Marek Nowak - ministerstwo infrastruktury i budownictwa

Wrocław, 18 lipca 2016 r.
Marek Nowak
Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa
ulica Tytusa Chałubińskiego 4/6
00-928 Warszawa
W odpowiedzi na ogłoszenie resortu o trwającym procesie konsultacji społecznych,
korzystając z obywatelskiego prawa do wyrażenia opinii o stanowionym prawie,
przedstawiam UWAGI do projektu uchwały (z załącznikiem) Rady Ministrów w
sprawie przyjęcia „Narodowego Programu Mieszkaniowego", wersja z czerwca 2016.
UWAGA GENERALNA
Projekt Narodowego Programu Mieszkaniowego w sposób prawidłowy diagnozuje
niekorzystną sytuację milionów naszych rodaków. Cele i rozmach zaplanowanych
działań, mimo pewnych braków (np. nieznany budżet), ukierunkowane na poprawę
ilości i jakości mieszkań czynszowych, zasługują na uznanie i poparcie.
Trudno jednak zgodzić się z tym, aby Państwo zostało aktywnym
uczestnikiem rynku mieszkaniowego. Autorzy koncepcji założyli, że Państwo
poprzez budowanie budynków czynszowych
na gruntach
państwowych
uzyska
niższe ceny (koszt budowy, cena najmu, cena wykupu), niż analogiczny budynek
zrealizowany przez developera czy inny podmiot komercyjny. Jest to więc dążenie
do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wielu osób niezdolnych finansowo do
kupna
lub
najmu
mieszkania
na
rynku
komercyjnym.
Kierunek
oczywiście
prawidłowy, ale z niewłaściwym inwestorem publicznym.
Wymaga bowiem podkreślenia, że w myśl ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie
gminnym,
jednym
z
zadań
własnych
gminy
jest
zaspakajanie
zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Tak więc od ćwierć wieku niemal
2.500 gmin
ma stanowić silne wsparcie dla każdej polskiej rodziny i innych
mieszkańców.
Diagnoza zawarta w projekcie NPM jednoznacznie pokazuje, że dzisiejszy model
nie
sprawdził
się,
wiele
osób
ma
prawo
czuć
się
zapomnianymi,
niejako
wykluczonymi
ze
wspomnianej
wspólnoty.
Stan
prawny
i
wykorzystywane
instrumenty okazały się niewystarczające a niekiedy wadliwe.
Gminy wydają się oczywistym
realizatorem
Pakietu „Mieszkanie+".
Szczególnie te duże i średnie dysponują liczną i doświadczoną kadrą. Posiadają i
zarządzają własnymi gruntami, co oczywiście przekłada się na wiedzę o potrzebach
mieszkaniowych członków wspólnoty, planowanie i budżetowanie.
Gminy poprzez system zachęt, ograniczeń i nakazów powinny zostać silnie
zmotywowane do przekucia celów i działań wynikających z NPM w widoczne i
możliwie szybkie skutki.
Zasada pomocniczości wymieniona w Preambule Konstytucji RP obliguje do
daleko
idącej
ostrożności
w
opracowywaniu
i
wdrażaniu
mechanizmów
bezpośredniego zaangażowania Państwa w zaspakajanie potrzeb indywidualnych i
społecznych. Wymaga jeszcze raz podkreślenia, że osoby mieszkające na obszarze
gminy tworzą wspólnotę mieszkaniową. Gminy prowadzą politykę mieszkaniową i
czynszową z dążeniem do tego, aby możliwie wszyscy członkowie wspólnoty
otrzymali dach na głową.
Może oczywiście budzić wątpliwości, czy - korzystając z szerokiej autonomii
prawnej i decyzyjnej - gminy faktycznie mogą być skutecznym realizatorem Pakietu
„Mieszkanie+". Niemniej taki zarzut można podnieść również do wielu innych zadań
własnych gmin, a przecież tam nie wkracza Państwo i nie zastępuje jednostek
samorządowych. To po stronie Państwa jest odpowiednie sformułowanie przepisów i
kształtowanie polityki finansowej, aby po pierwsze umożliwić gminom realizację
Pakietu, a po drugie - w sposób czynny uczestniczyć w decyzjach lokalizacyjnych i
kosztowych związanych z budową budynków czynszowych.
