Untitled - RIO Bydgoszcz

Transkrypt

Dzwon donośnie się rozlega,
Pieśń wesoła świat obiega,
Oby serce też zostało
Napełnione dzisiaj chwałą
I radosnym tchnieniem wiosny
W Zmartwychwstania dzień radosny.
Wszystkim czytelnikom naszego „Biuletynu Informacyjnego”,
działaczom samorządowym
i współpracownikom Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
spokojnych i radosnych Świąt Zmartwychwstania Pańskiego
oraz dużo osiągnięć i sukcesów w codziennej pracy
na rzecz wspólnot lokalnych
życzy
w imieniu pracowników i swoim własnym
Prezes
Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Bydgoszczy
Wielkanoc 2009
Biuletyn Informacyjny Nr 1 (63) 2009 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
4
Spis treści
I.
II.
Finanse samorządów
Samorządowe instytucje kultury .……………………............................................
5
Przypadek trudnej egzekucji podatków ...................................................................
24
Zmiana przepisów ustawy o finansach publicznych oraz innych ustaw..................
26
Głos samorządowców
Nowa koncepcja ograniczania możliwości zadłużania się jst – zagrożenia dla
powiatów Dariusz Woźniak – Skarbnik Powiatu Świeckiego .................................
34
III. Informacje
Wyjaśnienia i interpretacje ................................................................................
37
Kalendarium budżetowe .....................................................................................
43
5
I. FINANSE SAMORZĄDÓW
SAMORZĄDOWE INSTYTUCJE KULTURY
1
Charakterystyka stanu prawnego
Zadania w zakresie kultury należą, zgodnie z przepisami ustaw ustrojowych1, do jednostek
samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem
własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Podstawowym aktem
prawnym regulującym kwestie związane z funkcjonowaniem instytucji kultury jest ustawa z dnia
25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej2 (zwana dalej
ustawą o działalności kulturalnej). Ustawodawca zawarł w niej regulacje organizacyjno-prawne
dotyczące jednostek prowadzących działalność kulturalną. Regulacje te nie zawierają odesłania do
innych ustaw, a zatem unormowania zawarte w tej ustawie mają charakter kompletny i wyczerpujący.
Ustawa kształtuje w sposób jednoznaczny powołanie do życia instytucji kultury, ich status,
funkcjonowanie oraz finansowanie, odnosi się wprost do instytucji kultury (bibliotek, domów
i ośrodków kultury)3 prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
Z art. 9 ust. 1 ustawy wynika powinność organizowania działalności kulturalnej przez
tworzenie samorządowych instytucji kultury. Jednostki samorządu terytorialnego organizują
działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej
działalności jest podstawowym celem statutowym. Art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o działalności kulturalnej
nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjno
prawnej niż przewidziana w ustawie. Przepis z góry określa formę finansowania. Instytucja
stosująca inną formę np. jednostki budżetowej nie jest instytucją kultury w rozumieniu tej ustawy, ze
wszelkimi tego konsekwencjami. Nie jest możliwe prowadzenie działalności kulturalnej w formie
jednostki budżetowej. Pogląd ten został ugruntowany w orzecznictwie sądowym4. Działalność
kulturalna, zgodnie z art. 1 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, polega na tworzeniu, upowszechnianiu
i ochronie kultury. Instytucje kultury, a zwłaszcza muzea, jednostki mające na celu opiekę nad
zabytkami, ośrodki badań i dokumentacji, biura wystaw artystycznych, galerie i centra sztuki,
Filmoteka Narodowa, biblioteki, domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby, ogniska artystyczne,
domy pracy twórczej prowadzą w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury.
Do podstawowych zadań instytucji należy w szczególności:
1) edukacja kulturalna i wychowanie przez sztukę,
2) sprawowanie opieki nad zabytkami,
1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.); ustawa
z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.); ustawa z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)
2
Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 z późn. zm.
3
Wyrok NSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2001 r., sygn. SA/Sz 2268/00.
4
Wyrok NSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2001 r., sygn. SA/Sz 2268/00; wyrok NSA w Warszawie z dnia
17 października 2001 r., sygn. I SA 2197/01.
6
3) tworzenie warunków dla rozwoju amatorskiego ruchu artystycznego oraz zainteresowania
wiedza i sztuką,
4) tworzenie warunków dla rozwoju folkloru, a także rękodzieła ludowego i artystycznego,
5) rozpoznawanie, rozbudzanie i zaspakajanie potrzeb oraz zainteresowań kulturalnych.
Działalność statutowa prowadzona przez instytucje kultury nie stanowi działalności
gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów5.
Nadto istotnym jest, iż działalność części instytucji kultury jest normowana odrębnie.
Dotyczy to m.in. muzeów6 i bibliotek7.
Stosownie do przepisów ustawy o działalności kulturalnej samorządowe instytucje kultury
powołuje do życia samorząd (organ stanowiący), który pełni tym samym rolę organizatora instytucji
kultury. Jednostka samorządu terytorialnego (organizator) tworzy samorządowe instytucje kultury na
podstawie aktu o utworzeniu instytucji kultury. W praktyce aktem o utworzeniu instytucji kultury jest
uchwała właściwej rady gminy wskazująca na utworzenie instytucji kultury.
W akcie tym określa się nazwę instytucji, jej siedzibę oraz przedmiot działania (przykład:
biblioteka gminna w B, z siedzibą w B, przedmiot działania – krzewienie oświaty czytelniczej
wśród mieszkańców gminy). Nadto, wskazać należy, że w wymienionym akcie powinno znaleźć
odzwierciedlenie wyposażenie tworzonej instytucji kultury w mienie nieruchome. Wprawdzie
w zapisach ustawy o prowadzeniu działalności kulturalnej nie mówi się wyraźnie o zawieraniu
w akcie o utworzeniu instytucji decyzji w sprawie majątku, w który wyposażana jest tworzona
instytucja, a potrzeba uwzględnienia w tym akcie kwestii majątkowych wynika z przepisów
powołanych na wstępie ustaw ustrojowych8 oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami9.
Instytucje kultury rozpoczynają działalność z datą wpisu do rejestru. Rejestr, zgodnie z art. 14
ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej prowadzony jest przez organizatora. Wpisanie instytucji
kultury do rejestru następuje z urzędu (art. 14 ust. 3 ustawy). Sposób prowadzenia rejestru instytucji
kultury określa rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki10. Prowadzona przez organizatora księga
rejestrowa winna spełniać wymogi zawarte w wyżej wymienionym rozporządzeniu.
Z momentem wpisu do rejestru instytucja kultury uzyskuje odrębną od organizatora osobowość
prawną, czego konsekwencją jest samodzielność zarządzania i gospodarowania. Instytucje będąc
osobami prawnymi z mocy prawa wyposażone zostały w podmiotowość prawną, czyli zdolność do
bycia odrębnym podmiotem praw i obowiązków. Jednocześnie mają one zdolność do czynności
prawnych, czyli do nabywania praw i zaciągania zobowiązań, a więc do decydowania o swoim
majątku.
Aby mogło dojść do wpisania instytucji kultury do rejestru, organizator obowiązany jest nadać
jej statut, zapewnić środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz
środki na utrzymanie obiektu, w którym działalność jest prowadzona. Organizator, wykonując
5
Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Ustawa z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r., Nr 5, poz. 24 z późn. zm.).
7
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.).
8
Art.18 ust. 1 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym; art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym;
art.18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa.
9
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).
10
Rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru
instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80).
6
7
dyspozycję art. 12 ustawy o działalności kulturalnej11, obowiązany jest zapewnić instytucji kultury
budynek lub pomieszczenie, w którym mogłaby rozpocząć działalność, a ponadto podstawowe
wyposażenie, które uzależnione jest od formy działalności kulturalnej. Statut nadawany instytucji
kultury przez organizatora, zgodnie z art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności
kulturalnej, powinien zawierać:
a) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury,
b) zakres działalności,
c) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania,
d) sposób uzyskiwania środków finansowych,
e) zasady dokonywania zmian statutowych,
f) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja
zamierza działalność taką prowadzić.
Stosownie do treści art. 38 kodeksu cywilnego12 - osoba prawna, a więc także samorządowa
instytucja kultury, działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej
statucie.
Należy wskazać, iż ustawa o działalności kulturalnej nie zawiera zapisów dotyczących
organów instytucji kultury. Jedynie art. 17 ustawy stanowi, że dyrektor instytucji kultury zarządza
instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. W związku z tym uznać należy, że dyrektor instytucji
kultury jest jej organem zarządzającym, natomiast organy doradcze określone są każdorazowo
w statucie.
Organizację wewnętrzną instytucji kultury określa jej regulamin organizacyjny nadawany
przez dyrektora, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji
związkowych i stowarzyszeń twórców.
2
Zakres odpowiedzialności instytucji i jej organizatora
Zgodnie z zasadą odrębnej podmiotowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego
i powoływanych przez nie do życia instytucji kultury ustawodawca bardzo konsekwentnie rozdziela
odpowiedzialność obu podmiotów. Organizatorzy nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania
samorządowych osób prawnych, te zaś nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania
organizatorów. Regulacja w tym zakresie została zamieszczona w ustawach normujących status
jednostek samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli (art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym, art. 49 ustawy samorządzie powiatowym oraz art. 60 ustawy o samorządzie
wojewódzkim). Jeśli zatem stroną zobowiązania (dłużnikiem) jest samorządowa instytucja kultury,
roszczenie powinno zostać przez wierzyciela zgłoszone wobec niej, nie zaś wobec jej organizatora,
czyli właściwej jednostki samorządu terytorialnego.
Samodzielność instytucji kultury wyraża art. 14 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej,
w świetle, którego organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury. Z postanowień
11
Wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn, II GSK 397/06 – z przepisu art. 12 ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika uprawnienie rady gminy do podjęcia uchwały o pokrywaniu strat
poniesionych przez instytucje kultury.
12
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)
8
art. 14 ust. 2 w związku z art. 17 ustawy wynika, ze instytucje kultury, a w ich imieniu działający
dyrektorzy mogą samodzielnie zaciągać zobowiązania.
Wskazać należy, iż zakres podmiotowy upoważnienia do zaciągania zobowiązań wyznacza
ogólna norma kompetencyjna art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych13, zgodnie, z którą kierownik jednostki sektora finansów publicznych (dyrektor
samorządowej instytucji kultury) odpowiada za całość gospodarki finansowej, a zatem również
za zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne. Popełnienie czynu polegającego na
zaciągnięciu zobowiązania bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia
stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych i podlega odpowiedzialności na podstawie
ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów
publicznych14.
Zasada braku odpowiedzialności jednostki samorządu terytorialnego - jako organizatora - za
zobowiązania instytucji kultury przestaje być aktualna w przypadku likwidacji tej ostatniej, gdyż
zobowiązania te w takiej sytuacji przejmuje właśnie organizator (art. 14 ust. 2, art. 24 ustawy
o działalności kulturalnej). Stąd zobowiązania instytucji kultury potencjalnie obciążają budżety
jednostek samorządu terytorialnego. Monitorowaniu zadłużenia tych jednostek służą sprawozdania
Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, składane kwartalnie
przez te podmioty organizatorowi, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 26 czerwca
2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji
finansowych15, a także informacje i sprawozdania z wykonania planu finansowego przedkładane
organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 197 ustawy
o finansach publicznych.
3
Gospodarka finansowa samorządowych instytucji kultury
Zasady gospodarki finansowej instytucji kultury reguluje ustawa o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej oraz ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Szczegółowe
zasady gospodarki finansowej instytucji kultury określone zostały w rozdziale 3 ustawy o działalności
kulturalnej.
Instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz
prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami
efektywności ich wykorzystania. Tak rozumianą odrębność majątku i finansów gwarantuje
instytucjom kultury art. 27 ustawy o działalności kulturalnej.
Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji,
zatwierdzony przez jej dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Plan działalności
instytucji kultury zawiera w miarę potrzeb: plan usług, plan przychodów i kosztów, plan remontów
i konserwacji środków trwałych, plan inwestycji, w tym inwestycji kapitałowych.
Instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych
przychodów. Przychodami instytucji kultury są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze
13
Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.
15
Dz. U. Nr 113, poz. 770.
14
9
sprzedaży składników majątku ruchomego, z wyjątkiem zabytków, oraz wpływy z najmu i dzierżawy
składników majątkowych, dotacje z budżetu, środki otrzymane od osób fizycznych i prawnych oraz
z innych źródeł.
Instytucja kultury może tworzyć z zysku oraz innych środków przekazanych przez osoby
prawne i osoby fizyczne fundusz załogi, z przeznaczeniem na wypłatę nagród indywidualnych
oraz inne fundusze. Zasady gospodarowania tymi funduszami określają regulaminy instytucji
kultury16.
Wartość majątku instytucji kultury odzwierciedla fundusz instytucji kultury, który
odpowiada wartości wydzielonego i nabytego mienia instytucji. Fundusz instytucji kultury
zwiększa się i zmniejsza o kwotę zmian wartości majątku instytucji, będących skutkiem
zdarzeń określonych w art. 29 ustawy.
Wysokość rocznej dotacji na działalność instytucji kultury ustala organizator, czyli założyciel
instytucji kultury. Dlatego dyrektor samodzielnie nie może dokonywać zmian w planie finansowym
instytucji kultury w tym zakresie.
Z racji zaliczenia samorządowych instytucji kultury do jednostek sektora finansów
publicznych (podsektor samorządowy)17 są one zobowiązane do stosowania przepisów ustaw
obowiązujących w całym sektorze finansów publicznych. Z przynależnością tą wiążą się
określone obowiązki. Gospodarując środkami publicznymi samorządowe instytucje kultury są
zobowiązane do przestrzegania podstawowych zasad gospodarki finansowej określonych art. 35
ustawy o finansach publicznych (w instytucjach kultury plan finansowy przyjmuje nazwę – plan
działalności). Art. 35 ust. 4 ww. ustawy nakłada na jednostki sektora finansów publicznych
obowiązek zawierania umów na usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych
w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych18. Obowiązek stosowania
procedur wynikających z ustawy prawo zamówień publicznych wynika również z zasady
powszechności przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy.
Dotacje budżetowe udzielane samorządowym instytucjom kultury
Stosownie do art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej
oraz art. 184 ustawy o finansach publicznych, organem uprawnionym do ustalania oraz zmiany
rocznej kwoty dotacji dla samorządowej instytucji kultury jest organ stanowiący jednostki
samorządu terytorialnego. Jedynie organ stanowiący może ustalić wysokość rocznej dotacji dla
instytucji kultury, gdyż tylko on jest właściwy do utworzenia i likwidacji samorządowej
instytucji kultury. Wszelkie zmiany wysokości dotacji stanowią w konsekwencji jej ustalenie.
Budżet jednostki samorządu terytorialnego19, będącej organizatorem danej instytucji kultury
nie obejmuje całości finansów instytucji kultury, lecz tylko transfery dotacji podmiotowych
z budżetu samorządu dla instytucji kultury (§ 2480 klasyfikacji budżetowej).
16
Art. 29 ust. 7 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
18
19
Art. 165, art. 184 ust. 1 pkt 14 ustawy o finansach publicznych.
17
10
W związku z tym, że przepisy szczególne stanowią, iż dotacje przyznaje organizator20,
a prawo wprost nie określa formy aktu o udzieleniu dotacji, w praktyce postanowienia o udzieleniu
dotacji dla określonych bibliotek, innych samorządowych instytucji kultury zamieszczane są
bezpośrednio w uchwale budżetowej. Obowiązek określenia w uchwale budżetowej dotacji
przekazywanych na podstawie odrębnych przepisów, związanych z realizacją zadań jednostek
samorządu terytorialnego wynika z art. 184 ust. 1 pkt 14 ustawy o finansach publicznych.
Wykaz dotacji w uchwale budżetowej powinien określać nazwę dotowanego podmiotu oraz
wysokość i charakter dotacji21. Postanowienia w uchwale budżetowej o przyznaniu dotacji
instytucjom kultury nie zawierają zazwyczaj wszystkich elementów niezbędnych do wykonania
uchwały, a co za tym idzie do „przekazania dotacji”, dlatego „uzupełnieniem” aktu przyznającego
dotację zajmuje się organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który ustala terminy,
liczdę transz przekazywanej dotacji, termin i sposób rozliczenia dotacji, a także termin i sposób
zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Uściślenia takie mogą przyjmować formę powiadomienia
instytucji kultury o dotacji podmiotowej przyznanej uchwałą budżetową (art. 186 ust. 1 pkt 2
ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 28 ust. 3 i art. 12 ustawy o działalności kulturalnej)
i następujące po tym uzgodnienie (porozumienie/umowa) między jednostką samorządu i samorządową
instytucją kultury w przedmiocie określenia terminu i formy jej rozliczenia.
Zaznaczyć należy, że ustawy źródłowe dla dotacji podmiotowych na rzecz samorządowych
instytucji kultury nie stanowią o ich rozliczeniu, ani o sposobie dokonania takiej czynności,
z istoty dotacji wynika jednak obowiązek jej rozliczania. Dotacja bowiem jest szczególną formą
dysponowania środkami publicznymi, służącą wyłącznie realizacji określonego zadania
publicznego, podlegającą na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy o finansach publicznych
szczególnym zasadom rozliczenia.
