Oryginalny artykuł

JERZY WRATNY
Ustawa o samorządzie
załogi przedsiębiorstwa państwowego
(z perspektywy historycznej)
W bieżącym roku mija 30 lat od uchwalenia dwóch ustaw o doniosłym znaczeniu dla zbiorowych stosunków pracy w schyłkowym okresie
PRL oraz na progu III Rzeczypospolitej, a mianowicie ustawy o przedsiębiorstwach państwowych1 oraz o samorządzie załogi przedsiębiorstwa
państwowego2; obie noszą tę samą datę – 25 IX 1981.
Ustawy te zachowały formalnie do dziś moc obowiązującą. Jednakże w gospodarce posttransformacyjnej samorząd pracowniczy istnieje
już tylko w postaci szczątkowej, a więc jako aktor na scenie stosunków
przemysłowych pozbawiony jest jakiegokolwiek znaczenia. Zasługuje
wszakże na przypomnienie jako niezwykły fenomen w historii naszego
kraju, zarzewie sporów i czynnik demokratycznych przemian, a także nosiciel wartości kojarzonych z pojęciem partycypacji pracowniczej, która
i dzisiaj, w formach odpowiednich do zmienionych warunków, szuka dla
siebie racji bytu.
1. Charakterystyczną cechą dążeń świata pracy do ustanowienia autentycznych przedstawicielstw było pojawianie się ich w momentach przesileń politycznych. Stanowiły one jeden z przejawów buntu społecznego.
Po raz pierwszy sprzyjająca sytuacja zaistniała w 1956 r., kiedy to na fali
wydarzeń społeczno-politycznych robotnicy zaczęli żywiołowo tworzyć rady robotnicze jako swoje przedstawicielstwa. Ruch rad robotniczych z tego okresu stanowił element żywej tradycji w świadomości załóg pracowniczych, co w przyszłości miało doprowadzić do nowych przesileń.
Problem samorządności pracowniczej stanął ponownie na porządku dziennym w latach 1980–1981. Okres ten, z uwagi na zaciętość i deter1 Tekst
2 Dz.U.
jedn. Dz.U. nr 112/2002, poz. 981 ze zm.
nr 24, poz. 123 ze zm.
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
3
minację stron biorących udział w sporze o koncepcję samorządu, można
określić mianem bitwy3. Zakończyła się ona niezadowalającym nikogo
kompromisem, który po okresie zawieszenia rad pracowniczych w stanie
wojennym generował kolejne konflikty.
Tłem tej bitwy był wszechogarniający kryzys struktur państwa
oraz przesilenie spowodowane wystąpieniami robotników w 1980 r.
i utworzeniem NSZZ „Solidarność”, zmierzającym do reformy całokształtu stosunków społecznych, gospodarczych i politycznych. Zasięg
akcji strajkowych w lecie 1980 r. i podpisanie wielkich porozumień społecznych w sierpniu i wrześniu tegoż roku stanowiły impuls dla ruchu
rad pracowniczych, które spontanicznie zaczęły powstawać już od października 1980 r.
Należy podkreślić, że sytuacja, w jakiej problem samorządu pracowniczego pojawił się w latach 1980–1981, była nieporównywalna z
przesileniem politycznym z 1956 r. Po pierwsze, żywiołowy ruch zakładania rad został wsparty przez potężny i niezależny od władz związek
zawodowy, który w pewnym momencie uczynił postulat samorządowy
swoim naczelnym hasłem. Po drugie, strona społeczna – czyli najpierw
sieć komisji zakładowych „Solidarności”, a następnie władze statutowe Związku – wystąpiła z własnym projektem ustawy regulującej ustrój
przedsiębiorstwa i samorządu oraz uzyskała dla niego poparcie wielkich rzesz pracowników. Po trzecie, ustawa miała być początkiem reformy gospodarczej prowadzącej do uspołecznienia własności państwowej.
Po czwarte, projekt ustawy przygotowany w strukturach „Solidarności”
wywarł niewątpliwy wpływ – mimo wielu różnic w kwestiach zasadniczych – na kształt ustaw uchwalonych w 1981 r. z inicjatywy rządu. Ustawy te zresztą bez stworzenia faktów dokonanych i impulsów społecznych
w ogóle by nie powstały. Po piąte, należy podkreślić względną trwałość
przyjętych wówczas rozwiązań, które mimo licznych perturbacji zachowały moc w całym schyłkowym okresie PRL, a nawet w początkowym
okresie III Rzeczypospolitej. Rozmycie instytucji samorządu pracowniczego i powrót do koncepcji Konferencji Samorządu Robotniczego okazały się już niemożliwe.
W pierwszym okresie legalnego istnienia „Solidarność” stawiała
sobie przede wszystkim cele związkowe – podejmowała działania służące
umacnianiu się Związku w zakładach pracy oraz stworzeniu jakiegoś modus vivendi w tej niezwykłej sytuacji, jaka zaistniała niespodziewanie w
państwie realnego socjalizmu. Nie oznaczało to dystansowania się Związku od koncepcji samorządności pracowniczej. O przywiązywaniu wagi do
tego zagadnienia świadczył już zapis w porozumieniu gdańskim, w którym ustalono, że „związki zawodowe powinny uczestniczyć szczególnie w
3 Informacje zawarte w tym punkcie artykułu zaczerpnąłem głównie z opracowania S. Jakubowicza: Bitwa o samorząd 1980–1981, Londyn 1982.