Nie należy tracić widoku na to, że gminy -
niezależnie od podniesionych
argumentów - są naturalnym wykonawcą Pakietu. Wynika to z tego, że dysponują
szeroką i dogłębną wiedzą o swoim
terytorium
(przypomnimy
-
ustawowe
rozumienie gminy, to „wspólnota samorządowa oraz odpowiednie terytorium")/
poprzez samorządowe spółki kapitałowe i zakłady budżetowe realizują zadania
służące mieszkańcom, mają rozpoznane potrzeby lokalowe najemców komunalnych,
wpływ na kształtowanie oferty poprzez m.in. miejscowe plany zagospodarowania
przestrzennego (tzw. władztwo planistyczne), często dysponują pokaźnymi bankami
ziemi,
co w przypadku
uzupełnienia
o grunty
państwowe
może
usprawnić i
zwiększyć efektywność prowadzenie polityki mieszkaniowej (korelacja działań).
Gminy dysponują gruntami również tam, gdzie Państwo ma ich nieliczne areały lub
te, które ma są niewystarczające lub niewłaściwe do wybudowania budynków
2
czynszowych. Niektóre gminy już realizują budownictwo nastawione na osoby
niemajętne, chociażby w formie Towarzystw Budownictwa Społecznego.
Należy również zwrócić uwagę na przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o
ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy, Rada gminy uchwala wieloletni program
gospodarowania
wynajmowania
mieszkaniowym
zasobem
gminy
oraz
uchwala
lokali wchodzących w skład' mieszkaniowego zasobu
zasady
gminy.
Z
kolejnych przepisów ustawy wynika, że przedmiotowe uchwały są instrumentami
prawnymi przy użyciu których gminy kształtują politykę mieszkaniową i czynszową.
Wzmacnia to przekonanie, że ziemie państwowe powinny być w pierwszej kolejności
uwzględniane w takiej
polityce - przykładowo jako odrębny rozdział w w/w
uchwałach ze szczegółowym ustaleniem podziału praw i obowiązków między gminę
a Państwo, jaki i wskazaniem źródeł finansowania.
Idea jest taka, aby Narodowy Fundusz Mieszkaniowy stał się „dostawcą" ziemi
na cele mieszkaniowe przy jej doborze w porozumieniu z gminami, a gminy poprzez
właściwe
otoczenie
prawne
i finansowe
-
wyłącznym
lub
głównym
realizatorem polityki Państwa w dziedzinie umasowienia budownictwa czynszowego
na rynku
regulowanym
(nie komercyjnym).
Państwo powinno stać na straży
właściwej realizacji polityki mieszkaniowej i czynszowej na poziomie lokalnym, bez
wkracza
ponad
miarę
w
rozstrzygnięcia
indywidualne,
przy
zapewnieniu
efektywnego finansowania ze źródeł budżetowych lub z innych (np. ze sprzedaży
nieruchomości
nieprzydatnych
na
cele
mieszkaniowe).
Gminy
(szczególnie
mniejsze, bez własnych silnych kadr) powinny otrzymać wsparcie merytoryczne,
analityczne ze strony Państwa w zakresie wypracowania i stosowania możliwie
najlepszych dobrych praktyk.
Jeśli więc faktycznie niezbędne jest powołanie do życia Narodowego Operatora
Mieszkaniowego powinno to zostać szczegółowo uzasadnione w dokumencie.
Należy
wykazać,
że nie jest możliwe uzyskanie zakładanych
celów poprzez
przekazanie tych zadań gminom, przy uwzględnieniu kompetencji Rządu RP i
parlamentu do szerokich zmian w porządku prawnym.
