Górny limit płatności bezpośrednich (capping)

Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ
ul. Wspólna 30
Pokój 338
00 - 930 Warszawa
http://www.fapa.com.pl/saepr
tel. (+48 22) 623-19-80
fax. (+48 22) 623-17-07
e-mail: [email protected]
Górny limit płatności bezpośrednich
(CAPPING)
AUTORZY: ZESPÓŁ SAEPR
WARSZAWA, STYCZEŃ 2008 R.
1
© SAEPR / FAPA
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
1. Europejski kontekst próby wprowadzenia górnego limitu płatności bezpośrednich
a) Propozycje Komisji Europejskiej w ramach przeglądu reformy WPR
Komisja Europejska przedstawiła w opublikowanym pod koniec 2007 r. dokumencie na temat
przeglądu reformy WPR (Health Check) propozycję wprowadzenia górnego limitu płatności
bezpośrednich w UE. Prezentowane stanowisko jest w obecnym kształcie nieprecyzyjne i nie pozwala
na dogłębną analizę ewentualnych konsekwencji zastosowania tego instrumentu. Wprawdzie KE
wstępnie ustaliła wielkości zmniejszeń oraz wyznaczyła progi otrzymywanych płatności
bezpośrednich kwalifikujące do zastosowania cappingu, ale zabrakło jasnego określenia przeznaczenia
uzyskanych w wyniku zmniejszenia kwot oraz sposobu ich rozdysponowania.
Tabela 1. Procentowe wielkości zmniejszeń oraz odpowiednie progi płatności
bezpośrednich
Wielkość dopłaty (tys. EUR)
< 100
100 – 200
200 – 300
> 300
Stopa redukcji
0%
10%
25%
45%
Źródło: Preparing for the „Health Check” of the CAP, Brussels, 20 November 2007.
KE proponuje żeby cała kwota pozostała w kraju członkowskim, w którym ją naliczono z
przeznaczeniem na „nowe wyzwania” stojące przed WPR: zarządzanie ryzykiem, zmiany
klimatyczne, bioenergia, zarządzanie gospodarką wodną oraz bioróżnorodność, co technicznie
mogłoby się odbyć poprzez rozszerzenie artykułu 691. Problem jednak w tym, że artykuł ten dotyczy
jedynie państw UE-15 (system SPS), z których tylko 8 go stosuje. KE nie przedstawiła oficjalnie
żadnych konkretnych propozycji na temat możliwości zastosowania artykułu 69 w krajach UE-10.
Wspomniana kwestia nie miałaby znaczenia w przypadku gdyby capping został wprowadzony dopiero
od 2013 r., kiedy w krajach UE-10 kończy się okres phasing-in2 (uzyskanie 100% stawki płatności
bezpośrednich w UE oraz ujednolicenie systemów). Jednak KE jako jedną z możliwości rozważa
wprowadzenie górnego limitu płatności w całej UE od 2010 r., co jest teoretycznie możliwe, ze
względu na fakt, że podczas negocjacji akcesyjnych nie zostały określone zasady funkcjonowania i
wprowadzenia tego instrumentu dla żadnej grupy państw UE. W tej sytuacji zastosowanie artykułu 69
w krajach UE-10 wymagałoby przeniesienia go na grunt prawodawstwa dotyczącego systemu SAPS.
Należałoby także określić co stanowi podstawę wyliczenia kwot zmniejszenia w krajach UE-10: czy
cappingowi podlegają jedynie płatności pochodzące z budżetu UE, czy także płatności uzupełniające z
budżetu krajowego.
Nieoficjalnie także na forum dyskusyjnym na temat cappingu pojawiają się stanowiska za
przeznaczeniem uzyskanych w ten sposób środków na Programy Rozwoju Obszarów Wiejskich w
poszczególnych krajach. Przyjęcie takiego rozwiązania oznaczałoby przypisanie cappingowi podobnej
funkcji jaką spełnia obecnie modulacja – przesunięcie środków z I do II filara z tą jednak różnicą, że w
ramach modulacji środki są także alokowane pomiędzy krajami UE, a środki z cappingu
pozostawałyby w całości w kraju gdzie zostały uzyskane.
Na podstawie obecnych propozycji KE oraz coraz głośniej wypowiadanych przez zainteresowane
strony wątpliwości na temat wprowadzenia górnego limitu płatności bezpośrednich trudno jest
jednoznacznie określić jak kwestia zastosowania tego instrumentu zostanie ostatecznie rozwiązana.
