Rynek węgla kamiennego

Notatka dotycząca zarzutów spółki Lubelski Węgiel S.A. wobec Kompanii Węglowej S.A.
Do Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wpłynęło zawiadomienie ze spółki Lubelski
Węgiel Bogdanka S.A., zawierające zarzuty wobec Kompanii Węglowej w zakresie
naruszania prawa antymonopolowego poprzez sprzedaż węgla poniżej kosztów wydobycia
oraz pokrywania środkami przekazywanymi w ramach niedozwolonej pomocy publicznej
różnic pomiędzy zaniżoną ceną a kosztami wydobycia w tej spółce. Kwestia ta stała się
także
przedmiotem
dyskusji
publicznej
przedstawicieli
sektora
górnictwa
węgla
kamiennego oraz ekspertów. W odpowiedzi na te sygnały, UOKiK przeprowadził analizę
sytuacji na rynku węgla, z której wynika brak podstaw do interwencji organu ochrony
konkurencji. Poniżej przedstawione jest uzasadnienie takiego stanowiska.
Chcąc właściwie ocenić zachowanie Kompanii Węglowej S.A., konieczne jest ukazanie
szerokiego kontekstu problemów w polskim i światowym górnictwie. Sektor węgla
kamiennego, zwłaszcza w segmencie energetycznym w Polsce i na świecie, musi sobie
obecnie radzić z poważnym kryzysem. Od kwietnia 2011 r. do maja 2015 r. ceny węgla
energetycznego - zarówno na giełdach w Europie, w Australii jak i w Afryce Południowej obniżyły się o 50-55%. Spowodowało to gwałtowne pogorszenie rentowności wydobycia
węgla, w związku z czym w wielu krajach, takich jak np. Chiny czy Australia, zamykane są
najmniej rentowne kopalnie. W związku z opisaną powyżej sytuacją w polskim górnictwie
również podjęte zostały działania restrukturyzacyjne.
Indeksy cen węgla w portach ARA1 (DES ARA), porcie Newcastle (NEWC) oraz porcie
Richards Bay w latach 2011-2015 w USD/t
Źródło: Opracowanie własne na podstawie publikacji Ministerstwa Gospodarki na temat
funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego dotyczących lat 2011-2015 dostępnych na
stronie http://www.mg.gov.pl/node/8155?theme=mg_wai.
Spadek cen węgla na rynku światowym był zasadniczym czynnikiem decydującym o
pogorszeniu się kondycji krajowych spółek węglowych. Polskie kopalnie od wielu lat
wydobywają więcej miału energetycznego niż jest to potrzebne krajowemu przemysłowi.
Przy obecnej wielkości produkcji znacząca jego część musi być eksportowana a
alternatywą dla eksportu jest:
 zwiększanie sprzedaży węgla w kraju (co jest przy względnie sztywnym popycie
nierealne) lub
 tworzenie zapasów.
Spadek światowych cen węgla oraz nadpodaż na rynku polskim doprowadziły do spadku cen
krajowych oraz istotnego zwiększenia poziomu zapasów zarówno w spółkach węglowych,
głównie w Kompanii Węglowej, jak i u nabywców węgla energetycznego. Spowodowało to
istotne pogorszenie rentowności spółek węglowych, a w ekstremalnych przypadkach, tak
jak w przypadku analizowanej spółki, pojawiły się obawy odnośnie utraty płynności
finansowej.
1
Do portów określanych jako ARA, czyli Amsterdam – Rotterdam – Antwerpia, trafia większość węgla
importowanego do Europy.
Stan zapasów węgla kamiennego ogółem w kopalniach na koniec półroczy w latach 20112014 w tys. ton
Źródło: Opracowanie własne na podstawie publikacji Ministerstwa Gospodarki na temat
funkcjonowania górnictwa węgla kamiennego dotyczących lat 2011-2015 dostępnych na
stronie http://www.mg.gov.pl/node/8155?theme=mg_wai.
Należy przy tym zauważyć,
że w krótkim okresie nadwyżka
wydobycia miału
energetycznego, w stosunku do krajowego zapotrzebowania jest względnie trwała. W 2013
r. polskie spółki węglowe sprzedały w kraju i poza jego granicami 54 mln ton miałów
energetycznych2,
a zużycie węgla przez
podstawowych odbiorców,
energetyki
i
ciepłownictwa, wyniosło 46 mln ton3. W 2014 r. w Polsce wyprodukowano 58, 2 mln ton
węgla energetycznego, z czego w kraju sprzedano 50 mln ton 4. Do obecnej nierównowagi
doliczyć należy dodatkowo zmniejszanie się krajowego zapotrzebowania na miał
energetyczny, wynikające z zastępowania starych, nieefektywnych elektrowni bardziej
sprawnymi, a także ewentualny przyszły wzrost podaży, wynikający z realizacji kolejnych
zapowiadanych inwestycji w kopalnie węgla kamiennego w Polsce (Kopex, HMS Bergbau,
Praire Mining). W tej sytuacji przyjąć należy, iż aby uniknąć znaczącego ograniczenia
bieżących możliwości produkcyjnych spółek węglowych w Polsce, niezbędne jest uzyskanie
przez nie efektywności umożliwiającej im konkurowanie z podmiotami wydobywającymi
2
Informacja o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w grudniu oraz w 2014 r.; Ministerstwo
Gospodarki, Warszawa, maj 2015 rok, s. 7..