3
UWAGA ogólna nr 1
Wymagana jest skokowa poprawa ilości i jakości zasobu mieszkaniowego
dostępnego dla osób średniozamożnych, ubogich i w szczególnie trudnej sytuacji
życiowej powinna się stać priorytetem naszego kraju. Przede wszystkim władz i
instytucji odpowiedzialnych za stanowienie prawa, podejmowanie decyzji, ustalanie
i dystrybuowanie środków publicznych.
Kryteria majątkowe, społeczne, rodzinne i inne powinny w sposób jednoznaczny
i kompletny definiować granice między sektorem wolnorynkowym a sektorem,
w którym podmioty komercyjne nie działają lub działają w zaostrzonym reżimie
prawnym i kontrolnym.
Projekt NPM nie w pełni realizuje tak zakreślony priorytet, z koniecznością
wprowadzenia:
-
wyższych
oczekiwań
mieszkaniowych
oraz
dla
Celu
3.
zwiększenie
[Poprawa
stanu
efektywności
technicznego
zasobów
energetycznej]
poprzez
podniesienie wartości docelowych na rok 2025 i rok 2030 (s. 88), w tym m.in.
zdecydowane obniżenie na rok 2030 liczby osób zamieszkujących w warunkach
substandardowych ze względu na przeludnienie, zły stan techniczny lub brak
odpowiednich instalacji technicznych (w projekcie jest to 3 300 000 osób),
- zdefiniowania regulowanego rynku najmu, tak, aby jego funkcjonowanie nie
wpływało negatywnie na rynek komercyjny.
UWAGA ogólna nr 2
Rynek mieszkalnictwa jest skomplikowanym organizmem, który wymaga ciągłej
obserwacji i
poddawania krytycznej ocenie każde działanie, które w istotny
sposób ma lub może wpłynąć na stan lub zmiany na tym rynku. Jedynie w ten
sposób, angażując organy państwowe i samorządowe można uzyskać dobry wynik,
rozumiejąc
wcześniej
przez to zbilansowany
zaplanowane
cele
i
i efektywnie finansowy
narzędzia
zostały
rynek,
prawidłowo
na
którym
zrealizowane
i
wykorzystane.
Projekt NPM nie spełnia tego warunku, z uwagi na brak analizy krytycznej, która
mogłaby ujawnić wąskie gardła lub inne problematyczne lub niekorzystne zjawiska
lub
uwarunkowania,
które już
występują
uwarunkowań lub potrzeb dopiero mogą
zdiagnozować i ocenić).
lub
w
zależności
od
przyszłych
wystąpić (a które już teraz można
UWAGA ogólna nr 3
Nie należy mylić zadań i obowiązków między tym, co należy zrobić w sferze
regulacyjnej
(prawnej,
kontrolnej,
nieruchomości
gruntowych
do
inne)
celów
i
koncepcyjnej
mieszkaniowych,
dobór
(weryfikacja
nieruchomości
gruntowych do poszczególnych projektów budowlanych, zamiany gruntów z innymi
osobami, inne), a późniejszym procesem budowlanym, obsługą sprzedażową i
serwisem
posprzedażowym
(w tym
zarządzaniem
budynkami).
To ostatnie
powinno być domeną podmiotów komercyjnych przy aktywnej, bieżącej i okresowej
kontroli właściwych organów.
Projekt
NPM
narusza
ten
warunek
poprzez
zamiar
powołania
do
życia
Narodowego Operatora Mieszkaniowego.
