polityka kor 2.indd

SZANOWNI PAŃSTWO!
Polska w Unii Europejskiej – to rzeczywistość tyleż oczywista, ile ciągle jeszcze oswojona w stopniu chyba mniejszym
niż byśmy tego chcieli – i dotyczy to również polityki społecznej. Warto zastanawiać się nad tym, w jakiej mierze – na
przykład – potencjał finansowy funduszy strukturalnych, które mają przecież głównie celowy charakter, kształtuje nie tylko
bieżącą praktykę, lecz także język polityki społecznej. Warto także pomyśleć o tym, czy – i w jakiej mierze – praktyka polityki społecznej jest autonomiczna, w jakiej zaś „koordynowana” – cokolwiek ten termin miałby oznaczać we frazeologii Komisji Europejskiej. Co więcej, warto też zdawać sobie sprawę z tego, że polska polityka społeczna i jej problemy lokują się w szerszym, europejskim kontekście, że otwiera się przed nami rozległy obszar systematycznych analiz
porównawczych, możliwych do prowadzenia dzięki zintegrowanym narzędziom analitycznym Eurostatu. Wszystko
to stwarza nowe możliwości i dobrze byłoby sprostać tkwiącym w nich wyzwaniom.
Redakcja
OTWARTA METODA KOORDYNACJI
JAKO INSTRUMENT WALKI Z WYKLUCZENIEM SPOŁECZNYM
Piotr Sałustowicz
Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej
w Warszawie
WSTĘP
W dyskursie na temat Europy Socjalnej ścierają się między sobą dwie zasadniczo różne wizje:
pierwszą z nich można określić jako „eurokorporatystyczną” – the euro-corporatist image, a drugą jako „zdecentralizowaną współpracę” – decentralised
cooperatrion approach (Trubek, Trubek 2005, s. 352).
Jako trzecią możliwą wymienia się także „sieć zarządzających technokratów” (Trubek, Trubek 2005,
s. 253).
Pierwsza preferuje silną pozycję Unii w działaniu
na wszystkich polach, przy zastosowaniu odpowiednich środków i z naciskiem na ustawodawstwo, które
miałoby obowiązujący, ujednolicający charakter, czyli
przy zastosowaniu tzw. hard law. Druga wizja widzi
wprawdzie w Unii ważny czynnik w polityce społecznej, ale ograniczony do popierania i koordynowania
działalności poszczególnych państw-członków. Jest
to perspektywa szerokiego udziału instytucji państwowych i pozapaństwowych w procesie kształtowania celów i instrumentów polityki społecznej.
Jaka z tych wersji Europy Socjalnej jest w stanie
skuteczniej sprostać wyzwaniom, jakie niesie ubóstwo i społeczne wykluczenie?1. Czy możemy dać na
to pytanie zadowalającą odpowiedź? Zakłada to nie
tylko generalną zgodę na standardy, które miałyby
obowiązywać we wszystkich krajach członkowskich,
ale również rozstrzygnięcia, czy standardy te mają
reprezentować pewne nieprzekraczalne minimum,
czy też możliwe jest w danym momencie osiągnięcie
optimum? Czy rzeczywiście stosowanie hard law jest
lepszą drogą dla zapewnienia takich standardów,
niż soft law, które niektórzy eksperci traktują jako
„niebezpieczny wirus”, mogący zainfekować system
legislacyjny Unii (Trubek, Trubek 2005, s. 355).
Ostatnie pytanie wyraźnie odnosi się do otwartej metody koordynacji (Open Metod Co-ordination
– OMC). D.M. Trubek i L.G. Trubek (tamże, s. 356)
uważają, że zwolennicy stosowania przez Unię hard
law w polityce społecznej nie mają racji i że OMC jest
– jak twierdzą – potężnym instrumentem dla realizacji
wspólnych celów unijnej polityki społecznej (badania
Polityka Społeczna nr 4/2009
efektów OMC nie w pełni potwierdzają to stanowisko
– zob. Hatzopoulos 2007).
D.M. Trubek i L.G. Trubek twierdzą, że mamy do
czynienia z nową wizją polityki społecznej w ramach
Unii i że odpowiednim instrumentem dla realizacji
tej nowej wizji jest otwarta metoda koordynacji (tamże, s. 347)2. Jednocześnie jest to instrument, który
znacznie różni się od dotychczas stosowanych: klasycznej metody Unii i społecznego dialogu. Instrumenty te posługiwały się tzw. hard law i w postaci
dyrektyw prowadziły, czy też miały prowadzić, do
ich szybkiej inkorporacji w systemy prawne państw-członków i harmonizacji w ramach Unii (Trubek,
Trubek 2005, s. 347). Stosowanie metod opartych na
hard law w przypadku polityki społecznej, która jest
nadal praktycznie wyłączną domeną każdego państwa członkowskiego3, musi – zdaniem D.M. Trubek
i L.G. Trubek – siłą rzeczy wywoływać u nich spore
opory (tamże, s. 347; Golinowska 2000, s. 147).
Aby otwarta metoda koordynacji mogła odnieść
sukces, będzie wymagała zaangażowania wszystkich
zainteresowanych (stakeholders), szukania nowych,
dobrych rozwiązań, nowych celów, wymiany doświadczeń, bez stawiania warunku na ujednolicanie norm
i celów. Drogą mającą prowadzić do wspólnego celu
są Narodowe Plany Działania (National Action Plan
– NAP). Sformułowanie takiego Planu odbywa się
w drodze dyskusji na szczeblu państw członkowskich oraz w drodze zapoznania się z Narodowymi
Planami Działania innych państw członkowskich
i wymiany idei „dobrej praktyki”. Zakres monitorowania realizacji celów przyjętych przez Narodowy
Plan Działania zależy do tego, jaki charakter mają
wytyczne – jedne z nich pozwalają na użycie ilościowych wskaźników, inne z nich mają bardziej ogólny
charakter.