4
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
pracach nad ustawami o socjalistycznych organizacjach gospodarczych
i o samorządzie robotniczym. Reforma gospodarcza powinna opierać się
na zasadzie zwiększonej samodzielności przedsiębiorstw i rzeczywistym
uczestniczeniu samorządu robotniczego w zarządzaniu”.
Ze skonkretyzowanymi postulatami dotyczącymi zasad działania
samorządu pracowniczego wystąpiła najpierw Sieć Organizacji Zakładowych NSZZ „Solidarność”, która skupiała organizacje „S” z wiodących
zakładów pracy (w skrócie: Sieć). Była ona strukturą poziomą w Związku, odgrywała rolę wpływowej grupy nacisku. Efektem prac koncepcyjnych pod szyldem Sieci było przygotowanie projektu ustawy o przedsiębiorstwie społecznym, przyjętego na zjeździe działaczy w dniach 1–3 VI
1981 w Poznaniu, który to projekt złożono w Sejmie. Stopniowo także Komisja Krajowa (nosząca wówczas nazwę Krajowej Komisji Porozumiewawczej) i ogniwa regionalne „Solidarności” zaczęły skupiać uwagę na
tym problemie, co wpisywało się w wysuwane od czasu wydarzeń bydgoskich (marzec 1981 r.) hasła brania współodpowiedzialności za kraj i „samorządnej Rzeczypospolitej”.
Za moment przełomowy, gdy chodzi o stosunek statutowych władz
„Solidarności” do kwestii samorządów, uznaje się uchwałę Komisji Krajowej z 26 VII 1981, która głosiła, że „reforma musi być oparta na zasadach autentycznego samorządu pracowniczego”. Z kolei Prezydium
Krajowej Komisji Porozumiewawczej w dniu 26 VIII 1981 uznało projekt
Sieci za dokument Związku.
Równolegle do działań Sieci i „Solidarności” trwały prace w powołanej przez rząd Komisji Reformy Gospodarczej (zespół X kierowany
przez prof. Bara), przygotowującej projekty ustaw o przedsiębiorstwach
państwowych i samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego.
Projekt ustawy o przedsiębiorstwie społecznym różnił się w zasadniczych sprawach od projektów rządowych, chociaż występowały też
między nimi punkty zbieżne. Jeżeli mowa o „bitwie”, to dotyczyła ona
różnic w pojmowaniu ustroju przedsiębiorstwa i pozycji samorządu pracowniczego w tym ustroju.
Według projektu „Solidarności” podstawowym typem przedsiębiorstwa w gospodarce narodowej nie powinno być przedsiębiorstwo
państwowe z jego tradycyjnymi ograniczeniami, ale przedsiębiorstwo
społeczne, przy czym w projekcie nie wykluczono zachowania przez
pewną liczbę przedsiębiorstw statusu przedsiębiorstwa państwowego.
Pełnia uchwał stanowiących, a więc całość uprawnień zarządczych,
miała przysługiwać załodze oraz radom pracowniczym będącym emanacją załogi, zaś rządowy projekt ustawy o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego przyznawał załodze prawo do uczestnictwa
w zarządzaniu przedsiębiorstwem państwowym, a więc przedstawiał
(wbrew nazwie) koncepcję partycypacji, nie samorządu. Z tą ostatnią
kwestią wiązał się dylemat: jedna czy dwie ustawy? „Solidarność” ob-
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
5
stawała przy jednej ustawie, co miało uwypuklać integralny związek
samorządu z ustrojem przedsiębiorstwa, natomiast rząd forsował koncepcję dwóch ustaw: o przedsiębiorstwach państwowych i o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego, co mogło sugerować, że samorząd nie jest składnikiem integralnym ustroju przedsiębiorstwa, ale
czymś dodanym.
Pozostałe postulaty zawarte w projekcie solidarnościowym dotyczyły m.in.: sposobu wykonywania nadzoru nad przedsiębiorstwem
(przez wyspecjalizowane organy kontrolne, a nie przez ministerstwa
branżowe), ustanowienia sądowego trybu rozstrzygania sporów między
samorządami a organami nadzorczymi, likwidacji zjednoczeń przemysłowych. Nacisk w ustawie o przedsiębiorstwie społecznym został położony na formy demokracji bezpośredniej w przedsiębiorstwie – zebranie
załogi oraz instytucję referendum.
Szczególne znaczenie dla „Solidarności” miał tzw. postulat dyrektorski, zgodnie z którym dyrektor przedsiębiorstwa miał być powoływany nie – jak do tej pory – w trybie nomenklaturowym przez zwierzchnie
jednostki administracji gospodarczej, ale przez organy samorządowe w
drodze konkursu. Dyrektor miał być wyłącznie organem wykonawczym
samorządu, przezeń ocenianym i przed nim odpowiedzialnym.
