Warunki równoważności i skuteczności jako wyznaczniki unijnego

STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Zasada dzielonego wykonywania
prawa UE
Prof. UJ Dr hab. Nina Półtorak
• Art. 19 TUE „Państwa Członkowskie ustanawiają środki
niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w
dziedzinach objętych prawem Unii”
• art. 291 ust. 1 TFUE: państwa członkowskie przyjmują
wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do
wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii
Zadania sądów krajowych w
wykonywaniu prawa UE
19 grudnia 2015 r.
STUDIA PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
2
Karta Praw Podstawowych
Zasada dzielonego wykonywania
prawa UE
• TYTUŁ VI WYMIAR SPRAWIEDLIWOŚCI
• Artykuł 47 Prawo do skutecznego środka
prawnego i dostępu do bezstronnego sądu
• Nowy tytuł TYTUŁ XXIV TFUE: WSPÓŁPRACA
ADMINISTRACYJNA
• 197 TFUE: „Skuteczne wdrażanie prawa Unii przez Państwa
Członkowskie, mające istotne znaczenie dla dobrego
funkcjonowania Unii, jest uznawane za sprawę będącą
przedmiotem wspólnego zainteresowania”
• Każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez
prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do
skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z
warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
3
4
Rola sądów krajowych i organów administracji w
stosowaniu prawa unijnego
Perspektywy kodyfikacji postępowania
administracyjnego UE
Sądy krajowe
jako sądy UE:
• art. 298 TFUE (pojęcie otwartej, efektywnej i niezależnej
administracji europejskiej) jako podstawa kodyfikacji
• Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 15.1.2013 r.
zawierająca zalecenia dla Komisji w sprawie prawodawstwa
dotyczącego postępowania administracyjnego w Unii
Europejskiej
• ReNEUAL Model Rules 2015 (Model kodeksu
postępowania administracyjnego dla Unii
Europejskiej) (http://www.reneual.eu/)
5
Nie tylko stosują prawo krajowe, ale także je oceniają;
Rzecznik generalny w opinii w sprawie C-224/01 Koebler: „Sąd krajowy
występuje zarówno w roli rozsądzającego w przypadku konfliktu prawa
krajowego i prawa wspólnotowego, jak i chroniącego prawa jednostek
wynikające z systemu wspólnotowego”
ETS w wyroku w sprawie 106/77 Simmenthal: „Każdy przepis prawa krajowego
i każda praktyka legislacyjna, administracyjna lub sądowa, która mogłaby
osłabić efektywność prawa wspólnotowego poprzez odebranie sądowi
krajowemu rozpatrującemu sprawę, w której stosowane ma być prawo
wspólnotowe, władzy do podjęcia wszelkich działań koniecznych do
wykluczenia stosowania krajowych przepisów, które mogłyby pozbawić, nawet
czasowo, pełnej mocy i skuteczności przepisów prawa wspólnotowego, jest
niezgodna z wymogami wynikającymi z samej natury prawa wspólnotowego”.
6
1
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Rola sądów krajowych i organów administracji w
stosowaniu prawa unijnego
Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe - Zasada
bezpośredniego skutku prawa UE
Warunki zastosowania zasady
bezpośredniego skutku przepis prawa UE (traktatu,
rozporządzenia, dyrektywy)
musi być wystarczająco:
ETS w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo SpA v. Comune
di Milano: „jeżeli postanowienia dyrektyw są, jeśli chodzi
Rola organów
administracyjnych
w stosowaniu
prawa unijnego:
o ich treść, bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne,
jednostka może się na tych postanowieniach oprzeć
przeciwko państwu w sytuacji, gdy państwo nie
wprowadziło dyrektywy do prawa krajowego przed
upływem przewidzianego w niej terminu, lub gdy nie
stosuje dyrektywy w prawidłowy sposób. Jeśli
spełnione są warunki, pod którymi jednostki mogą
opierać się na postanowieniach dyrektywy przed
sądami krajowymi, wszystkie organy administracji
(…) zobowiązanie są do stosowania tych
postanowień”.
Skutek wertykalny
(pionowy) prawa UE:
Skutek horyzontalny
(poziomy) prawa UE:
• jasny i precyzyjny;
• bezwarunkowy;
• możliwość powołania normy prawa unijnego przez
jednostkę wobec państwa;
• możliwość powołania normy przez jednostkę wobec
innej jednostki
7
8
Instrumenty wykorzystywane przez sądy
krajowe - Zasada pierwszeństwa prawa UE
Incydentalny skutek horyzontalny dyrektyw w
sprawach ochrony środowiska
6/64 Flaminio Costa v. ENEL, 15.07.1964 r. „prawa wynikające z
Traktatu będącego niezależnym źródłem prawa, nie mogą być, ze
względu na ich szczególny i oryginalny charakter, uchylane przez
postanowienia prawa krajowego, w jakiejkolwiek formie, bez
pozbawienia Traktatu jego charakteru jako prawa wspólnotowego
oraz bez zakwestionowania podstaw prawnych samej Wspólnoty.”