Komisja Europejska i Rada są uprawnione do formułowania zaleceń odnośnie do „złego wykonawstwa” (poor performance), ale ani wytyczne, ani te
zalecenia nie mają wiążącego charakteru i nie przewidują żadnych sankcji w stosunku do kraju członkowskiego, który nie osiągnął przyjętych w Narodowym
Planie Działania celów.
1
Generalnie można powiedzieć, że Narodowe Plany Działania są także w jakimś zakresie rezultatem
realizacji otwartej metody koordynacji.
Można mieć jednakże poważne zastrzeżenia, na
ile argumenty przemawiające na rzecz OMC – jako
elastycznej i zdecentralizowanej metody zarządzania, która odciąża UE od podejmowania decyzji we
wszystkich sprawach i pozwala na zachowanie pewnego marginesu suwerenności państw-członków oraz
neutralizuje krytykę Unii jako uzurpującą sobie zbyt
wiele władzy i kompetencji (zob. Szyszczak 2006,
s. 487) – są przekonywające w przypadku ubóstwa i wykluczenia społecznego, mających charakter
globalnych problemów społecznych i wymagających
globalnych czy transnacjonalnych odpowiedzi.
W poniższym artykule ograniczę się do pewnych
uwag na temat tego, czym jest otwarta metoda koordynacji i jak funkcjonuje w konkretnym kontekście
narodowo-państwowym (przykład Wielkiej Brytanii)
oraz do sytuacji nowych państw członkowskich UE.
Uwagi te należy traktować jedynie jako przyczynek
do szukania odpowiedzi na postawione na samym
początku pytania.
OTWARTA METODA KOORDYNACJI – WIELOŚĆ PODEJŚĆ
Otwarta metoda koordynacji stała się przedmiotem
ożywionej debaty (Gore 2004; Jesień 2004; Crowley
2005; Trubek, Trubek 2005; Zeitlin i in. 2005; Pochet
2006; Szyszczak 2006; Benz 2007 i wielu innych).
Wyraża się nadzieję, metoda ta i wspólne wskaźniki
inkluzji społecznej będą pozytywnie przyczyniać się
do bardziej spójnej polityki w zakresie wykluczenia
społecznego w krajach członkowskich (Atkinson el
at. 2004, s. 65; MPiPS i in. 2006), albo ogólniej –
do ugruntowania europejskiego modelu socjalnego
wśród państw członkowskich (Giddens 2006; Juhász
2005, s. 86; Begg, Berghman 2002).
Na OMC składają się następujące działania:
– Uzgodnienie wspólnych krótko- i długoterminowych celów, zgodnych z celami Strategii Lizbońskiej.
Określony jest również czas osiągnięcia poszczególnych celów przez kraje Unii Europejskiej;
– inkorporowanie tych celów w polityce regionalnej i narodowej;
– uzgodnienie sposobów mierzenia realizacji
celów przy wykorzystaniu wskaźników jakościowych
i ilościowych. Miary te powinny być dostosowane
do specyfiki kraju oraz sektora;
– monitorowanie, ocen i porównanie programów
polityki społecznej. Celem monitorowania i ewaluacji
jest wskazanie najlepszych praktyk w danej dziedzinie
działania (EC 2000, pkt 37; Crowley 2005, s. 327; Trubek, Trubek 2005, s. 348; Hunt 2005).
Komentatorzy zwracają uwagę, że zaproponowane przez Radę Europejską podejście otwiera szerokie
pole dla różnych interpretacji i aplikacji OMC przez
państwa unijne. Można znaleźć w doktrynie różne
odpowiedzi na to, czym jest ta metoda. Dla jednych
nie jest to środek prowadzący do osiągnięcia wspólnych celów, ale państwa członkowskie traktują ją jako
instrument dla dyskursu oceniającego realizowaną
polityką i nowe inicjatywy, które zamierzają realizować. Według innych jest to elastyczny instrument
służący ograniczaniu różnic pomiędzy państwami
unijnymi. Wreszcie dla niektórych jest instrumentem
promującym proces konwergencji między państwami
członkowskimi w wyniku prób i błędów oraz rosną2
cego konsensusu w zakresie efektywnych rozwiązań,
co powinno prowadzić do rozszerzania kompetencji
i regulacji na poziomie samej Unii (Gore 2004, s. 125;
Benz 2007, s. 509, Zeitlin 2005).
Otarta metoda koordynacji jest istotnym elementem „nowego zarządzania” (new governance) w Unii,
którego głównymi zasadami ma być partycypacja,
dzielenie władzy, wielopłaszczyznowa integracja, różnorodność i decentralizacja, dialog, elastyczność, gotowość do eksperymentowania i poszerzania wiedzy uczestników (Pochet 2006, s. 75; Szyszczak 2006;
Benz 2007). Brak centralnej agencji, która w swoich
zadaniach miałaby harmonizację unijnej polityki społecznej, oznacza konieczność ściślejszej koordynacji
działań między państwami UE i to w drodze stosowania reguł metody otwartej koordynacji. Nie bez
powodu używa się tutaj określenia „eksperymentalnego zarządzania” – experimental governance (Szyszczak 2006)
Koordynacja działań między państwami-członkami
może przyjąć formę top-down albo botttom-up (Benz
2007, s. 510). Pewien priorytet wydaje się posiadać
to drugie podejście, bowiem realizacja uzgodnionych
celów odbywa się w zdecentralizowany sposób, tzn.
w zakresie regionalnym i lokalnym, gdzie wiodąca rola przypada samorządom, przy współudziale tzw. trzeciego sektora. To podejście charakteryzuje skłonność
do eksperymentowania i korzystania z doświadczeń
innych (tamże 2007, s. 510). Skuteczność realizacji
przyjętych przez państwa członkowskie celów polityki społecznej nie jest obarczona sankcjami, ale prowadzi się jednak ich regularny monitoring. Państwa
członkowskie są zobowiązane do uwzględnienia wyników tego monitoringu (Crowley 2005, s. 327).
