzialność przed właściwym ministrem. Funkcja rektora jest
w Danii związana z wyjątkowym prestiżem i relatywnie wysokimi zarobkami (dane wskazują
na 2,5 mln DKK), ale wiąże się to z całkowitą rezygnacją z pracy naukowej i poświęceniem
się dla rozwoju uczelni.
Nowy system wprowadził hierarchiczną odpowiedzialność za realizację właściwej polityki
określonej przez uczelnie we współpracy z rządem – podejście top-down: rząd  ministerstwo  rada nadzorcza  rektor  dziekan. Rada nadzorcza odpowiada za opracowanie
trzyletniego kontraktu programowego, negocjacje jego szczegółów z ministerstwem (który wcześniej formułuje wytyczne) i podpisanie go. Kontrakt może zawierać maksymalnie
dziesięć mierzalnych celów, z czego ministerstwo musi wybrać, co najmniej pięć, co daje
gwarancję wpływu państwa na drogi rozwoju uczelni. Rada odpowiada przed ministrem za
wykonanie umowy kontraktowej. Na poziomie uczelni kontrakt realizuje mianowany rektor
i jego zespół (zastępca rektora, dziekani, szefowie centrów i katedr). Rada odbywa kilkana-
293
294
Edukacja zawodowa a rynek pracy
ście spotkań rocznie w dwóch celach: ocena skuteczności realizacji kontraktu, wytyczanie
celów i zadań krótkoterminowych służących jego właściwej realizacji.
Rada nadzorcza przygotowuje coroczne sprawozdania z wykonania celów przewidzianych
w kontrakcie i sprawozdaje to parlamentowi. Na podstawie oceny sprawozdań ministerstwo
sporządza ranking uczelni, od którego zależy wysokość przyznawanych środków finansowych.
Drugi etap to urealnienie struktury finansowania uczelni, czyli uzależnienie od ich wyników
i wagi realizowanych w nich programów badawczych oraz konsolidacja uniwersytetów i jednostek badawczych. Aby omówić ten etap reformy należy mieć na względzie dwie zasady rządzące aktualnymi relacjami na linii nadzór właścicielski – uczelnia. Po pierwsze właściwe do spraw
nauki i szkolnictwa wyższego ministerstwo jest właścicielem wszystkich nieruchomości, które
wynajmuje odpłatnie uczelniom na zasadach komercyjnych (stawki rynkowe). Po drugie ministerstwo odeszło od zasady keep institution running – przestało wspierać uczelnie/jednostki
naukowe w trwaniu, ale traktuje je jak wehikuły służące osiąganiu pożądanych wyników, które
są skorelowane z celami gospodarki narodowej Królestwa Danii.
Nowa struktura finansowania publicznego uniwersytetów wygląda następująco:
 32% – dotacje podstawowe (per capita na studenta);
 26% (max) – dotacje uzależnione od wyników realizacji kontraktów programowych;
 22% – fundusze na podstawie aplikacji dot. ogłoszonych konkursów badawczych;
 4% – badania ogłoszone przez rząd;
 16% – dochody inne.
Uczelnie nie są finansowane wyłącznie przez ministerstwo nauki. Uzyskują granty z innych
ministerstw i agencji rządowych. Dotacje podstawowe i dotacje uzależnione od wyników to
z reguły około 50% całości środków potrzebnych na funkcjonowanie uczelni. Mogą nimi dowolnie dysponować na potrzeby akademickie, badawcze, jak i na inne wydatki. Środki publiczne stanowią około 90% całości środków pozyskiwanych przez uczelnie, a 10% pochodzi
ze źródeł prywatnych lub zagranicznych (np. programy UE). Państwo monitoruje i kontroluje
wydatki uczelni przy pomocy zewnętrznych firm audytorskich.
Kierunki studiów finansowane są na podstawie tzw. licznika edukacyjnego (educational
taximeter). Wydział otrzymuje finansowanie w przeliczeniu na studenta, który w minionym
roku akademickim zaliczył rok (uzyskał 60 pkt. ECTS). Przy czym kwoty „wyceny studenta”
są określone przez ministerstwo z następującymi narzutami: nauki humanistyczne i społeczne – 620 Euro, nauki przyrodnicze nieeksperckie – 9000 Euro, nauki przyrodnicze i medyczne – 13 100 Euro. Dodatkowe bonusy uczelnia otrzymuje za studentów kończących studia
w terminach ustawowych.
Akredytacja kierunków została wyłączona spod jurysdykcji ministra nauki. Ustawodawca
przekazał ją niezależnej agencji akredytacyjnej (Danish Evaluation Institute), która zajmuje
się oceną jakości i poziomu nauczania na uczelniach. Agencja publikuje swoje wyniki, a właściwy minister uprawniony jest do interwencji, gdy wyniki uczelni są niezadowalające. Niepodnoszenie jakości kształcenia na swoich kierunkach grozi uczelni zmniejszeniem lub utratą finansowania. To rozwiązanie jest możliwe, ponieważ w Danii egzaminy standaryzowane
są w skali całego kraju, co uważane jest za wymóg równego i sprawiedliwego traktowania
studentów oraz ma zapobiegać nadużyciom związanym z obniżeniem poziomu egzaminów.
Danish Evaluation Institute jest także kluczowym elementem systemu, jeśli chodzi o kształtowanie kierunków rozwoju i priorytetów szkół wyższych. Jego rekomendacje mają wpływ na
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
liczbę kierunków z poszczególnych obszarów naukowych, jakie są wykładane w Danii. Jego
rekomendacje mają zapobiegać nieuzasadnionemu rozrostowi oferty edukacyjnej. Agencja
ta, w porozumieniu z biznesem, przedstawicielami rządu i organizacji pozarządowych, określa stopień przydatności każdego realizowanego programu dla państwa i gospodarki. Jednak
nadrzędnym celem Agencji jest jak najwyższy poziom kształcenia, nie zaś kształcenie dla
biznesu.
W 2006 roku – w ramach podjętej reformy – przeprowadzono głęboka konsolidację uniwersytetów i jednostek badawczych. Jej celem było przede wszystkim wzmocnienie infrastruktury instytucjonalnej uczelni, podniesienie poziomu badań naukowych i jakości nauczania uniwersyteckiego (w kontekście konkurencji międzynarodowej) oraz zwiększenie
zdolności nauki do korzystania z funduszy międzynarodowych na badania.
W efekcie, w Królestwie Danii, zamieszkiwanym przez 5 mln 593 tys. obywateli (dane z 2012
roku), z 12 uniwersytetów i 13 państwowych instytutów badawczych, w dniu 1 stycznia 2007
roku pozostało na rynku: 8 uniwersytetów i 3 państwowe instytuty badawcze. Proces konsolidacji był pełny i niemalże natychmiastowy. Przykładowe, bezpośrednie, mierzalne skutki
konsolidacji dały realne wyniki. Uniwersytet Aarhus, do którego dołączyły 4 inne uczelnie, ze
126 pozycji w 2006 roku, po kilku latach osiągnął 84 miejsce w światowym rankingu uniwersyteckim QS. Natomiast Uniwersytet Kopenhaski przesunął się z pozycji 93. na 51.!
Takie przeprowadzenie reformy szkolnictwa wyższego i nauki w Danii było możliwe dzięki
wysokiemu poziomowi zrozumienia potrzeb i wyzwań stojących przed tym krajem, jaki zaprezentowali: najważniejsi politycy w państwie (głównym adherentem zmian był premier),
przedstawiciele biznesu (powszechnie współpracujący z nauką) i kadry naukowej, która wykazała dużą determinację, mając świadomość, że jej część zostanie dotknięta negatywnymi
skutkami zmian.
Znaczące przesunięcie się poszczególnych uniwersytetów i jednostek badawczych w światowych i europejskich rankingach spowodowało wyraźną poprawę pozycji Danii, jako gospodarki innowacyjnej. W 2013 roku zaliczona została przez UE do pierwszej piątki w Europie
(2 miejsce), a przez Bloomberg Agency do pierwszej dziesiątki (9 miejsce) na świecie! Te fakty
potwierdzają, że reforma nauki i szkolnictwa wyższego w Danii w stosunkowo krótkim czasie
osiągnęła stawiane przed nią cele operacyjne: wzrost efektywności i wielkości finansowania,
unowocześnienie i podniesienie skuteczności zarządzania, uwspółcześnienie struktury instytucjonalnej, wzrost wykorzystania bodźców ekonomicznych, stworzenie realnego dialogu
w określaniu kierunków programowych sektora.
Dane pochodzące z duńskich statystyk budżetowych wskazują, że reforma została przeprowadzona bez dodatkowych nakładów finansowych. Zwiększenie finansowania uczelni
i wzrost wynagrodzeń kadry naukowej możliwe były dzięki oszczędnościom osiągniętym
na skutek połączeniu podmiotów. Przystąpienie do reformy było dobrowolne, uniwersytety
i jednostki badawcze mogły same określić pożądany kierunek konsolidacji, a opisany powyżej proces łączenia trwał niespełna rok.
Ten przykład jest wyjątkowo optymistyczny. Można czerpać z niego inspiracje do działań
w regionie opolskim, jednak możliwość tak dalece idących reform byłaby możliwa wyłącznie
przy przeprowadzeniu, idących w opisanym powyżej kierunku, zmian w systemie edukacji
w skali całego kraju. Przykład ten, choć dotyczy szkolnictwa na poziomie wyższym, należy
mieć na uwadze przy reformie i konsolidacji regionalnego systemu kształcenia na poziomie
ponadgimnazjalnym.
295
296
Edukacja zawodowa a rynek pracy
3.4. Zmiany w szkolnictwie zawodowym
w Republice Irlandii – dobre wzorce
dla województwa opolskiego
Irlandia była jednym z najszybciej rozwijających się państw w Unii Europejskiej i strefie OECD
w latach 90. XX wieku. Szybki wzrost PKB, eksportu i zatrudnienia sprawił, że ekonomiści
zaczęli nazywać Irlandię „Celtyckim Tygrysem”. Wraz ze wzrostem zatrudnienia zmieniała
się jego struktura. Irlandia z kraju rolniczego stała się krajem specjalizującym się w przemyśle, szczególnie przemyśle high-tech. Zmiany te wymagały lepiej wykształconych pracowników. W połowie lat 90. zaowocowało to intensywną promocją i propagowaniem w skali kraju
kształcenia zawodowego oraz technicznego.
Tabela 15. Zatrudnienie osób w wieku 15 lat i powyżej według sektorów gospodarki w latach
1997–2002 w Irlandii, wielkości podano w tysiącach
Economic sector
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Board Economic Sector
Agriculture
141,5
135,0
135,9
130,9
120,1
120,7
Industry
398,8
429,1
450,9
476,2
497,3
484,0
Services
839,6
930,4
1004,3
1063,6
1099,3
1145,1
Źródło: Statistical Yearbook of Ireland 2002, CSO.
W latach 1997–2002 zatrudnienie w sektorze przemysłowym oraz usługach stopniowo
wzrastało, aż do roku 2002, gdy nastąpiło spowolnienie irlandzkiej oraz światowej gospodarki. Natomiast zatrudnienie w sektorze rolniczym sukcesywnie spadało (do poziomu 6,8%
w 2002 roku).
W Irlandii szkolnictwo ponadpodstawowe obejmuje następujące, opisane poniżej podmioty:
 Szkoły średnie (ang. Secondary schools) – będące odpowiednikami polskich liceów ogólnokształcących, po ukończeniu których oraz uzyskaniu Leaving Certificate można kontynuować naukę w szkole wyższej; najczęściej są to szkoły prywatne.
 Szkoły zawodowe (ang. Vocational schools) – szkoły zarządzane przez lokalne podmioty
edukacyjne (od 2013 roku Education and Training Board), oferujące kształcenie w określonych zawodach, po ukończeniu których można uzyskać certyfikat zawodowy (Leaving
Certificate Vocational Programme, wprowadzony w 1989 roku), świadczący o przygotowaniu do zawodu oraz uprawniający do dalszej nauki w szkole wyższej, jak i praktyczny
(Leaving Certificate Applied, wprowadzony w 1995 roku), świadczący o przygotowaniu do
zawodu (nieuprawniający do podjęcia nauki w szkole wyższej).
 Szkoły społeczne oraz wszechstronne (ang. Community schools and comprehensive
schools) – szkoły łączące w sobie szkoły ogólnokształcące i zawodowe – podobne do niemieckich Gesamtschule.
W latach 90. odnotowywano wzrost ilości uczniów w szkołach zawodowych (Vocational),
przy jednoczesnym spadku zainteresowania szkołami średnimi (Secondary) i zmniejszającej
się ilości uczniów w ogóle.
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
Tabela 16. Ilości uczniów w poszczególnych szkołach ponadpodstawowych w Irlandii – zmiany w latach 1995–2000
Category
1995/96
1996/97
1997/98
1998/99
1999/2000
Secondary
223,605
222,139
217,303
211,369
203,418
Vocational
94,809
95,517
97,309
97,998
98,451
51,451
53,528
53,548
52,684
51,991
369,865
371,184
368,160
362,051
353,860
Community and Comprehensive
Total
Źródło: Statistical Yearbook of Ireland 2002, CSO.
Wykres 21. Tendencje zmian liczby uczniów w poszczególnych szkołach ponadpodstawowych w Irlandii w latach 1995–2000
Źródło: Statistical Yearbook of Ireland 2002, CSO.
Przyczynami tych zmian był gwałtowny wzrost gospodarczy, który pociągnął za sobą rozwój przemysłu, promocja kształcenia zawodowego oraz wprowadzenie certyfikatów zawodowych. Wszystko to przyczyniło się do znacznego spadku bezrobocia.
297
298
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Wykres 22. Ilość osób zatrudnionych oraz bezrobotnych
Źródło: Statistical Yearbook of Ireland 2002, CSO.
W analizowanym okresie, w Irlandii stopa bezrobocia spadła z poziomu 14,5% w 1992
roku55 do zaledwie 4% w 2002 roku56. Ponadto bezrobocie wśród osób w wieku 25–64 (wg LFS), które ukończyły co najmniej szkołę ponadpodstawową (z naciskiem na wykształcenie techniczne, ponieważ absolwenci szkół ogólnokształcących najczęściej kontynuowali
naukę w szkole wyższej57) w 2001 roku wyniosło zaledwie 2,5% i było jednym z najniższych
w Unii Europejskiej.
Wykres 23. Porównanie stóp bezrobocia w wybranych krajach w latach 2001–2004
Źródło: Eurostat.
55 OECD Economic Surveys Ireland 1992‒1993.
56 Statistical Yearbook of Ireland 2002, CSO.
57 Ibidem.
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
W Irlandii w latach 90. XX wieku położenie nacisku na kształcenie zawodowe doprowadziło do znacznego spadku bezrobocia. W analizowanym okresie zatrudnienie wzrosło w sektorze przemysłowym oraz usługowym, spadło natomiast w rolnictwie, co może mieć szczególne znaczenie dla województwa opolskiego, gdzie w tym sektorze nadal pracuje stosunkowo
dużo osób. Duże znaczenie dla rozwoju Irlandii miały inwestycje w sektor technologii informacyjnych, co przy obecnie wysokiej ilości uczniów w województwie opolskim, kształcących
się w dziedzinie informatyki, również może być szansą na znaczne zmniejszenie bezrobocia.
3.5. Strategiczne cele rozwoju systemu edukacji
w Unii Europejskiej
Jak wynika z wykresu 24. nie wszystkie kraje UE radziły i radzą sobie dobrze z bezrobociem
wśród ludzi młodych, co zwykle jest konsekwencją niedostosowania systemu edukacji do
potrzeb realnej gospodarki. Niestety Polska znajduje się w grupie państw o najwyższej stopie
bezrobocia wśród ludzi młodych (poniżej 25 roku życia).
Wykres 24. Średni poziom bezrobocia wśród młodych (poniżej 25 roku życia) w Unii Europejskiej wg BAEL stan na grudzień 2012 roku
Źródło: Eurostat.
299
300
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Dzieje się tak, mimo opracowanej już w latach dziewięćdziesiątych, strategii wytyczającej główne cele rozwoju systemu edukacji w UE, której założenia wyszczególniono poniżej
i z którymi nie sposób się nie zgodzić.
1. Inwestowanie w zasoby ludzkie stanowi główny czynnik wzrostu konkurencyjności krajów
Unii Europejskiej. Należy zwiększyć nakłady na edukację i traktować je jako główny czynnik poprawy konkurencyjności. Państwa członkowskie muszą też zintensyfikować wydatki
na badania i rozwój, tak aby średnia europejska wzrosła z 1,9% do 2,5% PKB, a więc do
poziomu, jaki notują nasi najwięksi konkurenci.
2. Europejskie systemy edukacji zawodowej spełnią tę funkcję tylko wówczas, gdy będą
kształcić zgodnie z potrzebami przedsiębiorstw.
3. Usprawnienia systemu edukacji zawodowej powinno zmierzać w następujących kierunkach:
(1) Należy ułatwić przejście ze świata edukacji do świata pracy przez zwiększenie praktycznej orientacji kształcenia zawodowego. Kształcenie powinno być zracjonalizowane przez skrócenie okresu kształcenia ogólnego, które powinno być lepiej dostosowane do potrzeb rynku pracy, i promowanie kształcenia zawodowego, jako alternatywy
kształcenia uniwersyteckiego.
(2) Niezbędne jest usprawnienie koordynacji edukacji i działań wszystkich instytucji i organizacji zajmujących się szkoleniem i rynkiem pracy.
4. System edukacji krajów Unii Europejskiej musi się zbliżyć do potrzeb gospodarki przez
rozwój kształcenia dualnego (a best practice example).
5. Praktyki w zakładzie pracy stanowią szczególnie efektywny sposób wyposażenia młodzieży w odpowiednie kwalifikacje i państwa członkowskie powinny, w miarę potrzeb,
znacznie zwiększyć odsetek młodych ludzi uczestniczących w praktykach zawodowych,
do poziomu notowanego w najlepszych pod tym względem państwach członkowskich
oraz dokonać stosowanych usprawnień systemowych58.
Nie sposób polemizować z tymi wytycznymi. Okazuje się jednak, że realizacja tych celów
nie wszędzie jest równie łatwa. Samo zwiększanie środków na edukację, bez planu celowego
ich wydawania, nie przynosi nigdzie oczekiwanych rezultatów.
3.6. Wnioski dla regionu opolskiego
Wskaźnik bezrobocia wśród ludzi młodych (do 25 roku życia – patrz wykres 24) dla Polski
jak i dla województwa opolskiego zdecydowanie odstaje od wskaźnika dla krajów, w których
najpopularniejsze jest kształcenie zawodowe, w szczególności zawodowe w systemie dualnym (opartym na równoległym kształceniu w szkole zawodowej i kształceniu praktycznym
w zakładzie pracy).
58 European Commission, Growth, Competitive-ness, Employment, Brussels 1994, s. 133–137; Proposal for Guidelines for Member States Employment Policies 1998 (COM(97)497).
3. Przedstawienie dobrych praktyk na przykładzie systemu edukacji w RFN, ...
Wykres 25. Kraje europejskie o dominującym udziale dualnego systemu kształcenia
Źródło: M. Kabaj, Strategie i programy przeciwdziałania bezrobociu, Wydawnictwo Naukowe Schoral, Warszawa
2004, s. 1943.
Państwa takie jak Niemcy, Austria oraz Holandia mogą pochwalić się zdecydowanie najniższym bezrobociem wśród młodych w Unii Europejskiej (ze stopą bezrobocia na poziomach
odpowiednio: 8,1%, 8,7%, 9,5%). Warto zauważyć, że w Czechach, w których system dualny
również jest bardzo popularnym typem kształcenia zawodowego, stopa bezrobocia wśród
młodych wynosi 19% i jest najniższa wśród państw środkowo- i wschodnioeuropejskich. Jest
to poziom aż o 7,5 punktu procentowego niższy niż w Polsce.
Rekomendacje dla województwa opolskiego, biorąc pod uwagę dobre przykłady innych,
lepiej radzących sobie państw w budowaniu relacji edukacja – rynek pracy są następujące:
 wprowadzenie edukacji ekonomicznej na szczebel niższy niż szkoła ponadgimnazjalna;
 zwiększenie ilości zajęć praktycznych;
 skoncentrowanie zasobów i środków finansowych na wybranych centrach kształcenia zawodowego;
 dopasowanie oferty kształcenia szkół zawodowych do regionalnego popytu na pracę;
 stworzenie regionalnej wyższej szkoły zawodowej;
 promocja istniejących szkół zawodowych oraz kształcenia zawodowego.
301
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
4.1. Założenia do modelu
Panuje powszechne przekonanie, że system edukacyjny w Polsce w niewystarczającym stopniu reaguje na dynamicznie zmieniające się potrzeby i oczekiwania pracodawców. Zmiany
w strukturze kierunków i specjalności kształcenia, w programach szkolnych, następują zdecydowanie zbyt późno w stosunku do zmian na rynku pracy. O profilu kształcenia często
decydują zasoby kadrowe poszczególnych szkół oraz niekiedy partykularne interesy nauczycieli lub samorządów lokalnych.
W programach nauczania zbyt duży nacisk położony jest na wiedzę teoretyczną, a zbyt
mały na praktyczną. Pomijany jest fakt, że: „Pracę otrzymuje się w 70% dzięki wiedzy fachowej i w 30% dzięki kompetencjom społecznym, traci się zaś w 70% z braku kompetencji
społecznych i w 30% z braku kwalifikacji merytorycznych”59. W programach nauczania nieodzowne jest zwrócenie szczególnej uwagi na kształtowanie cech i umiejętności kreujących
w najwyższym stopniu przedsiębiorczość oraz odpowiadających na zapotrzebowanie rynku
pracy.
Dlatego też, właściwym jest proaktywne, wyprzedzające, a więc strategiczne, podejście do
określania struktury kierunków, specjalności oraz programów kształcenia.
Analiza przeprowadzona w poprzednich rozdziałach pozwoliła na podstawie:
 Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego 2020 roku60,
 oceny rynku pracy pod kątem potrzeb bieżących i przyszłych,
 posiadanych lokalnie zasobów kadrowych i materialnych, doświadczeń i tradycji,
 oceny otoczenia konkurencyjnego,
 własnych doświadczeń i wniosków z nich płynących,
sformułować założenia do budowy modelu szkolnictwa zawodowego na poziomie ponadgimnazjalnym i wyższym dla regionu opolskiego.
Jako uzasadnienie do zaproponowanych rozwiązań mogą posłużyć61 rekomendacje zmian
w systemie edukacji w regionie opolskim, z których pierwsze trzy punkty to:
1. Promowanie praktycznej nauki zawodu o wysokiej jakości we wszystkich badanych typach szkół dającej większe szanse na zatrudnienie.
2. Popularyzacja samozatrudnienia wśród absolwentów wszystkich typów szkół, jako dobrego sposobu na osiągnięcie zawodowego i osobistego sukcesu oraz czynnika przyczyniającego się do wzrostu poziomu przedsiębiorczości w województwie opolskim.
