Informacja o wynikach kontroli -

Transkrypt

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI
DEPARTAMENT BUDŻETU I FINANSÓW
KBF-4101-07-00/2011
Nr ewid. 21/2012/P11024/KBF
Informacja
o wynikach kontroli
postępowań urzędów skarbowych
i urzędów kontroli skarbowej
w sprawach o wykroczenia
i przestępstwa skarbowe
W a r s z a w a , m a j 2 0 1 2 r.
Misją
Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość
o gospodarność i skuteczność w służbie
publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej
Wizją Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się
powszechnym autorytetem najwyższy organ
kontroli państwowej, którego raporty będą
oczekiwanym i poszukiwanym źródłem
informacji
dla
organów
władzy
i społeczeństwa
Dyrektor Departamentu
Budżetu i Finansów
Waldemar Długołęcki
Akceptuję:
Wojciech Misiąg
Wiceprezes
Najwyższej Izby Kontroli
Zatwierdzam:
Jacek Jezierski
Prezes
Najwyższej Izby Kontroli
dnia:
maja 2012 r.
Najwyższa Izba Kontroli
ul. Filtrowa 57
00-950 Warszawa
tel./fax: 22 444-50-00
www.nik.gov.pl
2
Spis treści
Wprowadzenie................................................................................................................. 4
1. Założenia kontroli ........................................................................................................... 5
2. Podsumowanie wyników kontroli ................................................................................. 7
2.1. Ocena kontrolowanej działalności ............................................................................. 7
2.2. Uwagi końcowe i wnioski ....................................................................................... 10
3. Informacje szczegółowe ................................................................................................ 12
3.1. Uwarunkowania ....................................................................................................... 12
3.2. Wyniki kontroli........................................................................................................ 13
3.2.1.
Działania nadzorcze i kontrolne Ministra Finansów .......................... 13
3.2.2.
Skuteczność ujawniania przypadków naruszenia
przepisów prawa, stanowiących przestępstwa i
wykroczenia
skarbowe
oraz
terminowość
przekazywania informacji o powyższych zdarzeniach do
odpowiednich komórek organizacyjnych ........................................... 15
3.2.3.
Wykorzystanie informacji o przypadkach naruszenia
przepisów podatkowych w postępowaniach karnych
skarbowych ......................................................................................... 19
3.2.4.
Prawidłowość stosowania przepisów prawa i procedur
wewnętrznych w prowadzonych postępowaniach
karnych skarbowych ........................................................................... 22
3.2.5. Postępowania w trybie mandatowym ..................................................... 27
4. Informacje dodatkowe.................................................................................................. 31
4.1. Organizacja i metodyka kontroli ............................................................................. 31
4.2. Działania podjęte po zakończeniu kontroli ............................................................. 32
Załączniki ........................................................................................................................... 35
Wprowadzenie
Wprowadzenie
Kontrola P/11/024 – „Postępowania urzędów skarbowych i urzędów kontroli
skarbowej w sprawach o wykroczenia i przestępstwa skarbowe” została
przeprowadzona z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli, zgodnie z „planem pracy
NIK” na 2011 r. Poprzednią tego rodzaju kontrolę NIK przeprowadziła w 2002 r. w
urzędach skarbowych1.
Badania wykazały, że kontrolowane urzędy skarbowe oraz urzędy kontroli skarbowej,
niezależnie od wymierzania należnych podatków, skuteczniej niż w poprzednich
okresach stosowały wobec podatników naruszających przepisy podatkowe sankcje
karne przewidziane w ustawie z 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy
(kks)2. Głównym źródłem informacji o naruszeniach przepisów podatkowych,
stanowiących przestępstwa i wykroczenia skarbowe są ustalenia kontroli
podatkowych. Ustalenie osób odpowiedzialnych i wyjaśnienie okoliczności
popełnienia czynu powinno nastąpić w możliwie najkrótszym terminie i z
poszanowaniem obowiązujących procedur. Świadczy to bowiem o skuteczności
organów państwa. Zagrożenie karne działa prewencyjnie i wpływa na podnoszenie
dyscypliny podatkowej.
Najwyższa Izba Kontroli po przeprowadzonej w 2010 r. kontroli prawidłowości
postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych przez organy podatkowe i
skarbowe ustaliła, że w latach 2008-2009 i w I półroczu 2010 r. ponad połowa
kontroli podatkowych zakończyła się stwierdzeniem nieprawidłowości. Należne
podatki wynikające z wydanych decyzji pokontrolnych i złożonych przez podatników
korekt w PIT, CIT i VAT wyniosły w badanym okresie 5,6 mld zł3.
Kontrole poboru podatku dochodowego od osób prawnych (w 2008 r.)4 i poboru
podatku dochodowego od osób fizycznych (w 2009 r.)5 wykazały, że wielu
podatników nie przestrzega obowiązku terminowego składania deklaracji
podatkowych.
Obecna kontrola ujawniła problem systemowy, dotyczący dopuszczalności
wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 54 kks przeciwko
osobom, którym wymierzono zryczałtowany 75% podatek dochodowy na podstawie
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób
fizycznych6 w związku z uzyskiwaniem dochodów nieznajdujących pokrycia w
ujawnionych źródłach (str. 10, str. 21).
1
2
3
4
5
6
Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli realizacji przez urzędy
skarbowe zadań w zakresie prowadzenia postępowań w sprawach o wykroczenia i przestępstwa
skarbowe oraz opodatkowania przychodów nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach, Nr
ewidencyjny 17/2003/P/02/017/KBF, marzec 2003 r.
Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.
Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli prawidłowości
postępowań kontrolnych i podatkowych prowadzonych przez organy podatkowe i organy kontroli
skarbowej, Nr ewidencyjny 46/2011/P10024/KBF, kwiecień 2011 r.
Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli poboru podatku
dochodowego od osób prawnych, Nr ewidencyjny 66/2009/P/08024/KBF, maj 2009 r.
Wyniki tej kontroli zostały przedstawione w Informacji o wynikach kontroli poboru podatku
dochodowego od osób fizycznych, Nr ewidencyjny 18/2010/P09024/KBF, kwiecień 2010 r.
Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.
4
Założenia kontroli
1.
Cel kontroli
Celem kontroli była ocena prawidłowości realizacji zadań przez urzędy skarbowe i
urzędy kontroli skarbowej w zakresie postępowań w sprawach o wykroczenia i
przestępstwa skarbowe oraz ocena sprawowania nadzoru nad podległymi organami
przez Ministra Finansów.
Podstawa prawna, kryteria, standardy kontroli
Czynności kontrolne zostały przeprowadzone na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia
23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli7 z uwzględnieniem kryteriów
legalności i rzetelności8.
NIK dokonała oceny działalności jednostek poddanych kontroli według jednolitych
mierników (prawidłowość i skuteczność postępowania) oraz czterostopniowej skali
(ocena pozytywna, pozytywna pomimo stwierdzonych uchybień, pozytywna pomimo
stwierdzonych nieprawidłowości, ocena negatywna).
Zakres przedmiotowy kontroli
Przedmiotem kontroli było zbadanie ujawniania przez urzędy skarbowe i urzędy
kontroli skarbowej (inspektorów kontroli skarbowej) naruszania przez podatników
przepisów podatkowych stanowiących przestępstwa i wykroczenia skarbowe oraz
wykorzystywania ich w postępowaniach karnych skarbowych. Zbadano aktywność
pozyskiwania informacji o przypadkach naruszenia przepisów, szybkość
przekazywania ich do komórek ds. karnych skarbowych, termin i zakres ich
wykorzystania w prowadzonych postępowaniach.
Zbadano również prawidłowość prowadzonych postępowań karnych skarbowych, w
szczególności pod względem przestrzegania przepisów prawa i procedur
wewnętrznych, a także czy słusznie i w uzasadnionych przypadkach odstępowano od
wszczęcia postępowania. Sprawdzano, czy wobec sprawców są stosowane jednolite
kryteria.
Przedmiotem kontroli były również działania Ministra Finansów w zakresie
określenia celów i zadań podległych jednostek, analizowania efektów ich pracy,
kontroli prawidłowości postępowania, działań podejmowanych w celu
wyeliminowania negatywnych zjawisk.
7
8
Dz.U. z 2012 r., poz. 82.
Kryteria stosowane w kontroli zgodności, zgodnie z Międzynarodowymi Standardami Kontroli
INTOSAI (ISSAI). W praktyce zastosowanie znalazły kryteria legalności i rzetelności.
5
Zakres podmiotowy kontroli
Kontrola została przeprowadzona w Ministerstwie Finansów, w siedmiu urzędach
kontroli skarbowej (44% populacji) oraz w 14 urzędach skarbowych (3,5%
populacji), na terenie siedmiu województw. Wykaz skontrolowanych jednostek
zamieszczono w załączniku nr 2 do niniejszej informacji.
Okres objęty kontrolą
Badaniami objęto 2010 rok oraz I półrocze 2011 r.
6
Podsumowanie wyników kontroli
2.
2.1. Ocena kontrolowanej działalności
Ocena ogólna
Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie postępowania urzędów skarbowych
i urzędów kontroli skarbowej w sprawach o wykroczenia i przestępstwa
skarbowe, pomimo stwierdzonych uchybień. Skontrolowane urzędy wykonywały
zgodnie z prawem zadania będące przedmiotem kontroli. Stanowisko urzędów
było podtrzymywane przez sądy, które tylko w pojedynczych przypadkach
umarzały postępowania przygotowawcze lub uchylały nałożone mandaty.
Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia w części skontrolowanych
podmiotów nie wpłynęły na możliwość wymiaru podatków i tylko w nielicznych
przypadkach przyczyniły się do przedawnienia czynów zagrożonych sankcjami
karnymi z Kodeksu karnego skarbowego.
Ocenę kontrolowanej działalności uzasadniają poniższe ustalenia:
1. Pracownicy urzędów skarbowych i inspektorzy kontroli skarbowej (w urzędach
kontroli skarbowej) prawidłowo wykonywali zadania w zakresie ujawniania
przypadków naruszenia przepisów podatkowych i przekazywania zawiadomień do
komórek organizacyjnych prowadzących postępowania karne skarbowe.
Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły głównie niepodejmowania działań
dyscyplinujących w stosunku do podatników niewywiązujących się z obowiązku
terminowego złożenia deklaracji podatkowych i płatników zalegających z wpłatą
pobranego podatku dochodowego od osób fizycznych.
1.1.Kilkumiesięczne opóźnienia w przekazywaniu zawiadomień dotyczących
naruszenia przepisów podatkowych stwierdzono w dwóch z 14 kontrolowanych
urzędów skarbowych. Nie miały one wpływu na wymiar i egzekucję należnych
podatków i nie spowodowały przedawnienia ścigania czynów, stanowiących
przestępstwa skarbowe (str. 15).
W połowie skontrolowanych urzędów skarbowych nie monitorowano rzetelnie
składania deklaracji podatkowych9, a postępowanie wobec części podatników nie
przestrzegających obowiązku terminowego rozliczenia się z zobowiązań było
niewystarczające i niekonsekwentne. Ponadto w pięciu urzędach skarbowych
wystąpiły opóźnienia w przekazywaniu zawiadomień do komórki karnej skarbowej
o płatnikach zalegających z wpłatą pobranego podatku dochodowego od osób
9
Zgodnie z art. 3 pkt 5 Ordynacji podatkowej, przez deklaracje rozumie się również zeznania
podatkowe do których składania obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego,
podatnicy, płatnicy i inkasenci.
7
fizycznych, w tym płatników zalegających na znaczne kwoty. Sprawcy nie byli
niezwłocznie pociągani do odpowiedzialności przewidzianej w kodeksie karnym
skarbowym. Powyższe zaniedbania NIK ocenia jako nierzetelne wykonywanie
zadań przez te urzędy (str. 16-18).
1.2. Inspektorzy kontroli skarbowej w większości przypadków prawidłowo i bez
zbędnej zwłoki zawiadamiali oddziały postępowań przygotowawczych o
ustaleniach kontroli podatkowej, wskazujących na uzasadnione podejrzenie
popełnienia przestępstwa lub wykroczenia skarbowego. Na siedem
kontrolowanych jednostek, nieprawidłowości stwierdzono w Urzędzie Kontroli
Skarbowej w Warszawie, w którym z opóźnieniem w stosunku do terminu
ustalonego przez Dyrektora UKS przekazano do Oddziału postępowań
przygotowawczych zawiadomienia o naruszeniu przepisów w 12 sprawach na 55
zbadanych, a w jednej sprawie do czasu kontroli NIK nie przekazano
zawiadomienia (str. 19).
2.Kontrolowane
organy
postępowania
przygotowawczego
prawidłowo
wykorzystywały zawiadomienia o przypadkach naruszenia przepisów
podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych.
2.1.W urzędach skarbowych rzetelnie i zgodnie z obowiązującymi przepisami
wykorzystywane były zawiadomienia o przypadkach naruszenia przepisów
podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych. Opóźnienia we
wszczynaniu postępowań przygotowawczych w czterech urzędach skarbowych na
14 skontrolowanych były spowodowane najczęściej oczekiwaniem na wydanie
prawomocnej decyzji podatkowej10. Nie stwierdzono, by w wyniku zwłoki we
wszczęciu postępowania przygotowawczego nastąpiło przedawnienie ścigania
czynów stanowiących przestępstwo skarbowe (str. 19).
2.2.Zwłokę we wszczęciu postępowań przygotowawczych w stosunku do daty
wpływu wniosku do komórki postępowania przygotowawczego stwierdzono
natomiast we wszystkich siedmiu kontrolowanych urzędach kontroli skarbowej.
W poszczególnych sprawach opóźnienie sięgało nawet kilkunastu miesięcy. W
przeważającej części było to spowodowane trwającymi postępowaniami
odwoławczymi, postępowaniem przed sądami administracyjnymi, czy
prowadzeniem dodatkowego postępowania dowodowego. W razie zbliżającego się
terminu przedawnienia karalności, dochodzenia były wszczynane bez względu na
brak ostatecznej decyzji wymiarowej11 (str. 20).
10
11
Zgodnie z art. 303 kpk do wszczęcia postępowania wystarczy uzasadnione podejrzenie popełnienia
przestępstwa. Ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo, a
także wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie osób pokrzywdzonych i rozmiarów szkody
nastąpi w toku postępowania przygotowawczego (art. 297 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpk).
Por. przypis 11.