Ważną typologię dotyczącą otwartej metody koordynacji proponuje E. Szyszczak. Według niej (2006,
s. 494) należy rozróżnić następujące pola, na których
metoda ta jest stosowana:
1) ukształtowane pola (developed areas) – wytyczne dotyczące szeroko rozumianej polityki gospodarczej i Europejska Strategia Zatrudnienia;
2) uzupełniające pola (adjunct areas) – modernizacja zabezpieczenia społecznego, społeczna inkluzja, ubezpieczenia emerytalne i opieka zdrowotna;
3) stające się pola (nascent areas) – innowacje,
badania i rozwój, oświata, społeczeństwo informacji,
środowisko, emigracja, polityka konkurencyjności
i innowacyjności (enterprise policy);
4) niezaakceptowane pole (unacknowledged) – podatki.
Podobną typologie proponuje L. Jesień (2004,
s. 62 i n.), który wyróżnia cztery dziedziny:
1) unia gospodarcza i walutowa,
2) zatrudnienie,
3) ubóstwo/wykluczenie społeczne,
4) środowisko.
Rozróżnienie różnych pól czy dziedzin, w których
działa mechanizm otwartej metody koordynacji, wynika z faktu pewnych zasadniczych różnic, jakie istnieją
pomiędzy stosowaniem tej metody w zakresie konkretnego pola czy dziedziny. W szczególności takie
zasadnicze różnice mają miejsce pomiędzy otwartą metodą koordynacji w Europejskiej Strategii Zatrudnienia (European Employment Strategy – EES) i w
Strategii Społecznej Inkluzji. W tym ostatnim przypadku jest ona bardziej luźna i zorientowana na eksperymentowanie (Jesień 2004, s. 62 i n.; Pochet 2006,
s. 77; Szyszczak 2006, s. 494)4. Podąża ona inną droPolityka Społeczna nr 4/2009
gą aniżeli w EES. Jej cechą jest ustalenie wspólnych
celów, których osiągnięcie może nastąpić przy użyciu
różnych środków (Pochet 2006, s. 82). Natomiast
wymiana good practice ma przyczyniać się do dalszego doskonalenia narodowych programów działania.
Rozszerzenie kręgu aktorów uczestniczących
w procesie otwartej metody koordynacji rodzi pewne
poważne problemy w zakresie nierównego udziału,
np. organizacji pozarządowych w procesie podejmowania decyzji. Te organizacje, które stać na reprezentację w Brukseli, mają lepszy dostęp aniżeli te, które
są jej pozbawione (Pochet 2006, s. 86; Szyszczak
2006, s. 495, Benz 2007, s. 507). Ponadto poziom
uczestnictwa jest – jak twierdzi Pochet (2006, s. 86)
– uzależniony od konkretnych, własnych interesów
aktorów, politycznych programów i pól.
Inną cechą otwartej metody koordynacji w przypadku społecznej inkluzji jest (w przeciwieństwie
do EES) brak silnego zakotwiczenia – jak w wypadku związków zawodowych – organizacji walczących
z biedą (anti-poverty associations) w kontekście narodowym w charakterze społecznego partnera dla
polityki (Pochet 2006, s. 87; Szyszczak 2006, s. 499;
CEC 2006). Również bezpośrednio dotknięci ubóstwem nie są traktowani jako partnerzy w polityce społecznej (Pochet 2006, s. 87).
OTWARTA METODA KOORDYNACJI W PRAKTYCE
– PRZYKŁAD WIELKIEJ BRYTANII
Często stawiane pytania dotyczą skuteczności
otwartej metody koordynacji w obszarze ubóstwa
i społecznego wykluczenia. Czy rzeczywiście ten nowy instrument gwarantuje większą skuteczność, jeżeli wziąć pod uwagę, że powodem wprowadzenia tej
metody była m.in. nieefektywność dotychczasowej
polityki zatrudnienia i integracji społecznej? (Crowley 2005, s. 326). Można jednak znaleźć pozytywne
oceny rezultatów Europejskiej Strategii Zatrudnienia,
np. D.M. Trubek i L.G. Trubek (2005, s. 351). Z kolei
krytyczne podejście reprezentuje m.in. E. Szyszczak
(2006) i V. Hatzopoulos (2007). Czy rzeczywiście –
jak to formułuje D. Crowley – miękki charakter formułowanych zaleceń, a nie regulacji prawnych OMC
jest polityką elastyczną, pozwalającą na szybkie reagowanie na zmieniające się środowisko ekonomiczne i społeczne? (Crowley 2005, s. 326). Z drugiej
strony może to być słabym punktem metody, gdyż
państwa członkowskie mogą zignorować wytyczne
i cele bez liczenia się z poważniejszymi sankcjami,
jeżeli nie wziąć pod uwagę możliwości negatywnej reakcji (name-and-shame policy) pozostałych krajów unijnych (Gore 2004, s. 126; Benz 2007, s. 511).