“Sam negatywny wpływ na prawa stron trzecich (…) nie
usprawiedliwia braku możliwości powołania przez jednostkę
dyrektywy przeciwko państwu członkowskiemu” (C-201/02
Delena Wells, pkt 57 – chodziło o postępowanie wszczęte
przez jednostkę przeciwko decyzji zezwalającej na działalność
kopalni, a wydanej bez przeprowadzenia wymaganej
dyrektywą oceny wpływu działalności na środowisko
naturalne).
Pierwszeństwo przed konstytucjami krajowymi w orzecznictwie
ETS: ważność przepisów wspólnotowych lub skutki, jakie wywołują
one wewnątrz państwa członkowskiego, nie mogą być podważane
przez zarzut niezgodności z prawami podstawowymi lub zasadami
zawartymi w Konstytucji danego państwa (wyrok w sprawie 11/70
Internationale Handelsgesellschaft GmbH).
9
10
Instrumenty wykorzystywane przez sądy krajowe
– prounijna wykładnia prawa krajowego
Pytanie prejudycjalne WSA w Poznaniu, C-314/08 Filipiak:
Czy zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego i unormowania wynikające z art.10 oraz art. 43
ust. 1 i 2 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską należy interpretować w ten sposób, iż
wyprzedzają one przepisy krajowe przyjęte w art.91 ust.2 i 3 i art.190 ust.1 i 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz. U. z 1997 r. nr 14, poz. 176 ze zm.) w zakresie, w jakim na ich
podstawie nastąpiło odroczenie wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego?
ETS w sprawie 14/83
von Colson und
Kamann:
• Dokonywanie wykładni prawa krajowego zarówno przez
sądy, jak i organy administracyjne państwa
członkowskiego w zgodzie z prawem UE jest obowiązkiem
wynikającym z zasady lojalnej współpracy
• Prounijna wykładnia prawa krajowego to takie
odczytywanie normy prawa krajowego, które zapewni
zgodność z normą prawa UE;
ETS: zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego zobowiązuje sąd krajowy do stosowania
prawa wspólnotowego i do odstąpienia od stosowania sprzecznych z nim przepisów
krajowych, niezależnie od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę
mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne.
11
12
2
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Prounijna wykładnia – przykład z orzecznictwa
WSA w Warszawie IV SA/Wa 2492/14
•
•
Zasada efektywności prawa UE
„Organ - rozważając, czy w sprawie może znaleźć zastosowanie wyjątek od
zasady udostępniania informacji publicznej zawarty we wskazanym przepisie - nie
wziął pod uwagę, że przedmiotowa regulacja stanowi w istocie implementację
dyrektywy 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących
środowiska. Dopuszcza ona organicznie dostępu do informacji z uwagi na
poufność informacji handlowych lub przemysłowych, jeśli jest ona przewidziana
prawem krajowym lub wspólnotowym w celu ochrony prawnie uzasadnionych
interesów, jednak wyraża jednocześnie zasadę, że "Podstawy do odmowy
udostępnienia informacji, o których mowa w ust. 1 i 2 są interpretowane
zawężająco, przy uwzględnieniu publicznego interesu ujawnienia informacji w
konkretnym przypadku. W każdym przypadku publiczny interes ujawnienia
informacji jest porównywany z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia"
(art. 4 ust. 2 zd. 2).
Wobec obowiązku prowspólnotowej wykładani regulacji służących implementacji
prawa stanowionego na szczeblu UE, nie sposób przyjąć, aby intencją
prawodawcy krajowego było zakreślenie wyjątków szerszych, niż przewidziano to
w prawie wspólnotowym.”
• W sprawie Walt Wilhelm 14/68 Trybunał użył po raz
pierwszy pojęcia efektywności w odniesieniu do środków
prawa krajowego, stwierdzając:
• „Traktat EWG ustanowił swój własny system prawny,
zintegrowany z systemami prawnymi państw
członkowskich, który musi być stosowany przez ich sądy.