UWAGA ogólna nr 4
Zagrożeniem dla społecznej akceptacji budownictwa czynszowego (i podobnych
form
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób niemajętnych) jest gettyzacja,
choćby poprzez:
(1) wykluczenie takich osób z przestrzeni zajmowanej przez
sąsiednie budynki z wolnego rynku (np. fizyczne grodzenie terenu), (2) grupowanie
w budynku czynszowym osób biednych i patologii. Wymaga podkreślenia, że jest to
zjawisko
b.
groźne,
które
-
w
przypadku
zmarginalizowania
zagrożenia
lub
niewłaściwego z nim postępowania - w dłuższym okresie doprowadzi do powstania
zgrupowań budynków i części obszarów zurbanizowanych wyraźnie odstających in
minus od pozostałych. Jednym z osiągnięć naszego kraju jest to, że - w porównaniu
do niektórych krajów europejskich - takie zjawiska niemal nie występują.
Budynek czynszowy musi być dobrze wpisany w kontekst miejsca i otoczenia,
tworząc przyjazną przestrzeń
przy zapewnieniu
miejsc do uprawiania sportu,
wypoczynku oraz terenów zieleni. Powinna to być spójna koncepcja przestrzennofunkcjonalna, w miarę możliwości i potrzeb wykraczająca poza prawne pojmowanie
granic prawa własności nieruchomości.
Nie można też zapomnieć, że według różnych prognoz, w kolejnej dekadzie i
później w naszym kraju osiedli się tysiące osób z innych krajów, które w pierwszej
kolejności będą poszukiwać lokali z możliwie najniższym (regulowanym) czynszem.
Projekt NPM nie zawiera diagnozy i rozwiązań w opisanym zakresie.
UWAGA ogólna nr 5
Przyszły
zasób
mieszkań
czynszowych
nie
powinien
podlegać
znaczącym
wahaniom ilościowym, a więc obrót takimi mieszkaniami w zasadzie powinien
być wyłączony.
Nie jest to warunek kategoryczny i bezwzględny,
przy czym
5
ewentualne
rozwiązania
prawne
luzujące
politykę
mogą zostać wprowadzone
najwcześniej za kilka lat, gdy możliwa będzie analiza i ocena przyjętych rozwiązań,
także relacji podaży i popytu na mieszkania czynszowe, jak i analizy zasadności
wprowadzania zmian w innych elementach funkcjonowania rynku mieszkaniowego,
w tym mieszkań czynszowych.
Projekt NPM narusza ten warunek poprzez zamiar wprowadzenia już na samym
początku dopuszczalności wykupu mieszkań czynszowych przez najemców.
UWAGA ogólna nr 6
Modelowanie działań
inwestycyjnych,
nawet na początkowym etapie wymaga
wielu i jakościowo dobrych danych analitycznych, ze sprawdzonych źródeł.
Projekt NPM nie spełnia tego warunku, bo po pierwsze dane są niekompletne, a po
drugie te już podane (przez Agencję Nieruchomości Rolnych, wojewodów, spółki
kapitałowe kontrolowane przez Państwo), nie sposób zweryfikować; bo nie podano
kryteriów
(pełnej
listy)
według jakich
zostały
one
zakwalifikowane
na
cele
mieszkaniowe. Samo to, że w ocenie deklarującego (np. ANR) dana nieruchomość
gruntowa
może
niewystarczające.
zostać
przeznaczona
na
takie
cele
jest
zdecydowanie
Każda nieruchomość powinna zostać szczegółowo opisana i
oceniona, a jeśli jest położona na obszarze nie objętym miejscowym planem
zagospodarowania przestrzennego (z przeznaczeniem na mieszkalnictwo
wielorodzinne), to wówczas muszą występować silne p rz e s ła n k ia b y została
nawet wstępnie zakwalifikowana do przyszłego banku ziemi w ramach Narodowego
Funduszu Mieszkaniowego.
Do tego przeoczono Polskie Koleje Państwowe, a przecież - jak sama spółka
informuje - dysponuje bardzo wieloma działkami i budynkami.
UWAGA ogólna nr 7
Aspekt
kosztowy
(koszt
budowy
i utrzymania
budynków
czynszowych)
jest
newralgiczny w całym procesie szacowania potrzeb finansowych dla realizacji
zamierzeń. Właściwy model biznesowy, w tym m.in. zapewniający niższe wydatki,
niż przeciętne w branży,
przełoży się na wysokość czynszu
i okres zwrotu
zainwestowanego kapitału (środków publicznych).