3. Podjęcie aktywnych działań krzewiących ideę flexicurity wśród pracodawców i absolwentów, jako znakomitego sposobu zdobycia doświadczenia zawodowego […].
Dostosowując strukturę kształcenia do potrzeb lokalnego rynku pracy należy uwzględnić
wnioski płynące z analizy sytuacji gospodarczej regionu oraz strategii jego rozwoju. Zapro59 M. Juchnowicz, Polityka edukacyjna wobec rynku pracy, SGH, Warszawa 2012.
60 Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego 2020 r., Opole 2012.
61 Raport z Projektu Opolskie Obserwatorium Rynku Pracy II, przeprowadzonego przez CTC Polska na zlecenie
WUP w Opolu, źródło: www.obserwatorium.opole.pl.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
ponowane kierunki zmian usług edukacyjnych uwzględniają prognozy zapotrzebowania na
pracę według poziomów wykształcenia i zawodów. Szczególną uwagę należy zwrócić na –
zdefiniowane jako wiodące – obszary rozwoju województwa, następujące branże (za SRWO
202062):
 chemiczną,
 budowlaną wraz z przemysłem mineralnym i usługami budowlanymi,
 przemysł maszynowy i elektromaszynowy,
 branżę paliwowo-energetyczną,
 rolno-spożywczą,
 drzewno-papierniczą, w tym przemysł meblarski,
 metalową i metalurgiczną,
 sektor usług medycznych i rehabilitację, w tym usługi opiekuńcze dla seniorów,
 usługi turystyczne,
 transport i logistykę (lądową i wodną).
Proponowane zmiany w dotychczasowym systemie kształcenia w regionie opolskim z jednej strony uwzględniają nowe kierunki kształcenia o strukturze dostosowanej do potrzeb
i perspektyw rozwoju lokalnego rynku pracy, z drugiej zaś kładą nacisk na model kształcenia
z ilościową przewagą techników zawodowych na poziomie średnim i studiów I-go stopnia
(inżynierskich lub licencjackich) na poziomie wyższym, dających bardzo dobre, szczególnie
praktyczne, przygotowanie do zawodu. Struktura nauczania w nowym modelu kształcenia
zawodowego jest tak skonstruowana, aby szkoły „wypuszczały” na rynek techników i inżynierów (licencjatów) w pełni przygotowanych do pracy w przedsiębiorstwach i instytucjach,
w charakterze specjalistów i (lub) fachowców ze średniego szczebla zarządzającego. Zatem
absolwenci muszą posiadać właściwe dla konkretnego zawodu kwalifikacje oraz umiejętności praktyczne pozwalające na szybkie odnalezienie się w realiach rynkowych.
Fundamentem nauki na poziomie ponadgimnazjalnym będzie kształcenie techników
(specjalistów), natomiast na poziomie wyższym inżynierów/licencjatów modelu kształcenia
praktycznego, opartego na:
 rzeczywistych potrzebach i oczekiwaniach rynku pracy (przede wszystkim przedsiębiorców);
 dobrych praktykach (wzorce edukacyjne) płynących z doświadczeń innych krajów;
 własnych (regionalnych) dobrych i złych doświadczeniach i wyciąganych z nich wnioskach.
Wprowadzenie nowatorskiego modelu szkolnictwa zawodowego ma doprowadzić do
osiągnięcia następujących celów:
 wykształcenia specjalistów i średniego szczebla kadry zarządczej na potrzeby gospodarki
narodowej, z uwzględnieniem szczególnych potrzeb regionu;
 zwiększenia kwalifikacji zawodowych absolwentów poziomu ponadgimnazjalnego i wyższego w zakresie teoretycznym i praktycznym;
 nauki zarządzania strukturami organizacyjnymi, zespołami ludzi oraz pracy zespołowej;
 zdobycia umiejętności i zdolności do pracy w strukturach projektowych;
62 Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego 2020 r., Opole 2012.
303
304
Edukacja zawodowa a rynek pracy
 poznania podstaw ekonomii, ze szczególnym uwzględnieniem mikroekonomii;
 poznania podstawowych praw rynku i zasad marketingu;
 poznania zasad funkcjonowania przedsiębiorstw, na podstawie przedstawianych case
study;
 poszerzenia horyzontów intelektualnych, poprzez wprowadzenie przedmiotów humanistycznych (dla techników/inżynierów) lub kultury materialnej/technicznej (dla licencjatów);
 utrwalenie potrzeby uczenia się przez całe życie;
 wykształcenia właściwej postawy życiowej, opartej na: samodzielności, samoorganizacji,
samodyscyplinie, umiejętności zarządzania czasem, podejmowania decyzji, promującej
postawy aktywne i zdolne do innowacyjności;
 przygotowania do podjęcia własnej samodzielnej działalności gospodarczej.
Ten ostatni cel jest szczególnie istotny biorąc pod uwagę fakt, że w regionie opolskim
w przypadku osób kończących szkoły wyższe w 2011 roku, odsetek absolwentów, którzy zdecydowali się na założenie i poprowadzenie własnego przedsiębiorstwa, wyniósł zaledwie
2,5% (wskaźnik rekomendowany w tym zakresie to co najmniej 8%)63.
Jest to niepokojąco niski poziom, uwzględniając stwierdzenie Janusza Piechocińskiego,
Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Gospodarki, który tak podsumował Raport PARP64:
„Przygotowany przez PARP raport bardzo wyraźnie wskazuje na bolączki polskiej gospodarki, społeczeństwa, a przede wszystkim polskiego rynku pracy. Na naszych oczach toczy
się wielki bój o pracę. Ta bitwa nie dotyka tylko polityki państwowej, parlamentu czy przedsiębiorców. Efektów tej bitwy doświadcza każdy z nas dziś, ale też doświadczać jej będzie
w przyszłości. Absolwenci wkraczający na rynek pracy muszą zdawać sobie sprawę, że przyszłość ich zatrudnienia leży w ich rękach. Młode pokolenie musi rozwijać w sobie instynkt
przedsiębiorczości – tak ważnej we współczesnej i innowacyjnej gospodarce. Prognozy
wskazują, że co drugi Europejczyk musi podjąć trud tworzenia własnego miejsca pracy, ale
też pracy dla swoich znajomych i członków rodziny, bo inaczej będzie po prostu bezrobotny.
I nie ma to znaczenia czy będzie mieszkał w Londynie, Warszawie, Rzymie czy Paryżu – wizja
bezrobocia dotyczy już całej Europy”.
Dla właściwego kształcenia młodych ludzi konieczne jest zwiększenie liczby praktyk
zawodowych, czy też w ogóle szeroko pojmowanych kontaktów pomiędzy szkołami a rynkiem pracy (przedsiębiorstwami). Edukacja w zakresie ekonomii i gospodarki ma pozwolić
uczniom i studentom lepiej zrozumieć prawa rządzące rynkiem oraz umożliwić im założenie
i prowadzenie własnych przedsiębiorstw. Przydatne do tego, jak również do pracy najemnej,
będzie zdobycie umiejętności w zakresie zarządzania zespołami ludzkimi, pracy projektowej
i podstaw marketingu.
Jak wynika z analizy stanu obecnego w regionie opolskim65, choć staże były popularne
wśród ankietowanych osób kończących naukę w szkołach wyższych, to tylko 5,2% bada63 Raport z Projektu Opolskie Obserwatorium Rynku Pracy II, przeprowadzonego przez CTC Polska na zlecenie
WUP w Opolu, źródło: www.obserwatorium.opole.pl.
64 Bilans kapitału ludzkiego w Polsce. Najważniejsze wyniki III edycji badań BKL, Warszawa 2012.
65 Projekt Opolskie obserwatorium Rynku Pracy. Raport z badania losów absolwentów szkół zawodowych
i wyższych województwa opolskiego. Etap II, badanie INDICATOR, Warszawa luty 2010.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
nych korzystało z tej formy aktywizacji zawodowej. W przypadku absolwentów Politechniki Opolskiej (PO) bardzo duże znaczenie, w tym zakresie, odgrywał akademicki inkubator
przedsiębiorczości. Jednak nawet wśród absolwentów PO, mimo powszechnie sygnalizowanego z rynku pracy zapotrzebowania na kadry z technicznym wykształceniem, odnotowano
aż blisko 83% bezrobotnych, co dla ustalenia przyczyn takiego stanu rzeczy bez wątpienia
wymaga głębszej analizy. Badania66 wykazują, że blisko 15% studentów studiów dziennych
nie zna swoich planów rozwojowych, nie przygotowało planu kariery zawodowej, a jedynie
10% dysponuje planem opracowanym na najbliższe pięć lat. W kontrapunkcie do takiego
stanu rzeczy należy postawić fakt, że istotnym elementem kształcenia w zaproponowanym,
nowym systemie z rozbudowaną praktyką zawodową realizowaną w realnej gospodarce, będzie usamodzielnianie studenta i „oswojenie” go z rynkiem pracy.
Obecnie, w czasach szybkich zmian ilościowych i jakościowych podaży pracy, umiejętność
obserwacji rynku pracy i antycypowania zapotrzebowania kompetencyjnego, jest jednym
z czynników determinujących zdolność do zatrudnienia. Tak więc elementy procesu kształcenia usamodzielniające i zmuszające do konfrontacji planów zawodowych absolwentów
z aktualną podażą pracy i koniecznością ich modyfikacji, nabierają szczególnej wagi.
Wykres 26. Absolwenci w regionie opolskim pozostający bez zatrudnienia i poszukujący
pracy – dane z 2012 roku67
Oznaczenia na wykresie: ZSZ – absolwenci Zasadniczych Szkół Zawodowych, technikum – absolwenci techników, UO – absolwenci Uniwersytetu Opolskiego, PO – absolwenci Politechniki Opolskiej.
Jak wynika z powyższego wykresu, aż 80% absolwentów opolskich wyższych uczelni
pozostaje bez pracy. Fakt ten zmusza do poszukiwania rozwiązań znacząco podnoszących
efektywność systemu edukacji na poziomie wyższym w regionie. Dodatkowo, aż 3/4 respondentów z wyższych uczelni, poszukujących pracy, wyraźnie preferowałoby zawód zgodny
z wyuczonym. Tylko co dziesiąta osoba dopuszcza możliwość pracy w profesji niezgodnej
66 Ibidem.
67 Badanie losów absolwentów szkół zawodowych i wyższych województwa opolskiego, Opole 2012, źródło:
www.obserwatorium.opole.pl.
305
306
Edukacja zawodowa a rynek pracy
ze zdobytym zawodem. Nieznacznie częściej taką opinię wyrażali absolwenci Uniwersytetu
Opolskiego.68
Dlatego oczywistym wnioskiem z analizy tych danych może być stwierdzenie, że mamy
do czynienia z niedostosowaniem struktury i kierunków kształcenia do potrzeb rynku pracy
w regionie.
Dla pełnego spojrzenia warto jeszcze przywołać wyniki dwóch innych regionalnych przedsięwzięć badawczych. W pierwszym z nich69 ustalono silny wpływ pomiędzy posiadaniem doświadczenia zawodowego przez kandydata do pracy a preferencjami pracodawców poszukujących
pracowników. W drugim70 (jeszcze niepublikowanym, ale już wcześniej w niniejszym opracowaniu przywoływanym) wykazano bardzo silnie występującą wśród młodzieży licealnej (z klas
maturalnych) regionu tendencję do wybierania uczelni wyższych poza granicami województwa
(głównie we Wrocławiu). Ponadto ta migrująca w celach edukacyjnych młodzież ma wyższe średnie ocen od tej części, która pozostaje w regionie. Aby tym zjawiskom zapobiec należy podjąć
zdecydowane działania na rzecz zmian w systemie edukacyjnym w regionie opolskim.
Dlatego też, w dalszej części opracowania przedstawiono projekt nowego modelu kształcenia zawodowego, opartego na Średniej Szkole Zawodowej oraz regionalnej Wyższej Szkole
Zawodowej.
4.2. NARZĘDZIE I: model zintegrowanego kształcenia
zawodowego na bazie średniej szkoły zawodowej –
technikum zawodowego (TZ)
4.2.1. Opis modelu
Przedstawiony nowy model kształcenia zawodowego na poziomie ponadgimnazjalnym oparty
jest na średniej szkole zawodowej – technikum zawodowym (TZ), z którym ściśle współpracują
główni partnerzy procesu kształcenia. Są nimi: właściwa przedmiotowo uczelnia wyższa, właściwe terytorialnie Centrum Kształcenia Zawodowego/Ustawicznego (CKZ) oraz przedstawiciele
środowisk gospodarczych (zarówno izby gospodarcze, jak i indywidualni przedsiębiorcy). Podstawowy proces nauczania, nakierowany na zdobywanie przez uczniów oczekiwanych przez rynek
pracy kwalifikacji i umiejętności, prowadzony będzie przez szkołę (TZ), wspieraną koncepcyjnie,
merytorycznie, kadrowo, organizacyjnie i finansowo przez wyżej wymienionych partnerów.
Szkoła będzie kształciła w czteroletnim cyklu edukacyjnym, przede wszystkim techników
(wysokokwalifikowanych robotników i specjalistów), tj. pracowników o najbardziej poszukiwanym na rynku pracy poziomie wykształcenia. Dopełnieniem oferty edukacyjnej na tym poziomie
będzie działająca przy TZ zasadnicza szkoła zawodowa, głównie przygotowująca do zawodów
rzemieślniczych, tworzona i prowadzona w ścisłej współpracy z Opolską Izbą Rzemieślniczą.
W TZ realizowany będzie nowy model edukacji zawodowej, obejmujący:
 odwrócony cykl – piramidę kształcenia tzn. w ciągu pierwszych trzech lat proces edukacyjny skoncentrowany zostanie przede wszystkim na teoretycznej i praktycznej nauce
zawodu (w tym kulturze pracy), natomiast w czwartej klasie dominować będą przedmioty
68 Ibidem.
69 Badanie optymizmu pracodawców, Opole 2013, źródło: www. obserwatorium.opole.pl/index.php?option=com_rokdownloads&view=folder&Itemid=77.
70 R. Jończy, Badanie nad migracjami młodzieży, Opole 2012.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
ogólne – przygotowujące do egzaminu maturalnego, a poprzez zajęcia dodatkowe – fakultatywne do ewentualnego kontynuowania nauki na studiach wyższych;
 zwiększony znacząco udział zajęć praktycznych (kształcenie dualne), realizowany zarówno w warsztatach i pracowniach szkolnych (urządzonych tak, żeby w możliwe dokładny
sposób odwzorowywać warunki rzeczywistych miejsc pracy) oraz podczas praktyk i staży
u przyszłych pracodawców;
 naukę pracy zespołowej, realizowaną podczas praktycznych zajęć w warsztatach i pracowniach szkolnych oraz prowadzonych prac projektowych;
 wykorzystanie bazy materialnej i kadrowej właściwych terytorialnie CKZ (przede wszystkim pracowni i laboratoriów);
 patronat właściwej przedmiotowo uczelni wyższej, realizowany w praktyce przez wsparcie pracownikami naukowo-dydaktycznymi procesów edukacyjnych oraz udostępnianie
pracowni i laboratoriów;
 bezpośrednią współpracę z przyszłymi pracodawcami, przede wszystkim w tworzeniu warunków i możliwości do przeprowadzenia praktyk oraz staży odbywanych przez uczniów
i absolwentów w przedsiębiorstwach.
Szkoła zawrze z każdym z partnerów właściwą umowę o współpracy, określającą wzajemne zobowiązania.
Dla stworzenia stałego forum współpracy szkoły z partnerami, powołana zostanie Rada
Programowa (Ekspercka) Szkoły, pełniąca funkcję organu doradczego dla dyrektora szkoły.
W skład Rady Szkoły wejdą:
 przedstawiciele społeczności szkolnej, tj. dyrektor, przedstawiciel rady pedagogicznej,
przedstawiciel samorządu uczniowskiego (po jednej osobie);
 przedstawiciel organu prowadzącego;
 przedstawiciel wyższej uczelni sprawującej patronat;
 przedstawiciel współpracującego ze szkołą CKZ;
 trzech przedstawicieli środowisk gospodarczych, właściwych dla obszaru działania szkoły.
Do podstawowych zadań Rady Szkoły należało będzie:
 opiniowanie prowadzonych w szkole kierunków – zawodów kształcenia i realizowanych
treści programowych;
 inspirowanie do wprowadzania nowych, zgodnych ze zmianami na rynku pracy, kierunków – zawodów i treści programów kształcenia;
 wspieranie szkoły w rozbudowie bazy materialnej, przede wszystkim warsztatów i pracowni;
 wspieranie szkoły w organizowaniu praktyk i staży;
 wspieranie szkoły w dodatkowych przedsięwzięciach i działaniach służących zwiększeniu
atrakcyjności i efektywności procesów kształcenia oraz budowaniu właściwych postaw
wśród uczniów i nauczycieli;
 wspieranie szkoły, we współpracy z instytucjami rynku pracy, w monitorowaniu efektywność procesu nauczania, mierzonego wskaźnikiem i czasem zatrudniania absolwentów
danej placówki.
Kadencja Rady Szkoły powinna odpowiadać podstawowemu cyklowi kształcenia (tj. cztery lata) i być powiązana z kalendarzem wyborów samorządowych.
307
308
Edukacja zawodowa a rynek pracy
W strukturze szkoły (w szczególnych przypadkach może to być w strukturze zintegrowanego
ze szkołą CKZ) powołany zostanie profesjonalny doradca zawodowy, do którego zadań należało będzie (zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 17 listopada 2010 roku)
m.in.: prowadzenie działań pedagogicznych, mających na celu doradztwo edukacyjno-zawodowe w gimnazjum i szkole ponadgimnazjalnej oraz wspieranie rozwoju zainteresowań i uzdolnień
uczniów. Doradca zawodowy będzie działał na rzecz uczniów szkoły, właściwych terytorialnie gimnazjów (działania informacyjne, promocyjne i agitacyjne wśród uczniów i rodziców) oraz współpracujących ze szkołą przedsiębiorców (np. w przygotowaniu i przeprowadzeniu praktyk i staży).
Przedstawiony model kształcenia zawodowego na poziomie ponadgimnazjalnym jest tak
zbudowany, żeby – poprzez nowatorskie rozwiązania organizacyjne i funkcjonalne – w maksymalnym stopniu można było wykorzystać rezerwy proste, jakimi są:
 kapitał intelektualny, tj. posiadane, ale rozproszone zasoby kadrowe, szczególnie w zakresie teoretycznego i praktycznego kształcenia zawodowego;
 relatywnie bogatą, ale również rozproszoną bazę materialną (warsztaty, pracownie, laboratoria);
 różnorodną i przez to komplementarną wiedzę i świadomość partnerów.
W tak zintegrowanym modelu placówki oświatowej, blisko współpracującej z wymienionymi partnerami, możliwe będzie przygotowanie bogatej i atrakcyjnej oferty edukacyjnej dla
dorosłych, poszukujących nowych lub uzupełniających posiadane kwalifikacje zawodowe.
W dalszej części rozdziału przedstawione zostaną szczegółowe rozwiązania dot. opisanego modelu.
Rysunek 2. Schemat blokowy modelu kształcenia zawodowego na bazie średniej szkoły
zawodowej – technikum zawodowego
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
4.2.2. Rola partnerów
4.2.2.1. Średnia szkoła zawodowa – technikum zawodowe
Podstawowym zadaniem szkoły będzie kształcenie uczniów w zawodach zgodnych z bieżącymi i przyszłymi potrzebami regionalnego rynku pracy. Proces ten realizowany będzie
poprzez poszerzanie indywidualnych kompetencji i kwalifikacji zawodowych ucznia oraz
rozwijanie jego umiejętność pracy zespołowej.
W trakcie nauki w uczniach powinna zostać zaszczepiona kultura pracy, przekazana podstawowa wiedza z zakresu ekonomii (szczególnie mikroekonomii) oraz podstawowy opis gospodarki narodowej, ze szczególnym uwzględnieniem branży zawodowej. Te i inne przedmioty uzupełniające mają przygotować ucznia, do samodzielnego wejścia na rynek pracy
i odnalezienia się w nim.
W podstawowym programie kształcenia uczeń powinien zdobyć elementarną wiedzę
i umiejętności pozwalające mu na podjęcie samodzielnej działalności gospodarczej.
Treść i układ programu przedmiotów ogólnokształcących, realizowany w kursie podstawowym oraz podczas zajęć fakultatywnych, ma przygotować uczniów – tych którzy się na to
zdecydują – na kontynuowanie nauki na studiach wyższych, przede wszystkim w wyższych
szkołach zawodowych.
Proces edukacyjny prowadzony w szkole wspierany będzie przez aktywnie współpracujących partnerów, których rola i zadania zostaną opisane w kolejnych podrozdziałach.
Program edukacyjny szkoła realizowała będzie w nowatorski sposób, w odwróconej piramidzie kształcenia (rysunek 3), o której była mowa w poprzednim podrozdziale, oraz w podziale przedmiotów na bloki tematyczne (rysunek 4).
W pierwszej klasie prowadzony będzie wspólny program dla wszystkich specjalności, którego głównymi celami są: wyrównanie wiedzy wyniesionej z gimnazjum (blok wyrównawczy), prowadzenie przedmiotów ogólnych w podstawowym zakresie (blok ogólnokształcący)
oraz dwa bloki wprowadzające w zagadnienia zawodowe (blok wiedzy ogólnotechnicznej
i blok kultury pracy).
W drugiej klasie kontynuowany będzie blok przedmiotów ogólnokształcących w podstawowym zakresie. Ponadto wprowadzone zostaną nowe bloki przedmiotów zawodowych:
pracownie i przedmioty specjalistyczne, blok zawodowy I kwalifikacji (zakończony egzaminem) oraz całodzienne zajęcia w warsztatach/pracowniach szkolnych. W trakcie tego
roku lub po jego zakończeniu realizowane będą cztero -/sześciotygodniowe praktyki zawodowe.
W trzeciej klasie kontynuowane będą bloki przedmiotowe z drugiej klasy. Dodatkowo
uczeń zakończy tę klasę egzaminem teoretycznym z II kwalifikacji zawodowej.
W klasie czwartej (maturalnej), w ciągu pierwszych dwóch miesięcy, uczeń zdawał będzie część praktyczną (zbliżoną w formie do pracy dyplomowej sprzed reformy 1999 roku)
z II kwalifikacji zawodowej, kończąc na tym naukę przedmiotów zawodowych. Rozbudowywany natomiast będzie blok przedmiotów ogólnokształcących (podstawowych i fakultatywnych), przygotowujących do egzaminu maturalnego i ewentualnej kontynuacji nauki na
studiach wyższych. Wprowadzony zostanie dodatkowy blok przedmiotów ekonomicznych
(w szczególności mikroekonomia), pozwalających na poznanie podstawowych zasad funkcjonowania gospodarki oraz przygotowujących do podjęcia samodzielnej działalności gospodarczej. Zakończeniem nauki w szkole będzie egzamin maturalny.