8
3. W urzędach skarbowych i urzędach kontroli skarbowej postępowania
przygotowawcze były prowadzone prawidłowo, a nieprawidłowości wystąpiły
sporadycznie.
3.1.Postępowania przygotowawcze w urzędach skarbowych prowadzone były zgodnie
z obowiązującymi przepisami. Nieliczne uchybienia dotyczyły nieznacznego
przekroczenia terminu przekazania aktów oskarżenia i wniosków o dobrowolne
poddanie się odpowiedzialności do sądu (str. 22).
3.2.NIK oceniła pozytywnie prowadzenie postępowań przygotowawczych w urzędach
kontroli skarbowej. Nieliczne nieprawidłowości nie wpłynęły na ogólną ocenę
wykonywanych zadań. W UKS w Krakowie z powodu zagubienia akt
postępowanie przygotowawcze zostało umorzone w związku z przedawnieniem
karalności czynu. W sprawie nie nastąpiło uszczuplenie należności
publicznoprawnych. Z powodu długotrwałego postępowania dotyczącego wymiaru
podatku, postępowania odwoławczego i przed sądami administracyjnymi
przedawnieniu uległo pięć postępowań karnych skarbowych wszczętych w UKS
Wrocław w latach 2002-2006 i jedno wszczęte w 2010 r. Ich przedmiotem były
uszczuplenia podatków za lata 1998-2004 na łączną kwotę 8.498,8 tys. zł (str. 25).
3.3.Urzędy kontroli skarbowej prawidłowo postępowały z wnioskami podatników o
dobrowolne poddanie się odpowiedzialności. Stwierdzono jednak, że UKS w
Warszawie skierował do sądu dwa wnioski o zezwolenie na dobrowolne poddanie
się odpowiedzialności, pomimo że sprawcy nie uregulowali uszczuplonych
należności publicznoprawnych, czyli nie spełnili warunku określonego art. 143 § 1
pkt 1 kks. Postępowanie to było nielegalne i nierzetelne. Także UKS we
Wrocławiu skierował do sądu wniosek podatnika, pomimo że nie dokonał on w
całości zwrotu dotacji. Wniosek ten został oddalony przez sąd (str. 26).
4. Naczelnicy urzędów skarbowych i inspektorzy kontroli skarbowej prawidłowo
odstępowali od stosowania sankcji karnych w przypadkach dozwolonych przez
ustawę kks, stosując wobec sprawców jednakowe kryteria. Poprawnie stosowali
przepis art. 16 kks dotyczący instytucji czynnego żalu, a także przepis 16a kks,
wyłączający karanie, gdy podatnik w wyniku kontroli podatkowej złożył korektę
deklaracji wraz z uzasadnieniem przyczyny korekty i niezwłocznie lub w
wyznaczonym terminie uiścił uszczuploną należność. Nieliczne nieprawidłowości
dotyczyły bezczynności urzędu w przypadkach braku wpłaty zaległości w
wyznaczonym terminie, np. gdy podatnik zaprzestał spłacania rat, w sytuacji gdy
wobec innych podatników podejmowano przewidziane prawem działania (str. 24
i 27).
5. W urzędach skarbowych i w urzędach kontroli skarbowej postępowania
mandatowe prowadzone były zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wymierzone
kary mieściły się w granicach określonych ustawowo i nie były nadmiernie
surowe. Za podobne czyny wymierzano grzywny w zbliżonej wysokości.
9
Nieprawidłowości dotyczyły opóźnień w wystawianiu tytułów wykonawczych na
należności z tytułu grzywien nałożonych mandatami karnymi – w sześciu z 14
kontrolowanych urzędów skarbowych i we wszystkich siedmiu skontrolowanych
urzędach kontroli skarbowej, a także zwłoki w podejmowaniu czynności
egzekucyjnych w ośmiu urzędach skarbowych. Zdaniem NIK, opóźnienia te miały
wpływ na rozmiar zaległości z tytułu niezapłaconych grzywien. Na 30 czerwca
wartość nieuiszczonych mandatów w 14 kontrolowanych urzędach skarbowych
wynosiła 282 tys. zł. W siedmiu kontrolowanych UKS kwota nieuiszczonych
grzywien wynosiła 1.677,6 tys. zł, w tym z mandatów nałożonych przez
inspektorów kontroli skarbowej w poprzednich latach - 929,3 tys. zł (str. 27, 29).
6. Minister Finansów prawidłowo określił cele, kierunki i zadania izb i urzędów
skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej w zakresie postępowań w sprawach
o przestępstwa i wykroczenia skarbowe. Analizował również efekty i poprawność
wykonania zadań (str. 13).
Stwierdzone uchybienie polegało na niejednolitym ujmowaniu danych przez
urzędy skarbowe i urzędy kontroli skarbowej w sprawozdaniu MS-P2 z czynności
dochodzeniowo-śledczych. Na przełomie 2011 r. i 2012 r. ujednolicone zostały
zasady sporządzania sprawozdania (str. 14).
W wyniku 22 kontroli sformułowano następujące oceny jednostkowe:
− w jednym urzędzie kontroli skarbowej i w trzech urzędach skarbowych – oceny
pozytywne,
− w Ministerstwie Finansów, czterech urzędach kontroli skarbowej i w sześciu
urzędach skarbowych – oceny pozytywne pomimo stwierdzonych uchybień,
− w dwóch urzędach kontroli skarbowej i w pięciu urzędach skarbowych – oceny
pozytywne pomimo stwierdzonych nieprawidłowości.
Żadna z kontrolowanych jednostek nie otrzymała oceny negatywnej.
2.2. Uwagi końcowe i wnioski
Wyniki kontroli w UKS w Krakowie wskazały na występowanie wątpliwości co do
dopuszczalności wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 54
kks przeciwko osobom, którym wymierzono zryczałtowany podatek dochodowy na
podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym
od osób fizycznych12 (w związku z uzyskiwaniem dochodów nieznajdujących
pokrycia w ujawnionych źródłach).
12
Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.
10
Istnieje sprzeczność stanowisk Sądu Najwyższego13 i sądów powszechnych, które
umarzają wszczęte dochodzenia w tych sprawach ze stanowiskiem Trybunału
Konstytucyjnego14 o braku kolizji obu wymienionych przepisów i ich zgodności z art.
2 Konstytucji RP (str. 21).
Minister Finansów, po uzyskaniu stanowiska Prokuratury Generalnej, powinien
ustalić dalszy tok postępowania co do dopuszczalności stosowania sankcji karnych
skarbowych z art. 54 kks przeciwko podatnikom, którym wymierzono na podstawie
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych zryczałtowany
podatek dochodowy od dochodów niemających pokrycia w ujawnionych źródłach lub
pochodzących ze źródeł nieujawnionych (str. 21).
Najwyższa Izba Kontroli wskazuje na potrzebę podjęcia przez Ministra Finansów
działań zmierzających do:
1.
wyegzekwowania od podległych organów bezzwłocznego wykonywania kar
grzywien wymierzonych w postępowaniach mandatowych, w szczególności
nałożonych przez inspektorów kontroli skarbowej,
2.
wyegzekwowania od urzędów skarbowych rzetelnego monitorowania składania
deklaracji podatkowych,
3.
wyegzekwowania od urzędów skarbowych pociągania do odpowiedzialności
płatników, zalegających z wpłatą pobranego podatku dochodowego od osób
fizycznych.
13
Wyrok Sądu Najwyższego z 10 czerwca 2009 r., sygn. II KK 20/09 (OSNKW 2009/11/95) i Wyrok
Sądu Najwyższego z 20 października 2011 r. sygn. V KK 340/11
14
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 90/08 (Dz.U. z 2011 r. Nr
87, poz. 493).
11
Informacje szczegółowe
3.
3.1. Uwarunkowania
Zgodnie z art. 5 ust. 6a ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach
skarbowych15 do zakresu działania urzędów skarbowych, należy prowadzenie
dochodzeń w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe,
wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego w sprawach o przestępstwa skarbowe
i wykroczenia skarbowe, wykonywanie kar majątkowych, w zakresie określonym w
przepisach Kodeksu karnego wykonawczego16 oraz Kodeksu karnego skarbowego.
Zgodnie z art. 118 § 1 i art. 53 § 37 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks
karny skarbowy17 (kks), urząd skarbowy jest finansowym organem postępowania
przygotowawczego.
Czynności procesowe urzędów skarbowych wykonują (art. 118 § 3 kks) upoważnieni
przez naczelnika urzędu pracownicy wydzielonych organizacyjnie komórek
(stanowisk) karnych skarbowych (oskarżyciele skarbowi).
Zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej18
inspektorzy kontroli skarbowej, będący na podstawie art. 118 § 1 i art. 53 § 37 kks
finansowymi organami postępowania przygotowawczego, prowadzą postępowania
przygotowawcze, w trybie i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu
postępowania karnego, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i Kodeksu
karnego skarbowego – w sprawach ujawnionych w zakresie działania kontroli
skarbowej. Organy te mogą wszcząć postępowanie przygotowawcze w sprawach
nienależących do ich właściwości. Po zabezpieczeniu dowodów sprawy
przekazywane są właściwemu organowi.
W strukturze urzędów kontroli skarbowej wyodrębniono komórki organizacyjne
postępowań przygotowawczych, które realizują zadania związane z prowadzeniem
postępowań przygotowawczych w sprawach ujawnionych w kontroli skarbowej,
postępowań mandatowych oraz z występowaniem inspektorów kontroli skarbowej
przed sądami w charakterze oskarżyciela publicznego. Komórki te współpracują z
innymi organami, w szczególności z organami ścigania w celu zapobiegania,
ujawniania i zwalczania przestępczości.
Dla finansowych organów postępowania przygotowawczego podstawowym źródłem
informacji o naruszeniach przepisów podatkowych, stanowiących przestępstwa i
wykroczenia skarbowe, są ustalenia kontroli podatkowych, a także wyniki własnych
15
Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. (Dz.U. Nr 90, poz. 557 ze zm.).
17
Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.
18
Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 ze zm.
16
12
analiz, z których wynika, że podatnik pomimo ciążącego na nim obowiązku nie złożył
zeznania lub nie zapłacił podatku.
Inspektorzy kontroli skarbowej wszczęli w 2010 r. 4.406 postępowań19, tj. o 19,2%
więcej niż w roku poprzednim. Zakończonych zostało w tym okresie 3.931
postępowań, tj. o 20,0% więcej niż w 2009 r. Do sądu z aktem oskarżenia
skierowanych zostało 755 spraw (w 2009 r. 737 spraw). Skierowano również do sądu
wnioski o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności w 1806 sprawach (wzrost o
8,0% w 2010 r. w stosunku do 2009 r.). Nałożono 49.534 mandaty karne, tj. o 46,2%
więcej niż w 2009 r.
W 2010 r. w sprawach ujawnionych w zakresie działania urzędów skarbowych
oskarżyciele skarbowi wszczęli 34.007 postępowań przygotowawczych20. Oznaczało
to wzrost w stosunku do roku 2009 o 11,0%. Wzrosła także liczba zakończonych
postępowań (31.078), tj. o 10,4% spraw w stosunku do poprzedniego roku. Do sądu z
aktem oskarżenia skierowano 16.355 spraw, tj. o 21,7% więcej niż w 2009 r. W 6795
sprawach skierowano do sądu wnioski o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności
(spadek o 12,3%). Ponadto nałożono 161.150 mandatów karnych21 (spadek o 3%).
W okresie objętym kontrolą stwierdzono, że zbieg sankcji stosowanych w polskim
prawie podatkowym z sankcjami przewidzianymi w Kodeksie karnym skarbowym
stwarzał trudności w prowadzeniu postępowań karnych skarbowych (str. 21).
Charakterystyka stanu prawnego stanowi załącznik nr 1.
3.2. Wyniki kontroli
3.2.1.
Działania nadzorcze i kontrolne Ministra Finansów
Minister Finansów prawidłowo określił cele, kierunki i zadania izb i urzędów
skarbowych oraz urzędów kontroli skarbowej w zakresie postępowań w sprawach o
przestępstwa i wykroczenia skarbowe. Analizował również efekty i poprawność
wykonania zadań.
W Departamencie Administracji Podatkowej sporządzano analizy realizacji
wytycznych zawartych w zadaniach dla dyrektorów izb skarbowych i naczelników
urzędów skarbowych w zakresie spraw karnych skarbowych za lata 2009-2010.
Wyniki analiz i stosowne zalecenia zostały przekazane dyrektorom izb skarbowych.
19
20
21
Dane na podstawie rocznego sprawozdania MS-P2 z czynności dochodzeniowo-śledczych
prowadzonych przez innych niż prokurator oskarżycieli publicznych i Informacji dotyczącej
postępowań mandatowych w urzędach kontroli skarbowej.
Dane na podstawie rocznego sprawozdania SK dotyczącego postępowań w sprawach o przestępstwa
skarbowe i wykroczenia skarbowe. Sprawozdanie to jest sporządzane później niż sprawozdanie MSP2 z czynności dochodzeniowo-śledczych prowadzonych przez innych niż prokurator oskarżycieli
publicznych i zostało skorygowane przez izby skarbowe.
Dane na podstawie rocznej Informacji o postępowaniach mandatowych w sprawach o wykroczenia
skarbowe, Ministerstwo Finansów, Departament Administracji Podatkowej.
13
W okresie objętym kontrolą realizacja zadań w zakresie spraw karnych skarbowych
nie była przedmiotem kontroli Ministerstwa Finansów w urzędach skarbowych.
Kontrole podległych urzędów skarbowych w tym zakresie przeprowadziły wszystkie
Izby Skarbowe. Izba Skarbowa w Zielonej Górze skontrolowała wszystkie podległe
urzędy, pozostałe Izby Skarbowe przeprowadziły rocznie od 1 do 11 kontroli
działania komórek ds. karnych skarbowych.
Rzetelnie były monitorowane efekty działania inspektorów kontroli skarbowej.
Analizy danych z kwartalnych sprawozdań były podstawą formułowania ocen i
zaleceń dla dyrektorów urzędów kontroli skarbowej. Kontrole wybranych zagadnień z
postępowań karnych skarbowych przeprowadzone przez Departament Kontroli
Skarbowej w 2010 r. i I półroczu 2011 r. w urzędach kontroli skarbowej (ogółem 10)
wpłynęły dyscyplinująco na wykonywanie zadań przez inspektorów kontroli
skarbowej22.
