Źródła prawa samorządowego w Konstytucji RP

Transkrypt

DR AGNIESZKA BIEŃ-KACAŁA
KATEDRA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO
UNIWERSYTET MIKOŁAJA KOPERNIKA
W TORUNIU
Źródła prawa samorządowego
w Konstytucji RP
1. Tematyka systemu źródeł prawa należy obecnie do najbardziej skomplikowanych zagadnień we współczesnej teorii prawa.
Na system ten składają się bowiem wzajemnie na siebie oddziałujące podsystemy prawa międzynarodowego, ponadnarodowego,
krajowego oraz samorządowego. Ten ostatni stanie się przedmiotem dalszych uszczegółowionych rozważań. Niemniej jednak
pewne elementy zakotwiczone w innych podsystemach będą wymagały ujęcia w celu całościowego przedstawienia tytułowej problematyki. Omówię więc w kolejności konstrukcję systemu źródeł
prawa w Konstytucji RP z 1997 r., kompetencje prawotwórcze organów samorządu terytorialnego, a także kwestię samorządów
zawodów zaufania publicznego.
Zagadnienia zaprezentowane zostaną w ujęciu nauki prawa
konstytucyjnego. Konstytucja RP z 1997 r. stanie się więc punktem
odniesienia w rozważaniach. W akcie tym bowiem ustalona została w sposób pierwotny przez suwerena konstrukcja systemu źródeł prawa.
2. Przechodząc więc do głównego nurtu rozważań, rozpocząć
należy od ustalenia konstrukcji konstytucyjnego systemu źródeł
prawa1.
Por. szerzej na temat systemu źródeł prawa w: A. Bień-Kacała, Źródła prawa wewnętrznego w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., Toruń 2013,
passim.
1
164
Przede wszystkim trzeba pamiętać, że w konstytucji zawarto
pozytywistyczną koncepcję prawa2. Prawem będzie zatem zbiór
norm postępowania (nakazów bądź zakazów określonego działania czy zaniechania). W założeniu powinny one posiadać ogólny
charakter i abstrakcyjne znaczenie. Normy te opatrzone są sankcją
państwa. Pochodzą zawsze od władzy publicznej, a w szczególności
od organów wyposażonych w kompetencję prawotwórczą w zakresie stanowienia (np. ustawa) lub uznania (np. umowa międzynarodowa) takich norm. Ujmowane są w swoiste zestawy, czyli
akty stanowione według konstytucyjnie określonych demokratycznych zasad, zgodne z normatywną treścią Konstytucji oraz
przyjętą hierarchią norm w systemie źródeł prawa.
Źródła prawa utożsamiane są z aktami normatywnymi. Normatywność aktu jest natomiast cechą odrębną od charakteru poszczególnych norm (powszechnie obowiązujących i wewnętrznych). Podstawowym założeniem w uznawaniu normatywności
aktu jest wskazanie, że zawiera on normy generalne (a więc skierowane do pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś ich wspólną cechę; są one ogólne, gdy adresatów aktualnych
lub potencjalnych jest więcej niż jeden) i abstrakcyjne (to znaczy
ustanawiające pewne wzory zachowań). Normy te są powtarzalne,
czyli nie konsumują się w procesie stosowania prawa. Trybunał
Konstytucyjny przyjmuje w swoim orzecznictwie materialne rozumienia aktu normatywnego (prawotwórczego, prawodawczego,
źródła prawa, prawa). Poza treścią nie ma znaczenia forma ani
nazwa, czy też organ stanowiący, o ile akt ten zawiera jakąkolwiek
nowość normatywną (wprowadza nową regulację prawną, czyli
ustanawia, zmienia lub uchyla normy prawne).
Zasadnicze kryteria decydujące o zaliczeniu do tej kategorii
pod rządami Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. TK wskazał w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. SK 1/01 (12 lipca 2001 r.)
2 Por. A. Bałaban, Konstytucyjny system źródeł prawa po 15 latach obowiązywania [w:] Źródła prawa w Rzeczypospolitej Polskiej w 15 lat po wejściu w życie
Konstytucji z 2 kwietnia 1997 roku, red. A. Bałaban, J. Ciapała, P. Mijal, Szczecin
2013, s. 9.
165
Agnieszka Bień-Kacała
oraz o sygn. U 4/06 (22 września 2006 r.). W orzeczeniach tych
Trybunał przyjął m.in., że do stałych elementów rozstrzygania
o normatywności aktu prawnego należy zaliczyć: 1) decydujące
znaczenie treści, a nie formy aktu jako kryterium oceny jego normatywności (definicja materialna); 2) konkretny charakter tego
rodzaju oceny, biorącej pod uwagę także systemowe powiązania
danego aktu z innymi aktami systemu prawnego uznawanymi
niewątpliwie za normatywne; 3) przyjęcie, że wątpliwości co do
normatywnego charakteru niektórych aktów prawnych wydają
się nieodłączną cechą systemu prawnego.
Identyfikuje się kilka podstawowych założeń konstrukcyjnego
systemu źródeł prawa. Wśród nich znajduje się jego hierarchiczna
struktura. Zasadza się ona na art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie
z tym przepisem wskazany akt normatywny jest najwyższym
prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Posiada ona najwyższą moc
prawną (siłę derogującą) w strukturze źródeł prawa. Niższy
szczeblem jest poziom regulacji ustawowych, konkretyzujących
postanowienia ustawy zasadniczej. Konsekwencją tej relacji jest
nakaz uszczegóławiania regulacji konstytucyjnych i zakaz wydawania norm sprzecznych z ustawą zasadniczą. Niższą moc prawną
przypisuje się rozporządzeniom wykonawczym do ustaw. Jest to
podstawowy układ piramidy, czy drabiny, odzwierciedlający hierarchię systemu źródeł prawa. Na poziomie źródeł prawa wewnętrznego mamy natomiast do czynienia z hierarchią równości
i rozdziałem kompetencji prawotwórczych.
Pierwotny układ „konstytucja – ustawa – rozporządzenie” modyfikowany jest przez kategorię multicentryczności systemu, dla
której podstawowe znaczenie posiada artykuł 9 Konstytucji RP,
zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją
prawa międzynarodowego. Multicentryczność zakłada funkcjonowanie wielu ośrodków prawotwórczych, które tworzą systemy
źródeł prawa oparte na różnych regułach kreujących. Podstawą
jest uznanie ich koegzystencji i wzajemnie przyjaznej wykładni
(wyrok TK z 11 maja 2005 r., K 18/04, w sprawie konstytucyjności Traktatu Akcesyjnego). W ramach tej kategorii będziemy roz166
ważali zarówno prawo międzynarodowe (poza umowami międzynarodowymi, także zasady ogólne, zwyczaj i precedensy), jak
i prawo ponadnarodowe (unijne, stanowione przez organy organizacji ponadnarodowej).
W świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. podstawowym
zamysłem konstrukcyjnym systemu źródeł prawa jest jego dychotomiczny podział na podsystem prawa powszechnie obowiązującego oraz podsystem aktów wewnętrznie obowiązujących3. Ustawodawca konstytucyjny wykazuje preferencję dla podsystemu
prawa powszechnie obowiązującego. Ustalił intencjonalnie jego
zamknięty charakter4. Zamknięcie dotyczy aktów prawa stanowionego, czyli wydanych jednostronną decyzją organu władzy
publicznej lub powstałych w drodze konsensualnej5. W zakresie
prawa wewnętrznego panuje przekonanie o charakterze otwartym tego podsystemu. Stanowi to niekiedy podstawę do kwestionowania tezy o systemowym charakterze tej kategorii6. Otwartość
3 Por. S. Wronkowska, System źródeł prawa w nowej Konstytucji RP [w:] Spotkania u Rzecznika, Warszawa 2000, s. 82–83; K. Działocha, Zamknięty system
źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Konstytucji i w praktyce [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005,
s. 9.
4 Ostatnio jednak pojawiło się stwierdzenie o dwóch założeniach reformy
systemu źródeł prawa w Konstytucji RP z 1997 r. Pierwsze to podział systemu
na źródła prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego. Drugie natomiast dotyczy zamknięcia systemu źródeł prawa bez odniesienia wyłącznie do
tych, które obowiązują powszechnie. Por. S. Wronkowska, Zamknięty system
źródeł prawa a implementacja prawa Unii Europejskiej [w:] Instytucje prawa
konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana prof. Marii Kruk-Jarosz, pod red. J. Wawrzyniaka, M. Laskowskiej, Warszawa
2009, s. 594.
5 Por. K. Działocha, O prawie i jego źródłach z perspektywy pięciolecia obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Pięć lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Materiały z konferencji na Zamku Królewskim w Warszawie 17 października 2002 r., red. H. Jerzmański, Warszawa 2002, s. 55–56.
6 Por. B. Skwara, Rozporządzenie jako akt wykonawczy do ustawy w polskim
prawie konstytucyjnym, Warszawa 2010, s. 54–57. W przytaczanych jednak
przez Autora definicjach „systemu” pojęcie „całość” nie jest dookreślane przez
cechę zamkniętości.
167
podsystemu nie oznacza jednak dowolności w przypisywaniu
kompetencji prawotwórczej. Jakakolwiek bowiem działalność
normodawcza musi odpowiadać regułom konstytucyjnym. Omawianej kompetencji nie można domniemywać ani uzasadniać zadaniami danego podmiotu. Wydaje się, że powinna ona wynikać
z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie musi być ono jednak
szczegółowe.
Ustalenia dotyczące systemu prawa wewnętrznego w zakresie
jego otwartości będą miały także znaczenie przy omawianiu podsystemu prawa miejscowego, w tym źródeł prawa stanowionego
przez organy samorządu terytorialnego. W tym przypadku Konstytucja nie ustala zamkniętego charakteru, w tym sensie, że do
kompetencji ustawodawcy należy przypisanie kompetencji prawotwórczej poszczególnym organom.