309
310
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Taki dobór i organizacja nauczania przedmiotów zawodowych i ogólnych, pozwoli na
zgodne z postulatami przedsiębiorców, oczyszczenie programów ze zbędnych treści teoretycznych i ogólnych na rzecz praktycznej nauki zawodu.
W celu skutecznego reagowania na zmiany zachodzące na regionalnym rynku pracy, szkoła przygotowywała będzie długookresowe – dwunastoletnie (trzy cykle edukacyjne) plany
kierunków – zawodów kształcenia. Ponadto będzie na bieżąco obserwowała otoczenie gospodarcze (przy wsparciu RPSz), a co cztery lata (jeden cykl edukacyjny) dokonywała oceny
i ewentualnej korekty planu długookresowego oraz monitorowała efektywność zatrudnienia
swoich absolwentów.
Rysunek 3. Piramida kształcenia dla średniej szkoły zawodowej-technikum zawodowego
4.2.2.2. Uczelnia wyższa
Uczelnia wyższa, właściwa dla przedmiotu kształcenia, sprawuje patronat nad szkołą i wspiera jej proces edukacyjny poprzez:
 skierowanie do nauczania przedmiotów zawodowych i ogólnokształcących pracowników
dydaktyczno-naukowych;
 udostępnienie laboratoriów i pracowni specjalistycznych wraz z obsługującą je kadrą;
 umożliwienie dostępu dla nauczycieli oraz uczniów do biblioteki i prac naukowych danej
jednostki.
Uczelnia włącza społeczność szkolną, tj. nauczycieli, uczniów oraz rodziców, do życia społeczności akademickiej, np. poprzez zaproszenia do udziału w kołach naukowych, konferencjach i seminariach.
Uczelnia tworzy warunki i programy do uzupełnienia kwalifikacji zawodowych przez nauczycieli oraz zaproszonych przez szkołę wykładowców – praktyków życia gospodarczego
(menadżerowie i przedsiębiorcy).
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Rysunek 4. Schemat blokowy programu w nauczania w technikum zawodowym
Uczelnia, wspólnie ze szkołą i jej partnerami, przygotowuje i prowadzi programy i projekty, służące podniesieniu atrakcyjności i efektywności procesu kształcenia.
Przy wsparciu władz samorządowych, wraz z pozostałymi partnerami szkoły (w tym RPSz),
prowadzi wspólne programy upowszechniające i promujące profil szkoły oraz prowadzone
w niej kierunki – zawody kształcenia.
4.2.2.3. Centrum Kształcenia Zawodowego/Ustawicznego
Centra Kształcenia Zawodowego/Ustawicznego są ważnym elementem procesów kształcenia zawodowego, głównie dla już aktywnych zawodowo, dorosłych obywateli. Niemniej, ze
względu na bogate wyposażenie i bazę lokalową, dla średnich szkół zawodowych powinny
być ważnym partnerem w procesie edukacji zawodowej.
Centrum będzie wspierać proces nauczania w szkole, poprzez:
 udostępnienie pracowni i laboratoriów wraz z koniecznym wyposażeniem materiałowym,
 zaangażowanie własnej kadry dydaktycznej,
 udostępnienie szkole innych posiadanych zasobów.
Centrum będzie prowadzić, dla aktywnych uczniów i nauczycieli, grupy i koła zainteresowań
oraz stworzy warunki i programy do uzupełnienia kwalifikacji zawodowych. Przygotuje również ofertę kursów i szkoleń, pozwalających na zdobycie dodatkowych, formalnych kwalifikacji
zawodowych (zawodów i/lub specjalności) przez uczniów i absolwentów szkoły.
Centrum będzie włączało szkołę, wraz z jej pozostałymi partnerami, do przygotowania
i wprowadzenia na rynek oferty edukacyjnej w formie kursów i szkoleń dla dorosłych, chcących podnieść, uzupełnić lub wręcz zmienić swoje kwalifikacje zawodowe.
Centrum prowadzić będzie wspólne programy i projekty służące podniesieniu atrakcyjności i efektywności procesu kształcenia zawodowego.
311
312
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Przy wsparciu władz samorządowych, wraz z pozostałymi partnerami szkoły (w tym
RPSz), Centrum poprowadzi wspólne programy upowszechniające i promujące profil szkoły
oraz prowadzone w niej kierunki – zawody kształcenia.
4.2.2.4. Przedsiębiorcy
Przedsiębiorcy będą kluczowym, nowym i należy mieć nadzieję – stałym partnerem szkoły.
To ich głos i wyrażane opinie np. na temat kierunków i treści kształcenia, przede wszystkim
powinny być brane pod uwagę przez dyrekcję szkoły i organy prowadzące. Dlatego tak ważną sprawą jest włączenie przedsiębiorców, poprzez ich reprezentacje, do życia szkoły i prowadzonych w niej procesów nauczania zawodowego. Służyć temu będzie znacząca, bo stanowiąca 1/3 liczby członków, reprezentacja przedsiębiorców w Radzie Programowej Szkoły.
Przedsiębiorcy będą wspierali proces nauczania prowadzony w szkole, poprzez:
 stworzenie możliwości przeprowadzenia praktyk uczniowskich i staży dla absolwentów;
 zaangażowanie w proces dydaktyczny swoich menedżerów–praktyków życia gospodarczego;
 udostępnienie posiadanych przemysłowych laboratoriów i pracowni.
W celu zwiększenia gotowości przedsiębiorców, szczególnie z sektora MŚP i zakładów rzemieślniczych, do współpracy w zakresie praktyk uczniowskich, należy zmienić formułę tych
ostatnich, tak żeby odpowiedzialność za ich przebieg i efekt końcowy (również finansowa)
leżała przede wszystkim po stronie ucznia i szkoły. Przedsiębiorca powinien być odpowiedzialny przede wszystkim za stworzenie właściwych warunków pracy i organizacji czasu pracy ucznia, zgodnie z przyjętym i zaakceptowanym programem. Powinien zachować prawo
do czerpania korzyści (na ogólnych zasadach relacji pracodawca–pracobiorca) z pracy praktykanta.
Przedsiębiorcy będą również wspierać materialnie szkoły, głównie poprzez wyposażanie
ich pracowni i laboratoriów oraz dostarczanie materiałów i surowców na potrzeby ćwiczeń
i badań.
Przy wsparciu władz samorządowych, wraz z pozostałymi partnerami szkoły (w tym RPSz),
przedsiębiorcy poprowadzą wspólne programy upowszechniające i promujące profil szkoły
oraz prowadzone w niej kierunki – zawody kształcenia.
Organizacje gospodarcze, przy wsparciu zainteresowanych przedsiębiorców, będą prowadzić wspólne programy i projekty, służące podniesieniu atrakcyjności i efektywności procesu
kształcenia.
Przedsiębiorcy, poprzez swoje organizacje gospodarcze, będą uczestniczyć w planowaniu kierunków kształcenia oraz monitorowaniu czasu i wskaźnika zatrudnienia absolwentów
szkół.
Pozyskanie przedsiębiorców i włączenie ich w realizację tego programu, to jeden z kluczowych czynników dla jego powodzenia.
4.2.2.5. Władze samorządowe
Władze samorządowe, głównie szczebla powiatowego, a w szczególnych przypadkach również miejskiego i wojewódzkiego, pełnią rolę organów prowadzących dla ponadgimnazjalnych szkół zawodowych. Decydują o liczbie i wielkości placówek oraz zapewniają podstawowe źródło finansowania ich działalności. Dokonują również wyboru władz szkoły oraz
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
podejmują, lub co najmniej współuczestniczą w podejmowaniu decyzji strategicznych. Dlatego też ich rola w przygotowaniu i wdrożeniu programu dostosowania procesu kształcenia
zawodowego do oczekiwań i wymagań rynku pracy jest nieodzowna.
Ze względu na znaczące rozproszenie zasobów, nadmierne powielanie się kierunków
kształcenia oraz niedostosowanie rozmieszczenia sieci szkół ponadgimnazjalnych do potrzeb regionalnego rynku pracy71, współpraca samorządów szczebla powiatowego pod patronatem i kierunkiem Marszałka Województwa, w zakresie wypracowania spójnej dla całego regionu oferty edukacyjnej, wydaje się niezbędna.
Realizując ten konieczny program władze samorządowe niższego szczebla, a w szczególności powiatowe, będą musiały wznieść się ponad partykularyzmy środowiskowe i często
wbrew opinii społeczności szkolnej, podejmować racjonalne decyzje, co do zmiany wielkości, profilu i trybu nauczania w szkołach ponadgimnazjalnych. Trzeba przewartościować postrzeganie szkoły jako miejsca zatrudnienia oraz źródła prestiżu dla społeczności lokalnej,
a widzieć w niej również, a może nawet przede wszystkim, placówkę utrzymywaną z pieniędzy publicznych, której głównym celem jest zaspokajanie potrzeb edukacyjnych, zgodnie
z oczekiwaniem uczniów i ich rodziców w funkcji oczekiwań regionalnej gospodarki.
Znacznie łatwiej będzie samorządom – organom prowadzącym szkoły – dokonać takiej
zmiany postrzegania szkoły i podjąć odważne, ale konieczne decyzje wprowadzające rzeczywiste, daleko idące zmiany, mając jako podstawę regionalny program kształcenia zawodowego, stworzony i realizowany pod auspicjami oraz przy wykorzystaniu autorytetu wojewódzkich władz samorządowych.
Program optymalizacji sieci szkolnictwa zawodowego powinien być realizowany dzięki
skoncentrowanym zasobom i funduszom, które są w dyspozycji wszystkich partnerów regionalnych. Dodatkowym, istotnym wsparciem powinny być fundusze europejskie dostępne
w nowej agendzie finansowej 2014–2020. Dobrym przykładem takiego działania może być
program: szkoły zawodowe bliżej rynku pracy, realizowany obecnie przez UMWO, z budżetem 17 milionów złotych na dwa lata.
4.2.3. Tryb wprowadzenia modelu
Implementacja przedstawionego powyżej nowego modelu kształcenia zawodowego wymagała będzie wprowadzenia w szkołach szeregu znaczących zmian organizacyjnych i programowych. Proces ten prowadzony będzie równolegle do, realizowanego w ramach programu
Obszary specjalizacji regionalnych w kształceniu zawodowym w skali regionu, porządkowania i konsolidacji kierunków – zawodów kształcenia w ponadgimnazjalnych szkołach zawodowych, działających na terenie województwa.
Dlatego też, dla zminimalizowania ryzyka wywołania chaosu oraz przetestowania trafności zaproponowanych rozwiązań, rekomenduje się implementację modelu w pełnym wymiarze programowym, ale w ograniczonej skali, do kilku wybranych szkół.
Zatem opisany powyżej model kształcenia w średniej szkole zawodowej wprowadzony
będzie w formie eksperymentu pedagogicznego72 w działających na terenie województwa
opolskiego placówkach, wybranych spośród tych, które zgłosiły swoją gotowość do udziału
w eksperymencie. Przedmiotem eksperymentu będzie: oferta nowych zawodów (wg pro71 Kształcenie w województwie opolskim a potrzeby Rynku Pracy Regionu, Informacja, Opole 2013.
72 Na podstawie Rozporządzenia MENiS z dn. 9 kwietnia 2002 r. w sprawie prowadzenia działalności innowacyjnej i eksperymentalnej przez publiczne szkoły i placówki.
313
314
Edukacja zawodowa a rynek pracy
pozycji szkół), zmiana organizacji nauczania (odwrócona piramida, blokowy program nauczania, aktywny udział partnerów) oraz znacznie zwiększony komponent nauczania praktycznego (warsztaty, pracownie, praktyki i staże). Każda szkoła uczestnicząca w programie
przygotuje, przy współpracy z CAS i z właściwym organem prowadzącym, indywidualny, ale
oparty na tych samych ogólnych podstawach, program eksperymentu. Przy wsparciu władz
wojewódzkich złoży w przewidzianym trybie, właściwą aplikację do MEN. Będzie zatem,
z formalnego punktu widzenia, prowadzonych kilka (identycznych co do formy i organizacji)
eksperymentów pedagogicznych równolegle.
W celu zdobycia możliwie bogatych doświadczeń oraz wypracowania najlepszych wzorców praktycznych rozwiązań, do eksperymentu pedagogicznego przystąpią trzy grupy szkół:
 szkoły techniczne – technika zawodowe prowadzące eksperyment pod patronatem i przy
współpracy z Politechniką Opolską;
 szkoły medyczne – technika i licea prowadzące eksperyment pod patronatem i przy współpracy z Państwową Medyczną Wyższą Szkołą Zawodową w Opolu (w ramach tej współpracy będą proponowane zawody przede wszystkim na potrzeby programu „Złota Jasień”);
 szkoły ekonomiczne i kształcące w zakresie usług turystycznych prowadzące eksperyment pod patronatem i przy współpracy z Uniwersytetem Opolskim.
Ustalenie zasad i zakresu współpracy nastąpi w formie dwustronnych umów – porozumień
zawartych między szkołą a właściwą uczelnią, pod patronatem Marszałka Województwa.
Dla przygotowania i przeprowadzenia eksperymentów zostaną skalkulowane przez szkoły specjalne budżety dedykowane tylko temu celowi, które będą tworzone ze środków własnych, środków samorządowych, donacji ze strony sponsorów (branżowe przedsiębiorstwa
i ich organizacje) oraz przede wszystkim z funduszy unijnych (nowa perspektywa finansowa
2014–2020).
Eksperyment pedagogiczny prowadzony będzie przez pełny cykl kształcenia, tj. cztery
lata dla techników, z przeprowadzaną po zakończeniu każdego roku szkolnego oceną jego
efektów i ewentualną korektą przyjętych założeń.
Po zakończeniu eksperymentu i pozytywnej ocenie, wypracowane w jego trakcie rozwiązania zawarte w nowym modelu kształcenia zawodowego, zostaną rekomendowane do
wprowadzenia we wszystkich ponadgimnazjalnych szkołach zawodowych działających na
terenie województwa opolskiego.
4.2.4. Przewidywane korzyści
Pierwszą i podstawową korzyścią z wprowadzenia przedstawionego powyżej modelu będzie
znaczna poprawa rzeczywistego wykształcenia absolwentów ponadgimnazjalnych szkół zawodowych, wychodząca naprzeciw oczekiwaniom i potrzebom regionalnego rynku pracy.
Drugą korzyścią, wynikającą z dynamiki modelu, stałych procedur sprawdzających i włączenia środowisk gospodarczych, będzie zdolność reagowania przez szkoły, z odpowiednim
wyprzedzeniem, na obserwowane i przewidywane zmiany na rynku pracy.
W konsekwencji dwóch pierwszych korzyści znacząco powinny zwiększyć się szanse absolwentów szkół zawodowych na szybkie znalezienie lub stworzenie miejsca pracy.
Nastąpi również istotna poprawa efektywności wykorzystania zasobów należących do
tego obszaru, tj. kadry pedagogicznej, bazy dydaktycznej oraz środków finansowych. Dzięki
czemu, przy wzroście poziomu kształcenia, równocześnie spadną jednostkowe koszty nauczania w przeliczeniu na statystycznego ucznia.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Poprzez włączenie do współpracy ze szkołą stałych partnerów (szkoła–CKZ-uczelnie wyższe-przedsiębiorcy) wytworzone zostaną efekty synergii, wpływające na podniesienie prestiżu, atrakcyjności i efektywności procesu edukacyjnego.
Opracowanie i wprowadzenie w życie regionalnego programu kształcenia zawodowego
pozwoli na właściwe zbilansowanie potrzeb regionalnej gospodarki z ofertą edukacyjną,
a tym samym wyeliminowane zostaną, obserwowane obecnie, nieprawidłowości.
W efekcie końcowym gospodarka regionu powinna otrzymać pracowników o najbardziej poszukiwanym profilu zawodowym, tj. techników-specjalistów i/lub nowych przedsiębiorców.
4.2.5. Warunki konieczne do wdrożenia proponowanych narzędzi
Wprowadzenie opisanego powyżej modelu jest możliwe w dzisiejszym porządku prawnym,
zatem nie wymaga zmian legislacyjnych, a jedynie przyjaznej interpretacji obowiązującego
prawa.
Szkolnictwo zawodowe na poziomie ponadgimnazjalnym prowadzone jest obecnie
w oparciu o następujące podstawowe akty prawne:
 Ustawa z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572
ze zm.);
 Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1206);
 Ustawa z dnia 13 czerwca 2013 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2013 r., poz. 827).
Dodatkowo kwestia ta regulowana jest przez szereg rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej.
Dla realnego wprowadzenia programu konieczne jest przygotowanie przez szkołę, wspieraną przez CAS, programu eksperymentu pedagogicznego, zbudowanego na nowym modelu
kształcenia zawodowego oraz uzyskanie zgody na jego przeprowadzenie od organu prowadzącego (najczęściej będą to Starostwa Powiatowe).
Następnie szkoła powinna pozyskać partnerów, tj. właściwą merytorycznie uczelnię wyższą, właściwy terytorialnie CKZ oraz lokalne i/lub regionalne środowiska gospodarcze.
Tak przygotowany program eksperymentu pedagogicznego, przy wsparciu UMWO oraz
partnerów szkoły, powinien uzyskać zgodę na wprowadzenie udzieloną przez Ministerstwo Edukacji Narodowej (na podstawie Rozporządzenia MENiS z dn. 9 kwietnia 2002 r.
w sprawie prowadzenia działalności innowacyjnej i eksperymentalnej przez publiczne
szkoły i placówki).
Dla właściwego przygotowania i przeprowadzenia programu należało będzie utworzyć
specjalny – dedykowany temu celowi budżet, na który złożą się środki samorządowe wsparte funduszami unijnymi (z nowej perspektywy finansowej 2014–2020) oraz funduszami prywatnymi.
Po pozytywnym przeprowadzeniu eksperymentów pedagogicznych, które będą miały
w rzeczywistości charakter programów pilotażowych oraz opracowaniu regionalnej strategii
rozwoju szkolnictwa zawodowego, będzie możliwe wprowadzenie nowego modelu kształcenia do pozostały ponadgimnazjalnych szkół zawodowych.
315
316
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Powodzenie programu w głównej mierze zależało będzie od determinacji prowadzących,
zdolności współpracy zaproszonych partnerów regionalnych oraz skali wsparcia udzielnego
przez wojewódzkie władze samorządowe i rządowe.
4.3. NARZĘDZIE II: model regionalnej Wyższej Szkoły
Zawodowej (WSzZ)
4.3.1. Opis modelu
Oferta edukacyjna nowoutworzonej WSzZ powinna z jednej strony odpowiadać na obecne i przyszłe potrzeby rynku pracy, z drugiej zaś być komplementarną (stanowiącą uzupełnienie i poszerzenie) do zakresu wiedzy, umiejętności i kwalifikacji zdobywanych przez uczniów w średnich
szkołach zawodowych. Przedstawiony model będzie propozycją syntezy tych dwóch aspektów.
Oczywiście takie ukierunkowanie nie ogranicza możliwości podejmowania studiów przez
absolwentów liceów ogólnokształcących. Jednak w przypadku tej grupy młodzieży mogą być
konieczne zajęcia wyrównawcze.
WSzZ będzie kształciła będzie na trzyletnich (sześciosemestralnych) studiach inżynierskich lub licencjackich. Program edukacyjny oparto na trzech filarach tematycznych, podzielonych na odpowiadające, każdemu z nich bloki przedmiotowe.
Filar I: Przedmioty zawodowe (ok. 60–70% czasu zajęć w toku kształcenia)
Koncentruje się, bazując na właściwej dla danego zawodu wiedzy podstawowej oraz kierunkowej, na uzyskaniu przez studenta konkretnych kwalifikacji i umiejętności zawodowych,
zgodnych z oczekiwaniami rynku pracy, właściwych dla tego szczebla kształcenia.
Na filar ten składają się trzy, wzajemnie powiązane bloki przedmiotów:
Blok 1: Przedmioty podstawowe (stanowią ok. 15–20% czasu zajęć realizowanych w filarze I).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie wyposażenie studenta w podstawowy zasób wiedzy z zakresu przedmiotów ogólnych, pozwalający na samodzielne absorbowanie wiedzy
i umiejętności zawodowych oraz stanowiący bazę teoretyczną aparatu badawczego, właściwego dla tego poziomu kształcenia.
Przykładami takich przedmiotów mogą być, odpowiednie dla danego kierunku: matematyka, fizyka, chemia, biologia dla inżynierów, geografia i historia gospodarcza dla licencjatów
oraz branżowy język obcy dla obu typów studiów.
Zakres merytoryczny tych przedmiotów powinien być ograniczony do poziomu koniecznego, ale zarazem wystarczającego, do efektywnego przygotowania do nauki zawodu. Rozszerzenie zakresu przedmiotów podstawowych powinno być zarezerwowane dla II stopnia
studiów (magisterskich).
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni (stałych lub zaproszonych).
Blok 2: Przedmioty kierunkowe (stanowią ok. 25–30% czasu zajęć realizowanych w filarze I).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie przygotowanie studenta do nauki zawodu oraz
przekazanie wiedzy komplementarnej do wiedzy zawodowej.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Przykładami takich przedmiotów mogą być: elektrotechnika i mechanika, chemia spożywcza i biotechnologia, metrologia i materiałoznawstwo dla inżynierów, statystyka i rachunkowość dla licencjatów kierunków ekonomicznych oraz informatyka dla obu kierunków.
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni (stałych lub zaproszonych).
Zajęcia odbywałaby się będą z wykorzystaniem własnych i wynajętych (np. w Centrach
Doskonalenia Zawodowego i/lub w przedsiębiorstwach) pracowni i laboratoriów.
Blok 3: Nauka zawodu (stanowi ok. 50–60% czasu zajęć realizowanych w filarze I).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie wyposażenie studenta, we właściwy dla tego
szczebla kształcenia, zakres kompetencji i umiejętności zawodowych, pozwalających na objęcie samodzielnego lub kierowniczego stanowiska na średnim szczeblu zarządzania.
Zakres przedmiotów w tym bloku powinien być staranie dobrany do konkretnego zawodu
oraz uwzględniać nowoczesne technologie i procesy wykorzystywane w danej branży tak,
aby student mógł uzyskać teoretyczną wiedzę i praktyczne umiejętności, zgodnie z potrzebami i oczekiwaniami rynku pracy.
Kształcenie w tym zakresie powinno obejmować dwa obszary: teoretyczną oraz praktyczną naukę zawodu. Ta ostatnia powinna być realizowana w pracowniach i laboratoriach
własnych lub wynajętych przez uczelnię oraz podczas praktyk w realnie działających przedsiębiorstwach i instytucjach. Pracownie i laboratoria powinny, w możliwie wierny sposób,
przypominać – symulować warunki rzeczywistego stanowiska pracy. Łączny wymiar nauki
praktycznej zawodu (zajęcia w pracowniach i praktyki w przedsiębiorstwach) powinien stanowić, co najmniej 25% czasu realizacji bloku na każdym roku studiów.
