Karta pojazdu

Ekspertyza Związku Powiatów Polskich, dział prawno – statutowy, kwiecień 2009 roku
Analiza podstaw prawnych zwrotu części pobranych opłat
za wydanie kart pojazdu
Opis stanu faktycznego
Problem, przed którym obecnie stoją samorządy powiatowe swoimi korzeniami sięga roku
2003. Zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2002 roku brzmieniem art. 77 ust. 4 pkt 2
ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym: „Minister właściwy do
spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wysokość opat za kartę pojazdu.”
Doprecyzowanie delegacji ustawowej znalazło się w ust. 5, zgodnie z którym „W
rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 4, należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla
rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart
pojazdów.”
W realizacji upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 28
lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ustalił, że:
 za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP organ
rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł (§1 ust. 1);
 za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł (§1
ust. 2)..
Oczywistym jest, że taka regulacja wykraczała poza zakres upoważnienia, gdyż kwota 500 zł
miała niewiele wspólnego z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdów.
Nie może zatem budzić większego zdziwienia sytuacja, że wzmiankowany przepis
został skierowany do TK pod zarzutem jego niekonstytucyjności przez Rzecznika Praw
Obywatelskich. Doprowadziło to do wydania w dniu 17 stycznia 2006 roku wyroku o sygn. U
6/04, w którym Trybunał Konstytucyjny uznał §1 ust. 1 rozporządzenia za niezgodny z art. 77
ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217
Konstytucji RP.
Celem ustalenia wysokości opłaty Minister Transportu i Budownictwa
rozporządzeniem z dnia 28 marca 2006 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
przyjął, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP
organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł (§1 ust. 1). Ustalono, że rozporządzenie
to wchodzi w życie z dniem 15 kwietnia 2006 roku, przy czym nie zastosowano instytucji
wstecznej mocy przepisów.
Powyższe rozporządzenie trafiło jednocześnie przed Europejski Trybunał
Sprawiedliwości w trybie pytania prejudycjalnego zadanego przez Sąd Rejonowy w
Jaworznie w związku ze sprawą Piotra Kawali przeciwko Gminie Miasta Jaworzna o zwrot
nadpłaty za otrzymaną kartę pojazdu. Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 roku Trybunał
Sprawiedliwości (piąta izba), wydanym w sprawie C-134/071 stwierdził, iż art. 90 akapit
pierwszy WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak ta
przewidziana w §1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., która to opłata w praktyce
jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego
przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z
nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już
zarejestrowany.”
1
publ. Dz.U.UE.C Nr 64, poz. 15
Niniejszy tekst jest interpretacją obowiązującego prawa i nie stanowi podstawy do roszczeń z tytułu zawartych w nim treści
Ekspertyza Związku Powiatów Polskich, dział prawno – statutowy, kwiecień 2009 roku
Analiza prawna
Wprowadzenie
W świetle powyższego stanu faktycznego nie ulega wątpliwości, że sporna opłata w
wysokości 500 zł była opłatą niekonstytucyjną i niezgodną z prawem wspólnotowym. Owa
konstatacja nie zamyka jednak rozważań dotyczących niniejszej sprawy. Na jej kanwie
pojawiają się bowiem trzy zasadnicze pytania:
1. Czy starosta ma prawo odmówić stosowania rozporządzenia wydanego przez właściwego
ministra – nawet wówczas gdy jest świadomy niekonstytucyjności i niezgodności z
prawem wspólnotowym rzeczonego rozporządzenia?
2. Czy wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku stwierdzającego niezgodność
rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, a jednocześnie odraczającego termin utraty mocy
obowiązującej tego aktu prawnego, sądy mają prawo odmawiać zastosowania przepisów
rozporządzenia w odniesieniu do stanów mających miejsce przed wydaniem wyroku
Trybunału Konstytucyjnego?
3. Czy powiat jest zobowiązany do zwrotu opłat pobranych na podstawie rozporządzenia
uznanego za niezgodne z prawem wspólnotowym? W przypadku odpowiedzi pozytywnej:
w jakim trybie powinien nastąpić wspomniany zwrot i czy z tego tytułu przysługuje
powiatowi roszczenie odszkodowawcze skierowane do Skarbu Państwa?