D.M. Trubek i L.G. Trubek przyznają (2005, s. 356),
że trudno na pierwszy rzut oka uwierzyć, że otwarta
metoda koordynacji może cokolwiek zmienić, jeżeli
opiera się ona jedynie na wytycznych, i to nie we
wszystkich obszarach (np. wykluczenia społecznego
czy emerytur) tak sformułowanych, aby mógł być
możliwy pomiar czy tzw. benchmarking. Do tego dochodzi również brak przymusu i sankcji.
Analiza otwartej metody koordynacji pokazała
jednak (Trubek, Trubek 2005, s. 356)5, że istnieje
sześć dróg, za pomocą których może ona osiągać
pożądane rezultaty:
– zawstydzenie,
– dyfuzja,
– naśladownictwo (mimesis),
Polityka Społeczna nr 4/2009
– dyskurs przez debaty,
– dyskurs przez uczenie,
– dyskurs przez sieci.
K. Jacobsson podkreśla wagę stymulujących czynników, takich jak: wymóg konsultacji, strategiczne stosowanie Europejskiego Funduszu Socjalnego, finansowanie przez Komisję sieci lokalnych władz lub
społeczeństwa obywatelskiego (2005, s. 108). Jej zdaniem OMC wywiera wpływ na wewnętrzną politykę
poprzez zmianę tego, co nazywa „zmianą wewnętrznej struktury możliwości” [domestic opportunity struktuctures – przyp. P.S.] (tamże, s. 109)6.
A. Benz uważa (2007, s. 511), że muszą być spełnione dwa następujące warunki, aby aktorzy polityczni dobrowolnie zaakceptowali uzgodnione wytyczne:
1) albo muszą oni być przekonani, że przyniesie
im to jakąś korzyć – można to określić jako utylitarystyczne podejście;
2) albo będą motywowani osiągnięciem sukcesu
w mającym miejsce współzawodnictwie.
Czy rzeczywiście otwarta metoda koordynacji tak
funkcjonuje? Przekonać się o tym będzie można, gdy
dokona się pogłębionych porównań strategii walki
z ubóstwem i wykluczeniem społecznym w dłuższym czasie w poszczególnych krajach.
Ciekawego materiału na ten temat dostarczają
publikacja pt. The Open Method of Co-ordination in
Action. The European Employment and Social Inclusion Strategies, zawierająca ocenę OMC odnośnie
do Szwecji, Danii, Włoch, Holandii, Francji, Niemiec,
Irlandii i Wielkiej Brytanii (Zeitlin i in. 2005) oraz wyniki ewaluacji OMC przeprowadzone wśród krajów
członkowskich oraz partnerów społecznych i organizacji pozarządowych (CEC 2006).
Cytowane w raporcie odpowiedzi niektórych państw
członkowskich dowodzą, że ogólnie OMC jest wprawdzie oceniana pozytywnie, jako stymulująca proces
uczenia i wymiany między nimi, ale nie można wykluczyć, że ocena ta mogła być – przynajmniej częściowo
– motywowana chęcią uniknięcia zdezawuowania
czegoś, na co się wspólnie zgodzono i z czym od początku wiązano nadzieje na dalszy postęp w sferze
integracji społecznej.
Podobną opinię reprezentuje np. European Trade
Union Confederation (tamże, s. 8). Ponadto istnieje
spory materiał sprawozdawczy (m.in. dotyczący
inkluzji społecznej w postaci Narodowych Planów
Działania, Strategicznych Sprawozdań – Strategy Reports i tzw. Joint Reviews, czy różnych eksperckich
raportów – Commission´s expert groupsi, np. The
European Anti-Poverty Network i inne) pozwalający
na wyrobienie sobie dość rzetelnego poglądu na
ten temat (Zeitlin 2005, s. 26). Nadal jednak brak
badań empirycznych nad efektami stosowania otwartej metody koordynacji w Unii Europejskiej. Pewnym rozwiązaniem na tym etapie mogą być tzw. case
study poszczególnych państw-członków, pozwalające przynajmniej w konkretnym przypadku obserwować wpływ tej metody na politykę społeczną.
Funkcjonowanie OMC w państwie unijnym można zobrazować na przykładzie Wielkiej Brytanii. Jej
analizę przedstawił Kenneth A. Armstrong w artykule
opublikowanym w 2006 r. pt. The ‘Europeanisation’
of Social Exclusion: British Adaptation to EU Co-ordination. Armstrong zwraca w nim uwagę, że celem
koordynacji jest zainicjowanie procesu, który ma
stymulować państwa do zaangażowania się w proces zdefiniowania problemu i znalezienia skuteczne3
go rozwiązania. Trudności, jakie mogą się pojawić, są
związane z oceną zasady subsydiarności w odniesieniu
do koordynacji w ramach Unii. Pierwszeństwo ma koordynacja polityki ekonomicznej, a w drugiej kolejności
społeczna inkluzja, co oznacza – jak podkreśla Armstrong – że proces inkluzji oparty na otwartej metodzie koordynacji jest bardziej „otwarty” [niepewny –
przyp. P.S.] i może być bardziej kwestionowany (s. 84).