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni oraz
zaproszonych, w możliwie dużym zakresie, czynnych i emerytowanych praktyków życia gospodarczego (menadżerów, specjalistów i przedsiębiorców).
Filar II: Przedmioty ekonomiczne (ok. 20–25% czasu zajęć w toku kształcenia)
Bazując na autorsko przygotowanych programach, koncentruje się na przekazaniu studentowi podstawowej wiedzy dotyczącej zagadnień ekonomicznych (ze szczególnym uwzględnieniem elementów mikroekonomii), istoty i zasad funkcjonowania gospodarki (ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki narodowej) oraz podstawowej znajomości branży i jej
otoczenia.
Na filar ten składają się trzy, wzajemnie uzupełniające się, bloki przedmiotów.
Blok 1: Ekonomia (stanowi ok. 50% czasu zajęć realizowanych w filarze II).
Celem będzie wyposażenie studenta w wiedzę, pozwalającą mu na poznanie i świadome
posługiwanie się podstawowymi pojęciami i narzędziami ekonomicznymi. Przykładowymi
przedmiotami wykładanymi w tym bloku mogą być: makro- i mikroekonomia, ekonomika
przedsiębiorstwa, rachunkowość zarządcza, podstawy analizy finansowej i planowania, elementy prawa cywilnego, gospodarczego i podatkowego. Ponadto student zdobędzie umiejętności, pozwalające mu na założenie własnego przedsiębiorstwa i rozpoczęcie samodzielnej działalności gospodarczej, w trakcie lub po zakończeniu studiów.
317
318
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni oraz
zaproszonych w możliwie szerokim zakresie, czynnych i emerytowanych praktyków życia
gospodarczego.
Blok 2: Gospodarka (stanowi ok. 25% czasu zajęć realizowanych w filarze II).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie wyposażenie studenta w wiedzę, pozwalającą na
zrozumienie istoty, struktury i zasad działania realnej gospodarki narodowej, tj. opartej na
przedsiębiorstwach, rynku pracy i swobodzie obrotu gospodarczego, oraz gospodarki światowej (procesu globalizacji) i bezpośredniego otoczenia gospodarczego Polski (UE i kraje
sąsiadujące). Słuchacz pozna prognozy rozwoju oraz zasadnicze wyzwania i zagrożenia stojące przed gospodarką narodową oraz europejskim obszarem gospodarczym. Przyswojone
w tym bloku informacje pozwolą studentowi w sposób bardziej świadomy planować własną
ścieżkę kariery zawodowej.
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni oraz
zaproszonych, czynnych i emerytowanych praktyków życia gospodarczego.
Blok 3: Branża – na podstawie case study (stanowi ok. 25% czasu zajęć realizowanych
w filarze II).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie przekazanie studentowi podstawowej wiedzy, dotyczącej właściwej dla wybranego zawodu branży lub gałęzi gospodarki, jej specyfiki, skali
działania, prognozy rozwoju i możliwości znalezienia zatrudnienia. Szczególnie cenne będą
wykłady prowadzone w formule case study, przedstawiające konkretne przedsiębiorstwa
(liderów branży), rozstrzygnięcia technologiczne i organizacyjne, będące źródłem sukcesów
w rywalizacji konkurencyjnej. Poznane w tym bloku przykłady sukcesu, na tle całej branży,
będą źródłem pozytywnej motywacji studenta do nauki i przyszłej aktywności zawodowej
oraz zachętą do poszukiwania innowacyjnych rozwiązań.
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni oraz
zaproszonych w możliwie szerokim zakresie, czynnych i emerytowanych praktyków życia gospodarczego, rekrutujących się głównie z byłych i obecnych menadżerów wyższego szczebla.
Filar III: Przedmioty uzupełniające (ok. 10–15% czasu zajęć w toku kształcenia).
Bazując na autorsko przygotowanych programach, koncentruje się na przekazaniu wiedzy
uzupełniającej do zawodowej, rozwija umiejętności menadżerskie, daje narzędzia i umiejętności do rozpoznania rynku oraz wzbogaca rozwój intelektualny studenta.
Na filar ten składają się trzy, wzajemnie uzupełniające się, bloki przedmiotów.
Blok 1: Zarządzanie strukturami i ludźmi (stanowi ok. 50% czasu zajęć realizowanych
w filarze III).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie przekazanie studentowi właściwej dla średniego szczebla zarządzającego wiedzy z zakresu zarządzania jednostkami organizacyjnymi
i zespołami ludzi. Słuchacz pozna sposób organizacji pracy, ze szczególnym uwzględnieniem umiejętności delegowania zadań i pracy zespołowej, podstawy prawa pracy, BHP
i inne umiejętności kierownicze. Przyswoi sobie umiejętność pracy projektowej oraz zasady outsourcingu. Przetestuje zdobytą wiedzę w szeregu ćwiczeń oraz pracach sprawdzających (gry symulacyjne).
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni oraz
zaproszonych, czynnych i emerytowanych praktyków życia gospodarczego, rekrutujących
się głównie z byłych i obecnych menadżerów wyższego szczebla.
Blok 2: Marketing (stanowi ok. 25% czasu zajęć realizowanych w filarze III).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie przekazanie studentowi podstawowej wiedzy
z zakresu znajomości praw rynku, otoczenia konkurencyjnego, ze szczególnym uwzględnieniem tematów dotyczących zdobywanego zawodu i właściwiej branży, plasowania produktów, technik promocyjnych i badania preferencji klientów. Student pozna instytucje wspierające sferę wytwórczą (np. sektor finansowy) oraz mające wpływ na kształtowanie warunków
i zasad rynkowych (np. instytucje regulatorów). Przetestuje zdobytą wiedzę i umiejętności
poprzez przygotowanie autorskich projektów oraz pracując w zespołach projektowych.
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni oraz
zaproszonych, czynnych i emerytowanych praktyków życia gospodarczego.
Blok 3: Przedmioty humanistyczne i/lub kultura materialna-techniczna (stanowią
ok. 25% czasu zajęć realizowanych w filarze III).
Celem tego bloku przedmiotowego będzie wzbogacenie i stymulowanie rozwoju intelektualnego studenta, poprzez zaproponowanie mu puli przedmiotów (do wyboru przez słuchacza)
z odmiennego do kierunku kształcenia zakresu tematycznego. Dla studentów kierunków inżynierskich i medycznych będą to tzw. przedmioty humanistyczne (np. historia, filozofia, literatura, socjologia itp.), dla licencjatów kierunków ekonomicznych i usług niematerialnych
będą to przedmioty z zakresu kultury materialno-technicznej oraz nauk ścisłych (np. wybrane elementy historii cywilizacji technicznej, wielcy wynalazcy, logika lub lingwistyka matematyczna itp.). Na podstawie tego bloku tematycznego student będzie miał szanse poszerzyć
swoje horyzonty myślowe i poznać te obszary wiedzy ludzkiej, których by nie poznał, ograniczając się wyłącznie do zdobywania wiedzy zawodowej.
Takie rozstrzygnięcie wpłynie na wzrost kreatywności i zdolności rozwiązywania problemów metodami niestandardowymi (techniki heurystyczne, burza mózgów itp.).
Zajęcia w tym zakresie prowadzone będą przez pracowników dydaktycznych uczelni
(miejscowych i zaproszonych).
Szczegółowy program kształcenia, w opisanym powyżej modelu regionalnej Wyższej
Szkoły Zawodowej, powinien uwzględniać Krajowe Ramy Kwalifikacji dla Szkolnictwa Wyższego73 i być zgodnym z Ustawą o szkolnictwie wyższym74.
Zważywszy na względną elastyczność zapisów w przywołanych powyżej aktach prawnych
oraz sporą autonomię w kształtowaniu organizacji i ustroju szkoły wyższej, możliwa jest realizacja zaproponowanej koncepcji w obecnym porządku prawnym. Zatem do wprowadzenia autorskiego modelu WSzZ nie są wymagane zmiany legislacyjne.
73 Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2011 roku w sprawie Krajowych Ram
Kwalifikacji dla Szkolnictwa Wyższego.
74 Ustawa z dnia 18 marca 2011 roku o zmianie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw
(Dz.U. z 2011 r. Nr 84, poz. 455).
319
320
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Rysunek 5. Model kształcenia w regionalnej Wyższej Szkole Zawodowej
4.3.2. Tryb utworzenia regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej
Przygotowując program utworzenia silnej merytorycznie, regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej w województwie opolskim, uwzględniono następujące przesłanki:
1. rzeczywiste potrzeby rynku pracy, wynikające ze struktury i perspektyw rozwoju gospodarki narodowej;
2. zdefiniowane potrzeby, potencjał i kierunki rozwoju województwa opolskiego75;
3. opinie i oczekiwania przedsiębiorców prowadzących działalność w regionie, uzyskane na
podstawie dostępnych76 i przeprowadzonych badań77 oraz wywiadów;
4. opinie i oczekiwania absolwentów szkół wyższych, uzyskane na podstawie dostępnych
badań regionalnych78;
5. potencjał i strukturę organizacyjną czterech państwowych szkół wyższych działających
w województwie opolskim;
6. zmiany demograficzne i wynikające z nich nieuchronne zmiany na rynku usług edukacyjnych;
7. doświadczenia zagraniczne, przedstawione we wcześniejszych rozdziałach na przykładzie
RFN, Republiki Irlandii i Królestwa Danii.
Rozumiejąc skalę przedsięwzięcia, uwarunkowania lokalne i środowiskowe oraz konieczne nakłady i zaangażowanie pracy, przedstawiono poniżej trzy warianty utworzenia regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej w Opolu.
75 Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 r., Opole grudzień 2012, źródło: www.wup.opole.pl.
76 Badanie optymizmu pracodawców województwa opolskiego, Gdańsk 2013, źródło: www.wup.opole.pl.
77 Kształcenie w województwie opolskim a potrzeby Rynku Pracy Regionu.Informacja, Opole 2013.
78 Badanie losów absolwentów szkół zawodowych i wyższych województwa opolskiego, Opole 2012, źródło:
www.obserwatorium.opole.pl.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Wariant I – wariant minimum
Zgodnie z obecnymi zamierzeniami Uniwersytet Opolski, przy luźnej współpracy z Politechniką Opolską i/lub Państwową Medyczną Wyższą Szkołą Zawodową w Opolu, powołuje Wyższą Szkołę Zawodową (licencjacka), będącą uzupełnieniem jego oferty edukacyjnej. Wykorzystuje do tego przedsięwzięcia wiedzę i doświadczenia swojego partnera – Uniwersytetu
w Mannheim. Wariant ten teoretycznie i praktycznie najłatwiejszy do zrealizowania ma jednak szereg poważnych słabości, do których zaliczyć należy:
 dalsze rozproszenie usług edukacyjnych,
 tworzenie kolejnej „konkurencyjnej” instytucji, osłabiającej wszystkich uczestników
rynku;
 osłabienie efektywności wykorzystania posiadanych w województwie zasobów.
Biorąc pod uwagę powyższe, autorzy opracowania rekomendują zaprzestanie pracy nad
tym wariantem.
Wariant II – pośredni
W celu sprostania wymogom związanym z potrzebami regionalnego rynku pracy i koniecznością optymalizacji oferty edukacyjnej na poziomie szkoły wyższej w województwie opolskim, należy powołać konsorcjum uczelni wyższych, którego zadaniem będzie utworzenie
regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej w Opolu. Konsorcjum to powinno być utworzone
w pierwszej kolejności przez:
 Politechnikę Opolską (PO),
 Uniwersytet Opolski (UO),
 Państwową Medyczną Wyższą Szkołę Zawodową w Opolu (PMWSZ).
Ze względu na specyfikę i miejsce lokalizacji Państwowa Wyższa Szkoła Zawodowa w Nysie (PWSZ) nie jest uwzględniana w tym wariancie.
Konsorcjum to, przy udziale i wsparciu władz samorządowych województwa, Miasta Opola oraz izb gospodarczych i zawodowych, powinno być właścicielem szkoły (organem prowadzącym).
Na bazie PMWSZ, poprzez wykorzystanie jej osobowości prawnej oraz zasobów materialnych i kadrowych, należałoby utworzyć regionalną Wyższą Szkołę Zawodową w Opolu.
Podmioty współtworzące szkołę powinny powołać Radę Programową Szkoły, składającą
się z posiadających właściwe przygotowanie i autorytet środowiskowy przedstawicieli fundatorów, tj. władz samorządowych, środowisk gospodarczych, środowiska akademickiego
oraz społeczności szkolnej.
Do zadań i kompetencji rady należałoby przede wszystkim:
 wytyczanie strategii rozwoju szkoły;
 zatwierdzanie krótko i średniookresowych planów działania szkoły, w tym planów finansowych;
 zatwierdzanie statutu i regulaminu organizacyjnego szkoły;
 inspirowanie tworzenia nowych kierunków kształcenia;
 zatwierdzanie kierunków kształcenia;
 powoływanie i odwoływanie władz szkoły;
 inne kluczowe dla funkcjonowania szkoły decyzje.
321
322
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Zakres kształcenia w tak utworzonej placówce powinien być znacząco poszerzony o kierunki i zawody, zgodne ze specyfiką regionu oraz strategią rozwoju województwa79.
Zatem szkoła powinna kształcić na poziomie studiów I-go stopnia (studiów inżynierskich/
licencjackich) głównie na kierunkach:
1. chemia i inżynieria chemiczna,
2. budownictwo i chemia budowlana (również ze specjalnością: budownictwo wodne),
3. mechanika i budowa maszyn,
4. elektrotechnika i energetyka,
5. technologie drewna (w tym na potrzeby przemysłu meblarskiego),
6. technologie rolnicze i przetwórstwo żywności,
7. gospodarka wodna (z możliwością uzyskania stosownych uprawnień),
8. transport i logistyka (specjalność: transport lądowy, transport wodny),
9. rehabilitacja i fizjoterapia,
10. inżynieria biomedyczna,
11. turystyka (organizacja imprez, hotelarstwo, gastronomia),
12. wychowanie fizyczne i rekreacja,
13. zdrowie publiczne i opieka geriatryczna/paliatywna,
14. ekonomia (usługi finansowe, rachunkowość, analiza finansowa).
Uczelnie tworzące konsorcjum przygotowałyby programy kształcenia oraz przekazałyby do WSzZ konieczne zasoby materialne i kadrowe, dokonując tym samym racjonalizacji
i optymalizacji własnych struktur.
Dla zachowania wysokiej sprawności funkcjonowania jednostki, jako ośrodka edukacyjnego, należałoby od początku wprowadzić w nim – w miarę możliwości prawnych – zasadę
state private founded, oraz organizację wewnętrzną, wykorzystującą w możliwie szerokim
zakresie doświadczenia płynące z opisanego we wcześniejszych rozdziałach modelu duńskiego.
Wariant III – wielki projekt, wielkie wyzwanie
Zważywszy na odczuwalny już dzisiaj niż demograficzny w grupie młodzieży podejmującej
naukę na studiach wyższych oraz wynikającą z wyzwań cywilizacyjnych konieczność dostosowania szkolnictwa średniego i wyższego do bieżących i przyszłych oczekiwań gospodarki
narodowej, potrzeba istotnej modyfikacji struktury i organizacji sieci szkól wyższych w Polsce
wydaje się przesądzona. Proces ten będzie charakteryzował się zmianą proporcji w liczbie
studiujących kierunki humanistyczne i techniczne (czy szerzej zawodowe), konieczną konsolidacją szkół wyższych i instytutów badawczo-naukowych, znacznym zwiększeniem zakresu
kierunków zamawianych, a co za tym idzie, również sposobu finansowania tego sektora.
Rozwiązania te, w naturalny sposób, będą faworyzowały duże, silne uczelnie i ośrodki
akademickie. Jednocześnie spowodują konieczność zmierzenia się tych mniejszych z nieznanymi dotychczas, ze względu na skalę i przedmiot, wyzwaniami.
Dlatego też przygotowanie – z należytym wyprzedzeniem – właściwej strategii i planu
działania przez zagrożone uczelnie i ośrodki, może być kluczowym warunkiem dla ich przetrwania w perspektywie najbliższych kilku/kilkunastu lat.
79 Strategia Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 r., Opole grudzień 2012, źródło: www.wup.opole.pl.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Dlatego też proponuje się przeprowadzić pogłębioną analizę i rozważyć możliwość utworzenia Opolskiego Uniwersytetu Technicznego (dalej OUT), pierwszej tego typu uczelni
w kraju. Placówka ta powstałaby z połączenia Politechniki Opolskiej i Uniwersytetu Opolskiego. Obie uczelnie zajmują obecnie odległe miejsca w Rankingu Uczelni Akademickich 201380
(przygotowanym przez portal Perspektywy i „Rzeczpospolitą”): odpowiednio 46 i 47 pozycję.
Prowadzą szereg kierunków powielających się (np. administracja, ekonomia, europeistyka,
informatyka, inżynieria środowiska, logistyka, zarządzanie i inne) oraz posiadają podobne
w wielu wypadkach instytuty, zajmujące się dyscyplinami podstawowymi (np. matematyka,
fizyka, chemia, biologia, filologie/języki obce). Dysponują również relatywnie dużą, ale jednocześnie rozproszoną bazą materialną, co ma bezpośredni wpływ na wysokie koszty administracyjne uczelni. Zatem, płynące z połączenia efekty synergii i optymalizacji są oczywiste
i znaczące. Do najważniejszych zaliczyć należy:
1. zwiększenie atrakcyjności oferty edukacyjnej, poprzez skoncentrowanie najlepszych zasobów na wybranych kierunkach,
2. znaczące wzmocnienie potencjału naukowo-badawczego, pozwalającego na włączanie
się w szerszym zakresie w krajowe i międzynarodowe programy badawcze,
3. zwiększenie potencjału i możliwości kreowania kadry naukowej (nadawanie stopni naukowych),
4. uwolnienie, tzw. martwych aktywów (intelektualnych i materialnych) poprzez połączenie
instytutów prowadzących dyscypliny podstawowe,
5. znaczącą racjonalizację kosztów administracyjnych (rzeczowych i osobowych),
6. zyskanie możliwości zwiększenia, uwolnionych przez optymalizację kosztów administracyjnych, środków finansowych przeznaczonych na podstawowe procesy przeprowadzane
w uczelni, tj. dydaktykę i badania naukowe,
7. zyskanie szansy na przebudowę struktury wewnętrznej uczelni zgodnie z wyzwaniami na
miarę XXI wieku.
Tak zbudowany Opolski Uniwersytet Techniczny w przywołanym powyżej rankingu natychmiast awansowałby o kilkanaście pozycji, zajmując prawdopodobnie miejsce w połowie
trzeciej dziesiątki. Stałby się również pierwszą tak komplementarną, i tym samym najbardziej innowacyjną w tym segmencie uczelnią regionalną.
Do przygotowania i przeprowadzenia tego procesu powinien zostać powołany specjalny
zespół, działający pod patronatem Marszałka Województwa Opolskiego.
Naturalnym uzupełnieniem oferty edukacyjnej OUT byłaby, opisana w Wariancie II, regionalna Wyższa Szkoła Zawodowa.
Biorąc pod uwagę powyższe analizy i przytoczone argumenty, autorzy opracowania
gorąco rekomendują podjęcie intensywnych prac nad realizacją rozwiązań przedstawionych w tym wariancie.
80 Źródło: www.perspektywy.pl/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=724:uczelnie-akademickie&catid=87&Itemid=231.
323
324
Edukacja zawodowa a rynek pracy
4.3.3. Rola partnerów
4.3.3.1. Władze samorządowe regionu
Władze samorządowe województwa, jako gospodarz, kreator i główny realizator strategii
rozwoju regionu, powinny wystąpić w roli inicjatora oraz moderatora procesu reorganizacji
szkolnictwa wyższego w województwie opolskim.
Zważywszy na znaczenie i doniosłość tego procesu oraz stopień jego skomplikowania,
działania należy prowadzić przy bezpośredniej współpracy z Wojewodą Opolskim, Kurią Diecezjalną, Prezydentami Opola i Nysy, liderami samorządów terytorialnych, głównymi aktywnymi organizacjami społecznymi i gospodarczymi z regionu.
Stopień zaangażowania poszczególnych partnerów zależy od wyboru wariantu opisanego
w poprzednim rozdziale. Jednak w każdym przypadku władze samorządowe powinny:
1. przygotować, przy udziale wyżej wymienionych partnerów, strategię rozwoju szkolnictwa
wyższego w regionie;
2. przyjąć rolę negocjatora między środowiskami akademickimi w procesie wypracowywania optymalnego rozwiązania końcowego;
3. udzielić wsparcia organizacyjnego i logistycznego;
4. udzielić poparcia politycznego, w celu przeprowadzenia wypracowanego rozwiązania
końcowego;
5. wesprzeć władze uczelni w pozyskiwaniu funduszy na realizację nowej koncepcji i dalszego rozwoju szkolnictwa wyższego w regionie.
Dla zwiększenia efektywności działań w tym zakresie, należałoby:
1. powołać Pełnomocnika Marszałka Województwa ds. rozwoju (reorganizacji) szkolnictwa
wyższego w regionie;
2. powołać, we wszystkich uczelniach państwowych z terenu województwa opolskiego, Pełnomocników Rektora ds. rozwoju (reorganizacji) szkolnictwa wyższego w regionie;
3. powołać interdyscyplinarny i międzyśrodowiskowy zespół, pracujący w strukturze projektowej, którego celem byłoby:
 opracowanie strategii rozwoju szkolnictwa wyższego w regionie,
 opracowanie programu wdrożenia nowego modelu organizacji szkolnictwa wyższego
w regionie,
 nadzór nad realizacją programu.
Zważywszy na odmienne doświadczenia, oczekiwania i nastawienie mentalne znaczącej
części środowisk akademickich, aktywne zaangażowanie autorytetu i urzędu Marszałka Województwa, wspieranego przez Wojewodę Opolskiego i inne autorytety regionalne, wydaje
się kluczowym czynnikiem powodzenia programu.
4.3.3.2. Przedsiębiorcy
W modelu kształcenia w regionalnej WSzZ, przedstawionym na rysunku 5, widać wyraźną
dominację komponentu kształcenia zawodowego, prowadzonego również poprzez kształcenie praktyczne. Najbardziej efektywną formą jego realizacji będzie rozbudowany program
praktyk i staży odbywających się w potencjalnych przyszłych miejscach pracy oraz zwiększenie liczby zajęć w pracowniach i laboratoriach, urządzonych tak, aby w możliwie dużym
zakresie odwzorowywały rzeczywiste warunki pracy.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Do właściwego funkcjonowania takiego modelu regionalnej WSzZ konieczne stanie
się realne włączenie przedsiębiorców i organizacji gospodarczych, silnie obecnych w regionie.