Koncepcja przedsiębiorstwa społecznego spotkała się z gwałtowną krytyką ze strony czynników partyjnych i rządowych. Projektowi Sieci zarzucono kontrrewolucyjny ekstremizm, lansowanie teorii „opozycji
robotniczej”, anarchosyndykalizm, a nawet trockizm. Ponawiano podnoszony już wcześniej zarzut o niedopuszczalnym inspirowaniu się jugosłowiańskim modelem samorządowym, za którym opowiadali się także czechosłowaccy rewizjoniści w 1968 r. Trzeba podkreślić, że projekt ustawy
o przedsiębiorstwie społecznym, po wprowadzeniu pewnych modyfikacji, stał (przynajmniej werbalnie) na gruncie własności ogólnonarodowej
mienia powierzonego przedsiębiorstwom, a jego autorzy wystrzegali się
sformułowań, które sugerowałyby możliwość uwłaszczania się załóg na
tym mieniu. Trudno mimo wszystko zaprzeczyć, jak zauważył K. Rączka,
że „wprawdzie załoga nie miała mieć pełnych praw własności do majątku przedsiębiorstwa, gdyż miała nim dysponować na zasadzie tzw. własności powierniczej, to jednak w istotny sposób zbliża się ona do własności grupowej, gdyż minimalizacji uległaby zależność przedsiębiorstwa od
organów państwowych”4.
4 K. Rączka: Uczestnictwo pracowników w zarządzaniu przedsiębiorstwami państwowymi w Polsce. Problematyka prawna, Warszawa 1994, s. 34. Odnotujmy przy tej okazji,
że w łonie Związku występowały także koncepcje skrajne, których zwolennicy opowiadali
się za rewolucyjnym przejęciem przez ruch samorządowy pełni władzy ekonomicznej w
drodze generalnego strajku okupacyjnego czynnego, co było nieuświadomioną zapewne
próbą przeszczepienia do warunków państwa totalitarnego koncepcji francuskich anarchosyndykalistów z XIX w. Sieć i władze „Solidarności” stanowczo odcięły się od tych poglądów, por. S. Jakubowicz, jw., s. 82.
6
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
Wewnątrz Związku przedmiotem dyskusji w owym czasie (druga
połowa 1981 r.) były wysuwane przez niektóre środowiska propozycje
tworzenia ponadzakładowych struktur samorządowych. Jej zwieńczeniem miało być powołanie w parlamencie Izby Samorządowej (społeczno-gospodarczej). Ostatecznie z postulatu tego zrezygnowano.
Prace sejmowe nad przedłożonymi przez rząd projektami ustaw o
przedsiębiorstwach państwowych i o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego toczyły się od końca lipca do 25 IX 1981. Batalia sejmowa miała postać nieformalnych negocjacji między członkami podkomisji sejmowej a przedstawicielami „Solidarności” i innych sił społecznych – zaproszonymi do wyrażenia swojej opinii. Znaczenie miało także
stanowisko w kwestii samorządowej zajęte przez I Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ „Solidarność”.
Naciski „Solidarności” spowodowały istotne, idące po myśli Związku,
zmiany w tekstach pierwotnych projektów rządowych. Przykładowo, uznano ogólne zebranie załogi i radę pracowniczą za organy przedsiębiorstwa
oraz rozszerzono kompetencje stanowiące ogólnego zebrania i rady pracowniczej. Największy ciężar gatunkowy miał kompromis w sprawie postulatu
dyrektorskiego. Prawo powoływania i odwoływania dyrektora przyznano
wprawdzie, co do zasady, radzie pracowniczej, jednakże w „przedsiębiorstwach o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej” miało ono
przysługiwać organowi założycielskiemu. Ponieważ listę tych przedsiębiorstw miała ustalić Rada Ministrów, groziło to przekształceniem się wyjątku w regułę, co rzeczywiście nastąpiło w późniejszym okresie. Ostatecznie można było mówić o daleko posuniętym kompromisie lub bitwie nie do
końca rozegranej, ze wskazaniem na przewagę „Solidarności”.
Obie ustawy – o przedsiębiorstwach państwowych i o samorządzie
załogi przedsiębiorstwa państwowego – przyjęto z datą 25 X 1981. „Solidarność” domagała się zmian w uchwalonych ustawach, zapowiadając
zorganizowanie w tej sprawie ogólnokrajowego społecznego referendum.
Plany te pokrzyżowało wprowadzenie stanu wojennego.
3. Przechodząc do przeglądu treści ustawy w jej pierwotnym
brzmieniu, należy przede wszystkim podkreślić, że w ustawie o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego przyjęto założenie uczestnictwa załogi w zarządzaniu przedsiębiorstwem (art. 1 ust. 1). W rzeczywistości mieliśmy zatem do czynienia, wbrew tytułowi ustawy, nie z formułą samorządową (jak proponowała Sieć), ale partycypacyjną, przy czym
uprawnienia organów samorządu załogi zostały ustalone na obiektywnie
wysokim poziomie.
