Podsumowanie I-pierwszego roku działania Grupy roboczej ds

Jak się poruszać w systemie wdrażania
Funduszy Europejskich 2007-2015?
Podpowiedzi dla członków komitetów monitorujących
Nr
9/2009
Unia Europejska a prawo w Polsce
na podst. Ekspertyzy „Unia Europejska a prawo w Polsce”, aut. M. Mendzy-Drozd
wybór Agata Wiśniewska
N
iniejszy tekst zawiera skrót charakterystyki rodzajów przepisów prawa wydawanych przez różne
instytucje Unii Europejskiej oraz informacje, które z tych aktów w jaki sposób są implementowane
przez paostwa członkowskie. Osoby zainteresowane szczegółami odsyłamy do ekspertyzy
autorstwa Marzeny Mendzy-Drozd. pt. „Unia Europejska a prawo w Polsce”, opublikowanej na
WWW.ofop.eu w dziale „Nasze artykuły i ekspertyzy”.
W skrócie powiedzied można, że system prawny UE obejmuje prawo pierwotne i wtórne.
Prawo pierwotne UE
W tym pierwszym znajdą się traktaty – założycielskie (wersje pierwotne i późniejsze zmiany), zmieniające, akcesyjne
oraz ostatnio często dyskutowany, obowiązujący od 1 grudnia 2009 r. Traktat z Lizbony 1. Postanowienia traktatów
mają skutek bezpośredni. To bezpośrednie stosowanie zapisów traktatowych gwarantuje spójne i jednolite ich
wykonywanie w paostwach członkowskich. Przepisy te stanowią także źródło praw i obowiązków wszystkich
podmiotów, których dotyczą, zarówno paostw członkowskich, jak i jednostek (obywateli). Oznacza to, że obywatele
w paostwach członkowskich mogą się powoływad na przepisy prawa pierwotnego 2 w postępowaniu przez krajowymi
sądami i organami administracji. Ta możliwośd jest jednakże wyznaczana spełnieniem kilku kryteriów. A zatem można
z niej skorzystad, o ile m.in.:
1
Właściwymi traktatami założycielskimi były jedynie TWE i TUE – obecnie zespolone i przekształcone częściowe w Traktat Lizbooski – oraz
ciągle obowiązujący TEWEA. Pozostałe traktaty, np. Nicejski, Amsterdamski itd., są jedynie nowelizacjami.
2
Traktat z Lizbony włącza treśd Karty Praw Podstawowych do prawa pierwotnego, przez co zapewnia m.in. lepszą ochronę obywateli
europejskich. Polska wraz z Wlk. Brytanią i Czechami (w ramach tzw. Protokołu Brytyjskiego) zdecydowały się na wyłączenie spod
stosowania zapisów Karty.
Tekst powstał w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie Organizacji
Pozarządowych 2009 – ścieżka EURO-NGO+ działania rzecznicze”
Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.
Strona 1
 przepis prawa pierwotnego zawiera „jasne i bezwarunkowe” zobowiązanie do działania lub
zaniechania;
 paostwa nie zgłosiły do tego zobowiązania zastrzeżeo uzależniających jego wykonanie od wydania
jakiegokolwiek aktu prawa wewnętrznego;
 przepis prawa wspólnotowego „nie wymaga działao prawodawczych ze strony paostw”.
Przyjmuje się, że jeśli istnieje konflikt między prawem wspólnotowym a normami prawnymi poszczególnych krajów,
to prawo wspólnotowe ma nadrzędnośd w stosunku do prawa krajów członkowskich. Warto przy tym pamiętad, że na
podstawie Traktatów corocznie podejmuje się tysiące postanowieo, które mają wpływ na paostwa członkowskie i na
życie obywateli Europy.
Prawo wtórne UE
W drugim wypadku, gdy mowa o prawie wtórnym, sytuacja jest bardziej złożona. Co do zasady – zalicza się do niego
dokumenty prawne kluczowych instytucji europejskich (Komisji Europejskiej, Rady i Parlamentu Europejskiego)
wydane na podstawie prawa pierwotnego.