3 Zużycie paliw i nośników energii w 2013 r., Główny Urząd Statystyczny, s. 8.
4 Informacja o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w grudniu oraz w 2014 r.; Ministerstwo
Gospodarki, Warszawa, maj 2015 rok, s. 6-7.
węgiel w Rosji, Kolumbii, USA, Australii czy też RPA. Przy założeniu braku eksportu węgla
energetycznego, na rynku krajowym obserwowanoby bowiem chroniczną nadpodaż, która
doprowadziłaby w krótkim okresie do znaczących spadków cen, co spowodowałoby presję
na obniżanie kosztów oraz zamykanie przez spółki węglowe kopalń o najwyższych kosztach.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutu łamania przez Kompanię Węglową prawa
antymonopolowego podkreślić należy, że jednostronnie ustalone przez przedsiębiorcę ceny
mogą naruszać prawo ochrony konkurencji tylko w sytuacji, gdy działanie to jest
przejawem nadużywania pozycji dominującej5. Aby zarzut taki mógł zostać postawiony
konieczne jest uprzednie wykazanie, że przedsiębiorca ten posiada pozycję dominującą na
rynku właściwym. Do takiej sytuacji dochodzi zaś, gdy na rynku towarów (usług), które są
uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz są oferowane na obszarze, na którym
panują zbliżone warunki konkurencji, przedsiębiorca posiada pozycję, która umożliwia mu
działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz
konsumentów. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów wprowadza domniemanie
istnienia pozycji dominującej, gdy udział przedsiębiorcy w rynku właściwym przekracza
40%.
W przedmiotowej sprawie rynkiem właściwym w ujęciu produktowym jest rynek
wprowadzania do obrotu energetycznego węgla kamiennego. Rynek ten może podlegać
dalszej segmentacji produktowej np. ze względu na ziarnistość węgla i wówczas za rynek
przyjęto by np. rynek węgla energetycznego grubego, rynek miału energetycznego itd., co
jednak nie zmieni w żaden sposób wniosków wypływających z dalszej analizy.
Kluczowy w analizie rynku wprowadzania do obrotu węgla kamiennego jest jednak jego
aspekt geograficzny. Za rynek właściwy, co znajduje potwierdzenie zarówno w
dotychczasowej praktyce orzeczniczej Prezesa UOKiK jak i w opinii sądów powszechnych,
uznaje się bowiem obszar co najmniej europejski. Węgiel kamienny nie jest towarem
ulegającym przeterminowaniu i nie wymaga specjalnych warunków przechowywania, a
zatem może być transportowany na znaczne odległości. Jest on także w przeważającej
mierze dostarczany za pośrednictwem wyspecjalizowanej infrastruktury (pociągami lub
barkami), co pozwala na jego stosunkowo szybki i bezpieczny przewóz. Ponadto na
5
Art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184)
obszarze Unii Europejskiej nie istnieją bariery tak prawne, jak i ekonomiczne w obrocie
węglem kamiennym a ceny węgla w Polsce oraz w najbardziej istotnych dla krajów UE
portach ARA są na porównywalnym poziomie6.
W oparciu o powyższe wskazać należy, że Kompania Węglowa posiada udział w europejskim
rynku wprowadzania do obrotu węgla energetycznego, zarówno traktowanego łącznie jak i
w odniesieniu do segmentu najbardziej problematycznych miałów energetycznych,
zdecydowanie mniejszy niż wskazane wyżej 40%. Już z tego powodu interwencja UOKiK, w
świetle obowiązujących przepisów i dotychczasowego orzecznictwa, w odniesieniu do
polityki cenowej Kompanii Węglowej nie jest możliwa.