Bardzo istotna jest kwestia rozdziału podsystemu prawa powszechnie obowiązującego od podsystemu prawa wewnętrznego
o cechach separacji formalnych źródeł. Pierwszym kryterium dystrybucji aktów jest adresat normy. W przypadku prawa powszechnie obowiązującego może nim być każdy podmiot, czyli
osoba fizyczna, osoba prawna, organ władzy publicznej, organizacja publiczna i prywatna. Prawo wewnętrzne może być natomiast
adresowane jedynie do podmiotów podległych organowi wydającemu dany akt. Obok kryterium podmiotowego, przy delimitacji
źródeł prawa, istotne jest również kryterium przedmiotowe. Do
materii regulacji prawa wewnętrznego będzie należał ogół stosunków wewnątrz organów władzy publicznej7. Zakres ten można
traktować zatem szeroko i odnieść do ogółu stosunków wewnątrz
innych struktur działających w ramach wypełniania określonych
zadań publicznych, na czele których stoi organ państwa czy organ
państwowy (np. system bankowy). Oczywiście pomiędzy ogniwami wyróżnianej struktury musi istnieć pewna więź (podległość) uzasadniająca ingerencję organu nadrzędnego w drodze
regulacji aktem prawa wewnętrznego. Wszelkie natomiast relacje
Por. J. Świątkiewicz, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 grudnia 1998 r. (sygn. akt K 21/98), „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 2, s. 213–214.
7
168
pomiędzy organami władzy publicznej, które wychodzą na zewnątrz samego organu (np. w stosunku do obywateli) lub poza
więź (podległość) łączącą jego ogniwa powinny być regulowane
w drodze aktów powszechnie obowiązujących. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie przyjmuje, że ustawodawca powinien uregulować aktem o charakterze powszechnie obowiązującym wszystkie kwestie, w tym organizacyjne, które mogłyby mieć
znaczenie dla sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych w stosunku do danego organu8. Kwestie dotyczące podmiotów podległych danemu organowi mogą być regulowane w aktach obowiązujących wewnętrznie, co nie wyłącza możliwości uregulowania
aktem ustawodawczym (lub innym aktem o charakterze powszechnie obowiązującym) także kwestii techniczno-organizacyjnych
o charakterze wewnętrznym. Wykluczyć jednak należy relację
odwrotną.
Zjawisko separacji kojarzyć należy z dychotomicznym charakterem podziału systemu źródeł prawa na dwie części. Dychotomię
pojmować trzeba jako podział całości na dwie różniące się zasadniczo9 czy też przeciwstawne, wzajemnie się wyłączające części10.
Oznacza to, że dany akt może być zaliczony wyłącznie do jednego
z przedstawionych podsystemów11. Niekiedy jednak pojawia się
twierdzenie, że rozróżnienie aktów powszechnie obowiązujących
i wewnętrznych nie przybiera charakteru dwudzielnego, a jedynie
Zob. wyrok TK z 1 grudnia 1998 r. (K 21/98).
Por. Słownik 100 tysięcy potrzebnych słów, red. J. Bralczyk, Warszawa 2008,
s. 143.
10 Por. W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych,
Warszawa 2000, s. 134.
11 Por. L. Garlicki, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego), Nałęczów 2000, s. 9 oraz K. Działocha, Zamknięty
system źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Konstytucji i w praktyce
[w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa
2005, s. 21.
8
9
169
wyznacza ekstrema konstytucyjnej koncepcji źródeł prawa12. Odrębnym zagadnieniem jest „czystość” danego aktu normatywnego
rozumiana jako zamieszczenie w nim norm wyłącznie powszechnie obowiązujących albo wewnętrznych. Jakiekolwiek pomieszanie norm nie prowadzi do zmiany charakteru aktu. Tak czy inaczej
nie dopuszcza się w ramach systemu źródeł prawa trzeciej kategorii aktów mieszanych13. Zdanie to oczywiście nie jest wyłączne,
gdyż twierdzi się, że trudno jednoznacznie uznać dychotomię systemu z uwagi na brak jednolitości norm prawnych w niektórych
aktach (np. regulaminy izb parlamentarnych)14. Wyłączone jest
również tworzenie grupy o innym jeszcze charakterze, np. przepisów administracyjnych15 czy tzw. ogólnych aktów stosowania
prawa16.
Ta ostatnia kategoria nie powinna być zaliczana do sfery stanowienia prawa. Dość powszechnie natomiast przyjmuje się pogląd, że mamy do czynienia z odrębną kategorią zbiorczą form
działania administracji17. Obok klasycznie wyróżnianych aktów
normatywnych i aktów administracyjnych wyróżnia się także generalne akty stosowania prawa. Działalność ta może być rozwaPor. A. Bałaban, Reguły ustrojowe w zakresie form aktów prawnych Rady
Ministrów [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. A. Bałabana, Kraków 2002, s. 266.
13 Por. w odniesieniu do uprawnień prawotwórczych Państwowej Komisji
Wyborczej: J. Mordwiłko, Opinia w sprawie charakteru aktów prawnych wydawanych przez Państwową Komisję Wyborczą, „Przegląd Sejmowy” 1998, nr 6,
s. 61–65.
14 Por. P. Uziębło, Konstytucyjne źródła prawa [w:] Zarys legislacji administracyjnej, pod red. T. Bąkowskiego, Wrocław 2010, s. 21.
15 Por. odmiennie M. Kulesza, „Źródła prawa” i przepisy administracyjne
w świetle Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1998, nr 2, s. 12–19.
16 Zob. dwie koncepcje „ogólnych aktów stosowania prawa” S. Wronkowskiej i P. Winczorka oraz M. Kuleszy przedstawione jako opinie prawne
w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem TK z 28 czerwca 2000 (sygn. akt K 25/99).
17 Por. E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, „Państwo i Prawo” 2003, nr 12, s. 42–54. Autorzy traktują tytułowy akt jako hybrydę posiadającą cechy aktu administracyjnego i aktu normatywnego, przy czym
wyraźnie wskazują, że jest to akt stosowania prawa (s. 52).
12
170
żana w kategoriach dopuszczalnej konstytucyjnie. Potrzeba natomiast jej wyróżniania zostanie omówiona w dalszej części opracowania. Ustawa zasadnicza w ramach aktów prawotwórczych
wyróżnia jedynie akty powszechnie obowiązujące i wewnętrzne.
Nie oznacza to jednak eliminacji z obrotu prawnego innych form,
w tym generalnych, działania administracji. Problemem trudnym
do rozwiązania będzie natomiast oddzielenie tej formy od aktów
prawa wewnętrznego. Istotny może być w tym przypadku, obok
kompetencji prawotwórczej, stopień szczegółowości wypowiedzi
organu i powiązana z nim kwestia nowości normatywnej. Detaliczne wręcz opisanie materii świadczyć może o przechodzeniu
aktów normatywnych w akty stosowania prawa o generalnym
charakterze. Wyróżnianie zatem kategorii ogólnych aktów stosowania prawa powinno być dokonywane niezwykle rozważnie.
Może bowiem pojawić się zarzut, niegdyś podnoszony względem
prawa wewnętrznego18, o próbach legitymizowania przez doktrynę występujących w praktyce aktów nie mieszczących się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa. Są one jednak z różnych powodów uznawane za legalne i potrzebne, aczkolwiek nie przyznaje im się waloru normatywnego. W tym kontekście należy odnotować także stanowisko wyraźnie sprzeciwiające się tworzeniu
trzeciej formy działania administracji obok stanowienia prawa
(normy generalne i abstrakcyjne powszechnie i wewnętrznie
obowiązujące) i stosowania prawa (decyzje administracyjne kierowane na zewnątrz i polecenia służbowe czy rozstrzygnięcia
nadzorcze w sferze wewnętrznej)19. Podstawą tej, wysoce atrakcyjnej, koncepcji jest zasada „nietworzenia bytów ponad miarę”
(entia non sunt multiplicanda sine necessitate). Zgodnie z tym założeniem każdą aktywność administracji da się przyporządkować
do sfery stanowienia albo stosowania prawa. Kategoria ogólnych
18 Por. W. Zakrzewski, Z problematyki przesłanek analizy systemu działalności prawotwórczej, Golub Dobrzyń 1974, s. 7–9.
19 Por. M. Bogusz, Przepisy administracyjne jako forma działania administracji [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna,
Warszawa 2007, s. 385–403.
171
aktów administracji nie powinna być więc uwzględniana jako
forma mieszana w zakresie stanowienia prawa ani pośrednia
działalność między aktami stosowania i aktami stanowienia prawa. Wymaga to jednak od ustawodawcy jednoznacznego wyboru
i wskazania formy działania organów administracji.
System źródeł prawa funkcjonujący w Polsce oparty jest dodatkowo na założeniu niesamoistnego charakteru aktów normatywnych podustawowych. Oznacza to, że do działalności prawotwórczej wymagane jest wyraźne upoważnienie ustawowe. Kompetencje prawotwórcze nie mogą być delegowane na jakikolwiek
organ przez ustawodawcę. Nie następuje wyzbycie się uprawnień
normodawczych przez parlament. Jedyny przypadek delegacji
ustawodawczej wynika wprost z art. 234 Konstytucji RP i dotyczy
rozporządzeń z mocą ustawy wydawanych przez Prezydenta
w czasie stanu wojennego, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie.
Działalność prawotwórcza samorządu, zwłaszcza terytorialnego, opiera się więc na ustawie i nie może być samoistna, przynajmniej w zakresie formalnym. Nie można jednak zapominać
o konstytucyjnej zasadzie pomocniczości. Subsydiarność posiada
doniosłe znaczenie w odniesieniu do samorządu terytorialnego,
ponieważ ma ona umacniać uprawnienia obywateli i ich wspólnot20. Samorząd terytorialny stanowi przecież podstawową
„wspólnotę mieszkańców (w tym obywateli)”, czyli „wspólnotę
samorządową” opisaną w art. 16 ust. 1 ustawy zasadniczej.
