Koncepcja dóbr publicznych w dyskusji o przyszłości

FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ
ul. Wspólna 30
Pokój 338
00 - 930 Warszawa
http://www.fapa.org.pl/
tel. (+48 22) 623-19-80
623-19-81
fax. (+48 22) 623-19-89
e-mail: [email protected]
Koncepcja dóbr publicznych w dyskusji
o przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej
wersja wstępna
WARSZAWA, GRUDZIEŃ 2009 R.
Spis treści
1.
Wielofunkcyjność rolnictwa europejskiego ....................................................................... 3
2.
Klasyfikacja dóbr w zależności od stopnia ich wykorzystania przez społeczeństwo ........ 3
3.
Definicja dóbr publicznych ................................................................................................ 4
4.
Globalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo ..................................................... 5
5.
Lokalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo ...................................................... 5
6.
Warianty wynagradzania za dobra publiczne..................................................................... 6
7.
Problemy z wynagradzaniem za dobra publiczne .............................................................. 6
1. Wielofunkcyjność rolnictwa europejskiego
Podstawową cechą europejskiego modelu rolnictwa jest jego wielofunkcyjność. Tradycyjny rolnik
europejski z konieczności pełnił wiele funkcji. Słaby rozwój otoczenia rolnictwa wymagał od niego
nie tylko produkcji płodów rolnych, ale także ich przetwarzania, wytwarzania narzędzi, produkcji
odzieży itd. Późniejsze procesy specjalizacji i intensyfikacji rolnictwa doprowadziły do drastycznego
ograniczenia funkcji rolnika do tych podstawowych polegających na produkcji rolniczej.
Do funkcji produkcyjnych należy zaliczyć produkcję żywności, surowców przemysłowych (bawełna,
len, wełna itd.), pasz oraz odnawialnych źródeł energii, w tym głównie biomasy. Za tę funkcję rolnik
jest wynagradzany w oparciu o mechanizm rynkowy, tj. w ramach transakcji kupna–sprzedaży.
Obecnie wyraźnie traci na znaczeniu funkcja rolnictwa jako głównego sektora na obszarach wiejskich.
Dzisiaj Europejczycy w odróżnieniu od okresu powojennego nie napotykają problemu niedobory
żywności, natomiast coraz większe znaczenie przywiązują do jakości życia, bezpieczeństwa i
wypoczynku. W rezultacie dzisiejszy rolnik ponownie rozszerza zakres wykonywanych funkcji,
świadcząc coraz szerszy zakres usług dla ogółu społeczeństwa (dostarczając dobra publiczne)1.
Dodatkowe funkcje rolnictwa europejskiego
Funkcje środowiskowe
1. Produkcja tlenu i pochłanianie (sekwestracja) węgla.
Rośliny uprawne produkują tlen w procesie fotosyntezy oraz pochłaniają dwutlenek węgla, który
następnie jest magazynowany w glebie w formie węgla i próchnicy.
2. Ochrona wód gruntowych jako źródła wody pitnej.
3. Ochrona gruntów (zapobieganie degradacji, walka z erozją).
4. Ochrona bioróżnorodności (pszczelarstwo, ochrona siedlisk ptaków).
5. Ochrona krajobrazu (drzewostanu, zabytkowych budynków itd.).
Funkcje społeczno-kulturowe
1. Tworzenie warunków do rekreacji i wypoczynku.
2. Ochrona dziedzictwa kulturowego wsi.
3. Tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich.
Te funkcje związane są z dostarczaniem dóbr publicznych. Mechanizm rynkowy nie jest w stanie
dostarczać te dobra publiczne2.
2. Klasyfikacja dóbr w zależności od stopnia ich
wykorzystania przez społeczeństwo
W ekonomii mianem dóbr określa się środki, które mogą być wykorzystane do zaspokajania potrzeb
ludzkich. Najczęściej można je sprzedać lub kupić w określonej ilości.