Zarazem obowiązywało jednak założenie, zgodnie z którym radzie
(odpowiednio: innym organom samorządowym) przysługiwały wyłącznie
tego rodzaju uprawnienia odnoszące się do udziału w zarządzaniu, które
zostały taksatywnie wymienione w przepisach ustaw. W pozostałym za-
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
7
kresie podmiotem uprawnionym był dyrektor przedsiębiorstwa państwowego (domniemanie kompetencji dyrektora).
Konstrukcja samorządu została oparta na przesłance, zgodnie z
którą nosicielem uprawnień partycypacyjnych była załoga przedsiębiorstwa; to jej – poza wyborem odpowiedzialnej przed nią rady pracowniczej – przysługiwały wymienione w ustawie o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego uprawnienia do bezpośredniego udziału w
zarządzaniu przedsiębiorstwem. W świetle ustawy, ogólne zebranie pracowników przedsiębiorstwa miało status organu samorządu. Ponadto załoga uprawniona była do wypowiadania się w istotnych sprawach przedsiębiorstwa w formie referendum.
Kluczową instytucją samorządu załogi była jednak rada pracownicza wybierana na dwa lata przez wszystkich pracowników przedsiębiorstwa w wyborach trójprzymiotnikowych (wybory powszechne, równe, w
głosowaniu tajnym). Rada pracownicza została wyposażona w wiele istotnych własnych kompetencji, wśród których najważniejsze były uprawnienia stanowiące dotyczące działalności przedsiębiorstwa i jego statusu,
spraw pracowniczych i socjalnych (te jednak w późniejszym czasie zostały radzie odjęte na rzecz związków zawodowych5), spraw samorządowych
oraz związane z powoływaniem dyrektora. Po przełomie 1989 r. dodano radzie nowe szczególne uprawnienie – prawo wnioskowania o przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę Skarbu Państwa (komercjalizacja) oraz prawo opiniowania wniosku o komercjalizację, jeżeli został on
złożony przez inny podmiot, natomiast w 2006 r. przyznano radom pracowniczym kompetencje nowo powoływanych wówczas rad pracowników6.
Zgodnie z ustawą o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego, rada pracownicza była ciałem reprezentującym samorząd załogi.
Z uwagi na szczególną pozycję rady pracowniczej pod rządami
ustaw z 1981 r. można było mówić o instytucji partycypacji przedstawicielskiej. Zauważmy, że rada pracownicza była instytucją nieporównywalną
z zakładowymi reprezentacjami pracowników w wolnorynkowych gospodarkach typu rady zakładowej w RFN. Rada bowiem – jeśli odnieść się
do ustroju spółki akcyjnej – spełniała, w warunkach „płaskiej” struktury
przedsiębiorstwa państwowego, funkcje rady nadzorczej i częściowo zarządu (z wyłączeniem czynności bieżącego kierowania). Należy podkreślić, że rada pracownicza została w ustawie o przedsiębiorstwach państwowych expressis verbis uznana, obok dyrektora, za organ przedsiębiorstwa
państwowego, co stanowiło niewątpliwy sukces reformatorów.
Kompromisem o zasadniczym znaczeniu między dążeniami reformatorów a zachowawczym stanowiskiem PZPR było częściowe spełnie5 W 1996 r. w wyniku nowelizacji kodeksu pracy pozbawiono radę prawa do uchwalania na wniosek dyrektora regulaminu pracy.
6 Dokonało się to na podstawie ustawy z 7 IV 2006 o informowaniu pracowników i
przeprowadzaniu z nimi konsultacji (Dz.U. nr 79, poz. 550 ze zm.).
8
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
nie wysuwanego przez Sieć i „Solidarność” postulatu dyrektorskiego.
Zgodnie z ustawą o przedsiębiorstwach państwowych, uprawnienie do
powoływania i odwoływania dyrektora przedsiębiorstwa państwowego
przyznano w zasadzie radzie pracowniczej. Jednak w grupie „przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu dla gospodarki” dyrektora powoływał i odwoływał organ założycielski, czyli resortowy minister. W tym
zakresie (oraz w niektórych innych przypadkach wskazanych ustawą)
zachowano zatem nomenklaturowy tryb obsady stanowiska. Listę przedsiębiorstw o podstawowym znaczeniu ustalała Rada Ministrów, co stwarzało w praktyce nieograniczone możliwości jej rozszerzania. Wprawdzie
dobór przedsiębiorstw miał się dokonywać „w porozumieniu ze związkami zawodowymi”, jednak skuteczność tego rodzaju kontroli związkowej
była mocno problematyczna, zważywszy na nieostrość zwrotu „w porozumieniu” i możliwość wyboru do konsultacji związków politycznie uległych. W stosunku do decyzji powołującej lub odwołującej dyrektora organowi założycielskiemu i radzie pracowniczej przysługiwało wzajemne
prawo sprzeciwu. Nieuwzględnienie sprzeciwu uprawniało organ, który
wniósł weto, do skierowania sprawy na drogę sądową. Uznanie właściwości sądu w tym zakresie należy ocenić pozytywnie, chociaż w państwie
totalitarnym nie gwarantowało to bezstronnego rozstrzygnięcia.