Przede wszystkim powinniśmy rozważać załatwianie spraw na
najniższym szczeblu tej formy organizacji społeczeństwa. Zgodnie
jednak ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym
przykładowo w wyroku z 24 marca 1998 r. (K 40/97) oraz w wyroku z 18 lutego 2003 (K 24/02), zasada pomocniczości uzasadnia
podejmowanie działań na szczeblu ponadlokalnym, jeśli rozwią20 Por. P. Chmielnicki, „Istotna część zadań publicznych” i zasada subsydiarności jako konstytucyjne dyrektywy określające zakres działania samorządu terytorialnego i ich realizacja w ustawodawstwie i orzecznictwie [w:] Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i praktyka, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 57–58.
172
zanie takie okaże się lepsze i bardziej skuteczne, aniżeli działania
organów wspólnot szczebla podstawowego. Powinna być ona rozumiana w całej swej złożoności, która polega na tym, że umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot nie oznacza rezygnacji
z działań władzy publicznej na szczeblu ponadlokalnym, lecz
przeciwnie – wymaga tego rodzaju działań, jeżeli rozwiązanie
problemów przez organy szczebla podstawowego nie jest możliwe.
Konstatację tę odnieść można do kompetencji prawotwórczej
obejmującej ustawodawcę i organy samorządu. Relacja ta nie może być jednak kształtowana w sposób dowolny przez ustawodawcę. Konstytucyjne unormowanie w zakresie aktów prawa miejscowego oraz subsydiarności pozostaje przecież pod ochroną
sprawowaną przez Trybunał Konstytucyjny21. Ustawodawca posiada wprawdzie pewną swobodę regulacyjną w odniesieniu do
jednostek samorządu terytorialnego, nie jest ona jednak absolutna. Nie może dojść do wyzbycia się kompetencji prawotwórczych
przez ustawodawcę na rzecz samorządu terytorialnego22. Istotna
jest w tym przypadku także kwestia decentralizacji władzy publicznej wynikająca z art. 15 Konstytucji RP. Nie mamy tu zatem do
czynienia z autonomią podmiotów zakładającą całkowitą ich samodzielność z wyłączeniem możliwości działania organów władzy. Poza tym decentralizacja dotyczy właściwie tylko władzy wykonawczej, nie zaś sądowniczej i ustawodawczej. W to założenie
wpisuje się status wykonawczy aktów prawa samorządu terytorialnego. Jest on przy tym determinowany związkiem z ustawą
oraz zakresem zadań i kompetencji danej jednostki samorządu
terytorialnego.
21 Por. K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 252–253.
22 Por. w odmiennym tonie: A. Bałaban, Granice i postacie prawodawstwa
samorządowego [w:] Samorządy w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., red.
Z. Witkowski, A. Bień-Kacała, Toruń 2013, s. 49–73. Autor w całościowy oraz
interesujący sposób przedstawia tytułowe kwestie.
173
3. Przechodząc do omawiania tytułowego zagadnienia, należy
stwierdzić, że akty prawa miejscowego posiadają konstytucyjny
status źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2
Konstytucji RP). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na
podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, ustanawiają
akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych
organów. Upoważnienie do wydania takiego aktu nie musi być
szczegółowe, jak w przypadku rozporządzeń wykonawczych,
niemniej jednak nie może dojść do całkowitego zerwania więzi
aktu z ustawą. Akty prawa miejscowego wydawane przez samorząd mogą natomiast regulować w odmienny sposób niektóre
kwestie ustawowe, czy też wypełniać przepisy blankietowe.
W przypadku samorządu terytorialnego konstytucyjne zakotwiczenie posiadają akty regulujące ustrój wewnętrzny jednostek
(art. 169 ust. 4 Konstytucji RP). Chodzi w szczególności o statuty
uchwalane przez organy stanowiące. Powinny być one zaliczane
do aktów prawa miejscowego, a zatem aktów powszechnie obowiązujących o charakterze ustrojowym23. Konstruuje się w tym
przypadku pojęcie autonomii statutowej samorządu24. Nie należy
jej jednak pojmować w kategoriach kompetencji prawodawczej
autonomicznej względem ustaw25. Statuty wymagają bowiem
ustawowego upoważnienia, a wspominana już delegacja prawo-
Por. S. Kalina, Kontrola legalności statutu jednostki samorządu terytorialnego a zasada proporcjonalności [w:] Standardy konstytucyjne a problemy władzy sądowniczej i samorządu terytorialnego, pod red. O. Boguckiego, J. Ciapały,
P. Mijala, Szczecin 2008, s. 160–161 oraz J. Ciapała, Prawo miejscowe [w:] Zarys
prawa samorządu terytorialnego, pod red. M. Ofiarskiej, J. Ciapały, Poznań 2001,
s. 184–185.
24 Por. M. Kotulski, Akty prawa miejscowego w świetle uregulowań ustrojowych, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2001, nr 1, s. 68–69 oraz E. Ochendowski, Prawotwórcza funkcja gminy, „Ruch Prawniczy Ekonomiczny i Socjologiczny” 1991, nr 2, s. 30.
25 Por. M. Szewczyk, Prawo miejscowe w świetle przepisów nowej Konstytucji
RP, „Przegląd Legislacyjny” 1997, nr 4, s. 19.
23
174
twórcza występuje tylko w przypadku rozporządzeń z mocą
ustawy.
Element powszechnego obowiązywania aktów prawa miejscowego w ramach ich charakteru prawnego nie jest kwestionowany. Doktryna prawa konstytucyjnego niezbyt często odnosi się
do możliwości wydzielenia w sferze prawa miejscowego także
aktów o charakterze wewnętrznym. Sporadycznie pojawia się
twierdzenie, że akty prawa miejscowego mogą przybierać formę
przepisów powszechnie obowiązujących oraz wewnętrznych
w zależności od materii przekazanej do uregulowania w ustawowym upoważnieniu26. Spotyka się również głosy wyraźnie odmawiające możliwości występowania tego typu regulacji jako aktów
prawa wewnętrznego27. Te ostatnie tworzą bowiem odrębny od
powszechnie obowiązujących układ norm prawnych28. Nie można
w konsekwencji określać ich mianem aktów prawa miejscowego.
Elementem definicji aktu prawa miejscowego jest przecież jego
powszechnie obowiązujący charakter29. Nie można tej cechy traktować jednak w sposób tożsamy z charakterem generalnym i abstrakcyjnym wypowiedzi normatywnej. Jest on charakterystyczny
dla całości działalności prawotwórczej, a zatem także wewnętrznie obowiązującej. Nie bez wątpliwości przyjmuje się, że wewnętrzna sfera występuje także na szczeblu lokalnym. Jest ona
Por. K. Działocha, Artykuł 94, uwaga 4 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej. Komentarz, t. II, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2001, s. 4.
27 Por. J. Ciapała, Prawo…, op. cit., s. 174, por. idem, Powszechnie obowiązujące akty prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy” 2000, nr 3, s. 30.
28 Por. Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2010, s. 87; D. Dąbek,
Prawo miejscowe w konstytucyjnym systemie źródeł prawa [w:] Konstytucyjny
system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 109–
110 oraz nieco szerzej na temat wątpliwości definicyjnych M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 32–33.
29 Por. np. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 51–52; B. Dolnicki,
W sprawie pojęcia aktów prawa miejscowego [w:] Księga pamiątkowa profesora
Marcina Kudeja, pod red. A. Łabno, E. Zwierzchowskiego, Katowice 2009, s. 79;
por. także P. Lisowski, A. Ostapski, Akty prawa miejscowego stanowione przez
terenowe organy administracji rządowej, Wrocław 2008, s. 16–17 oraz M. Bogusz, Wadliwość…, op. cit., s. 38.
26
175
jednak trudna do zidentyfikowania, gdyż większość spraw tradycyjnie postrzeganych jako wewnętrznie regulowanych jest aktami
prawa miejscowego (np. zasady zarządu mieniem jednostki30)31.
Jedynie formalnie należy je tak kwalifikować, gdyż od strony materialnej zawierają materie wewnętrzne32. Zwraca się uwagę na to
również incydentalnie w doktrynie prawa konstytucyjnego 33.
Niemniej jednak zakres i materia tej regulacji jest przedmiotem
znacznych wątpliwości34. Pewien kłopot rodzi także nazywanie
tego typu aktów.
Wydaje się, że również na szczeblu lokalnym możemy mówić
o dychotomii źródeł prawa. Podkreślenia wymaga to, że nasze
uwagi odnosimy do aktów normatywnych, nie zaś jakichkolwiek
aktów (np. uchwał) organów miejscowych. Nie wszystkie one, co
oczywiste, odpowiadają treści pojęcia aktu normatywnego (np.
zawierają postanowienia natury politycznej, deklaracyjnej lub
jednostkowej)35. Ustawa zasadnicza nie pomaga jednak w systematyzowaniu aktywności organów lokalnych. Przekazuje bowiem
zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego do określenia
przez ustawodawcę (art. 94 zd. 2 Konstytucji RP)36. Niekiedy daje
Tak: J. Ciapała, Powszechnie…, op. cit., s. 43–44.
Por. szerzej o trudnościach w kwalifikowaniu aktów prawa miejscowego
T. Szewc, Problem kwalifikacji aktów prawa miejscowego, „Przegląd Sejmowy”
2006, nr 3, s. 47–56.
32 Por. R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 85–86.
33 Por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 73–74.
34 Por. D. Dąbek, Prawo miejscowe…, op. cit., s. 139.
35 Por. szerzej na temat problemów kategoryzacji wybranych form działania
administracji Z. Duniewska, M. Górski, B. Jaworska-Dębska, E. OlejniczakSzałowska, M. Stahl, Plany, strategie, programy i inne zbliżone formy prawne
działania administracji [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy
ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza
Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 141–175.