Dotację podmiotową rozlicza się zazwyczaj przez wykazanie faktu poniesienia kosztów na
działalność statutową (działalność bieżącą) podmiotu objętego tego rodzaju dotacją. Takie
postępowanie wynika z charakteru tej dotacji, której definicję prawną określa art. 106 ust. 2 pkt 2
ustawy o finansach publicznych, zgodnie, z którą dotacja podmiotowa przeznaczana jest na
dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu. W związku z powyższym
organ rozliczający dotację podmiotową nie ocenia celowości wydatków dotowanego, co ma
miejsce w przypadku dotacji celowych (udzielanych na realizację oznaczonego celu-zadania).
Rodzi się pytanie, czy dotacje w części niewykorzystanej przez samorządową instytucje kultury
do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu organizatora. Obowiązujące przepisy
wprost nie nakładają obowiązku zwrotu niewykorzystanej dotacji – w praktyce organizator
zmniejsza dotację o niewykorzystane środki w następnym roku budżetowym, a instytucja
niewykorzystaną dotację wykazuje w rezerwach utworzonych na przyszłe koszty.
Z budżetów jednostek samorządu terytorialnego udzielane są również samorządowym
instytucjom kultury dotacje celowe z przeznaczeniem na finansowanie inwestycji. Z uwagi na
niejednoznaczność obowiązujących przepisów w zakresie udzielania z budżetu samorządu tego
20
21
Art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
R. Trykozko: Ustawa o finansach publicznych, Komentarz dla jednostek samorządu terytorialnego, Wyd. Taxpress
s.c., Warszawa 2007, s. 383.
11
rodzaju dotacji, w praktyce różne jest podejście do możliwości ich udzielania. Udzielania z budżetu
samorządu dotacji celowych dla instytucji kultury nie przewiduje ustawa o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej, regulującej sposób i formę finansowania tych instytucji,
a stanowiąca lex specialis w stosunku do innych ustaw. Ustawa o finansach publicznych również nie
zawiera przepisu stanowiącego wprost o możliwości udzielania przez jednostki samorządu
terytorialnego dotacji celowych na rzecz jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów
publicznych22. Problemu takiego nie ma przy samodzielnych publicznych zakładach opieki
zdrowotnej będących też samorządowymi osobami prawnymi, bowiem w odniesieniu do SP ZOZ
możliwość udzielania z budżetu samorządu dotacji celowych przewiduje art. 55 ustawy z dnia
30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej23, w związku z art. 184 ust. 1 pkt 14 ustawy
o finansach publicznych.
W praktyce wydatki na dotacje celowe dla samorządowych instytucji kultury dokonywane są
na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych, w szczególności art. 106 ust. 2 pkt 2,
art. 167 ust. 2 pkt 1, art. 165a ust. 2 ustawy. Zgodnie z ww. przepisami wydatki budżetu jednostki
samorządu terytorialnego są przeznaczane na realizację zadań określonych w odrębnych
przepisach, w szczególności na zadania własne jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.
106 ust. 2 pkt 2 ustawy definiującym pojęcie dotacji podmiotowej, dotacje podmiotowe
przeznaczone są na dofinansowanie działalności bieżącej samorządowej instytucji kultury, tzn. że
nie mogą być przeznaczane na zakupy inwestycyjne, które zaliczane są do wydatków
majątkowych, zgodnie z podziałem wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego
określonym w art. 165a ustawy.
Zdaniem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi udzielanie dotacji celowych ww.
instytucjom nie posiada uzasadnienia prawnego24, bowiem art. 12 ustawy z dnia 25 października
1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w sposób jednoznaczny zobowiązuje
organizatora działalności kulturalnej do finansowania zadań w tym zakresie poprzez udzielanie
dotacji podmiotowej związanej z rozpoczęciem i prowadzeniem działalności kulturalnej oraz
z utrzymaniem obiektu, w którym działalność ta jest prowadzona.
Wskazać należy, że od 1 stycznia 2007 r. do dotacji celowych udzielonych z budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 189a ustawy o finansach publicznych stosuje
się odpowiednio art. 130 tej ustawy, umiejscowiony pośród przepisów dotyczących budżetu
państwa, w rozdziale „Wykonywanie ustawy budżetowej”. Zgodnie z tymi przepisami, dotacje
celowe udzielane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jednostkom sektora finansów
publicznych (posiadającym osobowość prawną) dokonywane są na podstawie umowy,
spełniającej wymogi określone w art. 130 ustawy o finansach publicznych. Dotowany nie ma
żadnego wpływu na inne ukształtowanie treści umowy. Co więcej, niewykonanie lub
nieprawidłowe wykonanie umowy oznacza dla niego odpowiedzialność na podstawie ustawy
o finansach publicznych (art. 145 i 146) oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie
dyscypliny finansów publicznych. Niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji podlega
22
Art. 174-176 ustawy o finansach publicznych.
Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz.. 89 z późn. zm.
24
Uchwała RIO w Łodzi z dnia 4 lipca 2008 roku, Nr 21/87/08, OwSS 2008/4/110.
23
12
również odpowiedzialności karno-skarbowej, określonej w art. 82 ustawy z dnia 10 września
1999 r. Kodeks karny skarbowy25.
4
Biblioteki
W praktyce samorządowej spotykamy się z dwoma kwalifikowanymi typami instytucji kultury,
które posiadają swoje regulacje ustawowe, stanowiące lex specialis w stosunku do ustawy
o działalności kulturalnej. Chodzi tu o biblioteki – które normowane są ustawą o bibliotekach oraz
muzea normowane ustawą o muzeach. Do obydwu tych jednostek w sprawach nieunormowanych
stosuje się przepisy ustawy o działalności kulturalnej.
Z punktu widzenia kontroli prowadzonych przez regionalne izby obrachunkowe, szczególnie
istotne znaczenie praktyczne mają biblioteki. Stosownie, bowiem do treści art. 19 ustawy
o bibliotekach, każda jednostka samorządu terytorialnego na szczeblu gminnym, powiatowym
i wojewódzkim ma obowiązek prowadzenia, co najmniej jednej biblioteki publicznej. Jedynie
powiaty mają, na mocy art. 19 ust. 3, możliwość przekazania zadań powiatowej biblioteki
publicznej w drodze porozumienia wojewódzkiej lub gminnej bibliotece publicznej działającej
i mającej siedzibę na obszarze powiatu26. Porozumienie powinno zawierać ustalenia w sprawie
finansowania działalności biblioteki, określać wielkość niezbędnych do prowadzenia działalności
środków finansowych, które wnoszą strony porozumienia. Zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy
o bibliotekach, dodanego nowelą z dnia 27 lipca 2001 r.27 – biblioteki publiczne, w tym biblioteki
gminne, nie mogą być łączone z innymi instytucjami kultury, ani z bibliotekami szkolnymi
i pedagogicznymi. Za zgodne z przepisami uznać należy działanie polegające np. na połączeniu
przez gminę dwóch z trzech funkcjonujących na jej terenie bibliotek publicznych
w jedną instytucję kultury, mającą również charakter biblioteki publicznej, bowiem ustawodawca
pozostawił możliwość wzajemnego łączenia bibliotek publicznych (artykuły 18 i 19 ustawy
o działalności kulturalnej). Jednakże powyższe przepisy nie mogą pozostawać w sprzeczności
z innymi przepisami regulującymi w sposób szczegółowy funkcjonowanie tych jednostek, dla
których zgodnie z przepisami prawa przewidziany jest status samodzielnej instytucji. Takie
przepisy dotyczą bibliotek, których samodzielność prawna, jako instytucji kultury, została
zagwarantowana ustawą o bibliotekach. Jednostki samorządu terytorialnego muszą, zatem, aby
zadośćuczynić obowiązkom nałożonym przez wspomniane przepisy i ustawy ustrojowe
określające zakres obowiązkowych zadań własnych, prowadzić, co najmniej dwie instytucje
kultury.
Biblioteki publiczne działają, jako samorządowe jednostki organizacyjne, w formie instytucji
kultury, finansowane z budżetu gminy jedynie za pomocą dotacji28. Biblioteka jest podmiotem
posiadającym osobowość prawną, działającym samodzielnie poprzez powołane w tym celu
25
Wyrok NSA, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA /Wr2127/02; OwSS
2003/2/43; wyrok NSA w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn, akt. SA/Gd 479/02; wyrok NSA w Szczecinie
z dnia 4 kwietnia 2001 r. sygn. akt. SA/Sz 2268/00, LEX nr 49253.
27
Art. 13 ust. 7 wprowadzony z dniem 31 grudnia 2001 r. art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie
ustawy o bibliotekach (Dz. U. z 2001 r., Nr 129, poz. 1440).
28
Wyrok NSA, w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2002 r. SA/Gd 479/02 OwSS 2004/1/21.
26
13
organy i dysponującym własnym majątkiem, pod warunkiem wpisu do rejestru instytucji kultury.
W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach, biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę
organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez
organizatora. Akt utworzenia biblioteki określa nazwę, siedzibę, teren i zakres działania
biblioteki oraz źródła jej finansowania (art. 11 ust. 2 ustawy). Przedmiotem unormowań statutu
zaś są m.in. zadania biblioteki (art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy). Organizator biblioteki, czyli np.
jednostka samorządu terytorialnego, ma obowiązek zapewnić: lokal oraz środki na wyposażenie,
prowadzenie działalności bibliotecznej (zwłaszcza zakup materiałów bibliotecznych) oraz
doskonalenie zawodowe pracowników. Zgodnie z art. 14 ustawy o bibliotekach działalność
bibliotek, których organizatorem jest jednostka samorządu terytorialnego, jest ogólnie dostępna
i bezpłatna. Odpłatne mogą być jedynie niektóre, wymienione w ustawie usługi, przy czym
wysokość opłat nie może przekraczać kosztów wykonania usługi. Jednostka samorządu
terytorialnego może łączyć, dzielić lub likwidować biblioteki. Na trzy miesiące przed dniem
wydania aktu o połączeniu lub podziale biblioteki trzeba podać do publicznej wiadomości
informację o takim zamiarze wraz z uzasadnieniem. Obowiązek ten dotyczy również zmiany
statutu biblioteki w części dotyczącej zakresu działania i lokalizacji filii oraz oddziałów. Z kolei
o likwidacji biblioteki trzeba poinformować na sześć miesięcy przed wydaniem aktu w tej sprawie.
Połączenie, podział lub likwidacja biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci
bibliotecznej następuje po zasięgnięciu opinii jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad
działalnością biblioteki. Taki wymóg dotyczy również filii bibliotecznych.
Wyniki kontroli przeprowadzonych w jednostkach samorządu terytorialnego przez Regionalną
Izbę Obrachunkową w Bydgoszczy w 2008 roku potwierdzają, że mimo nakazu wyodrębnienia
bibliotek, w wielu gminach województwa kujawsko-pomorskiego biblioteki są częścią innych
instytucji kultury. Nieprzestrzeganie w tym zakresie przepisów, jednostki samorządu tłumaczą tym,
że nałożone przez ustawodawcę obwarowania, w szczególności dotyczące wyodrębnienia bibliotek,
czy konieczność zatrudnienia kierownika jednostki i głównego księgowego w przypadku gmin
wiejskich i miejsko-wiejskich, nie znajdują uzasadnienia ekonomicznego ani praktycznego.
Wskazują również na niejasność zapisanego w art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach pojęcia zakazu
łączenia bibliotek publicznych z innymi instytucjami kultury oraz bibliotekami szkolnymi
i pedagogicznymi. Niektórzy kierownicy jednostek uważają, że zakaz nie dotyczy bibliotek, które
działały na przykład w ośrodkach kultury przed wejściem w życie nowych przepisów,
wprowadzonych nowelizacją z 27 lipca 2001 r., która obowiązuje od początku 2002 roku.
Wyroki sądowe wydane w tej kwestii są jednoznaczne29. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Lublinie (sygn. III SA/Lu 11/08), chociaż interpretacja przepisu może
nastręczać trudności, z uwagi na niejasność sformułowania, przepis stanowi bezwzględny nakaz
prowadzenia biblioteki od 1 stycznia 2002 roku w postaci odrębnej instytucji kultury, a więc
w sposób zapewniający jej niezależność organizacyjną i samodzielność. Sąd przypomniał, że
intencją ustawodawcy było zapewnienie bibliotekom publicznym odrębności i własnego budżetu,
aby mogły się skupić na realizacji głównego celu, czyli obsłudze czytelników. Zaznaczyć należy,
29
Wyrok NSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2002 r.; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. III
SA/Lu 11/08; wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. akt. I SA 2197/01.
14
że przed ww. nowelizacją ustawy powszechne łączenie bibliotek z innymi instytucjami kultury
takimi jak miejskie lub gminne ośrodki kultury, bez wyodrębnienia organizacyjnego dającego
bibliotece osobowość prawną, było sprzeczne z regulacją art. 18 ust. 2 ustawy, która każdej
bibliotece przyznała status instytucji kultury. Wprowadzona od dnia 31 grudnia 2001 r.
nowelizacja wprost nakazywała usunięcie stanu niezgodności z ustawą poprzez rozdzielenie
połączonych wcześniej instytucji kultury, ich wydzielenie, wydanie aktu o utworzeniu, nadanie
statutu i umieszczenie w rejestrze. Gminy miały stosunkowo dużo czasu na przygotowanie
logistyczne operacji rozdzielenia instytucji kultury i dostosowania formy organizacyjno-prawnej
do wymogów ustawowych, z uwagi na długi termin vacatio legis ustawy nowelizującej
– wydłużony w toku prac sejmowych z 14 dni do kilku miesięcy.
O występujących w jednostkach samorządu terytorialnego trudnościach związanych
z prowadzeniem działalności kulturalnej w sposób zgodny z przepisami wyżej wymienionych
ustaw świadczą nie tyko wyniki kontroli przeprowadzanych przez regionalne izby
obrachunkowe, ale również pytania kierowane w tej sprawie do Izby, publikacje30, jak również
ubiegłoroczna interpelacja poselska nr 5366 złożona dnia 24 września 2008 r. przez Posła Pana
Adama Krupę do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie form organizacyjnych
instytucji kultury, których organizatorami są jednostki samorządu terytorialnego31. Zdaniem
interpelującego przepisy prawa powinny przyznać gminie, jako organizatorowi możliwości
wyboru trybu finansowania instytucji kultury na terenie gminy. Powinno być prawnie
dopuszczone prowadzenie działalności kulturalnej w formie jednostek budżetowych i zakładów
budżetowych. Uzasadniając interpelacje poseł wskazał, m.in., iż „samodzielność finansowa
samorządowych instytucji kultury jest iluzją, bo funkcjonowanie i działalność jednostek opiera się
prawie wyłącznie na dotacjach od samorządu. W przypadku bibliotek w małych ośrodkach
miejskich i w gminach wiejskich pozyskanie dodatkowych poza dotacją przychodów jest znikome
(…) narzucanie samorządom formy organizacyjno-finansowej funkcjonowania bibliotek, jak
i ograniczenie możliwości ich łączenia z innymi instytucjami kultury stanowi nieuzasadnioną
uciążliwość w sferze ograniczenia możliwości dostosowania tych form do realiów danej
wspólnoty samorządu, czy racjonalizacji kosztów funkcjonowania tych jednostek. Usytuowanie
bibliotek, jako instytucji kultury finansowanych dotacją rodzi dodatkowe koszty związane z jej
funkcjonowaniem, takie jak zapewnienie odrębnej obsługi jednostki organizacyjnej skazanej
praktycznie na finansowanie w 100% z dotacji budżetu samorządu. Stworzenie i narzucenie
samorządom form organizacyjnych, które w zamyśle ustawodawcy miały się samofinansować,
jest nierealne. Samorządowe instytucje kultury zupełnie nie spełniają tego wymogu. Taka zaś
odrębność sprzyja osłabieniu kontroli samorządu nad takimi jednostkami, co prowadzi do
powstania szeregu nieprawidłowości, w tym dotyczących prowadzenia rachunkowości tych
jednostek. Dochodzi nawet do kuriozalnych sytuacji, w których kierujących daną instytucją
twórca podpisuje z samym sobą umowy. W związku z tym proszę o zajęcie stanowiska w tej
sprawie oraz o poinformowanie, czy ministerstwo zamierza podjąć inicjatywę w tym zakresie”.
30
E. Jaskólska „Zasadność funkcjonowania instytucji kultury, jako odrębnych osób prawnych w gminach wiejskich
i małych gminach miejsko-wiejskich”, Przegląd podatków i finansów publicznych, Wyd. Taxpress VII-VIII 2007 r.
31
Druk sejmowy nr 3135 z dnia 12 czerwca 2001 r.; druk sejmowy nr 3203 z dnia 18 lipca 2001 r.
5
15
Mienie samorządowych instytucji kultury
Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej instytucja kultury gospodaruje
samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia. Przepis ten, dzieląc mienie instytucji na
przydzielone i nabyte, określa wyposażenie tej instytucji w majątek przez organizatora. Innym
zagadnieniem jest tytuł prawny instytucji do przydzielonego mienia. W przeciwieństwie do
jednostek organizacyjnych, które nie mają osobowości prawnej, instytucje kultury, jako osoby
prawne mogą być właścicielami nieruchomości, nie tylko nabywanych przez nie, ale także
przekazywanych im na potrzeby statutowe przez organizatorów, czyli właściwe jednostki
samorządu terytorialnego.