Stwierdzone przez NIK uchybienie polegało na niejednolitym ujmowaniu danych
przez urzędy skarbowe i urzędy kontroli skarbowej w sprawozdaniu MS-P2 z
czynności dochodzeniowo-śledczych prowadzonych przez innych niż prokurator
oskarżycieli publicznych. Urzędy skarbowe sporządzały sprawozdanie MS-P2 w
oparciu o wyjaśnienia Ministerstwa Sprawiedliwości z 2002 r. a urzędy kontroli
skarbowej posługiwały się instrukcją, opracowaną przez Departament Kontroli
Skarbowej w 2007 r. Urzędy skarbowe w liczbie stwierdzonych przestępstw nie
wykazywały spraw rozpatrzonych w trybie dobrowolnego poddania się
odpowiedzialności. Przy zbiegu wielu czynów w jednym postępowaniu wykazywały
wszystkie naruszone przepisy Kodeksu karnego skarbowego, a w przypadku
umorzenia postępowania wykazywały także osoby, co do których sąd warunkowo
umorzył postępowanie. Urzędy kontroli skarbowej w liczbie stwierdzonych
przestępstw uwzględniały czyny w sprawach zakończonych w trybie dobrowolnego
poddania się odpowiedzialności. Przy zbiegu czynów w jednym postępowaniu
wykazywały tylko czyn zagrożony ustawowo karą najsurowszą oraz nie wykazywały
osób, co do których sąd warunkowo umorzył postępowanie.
Niespójne zasady sporządzania sprawozdania powodowały, że w takich samych
stanach faktycznych wykazywano różne dane. Przyczyną był brak koordynacji pracy
departamentów Ministerstwa Finansów nadzorujących organy podatkowe i organy
kontroli skarbowej. Stan ten występował już przed okresem objętym kontrolą NIK.
NIK ocenia pozytywnie sposób przygotowania i prowadzenie przez urzędy kontroli
skarbowej wzmożonych kontroli w okresach i miejscach zwiększonej aktywności
podmiotów gospodarczych. W 2011 r. została przeprowadzona przez urzędy kontroli
skarbowej, we współpracy z izbami skarbowymi i urzędami skarbowymi, kontrola
22
Nieprawidłowości w działaniu komórki prowadzącej postępowania przygotowawcze stwierdzono w
jednym urzędzie, w związku z tym przekazano dyrektorowi urzędu stosowne zalecenia.
14
przestrzegania przez przedsiębiorców obowiązków rejestrowania obrotów przy
zastosowaniu kas rejestrujących oraz przestrzegania innych przepisów
podatkowych23. Sprzyjało to eliminowaniu przypadków nieuczciwego działania
przedsiębiorców i poprawie dyscypliny podatkowej. Także podsumowania tzw. „akcji
mandatowych” były przedmiotem narad dyrektorów urzędów kontroli skarbowej z
kierownictwem Departamentu Kontroli Skarbowej.
3.2.2.
Skuteczność ujawniania przypadków naruszenia przepisów
prawa,
stanowiących
przestępstwa
i
wykroczenia
skarbowe oraz terminowość przekazywania informacji o
powyższych zdarzeniach do odpowiednich komórek
organizacyjnych
NIK pozytywnie ocenia, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości, skuteczność
ujawniania przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz terminowość przekazywania
informacji o powyższych zdarzeniach do komórek organizacyjnych, prowadzących
postępowania karne skarbowe.
Urzędy skarbowe
W kontrolowanych urzędach skarbowych, w większości przypadków rzetelnie i bez
zbędnej zwłoki przekazywano do stanowisk ds. karnych skarbowych zawiadomienia
o przypadkach naruszenia przepisów podatkowych ujawnionych w trakcie kontroli
podatkowych24. Następowało to niezwłocznie po zakończeniu kontroli i
zatwierdzeniu jej wyników w systemie informatycznym lub zgodnie z wewnętrznymi
procedurami, po zakończeniu postępowania w sprawie wymiaru podatku (wydaniu
lub uprawomocnieniu się decyzji wymiarowych). Kilkumiesięczne opóźnienia
stwierdzono w dwóch urzędach skarbowych25, a występujące sporadycznie
w trzech26. W żadnym przypadku nie spowodowały one przedawnienia ścigania
czynów, stanowiących przestępstwa skarbowe. Nieliczne przypadki przedawnienia
wykroczeń skarbowych27 były niezawinione, gdyż czyny te zostały ujawnione przez
kontrolę podatkową już po upływie rocznego terminu przedawnienia.
23
24
25
26
27
Akcja „weź paragon”.
Przekazywanie zawiadomień o ujawnionych w kontroli podatkowej przypadkach naruszenia
przepisów podatkowych zbadano na podstawie raportów o wynikach kontroli podatkowych i
złożonych wnioskach do komórki karnej skarbowej oraz na próbie 15 kontroli zakończonych
stwierdzeniem nieprawidłowości (6% populacji), w tym 5 o najwyższych kwotach ustaleń
(uszczuplenia podatkowego) i 10 wybranych losowo. W niektórych urzędach badanie
przeprowadzono na liczniejszej próbie (np. US w Kędzierzynie-Koźlu zbadano 30 spraw, tj. 13,5%
populacji).
W US Kraków-Podgórze i w Drugim US w Toruniu.
W US w Pruszkowie, Radomsku, w Ostrowcu Świętokrzyskim
Zgodnie z art. 53 § 3 kks, czyn polegający na uszczupleniu lub narażeniu na uszczuplenie należności
publicznoprawnej stanowi wykroczenie skarbowe, jeżeli kwota uszczuplona lub narażona na
uszczuplenie nie przekracza pięciokrotnej wysokości minimalnego wynagrodzenia w czasie jego
popełnienia.
15
Nieprawidłowości stwierdzono w US Kraków-Podgórze, w którym komórki
wymiarowe Urzędu z opóźnieniem przekazały do stanowiska ds. karnych skarbowych
9 z 15 badanych zawiadomień o naruszeniu przepisów prawa podatkowego i
uszczupleniu podatku na kwotę ogółem 114,6 tys. zł, w tym pięć zawiadomień po
upływie 232-302 dni od dnia, w którym decyzje wymiarowe na kwotę 46,8 tys. zł
stały się ostateczne. Zgodnie z zarządzeniem wewnętrznym, jeżeli czyn polega na
uszczupleniu należnych podatków, komórki wymiarowe Urzędu powinny przekazać
zawiadomienie do stanowiska ds. karnych skarbowych niezwłocznie po
uprawomocnieniu się decyzji podatkowych. Także w Drugim US w Toruniu ze
zwłoką przekazano do stanowiska ds. karnych skarbowych 7 z 15 badanych
zawiadomień o naruszeniu przepisów prawa podatkowego i uszczupleniu należnego
podatku na kwotę ogółem 2.530,2 tys. zł, w tym dwóch zawiadomień po upływie 151
i 268 dni od uprawomocnienia się decyzji wymiarowych na kwotę 130,1 tys. zł.
Zwłoka była spowodowana opóźnieniami w przepływie informacji pomiędzy
komórkami Urzędu po zmianie jego struktury organizacyjnej.
NIK zwraca uwagę, że do złożenia zawiadomienia do komórki ds. karnych
skarbowych wystarczy nieostateczna decyzja organu pierwszej instancji stwierdzająca
nieprawidłowości w zakresie zobowiązań podatkowych.
W wyniku kontroli NIK, w celu przyśpieszenia obiegu informacji, w US w
Pruszkowie i w Drugim US w Toruniu zmieniono instrukcje postępowania i
współpracy komórek organizacyjnych.
W zakresie monitorowania składania deklaracji podatkowych w każdym urzędzie
skarbowym sprawdzano, czy i kiedy wykonywane były raporty o niezłożonych
deklaracjach za 2009 i 2010 r. oraz o deklaracjach złożonych z opóźnieniem. Na
podstawie losowo wybranej próby 20 przypadków niezłożenia deklaracji i 20
deklaracji złożonych z opóźnieniem sprawdzono, czy i jakie czynności podjęto wobec
podatników, którzy nie wywiązali się z obowiązku terminowego złożenia deklaracji
oraz czy i kiedy przekazano stosowne zawiadomienia do komórki karnej skarbowej.
W siedmiu kontrolowanych urzędach skarbowych rzetelnie monitorowano składanie
deklaracji podatkowych. Ustalano podatników, którzy nie złożyli deklaracji
podatkowych oraz podatników, którzy złożyli deklaracje z opóźnieniem w stosunku
do ustawowego terminu. Przeprowadzano czynności sprawdzające i wyjaśniające z
udziałem podatnika. Sporządzano stosowne zawiadomienia o naruszeniu przepisów
prawa podatkowego do komórki karnej skarbowej, stosując jednolite kryteria28.
W wyniku podjętych działań w US w Ostrowcu Świętokrzyskim i w US w Skarżysku
Kamiennej poprawiła się dyscyplina składania deklaracji podatkowych. Liczba
brakujących zeznań rocznych za 2010 r. oraz zeznań rocznych złożonych z
28
Zgodnie z wewnętrznymi procedurami, zazwyczaj nie kierowano zawiadomień do komórki karnej
skarbowej w przypadku nieznacznych opóźnień (najczęściej do 3 dni) oraz gdy z deklaracji nie
wynikała kwota do wpłaty.
16
opóźnieniem zmniejszyła się w porównaniu do 2009 r. odpowiednio o 15% i o 13%, a
w US w Skarżysku-Kamiennej o 33% zmniejszyła się także liczba złożonych z
opóźnieniem deklaracji miesięcznych na podatek VAT.
Nieprawidłowości lub uchybienia w zakresie monitorowania składania deklaracji
podatkowych stwierdzono w połowie kontrolowanych urzędów. Polegały one na
wielomiesięcznych opóźnieniach i przypadkach nieprzekazania zawiadomień, co
stwierdzono na badanej próbie spraw w US w Radomsku, Kędzierzynie-Koźlu, w US
w Piotrkowie Trybunalskim i w US w Otwocku (w zakresie podatku od czynności
cywilnoprawnych), a w pojedynczych przypadkach także w US Kraków-Podgórze.
Postępowanie wobec niesolidnych podatników było często niewystarczające i
niekonsekwentne. Na przykład w US w Kędzierzynie-Koźlu nie sporządzono
zawiadomień do komórki ds. karnych skarbowych o 143 podatnikach, którzy nie
zareagowali na wezwanie Urzędu i nie złożyli zeznań za 2009 r. do końca 2010 r. W
Drugim US w Bydgoszczy, do czasu kontroli NIK (do dnia 30 września 2011 r.) nie
ustalono powodów niezłożenia przez 124 podatników deklaracji CIT-8, PIT-36 i PIT36L, PIT-28 za 2009 r., a podejmowane działania polegające na jednorazowym ich
wezwaniu do Urzędu były nieskuteczne.
Stwierdzone nieprawidłowości polegały także na nieustaleniu terminów sporządzania
wykazów deklaracji brakujących (tzw. oczekiwanych) i złożonych z opóźnieniem
oraz trybu przekazywania zawiadomień do stanowiska ds. karnych skarbowych i ich
ewidencjonowania. W US w Pruszkowie spowodowało to trudności z ustaleniem
rzeczywistej liczby przekazanych zawiadomień. Po kontroli wewnętrznej
przeprowadzonej w tym Urzędzie w marcu 2011 r. oraz w trakcie kontroli NIK
zmieniono obowiązujące instrukcje postępowania i współpracy komórek
organizacyjnych Urzędu w przypadku niezłożenia zeznań i deklaracji podatkowych
lub złożenia ich po ustawowym terminie.
Nieprawidłowości dotyczące ewidencjonowania zawiadomień stwierdzono również w
US w Kędzierzynie-Koźlu, w którym komórka ds. karnych skarbowych rejestrowała
w podsystemie MANDATY29 tylko te zawiadomienia, na podstawie których wszczęto
postępowania lub odstąpiono od wszczęcia postępowania. Pozostałe zawiadomienia,
oczekujące na rozpatrzenie były przechowywane poza ewidencją w zbiorze
podręcznym.
W pięciu spośród 14 skontrolowanych urzędów skarbowych, stwierdzono istotne
opóźnienia w przekazywaniu zawiadomień do komórki karnej skarbowej o
płatnikach, zalegających z wpłatą pobranego podatku dochodowego o osób
fizycznych. W US w Otwocku nie ustalono i nie egzekwowano obowiązku
przekazywania przez Dział Rachunkowości Podatkowej zawiadomień o zaległościach
płatników do Stanowiska ds. karnych skarbowych. W US Kraków-Podgórze, w US w
29
Podsystem MANDATY stanowi element systemu informatycznego użytkowanego w urzędach
skarbowych.
17
Radomsku, w US w Wałbrzychu i w US w Piotrkowie Trybunalskim nie zawsze
przestrzegano ustalonych zasad i terminów przekazywania zawiadomień.
W US w Otwocku z wpłatą pobranego podatku w kwocie ogółem 246,8 tys. zł za
2009 r. zalegało sześciu płatników, a za 2010 r. 13 płatników na kwotę ogółem 448,0
tys. zł. Do rozpoczęcia kontroli NIK nie zostały złożone zawiadomienia o zaleganiu
we wpłacie pobranego podatku przez czterech płatników na kwotę 61,1 tys. zł. Ze
znacznym opóźnieniem, wynoszącym od dwóch miesięcy do trzech lat od daty ujęcia
deklaracji w systemie informatycznym i zaksięgowania należności, przekazanych
zostało 11 zawiadomień o płatnikach zalegających z wpłatą podatku na kwotę ogółem
377,8 tys. zł. Zawiadomienia te zostały złożone w dniach 20 i 30 września oraz w
trakcie kontroli NIK w dniu 6 października 2011 r. Zwłokę lub niezłożenie
zawiadomień tłumaczono zazwyczaj dużą liczbą zalegających płatników (US
Kraków-Podgórze) oraz dużym obciążeniem bieżącymi zadaniami. W trakcie kontroli
NIK poinstruowano pracowników, a sprawom nadano bieg poprzez złożenie
stosownych zawiadomień a także wysłanie wezwań do płatników podatku.
Urzędy kontroli skarbowej
W dwóch spośród siedmiu skontrolowanych urzędów kontroli skarbowej stwierdzono
opóźnienia w składaniu przez inspektorów kontroli skarbowej zawiadomień do
Oddziałów postępowania przygotowawczego o stwierdzonych w toku kontroli
podatkowych naruszeniach przepisów i uszczupleniu podatku30.