Stosunki między dyrektorem a radą pracowniczą ułożono zgodnie
z zasadą, że oba podmioty są równorzędnymi organami przedsiębiorstwa. Dyrektor został usytuowany jako organ wykonawczy uchwał rady
dotyczących działalności przedsiębiorstwa i odpowiedzialny przed radą
za prawidłowe prowadzenie przedsiębiorstwa. Rada pracownicza była
uprawniona do wstrzymania wykonania decyzji dyrektora m.in. w razie
sprzeczności z uchwałą rady lub uchwałą ogólnego zebrania pracowników. Zarazem dyrektor miał prawo wstrzymania wykonania uchwały organów samorządu w przypadku ich niezgodności z prawem. Spory
między dyrektorem a radą rozstrzygała komisja rozjemcza, a w razie
niemożności rozstrzygnięcia w tym trybie – spór miał był rozstrzygany
przez sąd.
Z punktu widzenia relacji między związkowymi a niezwiązkowymi przedstawicielstwami pracowników szczególną wymowę ma zasada
wyeksponowana w art. 1 ust. 3 ustawy o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego, zgodnie z którą samorząd załogi realizuje swoje
zadania niezależnie od organów administracji państwowej, organizacji
społecznych, związkowych i politycznych. Oznaczało to kategoryczne
zerwanie z koncepcją reprezentacji wieloczłonowej w rodzaju dawnego KSR. Odtąd demokratycznie wyłoniona rada pracownicza miała być
wyłącznym (nie licząc form demokracji bezpośredniej) przedstawicielstwem załogi w sprawach współzarządzania przedsiębiorstwem. Pełna
niezależność, w sensie prawnym, rady pracowniczej od czynnika związkowego nie mogła, oczywiście, oznaczać braku wzajemnych relacji,
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
9
zwłaszcza w warunkach wysokiego uzwiązkowienia. Należy pamiętać, że
rady były owocem rewolucji „Solidarności”; można powiedzieć, że stanowiły emanację tego związku zawodowego, ziszczenie jego programu
przebudowy ustroju przedsiębiorstwa państwowego. Trudno jest jednak
prognozować, jak ułożyłyby się stosunki między radami a organizacjami
związkowymi w zakładach pracy, gdyby nie doszło do wprowadzenia stanu wojennego, a wraz z nim do zawieszenia samorządów oraz do zawieszenia i likwidacji działających przed grudniem 1981 r. związków zawodowych. Być może w stosunkach tych pojawiłby się element konkurencji
w ubieganiu się o wpływy w przedsiębiorstwie.
Podsumowując, należy powtórzyć, że do ustaw o samorządzie załogi
przedsiębiorstwa państwowego i o przedsiębiorstwach państwowych implementowano wiele rozwiązań, których wprowadzenia domagał się niezależny ruch związkowy. Zarazem jednak konieczność współdziałania trzech
głównych aktorów: organu założycielskiego, dyrektora i rady pracowniczej – przy dopuszczeniu zwłaszcza wzajemnego „szachowania się” dyrektora i rady – sprawiała, że były to ustawy niefunkcjonalne, niezapewniające sprawnego sterowania przedsiębiorstwem. Nigdy też ustawy te nie były stosowane w normalnych, ustabilizowanych warunkach zewnętrznych,
które umożliwiłyby przetestowanie racjonalności ich rozwiązań.
4. Obie ustawy formalnie weszły w życie w dniu 1 X 1981. Jednakże przepisy dotyczące szczególnej regulacji prawnej w okresie obowiązywania stanu wojennego, wprowadzonego 13 XII 1981, stanowiły o
zawieszeniu w tym okresie działalności organów samorządu załogi. Podobny los spotkał działające ówcześnie związki zawodowe, w tym „Solidarność”, przeciwko której wymierzony był stan wojenny. Okoliczności
te sprawiły, że obie ustawy przez pewien czas obowiązywały w postaci
okrojonej. Funkcjonowanie organów samorządu przywrócono w 1983 r.
wraz ze złagodzeniem rygorów stanu wojennego, kiedy to zawieszone
rady pracownicze wznowiły swoją działalność lub wybrano nowe rady –
proces ten trwał do 1985 r. Pogrudniowy okres 1981–1983 można zatem
potraktować jako przymusowy letarg samorządów pracowniczych. Lata
1983–1989 charakteryzowały się napięciem w stosunkach między częścią
odnowionych samorządów a aparatem partyjno-administracyjnym, co z
kolei można zakwalifikować jako wojnę pozycyjną, niedającą w omawianym okresie wyraźnego rozstrzygnięcia. Jednak pod koniec dekady opór
stawiany przez rady pracownicze w batalii o własną pozycję i samodzielność przedsiębiorstwa wykazywał tendencję rosnącą. Decydujące znaczenie odegrały tu rola i postawa „Solidarności”, a w szerszym kontekście – niedający się uleczyć kryzys gospodarczy oraz inne czynniki przesądzające o zmierzchu ustroju totalitarnego socjalizmu.