Dysponowanie publicznymi nieruchomościami reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami. Do instytucji kultury, będącej osobą prawną, nie ma zastosowania
art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 10 i art. 18 tej ustawy określający oddawanie nieruchomości
w trwały zarząd, zgodnie z którym trwały zarząd jest prawną formą korzystania z nieruchomości
przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej (i tylko przez taką jednostkę).
Przy przekazywaniu instytucjom kultury nieruchomości mają zastosowanie przepisy art. 51
i art. 53 - 55 w związku z art. 56 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z powołanymi przepisami, wyposażenie samorządowej osoby prawnej
w nieruchomości niezbędne do ich działalności polega na przeniesieniu na rzecz tej osoby
własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste.
Jeśli zatem organizator, np. rada gminy, decyduje się na utworzenie instytucji kultury, powinna
zapaść także decyzja w sprawie jej wyposażenia w określoną nieruchomość, która będzie służyła
instytucji, jako jej siedziba i baza lokalowa dla realizacji celów statutowych. W tym przypadku
zastosowanie będzie miał również art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym,
zgodnie, z którym do kompetencji rady gminy należy nie tylko decydowanie – w drodze uchwały
– o tworzeniu jednostek gminnych, w tym osób prawnych, a więc także instytucji kultury, ale
również o wyposażaniu tych jednostek (instytucji) w majątek, także mienie nieruchome, art. 12
pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym i art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie
wojewódzkim.
6
Dyrektor samorządowej instytucji kultury
Zasady organizacji, a w tym i kierowania samorządowymi instytucjami kultury reguluje
ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Osobą zarządzającą instytucją kultury i reprezentującą ją na zewnątrz jest dyrektor,
powoływany przez organizatora na czas określony lub nieokreślony, po zasięgnięciu opinii
właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji oraz stowarzyszeń zawodowych
i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Zatrudnianie i zwalnianie dyrektorów
samorządowych instytucji kultury należy do kompetencji organu wykonawczego32 jednostki
32
Art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym; art. 41
ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie wojewódzkim.
16
samorządu terytorialnego, będącej organizatorem instytucji.
Obsadzanie stanowisk kierowniczych w instytucji kultury wiąże się z odrębnym trybem
nawiązywania stosunków pracy. Podstawą zatrudnienia dyrektora w drodze powołania jest
ustawa o pracownikach samorządowych33. Stosunek pracy z dyrektorem instytucji kultury
nawiązuje się aktem powołania. Powołanie dokonane na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy
o działalności kulturalnej, zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2005 r.34
stanowi podstawę nawiązania stosunku pracy z dyrektorami instytucji kultury w rozumieniu art. 68
ustawy Kodeks pracy35.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej kandydata na stanowisko dyrektora
samorządowej instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu. Z przepisu tego wynika, że
przeprowadzenie konkursu nie jest obligatoryjne – jest to jedna z możliwości wyłonienia
kandydata na stanowisko dyrektora.
Co do zasady, powołanie i odwołanie dyrektora samorządowej instytucji kultury nie wymaga
uzyskania zgody właściwego ministra. Wyjątkiem jest odwołanie dyrektora samorządowej
instytucji kultury, która została wymieniona w wykazie samorządowych instytucji kultury
o szczególnym znaczeniu dla kultury polskiej36. W tych instytucjach zasadą jest wyłanianie
dyrektora w drodze konkursu, a odwołanie go ze stanowiska wymaga zasięgnięcia opinii ministra
właściwego do spraw kultury. Zaznaczyć należy, że minister może wyrazić zgodę na powołanie
na stanowisko dyrektora, bez przeprowadzenia konkursu. Kandydat, w tym przypadku, musi
jednak zostać wskazany przez właściwą jednostkę samorządową. W pozostałych przypadkach
przeprowadza się konkurs. Szczegółowy tryb przeprowadzenia konkursu określa rozporządzenie
Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania
konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury37.
Maksymalną wysokość wynagrodzeń i nagród przysługujących dyrektorom (kierownikom),
zastępcom i głównym księgowym instytucji kultury określa tzw. ustawa kominowa38.
Dyrektor samorządowej instytucji kultury, stosownie do art. 44 ustawy o finansach
publicznych, ponosi odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie
określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Do obowiązków dyrektora
należy między innymi ustalenie procedur kontroli finansowej, z uwzględnieniem standardów
określonych przez Ministra Finansów39 (art. 47 ust. 3 ustawy o finansach publicznych).
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wykonuje względem dyrektora
samorządowej instytucji kultury funkcję pracodawcy, nie posiada natomiast uprawnień do
33
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458).
Sygn. akt I PZP 11/04, OSNP 2005/9/123.
35
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.).
36
Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 19 października 2004 r. w sprawie ustalenia listy samorządowych
instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisku dyrektora następuje w drodze konkursu (Dz. U.
Nr 242, poz. 2422).
37
Dz. U z 2004 r. Nr 154, poz.1629.
38
Ustawa z dnia 3 marca 2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26,
poz. 306 z późn. zm.).
39
Komunikat Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie standardów kontroli finansowej
w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).
34
17
sprawowania nadzoru administracyjno-finansowego nad działalnością takiej instytucji40.
7
Pracownicy samorządowych instytucji kultury
Do pracowników instytucji kultury stosuje się przepisy kodeksu pracy, z wyjątkami
określonymi w ustawie o działalności kulturalnej i ustawach odrębnie normujących działalność
niektórych instytucji kultury (bibliotek, muzeów).
Zatrudnianie i zwalnianie pracowników samorządowych instytucji kultury należy do
wyłącznej kompetencji dyrektora instytucji41.
Zasady wynagradzania pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących
w szczególności działalność w zakresie upowszechniania kultury reguluje rozporządzenie Ministra
Kultury i Sztuki42, wydane na podstawie art. 31 ustawy o działalności kulturalnej. Zasady
wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących działalność
kulturalną w formie teatru, opery, operetki, filharmonii, orkiestry oraz estrady i zespołu pieśni
i tańca ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z dnia 31 marca 1992 r.
w sprawie zasad wynagradzania pracowników niektórych instytucji kultury43.
8
Rachunkowość samorządowych instytucji kultury
Zasady prowadzenia rachunkowości samorządowych instytucji kultury są określone
przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości44. Obowiązek stosowania przez
instytucje kultury ustawy o rachunkowości wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1
pkt 1 tej ustawy. Każda jednostka musi prowadzić odrębne księgi rachunkowe. Przepisy ustawy
o rachunkowości mają charakter norm generalnych obowiązujących wszystkie jednostki
zobowiązane do stosowania tej ustawy45. Ustawa o rachunkowości nie zakłada odmiennych
unormowań w tym zakresie, wynikających ze specyfiki działania takich jednostek jak na
przykład instytucje kultury. Przepisy systemowe regulujące działalność tych jednostek tj. ustawa
o bibliotekach i ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie przewidują
szczególnych rozwiązań w tym zakresie, dotyczących na przykład powierzenia prowadzenia
ksiąg rachunkowych organizatorowi jednostki.
Instytucje kultury zobowiązane są rzetelnie i jasno przedstawiać sytuację majątkową
i finansową oraz wynik finansowy (art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości). Wskazać należy
również, że prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych jest uzasadnione z punktu widzenia
przejrzystości prowadzonej gospodarki finansowej, w tym organizacji wewnętrznej kontroli
finansowej w jednostce.
40
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podlaskiego z dnia 18 października 2007 r. NK.II.KK.0911-139/07,
Wspólnota 2007/45/50.
41
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody z dnia 22.09.2005 r. PN.II.0911-155/05, Wspólnota 2005/22/43.
42
Rozporządzenie Ministra Kultury i Sztuki z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie zasad wynagradzania
pracowników zatrudnionych w instytucjach kultury prowadzących w szczególności działalność w zakresie
upowszechniania kultury (Dz. U. Nr 45, poz. 446 z późn. zm.).
43
44
45
Stanowisko Departamentu Rachunkowości Ministerstwa Finansów wyrażone w piśmie z dnia 19 marca 2002 r.,
DR-3/500-033-1-EK/02.
18
Kierownik instytucji kultury ponosi odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej
jednostki, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, zgodnie z art. 4 ust. 5
ustawy o rachunkowości, art. 44 ust. 1, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 8 ustawy o finansach
publicznych.
W myśl art. 10 ustawy o rachunkowości jednostka powinna posiadać opracowane zasady
i sposób prowadzenia rachunkowości tj. dokumentację opisującą przyjęte zasady (politykę)
rachunkowości. Kierownik jednostki jest zobowiązany do ustalenia ww. dokumentacji w formie
pisemnej oraz do jej aktualizacji. W dokumentacji zasad rachunkowości, tzn. w zakładowym
planie kont należy szczegółowo opisać funkcjonowanie poszczególnych kont. W przypadku
realizacji projektu z dotacji rozwojowej – zasady rachunkowości powinny zawierać
uregulowania, które pozwolą w sposób prawidłowy rozliczyć otrzymaną przez jednostkę dotację.
Stosownie do art. 44, art. 45 ustawy o finansach publicznych, w związku z art. 11 ustawy
o rachunkowości46 samorządowa instytucja kultury nie może powierzyć prowadzenia ksiąg
rachunkowych poza siedzibą jednostki. Zgodnie z ww. przepisami księgi rachunkowe jednostek
sektora finansów publicznych muszą być prowadzone w siedzibie jednostki przez jej pracownika.
Również ustawy regulujące działalność tych instytucji nie zawierają postanowień o możliwości
prowadzenia ksiąg rachunkowych jednostek sektora finansów publicznych poza siedzibą
jednostki. Stosownie do art. 45 ustawy o finansach publicznych głównym księgowym jednostki
sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki
i odpowiedzialność w określonym zakresie. Przepis zawiera wymóg zatrudnienia na stanowisku
głównego księgowego osoby będącej pracownikiem tej jednostki (podległość służbowa),
posiadającym odpowiednie wykształcenie i kwalifikacje. Dyspozycja art. 45 ustawy o finansach
publicznych winna być uwzględniona w regulaminie organizacyjnym instytucji kultury,
ustalonym przez dyrektora instytucji na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu
i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Podkreślić należy, że w świetle wyżej wymienionych przepisów prowadzenie obsługi
księgowej samorządowej instytucji kultury przez jej organizatora (czyli samorząd) jest
niedopuszczalne. Jedynym, wyjątkiem od zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach
publicznych (tj. iż każda jednostka sektora finansów publicznych musi zatrudnić głównego
księgowego w charakterze pracownika) jest rozwiązanie dopuszczalne w przypadku szkół,
przedszkoli i placówek oświatowych. Art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty47 zezwala na
tworzenie przez organy prowadzące (np. jednostkę samorządu terytorialnego) jednostek obsługi
ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek oraz organizowanie wspólnej obsługi
administracyjnej i finansowej tych jednostek48. Obsługa ta nie ma charakteru komercyjnego
i odbywa się w ramach wykonania obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty na organ
prowadzący szkołę lub placówkę.
46
Od 1 stycznia 2009 r. nastąpiła zmiana art. 11 ustawy o rachunkowości, wprowadzona ustawą z dnia 18 marca
2008 r. o zmianie ustawy o rachunkowości (Dz. U. Nr 63, poz. 393).
47
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).
48
Wyjaśnienie Departamentu Rachunkowości MF, pismo Nr DR4/503/405/1/poD/08/1037 z dnia 19 sierpnia 2008 r.
19
Przyjęte przez organizatora instytucji kultury rozwiązania organizacyjne nie mogą prowadzić
do ograniczenia samodzielności samorządowych instytucji kultury, prowadzenia gospodarki
finansowej przez te jednostki w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami
prawa, a także nie mogą prowadzić do zniesienia jakichkolwiek obowiązków spoczywających na
kierownikach tych instytucji, a także naruszać kompetencji dyrektorów (kierowników) instytucji
kultury, które wynikają m.in. z art. 17 w związku z art. 27 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu
działalności kulturalnej.
9
Sprawozdawczość samorządowych instytucji kultury
Samorządowe instytucje kultury zobowiązane są do sporządzania sprawozdań w zakresie
własnych należności, zobowiązań oraz poręczeń i gwarancji. Obowiązek sporządzania
wymienionych sprawozdań nakładają przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca
2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji
finansowych49, do 1 lipca 2006 r. rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 grudnia 2001 r.
w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań (…)50.
Obowiązek sporządzenia (podpisania) tych sprawozdań spoczywa na kierowniku instytucji
kultury, który odpowiada za całość gospodarki finansowej jednostki, w tym za realizację
obowiązków w zakresie sprawozdawczości.
Zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia, samorządowe instytucje kultury
sporządzają i przedkładają organizatorowi (organowi wykonawczemu jednostki samorządu
terytorialnego) następujące sprawozdania:
− Rb-Z – kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń
i gwarancji,
− Rb-N – kwartalne sprawozdanie o stanie należności,
− Rb-UZ – roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych,
− Rb-UN – roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie należności z tytułu papierów wartościowych
według wartości księgowej.
Jednostki samorządu terytorialnego po otrzymaniu ww. sprawozdań sporządzają i przekazują
zbiorcze sprawozdania Rb-N i Rb-Z do regionalnej izby obrachunkowej, w terminach
określonych przepisami. Terminy sporządzania i przekazywania sprawozdań oraz odbiorców
sprawozdań określa załącznik nr 5 do rozporządzenia. Szczegółowe zasady sporządzania
sprawozdań zawiera instrukcja sporządzania sprawozdań w załączniku nr 6.
Od dnia 1 stycznia 2006 r.51, stosownie do treści artykułu 197 ustawy o finansach
publicznych ustawodawca zobligował jednostki podsektora samorządowego: samorządowe
instytucje kultury, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej oraz inne samorządowe
osoby prawne, utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań
49
Dz. U. Nr 113, poz. 770.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 10 grudnia 2001 r. w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań
w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych
(Dz. U. Nr 148, poz.1653).
51
Zmiana w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wprowadzona ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r.
50
20
publicznych do sporządzania i przedkładania organowi wykonawczemu jednostki samorządu
terytorialnego, informacji i sprawozdań z wykonania planu finansowego tj.:
• informacji o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze,
uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych - do
dnia 31 lipca roku budżetowego,
• sprawozdania rocznego z wykonania planu finansowego jednostki, w szczegółowości nie
mniejszej niż w planie finansowym – do dnia 28 lutego roku następującego po roku
budżetowym.
Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem treść sprawozdania rocznego z wykonania planów
finansowych powinna odpowiadać, co najmniej szczegółowości planu finansowego danej
jednostki. Zaznaczyć należy, że ustawa o działalności kulturalnej nie posługuje się pojęciem
„plan finansowy”, a pojęciem „plan działalności instytucji kultury”. Plan taki ma niewiele
wspólnego z planem finansowym w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej plan
działalności instytucji kultury ma określać, w miarę potrzeb: plan usług, plan przychodów
i kosztów, plan remontów i konserwacji środków trwałych oraz plan inwestycji. Wykracza więc
poza pojęcie planu finansowego, a jest planem o charakterze rzeczowo-finansowym. Zasadnym
wydaje się zatem, aby sprawozdanie sporządzone na podstawie art. 197 pkt 2 ustawy o finansach
publicznych było sprawozdaniem obejmującym tylko wykonanie przychodów i kosztów
w odpowiedniej szczegółowości, gdyż tylko te dane można zidentyfikować z pojęciem „planu
finansowego”.
Pozostałe informacje składające się na plan działalności instytucji kultury nie są danymi, które
zawierają plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych sporządzane na podstawie
ustawy o finansach publicznych. Wykonanie obowiązku wynikającego z art. 197 wymienionej
ustawy ma umożliwić organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego
przygotowanie sprawozdań i informacji, o których mowa w art. 198 i 199 z uwzględnieniem
ustawowych terminów.
Na instytucji kultury ciąży również obowiązek sporządzenia, w terminie 3 miesięcy od dnia
bilansowego, sprawozdania finansowego składającego się – stosownie do art. 45 ust. 2 ustawy
o rachunkowości – z bilansu, rachunków zysku i strat oraz informacji dodatkowej. Sporządzenie
sprawozdań finansowych i przedstawienie ich właściwym organom wykonawczym, zgodnie z art. 52
ust. 1 ustawy o rachunkowości gwarantuje dyrektor instytucji, który stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy
o rachunkowości – ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie
rachunkowości, w tym z tytułu nadzoru również w przypadku, gdy określone obowiązki
w zakresie rachunkowości zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą.
10 Nadzór i kontrola nad samorządową instytucją kultury
Przepisy ustawy o działalności kulturalnej nie zawierają uregulowań dotyczących nadzoru
i kontroli nad instytucjami kultury. Organizator (organ wykonawczy jednostki samorządu
terytorialnego) sprawuje nadzór i kontrolę nad samorządowymi osobami prawnymi na podstawie
art. 187 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że organ wykonawczy
21
jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany został do kontroli przestrzegania, przez
nadzorowane przez siebie jednostki sektora finansów publicznych, realizacji procedur w zakresie
celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków.