Od razu na wstępie należy podkreślić, że wszystkie powyższe pytania należą do grona
zagadnień trudnych, przy czym owa trudność wynika zarówno z braku dostatecznie licznego
orzecznictwa i doktryny, jak i znacznej rozbieżności ocen w istniejących orzeczeniach i
piśmiennictwie.
Uczyniwszy to zastrzeżenie możemy przystąpić do poszukiwania odpowiedzi na trzy
postawione pytania.
Pytanie pierwsze
Pytanie to należy w praktyce rozbić na dwa pytania – dotyczące odpowiednio przypadku
niekonstytucyjności i niezgodności z prawem wspólnotowym.
W tym pierwszym przypadku sytuacja przedstawia się względnie prosto. Co prawda
już od czasów rzymskich obowiązuje zasada kolizyjna lex superior derogat legi inferiori, to
jednak – jak wskazuje doktryna – nie ma ona tak automatycznego charakteru jak chociażby
bliźniacza jej zasada lex posterior derogat legi priori: „Z art. 8 ust. 2 [Konstytucji] wynika
zakaz wydawania przepisów o treści niezgodnej z Konstytucją, natomiast nie wypowiada się
on na temat sankcji naruszenia wyrażonego w nim nakazu. Przysługująca Konstytucji
najwyższa moc prawna nie pociąga za sobą automatycznej eliminacji z systemu prawnego
przepisów o treści niezgodnej z Konstytucją. Sama przez się niezgodność taka, niezależnie od
stopnia jej „oczywistości” nie powoduje ani nieistnienia, ani nieważności przepisu zawartego
w tekście aktu niższej rangi. Jedyną sankcją, przewidzianą w Konstytucji, jest utrata mocy
obowiązującej w następstwie ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału
Konstytucyjnego stwierdzającego taką niezgodność.”2 Analogicznie przedstawia się sytuacja
na niższych szczeblach hierarchii prawa – w odniesieniu do rozporządzeń i ustaw. Organy
administracji działają na podstawie i w granicach prawa, a to oznacza że są związane prawem
aktualnie obowiązującym – nawet jeśli jest ono wadliwe. W przypadku, gdy rozporządzenie
na podstawie którego winna działać administracja jest niezgodne z ustawą, na podstawie
której zostało wydane, można ewentualnie rozważyć powstrzymanie się administracji od
działań i podniesienia zarzutu niezgodności z prawem w postępowaniu sądowym, które
będzie się toczyło w związku z jej bezczynnością.
2
A.Mączyński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy, Państwo i prawo z 2000 r., nr 5, s. 9
Niniejszy tekst jest interpretacją obowiązującego prawa i nie stanowi podstawy do roszczeń z tytułu zawartych w nim treści
Ekspertyza Związku Powiatów Polskich, dział prawno – statutowy, kwiecień 2009 roku
Wówczas sąd – na podstawie art. 193 Konstytucji – będzie miał możliwość
wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, a w konsekwencji wycofania wadliwego aktu
z systemu prawa obowiązującego. W żadnym wypadku nie można pozwolić administracji,
aby rozstrzygając merytorycznie sprawę samodzielnie decydowała o stosowaniu, bądź
niestosowaniu konkretnych przepisów pod pozorem ich niezgodności z aktami wyższego
rzędu. Prowadziłoby to bowiem do wielkiej niepewności prawa.