Najbardziej oczekiwane i pożądane będzie ich zaangażowanie w następujących formach:
1. aktywnego udziału liderów środowiska w Radzie Programowej Szkoły;
2. wsparcia procesu nauczania zawodu, poprzez:
 stworzenie możliwości przeprowadzenia praktyk/staży, których odbywanie w czasie
studiów dawałoby doświadczenie zawodowe wymagane przez pracodawców w momencie zatrudniania;
 zaangażowanie w proces dydaktyczny swoich menedżerów-praktyków życia gospodarczego – prowadzących wykłady i zajęcia gościnne i/lub opiekujących się grupami
studentów w czasie praktyk;
 udostępnienie firmowych laboratoriów i pracowni;
 umożliwienie wykonywania prac cząstkowych i końcowych (licencjackich lub inżynierskich) w formie konkretnych opracowań na potrzeby przedsiębiorstwa;
3. wsparcia materialnego szkoły, głównie przez wyposażanie biblioteki oraz specjalistycznych pracowni i laboratoriów;
4. prowadzenia wspólnych programów i projektów (np. przez koła zainteresowań), służących podniesieniu atrakcyjności i efektywności procesu kształcenia, jednocześnie dających przedsiębiorstwom konkretne korzyści aplikacyjne;
5. prowadzenia wspólnych działań promocyjnych wybranych kierunków kształcenia/zawodów oraz tworzenia dobrego PR dla danej branży – pokazywanie młodym ludziom perspektyw rozwoju zawodowego;
6. uczestniczenia i lobbowania, poprzez swoje organizacje, na rzecz właściwego planowania
kierunków kształcenia i dużej mobilności w dostosowaniu ram kwalifikacyjnych do realnych potrzeb branży;
7. zaangażowania w monitorowanie efektów procesu kształcenia oraz skuteczności zatrudniania absolwentów.
Pozyskanie do tego programu przedsiębiorców, silnie obecnych i zaangażowanych w regionie, będzie jednym z kluczowych czynników wpływających na jego powodzenie.
4.3.4. Przewidywane korzyści
z utworzenia regionalnej WSzZ
Wdrożenie zaproponowanego typu kształcenia w regionalnej WSzZ, wraz ze strategicznymi
zmianami organizacji szkolnictwa wyższego w województwie opolskim, pozwoliłoby na:
 zdefiniowanie i skoncentrowanie najlepszych aktywów środowiska akademickiego w najbardziej efektywnych miejscach,
 powiązanie kierunków kształcenia z potrzebami i potencjałem gospodarczym regionu,
 stworzenie optymalnej struktury kształcenia, tj. właściwej proporcji między liczbą kierunków zawodowych a ogólnych, liczbą studentów na studiach licencjackich i inżynierskich
a liczbą studentów na studiach magisterskich.
Suma tych rozwiązań dałaby przewagę konkurencyjną nad ośrodkami akademickimi o podobnej wielkości i potencjale oraz pozwoliłaby na podjęcie skutecznej rywaliza-
325
326
Edukacja zawodowa a rynek pracy
cji z sąsiednimi (katowickim, wrocławskim, krakowskim, łódzkim), znacznie silniejszymi
ośrodkami akademickimi. Jest to niezwykle istotne, tym bardziej, że zmiany w szkolnictwie
wyższym, choćby ze względów demograficznych i podążającej za nimi polityki rządu, są
nieuniknione.
Bezpośrednie korzyści dla regionu, wynikające z realizacji przedstawionego programu,
można ująć w następujących punktach:
1. wzrost prestiżu uczelni, wynikającego z poprawy jakości i organizacji kształcenia;
2. wzrost liczby studentów, pochodzących z regionu oraz województw sąsiednich;
3. stworzenie warunków do pozyskania studentów zagranicznych, pochodzących głównie
z krajów Europy Środkowo-Wschodniej;
4. istotne podniesienie szans absolwentów na znalezienie pracy, wynikające ze znacznie
lepszego stopnia przygotowania zawodowego, zgodnego z oczekiwaniami regionalnego
rynku pracy;
5. zwiększenie efektywności wykorzystania posiadanych zasobów kadrowych i materialnych, dedykowanych temu poziomowi kształcenia.
Suma tych korzyści znacząco może wpłynąć na dokonywane przez młodzież wybory miejsca kształcenia oraz może być ważnym czynnikiem zachęcającym do pozostania na Opolszczyźnie i realizowania w tym regionie swoich aspiracji życiowych i zawodowych.
4.3.5. Warunki konieczne do utworzenia regionalnej WSzZ
Wprowadzenie opisanego powyżej modelu jest możliwe w dzisiejszym porządku prawnym,
zatem nie wymaga zmian legislacyjnych, a jedynie racjonalnej interpretacji obowiązującego
prawa.
Szkoły wyższe działają w oparciu o Ustawę z dnia 27 lipca 2005 roku – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 z dnia 26 marca 2012 r. z późn. zm.) oraz indywidualne
Rozporządzenia Rady Ministrów powołujące uczelnie.
Ponieważ utworzenie kolejnej samodzielnej szkoły wyższej w regionie opolskim wydaje
się najmniej racjonalne, w dalszej części opracowania zostanie przedstawiony tryb utworzenia regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej, z wykorzystaniem potencjału już istniejących
placówek. Wiązało to się będzie z koniecznością zmiany statutu szkoły, kierunków i programów kształcenia oraz prawdopodobnie organu prowadzącego. Wszystkie te zmiany powinny
zyskać autoryzację właściwych organów nadzorczych.
Do powołania szkoły, na miarę potrzeb i możliwości województwa opolskiego oraz perspektyw demograficznych i rynku pracy, konieczne jest szerokie porozumienie między działającymi w regionie uczelniami.
Będzie to możliwe przy aktywnym zaangażowaniu Marszałka Województwa oraz wsparciu
pozostałych władz i autorytetów regionalnych.
Przy wyborze optymalnego rozwiązania (zobiektywizowania kryteriów) bardzo pomocne
będzie opracowanie strategii rozwoju szkolnictwa wyższego w regionie.
Dokument ten mógłby powstać w powołanym przez Marszałka Województwa interdyscyplinarnym zespole ekspertów, składającym się z przedstawicieli działających w regionie władz
wojewódzkich, zaproszonych niezależnych znawców oraz autorytetów środowiskowych.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
Opracowanie statutu szkoły, wybór kierunków kształcenia (zgodnych z potrzebami regionu), programu nauczania oraz modelu organizacyjnego szkoły byłoby zadaniem dla nowych
władz (in spe) lub powołanego zespołu.
Na realizację tego projektu powinien zostać wydzielony budżet, składający się ze środków
uczelni oraz środków samorządowych, wspieranych funduszami unijnymi (z nowej perspektywy finansowej 2014–2020) oraz prywatnymi.
4.4. NARZĘDZIE III: lokalna szkoła jako wielofunkcyjne
centrum edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjne dla
społeczności lokalnej
4.4.1. Założenia do modelu
Gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego w Polsce (art. 164 ust. 1. Konstytucji RP). Wyróżniamy trzy rodzaje gmin: miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie (zbiorowe,
wielowioskowe).
Rolę gminy szczegółowo określa Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.).
Zgodnie z art. 1 tej ustawy: „Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową”. Natomiast w art. 7. ust. 1. tej ustawy zapisano zadania, obszary własne gminy, które
w szczególności obejmują działania w zakresie:
(…)
8) edukacji publicznej,
9) kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony
zabytków i opieki nad zabytkami,
10) kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych,
15) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz
obiektów administracyjnych, (…).
Gminy wypełniają te obowiązki, tworząc oraz prowadząc samodzielne placówki oświatowe (przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja), placówki kultury (kluby tematyczne, domy
kultury, gminne biblioteki) oraz ośrodki sportu i rekreacji (GOS). Taki model funkcjonowania instytucji gminnych wymaga utrzymania wielu obiektów oraz licznej grupy pracowników
obsługi (administracja, księgowość, zaopatrzenie, serwis itp.). Rozproszenie tych placówek
generuje dodatkowe koszty logistyczne i inwestycyjne (np. media, telekomunikacja itp.) oraz
powoduje, że mieszkańcy gminy mają do nich ograniczony dostęp.
Realizacja podstawowych zadań przez małe gminy wiejsko-miejskie, a szczególnie gminy
wiejskie, ze względu na niewielkie fundusze własne, stanowi poważne wyzwanie zarządcze
dla władz gminy. Większa część budżetów gmin wiejskich przeznaczana jest na utrzymanie placówek edukacyjnych, co przy obserwowanym ciągłym spadku liczby dzieci w wieku
szkolnym, prowokuje do poszukiwania oszczędności w tym obszarze, poprzez ograniczenie
liczby placówek oświatowych. Jednocześnie, ze względu na zbyt dużą liczbę samodzielnych
instytucji – jednostek budżetowych gminy, ponoszone są niewspółmiernie wysokie do oczekiwanych efektów (oferty programowej) administracyjne koszty stałe.
327
328
Edukacja zawodowa a rynek pracy
W rezultacie władze wielu gmin, dążąc do równowagi budżetowej, a czasami wręcz ratując się
przed bankructwem, decydują się na likwidację mniejszych placówek szkolnych, przy jednoczesnym utrzymaniu placówek kulturalno-rozrywkowych na minimalnym poziomie. Takie decyzje,
choć czasami obiektywnie konieczne, wywołują sprzeciw społeczności lokalnej i są często zarzewiem poważnych konfliktów. Dlatego też poszukiwanie koncepcji na miarę arystotelesowskiego
„złotego środka”, który pozwoliłby na realizację podstawowych funkcji placówek gminnych, przy
jednoczesnej optymalizacji kosztów ich działania, staje się często potrzebą chwili.
Wyjściem naprzeciw tym potrzebom może być, opisany w kolejnym rozdziale, model szkoły
gminnej, funkcjonującej nie tylko jako placówka dydaktyczna, ale jako centrum edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjne dla społeczności lokalnej.
Model ten zbudowany jest na następujących podstawowych założeniach:
 maksymalna realizacja celów statutowych placówek, przy możliwie niskich kosztach jednostkowych,
 utrzymanie możliwie dużej liczby małych placówek oświatowych na ternie gminy,
 budowanie możliwie bogatej oferty programowej, łatwo dostępnej dla mieszkańców,
 obniżenie kosztów stałych funkcjonowania placówek,
 racjonalizacja wydatków inwestycyjnych i kosztów utrzymania.
Cele te realizowane będą poprzez:
 wprowadzenie spójnego modelu funkcjonalnego dla wszystkich instytucji,
 optymalizację wielkości i funkcji małych placówek edukacyjnych, zgodnie z rzeczywistymi
potrzebami społeczności lokalnej,
 wykorzystanie dobowego rozkładu obciążeń instytucji,
 koordynację kalendarzy i aktywności wszystkich instytucji,
 optymalizację wykorzystania majątku ruchomego (wyposażenie) i nieruchomego (obiekty
i tereny).
Wprowadzenie takiego rozwiązania pozwoli na wielofunkcyjne wykorzystanie posiadanych
obiektów i ich wyposażenia oraz zgromadzonego i związanego z nimi kapitału ludzkiego.
4.4.2. Opis modelu
Na bazie szkoły gminnej proponuje się stworzenie zintegrowanej placówki edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjnej, służącej gminnej społeczności lokalnej wielowymiarową ofertą.
Koncepcja ta zakłada połączenie w jedną strukturę funkcjonalną i organizacyjną (zarządczą), rozproszonych obecnie instytucji gminnych, takich jak główne szkoły w gminie, biblioteki gminne, domy kultury z klubami tematycznymi, kawiarenki internetowe, Gminne Ośrodki Sportu (jeżeli istnieją), oraz innych posiadanych przez gminę zasobów materialnych.
W centrum zintegrowanej placówki umieszczona będzie główna gminna szkoła podstawowa (w uzasadnionych przypadkach gimnazjum), zlokalizowana w miejscowości-siedzibie gminy. Posiadać będzie szeroką bazę lokalową, na którą składają się sale lekcyjne, możliwie dobrze wyposażone pracownie przedmiotowe (np. informatyczna, matematyczna, przyrodnicza,
historyczna, muzyczna, plastyczna itp.), biblioteka, sala gimnastyczna, pełniąca również rolę
sali widowiskowej (scena teatralna), świetlica szkolna, stołówka, boisko szkolne i plac zabaw.
Szkoła będzie prowadzić swoją podstawową działalność w zakresie edukacji i wychowania, realizując podstawę programową oraz zajęcia fakultatywne.
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
W celu zachowania obecności placówek edukacyjnych w mniejszych ośrodkach (w praktyce we wsiach i sołectwach), szkoła gminna przejmuje dotychczasowe placówki (przekształcając je w filie) lub tworzy nowe filie szkolne.
Taka jednostka poprowadzi zajęcia lekcyjne w klasach nauczania początkowego, klasy zerowej do trzeciej włącznie. W uzasadnionych przypadkach (rzeczywista potrzeba społeczności lokalnej) poszerzy swoją działalność o usługi przedszkolne (opieka nad dziećmi w wieku 3–5 lat).
Społeczności lokalne, na terenie której działa filia, zapewniają sale lekcyjne. Do tego celu
mogą być wykorzystane obiekty starej szkoły, salki katechetyczne lub inne tego typu obiekty
lokalne, spełniające podstawowe wymogi pomieszczeń, które mogą pełnić rolę klas lekcyjnych. Szkoła gminna natomiast zapewnia niezbędne wyposażenie oraz nauczycieli o właściwych kwalifikacjach.
Uczniowie filii dowożeni są na systematyczne zajęcia (np. raz w tygodniu) do szkoły gminnej i w ten sposób korzystają z bazy materialnej szkoły (np. sala gimnastyczna, pracownie
przedmiotowe itp.) oraz uczestniczą w życiu całej gminnej społeczności szkolnej.
Takie rozwiązanie pozwoliłoby, przy minimalizacji kosztów stałych, pozostawić placówkę edukacyjną w małej miejscowości (dając satysfakcję społeczności lokalnej), a dzieciom
uczęszczającym do niej możliwość bieżącego kontaktu z placówką centralną (znacznie lepiej
wyposażoną i oferującą bogata ofertę zajęć dodatkowych), co istotnie wpłynęłoby na wyrównanie ich szans edukacyjnych i cywilizacyjnych.
Nauka w klasach 4–6, a tym bardziej na poziomie gimnazjum, odbywałaby się w placówce
centralnej, a dzieci z miejscowości będących siedzibami filii, dowożone byłyby autobusem
szkolnym. Zdecydowanie łatwiej bowiem jest wyposażyć i utrzymać jedną placówkę na wysokim poziomie i dowozić do niej dzieci nawet z kilku miejscowości, niż rozpraszać zasoby
po kliku, zazwyczaj znacznie słabszych.
Biblioteka gminna powinna zostać połączona z biblioteką szkolną, a jej działalność poszerzona o wypożyczane filmy edukacyjne (w technologii DVD), stosowne programy komputerowe oraz płyty CD, tak aby stała się placówką multimedialną. Rolę czytelni pełniłaby miniksięgarnia, zorganizowana np. na wzór klubów EMPIK. W godzinach lekcyjnych biblioteka byłaby
dostępna dla uczniów, a w godzinach popołudniowych dla pozostałych mieszkańców gminy.
Świetlica szkolna prowadziłaby zajęcia dla uczniów w czasie i bezpośrednio po zajęciach
lekcyjnych, natomiast w godzinach popołudniowych i wieczornych pełniłaby rolę świetlicy
środowiskowej.
W pracowni internetowej w czasie zajęć szkolnych prowadzono by zajęcia dydaktyczne, a w godzinach popołudniowych i wieczornych pełniłaby rolę kawiarenki internetowej,
otwartej dla pozostałych mieszkańców gminy, z możliwością prowadzenia przez szkolnego
nauczyciela informatyki np. kursów komputerowych dla dorosłych. Taka formuła funkcjonowania szkolnych pracowni komputerowych, pozwoliłaby na rozwiązanie problemu „ostatniej
mili”, tzn. braku dostępu szerokopasmowego (najczęściej związanego z łączem światłowodowym) internetu do więcej niż jednego miejsca w gminie.
Stołówka szkolna serwowałaby posiłki dla uczniów, a w godzinach popołudniowych i wieczornych pełniłaby rolę klubu seniorów, czy np. koła gospodyń wiejskich.
Pracownie przedmiotowe szkoły służyłyby jako miejsca do prowadzenia zajęć klubowych
i kół zainteresowań pozostałych mieszkańców gminy. Dodatkowo możliwym byłoby, w miarę
lokalnych potrzeb, prowadzenie przez nauczycieli szkolnych np. kursów języków obcych dla
mieszkańców gminy.
329
330
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Szkolne obiekty sportowe, takie jak sala gimnastyczna, czy boisko sportowe (np. w standardzie ORLIKA) służyłyby młodzieży i mieszkańcom do uprawiania sportu i rekreacji. To na
tych obiektach powinna być prowadzona systematyczna działalność GOS (np. poprzez organizację lokalnych klubów sportowych).
W tym modelu funkcjonalnym dom kultury, a w szczególności jego pracownicy staliby się organizatorami zajęć i wydarzeń (swego rodzaju agencją animującą lokalną aktywność), a nie jak
to ma miejsce dotychczas, administratorami niejednokrotnie największego w gminie i pustego
przez większą część dnia, czy nawet tygodnia, obiektu. Mogliby skoncentrować się na rzeczywistej promocji aktywności kulturalnej (imprezy i wydarzenia), edukacyjnej (koła zainteresowań) oraz rozrywkowej (koncerty i zabawy) dla społeczeństwa gminy.
Rozwiązanie to pozwalałoby również na optymalne wykorzystanie kadry pedagogicznej
i nielicznych z natury rzeczy specjalistów pracujących w gminach wiejskich. I tak, np. nauczyciel informatyki stawałby się instruktorem w kole informatyków (formalnie prowadzonym
przez agencję działająca pod nazwą „dom kultury”), pedagog szkolny opiekunem świetlicy
środowiskowej, a nauczyciel wychowania fizycznego trenerem lub instruktorem w GOS.
Jednocześnie model ten pozwalałby, w razie konieczności wynikającej, np. z potrzeby
optymalizacji pozycji budżetowych lub specjalnego statusu placówki, na zachowanie formalnej podmiotowości jednostek budżetowych gminy, np. domu kultury, GOS, Klubu seniora.
W tym przypadku instytucje te korzystałyby z szeroko zakrojonego outsourcingu (np. usług
administracyjnych, księgowych, serwisowych itp.) oraz najmu i dzierżawy wybranych pomieszczeń i obiektów. Nadal możliwe byłoby osiągnięcie wszystkich wymienionych powyżej
korzyści, przy równoczesnym zachowaniu „swobody manewru” przez władze gminy.
Schemat funkcjonalny modelu gminnej szkoły jako lokalnego centrum edukacyjno-kulturowo-cywilizacyjnego przedstawiono na rysunku 6.
Rysunek 6. Model funkcjonalny gminnego centrum edukacyjno-kulturalno-rozrywkowego
4. Propozycja rozwiązań – narzędzia
4.4.3. Tryb wprowadzenia modelu
Poniżej przedstawiono plan wprowadzenia opisanego modelu w dziesięciu kolejnych krokach, które sprowadzałyby się do realizacji wymienionych w punktach następujących zadań:
1. Powołać lidera projektu i zespół projektowy oraz wyznaczyć budżet.
2. Zinwentaryzować, pod kątem potrzeb projektu, posiadane zasoby kadrowe, materialne
i finansowe.
3. Przeanalizować rzeczywistą aktywność, będących w obszarze zainteresowania instytucji
oraz zasoby i budżety, którymi dysponują.
4. Zdefiniować cele operacyjne nowego modelu i ocenić możliwości ich realizacji (wskazać
ewentualne deficyty).
5. Opracować model funkcjonalny placówki centralnej, a na jego podstawie model organizacyjno-zarządczy (w strukturze zintegrowanej lub rozproszonej), zawierający m.in. plan
finansowy oraz plan polityki kadrowej.
6. Opracować plan dojścia do modelu końcowego, z uwzględnieniem konieczności przeprowadzenia programu pilotażowego.
7. Podjąć odpowiednie decyzje formalne, przez właściwe ciała statutowe (przede wszystkim organy gminy).
8. Przeprowadzić implementację wypracowanego modelu, poczynając od programu pilotażowego.
9. Przeprowadzić ewaluację modelu po jednym pełnym cyklu funkcjonowania (najprawdopodobniej będzie to jeden pełny rok budżetowy).
10. Dokonać ewentualnych korekt i modyfikacji wprowadzonego modelu.
Taka organizacja pracy daje szanse na optymalne wykorzystanie własnych zasobów i osiągnięcie końcowego sukcesu. W przypadku stwierdzenia przez gminę deficytu kompetencji i/
lub dla zobiektywizowania wypracowywanych rozwiązań wykorzystanie tzw. autorytetu zewnętrznego, należy zaprosić do pomocy doradcę, posiadającego właściwe dla obszaru działań kompetencje oraz doświadczenie.
4.4.4. Przewidywane korzyści
Wdrożenie koncepcji zbudowanej na założeniach, przedstawionych w powyższych rozdziałach, pozwoli gminie na osiągnięcie wymiernych korzyści społecznych i ekonomicznych.
Do pierwszych należało będzie pozostawienie placówek edukacyjnych na terenie małych miejscowości szkolnych oraz zaoferowanie znacznie pełniejszej i lepiej zorganizowanej oferty kulturalnej, rekreacyjnej i rozrywkowej (efekt synergii) dla wszystkich mieszkańców gminy.
Do korzyści ekonomicznych zalicza się zyskanie przez gminę możliwości realizacji jej
podstawowych obowiązków ustawowych w znacznie szerszym zakresie, głównie poprzez
wykorzystanie ukrytych rezerw i optymalizację zarządzania posiadanymi zasobami, nawet
przy ograniczonej wysokości budżetu. Oszczędności finansowe, wynikające z redukcji kosztów bieżących, po wprowadzeniu proponowanego modelu, mogą wynosić nawet 20–30%
wydatków ponoszonych na ten cel obecnie w skali roku. Odnotowano by również znaczące
oszczędności w nakładach inwestycyjnych, ponoszonych dotychczas na budowę, przebudowę lub remonty wielu obiektów o podobnych funkcjach użytkowych. Nastąpiłoby również,
331
332
Edukacja zawodowa a rynek pracy
uwolnienie tzw. „martwego kapitału”81, na skutek wielofunkcyjnego wykorzystania posiadanych zasobów, a zbędny majątek trwały i ruchomy po sprzedaniu, zasiliłby kasą gminy,
zwiększając jej możliwości finansowe.
Suma tych korzyści wpłynęłaby na poprawę zarządzania, prawie zawsze skromnymi finansami gminy, a w konsekwencji ograniczyła skalę likwidacji małych placówek szkolnych
i w ten sposób zauważalnie podniosłaby jakość i komfort życia społeczności gminnej.
4.4.5. Warunki konieczne do wdrożenia proponowanych narzędzia
Gminy jako jednostki sektora finansów publicznych działają w ramach określonych przepisami prawa. Przepisy te wynikają w szczególności z ustawy o samorządzie gminnym82, innych
ustaw i rozporządzeń, uchwał Rady Gminy, w tym uchwał o charakterze aktów prawa miejscowego oraz zarządzeń Burmistrza/Wójta Gminy.