1
2
WPR – nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa I obszarów wiejskich (2007) FAPA, Warszawa Baldock D. (2009) Conceptual Framework on Public Goods Provided Through Agriculture in the EU. Working Document for the Meeting of the Technical Working Group 'Public Goods' ‐ European Network for Rural Development Tabela. Klasyfikacja dóbr w zależności od stopnia ich wykorzystania przez społeczeństwo
stopień wykorzystywania przez społeczeństwo
niski
średni
wysoki
dobra prywatne
dobra klubowe
lokalne dobra publiczne
globalne dobra publiczne
konkurencyjne w
konsumpcji
niekonkurencyjne w
konsumpcji dla małej
grupy użytkowników
niekonkurencyjne w
konsumpcji z wysokim
ryzykiem wyczerpania przy
zaistnieniu nadmiaru
konsumentów
niekonkurencyjne w
konsumpcji, chociaż
ryzyko wyczerpania przy
nadmiarze konsumentów
jest możliwe
wyłączają z
konsumpcji nie
będących
właścicielami
grono użytkowników
ograniczone,
wyłączają innych z
konsumpcji
można wyłączyć innych z
konsumpcji jedynie
ponosząc wysokie koszty
brak możliwości
wyłączenia innych z
konsumpcji
np. produkty
rolne
np. parki prywatne
np. regionalny krajobraz,
lokalne źródła wody pitnej
np. klimat,
bioróżnorodność,
Źródło: Conceptual Framework on Public Goods Provided Through Agriculture in the EU. Working Document
of the Technical Working Group 'Public Goods' - European Network for Rural Development, 2009
3. Definicja dóbr publicznych
W uproszczeniu można powiedzieć, że dobra publiczne to dobra pożądane przez społeczeństwo, a
których mechanizm rynkowy nie jest w stanie dostarczyć. Według Paula Samuelsona (1954)3 są to
dobra o następujących cechach:
•
nikt nie jest wyłączany z korzyści wynikających z ich użytkowania (brak wyłączenia z
konsumpcji);
•
powiększenie się liczby użytkowników nie eliminuje ani nie pomniejsza możliwości
korzystania z danego dobra przez wszystkich użytkowników (nie są konkurencyjne w
konsumpcji).
W przypadku rolnictwa mamy do czynienia z dobrami publicznymi wytwarzanymi na gruntach
prywatnych, chociaż ziemia jest dziedzictwem ogólnonarodowym. Część korzyści wynikających z
działalności rolnika jest przenoszona na osoby trzecie bez jakiejkolwiek rekompensaty. Są to tzw.
zewnętrzne efekty gospodarowania4.
Jednak bez odpowiednich zachęt (nakładów społecznych) dobra publiczne nie są produkowane w
odpowiedniej ilości – może nastąpić niedobór, nadpodaż lub brak tych dóbr w przypadku braku
interwencji. Konsekwencją takiej sytuacji jest nieefektywna alokacja zasobów społeczeństwa. Rządy
(państwa) mają kilka sposobów regulacji dostarczania dóbr publicznych: system subsydiów,
mechanizmy podatkowe oraz regulacje prawne5.
Dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo można podzielić na globalne i lokalne.
3
Samuelson P.A. (1954) "The Pure Theory of Public Expenditure". Review of Economics and Statistics 36 (4): 387–389 4
Baum R., Śleszyński J. (2009) Nowe funkcje rolnictwa – dostarczanie dóbr publicznych. Stowarzyszenie Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu. Roczniki Naukowe, tom XI, zeszyt 2 5
Public goods from private land. RISE Task Force, 2009 4. Globalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo
Globalne dobra publiczne to dobra, które są uniwersalne dla wszystkich krajów, grup ludności i
pokoleń. Dostarczaniem takich dóbr jest m.in.:
•
produkcja tlenu;
Tlen powstaje w roślinach procesie fotosyntezy, zatem każda produkcja roślinna jest
równocześnie „produkcją tlenu”.
•
sekwestracja węgla (istotna w zapobieganiu zmianom klimatu);
Rośliny pobierają z atmosfery dwutlenek węgla, a następnie w procesie fotosyntezy
wykorzystują zawarty w nim węgiel do budowania tkanek. Szczątki roślin w glebie (próchnica
glebowa) są potężnym rezerwuarem węgla.
•
ochrona bioróżnorodności (genetyczna, gatunkowa, ekosystemów);
•
ochrona wody;
•
zapewnienie bezpieczeństwa żywności.
Ponieważ są to dobra uniwersalne i jednakowo ważne dla wszystkich ludzi, powinno się za nie
wynagradzać wg jednolitego systemu we wszystkich krajach.
5. Lokalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo
Lokalne dobra publiczne to dobra, które są konsumowane na poziomie lokalnym. Również
wynagradzanie za ich dostarczanie prawdopodobnie powinno się odbywać na poziomie lokalnym
(krajowym lub regionalnym). Dostarczaniem takich dóbr jest m.in.:
•
ochrona gruntów (ochrona przed erozją, zapobieganie degradacji, ochrona przed powodzią);
•
Problem erozji wodnej dotyczy ponad 20% powierzchni naszego kraju. Okresowe susze
nasilają też problem erozji wietrznej. Coraz częstsze są też powodzie i lokalne podtopienia.
ochrona stosunków wodnych (ochrona przed suszą, ochrona przed zanieczyszczeniami);
•
ochrona krajobrazu;
Krajobraz – ogólny wygląd powierzchni Ziemi, uwzględniający jej ukształtowanie poziome i
pionowe oraz pokrycie terenu. To widok otaczającej nas przestrzeni, obejmujący wybrany
fragment wraz z naturalnymi zasobami przyrody oraz elementami wytworzonymi przez
człowieka. Wyróżnia się krajobrazy naturalne (wykształcone pod wpływem środowiska,
przyroda niezmieniona działalnością człowieka) i krajobrazy kulturalne (wytworzone pod
wpływem oddziaływań człowieka). Elementy stworzone przez człowieka, także elementy o
wartości historycznej, kulturalnej, archeologicznej, stanowiący istotną część środowiska.