Działania rządu w pierwszej dekadzie lat 80. zmierzały w kierunku podporządkowania samorządów aparatowi partyjno-państwowemu
10
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
przez pozbawienie ich najistotniejszych uprawnień. Najbardziej spektakularnym tego przykładem było wykorzystanie pod osłoną stanu wojennego przytoczonego wcześniej przepisu ustawy o przedsiębiorstwach
państwowych pozwalającego na odsunięcie rady pracowniczej od wpływu na obsadę stanowiska dyrektora w przedsiębiorstwach „o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej”7. Tym samym podważony został kompromis sejmowy w sprawie „postulatu dyrektorskiego”. Jak już
wspomniano, siłą napędową odnowionych samorządów była podziemna
„Solidarność”. Twierdzenia tego nie podważa fakt, że pod jej wpływem
pozostawała zdecydowana mniejszość z ok. 11 tys. rad (dane z 1985 r.).
Jak wynika z badań P. Ruszkowskiego8, w połowie lat 80. rady w przytłaczającej większości przedsiębiorstw, w których działał samorząd pracowniczy, zostały podporządkowane dyrekcji, partii oraz legalnie działającym (reżimowym) związkom zawodowym. Jednakże ton ruchowi samorządowemu nadawała grupa niezależnych liderów z rad pracowniczych,
szacowanych na 1–5% działających w największych przedsiębiorstwach.
Była to grupa „etosowa”, egzekwująca swoje uprawnienia, kierowana
przez podziemną „Solidarność”, narażająca się z tego powodu na represje i szykany.
Wsparcia tym samorządom udzielał w wielu przypadkach Kościół. Należy też wspomnieć o roli doradców wywodzących się z kręgów
akademickich oraz ze środowisk zawiązujących się nielegalnie partii
opozycyjnych. Pod koniec dekady coraz liczniej rozwijały się zinstytucjonalizowane i nieformalne przejawy działalności intelektualnej,
wychodziła prasa podziemna, m.in. zachęcająca do włączania się w
działalność samorządów. Także ukazujące się w pierwszym obiegu komentarze i opracowania przedstawiały wykładnię przepisów obu ustaw
zgodnie z pierwotnymi intencjami ustawodawcy, na którą mogli powoływać się działacze i doradcy.
Analitycy stosunków przemysłowych w latach 80. podkreślają, że
wraz z upływem lat wśród działaczy samorządowych następowała charakterystyczna przemiana postaw i problemów podnoszonych w wewnątrzśrodowiskowych sporach9. Początkowo wyraźnym celem podejmowanych działań obronnych była walka o autonomię przedsiębiorstwa
w obliczu nacisków ze strony biurokracji partyjno-rządowej. W tych
7 Na liście umieszczono 1800 przedsiębiorstw, w tym 40% przedsiębiorstw nadzorowanych przez centralne organy administracji, obejmujących 75% ich produkcji i zatrudnienia.
8 Por. J. Gardawski: Samorząd załóg u schyłku „realnego socjalizmu” [w:] Społeczne uwarunkowania podejścia do gospodarki rynkowej, red. L. Gilejko, Warszawa 1993,
s. 125.
9 Por. M. Federowicz: Prywatyzacja i przekształcenia własnościowe w gospodarce
polskiej, a stosunki przemysłowe [w:] Zbiorowe stosunki pracy w perspektywie integracji
europejskiej, red. W. Kozek, Warszawa 1997, s. 142 i n.
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
11
warunkach dochodziło do pragmatycznej współpracy w „czworoboku
władzy”, składającym się w przedsiębiorstwie państwowym z dyrektora, rady pracowniczej, zakładowej organizacji związkowej (OPZZ) i zakładowego komitetu partii (co nie wykluczało także wpływu podziemnej
„Solidarności” na pewną liczbę rad). Z czasem dostrzeżono jałowość takiej orientacji i w środowisku samorządowców, z inspiracji kręgów naukowych, zaczęto w coraz większym stopniu rozważać kwestię przemian
własnościowych sektora przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie,
jak sugestywnie wyraził to jeden z autorów, następowało „zwijanie wartości socjalistycznych”10. Stanowiło to, wśród innych przyczyn, przygotowanie gruntu do przełomu, jaki nastąpił w 1989 r.
5. W porozumieniach Okrągłego Stołu (6 II – 5 IV 1989 r.11) rozwój
samorządności i partycypacji pracowniczej został uznany za główny filar
nowego ładu ekonomicznego. Poza m.in. wycofaniem zasadniczych bezpośrednich i pośrednich ograniczeń kompetencji samorządów pracowniczych wprowadzonych po 1981 r. wyraźny akcent położono na dopuszczenie do tworzenia poziomych i pionowych struktur samorządowych na
szczeblach ponadzakładowych. Beneficjentem nowej sytuacji miały być
nie tylko samorządy lokalne, ale nabierający prężności ogólnokrajowy
ruch samorządowy.