Przypomnieć należy, iż nowelizacją z dnia 8 grudnia 2006 r. został uchylony art. 46 ustawy
o finansach publicznych52. Przepis ten dotychczas wyrażał ogólną zasadę obowiązku kontroli
(przez organ nadzorujący) przestrzegania przez jednostkę sektora finansów publicznych procedur
kontroli finansowej, o których mowa w art. 47 ustawy. Kontrola prowadzona przez organ
nadzorujący, o której mowa w uchylonym art. 46, miała obejmować w każdym roku 5%
wydatków nadzorowanej jednostki. Obecnie, jedynym zapisem dotyczącym zakresu kontroli
w samorządowych jednostkach organizacyjnych jest wyżej powołany art. 187 ustawy o finansach
publicznych.
Ustawa o finansach publicznych w obecnym brzmieniu, nie wskazuje wyraźnie obowiązku
kontroli jednostek nadzorowanych (np. samorządowych instytucji kultury) w zakresie
przestrzegania procedur kontroli finansowej. Zauważyć należy, iż z obowiązkami nadzorczymi
i kontrolnymi nałożonymi na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego
korespondują regulacje art. 93 i 94 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za
naruszenie dyscypliny finansów publicznych, obligujące do zawiadomienia właściwego
rzecznika dyscypliny finansów publicznych o ujawnionym – w szczególności w związku ze
sprawowaniem nadzoru lub kontroli – naruszeniu dyscypliny finansów publicznych. Katalog
czynów, które stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych, jest szeroki. Z punktu
widzenia kierownika jednostki sektora finansów publicznych istotne są zaniechania powstałe
wskutek zaniedbania lub niewypełnienia obowiązków w zakresie kontroli finansowej.
Regionalne izby obrachunkowe przeprowadzają kontrolę gospodarki finansowej jednostek
samorządu terytorialnego, samorządowych instytucji kultury na podstawie przepisów art. 1 ust. 2
pkt 1 i 6 oraz art. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych53. Kontrole wykonywane są na podstawie kryterium zgodności z prawem oraz
zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.
W wyniku przeprowadzonych w 2008 roku przez Regionalną Izbę Obrachunkową
w Bydgoszczy kontroli w jednostkach samorządu terytorialnego i samorządowych instytucjach
kultury stwierdzono szereg nieprawidłowości w gospodarce finansowej tych podmiotów. Do
najczęściej występujących i powtarzających się nieprawidłowości należały:
• w jednostkach samorządu terytorialnego, będących organizatorem instytucji kultury:
− prowadzenie gospodarki finansowej Gminnej Biblioteki Publicznej, funkcjonującej
w formie instytucji kultury, z naruszeniem zasad tej gospodarki, poprzez finansowanie
działalności bibliotek bezpośrednio z budżetu gminy, zamiast stosownie do nadanej tej
jednostce formy organizacyjno-prawnej finansowanie jej działalności za pomocą dotacji,
− prowadzenie gospodarki finansowej instytucji kultury, tj. Miejskiego Centrum Kultury
w (…), w skład, którego wchodziła biblioteka publiczna, na zasadach, przewidzianych
52
Zmiany wprowadzone ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz. U. Nr 216,
poz. 1370) w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.
53
Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 z późn. zm.
22
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
art. 20 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych dla jednostek
budżetowych oraz nieprzestrzeganie przez organ prowadzący instytucje kultury, zakazu
łączenia bibliotek publicznych z innymi instytucjami, stosownie do art. 13 ust. 7 ustawy
z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach,
prowadzenie gospodarki finansowej dwóch instytucji kultury, to jest: Ośrodka Kultury
oraz Biblioteki Publicznej w (…), na zasadach określonych dla jednostek budżetowych,
funkcjonowanie Gminnego Ośrodka Kultury w (…) w formie jednostki budżetowej
zamiast instytucji kultury,
finansowanie Gminnej Biblioteki Publicznej w (…), jako instytucji kultury bezpośrednio
z budżetu, zamiast w formie dotacji. Wydatki przeznaczone na działanie ww. biblioteki
w 2008 roku zostały ujęte bezpośrednio w budżecie gminy, w dziale 921, rozdziale 92116,
prowadzenie w księgach rachunkowych Urzędu Gminy rachunkowości Gminnej
Biblioteki Publicznej w (…), funkcjonującej w formie instytucji kultury,
prowadzenie przez Urząd Gminy obsługi finansowo – księgowej Gminnego Ośrodka
Kultury i Gminnej Biblioteki Publicznej, działających w formie instytucji kultury,
będących odrębnymi w stosunku do Gminy podmiotami prawa,
prowadzenie obsługi finansowo-księgowej Gminnej Biblioteki Publicznej przez Referat
Finansowy Urzędu Gminy w (…), na podstawie zawartych porozumień pomiędzy
kierownikami tych jednostek,
prowadzenie ksiąg rachunkowych Gminnej Biblioteki Publicznej w (…) we wspólnych
urządzeniach księgowych Urzędu Gminy. Rachunkowość ww. jednostek prowadzona była
przez pracownika Urzędu Gminy, a dowody księgowe tych jednostek zatwierdzał Wójt
i Skarbnik Gminy, pełniący również funkcję głównego księgowego tych jednostek,
prowadzenie ksiąg rachunkowych dla Gminnej Biblioteki Publicznej w (…) przez
Samorządową Administrację Placówek Oświatowych, utworzoną na mocy uchwały Rady
Gminy do obsługi administracyjno – finansowej szkół i przedszkoli, na podstawie
zawartego porozumienia,
prowadzenie obsługi finansowo – księgowej instytucji kultury (GOK i Gminnej Biblioteki
Publicznej) przez nieuprawnioną osobę tj. pracownika zatrudnionego w Urzędzie Gminy,
prowadzenie wspólnego rachunku bieżącego dla budżetu Gminy, Urzędu Gminy i instytucji
kultury utworzonej przez gminę,
funkcjonowanie Biblioteki Publicznej w (…) w strukturach Miejsko-Gminnego Ośrodka
Kultury i Rekreacji, zamiast w formie wyodrębnionej instytucji kultury,
nieegzekwowanie obowiązku sporządzania przez Gminną Bibliotekę Publiczną w (…),
jednostkowych sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz poręczeń
i gwarancji i Rb-N o stanie należności oraz rocznego sprawozdania finansowego za 2008
rok,
nieprawidłowe ustalenie wynagrodzeń tj. kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej w (…)
oraz pracowników filii bibliotek,
•
23
− nienadanie statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w (…), działającej w formie instytucji
kultury,
− niepowołanie kierownika Gminnej Biblioteki Publicznej po dokonanej zmianie formy
organizacyjno-prawnej biblioteki, polegającej na wpisaniu ww. biblioteki do rejestru
instytucji kultury i uzyskaniu przez tę jednostkę statusu osoby prawnej,
− nieujęcie w rejestrze instytucji kultury prowadzonym dla Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury
w (…) wszystkich wymaganych elementów wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra
Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji
kultury,
w samorządowych instytucjach kultury:
− nienadanie przez dyrektora Gminnej Bibliotece Publicznej w (…) regulaminu
organizacyjnego, określającego jej organizację wewnętrzną i zasady funkcjonowania,
− niewystąpienie do Głównego Urzędu Statystycznego z wnioskiem o wpis do rejestru
podmiotów gospodarki narodowej i nadanie jednostce numeru identyfikacyjnego REGON.
Zgodnie z ustaleniami kontroli w tym zakresie, przyczyną nie dopełnienia obowiązku
dokonania wpisu instytucji do ww. rejestru było nieuregulowanie przez gminę, jako
organizatora biblioteki jej statusu organizacyjno-prawnego, poprzez m.in. nie nadanie
statutu,
− prowadzenie gospodarki finansowej jednostki bez planu działalności instytucji, który
winien stanowić podstawę gospodarki finansowej instytucji kultury,
− dopuszczenie do prowadzenia rachunkowości jednostki w księgach rachunkowych Urzędu
Gminy,
− niesporządzanie przez Gminną Bibliotekę Publiczną w (…), kwartalnych sprawozdań Rb-Z
o stanie zobowiązań wg tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji i Rb-N o stanie
należności,
− wyksięgowanie z ksiąg rachunkowych rzeczowych składników aktywów trwałych
i obrotowych na podstawie protokółu likwidacji, bez jego zatwierdzenia przez Kierownika
jednostki,
− nie przestrzeganie obowiązku sporządzania raz w roku zestawienia materiałów
bibliotecznych zarejestrowanych w rejestrach ubytków.
Danuta Galarda
Główny Inspektor Kontroli
Wydział Kontroli Gospodarki Finansowej
Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
24
PRZYPADEK TRUDNEJ EGZEKUCJI PODATKÓW
Dzisiaj, wobec trudno ściągalnych podatników, gminy muszą szukać coraz to nowych rozwiązań,
które pomogą wyegzekwować należności z tytułu podatków lokalnych. Wcale nierzadkie są
problemy z dłużnikami, którzy nie uiszczają należnego podatku np. od nieruchomości. Na zaległości
podatkowe burmistrz wysyła upomnienia, a następnie sporządza tytuły wykonawcze do naczelnika
urzędu skarbowego (zgodnie z miejscem zamieszkania podatnika i/lub współwłaściciela). Zdarzają
się przypadki, w których organ egzekucyjny stosuje środek egzekucyjny w postaci np. zajęcia
środków pieniężnych z zasiłku przedemerytalnego, organ podatkowy dokona zabezpieczenia
zaległości przez wpis hipoteki przymusowej na nieruchomości dłużnika na rzecz gminy, a mimo to
w związku z mało efektywną ściągalnością zadłużenia (co miesiąc następuje egzekucja z zasiłku
przedemerytalnego w niewielkiej kwocie), zaległość się nie zmniejsza. Często też w takiej sytuacji
organ podatkowy znając sytuację dłużnika (np. dłużnik wynajmuje nieruchomość będąca
przedmiotem opodatkowania i czerpie z tego pożytki) informuje o tym organ egzekucyjny. Zdarza
się i tak, że podatnik z najemcą zawierają umowę użyczenia na bezpłatny wynajem nieruchomości.
W związku z tym brak jest możliwości egzekwowania należności od najemcy zgodnie z art. 89
ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji54. Mając na
względzie większą skuteczność prowadzonej egzekucji nasuwa się pytanie czy istnieje możliwość
przeprowadzenia egzekucji z nieruchomości? Zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi,
egzekucja z nieruchomości jest dopuszczalna, jeżeli zastosowanie środków egzekucyjnych
określonych w rozdziałach 2 - 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie było
możliwe lub okazało się bezskuteczne. U przedmiotowego dłużnika nastąpiło zajęcie ze świadczeń
z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego i jest prowadzone skutecznie, chociaż
mało efektywnie. Jednak jest to jeden ze środków egzekucyjnych umiejscowionych w rozdziałach
2 - 6 wspomnianej ustawy. Zatem, w chwili obecnej brak możliwości wszczęcia egzekucji
z nieruchomości w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdy
zastosowanie innego środka egzekucyjnego jest możliwe i skuteczne. Egzekucja z nieruchomości
jest możliwa tylko wtedy, gdy nie ma możliwości zastosowania innych środków egzekucyjnych. Te
same przepisy maja zastosowanie w odniesieniu do wszczęcia postępowania egzekucyjnego
z nieruchomości na wniosek organu podatkowego jako wierzyciela hipotecznego (w sytuacji gdy
gmina wpisała hipotekę). Należy jednak zauważyć, że gdyby doszło do egzekucji z nieruchomości,
to trzeba mieć na uwadze dokładne sprawdzenie księgi wieczystej, gdyż często ze zgromadzonej
dokumentacji wynika, że w dziale IV księgi wieczystej jest wpisanych kilka hipotek. Zgodnie
z art. 249 § 1 kodeksu cywilnego, hipotekom, jako ograniczonym prawom rzeczowym przysługuje
tzw. prawo pierwszeństwa, co oznacza, że prawo powstałe później nie może być wykonywane
z uszczerbkiem dla prawa powstałego wcześniej. Powyższe może oznaczać, że w przypadku, kiedy
wartość nieruchomości będzie mniejsza od wartości należności zabezpieczonych hipotecznie,
gmina nic nie uzyska z takiej egzekucji, a będzie musiała ponieść spore wydatki, gdyż taka
egzekucja jest kosztowna.
54
Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.
25
Czy zatem sprawa jest beznadziejna? Czy istnieją jeszcze jakieś środki prawne w celu
wyegzekwowania ciążących zaległości wobec organu podatkowego?
Z podanego wyżej przykładu wynika, że egzekucja prowadzona u dłużnika – choć bardzo
powolna – jest jednak skuteczna. Dopóki jednak zaległość istnieje, dopóty zastosowanie innych
trybów ściągnięcia należności jest możliwe. Mam tu na myśli sięgnięcie przez organ podatkowy do
odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania podatnika. A szczególnie odpowiedzialności
zawartej w art. 114a Ordynacji podatkowej. Dzierżawca lub użytkownik nieruchomości odpowiada
całym swoim majątkiem solidarnie z podatnikiem będącym właścicielem, użytkownikiem
wieczystym lub posiadaczem samoistnym nieruchomości za zaległości podatkowe z tytułu
zobowiązań podatkowych wynikających z opodatkowania nieruchomości, powstałych podczas
trwania dzierżawy lub użytkowania. W tym przypadku Ordynacja podatkowa ogranicza
odpowiedzialność dzierżawcy lub użytkownika jedynie do wysokości zaległego podatku. Osoba
trzecia, jaką jest dzierżawca czy użytkownik nieruchomości, nie odpowiada za powstałe odsetki za
zwłokę. Organ podatkowy może przenieść odpowiedzialność na dzierżawcę czy użytkownika
w każdej chwili (choć w praktyce najczęściej po tę procedurę sięga się po zakończeniu
postępowania egzekucyjnego prowadzonego u dłużnika). Nie ma jednak przeciwwskazań natury
prawnej, aby wszcząć postępowanie zmierzające do przeniesienia odpowiedzialności – zwłaszcza
najstarszych zaległości - na dzierżawcę (użytkownika) jeszcze przed zakończeniem egzekucji
u dłużnika. Należy tylko pamiętać o zapisach art. 108 § 2 Ordynacji podatkowej, który wskazuje, iż
postępowanie w sprawie odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej nie może zostać wszczęte
przed upływem terminu płatności ustalonego zobowiązania. Podkreślam, że na dzierżawcę
(użytkownika) przenieść można tylko zaległości podatkowe z tytułu zobowiązań podatkowych
wynikających z opodatkowania nieruchomości, powstałych podczas trwania dzierżawy lub
użytkowania. O odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w drodze
decyzji. I rzecz zdawałoby się w omawianym przypadku najważniejsza: egzekucja zobowiązania
wynikającego z decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej może być wszczęta dopiero wówczas,
gdy egzekucja z majątku podatnika okazała się w całości lub w części bezskuteczna. Dlatego
w omawianej wyżej sytuacji, po doręczeniu decyzji dzierżawcy (użytkownikowi) nieruchomości
o odpowiedzialności za zaległości właściciela, organ podatkowy może jedynie liczyć na dobrą wolę
tej osoby w uregulowaniu zaległości. Jeśli i dzierżawca okaże się nieodpowiedzialny i nie zechce
regulować należności w wyznaczonym 14-dniowym terminie, wówczas dodatkową dolegliwością
dlań będą odsetki za zwłokę, które organ podatkowy naliczy począwszy od 15 dnia po doręczeniu
decyzji o odpowiedzialności dzierżawcy. Jednak o egzekucję przeniesionych na osobę trzecią
zaległości, wierzyciel będzie mógł zawnioskować dopiero, gdy egzekucja z majątku podatnika
okaże się w całości lub w części bezskuteczna.
Pragnę w tym miejscu zwrócić uwagę jeszcze na jedną rzecz. Często w podobnych sytuacjach
wójt (burmistrz, prezydent miasta) zastanawia się nad celowością dokonywania zabezpieczeń przez
wpis hipoteki. Niejednokrotnie zniechęca go do tego duża liczba wierzycieli hipotecznych
wpisanych przed gminą. Zdarza się też, że wpisane hipoteki już wygasły (zostały uregulowane)
tylko nikt ich nie wykreślił. Jednak dokonywanie hipoteki ma jeszcze i tą zaletę, że nie stanowi
26
jedynie zabezpieczenia. Na mocy art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej nie ulegają przedawnieniu
zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym.
Hanna Kmieciak
Kierownik Referatu Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miejskiego w Kórniku,
publicysta „Gazety Prawnej” w dziedzinie procedur podatkowych,
wykładowca ośrodków szkoleniowych regionalnych izb obrachunkowych
ZMIANA PRZEPISÓW USTAWY O FINANSACH PUBLICZNYCH ORAZ INNYCH
USTAW.
Źródłem niniejszego opracowania jest ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych
ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.
Od 20 grudnia 2008 r. zaczęła obowiązywać większość przepisów ustawy z dnia 7 listopada
2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu
Spójności55. Regulacja ta znowelizowała kilka ustaw, w tym przede wszystkim ustawę o finansach
publicznych i ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Wszystkie wprowadzone zmiany mają na celu bardziej efektywne wykorzystanie środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
1. Zmiana w ustawie z dnia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Ww. ustawą zmieniającą znowelizowany został art. 90t ustawy o systemie oświaty, który
przewiduje możliwość tworzenia programów wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży
oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Działania te mogły być prowadzone
z wykorzystaniem środków własnych jednostek samorządu terytorialnego, także we współpracy
z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia
24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie56.