36 Por. szerzej P. Mijal, Przepisy porządkowe stanowione przez organy gminy
jako szczególny rodzaj źródła prawa powszechnie obowiązującego [w:] Źródła
30
31
176
to podstawę do kwestionowania zamkniętości całego systemu
źródeł prawa. W świetle art. 184 Konstytucji RP cała działalność
administracji publicznej poddana jest kontroli ze strony NSA i sądów administracyjnych. Dotyczy to także, zgodnie z brzmieniem
przepisu, uchwał organów samorządu terytorialnego (ustawa zasadnicza nie uzależnia kontroli od przymiotu normatywności
uchwał) i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Uprawnienia prawotwórcze traktowane są zatem
jako szczególny rodzaj działalności administracji, bez rozróżnienia
na kompetencje w zakresie rozdzielnych podsystemów aktów
normatywnych37. Być może powodem takiego podejścia ustrojodawcy jest świadomość wysokiego stopnia konkretyzacji działań
administracji poziomu lokalnego. Choć podkreśla się, że nawet
przepisy porządkowe, które inspirowane są konkretną sytuacją,
powinny przybierać charakter generalny i abstrakcyjny38. Pewne
wskazówki w zakresie dychotomii systemu możemy odnaleźć natomiast w tzw. samorządowych ustawach ustrojowych oraz regulacji administracji terenowej.
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym39 w art. 40
ustala, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa
miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Do ich wydania
niezbędne jest upoważnienie ustawowe. Na podstawie omawianej
ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego
w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu
mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów
i urządzeń użyteczności publicznej. Zasadą jest, że akty prawa
miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Dotyczy to
również przepisów porządkowych. W przypadku niecierpiącym
zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt, w formie zarząprawa w Rzeczypospolitej Polskiej w 15 lat po wejściu w życie Konstytucji z 2
kwietnia 1997 roku, red. A. Bałaban, J. Ciapała, P. Mijal, Szczecin 2013, s. 126–128.
37 Por. R. Lewicka, op. cit., s. 184.
38 Por. P. Uziębło, op. cit., s. 33.
39 Zob. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.
177
dzenia. W odniesieniu do aktów prawa miejscowego zarządzenie
wójta jest wyjątkiem. W związku z tym wydaje się, że regulamin
organizacyjny określający organizację i zasady funkcjonowania
urzędu gminy nadawany przez wójta w drodze zarządzenia (art.
33 ustawy o samorządzie gminnym) może być kwalifikowany jako
akt prawa wewnętrznego o zasięgu lokalnym.
W przypadku powiatu, ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym40, także przewiduje właściwość rady powiatu
w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego w formie
uchwał obowiązujących na terenie powiatu, z wyjątkowym odstępstwem na rzecz zarządu w odniesieniu do przepisów porządkowych. Właściwość rady dotyczy również regulaminu organizacyjnego określającego organizację i zasady funkcjonowania starostwa powiatowego. W tym przypadku niezbędny jest wniosek zarządu powiatu. Konstrukcja aktu prawa miejscowego uzasadnia
postrzeganie tego aktu w kategoriach prawa powszechnie obowiązującego. Prawem wewnętrznym mogą być przypuszczalnie
regulaminy organizacyjne uchwalone przez zarząd powiatu określające organizację i zasady funkcjonowania jednostek organizacyjnych powiatu. Muszą oczywiście, także w tym przypadku, zaistnieć przesłanki kwalifikacji do aktów prawa wewnętrznego.
W województwie samorządowym41 akty prawa miejscowego
stanowi sejmik województwa. Są to akty stanowione na podstawie
upoważnień udzielonych w ustawach i w ich granicach. Sejmik
dysponuje wyłączną właściwością w zakresie stanowienia aktów
prawa miejscowego, w szczególności statutu województwa (określającego między innymi zasady i tryb działania zarządu województwa), zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim, zasad
i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Upoważniony jest także do uchwalania przepisów dotyczących organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów samorządu województwa. Zarząd województwa posiada naZob. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.
Zob. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r.,
poz. 596 ze zm.).
40
41
178
tomiast kompetencję do uchwalania regulaminu organizacyjnego
urzędu marszałkowskiego. Ten właśnie akt powinniśmy, jak się
wydaje, kojarzyć z prawem wewnętrznym.
Z przedstawionych regulacji normatywnych trudno jest wyciągnąć jednoznaczne wnioski dotyczące kompetencji prawotwórczej
o wewnętrznym charakterze. Podstaw takiej kwalifikacji identyfikuje się kilka.
Pierwszą przyczyną może być przyznanie kompetencji innemu
organowi niż ten, który upoważniony jest ogólnie w ustawie do
stanowienia aktów prawa miejscowego. Pamiętać jednak trzeba
o regulacji konstytucyjnej, która umożliwia przypisanie kompetencji prawotwórczej któremukolwiek z organów lokalnych42.
Ustawa zasadnicza wyróżnia wprawdzie organy stanowiące i wykonawcze, niemniej jednak na poziomie określania aktu prawa
miejscowego nie łączy kompetencji prawotwórczej ze statusem
organu stanowiącego. Takie połączenie nie musi być jednocześnie
logiczną konsekwencją zastosowanej nazwy.
Drugą przyczyną wskazującą pośrednio na wyróżnienie sfery
regulacji wewnętrznych będzie umieszczenie delegacji poza rozdziałem poświęconym aktom prawa miejscowego. Niewątpliwie
jednak Konstytucja RP w art. 94 wymaga jedynie, aby podstawa
aktu znalazła się w ustawie, a sam akt został wydany w granicach
tego upoważnienia. Nie jest zatem wymagane umieszczenie delegacji w odrębnym rozdziale poświęconym prawu miejscowemu.
Trzecia natomiast związana jest z ustaleniem innej formy aktu
niż ta, która przewidziana została dla prawa miejscowego (np.
zarządzenie w przypadku wójta). Z drugiej jednak strony powszechnie przyjmuje się, że forma regulacji ma drugorzędne znaczenie, a Konstytucja RP ustala jedynie status aktów prawa miejscowego bez bliższych dookreśleń.
Problemem jest również stopień szczegółowości takich regulacji wewnętrznych. Mówiąc bowiem o działalności prawotwórczej,
posługujemy się pojęciem aktu normatywnego, czyli zawierające42
Por. szerzej na ten temat: D. Dąbek, Prawo miejscowe…, op. cit., s. 161–165.
179
go normy generalne i abstrakcyjne. Warunek taki stawia się na
szczeblu lokalnym przynajmniej aktom prawa miejscowego43.
W związku z tym może również pojawiać się postulat o kwalifikowaniu dotyczących sfery wewnętrznej rozwiązań generalnych
i abstrakcyjnych jako ogólnych aktów stosowania prawa, pod warunkiem, że nie posiadają one cechy tzw. nowości normatywnej.
4. Konstytucja RP nie wyróżnia ogólnych aktów stosowania
prawa wśród źródeł prawa. Jest to konstatacja oczywista w związku
z dualizmem działań organów publicznych. Mogą one polegać na
stanowieniu bądź stosowaniu prawa. Nieco inaczej relacja ta
układa się w przypadku stosowania konstytucji. Akt jej stosowania może być również aktem stanowienia prawa (np. uchwalenie
ustawy). Konstrukcja systemu źródeł prawa natomiast opiera się
na założeniu oddzielenia źródeł prawa od innych działań organów
władzy publicznej.
Przyzwyczajenie naukowe projektuje nam obraz norm stanowienia prawa jako norm generalnych i abstrakcyjnych. Jest ono
zakorzeniane już na etapie studiów prawniczych w ramach kursu
prawoznawstwa oraz popierane orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym możliwości kontroli przez ten organ
jedynie aktów normatywnych (tzn. prawotwórczych). Niemniej
jednak przestrzeń między normami generalno-abstrakcyjnymi
oraz indywidualno-konkretnymi jest stopniowalna. Stąd też przejście sfery tworzenia prawa w sferę jego stosowania jest niejako
płynne. Nie każdy akt zawierający wypowiedzi generalne i abstrakcyjne zasługuje na umieszczenie go w sferze stanowienia
prawa. Nie każda bowiem struktura organizacyjna, nawet scentralizowana, funkcjonująca na podstawie systemu dyrektywalnego,
może być uznana za podmiot posiadający kompetencję prawotwórczą, nawet jeśli między uczestnikami tej struktury występują
Por. M. Bogusz, Wadliwość…, op. cit., s. 38 oraz szersza analiza wskazanego problemu dostatecznego stopnia generalności i abstrakcyjności w odniesieniu do prawa miejscowego na s. 75–77.
43
180
więzi organizacyjne, służbowe, funkcjonalne lub informacyjne44.
Struktura tego typu występuje w przedsiębiorstwie45. Trudno
jednak uznać za poprawne przypisywanie temu podmiotowi potencji w zakresie tworzenia prawa. Nawet jeśli zostaną spełnione
pewne kryteria dotyczące aktu prawa wewnętrznego, to w takim
przypadku może zawodzić kryterium kompetencyjne. Istnienie
podstawy ustawowej aktywności również nie gwarantuje wskazanego efektu, gdyż podmiot nie będący organem władzy publicznej raczej nie spełnia warunków do podejmowania działalności
prawotwórczej. Wyjątkiem mogą być konsensualne źródła prawa
opisane w art. 59 Konstytucji RP z 1997 roku po spełnieniu wymagań określonych tym przepisem. Tego typu akty zaliczać będziemy
potencjalnie do prawa powszechnie obowiązującego, nie zaś wewnętrznego.
