Krzysztof Wasielewski Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polska

Krzysztof Wasielewski
Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa
Polska Akademia Nauk
Program LEADER - szansą czy tylko nadzieją na aktywizację polskiej wsi?
Streszczenie
Inicjatywa LEADER powstała w 1991 roku. Jej nazwa wbrew pozorom nie wywodzi się od
terminu lider, lecz od akronimu pełnej nazwy w języku francuskim, która brzmi „Liaisons Entre
Actions de Developpement de l`Economie Rurale”, czyli: Związki pomiędzy działaniami na rzecz
rozwoju gospodarczego wsi [zob. Mozer, 2004]. U podstaw tego podejścia tkwi przeświadczenie, że
lokalnych problemów nie da się rozwiązać bez zaangażowania i aktywnego działania mieszkańców,
a decyzje o alokacji środków finansowych (pomocowych) winny być podejmowane na poziomie
lokalnym w wyniku zawarcia swoistego kompromisu pomiędzy głównymi podmiotami (aktorami)
działającymi w tym środowisku na rzecz konkretnego strategicznego dla nich celu. Jako główną idee
fixe tego podejścia można określić próbę wyłonienia i zaangażowania lokalnej elity, organizacji
społecznych, przedsiębiorstw oraz „zwykłych” członków wspólnoty, w zawiązanie swoistej
międzysektorowej instytucji dialogu społecznego jaką miałoby być lokalne partnerstwo (Lokalna
Grupa Działania, Local Action Group). W założeniu LGD stanowić ma reprezentację lokalnej
społeczności wyłonioną spośród przedstawicieli miejscowego sektora publicznego (m.in. samorządu,
szkół, domów kultury, ośrodków doradztwa czy instytucji naukowych), sektora społecznego (m.in.
organizacje pozarządowe, stowarzyszenia, fundacje, organizacje charytatywne, koła gospodyń
wiejskich)
oraz
sektora
gospodarczego
(reprezentowanego
m.in.
przez
indywidualnych
przedsiębiorców bądź ich organizacje). Tym samym Lokalna Grupa Działania winna godzić często
rozbieżne interesy rozmaitych grup społecznych (i jednostek) oraz instytucji i organizacji z różnych
sektorów, zmierzających w swych działaniach (niejednokrotnie nakierowanych na inne wartości
i cele) do poprawy warunków życia lokalnej społeczności. Efektem jej pracy powinna być spójna
i kompleksowa strategia dotycząca rozwoju terytorium, na którym działa. Tak zatem funkcjonujące
partnerstwo stanie się, z jednej strony, swoistym ośrodkiem konsultacyjnym koordynującym działania
różnych podmiotów funkcjonujących w środowisku, z drugiej zaś strony, może stać się nowym
ośrodkiem „władzy”, władnym z racji swojego międzysektorowego usytuowania, podejmowania
strategicznych decyzji dla rozwoju lokalnej społeczności. Generalnie możemy wyróżnić siedem cech
charakteryzujących podejście typu LEADER:
1. Lokalny charakter działań – po pierwsze strategia rozwoju formułowana jest na podstawie
diagnozy potencjału, sytuacji i potrzeb danego obszaru, po drugie wsparcie finansowe (tzw.
grant globalny) udzielane jest na zasadzie terytorialnej a nie sektorowej;
1
2. Oddolny charakter działań – strategia działania i decyzje o wydatkowaniu funduszy
podejmowane są lokalnie (a nie centralnie, pomimo centralnego wsparcia finansowego) przez
ludzi, którzy będą je realizować;
3. Działanie w formie partnerstwa – w opracowaniu i realizacji strategii biorą udział
przedstawiciele sektora publicznego, społecznego i prywatnej inicjatywy;
4. Innowacyjność – formułowane plany odnośnie rozwoju lokalnej społeczności muszą mieć
znamiona nowatorskich i wychodzących naprzeciw szybkim zmiano, jakim podlegają
współcześnie obszary wiejskie;
5. Zintegrowany sposób myślenia i działania – strategia rozwoju musi być efektem
rzeczywistego zaangażowania i współpracy podmiotów z wszystkich sektorów;
6. Lokalne zarządzanie finansami – Lokalna Grupa Działania ma niemal pełną autonomię
w dysponowaniu środkami z grantów globalnych, o ile działania te służą realizacji
wypracowanej wspólnymi siłami jej członków strategii. Wiąże się z tym znaczna
odpowiedzialność za sposób wydatkowania funduszy i praktyczną realizację działań
(projektów);
7. Wzajemna wymiana doświadczeń – poszczególne partnerstwa winny zawiązać sieć
współpracy i wymiany informacji zarówno w skali kraju, jak i międzynarodowej, powinny
dzielić się zdobytym doświadczeniem, tym samym wspomagać kolejne nowopowstałe
Lokalne Grupy Działania.