Z prawem wtórnym (różnymi jego formami) obywatele, przedsiębiorcy,
działacze organizacji pozarządowych znacznie częściej mają do czynienia.
Do prawa wtórnego zalicza się:
!
!
!
Rozporządzenia (regulations),
Dyrektywy (directives),
Decyzje (decisions).
Szczegółowa charakterystyka w ekspertyzie.
Rozporządzenia, dyrektywy i decyzje są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Wchodzą one w
życie z dniem w nich określonym lub – w przypadku braku takiego określenia – dwudziestego dnia po publikacji. W
praktyce coraz częściej data opublikowania rozporządzenia, obok daty jego wejścia w życie, wyznacza datę, z którą
ma byd ono stosowane.
Wtórne prawo wspólnotowe często zawiera wyraźne zobowiązanie paostw członkowskich UE do ustanowienia
sankcji w przypadku naruszenia jego postanowieo. Dobór sankcji pozostawiony jest paostwom członkowskim UE,
muszą one jednak odpowiadad sankcjom, jakie byłyby właściwe w przypadku analogicznego naruszenia prawa
krajowego.
Inne dokumenty UE
!
!
!
!
Rekomendacje,
Opinie,
Zalecenia,
Akty nienazwane (sui generis).
Tekst powstał w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie Organizacji
Pozarządowych 2009 – ścieżka EURO-NGO+ działania rzecznicze”
Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.
Strona 2
Do szeroko pojętego dorobku prawnego zalicza się także akty niemające charakteru obowiązującego – tzw. prawo
miękkie. W tej kategorii mieszczą się:
Szczegółowa charakterystyka w ekspertyzie.
W praktyce życia codziennego można spotkad się także z innymi dokumentami. Oczywiście warto tu wspomnied o
tzw. księgach zielonych (dokumenty, które zachęcają do przemyślenia określonych problemów w formie konsultacji
na poziomie europejskim; wyniki tych konsultacji mogą prowadzid do opracowania białej księgi) i białych (prezentują
zamierzenia legislacyjne w określonej dziedzinie), które nie stanowią prawa, a są ewentualnie jednym z elementów
na drodze do jego stanowienia (np. Zielona księga w sprawie pracowników służby zdrowia w Europie COM (2008)
725 wersja ostateczna). Często np. Komisja Europejska wydaje różnego rodzaju wytyczne3, robocze dokumenty
pracowników (staff working documents) itp., które także są sugestiami, propozycjami, opisem dobrych praktyk. Nie
należy ich lekceważyd, ale trzeba pamiętad, że ich moc prawna jest dużo słabsza od dyrektyw, decyzji czy
rozporządzeo. Niewiążące akty instytucji wspólnotowych, zaliczane są do tzw. miękkiego prawa wspólnotowego, tj.
do prawa niewiążącego formalnie, ale mającego praktyczne znaczenie. Można je zatem przywoływad, używad jako
argumentów, ale skargi lub procesu o nieprzestrzeganie określonych zapisów raczej nie da się złożyd.
Instytucje unijne wydające akty prawne
Dla pełniejszego obrazu tego złożonego procesu warto wspomnied o jego głównych aktorach:
 Radzie,
 Parlamencie Europejskim,
 Komisji Europejskiej.
W dużym uproszczeniu można powiedzied, że podstawowe kompetencje w przygotowywaniu aktów prawnych
(dyrektyw, rozporządzeo i decyzji) ma Komisja Europejska, chod może to czynid tak z własnej inicjatywy, jak i na
wniosek Rady (w określonych sytuacjach także na wniosek paostw członkowskich), czy we współpracy z
Parlamentem Europejskim. Wejście w życie tzw. Traktatu z Lizbony spowoduje pewne zmiany w tym zakresie, np. co
do roli Parlamentu Europejskiego w procesie tworzenia prawa 4.