Powodem zmiany tego artykułu było orzecznictwo sądów administracyjnych, które podważyło
podstawę prawną uchwalania zasad przyznawania stypendiów tylko na podstawie przepisów ustaw
ustrojowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i województwa (odpowiednio art. 18
ust. 2 pkt 14a, art. 12 pkt 10a, art.18 pkt 19a). Sądy orzekły, że niezbędne jest jeszcze powołanie
w podstawie przepisów wynikających z prawa materialnego.
Kolejnym powodem zmiany była potrzeba włączenia do realizacji programów edukacyjnych
dla dzieci i młodzieży, poza środkami własnymi jednostek samorządu terytorialnego, również
środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych
czyli środków unijnych.
Zatem, w wyniku nowelizacji art. 90t ustawy o systemie oświaty poszerzone zostały źródła,
55
56
Dz. U. Nr 216, poz. 1370.
27
dające możliwość sfinansowania programów edukacyjnych dla dzieci i młodzieży. W przypadku
przyjęcia do realizacji tych programów, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego
podejmuje uchwałę, w której określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży,
formy i zakres pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych
sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier
edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na
danym obszarze.
2. Zmiany w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej57.
Ustawa określa zakres działów administracji rządowej. W artykule 5, w pkt 18a dodano dział
– rozwój regionalny. W kolejnych artykułach poszczególnym działom przypisane zostały sprawy
im właściwe, np. system finansowania samorządu terytorialnego jest zawarty w dziale budżet,
a odpowiedzialność za te sprawy nałożona na ministra do spraw finansów publicznych zawarta jest
w dziale finanse publiczne.
Omawiana ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. nadała nowe brzmienie artykułowi 23a ustawy
o działach administracji rządowej, który dotyczy zakresu działu rozwój regionalny. Zmiana miała
na celu wyraźne określenie kompetencji ministra do spraw rozwoju regionalnego. A zatem, w gestii
ministra leży np. zawieranie, kontrolowanie realizacji i rozliczanie kontraktów wojewódzkich,
współpraca z samorządami terytorialnymi w zakresie dotyczącym rozwoju społeczno-gospodarczego,
regionalnego i przestrzennego kraju oraz koordynowanie opracowania przez samorządy województw
regionalnych programów operacyjnych, monitowanie, także ocena przebiegu ich wykonywania.
3. Zmiany w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
Wprowadzone zostały zmiany do art. 11 ustawy o samorządzie województwa, który określa
cele które należy uwzględniać przy opracowywaniu strategii rozwoju województwa oraz wytycza
kierunki polityki rozwoju województwa. Zmiany, te wynikają z postulatów zgłaszanych przez
samorządy i sprowadzają się do zawężenia obligatoryjnych elementów strategii rozwoju
województwa oraz zniesienia obowiązku zamieszczania w strategii listy projektów
infrastrukturalnych o szczególnym znaczeniu dla osiągnięcia celów strategicznych rozwoju
województwa oraz prognozy wysokości środków publicznych służących realizacji tych projektów.
W pkt 11 dodano ust. 1d i 1e, które odnoszą się do obowiązku uwzględnienia przy tworzeniu
strategii rozwoju województwa innych dokumentów o charakterze strategii i planów o zasięgu
krajowym, ponadregionalnym i wojewódzkim.
Zmienione zostały ponadto zapisy ust. 3 i 4 art. 11 ustawy o samorządzie województwa. Ustęp 3
uzupełniono o regulację z której wynika, że strategia rozwoju województwa, dotąd realizowana przez
regionalne programy operacyjne, może być także realizowana poprzez programy wojewódzkie.
Znalazło to odzwierciedlenie w zmianie wprowadzonej do ustępu 4, w wyniku której, samorząd
województwa może występować o dofinansowanie programów wojewódzkich i regionalnego
programu operacyjnego środkami budżetu państwa oraz środkami pochodzącymi z budżetu UE
57
Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.
28
oraz innymi środkami pochodzącymi ze źródeł zagranicznych w trybie określonym w przepisach
ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
4. Zmiany w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju58.
Do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju dodane zostały zapisy związane z koniecznością
wykonywania przez wojewodów, jako Instytucji Pośredniczącej w ZPORR, obowiązków wynikających
z zamknięcia pomocy po 2008 r. Dodane zapisy dotyczą m.in. kontroli realizacji projektów, w tym
trwałości projektów i są związane przede wszystkim z koniecznością zapewnienia finansowania zadań
wojewodów także po 2008 r., czyli wówczas, gdy niemożliwe staje się wydatkowanie środków ZPORR
z pomocy technicznej programów. Przypisane wojewodom zadania finansowane są środkami
z budżetu państwa, o które to środki wojewodowie występują w ustawowym trybie pracy nad
projektem budżetu państwa na kolejne lata.
5. Zmiany w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.
Do ustawy o finansach publicznych zostały wprowadzone liczne zmiany, których większość
weszła w życie z dniem 20 grudnia 2008 r. Głównie, zmiany dotyczą doprecyzowania m.in. pojęcia
i zakresu dotacji rozwojowej, uproszczenia systemu obiegu środków finansowych, w tym wydatków
niewygasających.
Ponadto, instytucjom uczestniczącym w procesie wykorzystania środków unijnych przyznano
dodatkowe kompetencje, które mają przyspieszyć wykorzystywanie tych środków.
Doprecyzowania pojęcia dotacji rozwojowej dokonano tak, aby w sposób jasny z przepisów
wynikało, że wszelkie wydatki dokonywane na realizację programów operacyjnych i projektów
wykonywanych w ramach tych programów mają formę dotacji rozwojowej, w tym także na każdym
etapie ich przekazywania (aż do otrzymania środków finansowych przez beneficjenta w rozumieniu
ustawy z 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju).
Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia 20 grudnia 2008 r. nie było jasne, czy
niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego
Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 3a ustawy o finansach
publicznych, powinny być przekazywane w formie dotacji rozwojowej czy też w innej formie.
W tym miejscu należy wspomnieć, że w związku z zawarciem 20 grudnia 2007 r. umowy
ramowej pomiędzy Rządem RP, a Szwajcarską Radą Federalną o wdrażaniu SzwajcarskoPolskiego Programu Współpracy zmieniona została nazwa programu współpracy. W konsekwencji
w art. 5 ust. 3 pkt 3a lit. c ustawy o finansach publicznych zmieniono nazwę źródła środków
pomocowych ze Szwajcarskiego Mechanizmu Pomocowego na Szwajcarsko-Polski Program
Współpracy.
W celu usunięcia wątpliwości dotyczących pojęcia dotacji rozwojowej zmieniony został art.
106 ust. 2 pkt 3a ustawy o finansach publicznych. Po nowelizacji tego przepisu w formie dotacji
rozwojowej finansowane mogą być wydatki zarówno ze środków funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności, jak i ze środków pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA, tj.
58
29
Mechanizmów Finansowych Norweskiego i Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz SzwajcarskoPolskiego Programu Współpracy w przypadku programów i projektów współfinansowanych z tych
źródeł.
W obowiązującym, do 20 grudnia 2008 r., stanie prawnym istniały wątpliwości, czy Minister
Rozwoju Regionalnego (w części budżetowej tego Ministra są ujęte środki na realizację
regionalnych programów operacyjnych i krajowego programu operacyjnego) był uprawniony do
informowania samorządów województw o środkach na realizację programów na podstawie art. 125
ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Nowelizacja tego artykułu, poprzez dodanie do art.
125 w ust. 1 punktu 3 usuwa te wątpliwości. Z zapisu bowiem wynika, że samorząd województwa
powinien do 25 października roku budżetowego otrzymać od dysponenta części budżetowej
informację o kwotach dotacji rozwojowej na realizację programów operacyjnych, dla których jest
instytucją zarządzającą (RPO) lub pośredniczącą (PO). Pozwoli to samorządowi województwa na
uwzględnienie dotacji rozwojowej we własnym budżecie.
Dalsze zmiany dokonane w ustawie o finansach publicznych miały na celu zapewnienie
płynności finansowej realizowanych projektów w ramach programów operacyjnych, bardziej
elastycznego dysponowania środkami przeznaczonymi na te programy w kontekście norm
dotyczących tzw. „wydatków niewygasających”.
Płynności finansowej, w toku realizacji projektów w ramach programów operacyjnych, nie
gwarantowały obowiązujące dotychczas zapisy art. 157 ust. 8a i 8b ustawy o finansach
publicznych, dotyczące możliwości ustalenia przez Radę Ministrów wykazu wydatków
niewygasających w odniesieniu do wydatków przeznaczonych na finansowanie programów
i projektów z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.
Zgodnie z obowiązującym do 20 grudnia 2008 r. stanem prawnym istniała konieczność zwrotu
przez beneficjentów niewykorzystanych środków dotacji z upływem roku budżetowego na rachunki
budżetu państwa (art. 144 ustawy o finansach publicznych), a następnie konieczność ponownego ich
przekazywania przez instytucje pośredniczące beneficjentom w kolejnym roku budżetowym. W celu
zminimalizowania negatywnych skutków wielokrotnego zwracania środków przez beneficjentów
w trakcie realizacji projektu na rachunek budżetu państwa znowelizowany został art. 157 ust. 8a i 8b.
Zmiana ta sprowadza się do wskazania, że obowiązek przekazania nie wykorzystanych środków
nie dotyczy projektów realizowanych z udziałem wszystkich środków, o których mowa w art. 5
ust. 3 pkt 2 - 3a ustawy, podobnie jak to miało miejsce dotychczas w przypadku programów
realizowanych z udziałem Europejskiego Funduszu Społecznego.
Nowelizowane przepisy rozszerzyły możliwość ujęcia w rozporządzeniu Rady Ministrów
środków, które nie wygasają i nie muszą być przed upływem roku zwrócone do budżetu państwa,
lecz pozostają na rachunkach beneficjentów. Wprowadzone przepisy dotyczą wszystkich
programów operacyjnych współfinansowanych środkami Europejskiego Funduszu Społecznego,
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności oraz środkami bezzwrotnej
pomocy finansowej państw EFTA.
Złagodzenie przepisów w zakresie zwrotu niewykorzystanych środków dotacji rozwojowej
znalazło ponadto swój wyraz w zmianie brzmienia art. 210 ust. 1 ustawy. Nowy zapis stanowi, że
30
dotacje rozwojowe są rozliczane nie później niż w terminie 60 dni od dnia zakończenia realizacji
projektu (dotychczas 30 dni).
Dalsze ułatwienia, w bardziej sprawnym wykorzystaniu środków unijnych, wynikają także
z nowelizacji art. 188 ust. 1a i ust.1b ustawy o finansach publicznych. Nowelizacja rozszerzyła
możliwość dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu województwa przez
zarząd województwa (bez udziału sejmiku) w zakresie programów, dla których samorząd jest
Instytucją Pośredniczącą, zgodnie z art. 205 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (krajowy
program operacyjny). Dotychczas zmiany takie mogły być dokonywane tylko w przypadku
programów, dla których samorząd województwa jest Instytucją Zarządzającą, tzn. w odniesieniu do
Regionalnego Programu Operacyjnego. Wprowadzona zmiana wyłącza jednak możliwości
dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu samorządu województwa w zakresie
środków na realizację programów przekazanych samorządowi w formie dotacji rozwojowej, o ile
takie przesunięcie miałoby dotyczyć zmniejszenia lub zwiększenia wydatków majątkowych
(art. 188 ust. 1b ustawy).
Takie ograniczenie ma zapobiec sytuacji, w której środki dotacji rozwojowej przekazane na
wydatki bieżące zostałyby wykorzystane na cele majątkowe i odwrotnie. Przyczyni się to do tego,
iż otrzymane środki dotacji rozwojowej zostaną wykorzystane według takiej klasyfikacji w jakiej
zostały przekazane i następnie zostaną rozliczone według klasyfikacji określonej w umowie
o dotację rozwojową.
W związku z wprowadzoną zmianą w art. 188 ust. 1a, polegającą na rozszerzeniu kompetencji
zarządu województwa w zakresie dokonywania zmian w planie dochodów i wydatków budżetu
województwa, aktualnie zarząd województwa może dokonywać przedmiotowych zmian również
w przypadku Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Dalsze zmiany ustawy o finansach publicznych, wprowadzone ustawa z dnia 7 listopada 2008 r.
o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności
dotyczą Działu V „Środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej i inne środki pochodzące ze
źródeł zagranicznych, nie podlegające zwrotowi”. W niniejszym opracowaniu zostaną
przedstawione wybrane zagadnienia, związane tylko bezpośrednio z gospodarką budżetową
jednostek samorządu terytorialnego.
W art. 202 ustawy o finansach publicznych poprzez dodanie ust. 8 uregulowana została kwestia
odsetek od dotacji rozwojowej. Regulacja ta jest odmienna od obowiązującej normy generalnej,
zawartej w przepisach ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu
terytorialnego59, z której wynika, że odsetki od środków zgromadzonych przez jednostki
samorządu terytorialnego stanowią dochód tej jednostki. Oznaczałoby to całkowitą dowolność
w wykorzystaniu środków pochodzących z odsetek od dotacji rozwojowej.
Dodany ust. 8 w art. 202 ustawy przyjmuje natomiast zasadę, że odsetki od dotacji rozwojowej
przekazywanej w formie zaliczki samorządowi województwa z tytułu pełnienia funkcji Instytucji
Zarządzającej w ramach regionalnego programu operacyjnego i Instytucji Pośredniczącej w ramach
krajowego programu operacyjnego są przeznaczone na realizację tych programów, jako wkład
59
31
własny samorządu województwa. Oznacza to, że nie mogą być wykorzystane w sposób dowolny,
jak to wynika z przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
Z kwestią odsetek wiąże się ponadto dodany pkt 3a w ust. 2 art. 209, ustawy dotyczący
określenia szczegółowych warunków przekazywania i wykorzystania dotacji rozwojowej
w umowie zawartej przez dysponenta środków z beneficjentem dotacji. Według dodanej normy
umowa dotacji powinna określać sposób rozliczenia odsetek bankowych od środków przekazanych
w ramach dotacji rozwojowej. Odsetki, co do zasady, będą podlegać zwrotowi.
Uchylone zostały art. 203 i art. 204, a regulacje tam zawarte przeniesione do art. 205 ustawy,
który w sposób pełny i kompleksowy normuje sprawy związane z przepływem środków w ramach
regionalnych programów operacyjnych, dla których samorządy województw są Instytucjami
Zarządzającymi oraz krajowego programu operacyjnego, dla którego samorządy województw są
Instytucjami Pośredniczącymi (w perspektywie finansowej 2007 - 2013 jest to komponent
regionalny Program Operacyjny Kapitał Ludzki).
Zgodnie z art. 205 ustawy o finansach publicznych samorząd województwa na realizację
programów otrzymuje z budżetu państwa dotacje rozwojowe (od Ministra Rozwoju Regionalnego),
które stanowią dochód budżetu województwa. Natomiast, wydatki budżetu mogą być przeznaczone
na realizację projektów własnych województwa lub mogą być przekazane podmiotom realizującym
projekty, w tym również pozostałym jednostkom samorządu terytorialnego albo instytucjom
pośredniczącym i wdrażającym.
Uchylone zostały również ust. 4 i 5 art. 206 ustawy, które nakładały na organy stanowiące
jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia uchwał określających środki (a nie
wydatki) pochodzące z budżetów tych jednostek, przeznaczone na realizację programów
operacyjnych. Zarząd województwa natomiast miał obowiązek przedłożenia Ministrowi Rozwoju
Regionalnego informacji zbiorczej o zaplanowanych środkach. W związku z tym, że dane
o środkach przeznaczonych na realizację programu, w tym środków pochodzących z budżetów
jednostek samorządu terytorialnego, zostały określane w tabelach finansowych dokumentów
programowych zapisy ust. 4 i 5 w art. 206 ustawy okazały się zbędne.
Wprowadzone ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. zmiany przepisów mają przede wszystkim na
celu zapewnienie spójności przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy z dnia 6 grudnia
2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie programów wieloletnich oraz
w zakresie wzrostu efektywności i prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z budżetu
Unii Europejskiej. Zabiegi te powinny także korzystnie wpłynąć na transparentność systemu, jego
przewidywalność, a tym samym na stworzenie systemu przyjaznego beneficjentowi.
6. Zmiany w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju60.
Główne obszary nowelizacji ustawy obejmują takie zagadnienia, jak zarządzanie polityką
rozwoju w skali kraju, w tym rozwoju regionalnego, przygotowanie krajowych i regionalnych
dokumentów programowych niezbędnych do pozyskiwania funduszy europejskich.
Znowelizowane przepisy ustawy wprowadzają do systemu planowania polityki rozwoju nową
60
Dz. U. Nr 227, poz. 1658 oraz z 2007 r. Nr 140, poz. 984.
32
strategię, tj. długookresową strategię rozwoju kraju, która zawiera aspekt przestrzenny,
równorzędny ze społeczno-gospodarczym i musi być opracowana na okres co najmniej 15 lat.