Prace w KE nad cappingiem ciągle trwają a formalnych propozycji legislacyjnych należy spodziewać
się w maju 2008 r., przy czym ostateczne rozstrzygnięcia mogą zapaść podczas prezydencji
francuskiej, do końca 2008 r.
1
Mowa tu o Artykule 69 z Rozporządzenia Rady nr 1782/2003. KE rozważa zmianę tego artykułu w sposób
umożliwiający wykorzystanie środków z cappingu na cele w nim zawarte (wsparcie prośrodowiskowej roli
sektora rolnego, poprawę jakości oraz marketingu produktów rolnych) oraz „nowe wyzwania” dla WPR.
2
Dla Bułgarii i Rumuni jest to 2016 r.
2
© SAEPR / FAPA
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
b) Kontrowersje wokół cappingu
W 1991 r. KE opublikowała dokument The Development and Future of the CAP, w którym pojawiła
się informacja, że 80% wsparcia rozdysponowywanego w ramach Europejskiego Funduszu Orientacji
i Gwarancji Rolnej trafia do 20% gospodarstw rolnych. Wraz z tą informacją KE zaproponowała po
raz pierwszy mechanizm modulacji płatności w oparciu o kryterium wielkości gospodarstwa, a zdając
sobie sprawę z nieuniknionej krytyki tej propozycji, przedstawiła w tym samym dokumencie
odpowiedź na oczekiwane zarzuty. Głównym argumentem KE przeciwko zmniejszaniu wsparcia
finansowego w oparciu o wielkość gospodarstwa był zarzut dyskryminacji i „nie ekonomicznego”
traktowania rolników. W odpowiedzi na własne zarzuty KE stwierdziła, że logika wsparcia
publicznymi środkami powinna polegać na próbie niwelowania nierówności poprzez pomoc tym
rolnikom, którzy w najmniejszym stopniu korzystają ze wspólnej organizacji rynków rolnych.
Od momentu pierwszych propozycji KE dotyczących wprowadzenia mechanizmów zmniejszania
płatności bezpośrednich w zasadzie w każdej reformie WPR pojawiały się projekty o podobnej idei.
W 1991 r. MacSharry zaproponował ograniczenie rekompensat za ugorowanie ziemi oraz dla
producentów wołowiny. W Agenda 2000 KE ponownie zaproponowała zastosowanie instrumentu
zmniejszającego wszystkie płatności bezpośrednie, a kryteria tego mechanizmu miały być ustalone w
każdym kraju członkowskim osobno, ale w ramach ogólnie ustalonych zasad. W 1998 r. KE
doprecyzowała swoją propozycję: 20% zmniejszenie płatności z przedziału €100 000 – €200 000 i
25% zmniejszenie płatności powyżej €200 000. Ostatecznie jakakolwiek obowiązkowa forma
cappingu została odrzucona, a jedynie wprowadzono możliwość stosowania dobrowolnej modulacji
środków z I do II filara. W Mid-Term Review KE podjęła kolejną próbę ograniczenia płatności
bezpośrednich, tym razem proponując maksymalną wielkość wsparcia jaką może otrzymywać
beneficjent na poziomie €300 000. Ta propozycja nie została przyjęta, a jedynie mechanizm 5%
modulacji z progiem €5000.
Pod koniec listopada 2007 r. w Financial Times został opublikowany artykuł „Communists and
royalty fight farm subsidy cuts” gdzie pojawiła się szczególnie medialna informacja o kwotach
płatności bezpośrednich jakie utraciłaby Królowa Anglii w przypadku przyjęcia obecnej propozycji
KE dotyczącej cappingu (ok. €192 000 w 2005 r.). Artykuł ten przyczynił się do ożywienia dyskusji
na temat zasadności wprowadzenia górnego limitu płatności bezpośrednich przede wszystkim w
mediach, ale także sprowokował zainteresowane strony do wystosowania merytorycznej argumentacji
za bądź przeciw cappingowi.
Głównymi przeciwnikami cappingu są Niemcy i Wielka Brytania z uwagi na znajdującą się tam
znaczną ilość dużych gospodarstw rolnych. Niemcy obawiają się, że capping dotknie największych
rolników ze wschodniej części kraju. Wielka Brytania stosuje bardzo szeroką argumentację przeciwko
temu instrumentowi. Główny zarzut dotyczy faktu, że pewna liczba dużych gospodarstw rolnych w
WB funkcjonuje jako spółdzielnie produkcyjne założone przez mniejszych rolników dla możliwości
korzystania z efektów skali. Kolejny argument przeciwko dowodzi, że większe gospodarstwa rolne
mogą dostarczać większych korzyści środowiskowych tak więc nie powinno się zmniejszać dla nich
dopłat (nie zbyt silny argument w sytuacji kiedy poziom otrzymywanych płatności bezpośrednich nie
jest w żaden sposób połączony z poziomem wypełnianych przez gospodarstwa rolne funkcji
środowiskowych). Kolejny zarzut dotyczy możliwości osłabienia dużych gospodarstw rolnych w
sytuacji kiedy UE planuje w dłuższym okresie zlikwidowanie płatności bezpośrednich. Jeszcze jeden
argument przeciwko cappingowi sugeruje, że zmniejszenie płatności bezpośrednich największym
gospodarstwom pogorszy ich zdolność kredytową.