Należy więc wnikliwie
ocenić,
czy w ramach
całego
procesu
inwestycyjnego
występują obszary, w których możliwe jest „zaoszczędzenie", ale - co ważne - bez
negatywnego wpływu na jakość, estetykę i funkcjonalność nieruchomości.
Jednym z nich może być normalizacja i typizacja budynków i mieszkań czynszowych
w skali kraju, względnie warianty w zależności od uwarunkowań i potrzeb lokalnych.
6
Czerpanie
korzyści
z
efektu
skali,
powtarzalności,
jak
i też
uczenie
się
i
wykorzystywanie zdobytych doświadczeń przy kolejnych przedsięwzięciach.
Projekt
NPM
nie
zajmuje
się
poruszonymi
kwestiami,
co powinno
zostać
uzupełnione.
UWAGA ogólna nr 8
Osiągnięcie wysokiego wskaźnika zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych obywateli
jest trudnym i długotrwałym wyzwaniem. Nie można przy tym zapomnieć, że
oprócz
infrastruktury
technicznej
jest
również
potrzebna
rozbudowana
infrastruktura społeczna. Stanowi ona filar wysokiej jakości życia, budowy relacji
społecznych, aktywności mieszkańców, z bezpośrednim i pośrednim wpływem na
poziom zdrowia publicznego, czyli również stopień obciążenia budżetu Państwa
kosztami leczenia w placówkach służby zdrowia.
Projekt NPM pozbawiony jest regulacji o infrastrukturze sp o łeczn ejco wymaga
uzupełnienia poprzez dodanie do Celu 3. (s. 49 i odpowiednie zmiany w innej
częściach Projektu).
UWAGA ogólna nr 9
W 2015 roku oddano do użytku około
developerów
(spółdzielnie,
tbs-y)
148.000
oraz
lokali, wybudowanych
inwestorów
indywidualnych.
przez
Każde
dodatkowe kilkanaście tysięcy może wpłynąć na stabilność rynku, płynność i zysk z
inwestycji. Zmiany w porządku prawnym powinno zostać poprzedzone analizą
wpływu
na
te
elementy
procesu
budowy,
sprzedaży
i
najmu
mieszkań.
Wprowadzenie Państwa na rynek nieruchomości jako nowego, a co istotne - duże
gracza, na pewno wywrze wpływ na już działające podmioty.
Projekt NPM nie zawiera takich r e g u la c jico powinno zostać uzupełnione m.in.
poprzez
określone
skali
programu,
rocznych
limitów
budowanych
oraz
wynajmowanych mieszkań, kryteria lokalizacyjne i inne elementy.
UWAGA ogólna nr 10
Zauważalne jest zainteresowanie nową formą budownictwa wielorodzinnego
-
kooperatywy mieszkaniowe. Jest to próba przeniesienia na grunty krajowy
doświadczeń
z
krajów
europejskich,
a
szczególnie
popularnych
Berlinie.
W
uproszczeniu, kooperatywa to dobrowolne zrzeszenie osób, które po zakupie ziemi
(często od gminy lub Państwa) budują budynek wielorodzinny dostosowany do ich
indywidualnych potrzeb (liczba mieszkań, ich powierzchnia i układ izb, wspólne
pomieszczenia
dodatkowe
o
różnych
funkcjach).
Z uwagi
na
brak
regulacji
7
prawnych, także źródeł finansowania i pozyskiwania ziemi, kooperatywy napotykają
poważne
problemy
zaspakajania
potrzeb
w
rozwoju
tej
jakże
mieszkaniowych.
ciekawej
Należy
i
przyszłościowej
sformułować
przepisy
formy
m.in.
w
zakresie zakładania kooperatyw, nabywania gruntów, praw i obowiązków członków
kooperatyw wobec innych członków oraz na zewnątrz, pozyskiwania środków
finansowych, w tym z sektora finansów publicznych oraz tworzenia lub umożliwiania
stosowania preferencyjnych warunków na rynku komercyjnym.