Krajobraz ze względu na zachwianą zdolność do samoregulacji wymaga ochrony, która
pozwoli zachować równowagę i jego charakterystyczne cechy. Ochrona krajobrazu polega na
utrzymaniu jego dotychczasowych wartości, tak pierwotnych/naturalnych jak i wytworzonych
przez człowieka, poprzez prawidłowy sposób gospodarowania.
Na unikalność krajobrazu rolniczego Polski składają się: drogi polne, zarośnięte rowy
przydrożne, strumienie, wilgotne obniżenia, bagienka, oczka wodne, miedze, rzeczki,
naturalne brzegi wód, krzewy, drzewa, aleje, kapliczki przydrożne, stare młyny, głazy
narzutowe, zadrzewienia śródpolne, lasy, różnorodność upraw na sąsiadujących ze sobą
polach, miedze, strefy styku z innymi uprawami oraz półnaturalne łąki, na których wciąż żyją
liczne gatunki dzikich roślin i owadów.
•
ochrona dziedzictwa kulturowego wsi;
•
tworzenie warunków do rekreacji i wypoczynku (agroturystyka);
Możliwość obcowania z naturą jest częściowo opłacana przy nabywaniu dóbr prywatnych
(wczasów agroturystycznych). W tym przypadku oznacza to niebezpieczeństwo
przekształcenia dobra publicznego w dobro klubowe6.
•
tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich.
6. Warianty wynagradzania za dobra publiczne
Na podstawie przeglądu literatury można zaproponować następujące sposoby wynagradzania za
dostarczanie dóbr publicznych przez rolników:
•
bezpośrednia wycena dostarczanych dóbr i zapłata za nie (np. za ha gruntów gdzie zwalczono
erozję, za każde stworzone miejsce pracy, za ilość związanego w glebie węgla);
Z definicji dobro rynkowe nie pojawia się na rynku, a więc nie może mieć ceny rynkowej.
Jednak w wyniku sztucznej konstrukcji rynku można określić ile ludzie są gotowi poświęcić z
tego co mają , aby zapewnić sobie dostępność tego, co właśnie chcemy wycenić 7.
•
zapłata za wykorzystanie praw własności do zasobów lub czynników produkcji w zakresie
niezbędnym do dostarczania dóbr publicznych;
•
zapłata za utracony dochód w przypadku dostarczania dóbr publicznych związanych ze
środowiskiem (nieużycie środków produkcji w celach dochodowych);
•
pokrycie kosztów transakcyjnych lub innych barier w realokacji zasobów potrzebnych do
dostarczania dóbr publicznych.
Stworzenie systemu wynagradzania za dobra publiczne pociągnie za sobą dodatkowe koszta
administracyjne, na które będą się składać m.in. koszty zachęt, doradztwa, komunikacji, administracja,
wdrażania, monitoringu i ewaluacji.
7. Problemy z wynagradzaniem za dobra publiczne
Problematyka wynagradzania za dobra publiczne w rolnictwie jest bardzo złożona. Opracowanie
systemu będzie się wiązało z rozwiązaniem szeregu istotnych problemów. Do najważniejszych należy
zaliczyć:
•
trudności z precyzyjną wyceną dóbr publicznych dostarczanych przez rolnictwo europejskie;
•
konieczność rozróżnienia pomiędzy „nieszkodzeniem środowisku” a „dostarczaniem dóbr
publicznych”;
Powinien być wyznaczony poziom celów środowiskowych, który rolnik zobowiązany jest
osiągnąć na własny koszt (np. cross compliance), natomiast społeczeństwo może pokrywać
koszty osiągnięcia wyższych standardów środowiskowych8.
6
Baum R., Śleszyński J. (2009) Nowe funkcje rolnictwa – dostarczanie dóbr publicznych. Stowarzyszenie Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu. Roczniki Naukowe, tom XI, zeszyt 2 7
Maciejczak M. (2009) Rolnictwo i obszary wiejskie źródłem dóbr publicznych – przegląd literatury. Zeszyty Naukowe SGGW. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej, nr 75, SGGW, Warszawa 8
Public goods from private land. RISE Task Force, 2009 •
potrzeba wypracowania mechanizmu koordynacji popytu i podaży (negocjacje pomiędzy
społeczeństwem a rolnikami);
•
wybór najbardziej odpowiednich mechanizmów motywujących rolników do dostarczania dóbr
publicznych.