Dotychczasowa Strategia Rozwoju Kraju 2007 - 2015 stała się średniookresową strategią rozwoju
kraju.
W wyniku postulatów władz samorządowych wprowadzony został obowiązek opracowania
przez ministra właściwego do spraw rozwoju kraju, w uzgodnieniu z jednostkami samorządu
terytorialnego, odrębnej krajowej strategii rozwoju regionalnego.
Cały szereg zmian wprowadzonych do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
porządkuje w sposób systemowy zagadnienia związane z koordynacją działań podejmowanych
w ramach programów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej z programami
i projektami współfinansowanymi ze źródeł krajowych budżetu państwa i funduszy celowych.
Zmiany dokonane na przykład w art. 15 ustawy wprowadzają rozgraniczenie programów na
programy operacyjne krajowe i regionalne, które są wymagane do uzyskania środków
pochodzących z budżetu Unii Europejskiej i innych źródeł zagranicznych oraz na programy
operacyjne i na programy rozwoju, w tym programy wojewódzkie w rozumieniu ustawy
o samorządzie województwa oraz programy wieloletnie, ujmowane w załączniku do ustawy
budżetowej w trybie art. 117 ustawy o finansach publicznych.
Do chwili wprowadzenia w życie omawianej zmiany funkcjonował jeden program operacyjny,
co stwarzało trudności przy wdrażaniu zwłaszcza funduszy strukturalnych. W celu osiągnięcia
lepszych rezultatów w dziedzinie rozwoju kraju i jego poszczególnych regionów w tym samym
art. 15 wprowadzono obowiązek opracowywania raportu ewaluacyjnego przed przyjęciem danego
programu. Raport taki jest narzędziem obiektywnej oceny projektu, programu na etapach
planowania, realizacji i mierzenia rezultatów. Ewaluacja ma zatem na celu poprawę jakości
i skuteczności w wykorzystaniu funduszy pomocowych m.in. poprzez coraz lepsze opracowywanie
i realizowanie strategii i programów.
W toku prac sejmowych nad ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. wprowadzono nowy przepis
(art. 20a), który przewiduje, że działania z zakresu polityki rozwoju, stanowiące zadania własne
jednostek samorządu terytorialnego, nie ujęte w kontrakcie wojewódzkim lub regionalnym
programie operacyjnym, mogą być finansowane z dotacji celowych budżetu państwa. Dotyczy to
przypadków, gdy działania te:
− trwale przyczyniają się do podniesienia rozwoju oraz konkurencyjności regionu lub
− pozostają w związku z działaniami realizowanymi w ramach regionalnego programu
operacyjnego.
Przekazanie dotacji celowej odbywać się będzie na podstawie umowy zawartej z jednostką
samorządu terytorialnego, na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych.
Nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprowadza nowy system
odwoławczy dla beneficjentów funduszy europejskich (w tym dla jednostek samorządu
terytorialnego), którzy nie otrzymali dofinansowania.
Nowa procedura odwoławcza uwzględniona została w zmienionych art. 30 i 37 oraz
w dodanych art. 30a - 30g ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
33
W dotychczas obowiązujących przepisach ustawy brakowało przepisu materialnego, który
wprost odnosiłby się do podstawy prawnej udzielania dofinansowania. Lukę prawną wypełnił
art. 30 ustawy, który obecnie wyraźnie wskazuje, że to dopiero zawarta umowa o dofinansowanie
daje beneficjentowi określone uprawnienia w zakresie otrzymania środków finansowych.
W przypadku negatywnej oceny projektu wnioskujący o środki finansowe może wnieść środki
odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego. Art. 30b ust. 2 gwarantuje
to, że system realizacji programu operacyjnego musi przewidywać istnienie co najmniej jednego środka
odwoławczego, przysługującego w trakcie ubiegania się o dofinansowanie.
Na tym poziomie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zostały także wprowadzone
przepisy zapewniające maksimum obiektywizmu przy rozpatrywaniu środka odwoławczego.
W rozpatrywaniu środka odwoławczego nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek
etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane
w jego ocenę.
Po zakończeniu procedury odwoławczej właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie
o jej wynikach wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego. Jednocześnie dodano zapis, wprowadzający zasadę, że trwająca procedura
odwoławcza nie ma wpływu na tryb postępowania z pozostałymi projektami, tzn. nie wstrzymuje
zawierania umów o dofinansowanie z pozostałymi wnioskodawcami, których projekty zostały
ocenione pozytywnie.
Do ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zostały dodane przepisy odnoszące się do
kontroli realizacji projektu. Beneficjent jest obowiązany, zgodnie z art. 35e ust. 1 ustawy poddać
się kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu. Kontrolę mogą przeprowadzać m.in.
instytucje zarządzające, pośredniczące, wdrażające, instytucja audytowa - którą jest Generalny
Inspektor Kontroli Skarbowej oraz przedstawiciele Komisji Europejskiej. Kontrole mogą być
prowadzone w każdym czasie w okresie od dnia zaakceptowania projektu do dofinansowania, do
dnia upływu 3 lat od zamknięcia programu operacyjnego lub do dnia upływu 3 lat następujących po
roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu.
Andrzej Graczyk
Członek Kolegium
Koordynator Zespołu Zamiejscowego w Toruniu
34
II. GŁOS SAMORZĄDOWCÓW
\
NOWA KONCEPCJA OGRANICZANIA MOŻLIWOŚCI ZADŁUŻANIA SIĘ JEDNOSTEK
SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – ZAGROŻENIA DLA POWIATÓW61
Artykuł 214 projektowanej ustawy o finansach publicznych wprowadza tzw. indywidualne
wskaźniki zadłużenia. Analizując zatem zapisy w tym zakresie nasunęło mi się na wstępie jedno
zasadnicze pytanie, a mianowicie: w jakiej wysokości może ukształtować się ten wskaźnik dla
mojego powiatu i czy będzie on mocno odbiegał od istniejącego obecnie 15% ograniczenia.
Podstawą wyliczenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia jest średnia arytmetyczna ilorazu
nadwyżek dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi powiększonych o dochody majątkowe
w stosunku do dochodów ogółem dla trzech ostatnich lat. Chcąc zastosować proponowany wzór
dla danych Powiatu Świeckiego dokonałem następujących obliczeń:
Budżet 2007 – na podstawie wykonania:
• Db – dochody bieżące: 51 142 444 zł
• Sm – dochody ze sprzedaży majątku: 196 018 zł
• D – dochody ogółem: 55 335 148 zł
• Wb – wydatki bieżące: 47 493 931 zł
Wskaźnik dla roku 2007: (51 142 444 + 196 018 – 47 493 931)/55 335 148 = 6,948%
Budżet 2008 – na podstawie wykonania:
• Sm – dochody ze sprzedaży majątku: 70 224 zł
Wskaźnik dla roku 2008: (57 464 244 + 70 224 – 51 141 398)/58 938 471 = 10,847%
Budżet 2009 – na podstawie uchwały:
• Sm – dochody ze sprzedaży mienia: 150 000 zł
Prognozowany wskaźnik dla roku 2009: (63 352 719 + 150 000 – 61 916 569)/65 703 969 = 2,414
Średnia dla trzech lat: (6,948+ 10,847 + 2,414)/3 = 6,74%
61
Artykuł prezentuje wypowiedź przedstawiciela samorządu terytorialnego, zachowując formę i treść jaka wpłynęła
do redakcji „Biuletynu Informacyjnego”.
35
Na koniec pozwoliłem sobie dokonać pewnych symulacji co do budżetu na rok 2010,
a mianowicie:
• Prognozowane dochody ogółem: 70 000 000 zł
• Prognozowane kwoty długu do spłaty już istniejącego: 4 320 000 zł
•
•
•
•
Obligacje kapitał: 3 000 000 zł
Odsetki od obligacji: 700 000 zł
Pożyczka kapitał: 550 000 zł
Odsetki pożyczka: 70 000 zł
•
•
Prognozowany wskaźnik zadłużenia w roku 2010: 6,2%
Szacowany maksymalny dla powiatu świeckiego na podstawie art. 214 uofp: 6,74%
WNIOSEK: Prognozowany wskaźnik zadłużenia na rok 2010 w bardzo istotny sposób
zbliżył się do indywidualnego ograniczenia wyliczonego dla Powiatu Świeckiego.
Kolejnym naturalnym krokiem było zadanie sobie pytania, czy to tylko Powiat Świecki jest
na tyle specyficznym powiatem, że będzie trudno wypełnić nowe zapisy ustawowe dotyczące
zadłużeń, czy też problem jest szerszy. Dążąc do wyjaśnienia tak sformułowanego zagadnienia,
zadałem na Konwencie Skarbników Powiatowych pytanie przedstawicielom Ministerstwa
Finansów. Jakież było moje zdziwienie, gdy okazało się, że z analiz MF wynika, iż podobne
problemy jak Powiat Świecki może mieć ok. 170 powiatów oraz ponad 400 gmin – tyle jednostek
samorządu terytorialnego nie mogłoby w ogóle uchwalić budżetów. Mimo posiadanej wiedzy na
ten temat, Ministerstwo Finansów proponowało wprowadzenie indywidualnych wskaźników
zadłużenia już od 1 stycznia 2010 roku – czyli poszczególne zarządy miałyby bardzo ograniczoną
możliwość poprawy tej relacji, ponieważ średnia arytmetyczna dotyczyłaby dwóch budżetów
wykonanych i jednego budżetu uchwalonego. Na szczęście, dzięki przedstawicielowi Związku
Powiatów Polskich w Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu, udało się przekonać stronę rządową
do przesunięcia terminu wejścia w życie tego przepisu począwszy od 1 stycznia 2013 roku. Jest
to jednakże sukces tylko połowiczny, bowiem dokładna analiza wzoru zapisanego w artykule 214
ustawy o finansach publicznych wykazuje na pewne nielogiczne rozwiązania dyskryminujące
samorządy aktywne pozyskujące np. środki z Unii Europejskiej. Najlepiej można zobrazować to
na przykładzie dwóch identycznych gmin, z których jedna pozyskuje środki z Unii Europejskiej,
a druga nie. W celu uwypuklenia nielogiczności proponowanych zapisów artykułu 214 założono,
iż gmina aktywna pozyskuje środki z Europejskiego Funduszu Społecznego na zadania bieżące,
gdzie bardzo często udział własny środków jest bardzo mały oraz dochody i wydatki w każdym
z trzech analizowanych lat są takie same. I tak:
1) Gmina nieaktywna:
• Dochody ogółem: 10 mln zł
• Dochody majątkowe: 0 zł
• Dochody bieżące: 8 mln zł
36
•
•
Wydatki bieżące: 7 mln zł
Indywidualny wskaźnik: (8-7)/10 = 10%
2) Gmina aktywna:
• Dochody ogółem: 12 mln zł (w tym 2 mln zł pozyskane z EFS)
• Dochody majątkowe: 0 zł
• Dochody bieżące: 10 mln zł (w tym 2 mln zł pozyskane z EFS)
• Wydatki bieżące: 9 mln zł (w tym 2 mln zł finansowane ze środków EFS)
• Indywidualny wskaźnik: (10-9)/12 = 8,3%
A zatem dwie identyczne gminy, z tym, że jedna pozyskuje środki zewnętrzne, a druga nie
i co? – gmina aktywniejsza, w związku z taką a nie inną konstrukcją matematyczną wskaźnika,
zawyżając wartość w mianowniku obniża sobie indywidualny wskaźnik zadłużenia. Ten przykład
najlepiej pokazuje, iż niezwykle trudno w sposób ustawowy zapisać w postaci jakieś formuły
maksymalną kwotę do jakiej mogą zadłużyć się samorządy. W moim przekonaniu należy
stosować różnorodne metody oceny zdolności kredytowej, a decyzje powinny być podejmowane
indywidualnie w zależności od specyfiki sytuacji danej jednostki samorządu terytorialnego.
Podstawą oceny powinny być nie tylko dane historyczne, ale również prognozy. Ponadto,
w analizie tej pomija się takie kategorie ekonomiczne jak skumulowana nadwyżka budżetowa
czy też poziom wolnych środków. Reasumując skłaniałbym się raczej do odejścia od
ustawowego określania różnego rodzaju ograniczników poza jednym, a mianowicie budżet tzw.
części bieżącej powinien zamykać się nadwyżką – tzn. powinno być zabronione zaciąganie długu
na finansowanie działalności bieżącej. Niestety wszystko wskazuje na to, iż zapisy związane
z indywidualnymi wskaźnikami zadłużenia pozostaną, a wówczas w szczególności w stosunku do
powiatów należałoby się zastanowić nad zmianą systemu finansowania, ale to już temat na
całkiem oddzielny artykuł.
Dariusz Woźniak
Skarbnik Powiatu Świeckiego
37
III. INFORMACJE
\
WYJAŚNIENIA I INTERPRETACJE
Pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 28 października 2008 r.,
kierowane do Pana Piotra Marczaka – Dyrektora Departamentu Długu Publicznego Ministerstwa
Finansów, dotyczące zasad ujmowania obligacji komunalnych w sprawozdaniu Rb-Z
W związku z pytaniami kierowanymi do tut. Izby z lubuskich jednostek samorządu
terytorialnego zwracam się z prośbą o wyjaśnienie zasad ujmowania obligacji komunalnych
w sprawozdaniu Rb-Z.
Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 34 do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
27.06.2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.) w sprawie sprawozdawczości
budżetowej kredyty i pożyczki rozumiane są jako zobowiązania wynikające z zaciągniętych
kredytów i pożyczek, jak również z umów leasingu finansowego oraz sprzedaży na raty. Do
pożyczek należy również zaliczać zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publicznoprywatnym, w przypadku gdy umowa ta ma wpływ na poziom długu publicznego, zgodnie
z odrębnymi przepisami. W tej kategorii mieszczą się również papiery wartościowe, których
zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny), z wyłączeniem
papierów udziałowych.
Samorządy obecnie są postrzegane jako coraz mniej ryzykowne podmioty i to między innymi
powoduje rozwój rynku obligacji komunalnych oraz rosnące zainteresowanie emisją
samorządowych papierów wartościowych. Dotychczas banki - jako organizatorzy emisji
papierów wartościowych, same wykupywały takie papiery wartościowe i nie oferowały ich na
wtórnym rynku. Jednak ta sytuacja może ulec zmianie przy ciekawych, dużych emisjach.
W związku z powyższym proszę o wyjaśnienie kwestii wykazywania obligacji komunalnych
emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego w sprawozdaniu Rb- Z w pozycji E.2.
(kredyty i pożyczki) oraz o wskazanie, w którym momencie roku budżetowego jednostki
samorządu terytorialnego mogą dokonać takiej ewentualnej zmiany w swojej sprawozdawczości.
Odpowiedź Departamentu Długu Publicznego Ministerstwa Finansów z dnia 3 grudnia 2008 r.,
w powyższej sprawie, podpisane przez Dyrektora Departamentu - Piotra Marczaka
W odpowiedzi na pismo Pana Prezesa z dnia 28 października 2008 r., sygn. pisma RIO-II075/54/2008, w sprawie zasad ujmowania obligacji komunalnych w sprawozdaniu Rb-Z,
Departament Długu Publicznego Ministerstwa Finansów przedstawia poniżej następujące
stanowisko.
Zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27
czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.),
do kategorii papiery wartościowe zalicza się zobowiązania wynikające z wyemitowanych
38
papierów wartościowych, z wyłączeniem praw pochodnych, dopuszczonych do obrotu
zorganizowanego, czyli takich, dla których istnieje płynny rynek wtórny. Natomiast do kategorii
kredyty i pożyczki zalicza się również papiery wartościowe, z wyłączeniem papierów
udziałowych, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek
wtórny). Powyższe zapisy są zgodne z podziałem kategorii dłużnych zawartym w rozporządzeniu
Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2006 w sprawie w sprawie szczegółowego sposobu
klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego, w tym do długu
Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 112, poz. 758).
Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1300, z późn.
zm.) wprowadza trzy sposoby emisji obligacji:
1) publiczne proponowanie nabycia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r.
o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego
systemu obrotu oraz o spółkach publicznych,
2) publiczne proponowanie nabycia w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 ustawy, o której mowa
w pkt 1, obligacji, do których nie stosuje się przepisów tej ustawy,
3) proponowanie nabycia obligacji w inny sposób niż określony w pkt 1 i 2.
Zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi obrót na
rynku zorganizowanym obejmuje obrót dokonywany na rynku regulowanym giełdowym lub
pozagiełdowym oraz w alternatywnym systemie obrotu (ASO). Obligacje notowane na Giełdzie
Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., czy też MTS-CeTO S.A. bądź na rynku ASO
stworzonym przez firmy inwestycyjne (np. domy maklerskie, banki prowadzące działalność
maklerską), czy też spółki prowadzące rynek regulowany, o których mowa wyżej, są papierami,
dla których istnieje płynny rynek wtórny.
Pismo Departamentu Długu Publicznego Ministerstwa Finansów z dnia 10 grudnia 2008 r.,
kierowane do Skarbników Gmin, podpisane przez Dyrektora Departamentu - Piotra Marczaka
Dotyczy: sprawozdania Rb-N
W odpowiedzi na pismo z dnia 14 października br., znak RF 3023/1/08, w sprawie sporządzania
sprawozdania Rb-N na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r.
w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.), Departament
Długu Publicznego wyjaśnia co następuje:
1. (...)