Abstrahując jednak od kwestii, czy Kompania Węglowa posiada pozycję dominującą na
rynku właściwym, UOKiK zbadał także, czy działania tej spółki mogą być uznane za mające
na celu ograniczenie konkurencji. Zgodnie z publikacjami Ministerstwa Gospodarki,
wskaźniki płynności spółek węglowych są na tak niskim poziomie7, że upłynnianie przez nie
zapasów, nawet poprzez sprzedaż poniżej kosztów, wydaje się być uzasadnione potrzebą
utrzymania płynności w spółce. Stosowanie cen poniżej kosztów może więc być próbą
uchronienia spółki przed ogłoszeniem bankructwa. Podejmowane działania są więc
racjonalnym zachowaniem przedsiębiorcy, dla którego utrzymanie dotychczasowego stanu
zapasów jednoznacznie prowadziłoby do ogłoszenia upadłości. Ponieważ przy względnie
stałym popycie, zbycie dużej ilości dodatkowych towarów automatycznie prowadzi do
spadku cen,
trudno jest domniemywać, że celem obniżek cen stosowanych przez
Kompanie Węglową jest ograniczenie konkurencji.
Dodatkowo, drapieżnictwo cenowe - jako praktyka ograniczająca konkurencję - prowadzić
ma do eliminacji konkurentów i umocnienia pozycji dominującej. Sprzedaż aktywów
produkcyjnych przez Kompanię Węglową (od początku 2014 r. wydane zostały decyzje
koncentracyjne pozwalające KW zbyć 8 kopalń i 2 wydzielone zakłady) sugeruje, iż jej
udział w rynku będzie się zmniejszał, a w takiej sytuacji trudno domniemywać, że
ewentualne drapieżnictwo cenowe stosowane jest z wskazanym wyżej zamiarem.
6
W grudniu 2014 r. wskaźnik cenowy węgla energetycznego zużywanego do produkcji energii elektrycznej w
Polce (uwzględniający koszty transportu) wyniósł 236,26 PLN/t. Indeks DES ARA (bez kosztów transportu) dla
tego miesiąc wyniósł 70,68 USD/t. Miesięczny indeks DES ARA wahał się w miesiącach styczeń-marzec 2015 r. w
przedziale 59,23- 62,74 USD/t.
7 Informacja o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego w marcu oraz w okresie styczeń – marzec 2015r.;
Ministerstwo Gospodarki, Warszawa, maj 2015 rok, s. 30.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego „subsydiowania sprzedaży węgla” ze środków
publicznych, jako niedozwolonej pomocy publicznej, pragniemy podkreślić, że na gruncie
przepisów unijnych możliwa jest pomoc, której celem jest wyrównanie różnicy pomiędzy
kosztem produkcji węgla a ceną jego sprzedaży. Jest to tzw. pomoc operacyjna, a
możliwość jej udzielenia jest uwarunkowana spełnieniem szeregu wymogów, które mają
zapewnić, że konkurencja nie zostanie naruszona w zakresie sprzecznym ze wspólnym
interesem.
W marcu br. władze polskie zgłosiły Komisji Europejskiej program pomocowy przewidujący
udzielanie m.in. pomocy operacyjnej, lecz pomoc ta przewidziana została dla Spółki
Restrukturyzacji Kopalń, nie zaś dla Kompanii Węglowej S.A. Wynika to z ustawy z dnia 7
września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego (Dz. U. z 2015 r., poz.
410), która stanowi krajową podstawę prawną programu pomocowego. Zgodnie z art. 11f
ust. 8 tej ustawy beneficjentem środków przeznaczonych na pokrycie bieżących strat
produkcyjnych może być wyłącznie przedsiębiorstwo górnicze, którego podstawowym
przedmiotem działalności jest prowadzenie likwidacji kopalń, tj. SRK. Zatem ani Kompania
Węglowa S.A., ani żaden z pozostałych krajowych producentów węgla nie są uprawnione do
korzystania z pomocy operacyjnej.
Reasumując  stosowane przez Kampanię Węglową ceny nie prowadzą do ograniczania
konkurencji poprzez nadużywanie pozycji dominującej. Kompania Węglowa nie posiada
bowiem, w świetle obowiązujących przepisów i dotychczasowego orzecznictwa, pozycji
dominującej, a niezależnie od tego, jej zachowania nie wskazują na cel w postaci
ograniczenia konkurencji. Zaobserwowane obniżki cen stanowią, w opinii UOKiK, efekt
działań restrukturyzacyjnych na rynku, mających usprawnić funkcjonowanie spółek
węglowych w warunkach konkurencji w czasie kryzysu. W tym kontekście, podejmowane
przez Kompanię Węglową działania należy uznać za racjonalne zachowania rynkowe
podmiotu w sytuacji zagrożenia upadłością. Ponadto ewentualne stosowanie przez tę
spółkę cen poniżej kosztów nie jest efektem udzielania tej spółce pomocy publicznej w
formie subsydiowania sprzedaży węgla, ponieważ spółka ta nie jest uprawniona do tego
typu pomocy.