W Urzędzie Kontroli Skarbowej w Warszawie, inspektorzy kontroli skarbowej z
opóźnieniem zawiadomili Oddział postępowania przygotowawczego o naruszeniach
przepisów podatkowych w siedmiu z 50 badanych spraw. W jednej sprawie,
dotyczącej ustalenia zobowiązania podatkowego w zryczałtowanym podatku
dochodowym od osób fizycznych od dochodów nieznajdujących pokrycia
w ujawnionych źródłach przychodów w wysokości 3.860,9 tys. zł, inspektor kontroli
skarbowej sporządził wniosek o wszczęcie postępowania przygotowawczego31 po 10
miesiącach od wydania decyzji przez Dyrektora Urzędu i po pięciu miesiącach od
wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z zasadami ustalonymi w
zarządzeniu Dyrektora UKS wnioski należało przekazać po zakończeniu
postępowania kontrolnego i wydaniu decyzji określających zaległości podatkowe.
Kontrola pięciu spraw dotyczących zobowiązania podatkowego od dochodów
nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach przychodów (na kwotę ogółem
5.926,9 tys. zł), w których nastąpiło przedawnienie karalności czynu wykazała, że
wnioski o wszczęcie postępowania przygotowawczego sporządzono po upływie od
30
31
Terminowość zawiadamiania Oddziałów postępowania przygotowawczego o stwierdzonych w toku
kontroli podatkowych naruszeniach przepisów i uszczupleniu podatku oceniono na podstawie 50
postępowań kontrolnych zakończonych decyzją Dyrektora UKS (zbadano 13,5% tych postępowań), a
także przeglądu i szczegółowego badania 5 spraw w których nastąpiło przedawnienie karalności
czynu.
W urzędach kontroli skarbowej zawiadomienie o ujawnieniu naruszenia przepisów podatkowych i
uszczupleniu należnych podatków następuje w formie wniosku o wszczęcie postępowania
przygotowawczego.
18
trzech do pięciu miesięcy od doręczenia protokołu kontroli i w okresie 36-53 dni od
doręczenia decyzji Dyrektora UKS w Warszawie. Naruszenie obowiązujących zasad
spowodowało, że przekazano je do Oddziału postępowań przygotowawczych od
sześciu do 32 dni po upływie terminu przedawnienia karalności czynów.
Przynajmniej w jednej z tych spraw (dotyczącej zobowiązania podatkowego w
wysokości 5.593,7 tys. zł) niezwłoczne złożenie wniosku pozwoliłoby wszcząć
postępowanie przygotowawcze i zapobiec przedawnieniu32. Zdaniem NIK, powyższe
nieprawidłowości były spowodowane brakiem nadzoru ze strony Kierownictwa
Urzędu. W przypadku trzech spraw opóźnienie wynikało z nieznajomości przez
inspektora kontroli skarbowej przepisów i procedur wewnętrznych dotyczących
obowiązku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z kodeksu karnego
skarbowego, a przełożeni nie sprawdzili, czy pracownik prawidłowo wykonał swoje
obowiązki. W czwartej sprawie inspektor nie znał terminu przedawnienia.
W UKS w Warszawie stwierdzono ponadto, że nie został złożony wniosek o
wszczęcie postępowania przygotowawczego w sprawie podatnika, który w dniu 9
czerwca 2010 r. złożył do właściwego urzędu skarbowego skorygowane deklaracje na
podatek VAT na kwotę 77,6 tys. zł, ale nie uregulował kwoty 33,1 tys. zł, czyli nie
dopełnił warunku wyłączenia karalności, wymienionego w art. 16a kks. Zaniechanie
złożenia wniosku było działaniem nierzetelnym. W trzech innych przypadkach
stosowne wnioski zostały złożone, co może świadczyć o nierównym traktowaniu
podatników.
W UKS w Krakowie, wnioski w pięciu sprawach na 50 badanych zostały przekazane
z naruszeniem 30-dniowego terminu określonego zarządzeniem Dyrektora UKS, w
tym w czterech przypadkach w terminie od 32 do 54 dni od daty doręczenia
kontrolowanemu decyzji wymiarowej, a w jednym przypadku po upływie 119 dni od
tej daty, nie powodując jednak przedawnienia zobowiązania podatkowego ani
karalności czynu.
3.2.3.
Wykorzystanie informacji o przypadkach naruszenia
przepisów podatkowych w postępowaniach karnych
skarbowych
Urzędy skarbowe
W kontrolowanych urzędach skarbowych w większości przypadków rzetelnie i
zgodnie z obowiązującymi przepisami wykorzystywano informacje o przypadkach
naruszenia przepisów podatkowych w postępowaniach karnych skarbowych.
W pierwszej kolejności wszczynano dochodzenia i postępowania mandatowe z
zawiadomień po kontrolach podatkowych i wobec płatników, którzy nie wpłacili
pobranego podatku dochodowego od osób fizycznych oraz wobec podatników
32
Od doręczenia decyzji do upływu terminu przedawnienia wszczęcia postępowania karnego
skarbowego było 44 dni, w pozostałych czterech omawianych przypadkach od 4 do 21 dni.
19
niewywiązujących się z obowiązków składania deklaracji podatkowych. W
przypadku wykroczeń brano pod uwagę, czy naruszenie przepisów nastąpiło pierwszy
czy kolejny raz.
Na podstawie badania w każdym urzędzie skarbowym 30 wszczętych postępowań
przygotowawczych i 15 spraw, w których pomimo zawiadomienia nie wszczęto
postępowania stwierdzono, że zwłoka była spowodowana najczęściej oczekiwaniem
na wydanie prawomocnej decyzji podatkowej. Z tego powodu np. w US w Otwocku
trzy z 30 kontrolowanych postępowań wszczęto po upływie 279, 281 i 334 dni od
daty wpływu zawiadomienia.
Ze znaczną zwłoką wszczęto postępowania przygotowawcze także w Drugim US w
Toruniu (cztery z 30 badanych spraw wszczęto po upływie od 262 do 617 dni od daty
wpływu zawiadomienia), w Drugim US w Bydgoszczy (13 z 30 badanych spraw
wszczęto po upływie od 243 do 870 dni) i w US w Piotrkowie Trybunalskim (12 z 34
badanych spraw wszczęto po upływie od 294 dni do czterech i pół roku od daty
wpływu zawiadomienia). Zwłokę wyjaśniano dużą ilością spraw skierowanych do
komórki karnej skarbowej i ograniczonymi możliwościami kadrowymi. Wszczęcie
postępowania opóźniali również sprawcy, którzy nie odbierali wezwań lub nie
stawiali się na wezwania.
Oczekiwano również na wpłatę należności przez podatników, którzy po zakończeniu
kontroli złożyli skorygowaną deklarację podatkową. Na podstawie badania w każdym
urzędzie po 15 takich spraw ustalono, że oczekiwanie to było zbyt długie i niezasadne
w dwóch przypadkach, co było działaniem nierzetelnym. W US w Radomsku do
zakończenia kontroli NIK nie wszczęto postępowania przygotowawczego wobec
podatnika, który w wyniku kontroli podatkowej zakończonej 25 listopada 2010 r.
złożył korektę deklaracji VAT (w dniu 17 marca 2011 r.), ale w wyznaczonym
terminie nie uiścił uszczuplonej należności w łącznej kwocie 69,9 tys. zł. W trzech
innych przypadkach, po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do zapłaty
zaległości podatkowych, w stosunku do podatników wszczęto dochodzenia. Sytuacja
taka może budzić podejrzenie o nierówne traktowanie podatników. W US w
Piotrkowie Trybunalskim w jednej sprawie do czasu kontroli NIK nie zostało
skierowane zawiadomienie do komórki karnej skarbowej i nie wszczęto postępowania
karnego skarbowego, pomimo nieuiszczenia przez podatnika uszczuplonej należności
w podatku VAT za 2008 r. w kwocie 16,3 tys. zł i upływu 235 dni od daty złożenia
korekty deklaracji (w dniu 24 marca 2011 r.). Zawiadomienie zostało złożono dopiero
w trakcie kontroli NIK w dniu 14 listopada 2011 r. Zwłokę tłumaczono dużym
obciążeniem pracą osoby zajmującej się sprawą.
Zwłoka we wszczęciu postępowania przygotowawczego nie spowodowała
przedawnienia ścigania czynów stanowiących przestępstwo skarbowe (przedawnieniu
uległy nieliczne wykroczenia skarbowe, ujawnione przez kontrolę już po upływie
przedawnienia).
20
We wszystkich kontrolowanych urzędach kontroli skarbowej w badanej próbie 50
kontroli podatkowych zakończonych ustaleniem nieprawidłowości i stwierdzeniem
uszczuplenia podatkowego wystąpiły przypadki wszczynania postępowań
przygotowawczych ze zwłoką w stosunku do daty wpływu wniosku do komórki
postępowania przygotowawczego. W jednostkowych sprawach opóźnienie sięgało
kilku, a nawet kilkunastu miesięcy. Przeważnie było to spowodowane oczekiwaniem
na zakończenie postępowania w sprawie wymiaru podatku.
Postępowanie karne skarbowe przeciw osobie potencjalnego sprawcy można wszcząć
na podstawie ustaleń opisanych w protokole kontroli lub w oparciu o nieostateczną
decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą nieprawidłowości w zakresie
zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 303 kpk, do wszczęcia postępowania
wystarczy bowiem uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa karnego
skarbowego33. Ustalono, że postępowano tak głównie wtedy, gdy zbliżał się terminem
przedawnienia karalności czynu (analizę spraw po kątem upływu terminu
przedawnienia przeprowadzały Oddziały postępowania przygotowawczego). W UKS
we Wrocławiu w związku ze zbliżającym się terminem przedawnienia karalności
czynu wszczęto postępowania przygotowawcze w czterech sprawach34 po upływie od
siedmiu miesięcy do roku od daty wydania decyzji (nieostatecznej). W UKS w Opolu
postępowanie w siedmiu sprawach35 wszczęto po upływie od czterech do 14 miesięcy
od daty doręczenia podatnikowi nieostatecznej decyzji.
Dyrektor UKS w Krakowie podjął w 2010 r. decyzję o niewszczynaniu postępowań
karnych skarbowych z art. 54 kks przeciwko podatnikom, którym wymierzono
zryczałtowany podatek dochodowy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych. Decyzja Dyrektora UKS w Krakowie związana
była z wyrokami sądów powszechnych uniewinniających oskarżonych (cztery
wyroki)36. Do 2010 r. podatnikom wymierzano 75% podatek dochodowy od
33
34
35
36
Ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo, a także wyjaśnienie
okoliczności sprawy, w tym ustalenie osób pokrzywdzonych i rozmiarów szkody następuje w toku
postępowania przygotowawczego (art. 297 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpk).
W UKS we Wrocławiu z badanej próby 50 kontroli zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości
postępowanie przygotowawcze wszczęto w 25 sprawach, w których wydana została decyzja
wymiarowa.
W UKS w Opolu z badanej próby 50 kontroli zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości
postępowanie przygotowawcze wszczęto w 31 sprawach, w których wydana została decyzja
wymiarowa.
Np. w wyroku z 27 maja 2010 r. (sygn. II 1 Ks 2/10) Sąd Okręgowy w Nowym Sączu uzasadnił, że:
„stwierdzenie wystąpienia przychodów, niemających pokrycia w ujawnionych źródłach lub
pochodzących ze źródeł nieujawnionych było wystarczające do wydania w odniesieniu do
oskarżonych konstytutywnych decyzji podatkowych ustalających wysokość zobowiązań
podatkowych i nakładających zryczałtowaną należność podatkową według stawki 75%. Powyższa
(…) stawka podatkowa ma za zadanie zadośćuczynić interesom podatkowym Skarbu Państwa, m.in.
wobec trudności dowodowych w zakresie ustalenia momentu czasowego osiągnięcia zatajonych
dochodów i co za tym idzie niemożności wdrożenia postępowania karno-skarbowego”.
21
dochodów z nieujawnionych źródeł przychodów lub nieznajdujących pokrycia w
ujawnionych źródłach oraz stosowano sankcje wynikające z art. 54 kks.
Prawidłowość tego postępowania potwierdzało stanowisko Ministerstwa
Sprawiedliwości o braku kolizji obu wymienionych przepisów.
Sąd Najwyższy w wyrokach z 10 czerwca 2009 r.37 i z 20 października 2011 r.38
orzekł, że sprawca nie może ponieść dwukrotnie odpowiedzialności za to samo
zachowanie, tj. odpowiedzialności wynikającej z art. 30 § 1 pkt 7 ustawy o podatku
dochodowym od osób fizycznych (...), wiążącej się z naliczeniem podatku w
wysokości 75% uzyskanego dochodu, a równocześnie za przestępstwo skarbowe z
art. 54 § 1 kks. Trybunał Konstytucyjny 12 kwietnia 2011 r. orzekł39, że art. 54 kks w
zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność karną za przestępstwo skarbowe albo
wykroczenie skarbowe podatnika będącego osobą fizyczną, któremu wymierzono
uprzednio zryczałtowany podatek dochodowy w wysokości 75% dochodu, jest
zgodny z art. 2 Konstytucji RP.
W wystąpieniu do Ministra Finansów NIK stwierdziła, że wskazane jest ponowne
skierowanie do urzędów kontroli skarbowej jednoznacznych wytycznych w tych
sytuacjach. Minister Finansów poinformował, że w związku ze złożonością
przedmiotowego zagadnienia, wystąpi do Prokuratury Generalnej o zajęcie
stanowiska w kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowań przygotowawczych
w sprawach o przestępstwa skarbowe, polegające na uszczupleniu podatku
dochodowego od osób fizycznych w związku z uzyskiwaniem dochodów
nieznajdujących pokrycia w ujawnionych źródłach. Po zajęciu przez Prokuraturę
Generalną stanowiska w tym zakresie, przekaże je urzędom kontroli skarbowej oraz
Departamentom Ministerstwa Finansów, sprawującym nadzór nad działaniem
finansowych organów postępowania przygotowawczego. Zdaniem NIK, inspektorzy
kontroli skarbowej zobowiązani są do jednolitego stosowania art. 54 kks w związku z
art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.
3.2.4.