2. Należności z tytułu dotacji udzielonych podmiotom sektora finansów publicznych, jak
również jednostkom spoza tego sektora nie powinny być wykazywane w sprawozdaniu Rb-N
aż do momentu ich rozliczenia. Dopiero z chwilą rozliczenia, zasilenie wykorzystane przez
beneficjenta niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
staje się należnością jednostki samorządu terytorialnego. Należność taką należy wykazać
w sprawozdaniu Rb-N w pozostałych należnościach w wierszu N5.3 lub w przypadku nie
zwrócenia jej w terminie w wierszu N4.2 - pozostałe należności wymagalne;
39
3. Należności z tytułu rozliczenia podatku VAT należy wykazać w sprawozdaniu Rb-N
w wierszu N5.3 pozostałe należności oraz w kolumnie 5 grupa I.
Pismo Departamentu Długu Publicznego Ministerstwa Finansów z dnia 28 listopada 2008 r.,
kierowane do Pani Aliny Smagały Zastępcy Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie,
podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu – Bogdana Klimaszewskiego
W odpowiedzi na pismo z dnia 17 października 2008 r., znak RIO-I-/422-60/08, w sprawie
sporządzania sprawozdań Rb-Z i Rb-N, na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 z późn.
zm.), Departament Długu Publicznego wyjaśnia co następuje:
1. Z informacji uzyskanych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej wynika, iż
w sprawozdaniach Rb-Z i Rb-N Funduszu Pracy, sporządzanych przez to Ministerstwo, nie są
uwzględniane należności i zobowiązania powiatowych oraz wojewódzkich urzędów pracy,
powstałych w tych jednostkach z tytułu gospodarowania środkami Funduszu. W związku
z powyższym przedmiotowe należności i zobowiązania powinny być wykazywane
w sprawozdaniach Rb-Z i Rb-N sporządzanych przez powiatowe i wojewódzkie jednostki
samorządowe.
Jednocześnie uprzejmie informujemy, że zgłaszane do Ministerstwa Finansów wątpliwości
odnośnie możliwości sporządzania sprawozdań Rb-Z i Rb-N w zakresie zobowiązań
i należności z tytułu gospodarowania m.in. środkami Funduszu Pracy, zostaną wzięte pod
uwagę w trakcie prac nad rozporządzeniem dotyczącym sprawozdawczości z zakresu
zobowiązań i należności jednostek sektora finansów publicznych.
2. Zgodnie z § 22 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia
27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781
z późn. zm.), do kategorii papiery wartościowe zalicza się zobowiązania wynikające
z wyemitowanych papierów wartościowych (z wyłączeniem praw pochodnych),
dopuszczonych do obrotu zorganizowanego, czyli takich, dla których istnieje płynny rynek
wtórny. Natomiast do kategorii kredyty i pożyczki zalicza się papiery wartościowe
(z wyłączeniem papierów udziałowych), których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie
istnieje dla nich płynny rynek wtórny). Powyższe zapisy są zgodne z podziałem kategorii
dłużnych zawartym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 czerwca 2006 r.
w sprawie w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do
państwowego długu publicznego, w tym do długu Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 112, poz. 758).
Ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (Dz. U. z 2001 nr 120, poz. 1300, z poźn.
zm.) wprowadza trzy sposoby emisji obligacji:
1)
publiczne proponowanie nabycia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca
2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do
zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych,
2)
publiczne proponowanie nabycia w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 ustawy, o której
mowa w pkt 1), obligacji, do których nie stosuje się przepisów tej ustawy,
40
3)
proponowanie nabycia obligacji w inny sposób niż określony w pkt 1) i 2).
Zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi obrót na
rynku zorganizowanym obejmuje obrót dokonywany na rynku regulowanym giełdowym lub
pozagiełdowym lub w alternatywnym systemie obrotu (ASO). Obligacje notowane na Giełdzie
Papierów Wartościowych w Warszawie S.A., czy też MTS-CeTO SA, bądź w na rynku ASO
stworzonym przez firmy inwestycyjne (np. domy maklerskie, banki prowadzące działalność
maklerską) są papierami, dla których istnieje płynny rynek wtórny.
Pismo Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 15 października 2008 r., kierowane do
Pani Zdzisławy Wasążnik – Dyrektora Departamentu Finansów Samorządu Terytorialnego
Ministerstwa Finansów, dotyczące ewidencji dotacji rozwojowej w budżetach jednostek samorządu
terytorialnego
W związku ze zgłaszanymi przez nadzorowane jednostki samorządu terytorialnego
wątpliwościami w zakresie ewidencji dotacji rozwojowej w budżetach jednostek samorządu
terytorialnego - Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi uprzejmie prosi o wskazanie, czy
przekazana dotacja rozwojowa z końcówkami „8” i „9” winna być księgowana na koncie 133
Rachunek budżetu w korespondencji z kontem 901 Dochody budżetu, czy też dochody
z końcówką „8” powinny być księgowane na koncie 137 Rachunki środków funduszy
pomocowych w korespondencji z kontem 907 Dochody z funduszy pomocowych.
Odpowiedź Departamentu Rachunkowości Ministerstwa Finansów z dnia 18 grudnia 2008 r.,
w powyższej sprawie, podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu – Agnieszką Stachniak
W związku z pismem znak: WA412G-44/08-1 z dnia 15.10.2008 r. skierowanym do Pani
Zdzisławy Wasążnik, Dyrektora Departamentu Samorządu Terytorialnego w Ministerstwie
Finansów, Departament Rachunkowości Ministerstwa Finansów po zasięgnięciu opinii
Departamentu Budżetu Państwa i Departamentu instytucji Płatniczej uprzejmie informuje, co
następuje.
Jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje rozwojowe zarówno jako
jednostki pełniące rolę instytucji zarządzających lub pośredniczących w systemie wdrażania
programów operacyjnych, jak też jako beneficjenci w związku z realizowanymi przez siebie
projektami. Dotacje te stanowią dochód samorządu województwa, które je otrzymało, zgodnie
z art. 205 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.
2104, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych
ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216,
poz., 1370).
Należy zauważyć, że środki dotacji rozwojowej stanowią jeden strumień wydatków budżetu
państwa z przeznaczeniem na realizację programów finansowanych ze środków pochodzących
z budżetu Unii Europejskiej.
41
Dotacje rozwojowe otrzymywane przez jednostki samorządu terytorialnego powinny być
ujmowane w paragrafach klasyfikacji dochodów odpowiednio „200 Dotacje rozwojowe oraz
środki na finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej” lub „620 Dotacje rozwojowe” z odpowiednią
czwartą cyfrą („8” lub „9”), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 czerwca
2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów
oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.).
Przekazywanie dotacji rozwojowej z czwartą cyfrą paragrafu „8” następuje w przypadku
finansowania programów i projektów m.in. ze środków funduszy strukturalnych, które po
zrefundowaniu beneficjentowi z budżetu Unii Europejskiej są zwracane na dochody budżetu
państwa. W opisie czwartej cyfry paragrafu „8" w załącznikach 3 i 4 do ww. rozporządzenia
określono, iż symbol ten stosuje się dla oznaczenia dochodów lub wydatków, których źródłem są
środki z Unii Europejskiej, w tym z funduszy strukturalnych. W tej części można je uznać za
środki pochodzące z funduszy strukturalnych - po ich zrefundowaniu z budżetu Unii Europejskiej.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 200 ust 4 ustawy o finansach publicznych środki
te stanowią dochody budżetu państwa po ich przekazaniu w złotych na rachunek dochodów
budżetu państwa.
Środki dotacji rozwojowej mogą być również przekazywane z czwartą cyfrą paragrafu „9” tzn. jako współfinansowanie programów i projektów realizowanych m.in. ze środków z funduszy
strukturalnych. Zgodnie z opisem tej cyfry paragrafowej w załącznikach nr 3 i 4 do ww.
rozporządzenia symbol ten stosuje się do oznaczenia dochodów lub wydatków ponoszonych
w trakcie realizacji przedsięwzięć finansowanych, m. in. ze środków funduszy strukturalnych,
stanowiących krajowy wkład publiczny.
Uwzględniając powyższe wyjaśnienia, a w szczególności fakt, że dotacje rozwojowe
stanowią dochód budżetu samorządu województwa - w ocenie Departamentu Rachunkowości za zasadne należałoby przyjąć rozwiązanie ewidencyjne - w kontekście regulacji określonych
w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad
rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu
terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142. poz. 1020
ze zm.) - polegające na ujęciu otrzymanej dotacji rozwojowej w budżecie jednostki samorządu
terytorialnego na koncie 133 - „Rachunek budżetu” w korespondencji z kontem 901 - „Dochody
budżetu”.
Pismo Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 26 lutego 2009 r., kierowane do Prezesów
regionalnych izb obrachunkowych, podpisane przez Ministra Rozwoju Regionalnego – Elżbietę
Bieńkowską
W związku ze zróżnicowanym podejściem samorządów województw, pełniących rolę Instytucji
Pośredniczących Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (IP PO KL), do kwestii ujmowania
w budżetach województw środków dotacji rozwojowej na realizację komponentu regionalnego
PO KL oraz licznymi wątpliwościami wyrażanymi w ww. zakresie w odniesieniu do sprawności
i efektywności realizacji Programu, uprzejmie informuję, że:
42
1. Środki dotacji rozwojowej na realizację komponentu regionalnego PO KL przekazywane są
samorządom województw w ramach części 34 - Rozwój regionalny budżetu państwa oraz
rezerwy celowej.
2. Zapotrzebowanie na środki dotacji rozwojowej na realizację komponentu regionalnego PO
KL, samorządy województw określają we wnioskach o przyznanie dotacji rozwojowej na
dany rok, sporządzonych w oparciu o zatwierdzone przez Instytucję Zarządzającą PO KL
Plany Działania. Plan Działania jest rocznym dokumentem planistyczno-operacyjnym, który
ma na celu m.in. przedstawienie założeń IP PO KL co do preferowanych w danym roku form
wsparcia oraz określenie wysokości wydatków finansowanych ze środków publicznych na
rok obowiązywania Planu działania (w podziale na źródła finansowania oraz łączną kwotę
kontraktacji).
3. Zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U.
Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), Minister Rozwoju Regionalnego corocznie przekazuje
samorządom województw informację o wysokości wydatków uwzględnionych dla danego
województwa na realizację PO KL w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok w ramach
części 34.
4. Jednocześnie, zgodnie z zapisami wzoru umowy dotacji rozwojowej na realizację
komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, kwota dotacji rozwojowej
na realizację komponentu regionalnego PO KL, objęta wnioskiem o jej przyznanie, dotyczy
zarówno środków ujętych w części 34 - Rozwój regionalny jak i rezerwie celowej. We wzorze
ww. umowy, Instytucja Zarządzająca PO KL zobowiązuje się także dołożyć wszelkich starań,
aby łączna wysokość dotacji rozwojowej dla IP osiągnęła kwotę zgodną z kwotą przez nią
wnioskowaną. Środki z rezerwy celowej w trakcie roku budżetowego mogą być przeniesione
decyzjami Ministra Finansów do części budżetu państwa, której dysponentem jest MRR
i przekazane następnie samorządowi województwa. Zatem umowa dotacji rozwojowej
w zakresie realizacji komponentu regionalnego PO KL zawiera zobowiązanie do przekazania
przez MRR dotacji w zakresie środków ujętych w części 34 - Rozwój regionalny, zaś
w zakresie środków rezerwy celowej, pod warunkiem ich uruchomienia z tej rezerwy.
Mając na uwadze fakt, iż zaciągnięcie przez samorząd województwa zobowiązania finansowego
następuje poprzez zawarcie z beneficjentem umowy o dofinansowanie projektu lub wydanie
stosownej decyzji w sprawie jego realizacji, podpisanie ww. dokumentów przez osoby upoważnione
do reprezentowania IP PO KL musi zostać poprzedzone zarezerwowaniem odpowiednich środków
w budżecie województwa.
Biorąc powyższe pod uwagę, w opinii IZ PO KL, dotacja rozwojowa powinna być planowana
w budżetach województw do wysokości kwot wynikających z zatwierdzonych dla danego
województwa Planów Działania, tak aby umożliwić sprawne zawieranie z beneficjentami umów
o dofinansowanie projektu / wydawanie decyzji i niezwłoczne przekazywanie środków finansowych
na realizację tychże projektów, a tym samym realizację celów Programu określonych na dany rok.
W związku z indywidualnym potraktowaniem przedmiotowej kwestii przez poszczególne Regionalne
Izby Obrachunkowe, zwracam się z prośbą o ujednolicenie stanowiska w ww. sprawie poprzez
umożliwienie samorządom województw ujmowania w budżecie województwa na dany rok dotacji
43
rozwojowej do łącznej wysokości dotacji udzielonej i planowanej do przekazania samorządowi
województwa z wydatków ujętych w budżecie państwa w części 34.
KALENDARIUM BUDŻETOWE
Jednostki samorządu terytorialnego przesyłają do regionalnej izby obrachunkowej
za I kwartał 2009 r. następujące sprawozdania:
I. Sprawozdania budżetowe
Podstawa prawna:
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości
budżetowej62.
Do dnia 12 kwietnia 2009 r.
− Rb-27ZZ - kwartalne sprawozdanie z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań
z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu
terytorialnego ustawami - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie
dokumentu dysponentowi przekazującemu dotację oraz do wiadomości regionalnej izbie
obrachunkowej; ocena poprawności ich sporządzenia pozostaje w gestii dysponentów głównych.
− Rb-50 - kwartalne sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań
z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu
terytorialnego ustawami:
− zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu dysponentowi
głównemu przekazującemu dotację,
− do wiadomości regionalnej izbie obrachunkowej.
− Rb-27S - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych
jednostek samorządu terytorialnego - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają
w formie dokumentu oraz elektronicznie,
− Rb-28S - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych
jednostek samorządu terytorialnego - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają
w formie dokumentu oraz elektronicznie,
− Rb-Z - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji
i poręczeń - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz
elektronicznie,
62
44
−
−
Rb-N - kwartalne sprawozdanie o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz elektronicznie,
Rb-NDS - kwartalne sprawozdanie o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz elektronicznie.
Dane ze sprawozdań przekazywanych w formie elektronicznej powinny być zgodne
z danymi wykazywanymi w tych sprawozdaniach w formie dokumentu.
Przy sporządzaniu sprawozdań należy pamiętać, że:
− rozporządzenie w sprawie sprawozdawczości budżetowej określa, w jakiej szczegółowości
musi zostać sporządzone sprawozdanie miesięczne, natomiast zarówno kierownik danej
jednostki, jak i organ wykonawczy danej jednostki samorządu terytorialnego mogą
wprowadzić w wewnętrznych zapisach obowiązek sporządzania sprawozdań miesięcznych
w większej szczegółowości,
− skutki obniżenia górnych stawek podatków w poszczególnych okresach sprawozdawczych
należy wykazać narastająco od początku roku do końca danego okresu sprawozdawczego,
tj. I kwartał – od stycznia do marca, II kwartał – od stycznia do czerwca, III kwartał – od stycznia
do września, IV kwartał – od stycznia do grudnia,
− na początku roku należy pamiętać o przeksięgowaniu z konta 909 na konto 901 subwencji
ogólnej części oświatowej, która wpłynęła w grudniu roku poprzedniego, a dotyczy stycznia roku
następnego,
− niewłaściwe obciążenie oraz uznania rachunków bieżących wykazuje się, wprowadzając symbol
4990 zamiast paragrafu. Niewłaściwe obciążenie wykazuje się zapisem zwykłym a niewłaściwe
uznanie rachunku – jako liczbę ujemną,
− odsetki od należności wynikających z umów cywilno-prawnych (do których nie stosuje się
przepisów ustawy Ordynacja podatkowa) należy wykazywać w sprawozdaniu budżetowym
Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego –
w odrębnych paragrafach odsetkowych w kolumnie „należności pozostałe do zapłaty - ogółem”
jak i w kolumnie „zaległości”,
− odsetki za zwłokę od należności podatkowych (w przypadku decyzji o rozłożeniu na raty lub
odroczeniu) powinny być ujmowane w sprawozdaniu Rb-27S, w odrębnym paragrafie
odsetkowym w kolumnie „należności pozostałe do zapłaty - ogółem”, natomiast nie ujmuje się
ich w kolumnie „zaległości”. Odsetek nie wykazuje się w sprawozdaniu Rb-N, w którym należy
ujmować tylko wartość nominalną należności,
− w sprawozdaniu Rb-Z wykazujemy wartość nominalną zobowiązań na koniec okresu
sprawozdawczego,
− w kolumnie 9 „banki centralne” sprawozdania Rb-Z jednostki samorządu terytorialnego nie
powinny wystąpić dane dotyczące kredytów, pożyczek, papierów wartościowych,
− zobowiązania wymagalne jednostki samorządu terytorialnego to zobowiązania wymagalne:
jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu, podległych
−
−
−
−
−
−
−
−
63
45
jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i funduszy
celowych nie posiadających osobowości prawnej,
należności wymagalne jednostki samorządu terytorialnego dotyczą należności wymagalnych:
jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu, podległych
jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i funduszy
celowych nie posiadających osobowości prawnej,
stan środków na rachunku bieżącym jednostki samorządu terytorialnego ujmuje się na podstawie
dowodów bankowych, zgodnych z zapisami w księgowości banku,
w sprawozdaniu Rb-ST nie wykazuje się stanu środków na rachunku zakładowego funduszu
świadczeń socjalnych,
wykazywane w sprawozdaniu Rb-NDS dochody planowane i wykonane powinny być zgodne
z wykazanym planem po zmianach oraz wykonaniem w sprawozdaniu Rb-27S z wykonania
planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego – w kolumnie „Ogółem”.