Chyba największe kontrowersje wokół cappingu budzi fakt, że KE proponuje instrument, którego sens
nie jest jasno określony, obejmuje znikomy odsetek gospodarstw rolnych w skali UE oraz powoduje
względnie małe zmiany w dystrybucji płatności bezpośrednich. Obecna propozycja wprowadzenia
górnego limitu płatności bezpośrednich ma raczej symboliczny charakter i powinna być bardziej
rozpatrywana jako gest w kierunku łagodzenia nastrojów opinii publicznej co do zasadności wsparcia
dochodów rolników, niż jako efektywny instrument reformy WPR. Dla realizacji zakładanych celów,
przy jednoczesnym zwiększeniu uzyskanych w ten sposób środków i udziale znacznie szerszej liczby
3
© SAEPR / FAPA
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA
gospodarstw rolnych, wystarczyłoby zwiększenie podstawowej stawki modulacji. W obecnym
kształcie propozycji KE capping będzie naliczany po uprzednim zastosowaniu modulacji, tak więc
obie formy zmniejszenia płatności bezpośrednich obejmą pewną grupę gospodarstw jednocześnie.
2. Konsekwencje wprowadzenia górnego limitu płatności bezpośrednich dla Polski
Według szacunkowych danych z ARiMR, capping w 2006 r. objąłby ok. 200 gospodarstw rolnych w
Polsce. W 2013 r., po uzyskaniu pełnej stawki dopłat bezpośrednich, liczba ta by się zwiększyła
kilkakrotnie, a kwota wynikająca z wprowadzenia górnego limitu płatności mogłaby nawet wynieść
ok. 50 mln EUR.3 Brak konkretnych propozycji co do sposobu rozdysponowania uzyskanych środków
ogranicza możliwość analizy efektów cappingu na poziomie kraju, poza jedynie określeniem ogólnych
skutków finansowych. Te akurat nie są najważniejsze przy podejmowaniu decyzji na temat stanowiska
w sprawie cappingu, ponieważ najprawdopodobniej uzyskane środki w całości będą pozostawały w
danym kraju.
Liczba gospodarstw, których dotyczyłby capping nie jest duża w skali kraju, ale jak wynika z tabeli 2
do ok. 0,11% wszystkich gospodarstw rolnych uprawnionych do otrzymywania płatności należy
niemal 20% powierzchni gruntów rolnych (z uwagi na obowiązujący w Polsce system SAPS bardzo
podobnie kształtuje się podział płatności bezpośrednich pomiędzy gospodarstwa).
Tabela 2. Rozkład gruntów rolnych w Polsce w 2006 r.
% gospodarstw rolnych
31,53 50,59 75,44 94,20 95,76 97,40 97,86 98,20 98,63 99,09 99,33 99,58 99,69 99,80 99,89 99,96
% powierzchni
gruntów rolnych
5,23 11,75 27,22 51,77 55,48 60,40 62,08 63,50 65,55 68,27 70,19 72,82 74,38 76,67 79,99 84,00
Źródło: Dane ARiMR za 2006 r.
Capping w pewnym stopniu przyczyniłby się do zmniejszenia występujących nierówności w podziale
płatności bezpośrednich, ale najważniejszą kwestią jest to, na co uzyskane środki zostaną
przeznaczone. Samo zmniejszenie wsparcia dla największych beneficjentów spowoduje próby
poszukiwania przez nich legalnych możliwości obejścia tego instrumentu, np. poprzez podział
gospodarstw na mniejsze.
Trudno jest dokonać identyfikacji i oceny konsekwencji wprowadzenia cappingu dla krajów UE-10, w
tym Polski w oparciu o dotychczasowe propozycje KE, które w obecnym kształcie gwarantują jedynie
zmniejszenie dopłat bezpośrednich, natomiast w dość enigmatyczny sposób traktują o mechanizmie i
celach wykorzystania tych pieniędzy.
3
Na podstawie wstępnych szacunków SAEPR.
4
© SAEPR / FAPA