Prawidłowość stosowania przepisów prawa i procedur
wewnętrznych w prowadzonych postępowaniach karnych
skarbowych
Postępowania przygotowawcze w urzędach skarbowych
W kontrolowanych urzędach skarbowych postępowania przygotowawcze prowadzone
były zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Pracownicy stanowiska ds. karnych skarbowych prawidłowo dokonywali kwalifikacji
prawnej czynu. Jedynie w US Otwocku oskarżyciel skarbowy w 10 wezwaniach do
osobistego stawienia się płatników w sprawie nieodprowadzenia w terminie
37
Wyrok Sądu Najwyższego z 10 czerwca 2009 r., sygn. II KK 20/09 (OSNKW 2009/11/95).
Wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2011 r. sygn V KK 340/11.
39
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 90/08 (Dz.U. z 2011 r. Nr 87,
poz. 493).
38
22
pobranego podatku dochodowego od osób fizycznych zamieścił nieprawidłową
podstawę prawną. Zamiast powołać się na przepis art. 77 § 2 kks, który dotyczy
niewpłacenia pobranego podatku i stanowi przestępstwo skarbowe zagrożone karą
grzywny do 720 stawek dziennych, przywołał przepis art. 57 § 1 kks, który dotyczy
wykroczenia skarbowego polegającego na uporczywym niewpłacaniu podatku i może
być załatwione w postępowaniu mandatowym. W trakcie kontroli NIK zmieniono na
prawidłową podstawę prawną w wysyłanych wezwaniach.
Dochodzenia były prowadzone w ustawowych terminach, określonych w art. 153 kks.
W zbadanych sprawach (po 10 w każdym urzędzie) czas trwania dochodzeń o
przestępstwa skarbowe nie przekraczał trzech miesięcy, a wykroczeń skarbowych
dwóch
miesięcy.
Nieliczne
przedłużenia
czasu
trwania
postępowań
przygotowawczych były uzasadnione i zatwierdzone przez nadrzędny organ, zgodnie
z art. 153 kks.
Zgodnie z art. 155 kks, akty oskarżenia kierowane były do sądu w terminie do 14 dni
od daty zamknięcia dochodzenia. Pojedyncze przypadki nieznacznego
(kilkudniowego) przekroczenia tego terminu stwierdzone w czterech kontrolowanych
urzędach (w US w Piotrkowie Trybunalskim, Brzegu, Pruszkowie i Otwocku) były
spowodowane przyczynami losowymi (choroba oskarżyciela skarbowego),
złożonością sprawy, oczekiwaniem na informację o karalności sprawcy oraz na
zwrotne potwierdzenie odbioru pisma przez sprawcę, który nie odbierał
korespondencji. Przypadki zwrócenia przez sąd akt do uzupełnienia były odosobnione
i nie wynikały z zaniedbań kontrolowanych jednostek.
Również wnioski o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności kierowane były do
sądu niezwłocznie, a sprawców informowano niezwłocznie o wniesieniu wniosku do
sądu40. Opóźnienia stwierdzono tylko w US w Pruszkowie, w którym osiem z 10
badanych wniosków przekazano do sądu po upływie od 24 do 55 dni od spełnienia
warunków określonych w art. 143 kks oraz w US w Kędzierzynie-Koźlu, w którym z
przyczyn losowych (sytuacja rodzinna oskarżyciela skarbowego) jeden wniosek
przekazano po upływie dwóch miesięcy. Na podstawie zbadanych spraw (po 10 w
każdym urzędzie) ustalono, że wszystkie wnioski do sądu zawierały elementy
określone w art. 145 § 2 kks, a przed ich wniesieniem sprawcy spełnili warunki
określone w art. 143 kks, dot. m.in. uiszczenia uszczuplonej należności podatkowej
oraz kary grzywny w wysokości odpowiadającej co najmniej jednej trzeciej
minimalnego wynagrodzenia i zryczałtowanych kosztów postępowania.
Stanowisko urzędów było podtrzymywane przez sądy, które tylko w pojedynczych
przypadkach umarzały postępowania przygotowawcze.
40
Dobrowolne poddanie się odpowiedzialności jest specyficzną formą karalności. Postanowienie sądu
o zezwoleniu na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności nie podlega wpisowi do Krajowego
Rejestru Karnego, a osoba ukarana w ten sposób zachowuje status osoby niekaranej (art. 18 § 2 kks).
23
Naczelnicy urzędów skarbowych prawidłowo odstępowali od stosowania sankcji
karnych w przypadkach dozwolonych przez ustawę kks, stosując wobec sprawców
jednakowe kryteria41.
Pracownicy stanowisk ds. karnych skarbowych rzetelnie sprawdzali, czy spełnione
zostały przesłanki, wymienione w art. 16 kks – czynny żal. Należą do nich m.in.
zawiadomienie o popełnieniu czynu w czasie, kiedy organ nie miał jeszcze wyraźnie
udokumentowanej wiadomości o popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia
skarbowego, ujawnienie istotnych okoliczności czynu oraz uiszczenie w
wyznaczonym terminie uszczuplonej należności podatkowej. Czynny żal dotyczył
najczęściej opóźnień lub niezłożenia deklaracji podatkowych. Nie stwierdzono, by
Urząd odmówił zastosowania instytucji czynnego żalu, gdy spełnione zostały warunki
wymienione w kks. Odmawiano uznania czynnego żalu i wszczynano postępowania
mandatowe gdy czynny żal był spóźniony, np. w dniu jego wpływu do urzędu
komórka ds. karnych skarbowych posiadała już wykaz osób i podmiotów które nie
złożyły w ustawowym terminie deklaracji podatkowych. W kontrolowanych urzędach
zawiadomienia złożone przez podatników w trybie czynnego żalu stanowiły istotny
procent ogólnej liczby zawiadomień - od 26,7% w US w Pruszkowie (1285 z 4805)
do 69,7% w US w Piotrkowie Trybunalskim (2950 z 4233).
Urzędy skarbowe poprawnie stosowały przepis art. 16a kks, na podstawie którego nie
podlega karze za przestępstwo lub wykroczenie skarbowe, kto złożył prawnie
skuteczną - w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa42 - korektę
deklaracji wraz z uzasadnieniem przyczyny korekty i w całości uiścił, niezwłocznie
lub w terminie wyznaczonym przez uprawniony organ, należność publicznoprawną
uszczuploną lub narażoną na uszczuplenie43. Dwa przypadki nieprawidłowości, gdy
pomimo braku wpłaty zaległości nie złożono zawiadomienia do komórki karnej
skarbowej (jedna sprawa w US w Radomsku) i nie wszczęto postępowania karnego
skarbowego pomimo wpływu wniosku do komórki karnej skarbowej (w US w
Piotrkowie Trybunalskim) opisano na str. 20.
Urzędy skarbowe zasadnie odstępowały także od stosowania sankcji karnych w
przypadkach, gdy społeczna szkodliwość czynu była znikoma (na podstawie art. 17 §
1 pkt 3 kpk w związku z art. 1 § 2 kks), stosując wobec sprawców jednakowe
kryteria. Dotyczyło to głównie niewielkich i jednorazowych (niepowtarzających się w
kolejnych okresach) opóźnień w złożeniu zeznań podatkowych, z reguły z niską
kwotą podatku lub tzw. deklaracji „zerowych”, a także niewielkich opóźnień w
złożeniu deklaracji na podatek od czynności cywilnoprawnych lub niskiej kwoty tego
podatku. Zwraca uwagę znaczna liczba spraw rozstrzygniętych w ten sposób,
41
42
43
W każdym urzędzie skontrolowano po 30 zawiadomień złożonych w trybie art. 16 kks – czynny żal,
15 korekt deklaracji podatkowych, 30 przypadków odstąpienia od karania z uwagi na znikomą
społeczną szkodliwość czynu i 15 spraw, w których nastąpiło przedawnienie karalności czynu.
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).
W każdym urzędzie skarbowym zbadano próbę 15 kontroli zakończonych złożeniem przez podatnika
korekty deklaracji, w US w Piotrkowie Trybunalskim zbadano 16 spraw.
24
stanowiąca od 31,8% do 77,3% zawiadomień złożonych przez komórki organizacyjne
urzędu.
W każdym z kontrolowanych urzędów skarbowych zbadano również po 15
przypadków odstąpienia od wszczęcia postępowania z uwagi na przedawnienie
karalności czynów (wykroczeń skarbowych). Ustalono, że zasadniczą przyczyną
przedawnienia karalności było późne kierowanie wezwań do sprawców, tuż przed
upływem przedawnienia i niestawienie się sprawców na wezwanie. Ponadto znaczna
część zawiadomień została przekazana przez komórki merytoryczne w czasie, kiedy
ich karalność już ustała. Na przykład, w US w Otwocku, wykaz podatników, którzy
nie składali w ustawowym terminie deklaracji na podatek od czynności
cywilnoprawnych za 2010 r. został przekazany do stanowiska ds. karnych
skarbowych dopiero 13 października 2011 r., w trakcie kontroli NIK. W wyniku tego
zaniedbania, z wykazu liczącego 1417 pozycji, karalność 1103 czynów uległa
przedawnieniu przed dniem złożenia zawiadomienia. Przedawnienia były również
skutkiem braku wystarczających i konsekwentnych działań, m.in. nieponawiania
wezwań, gdy sprawca nie stawił się w urzędzie. Tylko w wyjątkowych przypadkach
korzystano z doręczenia wezwania za pośrednictwem Policji uznając, że niezasadne
byłoby podejmowanie działań nieadekwatnych w stosunku do sprawców wykroczeń o
charakterze porządkowym. Brak zdecydowanych działań tłumaczono także
ograniczonymi możliwościami kadrowymi komórek ds. karnych skarbowych.
Badane rozstrzygnięcia były zasadne i właściwie udokumentowane, a także na
bieżąco zatwierdzane przez Naczelnika Urzędu, sprawującego bezpośredni nadzór
nad wykonywaniem zadań przez stanowisko ds. karnych skarbowych. Jedynie w US
w Otwocku rozstrzygnięcia dotyczące odstąpienia od wszczęcia postępowania z
uwagi na niewielkie społeczne niebezpieczeństwo czynu i w przypadkach złożenia
przez podatników czynnego żalu były akceptowane przez Naczelnika Urzędu
zbiorczo, za okresy półroczne. Taki sposób zatwierdzania rozstrzygnięć był
niewłaściwy, gdyż zawierał w sobie ryzyko braku obiektywizmu w ocenie
poszczególnych spraw. Po kontroli NIK, Naczelnik US w Otwocku akceptuje
poszczególne rozstrzygnięcia na bieżąco.
Postępowania przygotowawcze w urzędach kontroli skarbowej
NIK oceniła pozytywnie prowadzenie postępowań przygotowawczych w urzędach
kontroli skarbowej, pomimo stwierdzenia nieprawidłowości w trzech urzędach (w
UKS w Warszawie, w UKS w Krakowie i w UKS we Wrocławiu)44.
Czas trwania dochodzeń wszczętych w kontrolowanym okresie był zgodny z art. 153
kks, tj. nie przekraczał trzech miesięcy. W uzasadnionych przypadkach postępowania
44
Badanie przeprowadzono na podstawie postępowań przygotowawczych wszczętych w wyniku 50
kontroli podatkowych zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości i uszczuplenia podatku, 20
aktów oskarżenia, 20 wniosków do sądu o zezwolenie na dobrowolne poddanie się
odpowiedzialności oraz 5 spraw, w których nastąpiło przedawnienie karalności czynu.
25
były przedłużane lub zawieszane przez GIKS lub prokuratora. Tylko w jednym
przypadku nie dochowano terminu określonego w art. 153 § 1 kks (w UKS w
Krakowie postępowanie trwało 112 dni i nie zostało przedłużone przez uprawniony
organ).
Akty oskarżenia kierowano do sądu w terminie 14 dni od zamknięcia dochodzenia,
zgodnie z art. 155 kks. Uchybienia polegające na kilkudniowym przekroczeniu tego
terminu stwierdzono w UKS w Łodzi (w jednej sprawie), w UKS w Opolu (w sześciu
sprawach). Dwumiesięczna zwłoka w UKS w Warszawie (w jednej sprawie) była
spowodowana oczekiwaniem na wpłatę przez sprawcę, który złożył wniosek o
dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, ale nie dokonał wpłaty zaległości
podatkowej w kwocie 6,0 tys. zł. W związku z niedokonaniem wpłaty przekazano do
sądu akt oskarżenia.
W wyniku badania spraw, w których nastąpiło przedawnienie karalności czynów
stanowiących przestępstwa skarbowe ustalono, że w UKS we Wrocławiu w badanym
okresie przedawnieniu uległo 21 spraw, dotyczących uszczuplenia podatków na
łączną kwotę 9.648.368 zł. Analiza pięciu z nich według kryterium najwyższej kwoty
uszczuplenia podatku wykazała, że przedawnieniu uległy postępowania wszczęte w
latach 2002-2006 i jedno w 2010 r. Ich przedmiotem były uszczuplenia podatków za
lata 1998-2004 na łączną kwotę 8.498,8 tys. zł. Przyczyną przedawnienia były
długotrwałe postępowania wymiarowe,
odwoławcze i
przed
sądami
administracyjnymi, powodujące konieczność zawieszania dochodzenia, a także
niewłaściwa interpretacja przepisów o przedawnieniu, o czym świadczą wyroki
sądowe.
Stwierdzono również, że w UKS w Krakowie, z powodu rażącego zaniedbania,
polegającego na zagubieniu akt i niepodjęciu w okresie od 2002 r.45 do stycznia
2010 r. czynności zmierzających do ich odtworzenia, postępowanie przygotowawcze
w jednej sprawie zostało umorzone w związku z przedawnieniem karalności czynu
(w sprawie nie wystąpiło uszczuplenie należności publicznoprawnych). Wobec
inspektora kontroli skarbowej kierującego ówcześnie Oddziałem Postępowania
Przygotowawczego, odpowiedzialnego za dopuszczenie do przedawnienia karalności
czynu, został skierowany wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.
NIK pozytywnie oceniła postępowanie urzędów kontroli skarbowej w przypadkach
złożenia przez sprawców wniosków o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności.