W ramach zarządzania, zwłaszcza określonymi strukturami
organizacyjnymi, wyróżnia się następujące elementy tego procesu: planowanie, organizowanie, kierowanie i kontrolowanie46.
Mogą być tu wykorzystywane wypowiedzi generalne i abstrakcyjne, co – z konstytucyjnego punktu widzenia – nie powinno być
równoznaczne z działalnością prawotwórczą. Nawet jeśli mamy
do czynienia ze strukturą działającą w ramach administracji publicznej lub podmiotu będącego organem władzy publicznej, to nie
każda działalność zarządcza powinna podlegać wskazanemu typowemu skojarzeniu. Pojawia się zatem potrzeba wyróżnienia
działalności ogólnej i abstrakcyjnej, lecz identyfikowanej w zakresie stosowania prawa ze wszystkimi konsekwencjami wyłączenia
jej spod rygorów działalności prawotwórczej.
44 Por. P. Sienkiewicz, Analiza systemowa. Podstawy i zastosowania, Warszawa 1994, s. 162–163.
45 Por. M. Cielemęcki, Organizowanie i budowanie struktur organizacyjnych
[w:] Zarządzanie w przedsiębiorstwie, pod red. J. S. Kardasa, M. WójcikAugustyniak, Warszawa 2008, s. 180–184.
46 Por. E. Multan, Planowanie i podejmowanie decyzji w przedsiębiorstwie
[w:] Zarządzanie w przedsiębiorstwie, pod red. J. S. Kardasa, M. WójcikAugustyniak, Warszawa 2008, s. 161.
181
Potrzeba ta jest szczególnie widoczna w związku z wyrokiem
TK z 12 grudnia 2011 roku (P 1/11)47. Uzasadnienie tego orzeczenia budzi sporo kontrowersji z uwagi na rolę tego organu
w ukształtowaniu i funkcjonowaniu systemu źródeł prawa w Konstytucji z 1997 roku. Najwięcej wątpliwości powstaje w konsekwencji wyróżnienia przez Trybunał kategorii „swoistych źródeł
prawa administracyjnego”. Dopuszczenie bowiem jakiejkolwiek
kategorii poza prawem powszechnie obowiązującym i wewnętrznym działać może destrukcyjnie na system źródeł prawa. Dostrzegać tu można potencjalne zagrożenie rozchwianiem systemu,
a tym samym zaprzeczeniem celu regulacji konstytucyjnej. Wydaje się ponadto, że nieporozumienia może wywoływać utożsamienie prawnych form działania administracji z formami aktów prawotwórczych. Grupa „swoistych” form może być natomiast wyróżniana w ramach działania administracji (stosowania prawa),
nie zaś w ramach prawotwórstwa.
Rozpatrywana przez Trybunał sprawa dotyczyła konstytucyjności ustawy z 6 grudnia 2006 roku o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 i nr 157, poz. 1241).
Zgodnie z definicją ustawową, celem polityki rozwoju jest zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenie
konkurencyjności gospodarki oraz tworzenie nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej. Polityka rozwoju
prowadzona jest przez Radę Ministrów oraz samorządy (wojewódzki, powiatowy i gminny). Jej podstawą jest strategia rozwoju,
a prowadzenie odbywa się za pomocą programów służących osiąganiu celów tej polityki, z wykorzystaniem środków publicznych.
Strategie rozwoju określane są mianem dokumentów strategicznego planowania, natomiast programy zostały opisane jako do-
Por. G. Wierczyński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12
grudnia 2011 r. (P 1/11), „Przegląd Sejmowy” 2012, nr 5, s. 167–176.
47
182
kumenty o charakterze operacyjno-wdrożeniowym48. Strategia
charakteryzowana jest ponadto w doktrynie jako akt o charakterze wewnętrznym. Programom operacyjnym przypisuje się charakter wykonawczy wobec strategii. Jest to próba, moim zdaniem
raczej niezbyt udana, przepuszczenia wskazanych dokumentów
przez pryzmat konstytucyjnego systemu źródeł prawa. Zauważa
się bowiem, że prowadzenie polityki rozwoju polega głównie na
strategicznym planowaniu i zarządzaniu. Strategie natomiast opisywane są jako deklaracje zamierzeń i wskazań na priorytety, mogą zawierać wiążące wytyczne kierowane do rozmaitych organów
administracji rządowej49. Administracja nie wykonuje tu zatem
typowych dla niej funkcji. Staje się niejako menedżerem posługującym się nowymi metodami, instrumentami i formami prawnymi
koniecznymi do podejmowania strategicznych decyzji. Kwalifikacja klasycznych form działania administracji została więc wzbogacona. Nie oznacza to jednak automatycznie niezbędności wtłaczania ich w system źródeł prawa, tym bardziej, że mamy tu do czynienia z elementem europejsko-prawnym. Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP przestrzeganie tej kategorii prawa może przybierać różne
formy przewidziane w prawie krajowym. Jak zauważa Trybunał,
zarówno strategie, jak i programy są przyjmowane przez organy
władzy wykonawczej w postaci Rady Ministrów lub zarządu województwa. W ramach programów operacyjnych organizowane są
konkursy, w których zostają wybrane projekty dofinansowywane
ze środków unijnych. Ustawowa regulacja tej materii jest dosyć
fragmentaryczna, natomiast zasady i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji strategii rozwoju oraz programów, obejmujące zarządzanie, monitorowanie, ewaluację, kontrolę i sprawozdawczość oraz sposób koordynacji działań tych insty48 Por. K. Kokocińska, Wybrane formy prowadzenia polityki rozwoju [w:] Instrumenty i formy prawne działania administracji gospodarczej, pod red. B. Popowskiej, K. Kokocińskiej, Poznań 2009, s. 135–179.
49 Por. P. Sarnecki, Zakres działania i funkcje Rady Ministrów [w:] Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, pod red. A. Bałabana, Kraków 2002,
s. 219–220.
183
tucji, a także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy
w trakcie naboru projektów – należą do materii regulowanej
w systemie realizacji.
Zgodnie z pytaniem prawnym sąd konstytucyjny zidentyfikował kluczową wadę zaskarżonych przepisów. Nakazywały one
bowiem uregulowanie praw i obowiązków jednostek poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, czyli w systemie
realizacji. Trybunał ustalił przy tym, że systemy realizacji programów operacyjnych przybierają (co do zasady) formę uchwał zarządu województwa. Organ ten odnotował, że problem miejsca
systemu realizacji wśród źródeł prawa był analizowany w ponad
stu orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym kilkadziesiąt
razy bezpośrednio na tle art. 184 Konstytucji RP. Przytoczę w tym
miejscu jedynie wypowiedzi sądów administracyjnych bez ich
szczegółowego opisu, po który odsyłam do wyroku Trybunału
Konstytucyjnego. System realizacji został zatem zidentyfikowany
jako twór nie będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Akt ten nie mieści się bowiem w tym katalogu, nie jest wydany przez organ posiadający
konstytucyjne upoważnienie do wydania przepisów prawa oraz
nie jest publikowany w sposób przyjęty dla publikacji aktów normatywnych powszechnie obowiązujących.
Zdaniem Trybunału, pojęcie prawa stanowiącego podstawę
działania organów administracji publicznej i służącego za kryterium oceny tego działania przez sądy administracyjne nie wyczerpuje jednak źródeł prawa, o których mowa w Konstytucji RP.
W prawie administracyjnym pojęciu prawa przypisuje się szczególne, szersze znaczenie. Pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego rozumiany jest każdy akt normatywny, czyli akt zawierający chociażby jedną normę prawną o charakterze generalnoabstrakcyjnym, mogącą stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych
organów państwa, nadający moc obowiązującą tejże normie. Systemy realizacji zostały określone w kontekście szczególnych rodzajów źródeł prawa, jako „nieformalne źródła prawa”, „swoiste
184
źródła prawa” albo „źródła niezorganizowane”. W moim przekonaniu ta sekwencja ustaleń Trybunału Konstytucyjnego jest
szczególnie niebezpieczna dla systemu źródeł prawa przyjętego
w Konstytucji RP z 1997 roku. Wskazuje bowiem na rozbieżność
między systemem zaprojektowanym przez ustrojodawcę a systemem funkcjonującym w praktyce. Źródła prawa pojawiające się
w jakiejkolwiek gałęzi prawa mogą być swoiste, pod warunkiem,
że dadzą się sklasyfikować jako elementy konstytucyjnej układanki. W przeciwnym razie dochodzi do niedozwolonego rozszerzenia systemu źródeł prawa. Tworzymy bowiem odrębną kategorię
swoistych normatywnych podstaw działania organów administracji sankcjonowaną w orzecznictwie NSA oraz TK, bez zakotwiczenia wszakże w normach konstytucyjnych. Rozszerzenie to modyfikować może sytuację prawną jednostki, a temu przecież zapobiec miało uporządkowanie systemu źródeł prawa.
Przyjęto w konsekwencji, że systemowi realizacji należy nadać
charakter źródła prawa, aczkolwiek nie powszechnie obowiązującego, lecz wiążącego podmioty, które wystąpiły o dofinansowanie
projektu realizowanego w trybie powołanej ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju, a także organy i instytucje działające na podstawie tej ustawy. Najczęściej przytaczanym argumentem przemawiającym za uznaniem ich za źródła prawa było posiadanie niektórych cech źródeł prawa w postaci generalnego
charakteru, czyli kierowania ich do nieokreślonego indywidualnie
kręgu adresatów, których wiążą. Nie bardzo zatem wiadomo, czy
mamy do czynienia ze źródłem prawa wewnętrznego wiążącym
organ z podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie. Wątpliwości mogą powstawać w związku z podległością niezbędną dla legalności takiego źródła. Odpowiedzi udziela sam Trybunał, słusznie stwierdzając, że w świetle Konstytucji RP i opartego na niej
orzecznictwa podmiotów tych nie można uznać za „jednostki organizacyjnie podległe” organowi, który wydał system realizacji (tj.
zarządowi województwa). Regulowanie sytuacji prawnej tych
podmiotów za pomocą systemu realizacji jest więc absolutnie niedopuszczalne. Czy jest to więc trzeci, pozakonstytucyjny rodzaj
185
źródeł prawa? W moim przekonaniu odpowiedź powinna być jednoznacznie negatywna.