Do podstawowych kompetencji Rady w tym zakresie należy uchwalanie aktów prawnych, na ogół w drodze
procedury współdecyzji z Parlamentem Europejskim. Akty te, jak zostało wspomniane wyżej, mogą mied formę
rozporządzeo, dyrektyw, decyzji, ale także wspólnych działao lub stanowisk, zaleceo, opinii, deklaracji czy rezolucji.
Podczas gdy Rada pełni funkcję prawodawczą, propozycje aktów prawnych zgłaszane są przez Komisję Europejską. Są
one następnie rozpatrywane przez Radę, która może je zmienid przed uchwaleniem.
Parlament Europejski nie posiada (w zasadzie) i na razie inicjatywy ustawodawczej5, jednakże aktywnie uczestniczy
(wraz z Radą) w procesie tworzenia i przyjmowania prawa. Pełni także funkcje kontrolne poprzez m.in. interpelacje –
ustne i pisemne zapytania kierowane do przedstawicieli Komisji Europejskiej lub Rady Unii Europejskiej,
występowanie do Trybunału Sprawiedliwości ze skargami na nieprzestrzeganie praw w toku działalności prowadzonej
przez Komisję Europejską i Radę Unii Europejskiej oraz rozpatrywanie petycji wnoszonych przez obywateli UE.
3 Często wynika to z faktu przestrzegania zasady subsydiarności, a zatem pozostawiania ostatecznej decyzji paostwom członkowskim czy
innym organom administracji publicznej.
4 Traktat Llizbooski rozszerza zakres stosowania procedury współdecyzji, co zapewni PE pozycję równorzędną z Radą (reprezentującą
wszystkie paostwa członkowskie) przy przyjmowaniu zdecydowanej większości unijnych aktów prawnych.
5
Patrz. przyp. 5.
Tekst powstał w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie Organizacji
Pozarządowych 2009 – ścieżka EURO-NGO+ działania rzecznicze”
Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.
Strona 3
Bardziej dogłębna analiza roli poszczególnych instytucji znajduje się w ekspertyzie.
W konsekwencji tego ogólnie zarysowanego procesu i w wyniku współpracy m.in. wskazanych instytucji do paostw
członkowskich docierają różne rozwiązania prawne w różnym stopniu obowiązujące.
Kiedy w codziennym życiu czy pracy zawodowej pojawi się potrzeba odwołania się do zapisów prawnych, w pierwszej
kolejności, co oczywiste, sięga się po rozwiązania krajowe, szukając w ustawach czy rozporządzeniach zapisów, które
regulują określone kwestie. Czasem jednak to nie wystarcza i pojawia się potrzeba zapoznania się z prawodawstwem
unijnym6. Zdarza się bowiem, że – zwłaszcza w odniesieniu do dyrektyw – powstają wątpliwości, czy sposób ich
wdrożenia do krajowego prawa jest zgodny z oryginałem i intencjami zawartymi w podstawowym akcie.
Ostatnim przykładem takiego działania jest aktywnośd Stowarzyszenia Liderów Lokalnych Grup Obywatelskich
związana z projektem ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji publicznej 7. Z rozporządzeniami sprawa jest
prostsza, bo łatwiej można powoład się bezpośrednio na konkretny zapis. Działacze organizacji pozarządowych
wielokrotnie czynili to w okresie przygotowania do wdrażania funduszy strukturalnych, odwołując się do
rozporządzenia Rady8, a szczególnie do jego art. 11 zatytułowanego „Partnerstwo”. Często jednak sprawa jest trochę
trudniejsza, bo wymaga prześledzenia większej liczby dokumentów, z których niektóre są dyrektywami, inne
decyzjami, jeszcze inne np. zaleceniami czy wytycznymi. Wtedy powstaje wątpliwośd – jak je czytad i jak stosowad.
Prostej, zawsze skutecznej metody nie ma9, wiele zależy bowiem od dziedziny, o którą chodzi. Jak wspomniano
bowiem wyżej, nie we wszystkich obszarach kompetencje UE są jednakowe i jednakowo daleko idące.
Dalej Autorka poddaje analizie ustawodawstwo dotyczące zdrowia publicznego.
