Prawdziwa stawka negocjacji nad Pakietem energetyczno

Prawdziwa stawka negocjacji nad Pakietem energetyczno–
klimatycznym
Autor: dr Bolesław Jankowski
Zarówno min. Marcin Korolec, w swojej wypowiedzi w dn. 27 listopada jak i Szef UKIE
M. Dowgielewicz wskazali na sztywną postawę dużych krajów unijnych w czasie negocjacji na
temat Pakietu energetyczno-klimatycznego. Częściowo przyzwyczailiśmy się już do tego, że
polskie postulaty na forum unijnym trafiają na twardy grunt i podobna sytuacja z Pakietem
specjalnie nie dziwi. Tym razem jednak sytuacja wydaje się wyjątkowa, zarówno ze względu na
wagę Pakietu jak i siłę i zasadność polskich argumentów Dlatego warto nieco głębiej
zastanowić się nad przyczynami tej trudnej sytuacji negocjacyjnej.
1. Stanowisko Polski i jej podstawy
Propozycje zawarte w Pakiecie mają ogromną wagę
Propozycje zawarte w Pakiecie oznaczają gruntowną zmianę dotychczasowego podejścia do
ochrony środowiska poprzez wprowadzanie wymogu płacenia wysokich opłat za emisję
dozwoloną. W istocie są to wprowadzane tylnymi drzwiami rozwiązania para podatkowe. Całość
rozwiązań zawartych w Pakiecie będzie miała – przynajmniej w części krajów - niezwykle silny
wpływ na energetykę, gospodarkę i konsumentów. Skalę zmian jakie wprowadza pakiet Min. M.
Korolec porównał do wprowadzania wspólnego rynku czy wspólnej waluty.
Propozycje KE są żenująco słabe i niekompletne
Propozycje zgłoszone przez Komisję mają wiele słabości i są wewnętrznie niespójne. Idą w
kierunku rosnącego fiskalizmu, zwiększają zakres jałowych przepływów finansowych, tworzą
ogromny obszar dla uznaniowych decyzji administracyjnych i powiększają zakres zadań
administracji. Są niekompletne, gdyż nie zawierają zasad funkcjonowania aukcji oraz rozdziału
darmowych uprawnień. Te brakujące elementy są tworzone pod wpływem grup interesu i
najsilniejszych państw członkowskich, czego przykładem jest obecne ręczne majstrowanie w
odniesieniu do zasad rozdziału uprawnień dla tzw. sektorów wrażliwych. Niestety te nowe
rozwiązania mają poważny wpływ na oceną skutków wdrożenia Pakietu.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o. o.
1
Prawdziwa stawka negocjacji nad Pakietem energetyczno–klimatycznym
Mamy argumenty i alternatywne propozycje
Zawartość i konstrukcja Pakietu wyznacza Polsce rolę kraju, który ma ponieść największe
koszty gospodarcze i społeczne w imię ochrony klimatu i specyficznie rozumianej solidarności,
w której często bogatszy zyskuje kosztem biedniejszych. Szczegółową ocenę skutków Pakietu
dla Polski przedstawiono Raporcie 2030 opracowanym przez firmę EnergSys na zlecenie
PKEE. Mimo prób zakwestionowania tych wyliczeń, m.in. przez ekspertów KE, wyniki tam
zawarte nie zostały podważone. Dowodem jest fakt, że Komisja nie zdecydowała się na
uruchomienie procesu weryfikacji wyników polskiego raportu mimo, ze zrobiła to w odniesieniu
do ocen rządu włoskiego. Również wyniki innych analiz potwierdzają wiarygodność wyliczeń
Raportu 2030.
Poza analizami liczbowymi rząd polski dysponuje dużą liczbą argumentów systemowych, które
uzasadniają konieczność wprowadzenia zmian w Pakiecie. Oprócz wskazania problemów
Polska proponuje także konkretne rozwiązania, które poprawią funkcjonowanie Pakietu nie tylko
z perspektywy naszego kraju. Propozycje te oparte są na rozwiązaniach, które są popierane
przez wiele organizacji przemysłu europejskiego i które zostały pozytywnie ocenione pod
względem merytorycznym przez znaną firmę doradczą Ecofys.
2. Co kryje się za fasadą uczciwych negocjacji?
Konsekwentne forsowanie Pakietu w kształcie zaproponowanym przez Komisję i negatywne
nastawienie do polskich propozycji jest zastanawiające jeśli się spojrzy na problem wyłącznie
od strony merytorycznej. Dlatego zasadne jest poszukiwanie innych niż oficjalnie
przedstawianych uzasadnień obecnej postawy negocjacyjnej największych krajów unijnych.
Poniżej podjęliśmy próbę odczytania tych nie do końca artykułowanych przyczyn.