Dodatkowo wskazywano, że gdyby system realizacji programu
nie miał waloru źródła prawa, sprawowanie przez sąd administracyjny kontroli na podstawie art. 30c ustawy o polityce rozwoju nie wchodziłoby w grę. Istotą sprawowania władzy sądowniczej
jest bowiem rozstrzyganie prawnych spraw i sporów powstających w procesie stosowania prawa lub jego stanowienia. Nie jest
to jednak stwierdzenie przekonujące. Klauzula zawarta w art. 184
Konstytucji RP jest bowiem szeroka. Kontrola działania administracji publicznej nie musi ograniczać się tylko do badania zgodności z aktami normatywnymi. Nieco łagodzi ostrą tezę o normatywnym charakterze systemów realizacji stwierdzenie, że mogą
być one stosowane przez sądy administracyjne jako podstawa
kontroli, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie
obowiązującego. Nie przesądza to jednak oczywiście charakteru
systemów jako ogólnych aktów stosowania prawa.
Sądy administracyjne wyraźnie określały także granice traktowania systemu realizacji jako źródła prawa. Po pierwsze, podkreślano konieczność poszanowania zasad hierarchicznej budowy
systemu prawa; po drugie, akcentowano zasadę konstytucyjną,
zgodnie z którą sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji
RP). Systemy realizacji są więc prawem, które sąd stosuje jako
narzędzie wykonywania kompetencji kontroli administracji, nie
zaś prawem, którym organ jest związany, wykonując swoje kompetencje. Trybunał dokonał tym samym ustalenia, że pogląd
o traktowaniu systemów realizacji jako źródeł prawa sui generis,
nie będących aktami prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, jest powszechnie przyjęty w judykaturze.
Odstępstwa od takiego umiejscawiania systemów realizacji
mają charakter jednostkowy. Zdarzyło się bowiem zaliczenie jednego z dokumentów systemu realizacji do przepisów powszechnie
obowiązujących, które mogą kształtować prawa i obowiązki bene186
ficjentów programów operacyjnych. Został on potraktowany jako
akt prawa miejscowego. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił
jednak tego stanowiska. Uznał, że systemów realizacji nie można
zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, w tym do
aktów prawa miejscowego. Systemy realizacji nie są, zdaniem
Trybunału, wydawane przez podmioty konstytucyjnie upoważnione do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących i nie
mają formy wskazanej dla tych aktów w Konstytucji RP. Z tym jednak nie do końca można się zgodzić. Wątpliwości związane są
z treścią art. 94 Konstytucji RP. W przepisie tym nie został bowiem
sprecyzowany organ samorządu terytorialnego, który ma wydawać prawo miejscowe, ani forma, w jakiej powinno to nastąpić.
Uściślenie tych elementów wymaga upoważnienia ustawowego.
To ustawodawca zdecyduje, któremu z organów przypisać stosowną kompetencję. Można zgodzić się, że ta kompetencja powinna zostać przypisana organowi stanowiącemu, lecz o tym również
decyduje ustawodawca. Konstytucja RP w art. 169 ust. 1 nie daje
jednoznacznych wskazówek. Akty prawa miejscowego mogą być
wydawane zarówno przez rady (sejmik), jak i przez wójta/burmistrza/prezydenta miasta (zarząd powiatu)50. Rodzaj organu nie jest jednoznacznie przesądzający. Także forma uzależniona będzie głównie od tego, czy mamy do czynienia z organem
kolegialnym (uchwała) czy monokratycznym (zarządzenie). Nie
jest więc zupełnie bezzasadna możliwość rozpoznawania systemów realizacji w kategoriach prawa miejscowego.
Tak czy inaczej omawiane systemy, jak rozpoznał Trybunał,
zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowania
w ramach programu operacyjnego. Wyznaczają więc określonym
podmiotom prawa i obowiązki. Nie są zatem aktami stosowania
prawa ani elementami specyficznych umów adhezyjnych. Już na
etapie projektowania ta regulacja ustawowa została opisana jako
Zwraca na to uwagę P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2007, nr 5–6, s. 49.
50
187
wadliwa51. Za wadliwe uznano przyjęcie w uzasadnieniu projektu,
że systemy powinny być potraktowane jako swego rodzaju regulaminy. Materie przekazane do uregulowania w systemach realizacji są zastrzeżone do regulacji ustawowej i z tego powodu nie
mogły zostać uznane za zgodne z Konstytucją RP z 1997 roku.
Trybunał stwierdził przy tym, że w aktach powszechnie obowiązującego prawa powinny zostać uregulowane te wszystkie dotychczasowe elementy systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów prowadzonych w ramach regionalnych programów operacyjnych.
Nie rozwiewa to jednak wątpliwości co do charakteru prawnego interesujących nas aktów. Nie wiemy bowiem, jak należy je
identyfikować po „wyczyszczeniu” z materii powszechnie obowiązującej. Z uwagi na adresatów nie będą one mogły zostać zaliczone
do podsystemu źródeł prawa wewnętrznego. Konstrukcja systemu źródeł prawa nie pozwala więc na umieszczenie w nich jakiejkolwiek treści normatywnej. W moim przekonaniu, z tego powodu, nie można ich traktować jako źródeł prawa sui generis. Być
może należy przyjąć w tym przypadku możliwość posługiwania
się kategorią ogólnych aktów stosowania prawa. Wyróżnikiem
powinna być szczegółowość regulowanej materii i brak możliwości przypisania kompetencji prawotwórczej. W konsekwencji nie
ma możliwości zamieszczania w nich treści normatywnych, co
jednak nie jest równoznaczne z brakiem mocy wiążącej.
Por. K. Kokocińska, Opinia prawna na temat rządowego projektu ustawy
o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności (druk nr 950) z 14 października 2008 r., http://orka.sejm.
gov.pl/RexDomk6.nsf/0/5C7DC67624F27137C12574CE003F7DC4/$file/i2511_0
8.rtf, s. 9–11). Zastrzeżenia w kontekście systemu źródeł prawa podtrzymane
zostały po wejściu w życie nowelizacji; por. M. Szubiakowski, Postępowanie w
sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola
w tych sprawach, „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego” 2009,
nr 4, s. 32–33 oraz Ł. M. Wyszomirski, O sprzeczności z Konstytucją ustawy
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, „Forum Prawnicze” 2011, nr 4–5,
s. 112–119.
51
188
5. Kilka słów poświęcić wypada kwestii prawotwórstwa samorządów zawodów zaufania publicznego. Został im przypisany
szczególny status. Samorządy zawodowe reprezentują bowiem
osoby wykonujące zawody zaufania publicznego. Sprawują one
pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach
interesu publicznego i dla jego ochrony.
Konstytucja RP nie określa liczby tych zawodów, nie nazywa
ich, a także ich nie definiuje. Nakazuje jedynie tworzenie tego typu
korporacji w drodze ustawy. Przy identyfikowaniu statusu zawodu zaufania publicznego proponuje się ustalenie następujących
cech: świadczenie usług w sytuacji zagrożenia dóbr traktowanych
jako dobra ogólnospołeczne, realizowanie istotnych wartości
i potrzeb społecznych, przyjmowanie informacji dotyczących życia osobistego (a nawet intymnego), obowiązek zachowania tajemnicy oraz legitymowanie się zasadami etycznymi52. Niektórym
z zawodów zaufania publicznego przypisuje się w ich wykonywaniu status organów władzy publicznej. W szczególności chodzi
o komorników i notariuszy53. W odniesieniu do komorników Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 2010 r. (K 20/08)
stwierdził, że komornik jest szczególnego rodzaju organem państwowym, a mianowicie organem egzekucyjnym54. W podobny
sposób postrzegać należy notariusza. W wyroku z 10 grudnia
2003 r. (K 49/01) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że notariusz
jest osobą zaufania publicznego, pełni jednocześnie funkcje pomocnicze w stosunku do wymiaru sprawiedliwości. W wyroku z 9
listopada 2010 r. (SK 10/08) Trybunał wprost stwierdził, że nota52 Por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 6, s. 67.
53 Por. szerzej na ten temat pisałam [w:] Źródła prawa wewnętrznego w Konstytucji RP z 1997 r., Toruń 2013, s. 338–349.
54 Por. także E. Wengerek, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne, Warszawa 1998, s. 74 oraz F. Zedler, Postępowanie zabezpieczające i egzekucyjne.
Komentarz, tom II, Toruń 1995, s. 7. Szczegółowo na temat publicznoprawnego
statusu komornika K. Lubiński, Status publicznoprawny komornika sądowego
[w:] Analiza i ocena ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, pod red.
K. Lubińskiego, Sopot 2000, s. 7–10.
189
riuszom powierzono sprawowanie władzy publicznej55. Trybunał
nie przesądził jednak wprost, że ma do czynienia z organem władzy publicznej. Niemniej jednak istnieją podstawy do przyjmowania takiego stanowiska.