Porozumienia Okrągłego Stołu stanowiły sukces nie tylko środowiska samorządowców, liczącego kilkaset tysięcy osób – członków rad pracowniczych i delegatów na zebrania załóg – ale także idei partycypacji
pracowniczej. Zakładano wówczas, że w ramach wielosektorowej gospodarki rady pracownicze będą trwałym elementem ustroju przedsiębiorstwa państwowego.
W kolejnych miesiącach 1989 r. oraz w pierwszej połowie 1990
r. w wyniku wprowadzenia w życie ustaleń Okrągłego Stołu nastąpiło dynamiczne ożywienie działalności rad pracowniczych. Na owo
ożywienie dodatkowo wpłynęły: relegalizacja „Solidarności” (kwiecień 1989 r.), która już wcześniej prowadziła na wpół jawną działalność, klęska wyborcza PZPR (czerwiec 1989 r.), powstanie niekomunistycznego rządu T. Mazowieckiego (lipiec 1989 r.), wreszcie
rozwiązanie PZPR (styczeń 1990 r.). Fakty te zmieniły diametralnie
układ sił w przedsiębiorstwie państwowym. W miejsce dotychczasowego czworoboku władzy (dyrektor, z reguły nomenklaturowy, rada
pracownicza, organizacja związkowa spod znaku OPZZ, zakładowy
komitet partii) powstał – po wyprowadzeniu z zakładów pracy komitetów partyjnych – trójkąt nazywany później bermudzkim, którego
10 Por. J. Gardawski: Ewolucja polskich związków zawodowych [w:] Polacy pracujący
a kryzys fordyzmu, red. J. Gardawski, Warszawa 2009, s. 470.
11 Porozumienia Okrągłego Stołu, NSZZ „Solidarność”, Region Warmińsko-Mazurski,
Olsztyn 1989.
12
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
wierzchołki stanowiły: dyrektor, rada pracownicza i komisja zakładowa „Solidarności”.
W tym czasie nastąpił też bujny rozkwit ruchu samorządowego na
poziomach ponadzakładowych. Stowarzyszenie Działaczy Samorządu
Pracowniczego uzyskało wsparcie ze strony odrodzonej w 1990 r. Sieci
komisji zakładowych kluczowych zakładów pracy12.
W ramach ruchu samorządowego, jak podkreśla M. Federowicz13,
konkurowały ze sobą dwie tendencje. Zgodnie z pierwszą, samorządność
przedsiębiorstwa była uważana za wartość docelową, zaś zgodnie z drugą
– traktowana była instrumentalnie jako środek do zapewnienia samorządom wpływu na proces przekształceń własnościowych. W miarę upływu
czasu pierwsza tendencja słabła, a druga przybierała na sile. Celami ruchu stawała się nie walka o prawa samorządu i samodzielność przedsiębiorstwa, ale gra o własność.
Rady, którym w myśl ustawy m.in. przysługiwało prawo do wnioskowania o komercjalizację przedsiębiorstwa państwowego (będącej
wstępem do jego prywatyzacji), były oskarżane przez środowiska liberalne (J. Szomburg, J. Lewandowski reprezentujący Kongres Liberalno-Demokratyczny) o blokowanie przekształceń własnościowych. Z tego okresu (początek lat 90.) pochodziła wymyślona przez liberałów słynna metafora trójkąta bermudzkiego – ukształtowanego przez zakładowe związki
zawodowe, radę pracowniczą i dyrektora zależnego od czynnika związkowego i samorządowego, który to trójkąt miał się cechować nastawieniem antyprywatyzacyjnym. Jak pisał L. Gilejko: „twierdzono, że w tym
trójkącie ginie szansa efektywności (…) Układ ten – zdaniem nowych reformatorów – krępował dyrektorów, poddawał ich władzy rad pracowniczych, których rola władcza wzrosła zwłaszcza po roku 1990, kiedy siłą
najważniejszą, także w przedsiębiorstwach, stała się »Solidarność« (…)
Sytuację tę traktowano także jako formowanie się koalicji antyreformatorskiej, przeciwnej prywatyzacji, zorientowanej na utrzymanie państwowej własności, zwłaszcza dużych przedsiębiorstw”14. W rzeczywistości,
wbrew tym twierdzeniom, działacze samorządowi byli, poza wyjątkami,
pozytywnie nastawieni do prywatyzacji. Paradoksem sytuacji było to, że
rady pracownicze, głównie pod wpływem nacisków załóg, które liczyły
na korzyści wynikające dla nich z prywatyzacji, inicjując proces przekształceń własnościowych, wyrażały tym samym zgodę na własne unicestwienie. Przedsiębiorstwo przekształcone w spółkę traciło bowiem status przedsiębiorstwa państwowego, a tym samym ustawała działalność
jego organów: dyrektora i rady. Z tych powodów zwycięstwo ruchu sa12 L. Gilejko: Bilans samorządowy i perspektywy [w:] Partycypacja pracownicza.