Do najważniejszych aktów prawnych, które regulują i wyznaczają sposób pracy Gminy należą:
 ustawa o samorządzie gminnym,
 ustawa o pracownikach samorządowych,
 ustawa o finansach publicznych,
 kodeks postępowania administracyjnego,
 ustawa o ochronie danych osobowych,
 ustawa o dostępie do informacji publicznej,
 ustawa o prawie zamówień publicznych.
Wiele gmin posiada już dzisiaj (np. gmina Popielów w pow. opolskim) Strategie Rozwoju
Gminy, Plan Rozwoju Lokalnego czy Wieloletni Program Inwestycyjny. Przyjęte cele i zadania
wynikające z w/w dokumentów realizuje poprzez coroczne Uchwały budżetowe. To w tych
dokumentach powinien być zapisany program zmian w organizacji i sposobie funkcjonowania systemu edukacji oraz czas i sposób jego realizacji.
Przygotowanie i wprowadzenie modelu lokalnej szkoły, jako wielofunkcyjnego centrum
edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjnego dla społeczności lokalnej, możliwe będzie w ramach
obecnego porządku prawnego, a zatem nie wymaga zmian legislacyjnych.
Wymaga natomiast świadomej inicjatywy ze strony władz gminy (przede wszystkim organów wykonawczych) oraz podjęcia właściwych uchwał przez Radę Gminy.
Program ten powinien być finansowany ze środków własnych gminy, wspieranych funduszami unijnymi (nowa perspektywa finansowa 2014–2020), przy udziale funduszy prywatnych.
Kluczowym warunkiem powodzenia programu będzie determinacja władz gminy do zastosowania proponowanych zmian oraz profesjonalizm ich przeprowadzenia.
81 H. de Soto, Tajemnica kapitału, Fijorr Publishing Chicago/Warszawa 2002.
82 Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591.
5. Przewidywane skutki wprowadzenia
proponowanych rozwiązań
Wszystkie opisane powyżej narzędzia wpisują się w program Strategii Rozwoju Województwa Opolskiego do 2020 roku oraz w zdefiniowaną tam misję województwa:
Województwo opolskie przyjazne mieszkańcom i przedsiębiorcom83.
Wspierają osiąganie celów strategicznych i służą pośrednio lub bezpośrednio realizacji
celów operacyjnych, a tym samym wzmacniają działania, które mają zapobiegać oraz przeciwdziałać procesom depopulacji regionu.
Narzędzie I: model zintegrowanego kształcenia zawodowego na bazie średniej szkoły zawodowej – technikum zawodowego oraz Narzędzie II: model regionalnej Wyższej Szkoły
Zawodowej, w ramach:
1. celu strategicznego 1: Konkurencyjny i stabilny rynek pracy, służy realizacji następujących założeń operacyjnych:
1.1. poprawie jakości kształcenia oraz dostosowaniu oferty edukacyjnej do potrzeb rynku pracy;
1.2. wspieraniu kształcenia ustawicznego;
1.3. wspieraniu zatrudnienia i samozatrudnienia;
2. celu strategicznego 4: Dynamiczne przedsiębiorstwa, służy realizacji następujących celów operacyjnych:
4.1. wsparciu rozwoju przedsiębiorstw i nowoczesnego rzemiosła;
4.2. rozwojowi sektora usług rynkowych;
4.3. wspieraniu współpracy międzynarodowej przedsiębiorstw.
Narzędzie II: model regionalnej Wyższej Szkoły Zawodowej, w ramach:
3. celu strategicznego 3: Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka, służy realizacji następujących celów operacyjnych:
3.3. rozwój potencjału badawczo-rozwojowego na rzecz regionalnej gospodarki;
3.4. wzmocnienie powiązań pomiędzy gospodarką, nauką oraz regionalnymi instytucjami biznesowymi.
4. celu strategicznego 8: Konkurencyjna aglomeracja opolska, służy realizacji następujących celów operacyjnych:
8.1. rozwój i wzmocnienie funkcji metropolitalnych;
8.2. kreowanie pozytywnego wizerunku aglomeracji i rozwój współpracy z ośrodkami
regionalnymi.
83 Strategia rozwoju województwa opolskiego do 2020 roku, Opole 2012.
334
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Narzędzie III: lokalna szkoła jako wielofunkcyjne centrum edukacyjno-kulturalno-cywilizacyjne dla społeczności lokalnej, w ramach:
5. celu strategicznego 1:Konkurencyjny i stabilny rynek pracy, służy realizacji następujących celów operacyjnych:
1.4. przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu oraz ubóstwu;
6. celu strategicznego 2: Aktywna społeczność lokalna, służy realizacji następujących
celów operacyjnych:
2.1. wspieranie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego;
2.3. wzmocnienie potencjału instytucjonalnego i skuteczności administracji.
7. celu strategicznego 5:Nowoczesne usługi oraz atrakcyjna oferta turystyczno-kulturalna,
służy realizacji następujących celów operacyjnych:
5.1. poprawa jakości i dostępności do usług zdrowotnych, opiekuńczych i edukacyjnych;
8. celu strategicznego 10: Wielofunkcyjny obszar wiejski, służy realizacji następujących
celów operacyjnych:
10.1. wspieranie pozarolniczej aktywności gospodarczej i inicjatyw lokalnych.
W efekcie zastosowania opracowanych narzędzi nastąpi przyspieszenie realizacji powyższych celów. To z kolei powinno wpłynąć na poprawę otrzymywanego przez młodzież wykształcenia oraz jakości życia w regionie i przyczynić się do skutecznego przeciwdziałania
procesowi depopulacji w województwie opolskim.
6. Rekomendacje
6.1. Planowanie
We wszystkich dostępnych opracowaniach i badaniach, dotyczących relacji pomiędzy ofertą
edukacyjna proponowaną przez szkoły ponadgimnazjalne i wyższe, a rynkiem pracy w województwie opolskim, przewijają się podobne, krytyczne oceny i wnioski. Mówią one o daleko
idącym niedopasowaniu kształcenia zawodowego do oczekiwań i potrzeb pracodawców. Ten
stan rzeczy jest efektem zaszłości historycznych, przede wszystkim nieudanej reformy szkolnictwa z 1999 roku oraz przeniesienia odpowiedzialności za ponadgimnazjalne szkolnictwo
zawodowe na poziom powiatu. Okazało się, zupełnie słusznie, że przyjęte w reformie założenia są nie tylko nie trafione, ale wręcz czasami absurdalne (np. proporcja stosunku struktury
kształcenia 70:30, czy nawet 80:20 na rzecz LO). Dodatkowo powiaty mają zbyt mały potencjał i wąską perspektywę widzenia problemu, żeby właściwie definiować kierunki/zawody
kształcenia w podległych im szkołach. Ponadto zadziałały mechanizmy lokalnego nacisku,
które powodowały kontynuację kształcenia w wielu zawodach i funkcjonowania szkół, bez
analizy ich przydatności dla gospodarki regionu.
Natomiast uczelnie wyższe, realizując czasami źle pojętą zasadę autonomii akademickiej,
kontynuowały i/lub tworzyły kierunki studiów, kierując się głównie potrzebami pensum
swoich pracowników i posiadanymi, wieloletnimi programami dydaktycznymi. Dodatkowo
społeczeństwo województwa, reprezentowane przez władze samorządowe, pozbawione
było i nadal jest, realnego wpływu na działalność uczelni wyższych w ich regionie. Taki stan
rzeczy skutkował znaczącym rozminięciem się oferty edukacyjnej z potrzebami, szczególnie
regionalnego, rynku pracy.
Dlatego też wyjściem z sytuacji jest przejęcie inicjatywy przez samorząd województwa
i planowanie oraz koordynowanie procesów edukacyjnych w skali całego regionu, zgodnie
ze zdefiniowanymi obecnymi i przyszłymi potrzebami. Dla realizacji tego celu opracować
należy strategię rozwoju ponadgimnazjalnego szkolnictwa zawodowego w regionie, zawierającą wytyczne, co do:
 kierunków kształcenia, w perspektywie długookresowej (np. 4/8/12/16 lat),
 miejsc kształcenia,
 koniecznej alokacji zasobów oraz koncentracji środków finansowych.
Z satysfakcją należy stwierdzić, że zostały już podjęte przez Departament Edukacji i Rynku
Pracy UMWO pierwsze znaczące działania w tym kierunku. Przeprowadzono gruntowną analizę szkolnictwa w regionie oraz podjęto próbę określenia specjalizacji powiatowej w szkolnictwie zawodowym. Działania te należy kontynuować, aż do opracowania pełnej strategii
rozwoju tego obszaru w regionie.
Podobną aktywnością samorządu wojewódzkiego powinno być objęte szkolnictwo wyższe. Dla jego właściwego rozwoju, zgodnego z obecnymi i przyszłymi potrzebami regionu,
należy opracować regionalną strategię rozwoju szkolnictwa wyższego, obejmującą docelowy model (tj. liczbę i rodzaj uczelni państwowych, kierunki kształcenia w perspektywie dłu-
336
Edukacja zawodowa a rynek pracy
gookresowej na poziomie inżynierskim/licencjackim oraz magisterskim, konieczną alokację
zasobów, źródła finansowania itp.) oraz plan jego wdrożenia.
Oba dokumenty powinny podlegać stałemu monitoringowi i ewaluacji w okresach odpowiadających cyklom kształcenia, tj. odpowiednio trzy i czteroletnich.
Reasumując, planowanie w skali regionu oraz konsekwentna realizacji wypracowanych
rozwiązań będą kluczowymi czynnikami sukcesu przebudowy szkolnictwa zawodowego na
poziomie ponadgimnazjalnym i wyższym w województwie opolskim.
6.2. Specjalizacja
Jednym z kluczowych problemów opolskiego szkolnictwa zawodowego jest jego nadmierne
rozproszenie oraz częste powtarzanie się kierunków/zawodów kształcenia. Zjawiska te występują przede wszystkim na poziomie szkół ponadgimnazjalnych, ale również nie są obce
uczelniom wyższym. Dotyczy to również instytucji około szkolnych, takich jak Centra Doskonalenia Zawodowego. Dlatego też bezwzględnie koniecznym jest uporządkowanie profilu
szkół zawodowych (np. technikum budowlane, elektryczne, elektroniczne, chemiczne, medyczne, technologii drewna itp.) oraz wprowadzenie specjalizacji powiatowej(co już zostało
zainicjowanie przez UMWO). W konsekwencji możliwym będzie skoncentrowanie zasobów
i środków finansowych w tych placówkach, które zagwarantują wysoki poziom kształcenia.
Podobne uporządkowanie i specjalizacja powinna nastąpić na poziomie szkół wyższych.
Tak jak zaproponowano w rozdz. 4.3. powinna zostać stworzona jedna uczelnia wyższa w regionie oferująca studia magisterskie (Opolski Uniwersytet Techniczny) i jedna regionalna
Wyższa Szkoła Zawodowa.
Takie rozwiązanie pozwoliłoby na koncentrację rozproszonego potencjału naukowo-badawczego oraz optymalizację zasobów dydaktycznych i bazy materialnej. Dzięki temu tak
przebudowane uczelnie opolskie byłyby w stanie podjąć skuteczną rywalizację konkurencyjną z silniejszymi ośrodkami akademickimi z ościennych województw.
Dobrym przykładem pozytywnych efektów specjalizacji, koncentracji kompetencji i zasobów, może być zaprezentowana poniżej koncepcja restrukturyzacji Centrów Kształcenia Zawodowego.
6.3. Koncepcja sieci Centrów Technologicznych
(szkoła, centrum, pracodawcy)
Analizując sytuację kształcenia zawodowego w województwie opolskim zauważamy, że jego
słabą stroną jest rozproszenie i niedopasowanie kierunków edukacji do potrzeb lokalnego rynku pracy. Podstawową rekomendacją staje się propozycja specjalizowania szkolenia
w regionie. W związku z tym proponuje się wdrożyć koncepcję Centrów Technologicznych,
powstałych na bazie trzech obecnych, dobrze wyposażonych ośrodków: Opole, Kędzierzyn
-Koźle i Nysa oraz, aktualnie niedoposażonych ośrodków w Brzegu i Kluczborku.
Propozycję rozmieszczenia geograficznego ośrodków przedstawiono na rysunku 7. Lokalizacje centrów zostały tak dobrane, aby zapewnić wszystkim szkołom regionu możliwość
nawiązania współpracy z dobrze wyposażonym Centrum, niezależnie od położenia. Geograficzny podział placówek jest następujący: południowy zachód do CKZiU Nysa, południowy
wschód do CKPiU Kędzierzyn-Koźle, centrum województwa do Zespół Placówek Oświato-
6. Rekomendacje
wych – CKP Opole, północny zachód do ośrodka powstałego na bazie jednego z zespołu
szkół zawodowych w Brzegu, północny wschód do ośrodka powstałego na bazie Zespołu
Szkół Ponadgimnazjalnych CKU w Kluczborku.
Takie rozwiązanie pozwoliłoby w optymalny sposób wykorzystać obecne i przyszłe środki
finansowe i zasoby materialne na potrzeby wzmocnienia ponadgimnazjalnego szkolnictwa
zawodowego. Szeroki dostęp do pracowni i pozostałych zasobów Centrów byłby możliwy
poprzez właściwą organizację współpracy między centrami a powiązanymi z nim szkołami
(plan zajęć i logistyka transportu) oraz przez właściwą organizację pracy w samym Centrum,
np. umożliwienie prowadzenia zajęć w dwóch turach, tj. przez 12 godzin na dobę.
Dodatkowo taka koncentracja kompetencji i wyposażenia ułatwiłaby wprowadzenie „specjalizacji powiatowej” oraz przyspieszyłaby proces reorientacji kierunków kształcenia w ponadgimnazjalnych szkołach zawodowych. Ponadto, zgodnie z wcześniejszymi założeniami,
nastąpiłoby zwiększenie jakości kształcenia przy jednoczesnym obniżeniu kosztów jednostkowych, tj. kosztu godziny nauki praktycznej zawodu.
Rysunek 7. Propozycja lokalizacji Centrów technologicznych w województwie opolskim
Źródło: opracowanie własne.
337
338
Edukacja zawodowa a rynek pracy
Takie rozwiązanie wiązałoby się z koniecznością poniesienia jednorazowych wydatków na
konieczne wyposażenie (doposażenie centrów) i pokrycie kosztów reorganizacji.
Wprowadzone w ostatnim czasie nowe rozwiązania prawne oraz nowe podstawy programowe pozwalają na realizację tego typu zmian z inicjatywy kierowników odpowiednich jednostek
szkolnych. Należy przy tym zaznaczyć, że koncepcja ta jest zbieżna ze wstępną koncepcją projektu Wsparcie kształcenia zawodowego na Opolszczyźnie – szansą regionu, przedstawioną na
Konwencie Starostów Województwa Opolskiego w Głębinowie 20 lutego 2013 roku.
Tak wyodrębnione i wyposażone w sprzęt wymagający dużych nakładów finansowych
(np. obrabiarki CNC, urządzenia mechatroniczne, specjalistyczne urządzenia warsztatowe
itp.) pięć centrów technologicznych przejęłoby rolę ośrodków wiodących i podjęłoby aktywną współpracę z właściwymi terytorialnie szkołami zawodowymi, tworząc dla nich atrakcyjne zaplecze warsztatów i pracowni.
6.4. Kształcenie praktyczne
Kolejnym ważnym dla zmiany jakości i efektywności kształceni zawodowego punktem jest
znaczne zwiększenie komponentu nauki praktycznej na wszystkich poziomach kształcenia zawodowego. Ze względu na znacznie niższy poziom industrializacji niż w Niemczech (będącej
punktem odniesienia dla tego typu kształcenia) oraz brak tradycji ścisłej współpracy przedsiębiorstw ze szkołami, osiągniecie wskaźnika 25% czasu praktycznej nauki zawodu będzie
dużym sukcesem organizacyjnym. Kształcenie to będzie realizowane w warsztatach i pracowniach własnych lub wypożyczonych szkole (np. przez CKZ lub nowe Centra Technologiczne,
uczelnie wyższe, przedsiębiorstwa) oraz podczas praktyk i staży u przyszłych pracodawców.
Dlatego też, poza opisanym powyżej programem zbudowania i wyposażenia pięciu wiodących Centrów Technologicznych, koniecznym będzie pozyskanie do współpracy licznej
grupy przedsiębiorstw i instytucji. Jednym z narzędzi służących temu celowi będzie wprowadzenie silnej reprezentacji przedsiębiorców do Rady Programowej Szkoły. Ponadto należało będzie zwolnić, tych przedsiębiorców, którzy zdecydują się na przyjęcie praktykantów,
od odpowiedzialności za uzyskane podczas praktyk efekty dydaktyczne, przenosząc ją na
ucznia i szkołę. Po stronie przedsiębiorcy pozostałoby stworzenie właściwych warunków do
przeprowadzenia praktyk oraz realizacji przyjętego programu.
6.5. Współpraca
Umiejętność współpracy zespołowej oraz pracy projektowej będzie ważną umiejętnością
zdobywaną przez uczniów i studentów w zaproponowanych, nowych modelach kształcenia.
Jednak praktyczny wymiar tej zdolności zostanie poddany próbie podczas organizowania
współpracy partnerów wokół techników zawodowych, a jeszcze bardziej podczas realizacji
programu reorganizacji szkól wyższych w regionie.
Równie ważna będzie zdolność porozumienia się samorządów powiatowych przy wprowadzaniu „specjalizacji powiatowych” szkól zawodowych oraz budowania sieci Centrów
Technologicznych.
Dużym wyzwaniem będzie nawiązanie stałej i efektywnej współpracy środowisk gospodarczych ze szkołami średnimi i wyższymi w zakresie planowania kierunków i programów
kształcenia.
6. Rekomendacje
Wszystkie wymienione powyżej obszary współpracy stanowią tzw. rezerwy proste (tzn.
bezinwestycyjne a wymagające jedynie zmian organizacyjnych) i powinny być wykorzystane
w pierwszej kolejności. Suma korzyści płynąca z podjęcia aktywnej współpracy przez tak
wiele podmiotów i w tak wielu wymiarach, będzie znacznie większa niż wskazywałby na to
prosty rachunek arytmetyczny, gdyż wygenerowany zostanie szereg nieznanych dzisiaj efektów synergii.
6.6. Promocja
W województwie opolskim, jako jednym z trzech w kraju, młodzież częściej decydowała się
na wybór ponadgimnazjalnej szkoły zawodowej niż szkoły ogólnokształcącej. To pozytywne zjawisko jest niestety deprecjonowane bardzo niskim wynikiem egzaminu gimnazjalnego (na podstawie danych Opolskiego Kuratorium Oświaty jest to znacznie poniżej 100 pkt.)
wśród uczniów decydujących się na tę formę kształcenia.
Na poziomie studiów wyższych młodzież znacznie częściej wybiera szeroko rozumiane
kierunki humanistyczne i ekonomiczne niż techniczne oraz ściśle zawodowe. Skutkuje to
wysokim poziomem bezrobocia wśród absolwentów obu tych grup.
Dlatego też wydaje się koniecznym przeprowadzenie szerokiej akcji promocyjnej nowych form i kierunków kształcenia zawodowego z udziałem wszystkich partnerów, a przede
wszystkim środowisk gospodarczych. Celem akcji byłoby propagowanie dobrego wizerunku
kształcenia zawodowego oraz pokazywanie dobrych perspektyw budowania kariery na bazie wykształcenia zawodowego.
Jednak jednym z głównych celów tej kampanii powinno być, obok promowania konkretnych profesji i szkół, zmiana odbioru społecznego i wizerunku zawodu rzemieślnika, technika-specjalisty, inżyniera czy licencjata.
Należy zatem, podjąć wysiłek przywrócenia w społeczeństwie szacunku i prestiżu dla konkretnego wykształcenia zawodowego na każdym poziomie.
Dlatego też akcja promocyjna powinna być poprzedzona kampanią wizerunkową, służącą
zmianie nastawienia mentalnego rodziców i uczniów gimnazjów i liceów przy podejmowaniu
decyzji, co do dalszego kierunku kształcenia.
W efekcie kampanii i wszystkich wyżej wymienionych działań powinien nastąpić powrót
do naturalnie ukształtowanej (przed reformą szkolnictwa z 1999 roku) proporcji 60/70% do
40/30% kształcenia zawodowego w stosunku do kształcenia ogólnego.
Takie przygotowanie młodzieży opolskiej do dorosłego zawodowego życia pozwoli na
zmianę trendu depopulacyjnego, zgodnie ze sformułowanym przez Jeana Baptiste Say’a prawem rynku, które mówi, że: „każda nowa podaż wytworzy popyt ją konsumujący”.
339
VII
Opieka nad matką
i dzieckiem
Paweł KOLAS
Istotnym elementem budowania przewag konkurencyjnych województwa opolskiego jest
zintegrowanie systemu opieki nad matką i dzieckiem. Jest to część polityki prorodzinnej mającej na celu przeciwdziałanie negatywnym trendom demograficznym.
1. Wstęp – opieka nad dziećmi do lat pięciu
w kontekście zmian na opolskim rynku
pracy jako elementu polityki prorodzinnej
Prowadzenie przemyślanej i finansowanej polityki prorodzinnej może stać się poważnym
argumentem za dzietnością rodzin, a która rozumiana całościowo, będzie konkurencyjna
wobec rozwiązań proponowanych w innych krajach Unii Europejskiej. Nie chodzi o mechaniczne kopiowanie, ale o zmianę postrzegania i promocję Polski (i regionu) jako miejsca bezpiecznego i atrakcyjnego dla myślących o powiększeniu rodziny, oferującego rozwiązania
wspierające w wychowaniu potomstwa. Dotyczy to zarówno koncepcji zwiększających bezpieczeństwo finansowe rodzin, jak i zapewniających przyjazną opiekę nad dziećmi.
Zorganizowana opieka nad dziećmi w wieku przedszkolnym jest kluczowa zarówno dla
rozwoju dzieci, jak i całej społeczności. Panuje powszechna zgoda, że zapewnienia bezpieczeństwa rodzinie (rozumianego bardzo szeroko), która jest pierwszym środowiskiem,
w którym dziecko się pojawia i funkcjonuje oraz zapewnienie dzieciom stosownej do wieku
opieki wysokiej jakości, pełni istotną rolę w ich dalszym rozwoju, ponieważ:
 zachęca rodziców do rodzicielstwa,
 stymuluje rozwój dzieci, które dojrzały do udziału w rozmaitych formach opieki przedszkolnej,
 przyczynia się do tworzenia więzi społecznych (rodzinnych, społecznych, rówieśniczych
itp.),
 jest początkowym i ważnym etapem zdobywania wiedzy (etap edukacji przedszkolnej),
które będzie trwało przez całe życie człowieka.