Według Armstronga te właśnie trudności są przyczyną, dlaczego tak trudno mówić o efektach europeizacji OMC. To nie otwarta metoda koordynacji, ze
swoimi drogami i impulsami, może wyjaśnić przyjęcie
przez poszczególne państwa takiej czy innej strategii, lecz to lokalne instytucje wywierają nacisk na
konwersję tych impulsów na taką czy inną strategię
(s. 84; Knill, Lehmkuhl 1999). Jednocześnie system
wewnętrzny państwa członkowskiego może w bardzo różny sposób reagować na wytyczne unijne:
– reakcja dość powściągliwa, ociężała;
– chęć absorpcji;
– dostosowanie do lokalnych warunków;
– transformacja w drodze zaangażowania nowych
aktorów, stworzenia nowych struktur, procedur, technik, polityk czy wartości;
– ograniczenie celów unijnych lub ich zasięgu
(Armstrong 2006, s. 88; Jacobsson 2005; Knill, Lehmkuhl 1999).
Określenie reakcji danego państwa członkowskiego na wytyczne unijne i rzeczywistego wpływu procesu otwartej metody koordynacji wymaga analizy
poszczególnych przypadków, a właściwie stałego
monitorowania ze względu na to, że wiele zależy od
czynników – nazwijmy je koniunkturalnych, np. wewnętrznych priorytetów w polityce społecznej będącej
przy władzy ekipy politycznej (Knill, Lehmkuhl 1999).
Z analizy przypadku brytyjskiego dokonanej przez
K. Armstronga wynika, że wpływ OMC na wewnętrzną
politykę państw członkowskich nie jest bezpośredni,
i wymaga rozróżnienia pomiędzy adaptacją tej metody przez rząd a wynikającym z tej adaptacji wpływie
na wewnętrzną politykę (Armstrong 2006, s. 84).
Przyjęcie przez rząd brytyjski zobowiązania sporządzenia Narodowego Planu Społecznej Integracji
(National Plan of Inclusion – NAPincl.) pociągnęło
za sobą dalsze konsekwencje w postaci przekazania
sporządzenia tego Planu odpowiedniej agenturze
rządowej. W tym wypadku był to Department of Work
and Pension (DWP), który wcześniej był odpowiedzialny za sporządzanie rocznych sprawozdań pod
nazwą Opportunity for All (OFA), jakie rząd składa
parlamentowi, informując o przyjętej strategii reagowania na ubóstwo i społeczną ekskluzję (Armstrong
2006, s. 89). Dało to początek dość skomplikowanym
procesom w ramach administracji centralnej, którym
towarzyszyły napięcia, np. między ministrami a urzędnikami – co jest przedmiotem szczegółowej analizy
w artykule Armstronga (2006, s. 90).
W przypadku Wielkiej Brytanii dodatkowe znaczenie miało przekazanie zadań wynikających z otwartej
metody koordynacji na zdecentralizowany poziom:
Szkocję, Walię i Irlandię Północną. Z możliwych reakcji
na OMC Wielka Brytania przyjęła modus adaptacji,
co najwyraźniej ma dokumentować sposób, w jaki
organizacje pozarządowe zostały wciągnięte w proces
sporządzania Narodowego Planu (tamże, 92). Bowiem
to nie mobilizacja ze strony NGO‘s, lecz urzędnicy
DWP, którzy traktowali „partycypację” jako ważny element NAPincl., odegrali poważną rolę. NAPincl.
4
dał – według Armstronga – sposobność dla obu stron:
urzędników i społeczeństwa obywatelskiego do zaangażowania się w dialog dotyczący ubóstwa i społecznego wykluczenia (tamże).
Jest charakterystyczną cechą OMC, że państwa
członkowskie suwerennie decydują o metodach,
jakie pragną stosować w walce z ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Dlatego też ich ewaluacja jest
zadaniem, które będzie obligować – obok politycznej
opozycji – również społeczeństwo obywatelskie w danym kraju. Może jednakże mieć miejsce sytuacja, że
dany kraj z czystego oportunizmu przyjmie priorytety
ustalone na poziomie Rady Europejskiej, chociaż jego
specyficzna sytuacja wymagałaby innego podejścia.
K. Armstrong pokazuje na przykładzie Wielkiej
Brytanii, jak wytyczne (priorytety) Unii w zakresie walki
z ubóstwem i wykluczeniem społecznym 2003–2005
mogą być: adaptowane – jak w przypadku ubóstwa dzieci (zwłaszcza jeśli chodzi o jego pomiar), czy
też stanowić okazję do emulacji dla innych krajów –
w przypadku polityki zatrudnienia (niski procent bezrobocia), czy wreszcie stać się okazją do rozszerzenia
i zmiany kierunku działania polityki społecznej na rzecz
aktywnej polityki rynku pracy wobec takich grup społecznych, jak: jednoosobowe rodziny z dziećmi, grupy
etniczne czy starsze osoby żyjące w rodzinach, w których nikt nie jest zatrudniony (Armstrong 2006, s. 96).
Ponadto K. Armstrong zwraca uwagę na fakt,
że mamy do czynienia nie tylko ogólnoeuropejskim
dyskursem opartym na konsensusie, lecz z różnymi narodowymi interpretacjami, które powodują, że
otwarta metoda koordynacji jest używana dla wzbogacania własnych socjalnych wizji (tamże, s. 97). Ten
aspekt oddziaływania OMC na pewno zasługuje na
pozytywną ocenę i można sobie postawić pytanie, jak
dalece taki proces ma miejsce w nowych państwach
członkowskich.
OMC I NOWE PAŃSTWA CZŁONKOWSKIE
– UWAGI KOŃCOWE
Pewien szczególny przypadek stanowią tzw. nowe
(postkomunistyczne) państwa członkowskie UE. Generalnie można sobie postawić pytanie, jaki wpływ ma
Unia Europejska na politykę społeczną w tym regionie? (Juhász 2005). Jak dalece wpływa ona na utrwalanie się dialogu społecznego między państwem
a społeczeństwem obywatelskim? Czy wpływa na restrukturyzację instytucjonalnych i administracyjnych
ram polityki społecznej (chociaż tutaj trudno spodziewać się jakieś daleko idącej zmiany)? Czy wreszcie
ma też wpływ na jakieś materialne przemiany w samej
polityce społecznej? (Juhász 2005, s. 94; CEC 2006).