Liczy się siła decyzyjna a nie siła argumentów
Utrzymywanie niezwykle twardego stanowiska jest regułą w przypadku Komisji Europejskiej.
Uczestnicząc w pracach grup eksperckich dot. włączenia lotnictwa do systemu EU ETS byłem
zdumiony z jaką łatwością przedstawiciele Komisji odrzucali, a czasem ignorowali nawet
najbardziej racjonalne argumenty. Trudno bowiem znaleźć rozsądne wytłumaczenie włączenia
lotnictwa międzynarodowego, które nie jest objęte Protokołem z Kioto do systemu, który ma
realizować cele tego protokołu i to przed rokiem 2012. Taki zabieg oznacza bowiem pojawienie
się dwóch rodzajów uprawnień, znaczną komplikację całego systemu oraz zaburzenie
warunków rynku uprawnień na finiszu realizacji wymagań okresu Kioto.
Wydaje się też, że Komisji jest trudno przyznać się do błędu jakim było przygotowanie Pakietu
w oparciu jedynie o oceny skutków bezpośrednich. Rozkład skutków pośrednich na
poszczególne kraje został całkowicie pominięty w ocenach. Właśnie te wtórne skutki związane z
odmienną skalą podwyżek cen energii są głównym problemem dla Polski. Jeśli chodzi zaś o
stanowisko Francji, przewodzącej obecnie Unii, to należy ona do głównych beneficjentów
wdrożenia pełnego aukcjoningu, dlatego jej mandat moralny do przewodzenia obecnym
negocjacjom jest bardzo wątpliwy.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o. o.
2
Prawdziwa stawka negocjacji nad Pakietem energetyczno–klimatycznym
Dążenie do większej substytucji węgla gazem
Takie przypuszczenie sformułował prof. K. Żmijewski w swoim oficjalnym blogu w tekście pt.
Tanio czy drogo? na podstawie rozmów z przedstawicielami urzędników KE i w ministerstwach
krajów członkowskich. Propozycje Polski idące w kierunku darmowych przydziałów uprawnień
na podstawie wskaźników dla najlepszych technologii rzeczywiście mogą zmniejszyć skalę
zastępowania węgla gazem. Preferowanie rozwoju elektrowni gazowych kosztem węglowych
dziwi, gdyż jest niezgodne z celami nowej unijnej polityki energetycznej, która obok ochrony
klimatu stawia sobie za cel ograniczenie zależności od importu węglowodorów.
Dążenie do wyższych cen energii
Takie przypuszczenie również znalazło się we wspomnianym tekście prof. K. Żmijewskiego.
Znajduje ono potwierdzenie w innych wypowiedziach przedstawicieli Komisji, w których
podkreśla się m.in. że wyższe ceny energii będą stymulowały większą oszczędność energii.
Tego typu argumentacja nie może jednak zostać zaakceptowana, gdyż system EU ETS ma na
celu redukcję emisji CO2. Poprawa efektywności jest osobnym celem unijnej polityki
energetycznej i powinna być realizowana przez odrębny pakiet działań;
Zmiana warunków konkurencji w UE
Wprowadzenie obowiązku zakupu uprawnień emisyjnych jest faktycznie wprowadzeniem para
podatku ekologicznego. Ponieważ dotyczy ważnego czynnika produkcji, to wpływa istotnie na
konkurencyjność gospodarek poszczególnych krajów zarówno w relacjach wewnątrz UE jak i na
zewnątrz. Z drugiej strony proponowane rozwiązania wpływają bardzo silnie na koszty produkcji
energii, w tym szczególnie energii elektrycznej. Dlatego mają ogromny wpływ na
konkurencyjność różnych producentów, wartość aktywów energetycznych, a także całych
przedsiębiorstw energetycznych.
Byłoby naiwnością sądzić, że orędownicy Pakietu nie są świadomi tych zmian. Dlaczego jednak
decydują się na wprowadzanie tak silnych zmian rynkowych i rozwiązań para podatkowych,
skoro wprowadzanie nowych rozwiązań podatkowych w skali całej UE wymaga odmiennych
trybów uzgodnień i oceny skutków? Dlaczego tak silne zmiany są wprowadzane przez system
EU ETS, w którym jedną z naczelnych zasad tworzenia KPRU, przestrzeganą skrupulatnie
szczególnie w stosunku do Polski, była zasada zachowania równych zasad konkurencji?
3. Czego możemy oczekiwać od prawa unijnego ?
Zasady funkcjonowania UE oraz tworzenia nowego prawa są regulowane w zapisach
traktatowych. Jedną z podstawowych jest zasada pomocniczości, która stwierdza, że Unia ma
prawo działać tylko w interesie wszystkich państw wspólnoty i tylko w takich przypadkach, gdy
dany kraj nie jest w stanie samodzielnie zrealizować postawionego zadania. Zasada
proporcjonalności natomiast stwierdza m.in., że do realizacji wspólnych celów UE może
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o. o.