Badania neurologiczne dowiodły, że szczególne znaczenie mają lata wczesnego dzieciństwa, ponieważ właśnie wtedy w mózgu zachodzą procesy o zasadniczej wadze. Jest to czas
doniosłych zmian w rozwoju fizycznym, poznawczym, emocjonalnym i społecznym dziecka,
a doświadczenia wyniesione z tego okresu rzutują na dorosłe życie. Bezpieczne dzieciństwo
w domu rodzinnym, a następnie dostosowane do wieku kontakty z rówieśnikami zapewniają dobry start życiowy, uczą współpracy i współżycia w grupie rówieśniczej. Etap ten jest
podstawowym dla młodego człowieka. Lepsze funkcjonowanie w otoczeniu i przyzwyczajenie do zadań o charakterze edukacyjnym wpływa na poprawienie jego osiągnięć w szkole,
a następnie pracy zawodowej. Jednocześnie wczesne dzieciństwo jest pierwszym i zasadniczym etapem tworzenia się nierówności edukacyjnych, ponieważ w tym okresie możliwości
rozwojowe dzieci są największe i najsilniejszy jest wpływ środowiska, w którym są wychowywane. Dostęp do wysokiej jakości opieki i edukacji jest szczególnie ważny dla dzieci wychowujących się w środowiskach zaniedbanych kulturowo i ekonomicznie.
Konieczność inwestowania w najmłodszych nie wynika jedynie z realizacji praw dziecka
do rozwoju – w całej Europie coraz więcej uwagi poświęca się rozwiązaniom zapewniającym
poprawę bezpieczeństwa socjalnego rodzin posiadających dzieci (a pośrednio bezpieczeństwa dziecka), ochronę rodzin wielodzietnych przed ubóstwem, ale też rozwiązaniom umożliwiającym kobietom (rodzicom) powrót do zatrudnienia i pracy przez możliwość zapewnie-
1. Wstęp – opieka nad dziećmi do lat pięciu ...
nia opieki przedszkolnej w środowisku pozarodzinnym. Możliwości te pozwalają rodzicom
zachować równowagę między życiem prywatnym i zawodowym. Dzięki zapewnieniu minimalnego standardu bezpieczeństwa ekonomicznego w chwili, gdy ich rodziny powiększają
się, zyskują wybór pomiędzy pozostawaniem z własnymi dziećmi a powrotem do zatrudnienia, co nie jest koniecznością a świadomą decyzją. Rodzice mogą bowiem przekazać opiekę
nad własnymi dziećmi do wyspecjalizowanych instytucji, do których dostęp warunkuje ich
aktywność zawodowa. Dzięki temu, że żłobki i przedszkola przejęły część obowiązków rodzicielskich, możliwa jest praca zawodowa rodziców, którzy nie są obciążeniem dla budżetu
państwa, a przeciwnie – pracując, odprowadzają podatki. Rodziny (szczególnie wielodzietne)
są ważną grupą dla gospodarki, ponieważ ich potrzeby zaspakajane lokalnie, istotnie wpływają na rozwój społeczno-gospodarczy najbliższego otoczenia: gminy, powiatu, regionu.
Uzasadnia to wzrost zainteresowania kwestią rodziny, opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym, a także próbę diagnozowania sytuacji w zakresie sytuacji ekonomicznej rodzin
posiadających dzieci, dostępności żłobków i przedszkoli oraz stopnia zainteresowania usługami świadczonymi przez te placówki. Przykładem analiz wykazujących potrzeby w zakresie
opieki żłobkowej w kontekście dostępności tego rodzaju oferty jest projekt pt. Godzenie ról
rodzinnych i zawodowych kobiet i mężczyzn, realizowany przez Centrum Rozwoju Zasobów
Ludzkich oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej w ramach PO KL.
W Polsce, choć liczba placówek zapewniających opiekę nad dziećmi do lat 3 rośnie (porównując dane z końca roku 2011 wzrost ten sięga 51%), udział dzieci w wieku do 3 lat w opiece
żłobkowej jest w Polsce niewielki. Pod koniec 2012 roku w Polsce było 791 żłobków w rejestrach gminnych oraz 105 klubów dziecięcych. Ciągle jednak w wielu miejscach w Polsce jest
zbyt mało żłobków i na miejsce czeka się bardzo długo.
Ofertę opieki nad dzieckiem do lat 3 w Polsce charakteryzują także następujące parametry:
 opieka żłobkowa w zdecydowanej większości zapewniana jest przez placówki publiczne,
niemal wszystkie zlokalizowane w miastach,
 żłobki są najrzadziej wykorzystywaną formą zapewniania opieki nad dziećmi, najczęściej
występuje opieka własna oraz opieka ze strony krewnych, rzadziej – pomoc płatnych
opiekunek,
 żłobki publiczne, stanowiące większość, podejmują się opieki nad dziećmi tuż po zakończeniu urlopu macierzyńskiego przez rodzica, co stanowi pozytywny aspekt w kontekście
możliwości powrotu na rynek pracy,
 czas funkcjonowania żłobków mieści się zwykle w granicach 9–12 godzin dziennie, a w połowie przypadków w granicach 10–11 godzin, chociaż coraz częściej pojawia się problem
krótszego czasu pracy w żłobkach publicznych, czasem do godziny szesnastej.
Systematycznie zwiększa się dostępność wychowania przedszkolnego dla dzieci w wieku
od 3 do 6 lat. Jednak poziom jego upowszechniania jest ciągle niezadowalający. Na tle Unii
Europejskiej Polska zajmuje jedno z ostatnich miejsc w rankingu krajów pod względem powszechności edukacji przedszkolnej. W Europie Zachodniej ponad 80% dzieci w wieku 3–5 lat
uczęszcza do różnych form wychowania przedszkolnego (we Francji i we Włoszech ponad
90%). W Polsce w roku szkolnym 2012/2013 wychowaniem przedszkolnym objętych zostało
ogółem około 70% dzieci w wieku 3–5 lat (a na wsi ok. 50%). Dla porównania w roku szkolnym
2006/2007 wskaźnik upowszechniania wychowania przedszkolnego wynosił 44,6%, a na wsi
343
344
Opieka nad matką i dzieckiem
21,4%. Na wzrost ten miały wpływ zmiany w ustawie o systemie oświaty, wprowadzane sukcesywnie przez Ministerstwo Edukacji Narodowej. Należy jednak pamiętać, że:
 liczba miejsc w przedszkolach jest mniejsza niż zapotrzebowanie społeczne. W związku z tym przyjęte zasady rekrutacji ograniczają dostępność w przyjęciu do przedszkola
(np. pierwszeństwo w przyjęciu do przedszkola mają dzieci rodziców pracujących),
 wysokość opłat pobieranych od rodziców za świadczenia udzielane przez publiczne
przedszkola (powyżej 5 godzin dziennie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki)
uległa ustawowemu ograniczeniu (zmiana ustawy o systemie oświaty z czerwca 2013
roku). Od 1 września 2013 roku opłata ta nie może przekraczać 1 zł za godzinę zajęć ponad
ustalony przez organ prowadzący bezpłatny czas nauczania, wychowania i opieki. Rodzice nie mogą wnosić dodatkowych opłat za zajęcia dodatkowe.
Ministerstwo Edukacji Narodowej, począwszy od 2008 roku, dopuściło tworzenie tak zwanych innych form przedszkolnych, (punktów przedszkolnych) które działają w ograniczonym zakresie i nie muszą spełniać rygorystycznych standardów lokalowych i organizacyjnych
obowiązujących w tradycyjnych przedszkolach. W 2011 roku do form przedszkolnych, innych
niż tradycyjne przedszkole, uczęszczało około 25 tys. dzieci, czyli około 3% wszystkich dzieci
korzystających z opieki (z wyłączeniem dzieci w oddziałach przedszkolnych przy szkołach
podstawowych). Zatem opiekę przedszkolną w Polsce należy nadal uznać za stosunkowo
słabo zdywersyfikowaną pod względem formy organizacyjnej, choć z drugiej strony liczba
dzieci w nowych formach przedszkolnych szybko przyrasta (np. między 2010 a 2011 rokiem
aż o 25%). Dzięki aktywności samorządów w wykorzystaniu nowych źródeł finansowania
(fundusze europejskie) oraz uelastycznieniu polityki przedszkolnej, w 2009 roku wskaźnik
skolaryzacji dzieci w wieku 3–5 lat sięgnął 64%, a więc przez dwa lata wzrósł o ponad dwadzieścia punktów procentowych. Choć województwo opolskie ma wskaźniki poziomu obsłużenia potrzeb przedszkolnych powyżej średnich ogólnopolskich, także tutaj nie wszyscy
aspirujący do opieki przedszkolnej znaleźli dla swoich dzieci miejsca w przedszkolach1.
Przedszkola niepubliczne są, co do zasady, znacznie bardziej rozpowszechnione w miastach, niż na obszarach wiejskich, jednak największy udział w rynku przedszkoli osiągają one
w gminach leżących na obrzeżach dużych aglomeracji (tzw. gminach podmiejskich). W takim
środowisku do niepublicznych przedszkoli uczęszcza ponad 20% wszystkich dzieci objętych
opieką przedszkolną. Charakterystyczne jest również to, że w miastach średniej wielkości (od
20 tys. do 100 tys. mieszkańców) odsetek przedszkolaków uczęszczających do placówek niepublicznych jest wyraźnie niższy niż w największych polskich miastach. Wynika to najprawdopodobniej z faktu, że duże aglomeracje lepiej niż średnie miasta radziły sobie z zadaniem
zapewnienia publicznej opieki przedszkolnej w całym okresie między 1990 a 2010 rokiem2.
Sytuacja demograficzna wymusza poszukiwanie rozwiązań, których celem jest poprawa
sytuacji rodzin decydujących się na posiadanie dzieci – organizacja systemu opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym jest więc ważnym elementem zapewnienia tego bezpieczeństwa
i warunkiem godzenia życia rodzinnego i zawodowego. Elastyczny czas pracy, urlopy dla rodziców, wsparcie finansowe oraz oferta różnych form opieki nad dziećmi to ważne argumen1 Lokalne media doniosły, że w przedszkolach w Opolu we wrześniu 2013 roku zabrakło miejsc dla 270 chętnych.
2 M. Herbst, Finansowanie przedszkoli w Polsce – stan obecny i wyzwania na przyszłość. Ekspertyza opracowana
na potrzeby zespołu ekspertów ds. wypracowania rekomendacji w zakresie polityki rodzinnej przy Kancelarii
Prezydenta RP, 2013.
1. Wstęp – opieka nad dziećmi do lat pięciu ...
ty w debacie o zachętach do rodzicielstwa. Mimo niewątpliwego postępu w tym zakresie,
usługi dla najmłodszych często powielają nierówności wskutek nierównego do nich dostępu.
Można wskazać przykłady dobrze funkcjonującego systemu opieki żłobkowej i przedszkolnej części ośrodków (np. miast) przy słabej propozycji tego typu usług w innych miejscach
(np. obszary wiejskie). Nadążanie za potrzebami lokalnymi w tym zakresie to poważne wyzwanie, bo i w dużych miastach problem z miejscem w żłobku czy przedszkolu pojawia się
bardzo często.
Systemy opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym różnią się w zależności od kraju –
w rezultacie odmienne są definicje pojęć, treści nauczania, metody pedagogiczne, przygotowanie kadr, formuła działalności, sposób i wysokość finansowania. Różne jest też zainteresowanie tego typu usługami – zależnie od sytuacji życiowej rodzice wykorzystują tradycyjne
formy opieki nad dziećmi, powierzając je pod opiekę najbliższym. To tradycyjne podejście to
zarazem praktyczny sposób radzenia sobie w sytuacji, gdy są problemy z miejscem w żłobku
lub przedszkolu, a rodzice chcą realizować swoje cele zawodowe.
345
2. Analiza stanu obecnego
2.1. Żłobki i inne formy opieki nad dziećmi
do lat trzech w Polsce
Działalność żłobków oraz innych form opieki nad dziećmi do lat trzech reguluje w Polsce
ustawa z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi do lat 33. Jej główną zaletą w dość
powszechnej opinii jest wyłączenie żłobków z sytemu ustawodawstwa związanego z opieką
zdrowotną a umieszczenie ich w gestii Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, a także możliwość dywersyfikacji form opieki.
Istnieją 4 podstawowe formy opieki instytucjonalnej nad najmłodszymi dziećmi:
 opieka żłobkowa, sprawowana w wymiarze do 10 godzin dziennie nad każdym dzieckiem od 2 tygodnia życia do ukończenia 3 lat oraz opieka w klubie dziecięcym – od
1 roku życia do 3 lat, sprawowana w wymiarze nie większym niż 5 godzin dziennie dla
każdego dziecka od 1 roku życia do 3 lat4;
 niania – opieka indywidualna nad dziećmi od 20 tygodnia życia do 3 lat, sprawowana
przez osobę zatrudnioną w tym celu przez rodziców dziecka na podstawie umowy uaktywniającej oraz dzienny opiekun – opieka nad dzieckiem od 20 tygodnia życia do 3 lat,
prowadzona przez osobę fizyczną zatrudnioną przez gminę w jej domu lub mieszkaniu,
spełniającym warunki zapewniające bezpieczną opiekę nad dziećmi (gmina może udostępnić lub wyposażyć lokal w celu sprawowania opieki przez dziennego opiekuna)5.
W celu zwiększenia i upowszechnienia nowych form opieki nad dziećmi w wieku do 3 lat
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej realizuje Resortowy program rozwoju instytucji
opieki nad dzieckiem w wieku do 3 lat „Maluch”, skierowany do gmin. Zgodnie z założeniami
przewiduje się wzrost liczby żłobków, klubów dziecięcych i oddziałów żłobkowych, a także
liczby miejsc w już istniejących placówkach w kraju (do ok. 57 tys. miejsc w 2014 roku).
Program „Maluch” to rządowy konkurs na dotacje ogłaszany przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Program skierowano do jednostek samorządu terytorialnego (gmin), w których istnieje potrzeba rozwoju instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 (wyjątkowo do lat 4).
Program przewiduje:
 dofinansowanie żłobków i klubów dziecięcych (wybudowanie nowego obiektu, bądź zakup nieruchomości przez gminę);
 dofinansowanie adaptacji żłobków, klubów dziecięcych oraz lokali dla dziennych opiekunów (adaptacja istniejących budynków/lokali);
 dofinansowanie wyposażenia i prac wykończeniowych w tychże placówkach.
3 Ustawa z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 235.
4 Zgodnie z nowymi zapisami prawnymi, od 2011 roku żłobki i kluby dziecięce mogą być tworzone przez gminy,
osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Jednocześnie za
zatrudnione osoby (za nianię – rodzice dziecka, za dziennego opiekuna – podmiot zatrudniający) winna być
opłacana składka na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne (podstawą jest kwota nie niższa niż wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę).
5 Zob. Ustawa z dnia 4 lutego 2011 roku o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat, Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 245.
2. Analiza stanu obecnego
Wszystkie standardy dotyczące wymagań lokalowych i sanitarnych, opieki i edukacji, a także ich jakości muszą być zgodne z warunkami i standardami zawartymi w ustawie o opiece
nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz w aktach wykonawczych.
Gmina zapewnia odpowiedni wkład finansowy i zobowiązuje się do zapewnienia funkcjonowania objętej dofinansowaniem instytucji przez okres nie krótszy niż 5 lat dla planowanej
liczby dzieci od daty zakończenia realizacji programu – dla żłobków i klubów dziecięcych,
oraz nie krótszy niż 2 lata w przypadku opiekunów dziennych. Udział budżetu państwa w dofinansowaniu wynosi nie więcej niż 50% wartości kosztów realizacji zadania. W przypadku
dzieci niepełnosprawnych lub wymagających szczególnej opieki jest to nie więcej niż 70%.
Wysokość dotacji jest związana z faktem, czy przeznaczono ją na: żłobek, klub dziecięcy, czy
działalność opiekunów dziennych.
Według danych ministerialnych w Polsce w 2011 roku było 925 placówek dla dzieci do lat
3 (żłobki, oddziały żłobkowe, kluby dziecięce i inne), dysponujących 42,3 tys. miejsc, w tym
najwięcej w miastach wojewódzkich (Warszawa, Łódź, Wrocław, Poznań, Kraków, Szczecin,
Białystok i Opole). Natomiast największą liczbę placówek miało woj. mazowieckie i woj. dolnośląskie.
Utrzymanie żłobków przed pojawieniem się rządowego programu „Maluch” nie było dotowane ze źródeł innych niż samorządowe. Utrzymanie tego typu placówek jest bowiem,
co do zasady, zadaniem własnym samorządu, którego finansowanie powinno się odbywać
przy wykorzystaniu ogólnych dochodów gmin, w tym dochodów własnych pochodzących
z lokalnych podatków i opłat oraz udziałów samorządów w podatkach będących dochodem budżetu państwa. O wysokości opłat za miejsce w żłobku decyduje uchwała gminy.
Rodzic wnosi opłatę za wyżywienie, a uchwała rady określa jego maksymalną wysokość.
Koszt utrzymania dziecka jest wyższy niż w przedszkolu, gdy wyższa jest liczba opiekunek
i konieczne jest zapewnienie podstawowej opieki medycznej – stąd konieczność zatrudnienia pielęgniarki.
Na żłobki trafia do gmin dotacja celowa (na dofinansowanie wydatków bieżących gmin dofinansowujących miejsca w żłobkach utworzonych przed wejściem w życie ustawy żłobkowej
z roku 2011). Dotacja ta była wypłacona po raz pierwszy w 2012 roku, jej wysokość sięgała
maksymalnie 50%, a zgodnie z deklaracjami ma ona wynieść do 80% kosztów ponoszonych
przez gminę na miejsce w żłobku w roku 2013.
W 2011 roku najwyższe wskaźniki miejsc w placówkach dla dzieci do lat 3 w Polsce miały
województwa opolskie i dolnośląskie (w 2010 roku w opolskim miejsc w tych placówkach na
każdy 1000 dzieci było 84 – najwięcej w kraju, przy średniej w Polsce 49)6.
Tak wysoka pozycja województwa opolskiego w zestawieniach ogólnopolskich nie jest
wyłącznie związana z dostępnością miejsc w placówkach dla dzieci do lat 3, ale ma, niestety, związek z faktem, że coraz mniejsza liczba rodzących się dzieci korzysta z infrastruktury. Nie zmienia to faktu, że miejsca te nie zawsze są dostępne tam, gdzie jest na nie
zapotrzebowanie.
6 Raport o rynku pracy oraz zabezpieczeniu społecznym, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa
2011, s. 115.
347
348
Opieka nad matką i dzieckiem
Rysunek 1. Miejsca w placówkach dla dzieci w wieku do lat 3 na 1000 dzieci w wieku
do lat 3 w 2011 roku
Źródło: Żłobki i kluby dziecięce w 2011 roku, GUS 20127
2.2. Edukacja przedszkolna
Udział dzieci w edukacji przedszkolnej jest silnie warunkowany obowiązkami ustawowymi:
edukacja przedszkolna opisana została w art. 14–16 w ustawie o systemie oświaty z dnia
7 września 1991 roku8 i pozostaje w gestii Ministerstwa Edukacji Narodowej, która wprowadza obowiązkowe przygotowanie przedszkolne dla dzieci do lat 5. Oznacza to, że wszystkie
pięciolatki muszą uczęszczać do przedszkoli i gminy muszą taką możliwość zapewnić. Edukacja przedszkolna w młodszych grupach wiekowych nie jest obowiązkiem ustawowym.
Opieka przedszkolna stanowi istotny element opieki i edukacji dzieci w wieku 3–5/6 lat.
Jest też ważnym ogniwem, warunkującym powrót rodziców, przede wszystkim matek, na
rynek pracy. Według autorów Diagnozy społecznej 2011, w Polsce wśród proponowanych
rozwiązań ułatwiających godzenie pracy z wychowywaniem dzieci, ok. 17% badanych za
najważniejszy czynnik uznało polepszenie możliwości opieki poza domem nad dziećmi do
lat 7 (zwolenników tej opinii sukcesywnie w badaniu przybywa). W Diagnozie społecznej
2009 przedstawiono model ekonomiczny rodziny posiadającej dzieci. Wynika z niego jak silny wpływ ma macierzyństwo i ojcostwo na aktywność ekonomiczną ogółem i w kontekście
płci. O ile w sytuacji nieposiadania dzieci do 12 lat 85% badanych deklarowało, że pracują
w pełnym wymiarze (zarówno mężczyźni, jak i kobiety), o tyle w przypadku posiadania dzieci
w wieku przedszkolnym odsetek ten wynosił 18%. W takich przypadkach najczęściej mężczyzna pracował w pełnym, a kobieta w niepełnym wymiarze czasu pracy (41%) lub mężczyzna
pracował w pełnym wymiarze, a kobieta przerywała pracę na pewien czas (27%). Z Diagnozy
społecznej 2013 roku wynika, że 79% Polaków jest zadowolonych z życia, ale spada satysfakcja z małżeństwa i życia rodzinnego – na pewno nie poprawia tego stanu problem z dostępnością rozmaitych form opieki nad dziećmi.
Opieka przedszkolna do września 2013 roku finansowana była w przeważającej części
z budżetów samorządów gminnych – udział opłat rodziców dzieci korzystających z przed-
7 Źródło: www.stat.gov.pl/gus/5840_13271_PLK_HTML.htm (23.01.2013 r.).
8 Ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 roku, Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572.
2. Analiza stanu obecnego
szkoli, w skali kraju wynosił ok. 12% kosztów ich działalności. Udział opłat rodziców to koszt
wyżywienia, a także koszty związane z zajęciami nie wynikającymi z realizacji podstawy programowej. Począwszy od września 2011 roku zajęcia związane z realizacją podstawy edukacyjnej i wykraczające poza nią muszą być, zgodnie z ustawą o systemie oświaty9, ściśle rozgraniczone. Za realizację podstawy programowej organy prowadzące przedszkola nie mogą
pobierać żadnych należności od rodziców. W praktyce w większości gmin zmiany te spowodowały wydzielenie pięciogodzinnego bezpłatnego bloku zajęć oraz godzin dodatkowych,
za które pobierane były opłaty, naliczane indywidualnie (rada gminy ustalała wysokość tej
opłaty na dany rok). Swój udział w finansowaniu działalności przedszkoli miały i mają także
fundusze europejskie, ich poziom wyniósł około 2,5% w roku 200910.
Podobnie jak w przypadku żłobków, od 1990 roku do 2013 roku, gminy nie otrzymywały
na utrzymanie przedszkoli żadnych subwencji ani dotacji z budżetu państwa. Było to bowiem zadanie samorządu, którego finansowanie powinno się odbywać przy wykorzystaniu
ogólnych dochodów gmin, w tym dochodów własnych, pochodzących z lokalnych podatków
i opłat oraz udziałów samorządów w podatkach, będących dochodem budżetu państwa.