Na podstawie badania w każdym urzędzie 20 spraw ustalono, że przed skierowaniem
wniosków do sądu sprawdzano, czy sprawcy spełnili warunki określone w art. 143
kks, w tym czy dokonali wpłaty uszczuplonych podatków. Stwierdzono jednak, że
UKS w Warszawie skierował do sądu dwa wnioski, pomimo, że sprawcy nie
45
W tej sprawie, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2002 r. sąd oddalił wniosek o udzielenie
zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności za niedopełnienie obowiązków
sprawozdawczych, w związku z niewystarczającym udokumentowaniem odpowiedzialności sprawcy.
Po zwrocie akt przez sąd, sprawie nie został nadany bieg.
26
uregulowali uszczuplonych należności publicznoprawnych, czyli nie spełnili warunku
określonego art. 143 § 1 pkt 1 kks. Świadczy to o braku nadzoru. W pierwszej
sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 56 § 1 kks (narażenie na uszczuplenie podatku
VAT za 2003 i 2004 r. na kwotę co najmniej 320,5 tys. zł oraz na nienależny zwrot
podatku naliczonego za 2003 i 2004 r. w kwocie co najmniej 888,9 tys. zł) finansowy
organ postępowania przygotowawczego uznał, że zabezpieczenie na majątku
podatnika zobowiązań z tytułu VAT oraz ustanowionych na ich podstawie hipotek
kaucyjnych spełnia wymóg określony w art. 143 § 1 pkt 1 kks, co było działaniem
nierzetelnym i nielegalnym, gdyż zabezpieczenie nie stanowi sposobu wygaśnięcia
zobowiązania podatkowego. Ponadto ustanowienie hipotek kaucyjnych w łącznej
kwocie 873,5 tys. zł nie zabezpieczało w pełni należności Skarbu Państwa w kwocie
1.209,4 tys. zł (kwota główna). W drugiej sprawie o przestępstwo skarbowe z art. 56
§ 2 kks (uszczuplenie w podatku VAT za 2005 r. w kwocie co najmniej 65,7 tys. zł),
UKS przekazał wniosek do sądu wraz z informacją, że uszczuplona należność jest
uiszczona w ratach zgodnie z harmonogramem, pomimo, że na dzień złożenia
wniosku została uregulowana jedynie pierwsza z 12 miesięcznych rat (ogółem
podatnik uregulował tylko pierwszych pięć rat na łączną kwotę 3,0 tys. zł). Do dnia
zakończenia kontroli należności publicznoprawne, których uszczuplenie nastąpiło w
związku z zarzucanym przestępstwem skarbowym nie zostały uregulowane. Nie
został osiągnięty cel instytucji dobrowolnego poddania się odpowiedzialności, jakim
jest naprawienie szkody, polegające na wyrównaniu uszczerbku finansowego Skarbu
Państwa. Także UKS we Wrocławiu skierował wniosek do sądu, pomimo że podatnik
nie dokonał zwrotu nienależnej dotacji. Wniosek ten został oddalony przez sąd.
Urzędy kontroli skarbowej prawidłowo postępowały w przypadkach złożenia przez
podatników po zakończeniu kontroli skorygowanych deklaracji podatkowych.
Sprawdzały regulowanie zobowiązań wynikających z korekty, co jest warunkiem
niekaralności, wymienionym w art. 16a kks. Dotyczyło to również zaległości
rozłożonych na raty, gdyż przepis art. 16a kks nie wskazuje konkretnego terminu
wpłaty, mowa jest o wyznaczonym terminie. Brak środków na natychmiastową spłatę
uniemożliwiłby niektórym podatnikom skorzystanie z uniknięcia kary, w
przeciwieństwie do podatników, którzy dysponowali środkami na uregulowanie
zaległości, powodując ich nierówne traktowanie. W przypadku braku wpłat w
wyznaczonym terminie, w tym zaprzestania spłaty rat udzielonych przez uprawniony
organ, wszczynane było postępowanie przygotowawcze. Na zbadanych w każdym
urzędzie kontroli skarbowej 15 kontroli, zakończonych złożeniem skorygowanej
deklaracji ustalono, że tylko w jednym przypadku (w UKS w Łodzi) nie wszczęto
postępowania przygotowawczego, pomimo braku wpłaty kwoty 7,0 tys. zł.
3.2.5. Postępowania w trybie mandatowym
Urzędy skarbowe
Skontrolowane urzędy skarbowe prowadziły postępowania w trybie mandatowym
zgodnie z obowiązującymi przepisami i rzetelnie je dokumentowały. W 14
27
kontrolowanych urzędach skarbowych nałożono 10.213 mandatów karnych na kwotę
ogółem 1881,7 tys. zł. Tylko w dwóch Urzędach (US Kędzierzyn-Koźle i US
Wałbrzych) stwierdzono pojedyncze przypadki uchylenia mandatu przez sąd.
Na zbadanej w każdym urzędzie losowo wybranej próbie 15 mandatów ustalono, że w
prowadzonych postępowaniach przestrzegane były warunki dopuszczalności trybu
mandatowego, wymogi formalne nakładania mandatu oraz zasady wymiaru kary
grzywny. Wymierzone kary mieściły się w granicach określonych ustawowo i nie
były nadmiernie surowe. Za podobne czyny wymierzano grzywny w zbliżonej
wysokości, uwzględniając stopień zawinienia, m.in., czy było to pierwsze czy kolejne
naruszenie przepisów, a także stosunki majątkowe i rodzinne sprawcy, zgodnie z art.
48 § 4 kks.
Nieprawidłowości dotyczyły opóźnień w wystawianiu tytułów wykonawczych na
niezapłacone grzywny wymierzone mandatami karnymi, co stwierdzono w sześciu
kontrolowanych urzędach46 oraz zwłoki w podejmowaniu czynności egzekucyjnych,
co stwierdzono w ośmiu urzędach47. Powyższe działania stanowiły naruszenie § 2 i §
5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie
wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji48, zgodnie z którymi wierzyciel jest zobowiązany do systematycznej
kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych i niezwłocznego wystawienia
tytułu wykonawczego po upływie terminu zapłaty oraz § 6 ust. 2 tego rozporządzenia,
obligującego wierzyciela, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym, do
bezzwłocznego stosowania środków egzekucyjnych.
NIK ocenia jako działanie nierzetelne zwłokę w wystawianiu tytułów wykonawczych
oraz w podejmowaniu egzekucji. Miała ona wpływ na egzekwowanie należności
budżetu
Państwa od
sprawców naruszenia przepisów podatkowych.
W kontrolowanych urzędach skarbowych wartość nieściągniętych kar grzywien 30
czerwca 2011 r. wynosiła 282,0 tys. zł (dotyczy grzywien nałożonych w okresie
objętym kontrolą i w latach poprzednich). Z powodu przedawnienia wykonania kary
w okresie objętym kontrolą odpisano kwotę ogółem 53,9 tys. zł, w tym 19,1 tys. zł
(35,4%) w US w Kędzierzynie-Koźlu. W Urzędzie tym dwa z 14 badanych
postępowań egzekucyjnych wszczęto po upływie 81 i 102 dni od daty wystawienia
tytułu wykonawczego, trzy odpowiednio po 155, 376 i 447 dniach, a dwa nie zostały
wszczęte do 16 listopada 2011 r.
NIK zwraca uwagę, że oskarżyciele skarbowi w US w Kędzierzynie-Koźlu i w US w
Pruszkowie posiadali upoważnienie Naczelnika Urzędu do nakładania kary grzywny
za wykroczenia skarbowe w drodze mandatu karnego wydane w latach 2003 i 2005 r.,
46
47
48
Zbadano próbę 15 nieuiszczonych mandatów (najwyższe kwoty grzywny). Opóźnienia wystąpiły w
US w Otwocku, w Drugim US w Bydgoszczy, w US Kraków-Podgórze, Piotrków Trybunalski,
Brzeg i Kędzierzyn-Koźle.
Drugi US w Bydgoszczy, US Kraków-Podgórze, Tarnów, Radomsko, Piotrków Trybunalski, Brzeg,
Kędzierzyn-Koźle, Wałbrzych.
Dz.U. Nr 137, poz. 1541.
28
w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 1999 r. w
sprawie określenia szczegółowych zasad i sposobu wydawania funkcjonariuszom
finansowych organów dochodzenia i niefinansowych organów dochodzenia
upoważnień do wymierzania kary grzywny w drodze mandatu karnego za
wykroczenia skarbowe oraz szczegółowych zasad ich wymierzania i sposobu
uiszczania49. Utraciło ono moc z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 31 stycznia 2006 r. w sprawie nakładania grzywny w drodze
mandatu karnego50. W trakcie kontroli NIK, tj. 3 października 2011 r. i 4 listopada
2011 r., Naczelnicy Urzędów wydali nowe upoważnienia na podstawie przepisów
obowiązującego rozporządzenia z 28 kwietnia 2011 r. w sprawie nakładania grzywny
w drodze mandatu karnego51.
Także inspektorzy kontroli skarbowej prowadzili postępowania w trybie
mandatowym zgodnie z obowiązującymi przepisami, co sprawdzono na próbie 30
wybranych losowo postępowań mandatowych.
W okresie objętym kontrolą inspektorzy z siedmiu kontrolowanych urzędów kontroli
skarbowej nałożyli 34.714 mandatów karnych na łączną kwotę 7.678 tys. zł.
Postępowania mandatowe stosowali głównie podczas kontroli rzetelności
ewidencjonowania sprzedaży w kasie rejestrującej, a mandaty wymierzano za czyny
określone w art. 62 § 4 kks, tj. związane z dokonaniem sprzedaży z pominięciem kasy
rejestrującej lub niewydaniem dowodu zakupu z kasy rejestrującej (akcja „weź
paragon”). Sprawdzali także prowadzenie ksiąg rachunkowych (mandaty za czyny
określone w art. 60 § 2 kks, tj. nieprzechowywanie w miejscu wykonywania
działalności gospodarczej ewidencji sprzedaży i w art. 61 § 2 kks, tj. brak aktualnych
wpisów o wielkości przychodów w ewidencji sprzedaży). Kontrole te były
wykonywane w okresach i miejscach zwiększonej aktywności podmiotów
gospodarczych (punkty gastronomiczne i handlowo-usługowe w miejscowościach
turystycznych, bazary, targowiska, festyny itp.). Sprzyjało to eliminowaniu
przypadków nieuczciwego działania przedsiębiorców i poprawie dyscypliny
podatkowej.
Prawidłowość postępowań potwierdzają badania kontrolne, a także znikoma liczba
wniosków o uchylenie mandatu i liczba mandatów uchylonych przez sąd. Kary były
wymierzane w granicach określonych ustawowo. Wysokość nakładanych kar była
zróżnicowana w zależności od rodzaju czynu i stopnia społecznej szkodliwości.
Według stanu na 30 czerwca 2011 r. wartość nieuiszczonych mandatów w siedmiu
kontrolowanych urzędach wynosiła 1.677,6 tys. zł, w tym z mandatów nałożonych w
poprzednich latach - 929,3 tys. zł. Zdaniem NIK, na skalę zaległości, a także kwot
49
50
51
Dz.U. Nr 96, poz. 1114, zmienione rozporządzeniem z dnia 7 stycznia 2003 r. (Dz.U. Nr 6, poz. 67).
Dz.U. Nr 25, poz. 184.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 2011 r. Dz.U. Nr 94, poz. 552.
29
odpisanych z powodu przedawnienia wykonania kary (w okresie 2010 r. i w pierwszej
połowie 2011 r. było to 140 tys. zł) wpłynęła znaczna zwłoka w wystawianiu tytułów
wykonawczych we wszystkich kontrolowanych UKS.
Badaniem objęto po 15 najwyższych kwotowo zaległości. W UKS w Bydgoszczy
wszystkie badane tytuły wykonawcze wystawiono ze zwłoką od 78 do 99 dni od
uprawomocnienia się mandatów, w UKS w Kielcach po upływie od 97 do 211 dni, w
UKS w Krakowie po upływie od 42 do 114 dni, w UKS Opolu po upływie od 103 do
183 dni (pierwsze półrocze 2010 r.). Stanowiło to naruszenie § 2, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 4
rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie
wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji52. Nie monitorowano także przebiegu egzekucji, prowadzonej przez
urzędy skarbowe. Było to działanie nierzetelne i nielegalne. Niedochodzenie
nałożonych kar jest niezgodnie z zasadą szybkości i nieuchronności kary i
ugruntowuje przeświadczenie o łatwej możliwości uniknięcia odpowiedzialności.
Znaczna liczba i kwoty nieuiszczonych grzywien pomniejszają wyniki prawidłowej
pracy inspektorów.
Poprawa terminowości wystawania tytułów wykonawczych nastąpiła w UKS w Opolu
(po kontroli NIK przeprowadzonej w drugim półroczu 2010 r.) i w UKS w
Warszawie, w którym w 2010 r. w wyniku kontroli wewnętrznej wprowadzono nowe
regulacje w zakresie Polityki Finansowej i Rachunkowości. W wyniku tych działań w
badanej próbie, pod koniec 2010 r. i w I połowie 2011 r. opóźnienia już nie wystąpiły.
52
§ 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. stanowi, że wierzyciel jest obowiązany
do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań, § 6 ust. 1 stanowi, że jeżeli wierzyciel
nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego
miejscowo naczelnika urzędu skarbowego, § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi, że wierzyciel jest
obowiązany przesyłać tytuły wykonawcze do organu egzekucyjnego systematycznie i bez zwłoki.
30
Informacje dodatkowe
4.
4.1. Organizacja i metodyka kontroli
Organizacja kontroli
Czynności kontrolne prowadzono od 29 sierpnia do 21 grudnia 2011 r.
Kontrolę prowadzili kontrolerzy Departamentu Budżetu i Finansów oraz sześciu
delegatur: w Bydgoszczy, Kielcach, Krakowie, Łodzi, Opolu i we Wrocławiu.
Departament Budżetu i Finansów skontrolował Ministerstwo Finansów, UKS w
Warszawie i trzy urzędy skarbowe. Każda z delegatur skontrolowała urząd kontroli
skarbowej i po dwa urzędy skarbowe, z wyjątkiem delegatury we Wrocławiu która
skontrolowała jeden urząd skarbowy.
Metodyka prowadzenia kontroli
Do kontroli wybrano urzędy skarbowe o najwyższej liczbie przeprowadzonych
kontroli podatkowych i wydanych decyzji wymiarowych spośród urzędów o podobnej
wielkości zatrudnienia (urzędy duże i średnie). Urzędy skarbowe w zależności od
stanu zatrudnienia ujęto załączniku nr 2.