3
Prawdziwa stawka negocjacji nad Pakietem energetyczno–klimatycznym
stosować wyłącznie środki, które są do osiągnięcia wspólnych celów konieczne i które nie
ograniczają zdolności do realizacji innych celów wspólnotowych. Polska ma prawo oczekiwać,
że zarówno te zasady, jak i cele sformułowane w obowiązujących już aktach prawnych będą
respektowane.
W przypadku propozycji Komisji zawartych w Pakiecie tak nie jest. Pakiet przedstawia
rozwiązania, które są w interesie części członków UE a równocześnie stanowią ogromne
obciążenie dla innych. Co więcej, ustanowienie wspólnych zasad rozdziału uprawnień pogwałca
zasadę proporcjonalności, gdyż nie jest konieczne do osiągnięcia celów redukcji emisji w
sposób efektywny kosztowo (dowodem jest obecnie funkcjonujący system). Z kolei
wprowadzenia obowiązkowego aukcjoningu w przypadku grupy krajów, w tym Polski oznacza
pogwałcenie zapisów dyrektywy EU ETS, które mówią o konieczności ograniczenia
negatywnych skutków redukcji emisji dla gospodarki i zatrudnienia (por pkt. 5 Preambuły).
4. Konkluzje końcowe
1. Obecne negocjacje mają dość dziwny przebieg. Zaproponowane zostały rozwiązania,
które nie wytrzymują krytyki merytorycznej, są w sposób ewidentny krzywdzące dla
części krajów i są niezgodne z podstawowymi zasadami unijnymi. Polska, która
najbardziej ucierpi w wyniku wdrożenia Pakietu i która walczy o swoje uzasadnione
prawa nie znajduje jednak posłuchu o innych unijnych partnerów.
2. Podstawową kwestią jest więc, czy Polska może liczyć na racjonalną dyskusję i
konstruktywne podejście do nadania Pakietowi takiego kształtu, który będzie możliwy do
zaakceptowania dla wszystkich państw członkowskich i nie będzie tworzył warunków
dyskryminujących dla części z nich, w tym Polski.
3. Dotychczasowy przebieg negocjacji jest oparty na argumentach siły negocjacyjnej
zamiast racjonalnej dyskusji, a proponowane rozwiązania naruszają porządek prawny i
podstawowe zasady jakie leża u podstaw Unii. Dlatego Polska musi się domagać, by
wypracowanie końcowych decyzji dokonywało się w oparciu o racjonalny dialog, w
którym w sposób klarowny formułowane są i oceniane racje i argumenty.
4. Nie możemy się godzić na sytuacje gdy jak to ujmuje prof. Żmijewski” inaczej się pisze
inaczej czyta”, gdy o końcowych rozwiązaniach decydują ukryte cele i intencje, a cele i
zasady deklarowane w dokumentach unijnych są ignorowane (np. zapis o minimalizacji
negatywnego wpływu na gospodarkę i zatrudnienie, który jest zawarty w dyrektywie
tworzącej system EU ETS).
5. Nie możemy się godzić na brak poszanowania podstawowych zasad traktatowych na
jakich opiera się Unia, w tym zasady pomocniczości, która mówi o działaniu w interesie
wszystkich krajów a nie tylko niektórych.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o. o.
4
Prawdziwa stawka negocjacji nad Pakietem energetyczno–klimatycznym
6. Toczące się obecnie negocjacje są więc nie tylko grą o ostateczny kształt pakietu
energetyczno–klimatycznego ale są też walką o klarowny, racjonalny i uwzględniający
interesy wszystkich krajów sposób stanowienia nowego prawa unijnego.
7. Dlatego Rząd Polski powinien twardo walczyć o racjonalny kształt nowego prawa
tworzonego w oparciu o propozycje Pakietu. Dopiero uzyskanie właściwych rozwiązań
systemowych w ramach tego procesu może dać powód do powtórzenia na zakończenie
negocjacji gestu Marcinkiewicza: yes, yes, yes – co zapowiadał niedawno Premier.
Uzyskanie okresów przejściowych lub innych drobnych ustępstw będzie bowiem
porażką a nie sukcesem negocjacji. I nie da się jej wytłumaczyć podpisaniem celów
Pakietu przez Prezydenta w marcu 2008.
Bardziej kompleksową ocenę Pakietu energetyczno–klimatycznego i jego skutków dla Polski można znaleźć w
opracowaniu autora pt.: Pakiet energetyczno-klimatyczny porażką czy zwycięstwem dla Polski i Unii?”
zamieszczonego w serwisie CIRE.
Badania Systemowe „EnergSys” Sp. z o. o.
5