Od września 2013 roku samorządy otrzymują dotację, która ma być źródłem finansowania zmian w przedszkolach i zapewnienia możliwie powszechnego do nich dostępu. Po raz
pierwszy tak zwana „dotacja przedszkolna” została przekazana gminom we wrześniu 2013
roku na okres wrzesień–grudzień 2013 roku. Samorządy otrzymały łącznie 504 mln zł. Oznacza to, że dotacja na ten okres wynosi 414 zł w przeliczeniu na każde dziecko objęte wychowaniem przedszkolnym (103 zł 50 groszy miesięcznie na dziecko). Środki z dotacji są przeznaczone przede wszystkim na obniżenie opłat dla rodziców, choć stanowią niewielką cześć
kosztów ponoszonych z tytułu organizacji opieki przedszkolnej przez gminy. Wypłaty w roku
2014 będą realizowane co miesiąc na podstawie statystyki miejsc przedszkolnych zadeklarowanych przez gminy w roku poprzednim.
Według planów rządowych, od września 2015 roku każde dziecko 4-letnie będzie miało
prawo do edukacji przedszkolnej. W praktyce o przygotowanie odpowiedniej liczby miejsc
zadba gmina, z kolei rodzice będą mogli z nich skorzystać, jeśli będą zainteresowani posłaniem dziecka do przedszkola. Miejsce takie zostanie zorganizowane w przedszkolu prowadzonym przez gminę lub przez organ niepubliczny, który zdecyduje się przyjąć zasady
obowiązujące przedszkola gminne (np. opłaty dla rodziców – maksymalnie 1 zł za każdą
dodatkową godzinę, jednakowe jak w przedszkolach samorządowych zasady rekrutacji).
Od 2017 roku takie samo prawo do wychowania przedszkolnego ma przysługiwać również
wszystkim 3-latkom. W roku 2014 dotacja przedszkolna ma wynieść 1,6 mld zł, co w przeliczeniu na każde dziecko oznacza 1242 zł rocznie. W kolejnych latach będzie ona wzrastać
o wskaźnik inflacji.
Według zapowiedzi rządowych od 1 września 2015 roku przedszkola niepubliczne, które
dobrowolnie podporządkują się zasadom odpłatności w wysokości ustalonej uchwałami rad
gmin dla przedszkoli publicznych prowadzonych przez samorządy (czyli „dodatkowe” godziny za 1 zł, te same zasady rekrutacji), będą otrzymywały dotację z budżetu gminy w wysokości 100% kosztów utrzymania dziecka w samorządowym przedszkolu publicznym.
9 Wymóg ten został wprowadzony Ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o systemie oświaty, (Dz.U.
Nr 148, poz. 991).
10 P. Swianiewicz, J. Krukowska, Edukacja przedszkolna: polityka samorządów gminnych w zakresie edukacji
przedszkolnej, Wydawnictwo ICM UW, Warszawa 2012.
349
350
Opieka nad matką i dzieckiem
Na zapewnienie lepszego standardu tzw. „zerówek” (oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych) przeznaczono w 2013 ponad 200 mln zł (uchwała Rady Ministrów z dnia
30.04.2013 w sprawie przyjęcia projektu zmiany Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki).
Gminy mogą występować o te środki.
Choć udział rodziców w finansowaniu kosztów pobytu dziecka w przedszkolu (mocno zróżnicowany w gminach – zależy od formy organizacyjnej przedszkoli, najwyższe jest w przedszkolach tradycyjnych) wydaje się relatywnie niewielki (kształtuje się poniżej wielkości obserwowanych w innych krajach), to jednak wysokość opłat jest często deklarowaną przez rodziców
przyczyną nieposyłania dzieci do przedszkola. Wydaje się jednak, że poważniejszą barierą jest
zbyt mała dostępność przedszkoli i poglądy rodziców na ich temat (normy kulturowe).
Trudno ocenić, czy dotacja przedszkolna, którą otrzymują gminy od roku 2013, okaże się instrumentem wystarczającym – rozwiązanie jest po prostu nowe i z jego oceną należy poczekać. Wydaje się, że wprowadzenie dotacji przedszkolnej jest krokiem w kierunku zapewnienia większej
dostępności opieki przedszkolnej. Trzeba jednak pamiętać, że z proponowana kwota dotacji na
ucznia ciągle stanowi zaledwie około 1/4 przeciętnego kosztu jednostkowego miejsca w przedszkolach. Jednak nowe dofinansowanie (ale także już istniejące – finansowane ze środków własnych samorządów) pozwoli samorządom na uwolnienie środków (obecnie angażowanych
w przedszkolach) i przeznaczenie ich na tworzenie nowych placówek lub szukanie alternatyw dla
przedszkoli tradycyjnych. Czynników mogących wpłynąć na skuteczność nowego rozwiązania
jest dużo – np. nie wiadomo, czy formuła dotacji celowej, która gwarantuje wydanie otrzymanych
środków na opiekę przedszkolną, zagwarantuje, że środki dotychczasowe, wydawane na ten cel
przez gminy a „uwolnione” obecnie przez dotację, nie zostaną zaangażowane na inne ważne dla
gmin cele (czy dotacja zamiast uzupełniać nakłady na przedszkola, częściowo ich nie zastąpi).
Obecny koszt zapewnienia opieki przedszkolnej w Polsce jest wysoki w porównaniu do
innych krajów OECD, które ponosząc mniejszy wysiłek finansowy (w relacji do swojego PKB),
w większości gwarantują bardziej powszechny niż Polska dostęp do przedszkola. Wynika to
zarówno z ciągle niskiego poziomu dywersyfikacji form przedszkolnych, jak i z wysokich wymagań formalnych odnośnie zatrudnienia i warunków działania stawianych przedszkolom.
2.3. Stan opieki żłobkowo-przedszkolnej na Opolszczyźnie
2.3.1. Żłobki i inne formy opieki nad dziećmi do lat trzech
W 2011 roku liczba żłobków i oddziałów żłobkowych w województwie opolskim (brak informacji o klubach dziecięcych) wyniosła 24 (o jedną więcej niż w 2010 roku), a liczba dzieci
oczekujących na umieszczenie w tych placówkach wyniosła 995 (w 2012 roku ich liczbę oszacowano na 763)11.
Według informacji Oddziału Opolskiego ZUS w sierpniu 2012 roku zatrudnionych było
135 niań – osób sprawujących opiekę nad dziećmi na podstawie umowy uaktywniającej w rozumieniu ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Stanowiło to 1,5% wszystkich niań
zatrudnionych w Polsce (w tym czasie było ich łącznie 8627).
11 Wg gminnych ocen zasobów pomocy społecznej w 2012 roku – za Oceną zasobów pomocy społecznej województwa opolskiego w 2012 roku, wykonaną przez Obserwatorium Integracji Społecznej, działające w ramach
Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w Opolu (ROPS). Opracowanie na podstawie gminnych
i powiatowych ocen zasobów pomocy społecznej.
2. Analiza stanu obecnego
Według Wydziału Polityki Społecznej i Zdrowia OUW w Opolu w ramach Resortowego programu rozwoju instytucji opieki nad dzieckiem w wieku do 3 lat „Maluch” w latach 2011–2012
oraz w styczniu 2013 roku powstało w województwie 319 nowych miejsc opieki nad małymi
dziećmi, z tego:
 4 nowe żłobki na 194 miejsca,
 125 dodatkowych miejsc w już istniejących żłobach i oddziałach żłobkowych.
Zestawienie instytucji opieki nad dziećmi do lat 3 w woj. opolskim przedstawia zestawienie.
Tabela 1. Liczba instytucji opieki nad dziećmi do 3 lat i miejsc w tych instytucjach w woj.
opolskim – stan na 15.01.2013
Lp.
Powiat
Liczba placówek (i miejsc) w instytucjach opieki
na dziećmi do 3 lat w woj. opolskim
Liczba placówek
Liczba miejsc
1.
brzeski
4
143
2.
głubczycki
2
31
3.
kędzierzyńsko-kozielski
6
276
4.
kluczborski
0
0
5.
krapkowicki
4
110
6.
namysłowski
0
0
7.
nyski
5
232
8.
oleski
1
50
9.
opolski-ziemski
3
84
10. Opole-miasto
13
702
11.
prudnicki
1
20
12.
strzelecki
1
80
40
1728
Razem
Źródło: opracowanie OIS ROPS w Opolu
W styczniu 2013 roku liczba żłobków, oddziałów żłobkowych i klubów dziecięcych wyniosła 40, a liczba miejsc w tych placówkach wzrosła do 1728 (tj. 116 miejsc na 1000 dzieci
w wieku do 3 lat). Oznacza to, że w latach 2011–2012 wskaźnik miejsc w instytucjach opieki
dla dzieci do lat 3 w regionie wzrósł z 84,0 do 116,4 (o 38%)12.
Porównując sytuację z roku 2012 z sytuacją w latach wcześniejszych, podkreślić należy postępujący wzrost liczby miejsc w żłobkach i oddziałach żłobkowych z 1270 w roku 2009 do 1768 w roku
2012. Wraz z tym rosło zainteresowanie usługami w zakresie opieki nad dziećmi do lat trzech, mierzone liczbą wniosków o przyjęcie dziecka do żłobka: z 1607 w roku 2009 do 1966 w ciągu pierwszych siedmiu miesięcy 2012 roku. W każdym roku liczba wniosków przewyższała liczbę dostępnych miejsc. Deficyt miejsc wynosi rocznie około 400. Ilustruje to poniższe zestawienie:
12 Opracowanie OIS ROPS w Opolu, na podstawie informacji z Wydziału Polityki Społecznej i Zdrowia Opolskiego
Urzędu Wojewódzkiego w Opolu oraz urzędów gmin i miast woj. opolskiego.
351
352
Opieka nad matką i dzieckiem
Rysunek 2. Liczba miejsc w żłobkach/oddziałach żłobkowych w woj. opolskim i liczba
wniosków o przyjęcie dzieci do żłobka w latach 2009–2012 (stan na koniec sierpnia 2012)
Rozłożenie miejsc w żłobkach jest nierównomierne:
 do roku 2012 opieka żłobkowa dostępna była wyłącznie w miastach, w roku 2012 pojawiły
się dwie pierwsze placówki wiejskie: 1) Suchy Bór (gmina Chrząstowice), z liczbą 34 miejsc,
wpisana do rejestru żłobków 27.06.2012, 2) gmina Branice z liczbą miejsc 12,
 gminami, w których występuje najwięcej miejsc, są trzy gminy miejskie: Opole (550 miejsc
w roku 2012), Kędzierzyn-Koźle (255) i Brzeg (92), w następnej kolejności miejsko-wiejskie:
ogółem 849, najwięcej w Nysie (135), Prudniku (85), Namysłowie (80),
 najwięcej miejsc dostępnych było w 2011 roku na obszarze Opola (374, wzrost liczby miejsc
w roku 2012) oraz powiatów nyskiego i kędzierzyńsko-kozielskiego (po 221) – najgorzej sytuacja wyglądała w powiecie głubczyckim (16 miejsc) i strzeleckim (20 miejsc).
Gminy nie przewidują redukcji placówek żłobkowych, jak i miejsc w poszczególnych gminach. Większość gmin prognozuje utrzymanie dostępnych miejsc na poziomie z 2012 roku.
W dziewięciu gminach liczba miejsc powinna wzrosnąć, z czego w dwóch (Grodków i Cisek),
z powodu utworzenia nowych placówek (w gminach tych nie było dotąd żłobków) z dużym
prawdopodobieństwem można oczekiwać deficytu miejsc. W większości gmin istnieje zapotrzebowanie, przy braku instytucjonalnej opieki żłobkowej. Inny przypadek stanowią gminy,
w których w kolejnych latach prognozuje się niedobór dzieci wobec posiadanych miejsc.
2.3.2. Przedszkola
W 2011 roku w woj. opolskim było 457 placówek wychowania przedszkolnego, z tego 353
przedszkoli (77%), 104 oddziały przedszkolne przy szkołach podstawowych oraz punkty
przedszkolne (23%). Liczba miejsc w placówkach wychowania przedszkolnego wynosiła
28 947, a liczba przebywających w nich dzieci prawie 30 tys. Oznacza to, że na 1000 dzieci
w wieku 3–6 lat, wychowaniem przedszkolnym w regionie objęto 790 dzieci – o prawie 30%
więcej niż w 2000 roku.
2. Analiza stanu obecnego
353
Najwięcej placówek umiejscowionych było w powiatach opolskim i nyskim (po 57) i mieście Opolu (39).Natomiast najmniej w powiecie głubczyckim (10), kluczborskim (15) i namysłowskim (16). W podziale na miasto – wieś, w miastach w roku 2011 było 155 przedszkoli
na 17669 miejsc. Na wsi przedszkoli było więcej (193), jednak przy mniejszej liczbie miejsc
(11176). Na terenach wiejskich przedszkola – choć liczniejsze – są placówkami mniejszymi.
W latach 2009–2011 przybyło 8 placówek, najwięcej (po 3) w Opolu i powiecie nyskim. Spadła
liczba przedszkoli w powiecie głubczyckim (o 1) i prudnickim (o 2). Większy wzrost dotyczył
miast (o 6) niż wsi (o 2).
Tabela 2. Wychowanie przedszkolne w woj. opolskim w latach 2000, 2005 i 2011 – liczba
placówek i dzieci przebywających
Lp.
Liczba placówek wychowania przedszkolnego oraz
liczba przebywających w nich dzieci w woj. opolskim w latach 2000, 2005 i 2011
Wyszczególnienie
2000 r.
1.
Liczba placówek – ogółem
2005 r.
2011 r.
623
474
457
w tym:
2.
Przedszkola
539
364
353
3.
Oddziały przedszkolne
84
110
104
4.
Liczba miejsc w placówkach przedszkolnych
31 960
28 017
28 947
w tym:
5.
miasta
16 317
16 287
17 751
6.
wieś
15 643
11 730
11 196
7.
Liczba dzieci przebywających
28 584
26 085
29 718
w tym:
9.
miasta
15 627
14 950
17 721
10.
wieś
12 957
11 135
11 997
11.
Wskaźnik liczby dzieci przebywających w placówkach wychowania przedszkolnego na 1000
dzieci w wieku 3–6 lat
611
682
790
Źródło: Rocznik statystyczny województwa opolskiego 2012, Urząd Statystyczny w Opolu, 2012, s. 198.
Według gminnych ocen zasobów pomocy społecznej w 2012 roku nie przyznano miejsc
w przedszkolu 1217 dzieciom – o 19% więcej niż w 2011 roku. W latach 2009–2011 systematycznie, choć powoli, rosła liczba miejsc dostępnych w przedszkolach, z 26 891 w roku 2009
do 28 845 w roku 2011 (7,3%). Analogicznie zwiększała się liczba dzieci, korzystających z tych
form opieki, od 24 938 do 26 568 w roku 2011 (o 6,5%). Spojrzenie przez pryzmat przekroju
terytorialnego pokazuje, że najwięcej miejsc dostępnych było w 2011 roku na obszarze Opola (3815) oraz powiatów nyskiego (3777) i opolskiego (3544). Najgorzej sytuacja wyglądała
w powiecie głubczyckim (1123 miejsca) i namysłowskim (1379 miejsc).
Porównując okres lat 2009–2012, można wyróżnić trzy grupy gmin:
a. gminy, w których liczba miejsc przedszkolnych spadła (jest to jedynie pięć gmin, a suma
spadków wynosi 88 miejsc: Gmina Walce, Pokój, Olesno, Leśnica, Zawadzkie);
354
Opieka nad matką i dzieckiem
b. gminy, w których liczba miejsc pozostała bez zmian (ta sytuacja dotyczy 28 gmin, głównie
z powiatów: kędzierzyńskiego, nyskiego, oleskiego i opolskiego):
c. gminy, w których liczba miejsc wzrosła (wzrost odnotowano w 38 gminach, a suma wzrostów wyniosła 1823 miejsca, na plan pierwszy wybija się tu gmina Namysłów oraz gminy
powiatu brzeskiego i kluczborskiego).
Według statystyk gminnych liczba miejsc w przedszkolach przewyższa liczbę dzieci
uczęszczających. Co ciekawe, biorąc pod uwagę liczbę dzieci oczekujących można stwierdzić, że pokrywa się ona z nadwyżką miejsc w przedszkolach – dostępność miejsc była zatem
rozmaita. Są miejsca, gdzie na dzieci przedszkola czekają, ale są także placówki, które muszą
odmówić przyjęcia dziecka. W grupie gmin z nadwyżką miejsc nie ma żadnej gminy miejskiej
(Brzeg i Opole wykazują równowagę, Kędzierzyn-Koźle deficyt miejsc), największa (14,5%)
nadwyżka miejsc dotyczy gmin wiejskich.
W związku z wprowadzaniem obowiązku szkolnego obejmującego dzieci 6-letnie, należy
przewidywać zmniejszanie się liczby dzieci objętych edukacją przedszkolną. Widoczny będzie spadek liczby dzieci w przedszkolach zwłaszcza w roku 2014, i dalej w roku 2015. Na
rok 2013 prognozowano wzrost liczby miejsc w przedszkolach względem roku 2012 (o 704).
Potem liczba miejsc będzie spadać, choć i tak utrzyma się na poziomie wyższym niż w 2012
roku (o 99 miejsc w roku 2014 i o 327 miejsc w roku 2015).
2.4. Próba oceny opolskich instytucji otoczenia społeczno-gospodarczego (opieka żłobkowa i przedszkolna) pod
względem organizacji i funkcjonowania
Na podstawie przeprowadzonych wywiadów z osobami odpowiedzialnymi za obszar opieki
żłobkowej i przedszkolnej w oparciu o formularz wywiadu, podjęta została próba oceny organizacji i funkcjonowania tego systemu na Opolszczyźnie.
Ponieważ rekomendowane narzędzia są nowe tej w sferze, analizy SWOT skupiają się na
ocenie możliwości ich wprowadzenia w województwie opolskim.
Tabela 3. ORGANIZACJA (w kontekście wprowadzenia bonów i zmian prawa oraz organizacji
klastra)
Silne strony
Słabe strony
 możliwości organizacyjne pozwalające na
wprowadzenie narzędzi umożliwiających odwrócenie negatywnych trendów demograficznych (bony, zmiana legislacyjna itp.),
 determinacja władz i gotowość wprowadzania
innowacyjnych rozwiązań (bony, regulacje
prawne itp.), odpowiadających na wyzwania
społeczno-gospodarcze, wyrażone gotowością lepszego dostosowania się do potrzeb
społecznych,
 dobre przygotowanie kadr opieki przedszkolnej, które dysponują potencjałem podjęcia
wyzwań (samodzielna działalność, organizacja nowych placówek) lub konkurowania
w oparciu o istniejące formy organizacyjne.
 brak zachęt o charakterze podmiotowym, motywujących do powiększania rodziny (zwiększających poczucie bezpieczeństwa ekonomicznego rodzin w województwie),
 wymogi formalne i bariery prawne, które
utrudniają rozwój oferty opieki przedszkolnej,
 niewystarczająca różnorodność formuł organizacji przedszkolnych w województwie i ich
uzależnienie od systemu dotacji (który defaworyzuje niektóre formy organizacji edukacji
przedszkolnej),
 nierównomierność rozłożenia oferty opieki
i edukacji przedszkolnej na terenie województwa,
 brak rozwiniętych form współpracy pomiędzy
organizatorami opieki przedszkolnej w województwie.
2. Analiza stanu obecnego
Szanse
Zagrożenia
 pojawienie się nowych rozwiązań (bony),
które mogą istotnie wpłynąć na podniesienie
bezpieczeństwa rodzin posiadających dzieci
w wieku przedszkolnym (aspekt ekonomiczny
– bon wychowawczy, organizacyjny – dostęp
do oferty przedszkolnej itp.),
 upodmiotowienie realizacji z instytucjami
opieki przedszkolnej przez wprowadzenie
bonu przedszkolnego,
 relatywnie dobrze rozwinięty system edukacji
przedszkolnej i relatywnie wysoki stopień
obsłużenia potrzeb przedszkolnych przez
istniejący system, co zmniejsza obawę o silną
konkurencję nowych podmiotów.
 obawa przed wprowadzeniem bonu wychowawczego jako formy „płacenia za dziecko”,
 złudne przekonanie o zaspokojeniu potrzeb
w opiece przedszkolnej w województwie (liczba miejsc wobec liczby potrzeb), wynikające ze
zmian demograficznych i niskiej liczby dzieci,
 obawa przed nowymi rozwiązaniami i ich
negatywnym wpływem na zatrudnienie kadr
przedszkoli samorządowych (utrata praw związanych z Kartą Nauczyciela itp.),
 opór przed zrównaniem zasad finansowania
przedszkoli samorządowych z innymi formami
organizacji edukacji przedszkolnej,
 obawa przed „konkurencją” i niechęć do podjęcia nowych wyzwań w środowiskach nauczycieli przedszkolnych i osób odpowiedzialnych
za organizację edukacji przedszkolnej.
Tabela 4. FUNKCJONOWANIE (w kontekście wprowadzenia bonów i zmian prawa oraz organizacji klastra)
Silne strony
Słabe strony
 organizacyjna i funkcjonalna sprawność funk-  występująca w części obszaru województwa
cjonowania opieki przedszkolnej w gminach,
niemożność zapewnienia potrzeb społecznych
która umożliwia podjęcie nowych wyzwań,
na opiekę przedszkolną, wynikająca z warun organizacyjna możliwość wprowadzenia rekoków funkcjonowania przedszkoli samorządomendowanych rozwiązań,
wych (niemożność adekwatnego nadążenia za
 dobrej jakości kadry kierownicze zarządzające
potrzebami),
oświatą przedszkolną w województwie,
 ograniczenia warunkami budżetowymi i roz poziom przygotowania merytorycznego kadr
maitym poziomem możliwości finansowych
przedszkoli i zarządzających, gwarantujące
gmin.
wysoką jakość działania obecnie istniejących
struktur opieki przedszkolnej.
Szanse
Zagrożenia
 pojawienie się nowych rozwiązań, które mogą
istotnie wpłynąć na podniesienie bezpieczeństwa rodzin posiadających dzieci w wieku
przedszkolnym (bon wychowawczy i przedszkolny), do których przekonani są rodzice,
 pojawienie się nowych inicjatyw i wzrost różnorodności oferty przedszkolnej w województwie dzięki wprowadzeniu bonu przedszkolnego, którym dysponują rodzice,
 możliwość udzielenia wsparcia w funkcjonowaniu nowych podmiotów na rynku opieki
przeszkolonej (klaster).
 brak zainteresowania w powstawaniu nowych
podmiotów oferujących usługi przedszkolne
(brak aktywności przedsiębiorców),
 utrzymanie i uzależnienie poziomu dotacji od
formy organizacyjnej przedszkola (obecnie system defaworyzuje niektóre inne formy organizacji edukacji przedszkolnej i jest korzystny
przede wszystkim dla przedszkola organizowanego przez samorząd),
 obawy o wpływ implementacji narzędzi na
istniejące rozwiązania w sferze funkcjonowania
opieki przedszkolnej,
 negatywna kampania