W urzędach skarbowych i urzędach kontroli skarbowej sprawdzono skuteczność
ujawniania przestępstw i wykroczeń skarbowych oraz terminowość przekazywania
informacji do właściwych komórek organizacyjnych prowadzących postępowania
przygotowawcze, a także wykorzystanie tych informacji w postępowaniach karnych
skarbowych. Zbadano również prawidłowość stosowania przepisów prawa i procedur
wewnętrznych w prowadzonych postępowaniach karnych skarbowych oraz
terminowość wystawiania tytułów wykonawczych na niezapłacone grzywny (w
urzędach skarbowych także egzekucję należności z grzywien).
W każdym kontrolowanym urzędzie skarbowym badaniem objęto m.in.:
− 15 protokołów kontroli zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości i
uszczuplenia podatkowego oraz 15 zakończonych złożeniem korekty deklaracji,
− 30 losowo wybranych spraw, w których wszczęto postępowanie przygotowawcze
i mandatowe pod kątem terminowości wszczęcia oraz 15 losowo wybranych
spraw, w których pomimo wpływu zawiadomienia nie wszczęto postępowania,
− 10 wniesionych aktów oskarżenia, w tym pięć wybranych według najwyższej
kwoty uszczuplenia i pięć wybranych losowo,
− 10 spraw, w których urząd skierował do sądu wniosek o udzielenie zgody na
dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, w tym pięć wybranych według
najwyższej kwoty uszczuplenia i pięć wybranych losowo,
− 15 losowo wybranych postępowań mandatowych oraz po trzy postępowania
mandatowe, kiedy wymierzona kara była znacznie wyższa od średniej za podobne
czyny i trzy przypadki, kiedy była znacznie niższa od średniej,
31
− 30 losowo wybranych spraw, w których odstąpiono od wszczęcia postępowania z
uwagi na niewielką społeczną szkodliwość czynu i 30 z uwagi na złożenie
czynnego żalu.
− pięć przypadków przedawnienia przestępstw skarbowych według kryterium
największej kwoty uszczuplenia podatku i 10 wykroczeń skarbowych,
− 15 tytułów wykonawczych na nieuiszczone mandaty karne.
W urzędach skarbowych badano również, czy kontrolowana jest terminowość
składania deklaracji podatkowych. W tym celu analizowano bazy danych systemów
informatycznych używanych w jednostkach. W wyniku analizy baz danych
dokonywano doboru próby do kontroli (20 przykładów brakujących zeznań rocznych
za 2009 i 2010 r. oraz 20 zeznań złożonych po ustawowym terminie). W urzędach, w
których wystąpiły problemy z uzyskaniem z systemów informatycznych niezbędnych
raportów kontrolerzy użyli skryptu dostarczonego przez koordynatora kontroli.
W urzędach kontroli skarbowej badaniem objęto m.in. 53:
− 50 kontroli podatkowych zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości, w tym
10, w których stwierdzono najwyższe kwoty uszczupleń podatków
− 15 kontroli podatkowych zakończonych złożeniem korekty deklaracji,
− 20 wniesionych aktów oskarżenia (10 wybranych według największej kwoty
uszczuplenia i 10 wybranych losowo)
− 20 spraw, w których finansowy organ postępowania przygotowawczego skierował
do sądu wniosek o udzielenie zgody na dobrowolne poddanie się
odpowiedzialności (10 wybranych według największej kwoty uszczuplenia i 10
wybranych losowo)
− pięć spraw, w których nastąpiło przedawnienie według kryterium największej
kwoty uszczuplenia podatku,
− 10 losowo wybranych spraw, w których odstąpiono od wszczęcia postępowania z
uwagi na niewielką społeczną szkodliwość czynu,
− 30 wybranych losowo postępowań mandatowych oraz po trzy postępowania
mandatowe, kiedy wymierzona kara była znacznie wyższa od średniej za podobne
czyny i trzy przypadki, kiedy była znacznie niższa od średniej,
− 15 tytułów wykonawczych dotyczących najwyższych nieuiszczonych grzywien.
4.2. Działania podjęte po zakończeniu kontroli
Protokoły kontroli we wszystkich kontrolowanych jednostkach podpisane zostały bez
zastrzeżeń. Stwierdzone nieprawidłowości i wnioski zostały omówione na naradach
53
W UKS badana próba kontroli podatkowych zakończonych stwierdzeniem nieprawidłowości (50),
aktów oskarżenia (20) i spraw, w których skierowano do sądu wniosek o udzielenie zgody na
dobrowolne poddanie się odpowiedzialności (20) była większa niż w urzędach skarbowych, ponieważ
w UKS nie badano monitorowania składania deklaracji. Ponadto w UKS badano mniejszą niż w
urzędach skarbowych liczbę spraw, w których odstąpiono od wszczęcia postępowania karnego
skarbowego.
32
pokontrolnych w sześciu jednostkach. Oceny, uwagi i wnioski zawarto w 22
wystąpieniach pokontrolnych skierowanych do kierowników kontrolowanych
jednostek. Do ocen, uwag i wniosków zawartych w wystąpieniach pokontrolnych nie
zgłoszono zastrzeżeń.
Realizacja wniosków
W wystąpieniu pokontrolnym, skierowanym do Ministra Finansów, sformułowano
wniosek pokontrolny o podjęcie działań w celu ujednolicenia zasad sporządzania
Sprawozdania MS-P2 z czynności dochodzeniowo-śledczych prowadzonych przez
innych niż prokurator oskarżycieli publicznych. Minister Finansów poinformował, że
formularz Sprawozdania MS-P2 zastąpiony został formularzem PG-P254, które wraz z
jednolitymi objaśnieniami przekazano do właściwych Departamentów Ministerstwa
Finansów celem wdrożenia.
Minister Finansów poinformował, że w sprawie wszczynania na podstawie art. 54 kks
postępowań karnych skarbowych wobec osób, którym wymierzono zryczałtowany
podatek dochodowy na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 7 ustawy o podatku dochodowym
od osób fizycznych, wystąpi do Prokuratury Generalnej o zajęcie stanowiska w
kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowań przygotowawczych w tych
sprawach. Po zajęciu przez Prokuraturę Generalną stanowiska, przekaże je urzędom
kontroli skarbowej oraz Departamentom Ministerstwa Finansów, sprawującym
nadzór nad działaniem finansowych organów postępowania przygotowawczego.
W wystąpieniach pokontrolnych skierowanych do dyrektorów urzędów kontroli
skarbowej wnioskowano o terminowe przekazywanie wniosków o wszczęcie
postępowania przygotowawczego i wszczynanie postępowań przygotowawczych bez
opóźnień, a także o wystawianie bez zbędnej zwłoki tytułów wykonawczych na
nieuregulowane grzywny nałożone w postępowaniu mandatowym.
W wystąpieniach pokontrolnych skierowanych do naczelników urzędów skarbowych
sformułowano wnioski pokontrolne55 o egzekwowanie obowiązku przekazywania do
stanowiska ds. karnych skarbowych informacji o naruszeniu przepisów podatkowych,
skrócenie terminu wszczynania postępowań przygotowawczych w sprawach o
przestępstwa i wykroczenia skarbowe, wyeliminowanie opóźnień w wystawianiu
tytułów wykonawczych oraz egzekwowanie należności z mandatów karnych.
54
55
Sprawozdanie na formularzu MS-P2 było przekazywane do Ministra Sprawiedliwości. Sprawozdanie
z czynności dochodzeniowo-śledczych prowadzonych przez innych niż prokurator oskarżycieli
publicznych, sporządzane na formularzu PG-P2 ma być przekazywane do Prokuratury Generalnej.
Na 14 skontrolowanych urzędów skarbowych nie skierowano wniosków do czterech Naczelników
Urzędów Skarbowych w: Ciechanowie, Pruszkowie, Ostrowcu Świętokrzyskim i Skarżysku
Kamiennej.
33
Dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej i naczelnicy urzędów skarbowych
poinformowali o podjętych działaniach w celu realizacji wniosków, m.in.
wprowadzeniu odpowiednich procedur, wydaniu zaleceń oraz wprowadzonych
zmianach organizacyjnych.
34
Załączniki
Załączniki
Załącznik nr 1 – Analiza stanu prawnego
Załącznik nr 2 – Wykaz skontrolowanych podmiotów, jednostek organizacyjnych
NIK, które przeprowadziły w nich kontrolę, lista osób zajmujących kierownicze
stanowiska, odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność oraz oceny kontrolowanej
działalności
Załącznik nr 3 – Wykaz aktów prawnych
Załącznik nr 4 – Bibliografia
Załącznik nr 5 – Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli
Załączniki
Załącznik nr 1
Analiza stanu prawnego
Zasady prowadzenia postępowań karnych skarbowych określone zostały w ustawie z
dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy, zwanej dalej kks56. Zgodnie z art.
113 kks § 1 kks w postępowaniu w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe
stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks
postępowania karnego57, z wyjątkiem przepisów wymienionych w art. 113 § 2 i 3 kks.
1/ Zasady ogólne
Zgodnie z art. 53 § 1 kks, określenie czynu zabronionego jako przestępstwa
skarbowego lub wykroczenia skarbowego może nastąpić tylko w ustawie – Kodeks
karny skarbowy.
Przestępstwo skarbowe jest to czyn zabroniony przez kodeks pod groźbą kary
grzywny w stawkach dziennych, kary ograniczenia wolności lub kary pozbawienia
wolności (art. 53 § 2 kks). Wykroczenie skarbowe jest to czyn zabroniony przez
kodeks pod groźbą kary grzywny określonej kwotowo, jeżeli kwota uszczuplonej lub
narażonej na uszczuplenie należności publicznoprawnej albo wartość przedmiotu
czynu nie przekracza pięciokrotnej wysokości minimalnego wynagrodzenia w czasie
jego popełnienia. Wykroczeniem skarbowym jest także inny czyn zabroniony, jeżeli
kodeks tak stanowi (art. 53 § 3 kks).
Zgodnie z art. 44 § 1 kks. karalność przestępstwa skarbowego ustaje, jeżeli od czasu
jego popełnienia upłynęło:
− 5 lat – gdy czyn stanowi przestępstwo skarbowe zagrożone karą grzywny, karą
ograniczenia wolności lub karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą 3 lat,
− 10 lat – gdy czyn stanowi przestępstwo skarbowe zagrożone karą pozbawienia
wolności przekraczającą 3 lata. Karalność przestępstwa skarbowego polegającego
na uszczupleniu lub narażeniu na uszczuplenie należności publicznoprawnej
ustaje także wówczas, gdy nastąpiło przedawnienie tej należności.
Karalność wykroczenia skarbowego ustaje, jeżeli od czasu jego popełnienia upłynął
rok. Jeżeli w okresie tym wszczęto postępowanie przeciwko sprawcy, karalność
popełnionego przez niego wykroczenia skarbowego ustaje z upływem 2 lat od
zakończenia tego okresu (art. 51 § 1 i 2 kks).
2/ Pociągnięcie do odpowiedzialności za zgodą sprawcy
Zgodnie z art. 142 § 1 kks sprawca przestępstwa skarbowego lub wykroczenia
skarbowego, zanim wniesiono akt oskarżenia, może zgłosić wniosek o zezwolenie na
dobrowolne poddanie się odpowiedzialności. Wymogi prawne, które muszą
towarzyszyć złożeniu wniosku określono w art. 143 § 1 kks. Należy m.in.:
56
57
Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.
Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.
36
Załączniki
− uiścić należność publicznoprawną, jeżeli w związku z przestępstwem skarbowym
lub wykroczeniem skarbowym nastąpiło uszczuplenie tej należności, chyba że do
chwili zgłoszenia wniosku ta wymagalna należność została w całości uiszczona,
− tytułem kary grzywny uiścić kwotę odpowiadającą co najmniej jednej trzeciej
minimalnego wynagrodzenia, a za wykroczenie skarbowe – kwotę odpowiadającą
co najmniej jednej dziesiątej tego wynagrodzenia,
− uiścić co najmniej zryczałtowaną równowartość kosztów postępowania.
Dobrowolne poddanie się odpowiedzialności jest specyficzną formą karalności –
pociągnięcia do odpowiedzialności za zgodą sprawcy. Postanowienie sądu o
zezwoleniu na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności nie podlega wpisowi do
Krajowego Rejestru Karnego, a osoba ukarana w ten sposób zachowuje status osoby
niekaranej (art. 18 § 2 kks).
3/ Postępowanie przygotowawcze
Zgodnie z art. 297 Kodeksu postępowania karnego, celem postępowania
przygotowawczego jest:
1) ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony i czy stanowi on przestępstwo,
2) wykrycie i w razie potrzeby ujęcie sprawcy,
3) zebranie danych stosownie do art. 213 i art. 214,
4) wyjaśnienie okoliczności sprawy, w tym ustalenie osób pokrzywdzonych i
rozmiarów szkody,
5) zebranie, zabezpieczenie i w niezbędnym zakresie utrwalenie dowodów dla sądu.
W postępowaniu przygotowawczym należy dążyć także do wyjaśnienia okoliczności,
które sprzyjały popełnieniu czynu (§ 2).
Organy postępowania przygotowawczego zostały wymienione w art. 133-135 kks.
Generalnie do organów tych należy zaliczyć organy wymienione w art. 133 kks. tj.
urząd celny właściwy w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe
enumeratywnie wymienione w ustawie, urząd skarbowy w pozostałych sprawach oraz
inspektor kontroli skarbowej w sprawach ujawnionych w trakcie kontroli skarbowej.
Zgodnie z art. 118 § 1 i art. 53 § 37 kks. finansowymi organami postępowania
przygotowawczego są urząd skarbowy i inspektor kontroli skarbowej. Spór o
właściwość między finansowymi organami postępowania przygotowawczego
rozstrzyga organ nadrzędny nad tymi organami.
Prokurator prowadzi postępowanie przygotowawcze, jeżeli przepis ustawy tak
stanowi (art. 134a kks).