Program LEADER+ w Polsce
Instytucją wdrażającą program LEADER+ w Polsce jest Fundacja Programów Pomocy dla
Rolnictwa (FAPA), a płatności realizować będzie Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
(ARiMR). Ogółem do FAPY wpłynęło 249 wniosków o dofinansowanie w ramach schematu I, w tym
153 pochodziły z sektora publicznego (wnioski gmin lub ich związków), a 96 z sektora społecznego
(głównie wnioski złożone przez organizacje pozarządowe). Z tej liczby odrzucono 24 wnioski, które
nie spełniały kryteriów formalnych i merytorycznych. Łączna pula środków, o które ubiegają się
polskie gminy i organizacje pozarządowe w ramach programu LEADER+ wynosi ponad 28,5 mln zł
(po weryfikacji). Średnia kwota, o którą ubiegali się wnioskodawcy wynosiła niemal 128.000 zł.
Ogółem ponad dwie trzecie złożonych wniosków opiewało na kwotę przekraczającą 125.000 zł,
z których większość na kwotę równą lub bliską kwocie maksymalnej czyli 150.000 zł. Prawie w co
piątym wniosku kwota, o którą ubiegał się wnioskodawca zawierała się w przedziale 75.000-125.000
zł. Tylko 12,0% wniosków opiewało na sumę mniejszą aniżeli 75.000 zł. O nieco wyższe kwoty
wnioskowały podmioty z sektora z społecznego. (Tabela 1)
2
Tabela 1.
Wielkość wnioskowanej kwoty dotacji obrębie sektora publicznego i społecznego.
Poziom kwoty dotacji, o którą ubiegał się wnioskodawca
Rodzaj sektora
Sektor publiczny
Poniżej 75000 zł
75001 – 125000 zł
Ogółem
Powyżej 125000 zł
Liczebność
Odsetek
Liczebność
Odsetek
Liczebność
Odsetek
Liczebność
Odsetek
23
15,0%
29
18,9%
101
66,1%
153
100,0%
Sektor społeczny
7
7,3%
18
18,8%
71
73,9%
96
100,0%
Ogółem
30
12,0%
47
18,8%
172
69,1%
249
100,0%
Źródło: FAPA, opracowanie własne.
Najwięcej wniosków wpłynęło z województw położonych w centralnej i południowowschodniej Polsce. Rekordzistą okazało się województwo małopolskie, z którego wpłynęły do FAPY
32 wnioski, nieco dalej znalazły się województwa: świętokrzyskie (26 wnioski), mazowieckie
i podkarpackie (po 23 wnioski) oraz lubelskie (18 wniosków). Z kolei najmniejszą aktywnością
wykazały się województwa położone na terenach zachodniej (zachodnio-pomorskie i lubuskie złożyły
tylko po 7 wniosków) i południowo-zachodniej (opolskie – 8, śląskie – 10, dolnośląskie – 12) Polski
oraz województwo podlaskie, które złożyło jedynie 9 wniosków.
Generalna tendencja jest taka, że w województwach, które złożyły relatywnie dużo wniosków
szczególnie znaczącą inicjatywą wykazał się sektor społeczny (organizacje pozarządowe). Było tak
m.in.: w województwie podkarpackim, gdzie z sektora społecznego wpłynęło aż 15 spośród
wszystkich 23 wniosków, w województwie mazowieckim 12 na 23, a w województwie małopolskim
12 na 32 wnioski. Z kolei w województwach „biernych”, w których złożonych zostało stosunkowo
mało wniosków, również sektor społeczny nie wykazał się wielką aktywnością (zaangażowaniem
w inicjatywę LEADER). Jest to wyraźnie widoczne w województwie lubuskim, gdzie wpłynął tylko
1 wniosek z sektora społecznego na 7 złożonych; w województwie zachodnio-pomorskim 3 na 7,
a w śląskim 2 na 10. Swoistymi wyjątkami od tej reguły są: województwo lubelskie, w którym na 18
złożonych do FAPY wniosków tylko 2 pochodziły z sektora społecznego oraz województwo
podlaskie, gdzie z kolei tylko 1 wniosek spośród 9 był autorstwa lokalnego samorządu. (zob. Tabela 2)
Tabela 2.