Zapraszamy do zapoznania się z pełnym tekstem analizy (WWW.ofop.eu, zakładka „Nasze artykuły i ekspertyzy”).
***
Marzena Mendza-Drozd - członkini Rady Działalności Pożytku Publicznego II kadencji i Europejskiego Komitetu
Społeczno-Ekonomicznego (gdzie reprezentuje polskie organizacje pozarządowe), członek Mazowieckiego
Regionalnego Komitetu Sterującego, prezes Stowarzyszenia Dialog Społeczny, członkini Zarządu Stowarzyszenia na
rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, członek Stowarzyszenia Koln/Jawor. Była kierownikiem Projektu Inicjatywy
Proeuropejskiego oraz Programów Phare/Tacis LIEN i Demokracja. Założycielka i kierownik w latach 1993-2000
Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO. Prowadziła szereg szkoleo dla samorządowców i
organizacji pozarządowych w zakresie Funduszy Strukturalnych i systemów ich wdrażania.
Nazwa strony www http://eur-lex.europa.eu. Katalog EurLex obejmuje umowy i konwencje, prawo wtórne o charakterze wiążącym,
prawodawstwo uzupełniające (np. decyzje przedstawicieli rządów paostw członkowskich w Radzie) oraz niektóre akty o charakterze
niewiążącym, ale posiadające duże znaczenie. Dla każdej pozycji w katalogu podaje się: numer danego aktu, jego tytuł, odniesienie do
publikacji, numery dokumentów ewentualnych aktów zmieniających, dostępne wersje skonsolidowane aktu podstawowego oraz kolejnych
aktów zmieniających. Numer dokumentu (zapisany tłustym drukiem nad tytułem) stanowi kombinację cyfr i liter, z których każda ma
określone znaczenie. Np. numer dokumentu 3 1977 L 0311 – 3 oznacza prawo wtórne, 1977 rok przyjęcia lub publikacji aktu, L – dyrektywa,
a 0311 numer identyfikacyjny aktu prawnego. Rozporządzenia oznaczone są literą R, a decyzje literą D.
7http://www.informacjapubliczna.org.pl/11,120,stanowisko_sllgo_w_sprawie_nowelizacji_ustawy_o_dostepie_do_informacji_publicznej_i
_zalozen_ustawy_o_ponownym_wykorzystaniu_informacji_publicznej.html
8 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające ogólne zasady dla Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności.
9 Jedną z ważniejszych rzeczy, które w tych poszukiwaniach i lekturze aktów prawnych należy uwzględniad, jest umiejętnośd rozróżniania, z
jakim rodzajem dokumentu ma się do czynienia. Ta wiedza w wielu sytuacjach może naprowadzid na właściwy trop lub pozbawid złudnych
nadziei.
Tekst powstał w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie Organizacji
Pozarządowych 2009 – ścieżka EURO-NGO+ działania rzecznicze”
Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.
Strona 4
6
Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych jest jedynym w Polsce ponadbranżowym
zrzeszeniem NGO, skupiającym ponad 80 organizacji z całej Polski, niezależnie od ich zasięgu
działania, wielkości i przedmiotu działalności. Ponieważ członkami stowarzyszenia są m.in.
regionalne i branżowe związki stowarzyszeń, na poziomie podstawowym, tj. uwzględniającym
członków naszych organizacji członkowskich, jest to kilkaset organizacji i ponad milion osób.
Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych
tel. (22) 828 91 28, wew. 161, 135, 154
faks (22) 828 91 29
e-mail: [email protected]
[email protected]
www.ofop.eu
ul. Szpitalna 5/5
00-031 Warszawa
Tekst powstał w ramach finansowania ze środków Programu „Wspieranie Organizacji
Pozarządowych 2009 – ścieżka EURO-NGO+ działania rzecznicze”
Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności.
Strona 5
OFOP jest niezależną i stabilną platformą dyskusji, uzgadniania i upowszechniania stanowisk
szerokiego grona organizacji pozarządowych.