Wprowadzenie systemu gospodarki rynkowej oraz
przebieg transformacji spowodowały już znaczące przeobrażenia systemu ubezpieczeń społecznych (m.in.
dotyczące systemu ubezpieczeń emerytalnych przez
utworzenie drugiego i trzeciego filaru), reformę systemu opieki zdrowotnej, wprowadzenie zasiłków dla bezrobotnych i reformę systemu pomocy społecznej (Juhász 2005, s. 94). W istocie zmiany, które upodobniały
system zabezpieczenia społecznego w krajach postkomunistycznych do UE15, miały jednakże miejsce
przed akcesją i wobec tego można mówić jedynie
o „kognitywnej europeizacji”, a nie o czymś, co byłoby
rezultatem świadomej strategii Unii (Juhàsz 2005, s. 94).
Można postawić sobie pytanie: czego Polska
może się nauczyć od Unii Europejskiej, w szczególPolityka Społeczna nr 4/2009
ności jeśli chodzi o problemy ubóstwa i wykluczenia
społecznego? Według cytowanego wyżej raportu
(CEC 2006), Polska widziała główną korzyść wynikającą z OMC w pomocy w identyfikacji kluczowych
kwestii społecznych i zagrożeń oraz w optymalizacji
narodowego systemu monitorowania i danych statystycznych (tamże, s. 7).
Zdaniem L. Jesienia (2004, s. 84) OMC operuje
na polach: ochrona środowiska, polityka zatrudnienia, ogólna polityka gospodarcza, polityka socjalna,
innowacyjność gospodarki, które uchodzą w Polsce
za trudne, i należy się liczyć z importem takich polityk
i praktyk, które ewentualnie nie muszą być optymalne dla Polski. Inne pytanie dotyczy wątpliwości, czy
lepsze monitorowanie i uzyskanie dokładniejszych
danych statystycznych będzie przekładane na skuteczniejszą politykę inkluzji społecznej?
Interesujące byłoby na pewno przeprowadzenie
badań, które dałyby odpowiedź, w jakim zakresie i na
jakim poziomie (makro, mezzo i mikro) ma miejsce
proces uczenia się i korzystania z przykładów the
best practice i czy rzeczywiście można mówić o tzw.
miękkiej europeizacji na polu polityki inkluzyjnej
w Polsce. Na odpowiedź na to pytanie czeka nie tylko
polityka, ale również polskie społeczeństwo.
1
2
3
4
5
Już w latach 1975–1980 ówczesna Europejska Wspólnota
Gospodarcza zainicjowała pierwszy program walki z tzw.
nowym ubóstwem, ale przełomem w społecznej polityce
unijnej było niewątpliwie przyjęcie Strategii Lizbońskiej
w 2000 r. W 2001 r. we Wspólnym Raporcie na temat
Reintegracji Społecznej (UE, Część I, 2001) podkreśla
się: Po raz pierwszy w historii Unia Europejska zatwierdza
dokument dotyczący polityki w zakresie ubóstwa i wykluczenia społecznego. Dokumentując i analizując sytuację
we wszystkich Państwach Członkowskich oraz określając
podstawowe wyzwania, jakie niesie przyszłość, niniejszy
Wspólny Raport na temat reintegracji społecznej stanowi
przyczynek do wzmocnienia europejskiego modelu społecznego. Jest to zatem znaczący postęp na drodze do
osiągnięcia strategicznego celu UE, jakim jest większa
spójność społeczna w Unii w okresie 2001–2010. (szerzej
Sałustowicz 2008 i cytowana tam literatura).
W międzyczasie nastąpiło niezwykłe rozrzeszenie pól,
na których ta metoda ma być stosowana: obok polityki
zatrudnienia (EES) i polityki inkluzji społecznej, systemu
ubezpieczeń emerytalnych, ochrony zdrowia i opieki
(long-term care), Komisja Europejska w 2000 r. rozszerzyła zakres stosowania OMC na takie obszary polityki,
jak: badania/innowacje, społeczeństwo informacji/e-Europa, promocja przedsiębiorczości, strukturalne reformy
ekonomiczne, oświata i szkolenia (Zeitlin 2005, s. 19 i n.;
Szyszczak 2006, s. 494).
Zgodnie z art. 150 Traktaku Unijnego również Europejski
Trybunał Sprawiedliwości w swoich orzeczeniach uznaje
suwerenność państw-członków w kwestiach zabezpieczenia społecznego (zob. Szyszczak 2006, s. 491).
Znajduje to odbicie w praktyce jej stosowania. Według
K. Jacobsson (2005, s. 107) EES nie jest dobrze zintegrowana w narodową politykę i system realizacji w Szwecji
i Danii, natomiast OMC w zakresie polityki inkluzji rozwinęła się bardziej w kierunku partycypacji. Jednocześnie
realizacja funkcji gate-keeper okazała się znacznie bardziej trudniejsza w przypadku inkluzji, niż w EES.