Liczba złożonych wniosków ogółem, w tym tych przygotowanych przez sektor publiczny
oraz liczba partnerstw monitorowanych przez FAOW (z podziałem na województwa).
Liczba wniosków
Województwo
Dolnośląskie
Liczba lokalnych
Liczba złożonych
złożonych przez
partnerstw
wniosków ogółem
sektor publiczny
monitorowanych
(samorządy)
przez FAOW
7
11
12
Kujawsko-pomorskie
16
12
5
Lubelskie
18
16
7
Lubuskie
7
6
1
Łódzkie
13
10
3
Małopolskie
32
20
8
3
Mazowieckie
23
11
4
Opolskie
8
5
1
Podkarpackie
23
8
6
Podlaskie
9
1
3
Pomorskie
16
11
9
Śląskie
10
8
6
Świętokrzyskie
26
18
1
Warmińsko-mazurskie
14
7
2
Wielkopolskie
15
9
4
Zachodniopomorskie
7
4
4
OGÓŁEM
249
153
74
Źródło: FAPA oraz FAOW, opracowanie własne.
Słów kilka o badaniu
Zasadniczym celem projektu była chęć poznania celów i motywów skłaniających instytucje
(organizacje pozarządowe, jednostki samorządowe) do ubiegania się o dotacje w ramach projektu
LEADER+. Interesowało nas, po pierwsze: czy wnioskodawca w swym działaniu kieruje się ideą
utworzenia lokalnego partnerstwa działającego na rzecz obszaru, w którym funkcjonuje, czy może
bardziej jego intencje mają charakter partykularny, tj. czy wynikają z chęci realizacji jakiegoś
konkretnego projektu bez założenia bardziej dalekosiężnej współpracy międzysektorowej; po drugie:
czy wnioskodawca zna zasadniczą ideę podejścia typu LEADER; po trzecie: czy wnioskodawca
podjął już jakieś działania na rzecz szeroko rozumianych działań dialogu społecznego z pozostałymi
instytucjami niezbędnymi do zawiązania Lokalnej Grupy Działania. Interesowało nas również, czy na
obszarze, na którym ma być budowane partnerstwo panują sprzyjające czy niesprzyjające warunki aby
podjąć tego typu działania, tj. czy sprawnie funkcjonuje lokalny samorząd czy działają tam (i jakie)
organizacje społeczne.
Pierwotnie założono, iż wytypowany do badania zostanie jeden (ograniczenia finansowe
całego projektu nie pozwoliły na analizę większej liczby wnioskodawców) spośród tych
wnioskodawców, którzy dostali z FAPY dotację na tworzenie Lokalnej Grupy Działania (LGD)
w obrębie województwa lubelskiego. Pomimo, że mieści się ono na tzw. ścianie wschodniej, gminy
z tego województwa wykazały się dość dużą aktywnością (piąty wynik w skali ogólnopolskiej)
i złożyły do FAPY w ramach projektu LEADER+, aż 18 wniosków. Wstępnie podjęto decyzję o tym,
iż do badania wybrany zostanie jeden spośród tych wnioskodawców, który dostanie dofinansowanie.
Jednakże decyzje o przyznaniu dotacji nie zapadły w FAPIE w przewidzianym terminie i tym samym
konieczne stało się nieco inne dobranie jednostki badania. Spośród 18 złożonych w województwie
lubelskim wniosków tylko 15 zostało pozytywnie zweryfikowanych pod względem formalnym
i merytorycznym. Z ich grona wybór padł na wniosek nr L/01/078/04 złożony przez Związek
4
Międzygminny „Dolina Ciemięgi”. Po pierwsze zdecydowano się na wybranie wniosku złożonego
przez sektor publiczny (samorząd), a nie społeczny (organizacje pozarządowe).1 Spowodowane to
było podejrzeniem, że ten typ wnioskodawcy znacznie częściej (aniżeli z sektora społecznego)
kierować się może krótkofalowymi celami partykularnymi (chęć pozyskania środków na konkretną
inwestycję, np. projekt kanalizacji). Po drugie wybrano wniosek złożony przez związek gmin, a nie
pojedynczą gminę. Na decyzję tę wpłynął przede wszystkim fakt, iż spośród wszystkich złożonych
wniosków w obrębie województwa lubelskiego tylko jeden powstał z inicjatywy Związku
Międzygminnego. Pozostałe były „autorstwa” pojedynczych gmin lub organizacji pozarządowych
(2 wnioski). Kluczowe w tym momencie było założenie, iż sam fakt powstania Związku jest dowodem
powstania jakiejś znaczącej inicjatywy, która jest wynikiem pewnej wizji rozwoju lokalnej
społeczności, bądź po prostu jedynie sposobem na pozyskanie pewnych zewnętrznych funduszy. Inną
ważną przesłanką, która skłoniła nas do wybrania tego wniosku do badania był fakt, iż w żadnej
z gmin wchodzących w skład Związku nie działały do tej pory partnerstwa monitorowane przez
Forum Aktywizacji Obszarów Wiejskich ani animatorzy wyszkoleni przez jej ekspertów. Zatem
podjęta przez te trzy gminy inicjatywa wydawała się w pełni lokalna i autonomiczna.