Echa przeszłości czy perspektywy rozwoju?, red. S. Rudolf, Łódź 2001, s. 24.
13 M. Federowicz: Prywatyzacja i przekształcenia własnościowe w gospodarce polskiej a stosunki przemysłowe [w:] Zbiorowe stosunki pracy…, jw., s. 144–145.
14 L. Gilejko, jw., s. 26.
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
13
morządowego w 1989 r. można określić jako pyrrusowe. Pokonanie przeciwnika, jakim był system komunistyczny w gospodarce, zwiastowało
zarazem upadek jednego z głównych przedwczesnych zwycięzców, który,
jak się okazało, mógł egzystować wyłącznie dzięki konfrontacji z tamtym
systemem.
6. Ustawa o samorządzie załogi przedsiębiorstwa państwowego, jako akt prawny w epoce współczesnej egzystujący na marginesie zbiorowego prawa pracy15, ma ideową kontynuację w przepisach
ustaw prywatyzacyjnych 1990 r.16 i 1996 r.17, stwarzających podstawy
działania przedstawicielstw pracowniczych w postaci rad nadzorczych
w spółkach kapitałowych utworzonych na bazie dawnych przedsiębiorstw państwowych18. Uzasadnienie nowych instytucji partycypacji
pracowniczej w przedsiębiorstwach postpaństwowych należy przede
wszystkim upatrywać w kategoriach transakcji. Miał to być element
szeroko pojętej ceny za zgodę załogi na komercjalizację, a następnie
prywatyzację przedsiębiorstw państwowych19. Takie rozumienie instytucji, o której tu mowa, wynika z doświadczeń historycznych oraz
umowy między rządzącymi a klasą pracowniczą, której najdonioślejszym wyrazem był pakt o przedsiębiorstwie państwowym w trakcie
przekształcania z 1993 r. Dlatego budzi niepokój próba przerwania tej
ciągłości w przygotowywanej ustawie o zasadach wykonywania niektórych uprawnień Skarbu Państwa20. Jak utrzymują projektodawcy
ustawy, „podtrzymywanie specyficznej idei kontynuacji samorządu
pracowniczego w strukturze organów korporacyjnych spółek powsta15 Według danych Ministerstwa Skarbu, na koniec 2010 r. istniało 121 przedsiębiorstw
państwowych (źródło: strona internetowa Ministerstwa Skarbu), w porównaniu z liczbą
8543 zarejestrowanych w dniu 31 XII 1990 („Biuletyn Statystyczny” nr 11, GUS, Warszawa 1991, s. 57).
16 Ustawa z 13 VII 1990 o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. nr 51,
poz. 298 ze zm.).
17 Ustawa z 30 VIII 1996 o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych; obecnie – ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn. Dz.U. nr 171/2002,
poz. 1397 ze zm.).
18 Ponadto ustawy prywatyzacyjne, o których mowa, przewidują dołączanie przedstawiciela pracowników do składu zarządu większych spółek (zatrudniających powyżej 500
pracowników).
19 Według A. Suwalskiego i H. Januszka (Zagadnienie partycypacji pracowniczej w
polskiej prywatyzacji, „ZN Akademii Ekonomicznej w Poznaniu” nr 11/2001, s. 98), włączenie rozwiązań partycypacyjnych do procesu przekształceń własnościowych nie ma
jednolitego uzasadnienia. Zdaniem autorów, nie jest klarowne, czy partycypacja miała spełniać rolę przywileju, czy może była formą rekompensaty za uciążliwości procesu
prywatyzacji, czy też miała stanowić instrumentalnie pojętą opłatę za zgodę na prywatyzację. W innym miejscu autorzy podkreślili też znaczenie takich czynników, jak „osadzenie w świadomości pracowniczej tradycji samorządności” (s. 92).
20 Sejm VI kadencji, druk nr 3580 (projekt rządowy przyjęty z poprawkami i wnioskami mniejszości w dniu 3 III 2011, poseł sprawozdawca – T. Aziewicz, PO).
14
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
łych z przekształcenia przedsiębiorstw państwowych nie znajduje racjonalnego uzasadnienia”.
Wyczerpująca polemika z tym stanowiskiem przekraczałaby ramy
niniejszego artykułu. Zwróćmy jedynie uwagę, że ratio legis instytucji
przedstawicielstwa pracowników w organach spółek nie stanowi bynajmniej – wbrew twierdzeniom projektodawców – ochrona praw pracowniczych, mająca dublować instrumenty prawa pracy i z tego powodu, ich
zdaniem, zbędna. Przesłanką działania tej instytucji (podobnie zresztą
jak wcześniej rady pracowniczej) jest udział czynnika pracowniczego w
zarządzaniu przedsiębiorstwem we współpracy z właścicielem i pracodawcą. Jest to inny niż funkcja ochronna prawa pracy paradygmat, zakładający reprezentowanie interesów pracowniczych jedynie w sposób
pośredni i długofalowy w ramach starań o dobro spółki, co stanowi istotę
partycypacji.
PAŃSTWO i PRAWO 12/2011
15