Patrz krytycznie K.A. Armstrong: To nie jest takie oczywiste, że główne cele UE w zakresie społecznej inkluzji
– niezależnie od celu mobilizacji aktorów – są wystarczająco precyzyjne czy na tyle różne od priorytetów polityki
wewnętrznej, aby wywierać presję na ich adaptację. Zasadniczy, wspólny cel polityki inkluzyjnej to ułatwianie
uzyskania zatrudnienia na rynku pracy i dostępu do wszyst-
Polityka Społeczna nr 4/2009
6
kich środków, praw, dóbr i usług. Odpowiedź Wielkiej Brytanii polega na stałym powtarzaniu, że dla większości ludzi
w wieku produkcyjnym zatrudnienie jest najlepszą drogą
na wyjście z ubóstwa. Jest to położenie akcentu na aktywną polityką rynku pracy i na to, żeby praca była opłacalna.
To stanowisko zostało zrealizowane w programie New Deal
w bardzo konkretnej formie, tzn. w postaci wprowadzenia
minimum zarobków oraz tzw. wyrównania podatkowego
(tax credits). Wprawdzie Narodowy Plan Inkluzji (National
Plan of Inclusion) stwarzał możliwość uczynienia tych
inicjatyw [chodzi tu o instrumenty programu New Deal
– przyp. P.S.] godnymi szczególnego naśladowania, to
jednakże nie proces UE [w sensie OMC – przyp. P.S.] te
inicjatywy pobudzał. To Wielka Brytania raczej, ze swoim
[niskim – przyp. P.S.] odsetkiem bezrobotnych, który leżał
poniżej przyjętego odsetka jako celu unijnej strategii zatrudnienia, uzyskala możliwość widzenia siebie jako misjonarza
rozwoju makroekonomicznego oraz stabilizacji i elastyczności jej rynku pracy (i chętnie widziała, aby inne państwa
brały z niej przykład), aniżeli żeby czuć się zobowiązaną
do identyfikowania problemów, na które według innych
powinna odpowiedzieć (2006, s. 96). A. Benz proponuje
rozróżnienie między polityką opartą na dialogu (deliberatywna) a polityką współzawodnictwa (2007, s. 511). Wielka Brytania wydaje się być przykładem stosowania polityki współzawodnictwa w ramach OMC.
To może nastąpić w drodze uruchomienia następujących
procesów. OMC może:
– spowodować przesunięcie relacji władzy i środków;
– implikować zmianę reguł gry i zmiany w instytucjonalnej
równowadze pomiędzy różnymi graczami;
– wyposażyć aktorów w samodzielność działania (empower) i dać im możliwość zgłaszania swoich postulatów
(voice) i udziału w kreowaniu polityki publicznej;
– pozwolić na szukanie nowych koalicji między aktorami
i wzmocnienia ich jako grupy nacisku;
– pozwolić na szukanie nowych praktyk w dziedzinie kooperacji, koordynacji i budowania sieci;
– dostarczać „materiału zapalnego” w narodowych dyskusjach i „amunicji” dla określonych interesów w ich argumentacji na rzecz zmiany polityki i w ten sposób dostarczać wsparcia dla polityki krajowej oraz możliwość uzasadnienia krajowych reform (Radaelli 2000);
– „natchnąć” narodową polityczną debatę nową wiedzą
i pomysłami, takimi jak: polityczne koncepcje, uzasadnione przekonania, związki pomiędzy obszarami polityki i w ten sposób zmienić sposób myślenia aktorów
o problemach i rozwiązaniach, dyskursywny typ oddziaływnia (Jacobsson 2004a, 2004b), który ponownie
może wzmocnić określone interesy kosztem innych;
– zaopatrzyć aktorów w nowy arsenał politycznych instrumentów (Jacobsson 2005, s. 109).
W przypadku Polski (za rządów „Prawa i Sprawiedliwości”
i jej koalicjantów) odnosiło się wrażenie, że wiekszość wymienionych procesów nie znalazła zbyt wiele miejsca
w debatach politycznych i pragmatyce politycznego działania. Mówiąc językiem K. Jacobsson, „wewnętrzna struktura
możliwości” uległa daleko idącemu zawężeniu, czy nawet
w pewnych przypadkach zamrożeniu, z wyjątkiem może
przesunięcia się relacji w zakresie władzy i środków, gdy
samorządy dzięki unijnym dotacjom stały się bardziej niezależne od władzy centralnej. Wywołało to ze strony PiS-u
próbę poddania gospodarowania środkami unijnymi kontroli ze strony administracji państwowej (wojewodów).
LITERATURA
Armstrong K.A. (2006), The ‘Europeanisation’ of Social Exclusion: British Adaptation to EU Co-ordination, „British Journal of Politics and International Relations”, vol. 8, s. 79–100.
Atkinson A.B., Marlier E., Nolan B. (2004), Indicators and Targets for Social Inclusion in the European Union, „Journal
of Common Market Studies” nr 1, s. 47–75.
Begg I., Berghman J. (2002), EU social (excklusion) policy revisited?, „Journal of European Social Policy” nr 3, s. 179–194.
5
Benz A. (2007), Accountable Multilevel Governance by the
Open Method of Coordination?, „European Law Journal”
nr 4, s. 505–522.
Commission of the European Communities (2006), Commission staff working document, Evaluation of the open
method of coordination for social protection and social
inclusion, A synthesis of replies by Member States and
other actors to an evaluation questionnaire on the Open
Method of Coordination in the fields of social inclusion and adequate and sustainable pensions, Brussels,
SEC(2006) 345.
Crowley D. (2005), Metoda otwartej koordynacji w polityce
społecznej UE, w: Ubóstwo i wykluczenie społeczne,
Badania, Metody, Wyniki, Red. S. Golinowska, E. Tarkowska, I. Topińska, Warszawa: IPISS.
European Council (2000), Lisabon European Council, Presidency Conclusions, 23–24 March.