Przypadki, w których prowadzi się śledztwo w sprawach o przestępstwa skarbowe
określono w art. 151a § 1 kks. Zgodnie z art. 151b prokurator prowadzi śledztwo w
wypadkach określonych w art. 151a § 1 pkt 2 i 3, a także wtedy, gdy uzna, że
wymagają tego okoliczności sprawy. W pozostałych sprawach prowadzi się
37
Załączniki
dochodzenie, chyba że organ zarządzi odmiennie ze względu na wagę i zawiłość
sprawy (art. 151 a § 2 kks). Zgodnie z art. 152 kks w sprawach o wykroczenia
skarbowe prowadzi się dochodzenie. Ogranicza się ono do przesłuchania
podejrzanego oraz w razie potrzeby także do innych czynności w zakresie
niezbędnym do wniesienia aktu oskarżenia lub innego zakończenia postępowania (np.
jego umorzenia).
Zgodnie z art. 153 § 1 kks. postępowanie przygotowawcze w sprawie o przestępstwo
skarbowe powinno być zakończone w ciągu 3 miesięcy. W razie niezakończenia
postępowanie w tym terminie organ nadrzędny może przedłużyć okres postępowania
do 6 miesięcy. W szczególnie uzasadnionych wypadkach właściwy prokurator może
przedłużyć okres postępowania na dalszy czas oznaczony. Dochodzenie w sprawie o
przestępstwo skarbowe po jego przedłużeniu toczy się nadal jako dochodzenie. W
razie niezakończenia dochodzenia w sprawie o wykroczenie skarbowe prowadzonego
przez organ w ciągu 2 miesięcy, organ nadrzędny nad tym organem może przedłużyć
dochodzenie na czas oznaczony.
Zgodnie z art. 155 § 1 kks. finansowy organ postępowania przygotowawczego, w
ciągu 14 dni od daty zamknięcia dochodzenia sporządza akt oskarżenia i wnosi do
właściwego sądu oraz popiera go przed tym sądem albo wydaje postanowienie o
umorzeniu, o zawieszeniu postępowania przygotowawczego albo o uzupełnieniu
dochodzenia.
Zgodnie z art. 155 § 2 kks. w sprawie o przestępstwo skarbowe podlegające
rozpoznaniu w trybie zwyczajnym organ postępowania przygotowawczego w ciągu
14 dni od zakończenia śledztwa sporządza akt oskarżenia i przesyła go wraz z aktami
prokuratorowi, przekazując jednocześnie dowody rzeczowe.
4/Postępowanie mandatowe
Postępowanie
mandatowe
prowadzi
finansowy
organ
postępowania
przygotowawczego lub jego upoważniony przedstawiciel (art. 136 § 1 kks).
Zgodnie z art. 137 § 1 kks. karę grzywny w drodze mandatu karnego nałożyć można
jedynie, gdy osoba sprawcy i okoliczności popełnienia wykroczenia skarbowego nie
budzą wątpliwości, a nie zachodzi potrzeba wymierzenia kary surowszej niż
określona w art. 48 § 2 kks. Okoliczności w których niemożliwe jest wszczęcie
postępowania mandatowego określono w art. 137 § 2 kks.
Warunkiem nałożenia grzywny w drodze mandatu karnego jest wyrażenie przez
sprawcę wykroczenia skarbowego zgody na przyjęcie mandatu, zgodę tę odnotowuje
się na dokumencie mandatu karnego. Organ wymierzając karę grzywny w drodze
mandatu karnego, obowiązany jest określić wykroczenie skarbowe zarzucane sprawcy
oraz pouczyć go o warunkach dopuszczalności postępowania mandatowego.
Zgodnie z art. 138 § 1 kks. w postępowaniu mandatowym można nałożyć karę
grzywny w drodze mandatu karnego:
38
Załączniki
1) gotówkowego, wydanego ukaranemu po uiszczeniu kary grzywny bezpośrednio
upoważnionemu podmiotowi, który ją nałożył,
2) kredytowego, wydawanego za potwierdzeniem odbioru ukaranemu.
Zgodnie z art. 139 § 1 kks, w razie braku zgody sprawcy wykroczenia skarbowego na
przyjęcie mandatu, sprawa podlega rozpoznaniu na zasadach ogólnych.
Do nakładania kary grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia skarbowe
są uprawnieni inspektorzy kontroli skarbowej (art. 38 ust. 4 ustawy o kontroli
skarbowej) oraz upoważnieni przez naczelnika urzędu pracownicy urzędów
skarbowych (§ 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia
2011 r.58,).
5/Zaniechanie ukarania
Postępowania karnego skarbowego nie wszczyna się w przypadku zastosowania
instytucji czynnego żalu. Zgodnie z art. 16 § 1 kks. nie podlega karze za
przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe sprawca, który po popełnieniu
czynu zabronionego zawiadomił o tym organ powołany do ścigania, ujawniając
istotne okoliczności tego czynu, w szczególności osoby współdziałające w jego
popełnieniu. Przepis ten ma zastosowanie wtedy, gdy w terminie wyznaczonym
przez uprawniony organ postępowania przygotowawczego uiszczono w całości
wymaganą należność publicznoprawną uszczuploną popełnionym czynem
zabronionym. Zawiadomienie powinno być złożone na piśmie albo przekazane ustnie
do protokołu (art. 16 § 4 kks). Okoliczności wyłączające zastosowanie instytucji
czynnego żalu zawarto w art. 16 § 6 kks.
Swoistą postać czynnego żalu w odniesieniu do czynów polegających na
uszczupleniu należności publicznoprawnych, objętych deklaracjami podatkowymi59
określono w art. 16a kks. Na podstawie tego przepisu nie podlega karze za
przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, kto złożył prawnie skuteczną
korektę deklaracji podatkowej wraz z uzasadnieniem przyczyny korekty i w całości
uiścił, niezwłocznie lub w terminie wyznaczonym przez uprawniony organ, należność
publicznoprawną uszczuploną lub narażoną na uszczuplenie.
6/Postępowanie egzekucyjne
Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji60 uprawnionym wierzycielem kar pieniężnych
nałożonych na podstawie kks jest, w odniesieniu do obowiązków wynikających z
58
W sprawie nakładania kary grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia skarbowe (Dz.U. Nr
94, poz. 552). Poprzednio obowiązywało rozporządzenie z 31 stycznia 2006 r. (Dz.U. Nr 25, poz.
184).
59
Przez deklaracje podatkowe należy rozumieć również zeznania, wykazy oraz informacje, do których
składania obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego, podatnicy, płatnicy i
inkasenci (art. 3 pkt 5 Ordynacji podatkowej).
60
Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.
39
Załączniki
decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów j.s.t., właściwy
do orzekania organ I instancji, m.in. urząd skarbowy i urząd kontroli skarbowej.
Kwoty nałożonych kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.
Zgodnie z art. 5 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
wykonanie prawomocnych mandatów karnych następuje w trybie przepisów tej
ustawy. Organem egzekucji w zakresie należności pieniężnych jest z zasady naczelnik
urzędu skarbowego według miejsca zamieszkania zobowiązanego (art. 19 § 1 oraz art.
22 § 2 i 3 ustawy). Wykonanie grzywny nałożonej mandatem karnym przedawnia się
po upływie 3 lat od daty uprawomocnienia się orzeczenia wymierzającego tę karę61
(art. 51 § 3 kks). Postępowanie egzekucyjne umarza się wcześniej m.in. w razie
śmierci zobowiązanego; można je umorzyć także w przypadku stwierdzenia, że w
postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne (art. 59 § 1
pkt 6 i § 2).
61
Mandat karny staje się prawomocny z chwilą uiszczenia kary grzywny upoważnionemu podmiotowi,
który ją nałożył, zaś mandat karny kredytowany - z chwilą pokwitowania jego odbioru przez
ukaranego – art. 138 § 4 kks.
40
Załączniki
Załącznik nr 2
Wykaz skontrolowanych podmiotów, jednostek organizacyjnych NIK, które
przeprowadziły w nich kontrolę, lista osób zajmujących kierownicze stanowiska,
odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność oraz oceny kontrolowanej
działalności
L.p.
Jednostka
organizacyjna NIK
przeprowadzająca
kontrolę
Skontrolowany
podmiot∗
∗
1
2
3
Osoba
odpowiedzialna za
kontrolowaną
działalność
(w US naczelnik lub
p.o. naczelnika)
4
1
Ministerstwo
Finansów
od 16.11.2007 – Jan
Vincent-Rostowski
2
Urząd Kontroli
Skarbowej
w Warszawie
1.09.2009 –
19.04.2010 – Dariusz
Ćwikowski (p.o.),
od 20.04.2010 –
Aleksy Oszmiańczuk
Urząd Skarbowy
w Pruszkowie
/duży/
od 27.07.2009 –
Grażyna Zalewska
Urząd Skarbowy
w Otwocku /duży/
od 27.01.2007 – Irena
Żebrowska
3
Departament Budżetu
i Finansów
4
5
6
7
Delegatura NIK
w Bydgoszczy
8
9
10
Delegatura NIK
w Kielcach
11
12
13
14
Delegatura NIK
w Krakowie
Urząd Skarbowy
w Ciechanowie
/średni/
Urząd Kontroli
Skarbowej
w Bydgoszczy
Drugi Urząd
Skarbowy
w Bydgoszczy
/duży/
Drugi Urząd
Skarbowy
w Toruniu /duży/
Urząd Kontroli
Skarbowej
w Kielcach
Urząd Skarbowy
w Ostrowcu
Świętokrzyskim
/średni/
Urząd Skarbowy
w Skarżysku
Kamiennej /średni/
Urząd Kontroli
Skarbowej
w Krakowie
Urząd Skarbowy
Kraków-Podgórze
/duży/
Drugi Urząd
od 1.01.1995 – Eliza
Sepełowska
od 1.04.2008 –
Zbigniew Stawicki
od 1.01.1994 –
Stanisław Doman
Ocena
5
Pozytywna pomimo
stwierdzonego
uchybienia
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
uchybień
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Pozytywna
Pozytywna
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
uchybień
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
uchybień
Pozytywna pomimo
od 17.05.2007 – Paweł
stwierdzonych
Cymbalak
nieprawidłowości
Pozytywna
od 27.07.2009 –
Małgorzata Spadło
od 10.07.2009 –
Urszula Maszewska
od 27.07.2009 – Piotr
Graba
od 17.09.2007 –
Mariusz Piątkowski
od 27.07.2009 – Ewa
Danilewicz
od 17.10.2006 –
Pozytywna
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
uchybień
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Pozytywna pomimo
41
Załączniki
Skarbowy
w Tarnowie /średni/
Urząd Kontroli
Skarbowej
w Łodzi
Urząd Skarbowy
w Radomsku
/średni/
Urząd Skarbowy
w Piotrkowie
Trybunalskim
/duży/
Urząd Kontroli
Skarbowej
w Opolu
15
16
Delegatura NIK
w Łodzi
17
18
19
Delegatura
w Opolu
20
21
Delegatura NIK
we Wrocławiu
22
NIK
Urząd Skarbowy
w Brzegu /średni/
Urząd Skarbowy
w KędzierzynieKoźlu
/średni/
Urząd Kontroli
Skarbowej
we Wrocławiu
Urząd Skarbowy
w Wałbrzychu
/średni/
Danuta Starzyńska
od 13.09.2006 –
Bożena Lis
od 1.06.1991 –
Mirosław Stefaniak
od 1.07.1996 – Marek
Witkowski
stwierdzonych
uchybień
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
uchybień
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
nieprawidłowości
Pozytywna pomimo
od 6.05.2006 – Robert
stwierdzonych
Wojewódka (po)
uchybień
Pozytywna pomimo
od 1.01.1994 – Iwona
stwierdzonych
Piechowicz
uchybień
Pozytywna pomimo
od 16.11.2002 –
stwierdzonych
Bolesław Darłak
nieprawidłowości
Pozytywna pomimo
stwierdzonych
uchybień
Pozytywna pomimo
od 21.10.1991 – Adam
stwierdzonych
Olszówka
uchybień
od 3.07.2008 –
Jarosław Kubiak
∗ W kolumnie 3 podano wielkość urzędu skarbowego – według kryterium zatrudnienia. Ministerstwo
Finansów w przyjętych miernikach oceny wprowadziło podział urzędów skarbowych na grupy w
zależności od faktycznego stanu zatrudnienia. W latach 2010–2011 za urzędy małe uznawane były
urzędy zatrudniające do 60 pracowników, urzędy średnie zatrudniające powyżej 60 do 130
pracowników, urzędy duże – zatrudniające powyżej 130 pracowników i urzędy wyspecjalizowane –
bez względu na liczbę pracowników.
42
Załączniki
Załącznik nr 3
Wykaz aktów prawnych
1. Ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2007 r.
Nr 111, poz. 765 ze zm.).
2. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze
zm.).
3. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. Nr 90,
poz. 557 ze zm.).
4. Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. nr 89,
poz. 555 ze zm.).
5. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. Nr
41, poz. 214 ze zm.).
6. Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach skarbowych i izbach
skarbowych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 ze zm.).
7. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r.
Nr 8, poz. 60 ze zm.).
8. Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych
(Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.).
9. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie
nakładania kary grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia
skarbowe (Dz.U. Nr. 94, poz. 552), poprzednio rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 31 stycznia 2006 (Dz.U. Nr 25, poz. 184 r.).
10. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).
43
Załączniki
Załącznik nr 4
Bibliografia
1. Prawo karne skarbowe, F. Prusak, C.H. Beck, Warszawa 2008 r.
2. Kodeks karny skarbowy, A. Bartosiewicz, R. Kubacki, Wydawnictwo C.H. Beck,
Warszawa 2010 r.
3. Kodeks karny skarbowy, F. Prusak, C.H. Beck, Warszawa 2011 r.
44
Załączniki
Załącznik nr 5
Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli
1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej
2. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
3. Marszałek Senatu Rzeczypospolitej Polskiej
4. Prezes Rady Ministrów
5. Minister Finansów
6. Komisja Finansów Publicznych
7. Komisja do Spraw Kontroli Państwowej
8. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego
9. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego
45

Informacja o wynikach kontroli -

Transkrypt

Podobne dokumenty

Kontrola wewnętrzna w administracji skarbowej

Projekt „Szkolenie psychospołeczne i specjalistyczne dla

KKS Kwestionariusz Kompetencji Społecznych Autor testu: Anna

Wniosek o zatwierdzednie projektu podziału

Zaświadczenie stwierdzającego prawidłowe utrzymanie i

(PESEL) (miejsce zamieszkania)

Prośba o spotkanie - Związek Zawodowy Szczególnego Nadzoru

Wniosek o przyjęcia oświadczenia ( uznanie ojcostwa )