Uznanie szczególnych zawodów prawniczych (notariusza i komornika) za organy władzy publicznej nie uzasadnia, moim zdaniem, odmiennego ich traktowania w stosunku do pozostałych
zawodów zaufania publicznego na gruncie działalności prawotwórczej. Istotna jest tu bowiem kategoria zawodu zaufania publicznego zorganizowanego w strukturę samorządową oraz jej
uprawnienie w zakresie sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego
ochrony, przy czym „piecza” rozumiana jest szeroko jako funkcja
nadzorcza56. Jest to druga, obok reprezentowania członków, funkcja samorządu zawodu zaufania publicznego57. Obejmuje ona
środki o charakterze indywidualnym i konkretnym oraz generalnym i abstrakcyjnym58. Nie powinna być jednak sprowadzana wyłącznie do nadzoru o administracyjnym charakterze. Ten zaś
przykładowo w przypadku notariuszy sprawowany jest przez ministra sprawiedliwości. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2012 r. (K 3/10) dla określenia konstytucyjnej
pozycji samorządu zawodowego znaczenie mają przepisy dotyczące źródeł prawa. Konstytucja RP wyklucza powierzanie organom samorządu zawodowego kompetencji w zakresie stanowienia prawa powszechnie obowiązującego. Zawęża to swobodę
ustawodawcy w kształtowaniu instrumentów działania tych or55 Por. szerzej na ten temat A. Bień-Kacała, M. Rączka, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 2010 r. (SK 10/08), „Przegląd Sejmowy”
2011, nr 4, s. 135–142 oraz B. Kornelius, Łaciński model notariatu w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego [w:] Państwo prawa, parlamentaryzm, sądownictwo konstytucyjne, pod red. A. Jamroza, Białystok 2012, s. 167–180.
56 Zob. wyrok TK z 18 lutego 2003 r. (P 21/02).
57 Por. E. Gierach, Dostęp do wykonywania zawodów zaufania publicznego
w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, „Zeszyty Prawnicze” 2009,
nr 3–4, s. 10–17.
58 Por. E. Tkaczyk, op. cit., s. 71.
190
ganów. Nie mogą one uzyskać kompetencji w zakresie unormowania spraw dotyczących statusu jednostki. W szczególności organy te nie mogą uzyskać kompetencji do stanowienia regulacji
określających warunki dostępu do zawodów zaufania publicznego.
Szczególny stosunek pieczy uzasadnia zatem przyznawanie
kompetencji prawotwórczej o wewnętrznym charakterze. Chodzi
tu zwłaszcza o etykę zawodową. Ujęcie jej w normatywne ramy
kodeksów etycznych uzasadniane jest stawianiem wysokich wymagań osobom wykonującym zawody zaufania publicznego59.
Elementem tej pieczy jest również możliwość prowadzenia postępowania dyscyplinarnego przez organ samorządu zawodowego60.
Konstytucyjna samorządność wskazuje na przypisywanie tym
podmiotom pewnej autonomii regulacyjnej czy statutowej61.
Z drugiej jednak strony zwraca się uwagę na znaczną przewagę
regulacyjną ustaw tworzących samorządy przejmujących większość tzw. norm statutowych62. Tak czy inaczej akty podejmowane
w ramach tej autonomii powinny być rozpatrywane w charakterze prawa wewnętrznego.
Przyjmuje się, że zasady etyki i deontologii tworzą odrębny od
prawnego system norm postępowania w danej zbiorowości, np.
zawodowej63. Etyka zawodowa rozumiana jest zatem w sensie
normatywnym64. Dodatkowo rozpoznawana jest jako zbiór przekonań moralnych i ocen etycznych65. Powinna dawać odpowiedź
Por. R. Tokarczyk, Kontury etyki radcy prawnego, „Radca Prawny” 2004,
nr 4, s. 7.
60 Zob. wyrok TK z 18 października 2010 r. (K 1/09).
61 Por. A. Wróbel, Charakter prawny samorządu notarialnego i jego kompetencje prawotwórcze, „Rejent” 2001, nr 5, s. 278–283.
62 Por. E. Tkaczyk, op. cit., s. 63.
63 Por. J. Szymanek, Etyka parlamentarzysty a charakter mandatu przedstawicielskiego, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 4, s. 87.
64 Por. Z. Godecki, Etyka zawodowa w doradztwie podatkowym, Toruń 1998,
s. 18–19.
65 Por. R. Sarna, Etyka w samorządzie terytorialnym – etyka zawodowa pracownika samorządowego, „Przegląd Legislacyjny” 2012, nr 2, s. 93.
59
191
na pytanie, jak w danych okolicznościach przedstawiciele określonego zawodu powinni postępować ze względów moralnych.
Norma etyczna posiada przy tym charakter abstrakcyjny, jest powtarzalna, odpowiada założeniu, że sytuacje moralne są powtarzalne66. Zasady te mogą uzyskać charakter norm prawnych jako
reguły postępowania ustanowione przez podmiot społeczny, np.
samorząd zawodowy, na podstawie kompetencji udzielonej przez
państwo oraz zgodnie z określonym przez prawo sposobem tego
ustanowienia67. Postanowienia kodeksów etyki, ujęte w izolacji od
właściwych przepisów ustawowych, należą do odrębnego porządku normatywnego (deontologicznego)68. Uzyskują one doniosłość prawną w związku z brzmieniem stosownych regulacji
ustawy nakazujących stosowanie norm etycznych i sankcjonujących ich naruszenie.
Kwestia kodeksów etycznych oraz ich statusu w systemie źródeł prawa jest dość skomplikowana. Trudności w ustaleniu ich
charakteru prawnego znalazły odzwierciedlenie w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 23 kwietnia 2008 r. (SK
16/07)69 Trybunał wskazał, że niektóre z postanowień Kodeksu
Por. Z. Godecki, op. cit., s. 57. Jest to koncepcja tzw. kodeksualizmu, której
przeciwieństwem jest tzw. antykodeksualizm, por. szerzej na ten temat ibidem,
s. 55–92.
67 Por. zdanie odrębne sędziego TK prof. Kazimierza Działochy do postanowienia TK z dnia 7 października 1992 r., sygn. akt U 1/92.
68 Wydaje się, że przykładem takiej regulacji deontycznej jest Kodeks Honorowy Żołnierza Zawodowego Wojska Polskiego. Pomimo wyraźnej podstawy
ustawowej do jego przyjęcia (art. 108a ustawy z dnia 11 września 2003 r.
o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, tj. Dz. U. z 2010 r., nr 90, poz. 593
ze zm.) nie zawiera on stanowczych postanowień, a reguły odpowiedzialności
określone w Kodeksie zamykają się w ramach arbitrażu. W ustawodawstwie
natomiast trudno znaleźć sankcjonowanie postanowień wskazanego dokumentu.
69 Por. A. Bień-Kacała, Glosa do wyroku TK z 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt SK
16/07), „Prawo i Administracja” 2008, t. VII, Piła 2008, s. 285–297 oraz M. Zubik, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 kwietnia 2008 r.
(sygn. akt SK 16/07), „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 234–242.
66
192
Etyki Lekarskiej70 (KEL) mają charakter generalny (dotyczą określonej kategorii niezindywidualizowanych imiennie adresatów)
i abstrakcyjny (ich treść nie wyczerpuje się w jednostkowym nakazie określonego zachowania). W stosunku do przepisu będącego przedmiotem postępowania i wynikającej z niego reguły wyraził wątpliwość co do samodzielnego charakteru normatywnego.
Norma etyczna dookreślać ma odpowiednie przepisy ustawy.
Mamy tu do czynienia z tzw. złożoną normą ustawową 71. W wersji
„słabej” pewne elementy normy ustawowej mogą być zawarte
w innym akcie. Poprzez ustawowe odesłanie nabierają one znaczenia prawnego i stają się elementem składowym normy ustawowej, którą dookreślają. W wersji „mocnej” natomiast ten element składowy normy ustawowej zawarty w innym akcie doznaje
pewnej emancypacji, choć nadal nie przypisuje się mu samodzielnego charakteru prawnego. Jego walor normatywny podlega natomiast odrębnej ocenie. Ustalenie normatywności postanowień
aktu jest zaś etapem wstępnym do określenia ich charakteru
prawnego.
W omawianej sprawie Trybunał użył dość elastycznej formuły
i stwierdził, że kwestionowane postanowienia KEL uzyskują walor
prawny w obszarze prawa powszechnie obowiązującego właśnie
ze względu na ustawę o izbach lekarskich72 i w zakresie określoZob. zamieszczony na stronie internetowej Naczelnej Izby Lekarskiej tekst
Kodeksu Etyki Lekarskiej przyjętego podczas Nadzwyczajnego II Krajowego
Zjazdu Izb Lekarskich w 1991 roku. Był on nowelizowany dwa razy: w 1993
roku na III Krajowym Zjeździe Lekarzy oraz w 2003 roku na Nadzwyczajnym
VII Krajowym Zjeździe Lekarzy; http://www.nil.org.pl/__data/assets/pdf_file/
0003/4764/Kodeks-Etyki-Lekarskiej.pdf (dostęp z 28 października 2013 r.).
71 Por. szerzej na ten temat A. Kustra, Koncepcja „złożonej normy ustawowej”
w kontekście orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących kodeksu etyki
lekarskiej [w:] Konstytucjonalizm czeski i polski 15 i 11 lat po uchwaleniu konstytucji obu państw, pod red. Z. Witkowskiego, V. Jiráskovej, K. M. WitkowskiejChrzczonowicz, Toruń 2009, s. 181–186.
72 Zob. nieobowiązująca już ustawa z 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich
(Dz. U. z 1989 r., nr 30, poz. 158 ze zm.); art. 4. 1. Zadaniem samorządu lekarzy
jest w szczególności: 2) ustanawianie obowiązujących wszystkich lekarzy zasad
etyki i deontologii zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie. W obecnie
70
193
nym przez jej przepisy, w szczególności przez art. 4 tej ustawy,
stanowiący podstawę prawną wydania Kodeksu Etyki Lekarskiej.
Wydaje się jednak, że formuła ta nie musi koniecznie oznaczać
charakteru powszechnie obowiązującego omawianych norm.
Można przyjąć, że ocena zachowań regulowanych przez prawo
powszechnie obowiązujące powinna uwzględniać również reguły
ustalone w aktach obowiązujących wewnętrznie. Jeden i drugi
rodzaj prawa mieści się przecież w zasadzie legalności działania
organów władzy publicznej (art. 7 Konstytucji RP).