Giddens A (2006), Die Zukunft des Europäischen
Sozialmodells, Internationale Politikanalyse, Europäische Politik, dostęp [15.03.2008], dostępny w Internecie:
<http://library.fes.de/pdf-files/id/03600.pdf>.
Golinowska St. (2000), Polityka społeczna – koncepcje – instytucje – koszty, Warszawa: Poltext.
Gore T. (2004), The Open Method of Coordination and Policy
Mainstreaming: The European Employment Strategy and
Regional Conversion Programmes in the UK, „European
Planning Studies” nr 1, s. 123–141.
Hatzopoulos V. (2007), Why the Open Method of Coordination Is Bad For You: A Letter to the EU, „European Law
Journal” nr 3, s. 309–342.
Hunt J. (2005), Combating Social Exclusion: The EU´s Contribution, „Journal of Social Welfare and Family Law”
nr 1, s. 113–120.
Jacobsson K. (2005), Trying to Reform the “Best Pupils in the
Class”? The Open Method of Co-ordination in Sweden
and Denmark, w: The Open Method of Co-ordination in
Action, The European Employment and Social Inclusion
Strategies, Red. J. Zeitlin, Ph. Pochet, L. Magnusson,
Bruxelles: P.I.E. – Peter Lang.
Jesień L. (2004), Otwarta metoda koordynacji. Kontekst i znaczenie dla Polski, „Polska w Europie” nr 1, s. 53–88.
Juhász G. (2005), „Exporting or Pulling Down? The European Social Model and Eastern Enlargement of the EU, „European Journal of Social Quality” nr 1, s. 82–108.
Knill C., Lehmkuhl D. (1999), How European Matters. Different Mechanism of Europeanization, European Integration online Papers (EioP), vol. 3, No. 7, dostępny w Internecie: <http//eiop.or.at/eiop/texte/1999-007a.htm>.
MPiPS i in. (2006), Wykluczenie i integracja społeczna w Polsce, Ujęcie Wskaźnikowe, Warszawa.
Pochet Ph. (2006), The Open Method of Co-ordination, „Perspectives on European Politics and Society” nr 1, s. 75–90.
Sałustowicz P. (2008), Wykluczenie społeczne nowym wyzwaniem dla polityki społecznej – w świetle unijnych
doświadczeń, maszynopis niepublikowany.
Szyszczak E. (2006), Experimental Governance: The Open
Method of Coordination, „European Law Journal” nr 4,
s. 486–502.
Trubek D.M., Trubek L.G. (2005), Hard and Soft Law in the
Construction of Social Europe: The Role of the Open
Method of Co-ordination, „European Law Journal” nr 3,
s. 343–364.
Zeitlin J., Pochet Ph., Magnusson L. (2005), The Open Method
of Co-ordination in Action, The European Employment and
Social Inclusion Strategies, Bruxelles: P.I.E. – Peter Lang.
Zeitlin J. (2005), The Open Method of Co-ordination in Question, w: The Open Method of Co-ordination in Action,
The European Employment and Social Inclusion Strategies, Red. J. Zeitlin, Ph. Pochet, L. Magnusson, Bruxelles: P.I.E. – Peter Lang.
SUMMARY
Since the Lisbon Strategy the open method of coordination has become the subject of an intensive
debate. Its importance for EU social policy has been discussed in a very controversial manner regarding
to two very different visions of “Social Europe”. The special attention should be paid to the role of the open
method of coordination for policy of social inclusion. In order to be able to assess properly the relevance of
that instrument it seems to be necessary to answer the questions: What is the open method of coordination
and how it is functioning? The paper discusses the main approaches of the understanding of the open method
of coordination among experts and illustrates its functioning on the example of Great Britain. Then it points out
some implications for the new states-member, including Poland.
NIERÓWNOŚCI DOCHODOWE I UBÓSTWO W POLSCE
NA TLE UNII EUROPEJSKIEJ
Wiktor Rutkowski
Uniwersytet Warszawski
WPROWADZENIE
W Polsce, podobnie jak w innych krajach postsocjalistycznych, w okresie transformacji pogłębiły się
nierówności dochodowe i ujawniła się sfera ubóstwa.
Można uznać, że było to nieuchronne, albowiem oba
te zjawiska są atrybutami gospodarki rynkowej. Niemniej z doświadczeń międzynarodowych wynika, że
faktyczna skala nierówności dochodowych i ubóstwa jest wypadkową oddziaływania wielu czynników
– ekonomicznych i pozaekonomicznych, wewnętrznych i zewnętrznych.
Skala nierówności dochodowych i ubóstwa oraz występujące w tym zakresie tendencje mają wielorakie
konsekwencje społeczne. Wpływają one, między innymi, na możliwości realizacji podstawowych praw eko6
nomicznych i socjalnych człowieka, nastroje i zachowania społeczne oraz dokonywane wybory polityczne.
Nierówności dochodowe i rozmiary ubóstwa mają
także skutki makroekonomiczne. Jakkolwiek w ekonomii stanowiska w kwestii zależności między nierównościami dochodowymi i majątkowymi a wzrostem
gospodarczym były i są nadal podzielone, to jednak
coraz szersze uznanie zyskuje pogląd, że duże nierówności nie sprzyjają trwałemu i zrównoważonemu
wzrostowi gospodarczemu.
Z powyższych względów sfera nierówności ekonomicznych i socjalnych jest przedmiotem regulacyjnego
oddziaływania państwa, przy czym zakres, formy i skutki tej interwencji są w poszczególnych krajach zróżnicowane. Różnice te odzwierciedlają, w pewnej mierze,
odmienne modele gospodarki kapitalistycznej.
Polityka Społeczna nr 4/2009