W całym projekcie zdecydowano się na zastosowanie metod jakościowych. Wybór padł na
zogniskowany wywiad grupowy (focus). Do udziału w nim zaproszeni zostali przedstawiciele
samorządów
tworzących
wytypowany
Związek
Międzygminny
(wnioskodawcy
projektu
o dofinansowanie w ramach program LEADER+) oraz lokalni działacze organizacji pozarządowych.
W tej pierwszej grupie znaleźli się wójtowie gmin wchodzących w skład Związku Międzygminnego
„Dolina Ciemięgi”, zastępca wójta, podinspektor ds. audytu w Urzędzie Gminy oraz przedstawiciel
Urzędu Gminy ds. inwestycji. W tej drugiej grupie znaleźli się: przedstawiciel Towarzystwa
Regionalnego Gminy Niemce, reprezentantka Stowarzyszenia Gmin Lubelszczyzny oraz Prezes
Stowarzyszenia Rozwoju Gminy Niemce. Łącznie grupa fokusowa liczyła 9 osób.
Wnioski/rekomendacje
•
Sukces programu LEADER+ zależy od dotarcia na wieś z ideą, a dopiero w następnej
kolejności z pieniędzmi. Siła tego programu leży bowiem w filozofii podejścia typu
LEADER. Wydaje się jednak, że w przypadku braku dotacji (wsparcia finansowego) na
tworzenie LGD i następnie na granty globalne, idea LEADER byłaby w realiach polskich
dalece nieskuteczna;
•
Wydaje się, że z programu LEADER+ skorzystają przede wszystkim tereny bardziej aktywne
oraz zasobne w kapitał społeczny i ekonomiczny;
1
Oczywiście mieliśmy świadomość, że to tylko formalny wnioskodawca. Mógł być on także reprezentantem
większej grupy podmiotów związanych z rożnymi sektorami.
5
•
Na terenach słabo rozwiniętych i ubogich w kapitał społeczny program LEADER może się nie
powieść: decydujący wydawać się może fakt słabego zabudowania obszarów wiejskich
organizacjami pozarządowymi „nowego typu”;
•
Negatywną konsekwencją wprowadzenia programu LEADER+ może być zwiększenie stopnia
polaryzacji obszarów wiejskich (zarówno w skali kraju, jak i w obrębie poszczególnych
gmin);
•
Gminy, które mają słabe i bierne samorządy mogą mieć kłopoty z wykorzystaniem
możliwości jakie daje program LEADER+;
•
Na terenach, gdzie w słabej kondycji jest sektor społeczny (pełniący zazwyczaj funkcje
kontrolne) może dojść do istotnych nadużyć. Samorządowe inicjatywy mogą wychodzić do
organizacji i firm „zaprzyjaźnionych” lub fikcyjnych, a płynące na wieś pieniądze – formalnie
wydawane zgodnie z prawem
- mogą nie przyczynić się do tworzenia społeczeństwa
obywatelskiego i aktywizacji lokalnej społeczności;
•
Pewnym kłopotem – zdecydowanie do przełamania – może być brak umiejętności kooperacji
międzysektorowej i przekazania części kompetencji nowej instytucji, jaką będzie Lokalna
Grupa Działania. Wydaje się, że szczególnym problemem może być konieczność „podzielenia
się ” władzą i utrata decydującego wpływu na regionalną politykę;
•
Szczególne znaczenie może mieć przepływ informacji nt. roli, znaczenia i charakteru
programu LEADER+. Tym samym szczególnie ważną rolę odgrywać mogę wszelkie
programy i instytucje docierające z taką informacją do lokalnej społeczności. W tym
kontekście ważne będzie czy i na ile uda się zachęcić i zmobilizować już funkcjonujące LGD
do wzajemnej współpracy, wizyt, wymiany doświadczeń zarówno na płaszczyźnie krajowej,
jak i międzynarodowej.
6