Organy samorządu zawodów zaufania publicznego czerpią
swoje umocowanie prawotwórcze z ustaw kreujących takie organizacje wydanych w celu konkretyzacji art. 17 ust. 1 Konstytucji
RP z 1997 r. Udzielenie im tej kompetencji znajduje swoje uzasadnienie w „sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem
tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony”. Nie daje to jednak podstawy do twierdzenia, że w takiej ustawie możliwe jest udzielenie kompetencji w zakresie stanowienia
prawa obowiązującego powszechnie. Doszłoby wówczas do niezgodnego z Konstytucją ustawowego rozszerzenia katalogu źródeł
prawa o powszechnie obowiązującym walorze. Można zgłosić także pewne wątpliwości co do stanowiska dotyczącego stosowania
art. 94 Konstytucji RP do sytuacji samorządu zawodowego73. Powodem jest tu, poza brakiem stosownej upoważniającej normy
konstytucyjnej, odmienna ustrojowo rola tych podmiotów. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej
(art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), zaś samorząd korporacji zaufania
publicznego sprawuje jedynie pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w ramach interesu publicznego i dla jego
obowiązującej ustawie z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2009 r.,
nr 219, poz. 1708 ze zm.) podstawą obowiązywania KEL jest art. 5, zgodnie
z którym zadaniem samorządu lekarzy jest w szczególności: 1) ustanawianie
zasad etyki lekarskiej oraz dbanie o ich przestrzeganie.
73 Por. A. Bałaban, Glosa do wyroku TK z 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02),
„Przegląd Sejmowy” 2004, nr 4 oraz tenże, Akty normatywne wewnętrznie obowiązujące [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 105–106.
194
ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). O ile zatem samorząd terytorialny można traktować w kategoriach podmiotowych jako organ władzy publicznej, o tyle samorząd korporacyjny będzie nim
raczej w kategoriach funkcjonalnych (w pewnym tylko konstytucyjnie wyznaczonym zakresie). Tak daleka różnica w pozycji
prawnej tych podmiotów nie pozwala raczej na równoważne bądź
zbliżone traktowanie ich w zakresie konstytucyjnie przypisanej
kompetencji prawodawczej. Poza tym istotą samorządu terytorialnego jest sprawowanie władztwa także na danym terytorium
(np. podatek od nieruchomości na rzecz danej gminy płaci także
osoba nie będąca członkiem tej wspólnoty samorządowej, czyli jej
mieszkańcem, lecz jedynie właścicielem nieruchomości), co uzasadnia przyznanie temu podmiotowi możliwości stanowienia
prawa obowiązującego powszechnie. Samorząd zawodów zaufania publicznego sprawuje zaś pieczę wyłącznie nad własnymi
członkami, a zatem w ramach jego – jak można rzec – res internae.
W ramach podsystemu prawa wewnętrznego nie mamy do
czynienia z zamkniętym katalogiem aktów i podmiotów je stanowiących. Mogą być one wykorzystywane wszędzie tam, gdzie występuje więź w ramach struktury organizacyjnej rodząca szeroko
ujmowane podporządkowanie. Wydaje się, że owa „piecza” określona w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. uzasadnia zastosowanie tej konstrukcji do samorządów zawodowych reprezentujących zawody zaufania publicznego. Pojęciu temu przypisuje się
bowiem funkcję nadzorczą (szeroko ujętą) o cechach władztwa
publicznego74. Uzasadnieniem aksjologicznym dla kompetencji
prawodawczej tych korporacji może być także zasada pomocniczości nakazująca umacnianie uprawnień obywateli i ich wspólnot
ujęta w preambule Konstytucji z 1997 r.
Warto odwołać się jeszcze do wyroku Trybunału z 18 lutego
2004 r. (P 21/02) w sprawie dotyczącej samorządów prawniczych
(adwokatów i radców prawnych). W orzeczeniu tym dokonano
ustalenia, zgodnie z którym akty korporacji zawodowych nie są
Por. P. Sarnecki, Radca prawny jako zawód zaufania publicznego, „Radca
Prawny” 2002, nr 4–5, s. 27.
74
195
źródłami prawa powszechnie obowiązującego. Przeciwna konstatacja byłaby niezgodna z założeniami konstytucyjnego systemu
źródeł prawa. Z tego właśnie powodu określenie przesłanek ingerencji w sferę wolności i praw osób fizycznych zewnętrznych wobec korporacji nie może być przekazane do samoistnego unormowania w regulacjach typu wewnątrzkorporacyjnego o charakterze regulaminowym75. Zasady i dyrektywy tam zawarte powinny być adresowane wyłącznie do organów bądź do innych podmiotów podległych władztwu korporacji. Prawo wewnętrzne nie
może przecież posiadać tzw. refleksowego działania względem
jednostek76. Trybunał opisał także konstrukcję podległości wobec
dyspozycji zawartych w aktach wyższych organów samorządu
zawodowego. Może ona dotyczyć wyłącznie, zwłaszcza w sferze
objętej konstytucyjnie gwarantowanymi swobodami jednostki,
jedynie niższych (podległych) organów samorządu (w granicach
ich podległości) oraz podmiotów (osób) zrzeszonych w odpowiedniej korporacji zawodowej. Kategoria podległości nie obejmuje natomiast osób (podmiotów) nie pozostających w stosunku
przynależności czy podległości korporacyjnej. W stosunku do tych
podmiotów podstawę prawną decyzji mogą stanowić jedynie akty
powszechnie obowiązujące, wymienione enumeratywnie w art. 87
Konstytucji RP z 1997 r., nie zaś akty o charakterze wewnętrznym,
jakimi są uchwały korporacji zawodowych. Okoliczność ich wydania na podstawie ustawy nie zmienia ich natury prawnej, w szczególności nie nadaje im przymiotu powszechnego obowiązywania.
Niewątpliwie w przytoczonym przykładzie Trybunał orzekał
o aktach typu regulaminowego odnoszących się głównie do kwestii
formalnych i proceduralnych. Wskazuje się w literaturze, że akty
samorządów zawodowych nie są jednolite pod względem przedmio75 Por. jednak wypowiedź o polemicznym wydźwięku A. Bałaban, Glosa…,
op. cit., s. 133. Autor proponuje wspomnianą już wykładnię regulacji korporacyjnych bardziej przez art. 94 Konstytucji RP niż przez jej art. 93. Trybunał potwierdził natomiast swoje stanowisko w wyroku z 7 marca 2012 r. (K 3/10).
76 Por. W. Płowiec, Koncepcja aktu prawa wewnętrznego w Konstytucji RP,
Poznań 2006, s. 50–51.
196
tu swej regulacji77. Wyróżnia się akty normatywne: zawierające zasady etyki i deontologii zawodowej, określające wewnętrzną strukturę korporacji zawodowych oraz określone ustawą procedury dotyczące działalności samorządów zawodowych, określające niedeontologiczne zasady odnoszące się do wykonywania zawodu, określające
programy i strategie korporacji oraz określające budżet korporacji
zawodowych78. Wydaje się, że wskazane typy aktów mogą być zaliczane do źródeł prawa wewnętrznego, pod warunkiem przypisania
im normatywnego charakteru. W przeciwnym razie będą aktami
stosowania prawa lub deklaracjami czy stanowiskami bez wiążącego
charakteru (np. wytyczne działania samorządu Radców Prawnych
i jego organów w latach 2010–201379). Walor normatywności nie
pozwala natomiast na zgodne z Konstytucją RP przypisanie charakteru powszechnie obowiązującego tego typu aktom. Powodem głównym jest oczywiście konstrukcja systemu źródeł prawa.
6. W podsumowaniu rozważań dotyczących źródeł prawa samorządowego trzeba powtórzyć postulat doktryny o potrzebie uporządkowania podsystemu źródeł prawa, zwłaszcza miejscowego.
Kluczowe problemy wymagające sprecyzowania dotyczą przyznania
kompetencji prawotwórczej określonym organom oraz przedmiotu
i formy ich stanowienia. Wyraźnej deklaracji wymaga także kwestia
dychotomii interesujących nas źródeł. Ustalenia te nie wymagają
jednak zmiany norm konstytucyjnych. W nauce prawa administracyjnego warto byłoby poświęcić więcej miejsca kwestii ogólnych
aktów stosowania prawa jako jednej z form działania administracji.
Oczywiście ustalenia te powinny zostać wpasowane w konstytucyjną
konstrukcję systemu źródeł prawa.
77 Por. M. Tabernacka, Akty normatywne stanowione przez organy samorządów zawodowych, „Acta Universitatis Wratislaviensis”, „Przegląd Prawa i Administracji LIII”, Wrocław 2003, s. 88–96.
78 Niektóre z nich ujęte zostały np. w art. 57 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz. U. z 2010 r., nr 10, poz. 65 ze zm. W odniesieniu do aktów
korporacji adwokackiej por. D. Dudek, Funkcjonowanie systemu źródeł prawa
w orzecznictwie sądowym, Nałęczów 2000, s. 17–18.
79 Zob. tekst projektu wytycznych, „Radca Prawny” 2010, nr 5, s. 7–16.
197

Źródła prawa samorządowego w Konstytucji RP

Transkrypt

Podobne dokumenty

Wydarzenia-Rocznica Konstytucji

Dziś, maja spotkaliśmy się pod pomnikiem bł Jana Pawła II, by

Oferta konferencyjna PDF.

Konstytucja 3 Maja.

Artykuł w PDF TUTAJ - Duszpasterstwo Rodzin Archidiecezji

Arkusz1 Strona 1 Garden Party menu na 15 osób masz

SCENARIUSZ LEKCJI WIEDZY O SPOŁECZEŃSTWIE