Byłoby niezgodne z naturą tego systemu pozwolić
państwom członkowskim na wprowadzanie czy
utrzymywanie środków, które mogłyby naruszyć praktyczną
efektywność Traktatu”
13
Zasada efektywnej ochrony sądowej (prawnej)
14
Zasada efektywności – obowiązki sądów
• Pojawiła się w orzeczeniach z 1984 r. w sprawach von Colson i Harz
• C-432/05, Unibet „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada skutecznej
ochrony sądowej jest zasadą ogólną prawa wspólnotowego wynikającą ze
wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich, chronioną na
mocy art. 6 i 13 europejskiej konwencji praw człowieka”
• W systemie unijnym skuteczna ochrona prawna jest elementem zasady
efektywności. Jest ujęciem efektywności od strony praw jednostek –
prawa przyznane w systemie unijnym mają być odpowiednio chronione na
poziomie prawa krajowego, a ochrona w aspekcie instytucjonalnym
spoczywa na sądach krajowych.
• Roszczenia wynikające z prawa UE muszą być
skutecznie i równoważnie wykonane przez
organy krajowe za pomocą środków prawa
krajowego
15
Autonomia instytucjonalna (ustrojowa)
16
Autonomia proceduralna/zasada procedur
krajowych
• Swoboda Państw członkowskich w wyborze i regulacji środków
proceduralnych, według których wykonywane mają być w prawie
krajowym roszczenia wynikające z prawa unij nego
• 33/76 Rewe I, 45/76 Comet – 1976 r.: „w braku przepisów
wspólnotowych, do krajowego systemu prawnego każdego państwa
członkowskiego należy wyznaczenie sądów właściwych i określenie
przepisów proceduralnych dotyczących skarg mających na celu
zapewnienie ochrony praw obywateli, wynikających ze skutku
bezpośredniego prawa wspólnotowego, przy czym przepisy takie nie mogą
być mniej korzystne od przepisów, które dotyczą podobnych skarg o
charakterze krajowym” (…) Sytuacja byłaby odmienna jedynie wówczas,
gdyby przepisy i terminy uniemożliwiały w praktyce wykonywanie praw,
które sądy krajowe zobowiązane są chronić”
• Swoboda wyznaczenia organów i sądów rozpatrujących
sprawy z elementem unijnym
• Ograniczona przez przepisy prawa UE
• Ograniczona przez zasadę efektywności
• Odpowiedzialność państwa za wszystkie swoje organy
17
18
3
STUDIA
PODYPLOMOWE
"OCHRONA ŚRODOWISKA W PRAWIE UNII
EUROPEJSKIEJ I W PRAWIE POLSKIM”
Efektywność prawa UE a autonomia
proceduralna państw
AUTONOMIA PROCEDURALNA
(ZASADA PROCEDUR KRAJOWYCH)
Zasada efektywności – przykłady obowiązków
sądów
Prawo UE ma być wykonywane
przez procedury i środki prawa
krajowego, ale spełniające warunki:
„Nie było intencją [Traktatu Rzymskiego]
tworzenie nowych środków przed sądami
krajowymi zapewniających
przestrzeganie prawa wspólnotowego
innych niż istniejące już w prawie
krajowym.”
(ETS, 158/80 Rewe)
•
•
•
•
•
•
Równoważności (ekiwalencji,
niedyskryminacji) – roszczenia
unijne są traktowane nie gorzej
niż roszczenia krajowe
Skuteczności – wykonanie
roszczeń unijnych nie może
być niemożliwe lub
nadmiernie utrudnione
Zapewnienie drogi sądowej
Podnoszenie prawa UE z urzędu
Środki zabezpieczające
Wznowienie postępowań krajowych
Obowiązek zwrotu opłat i podatków
Odpowiedzialność odszkodowawcza
19
Sądy polskie wobec stosowania prawa UE
20
Dodatkowa literatura
• Sąd polski w funkcji sądu unijnego
• Stadia oceny zgodności:
• niezbędność zastosowania prawa UE w danej sprawie;
• porównanie brzmienia przepisu prawa UE z przepisem
prawa krajowego;
• ocena możliwości zastosowania prounijnej wykładni prawa
krajowego;
• przesądzenie o bezpośredniej skuteczności prawa UE i
pierwszeństwo stosowania
•
Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Tom I, 2.wydanie, Warszawa
2010
•
System prawa administracyjnego. Tom 3. Europeizacja prawa administracyjnego, Hauser,
Niewiadomski, Wróbel – red., Warszawa 2014
•
N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach
krajowych, Warszawa 2010
N. Półtorak, Efektywność prawa Unii Europejskiej a polska procedura administracyjna i
sądowoadministracyjna, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 3 (54)/2014, s.
37-53
B. Iwańska, Koncepcja skargi zbiorowej w prawie ochrony środowiska, Warszawa 2012
S. Biernat, Europejskie prawo administracyjne i europeizacja krajowego prawa
administracyjnego (zarys problematyki), Studia Prawno-Europejskie, t. VI, 2002
•
•
•
21
22
4