Jedynie we Wrocławiu władze miasta podjęły próbę zrealizowania
kooperatywy
mieszkaniowej na większą skalę (kilka działek dla zainteresowanych). Jest to część
większego projektu budownictwa mieszkaniowego w ramach tzw. Nowych Żernik
(nowe osiedle w zachodniej części miasta).
Projekt NPM nie zawiera
rozważań
o objęciu
kooperatyw mieszkaniowych
dobrodziejstwem Programu, co powinno zostać uzupełnione.
UWAGA szczegółowa nr 1
Projekt uchwały zawiera błędne zapisy, np. archiwalne nazwy ministerstw.
UWAGA szczegółowa nr 2
Brak jest szerszej refleksji nad informacją zawartą w przypisie na s. 34 Projektu, iż
koszt funkcjonowania Agencji Mienia Wojskowego w latach 2010-2015 był aż 7 razy
większy, niż wsparcie budownictwa na wynajem. Szczególnie w kontekście braku
informacji o ewentualnych planach rządu zmierzających do likwidacji AMW lub jej
połączenia z innymi agendami zajmującymi się nieruchomościami państwowymi, tj.
zmniejszenia kosztów stałych, uzyskanie efektu synergii, korelacja działań.
Klauzula danych osobowych
Wyrażam zgodę na upublicznienie mojego imienia i nazwiska oraz podany adres poczty
elektronicznej.
Klauzula korespondencji
Wszelkie doręczenia wyłącznie drogą elektroniczną na podany adres poczty elektronicznej.
Nota o autorze
Nowak Marek, 44 lata. Autor jest społecznikiem, aktywistą miejskim pro publico bono. Od
2008 roku sygnalizuje m.in. administracji publicznej jej wadliwe działania i zaniechania,
brak regulacji prawnych bądź ich nieprawidłowe brzmienie lub stosowanie. Już w 2009 roku
8
alarmował ministrów Rządu RP o braku systemowych rozwiązań prawnych dla lokalizowania
i
użytkowania
przemysłowych
elektrowni
wiatrowych,
z
negatywnym
skutkami
dla
mieszkańców terenów wiejskich, W latach wcześniejszych i późniejszych interweniował na
poziomie osiedli,
lokalnym,
regionalnym i krajowym m.in. w takich obszarach, jak:
planowanie i estetyka przestrzeni, gospodarowanie nieruchomościami komunalnymi, dostęp
do informacji publicznych, hałas drogowy w miastach oraz strategie rozwoju miast i kraju.
Działalność obywatelska nie jest związana z wykonywaną pracą zawodową.
W trybie ustawy o petycjach w latach 2015-2016 złożył 3 petycje: (1) do Rady Miejskiej
Wrocławia o podjęcie uchwały umożliwiającej wyeliminowanie chaosu
reklamowego i
uporządkowanie przestrzeni Wrocławia (tzw. uchwała krajobrazowa) - Rada nie uwzględniła
petycji (uchwała nr XX/432/16 z 21 stycznia 2016 r.); (2) do Prezydenta Miasta Wrocławia o
podjęcie inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie uzyskania jako gmina uprawnienia do
skutecznego zobligowania najemców lokali komunalnych do wymiany pieców opalanych
węglem na urządzenia ekologiczne - Prezydent zdecydował o przekazaniu petycji Prezesowi
Rady Ministrów, w trakcie rozpatrywania; (3) do Prezesa Rady Ministrów o podjęcie
inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie wyeliminowania luki prawnej polegającej na tym,
że osoby bez tytułu prawnego do ziemi rolnej mogą i uzyskują publiczne środki pieniężne w
ramach dopłat dla rolników - w trakcie rozpatrywania.
9