Natomiast wykazywane w sprawozdaniu wydatki planowane i wykonane powinny być zgodne
z wykazanym planem po zmianach oraz wykonaniem w sprawozdaniu Rb-28S z wykonania
planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego w kolumnie „Ogółem”,
w sprawozdaniu Rb-NDS – kredyty i pożyczki w pozycji wykonanie należy wykazać wszystkie
kredyty i pożyczki, w tym także krótkoterminowe, wynikające z ewidencji księgowej za dany
okres sprawozdawczy,
w sprawozdaniu Rb-NDS w pozycji sprawozdania nadwyżka z lat ubiegłych – w pozycji
wykonanie - wykazuje się ją w wysokości faktycznie osiągniętej za lata ubiegłe. Dane wykazane
w tym wierszu nie powinny ulegać zmianie w ciągu roku budżetowego,
w sprawozdaniu Rb-NDS – środki na pokrycie deficytu - w pozycji wykonanie - wykazuje się
faktycznie uruchomione środki na pokrycie deficytu budżetu w danym okresie sprawozdawczym.
Kwotę w tym wierszu wykazuje się narastająco w kolejnych kwartałach danego roku,
część C sprawozdania Rb-UZ zawiera zestawienie (od C1 do C4) stanu zobowiązań jednostek
sektora finansów publicznych uwzględniające: zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów lub
pożyczek oraz wyemitowanych papierów wartościowych, oraz termin zapadalności (pierwotny i
pozostały okres zapadalności). Pierwotny termin zapadalności zgodnie z § 15 ust. 2
rozporządzenia63 oznacza termin, wynikający z umowy, do końca którego dłużnik zobowiązał się
spłacić zobowiązanie niezależnie od harmonogramu spłat. W przypadku kredytów i pożyczek
oznacza to, że pierwotnym terminem zapadalności jest termin wynikający z umowy kredytowej
lub umowy pożyczki, liczony od momentu powstania zobowiązania tj. uruchomienia kredytu lub
pożyczki do terminu, według którego spłacona zostanie ostatnia rata kredytu lub pożyczki.
Termin pierwotny nie ulega zmianie przez cały okres spłacania kredytu lub pożyczki, co
oznacza, że w sprawozdaniach jest wykazywany w tych samych kolumnach, chyba że
pierwotny termin wynikający z umowy zostanie zmieniony (termin ostatecznej spłaty
zostanie wydłużony lub skrócony). Wówczas jako termin pierwotny uznawany jest drugi
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U.
Nr 115, poz. 781 z późn. zm.)
46
−
termin wynikający ze zmiany umowy. Informacje o tego rodzaju zobowiązaniach zawiera
zestawienie C3, z uwzględnieniem terminu pierwotnej zapadalności, tj. terminu krótszego niż
rok, zawierającego się w przedziale od do 5 lat oraz powyżej 5 lat.
Pozostały termin zapadalności, w przeciwieństwie do „terminu pierwotnego” ulega ciągłej
zmianie. Jeżeli dane zobowiązanie jednostki spłacane jest w ratach, do ustalenia przedziałów
zapadalności brane pod uwagę są daty spłat poszczególnych rat. W zestawieniach według
pozostałego terminu zapadalności klasyfikuje się zobowiązania na podstawie terminu ostatecznej
spłaty względem ostatniego dnia okresu sprawozdawczego, w przeciwieństwie do pierwotnego
terminu zapadalności, gdzie termin ten jest liczony od dnia powstania zobowiązania.
jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać sprawozdania wyłącznie w formie
elektronicznej tylko wtedy, gdy autentyczność ich pochodzenia i integralność ich treści będą
zagwarantowane bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu przepisów ustawy
z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym64, weryfikowanym za pomocą ważnego
kwalifikowanego certyfikatu.
II. Sprawozdania w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji
jednostek sektora finansów publicznych
Podstawa prawna:
− Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek
sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.
Jednostkami zobowiązanymi do sporządzania sprawozdań w zakresie własnych należności,
zobowiązań oraz poręczeń i gwarancji na podstawie niniejszego rozporządzenia są:
− fundusze celowe posiadające osobowość prawną (Wojewódzki Fundusz Gospodarki Wodnej
i Ochrony Środowiska),
− państwowe szkoły wyższe,
− jednostki badawczo-rozwojowe,
− samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
− instytucje kultury,
− Narodowy Fundusz Zdrowia,
− Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
− państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw
w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek
prawa handlowego.
Wymienione jednostki, za I kwartał, sporządzają następujące sprawozdania:
− Rb-Z - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń
i gwarancji,
− Rb-N - kwartalne sprawozdanie o stanie należności.
64
47
Sprawozdania (przekazywane w formie dokumentu oraz w formie elektronicznej) sporządza
się w pełnych złotych - narastająco według stanu na koniec okresu sprawozdawczego. Podpisy na
sprawozdaniu w formie dokumentu składa się odręcznie, a także umieszcza pieczątkę z imieniem
i nazwiskiem osoby podpisującej. Formularze sprawozdań w formie elektronicznej są dostępne
na stronie internetowej regionalnych izb obrachunkowych pod adresem www.rio.gov.pl.
Termin przekazania sprawozdań Rb-Z i Rb-N za I kwartał do Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Bydgoszczy - nie później niż 28 dni po upływie okresu sprawozdawczego.
Dane ze sprawozdań przekazywanych w formie elektronicznej powinny być zgodne
z danymi wykazywanymi w tych sprawozdaniach w formie dokumentu.
III. Pomoc publiczna
Podstawa prawna:
− Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej65,
− Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie sprawozdań
o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań
o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora finansów
publicznych66.
Sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej
Podmiot udzielający pomocy publicznej sporządza sprawozdania w zakresie udzielonej
pomocy i przedstawia je Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Jednostki samorządu terytorialnego przekazują sprawozdania w formie elektronicznej za
pośrednictwem regionalnych izb obrachunkowych, (na formularzu udostępnionym przez Prezesa
Urzędu w powszechnie dostępnej sieci teleinformatycznej).
Sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej sporządza się zgodnie z instrukcją do
rozporządzenia za każdy kwartał i za okres całego roku. Powinny one zawierać w szczególności
informacje o beneficjentach pomocy oraz o rodzajach, formach, wielkości i przeznaczeniu
udzielonej pomocy.
Zgodnie z zapisami powyższego rozporządzenia sprawozdania kwartalne winny być
przekazane 30 dni po zakończeniu kwartału, sprawozdania roczne 60 dni po zakończeniu roku.
Informacja o nieudzielonej pomocy publicznej
Zgodnie z zapisem §8 Rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań o udzielonej
pomocy publicznej, informacji o nieudzieleniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach
przedsiębiorców we wpłatach należnych świadczeń na rzecz sektora finansów publicznych,
podmiot, który nie udzielił żadnej pomocy w danym roku kalendarzowym, sporządza informację
o nieudzieleniu pomocy za dany rok kalendarzowy i przekazuje ją w terminie 30 dni od dnia
zakończenia roku kalendarzowego.
65
66
Dz. U. Nr 153, poz. 952.
48
Sprawozdania o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz sektora
finansów publicznych
Zgodnie z art. 34 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r.
o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej organy właściwe do poboru
należności są zobowiązane do przekazywania ministrowi właściwemu do spraw finansów
publicznych sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na
rzecz sektora finansów za pośrednictwem regionalnej izby obrachunkowej.
Sprawozdania winny być przekazywane w pełnych złotych (poprzednio w tys. zł). Zmianie uległ
również arkusz sprawozdawczy określony w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia,
opublikowany na stronach Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów http://www.uokik.gov.pl/
pl/pomoc_publiczna/3_sprawozdawczosc/sprawozdawczosc_organow_wlasciwy/.
W sekcji PKD oraz Opisie zastosowano podział wynikający z rozporządzenia z dnia 24 grudnia
2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD67. W instrukcji określającej sporządzenie
sprawozdania wykazano zależności pomiędzy sekcjami wynikającymi z rozporządzenia z dnia
20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności PKD68 a sekcjami wynikającymi
z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie PKD.
Sprawozdania o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń należnych na rzecz
sektora finansów publicznych przekazywane są 60 dni po zakończeniu roku.
Sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie oraz informacja
o nieudzielaniu pomocy w tym zakresie
Podstawa prawna:
− Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej,
− Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 września 2008 r. w sprawie sprawozdań o udzielonej
pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie oraz informacji o nieudzielaniu pomocy69
Podmiot udzielający pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie sporządza
sprawozdania w zakresie udzielonej pomocy oraz informacje o jej nieudzielaniu - przekazując je
tylko i wyłącznie w formie elektronicznej, za pośrednictwem regionalnej izby obrachunkowej,
ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa. Sprawozdania oraz informacje o nieudzielonej
pomocy sporządzane są w terminach wynikających z rozporządzenia. Druki sprawozdań można
pobrać ze strony Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi www.bip.minrol.gov.
67
68
69
Dz. U. Nr 251 poz. 1885.
Dz. U. Nr 174 poz. 1081.
49
IV. Sprawozdania finansowe
Podstawa prawna:
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz
planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządów terytorialnego oraz niektórych
jednostek sektora finansów publicznych70.
Bilans jest podstawowym sprawozdaniem finansowym, przedstawiającym zestawienie
rzeczywistego stanu majątku jednostki (aktywów) i źródeł jego finansowania (pasywów), sporządzone
na określony dzień i w określonej formie. Sprawozdanie finansowe sporządza się na dzień zamknięcia
ksiąg rachunkowych, tj.:
− na dzień kończący rok obrotowy,
− na dzień zakończenia działalności jednostki, w tym również jej sprzedaży i zakończenia
likwidacji lub postępowania upadłościowego,
− na dzień poprzedzający zmianę formy prawnej,
− w jednostce przejmowanej na dzień przejęcia jednostki przez inną jednostkę,
− na dzień poprzedzający dzień podziału lub połączenia jednostek, jeżeli w wyniku połączenia
powstaje nowa jednostka,
− na dzień poprzedzający dzień postawienia jednostki w stan likwidacji lub upadłości,
− na inny dzień bilansowy określony odrębnymi przepisami – nie później niż w ciągu 3 miesięcy
od dnia zaistnienia tych zdarzeń.
1. Bilans z wykonania budżetu samorządu terytorialnego
Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, są zobowiązane do sporządzenia
sprawozdań z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego według wzoru, który został
określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie
szczegółowych zasad rachunkowości.
Bilans powinien zostać sporządzony na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych, tzn. na dzień
31 grudnia roku budżetowego (dzień bilansowy), z uwzględnieniem kont przedstawionych
w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Pod bilansem z wykonania budżetu należy zamieścić
informację uzupełniającą w odniesieniu do:
− udzielonych gwarancji i poręczeń,
− otrzymanych gwarancji i poręczeń,
− innych informacji istotnych dla rzetelności i przejrzystości budżetu.
Bilans z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego podpisują kierownik
jednostki/członkowie zarządu oraz skarbnik. Ww. sprawozdanie finansowe winno być przekazane do
regionalnej izby obrachunkowej w terminie do 30 kwietnia 2009 r.
2. Bilans jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego
Bilans jednostek budżetowych sporządza się według wzoru określonego w załączniku nr 5 do
rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości
50
oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządów terytorialnego oraz
niektórych jednostek sektora finansów publicznych.
Bilanse sporządzają jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne,
tj.: jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze. Organy wykonawcze
jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązane do sporządzenia sprawozdań finansowych
łącznych, osobno dla jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych.
Bilans powinien zostać sporządzony z uwzględnieniem kont przedstawionych w załączniku nr 2 do
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. Bilanse łączne sporządzane są na
podstawie bilansów jednostkowych.
Elementem składowym sprawozdania finansowego jest:
− rachunek zysków i strat (wariant porównawczy) - załącznik nr 8 do rozporządzenia,
− zestawienie zmian w funduszu jednostki - załącznik nr 9 do rozporządzenia.
Rachunek zysków i strat przedstawia ekonomiczny efekt działalności jednostki. Stanowi on
uzupełnienie bilansu w zakresie wyniku finansowego. W bilansie wykazany jest ostateczny rezultat
finansowy, natomiast w rachunku zysków i strat rezultat ten jest przedstawiony w formie rozwiniętej.
Obowiązek sporządzania „rachunku zysków i strat” uzasadniony jest koniecznością wykazywania
zdarzeń zachodzących w jednostkach budżetowych, nie tylko zgodnie z zasadą kasowego wykonania
budżetu, ale również z zasadą memoriału.
W zestawieniu zmian w funduszu jednostki wykazuje się zmiany funduszu w danym okresie
sprawozdawczym jakie nastąpiły w poszczególnych składnikach funduszu z tytułu przychodów
i kosztów, które są bezpośrednio odnoszone na fundusz jednostki. Zestawienie zmian w funduszu
jednostki pozwala na uzyskanie informacji o łącznych zyskach lub stratach wynikających
z działalności jednostki z uwzględnieniem czynników wpływających bezpośrednio na fundusz.
Bilanse jednostkowe z rachunkiem zysków i strat i zmianami w funduszach – kierownicy
jednostek budżetowych, zakładów budżetowych składają organowi wykonawczemu w terminie do
31 marca roku następnego po roku budżetowym. Gospodarstwa pomocnicze składają powyższe
sprawozdania jednostce budżetowej, przy której zostały utworzone.
Sprawozdania finansowe jednostki podpisuje kierownik jednostki i główny księgowy. Organy
wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego sporządzają sprawozdania finansowe łączne,
osobno dla jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek
budżetowych i przekazują, za 2008 r., do regionalnej izby obrachunkowej w terminie do 30 kwietnia
2009 r. Sprawozdania finansowe łączne są sumą sprawozdań finansowych jednostkowych lub
jednostkowych i łącznych. Sprawozdania finansowe łączne podpisuje kierownik jednostki i skarbnik.
3. Skonsolidowany bilans jednostki samorządu terytorialnego
Bilans sporządzany na wzorze nr 7 do ww. rozporządzenia ma na celu przedstawienie sytuacji
majątkowej i finansowej gminy, powiatu i województwa jako całej jednostki. Jest bilansem grupy
jednostek powiązanych z jednostką samorządu terytorialnego, który obejmować powinien dane
70
Dz. U. Nr 142, poz. 1020.
51
finansowe jednostki dominującej, tj. jednostki samorządu terytorialnego i jednostek od niej zależnych
i jej podległych.
Bilans skonsolidowany obejmuje dane finansowe jednostki dominującej i jednostek jej
podporządkowanych, do których należą:
− jednostki budżetowe, w tym urząd jednostki,
− zakłady budżetowe,
− gospodarstwa pomocnicze,
− wyodrębnione prawnie samorządowe fundusze celowe,
− samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
− samorządowe instytucje kultury,
− przedsiębiorstwa kontrolowane, współkontrolowane i z wywieranym na nie znaczącym
wpływem, m.in. spółki handlowe działające na podstawie Kodeksu spółek handlowych,
− inne przedsiębiorstwa, np. fundacje.
Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może rozszerzyć zakres informacji
wykazywanych w skonsolidowanym bilansie jednostki samorządu terytorialnego, podejmując w tym
zakresie stosowne zarządzenie.
Skonsolidowany bilans jednostki samorządu terytorialnego winien obejmować: bilans
z wykonania budżetu oraz bilans jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych, instytucji
kultury, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, osób prawnych utworzonych na
podstawie odrębnych ustaw, jednoosobowych spółek komunalnych oraz spółek komunalnych
i innych jednostek (związków komunalnych), do których jednostka samorządu terytorialnego wniosła
w formie udziałów majątek komunalny (w formie pieniężnej lub rzeczowej). Skonsolidowany bilans
jednostki samorządu terytorialnego podpisuje kierownik jednostki i skarbnik.
Bilans przekazuje się do regionalnej izby obrachunkowej w formie dokumentu i w formie
elektronicznej w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ostatniego sprawozdania podlegającego
konsolidacji.
We wszystkich sprawozdaniach kwoty podaje się w złotych i groszach.
Ewa Chojecka
Starszy Specjalista
Wydział Informacji, Analiz i Szkoleń

Untitled - RIO Bydgoszcz

Transkrypt

Podobne dokumenty

Slowo Prezesa

Pani Teresa Dera Wójt Gminy Dobra - Szczecin

pobierz - Gmina Radomyśl nad Sanem

ii. rio radzi - RIO Bydgoszcz

UCHWAŁA Nr 46/K/07

U C H W A Ł A NR 26 / SO - 6 / 04 / Ko Składu Orzekającego

Angela Korzewska Jan Kliber

U C HwAŁA Nr so-0955 / 2 | 5 l Ko l 2o16