Odmiennie przedstawia się sytuacja w odniesieniu do ewentualnej niezgodności
rozporządzenia z prawem wspólnotowym. Już w wyroku z dnia 22 czerwca 1989 roku,
zapadłym w sprawie 103/88 Frateli Costanzo vs. Commune di Milano3 Europejski Trybunał
Sprawiedliwości sformułował pogląd, iż również organy administracyjne państw
członkowskich mają obowiązek odmowy zastosowania normy prawa krajowego w razie
stwierdzenia jej niezgodności z prawem wspólnotowym, przy czym zasada ta odnosi się
również do organów zdecentralizowanych, w tym samorządu terytorialnego. Dodać należy, że
wyrok ten zapadł wbrew opinii rzecznika generalnego C.O.Lenza, który postulował nałożenie
na organy administracji obowiązku odmowy zastosowania norm krajowych jedynie wówczas,
gdy są one przekonane (np. w związku z wcześniejszym orzeczeniem ETSu lub sądów
krajowych) o niezgodności konkretnego przepisu z prawem wspólnotowym. Mimo, że w
świetle późniejszej linii orzecznictwa stanowisko wyrażone w sprawie Constanzo należy
uznać za utrwalone i uogólnione, a organy administracji zobowiązane do uwzględniania norm
prawa wspólnotowego z urzędu i zapewniać im pierwszeństwo w procesie stosowania prawa 4,
to w rozważanym przez nas przypadku nie jest jasne na czym owo zastosowanie powinno
polegać.
Pytanie drugie
Przed udzieleniem odpowiedzi na to pytanie w pierwszej kolejności musimy odnieść się do
przesłanek dzięki którym postawienie pytania jest zasadne. Otóż nie każdy akt normatywny,
co do którego orzeczona została niezgodność z Konstytucją, może stanowić podstawę
odpowiedzialności. Jak jest wskazywane w doktrynie w pewnych sytuacjach niezgodność
z prawem aktu normatywnego odnosić się będzie wyłącznie do stanów na przyszłość, przy
jednoczesnym wyraźnym uznaniu dotychczasowego stanu prawnego za zgodny
z Konstytucją5. Wskazywane są trzy przypadku, w których taka sytuacja ma miejsce.
Jako jedna z nich jest wskazywane odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy
przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Nie sposób bowiem przyjąć, by organ
stosujący w okresie odroczenia prawo z nakazu TK, działał na podstawie nielegalnych
unormowań6.
Tymczasem w interesującym nas orzeczeniu TK wyraźnie odroczył utratę mocy
obowiązującej do dnia 1 maja 2006 roku (pkt II sentencji wyroku). W uzasadnieniu wyraźnie
zostało zresztą podkreślone, że Trybunał uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy
obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 roku celem umożliwienia
wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności –
nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji.
Prima facie wydawałoby się, że zamyka to rozważania dotyczące możliwości
powołania się przed sądami na niekonstytucyjność przepisów w odniesieniu do okresu przed
1 maja 2006 roku.
3
Zb.Orz. z 1989 r., s. 1839
Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, pr. zb. p.red. J.Barcza, Wydawnictwo Prawo i Praktyka
Gospodarcza, Warszawa 2006, s. I-258
5
M.Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 45-46
6
J.Kremis, w: Kodeks cywilny. Komentarz, pr. zb. p.red. E.Gniewka, Beck, Warszawa 2006, s. 682
4
Niniejszy tekst jest interpretacją obowiązującego prawa i nie stanowi podstawy do roszczeń z tytułu zawartych w nim treści
Ekspertyza Związku Powiatów Polskich, dział prawno – statutowy, kwiecień 2009 roku
Konieczne jest jednakże jeszcze ustosunkowanie się do kwestii samodzielnego
decydowania przez sądy o niekonstytucyjności przepisów rangi podstawowej.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi
Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją,
ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie
prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Wskazuje się przy tym,
że sformułowanie „sąd może” powinien być czytany tylko w ten sposób, że sąd mając co
najmniej wątpliwości odnośnie do zgodności aktu normatywnego z konstytucją, w zasadzie
musi zadań pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu 7.
Od zasady tej powszechnie w doktrynie i orzecznictwie formułowany jest wyjątek
w odniesieniu do aktów podstawowych, w tym rozporządzeń. Twierdzi się bowiem, że sąd
może samodzielnie dokonać kontroli legalności aktu podustawowego i następnie odmówić
zastosowania przepisu, który w opinii takiego sądu narusza przepis hierarchicznie nadrzędny.
Wyjątek ten wywodzony jest zazwyczaj z brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji zgodnie
z którym sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko
Konstytucji oraz ustawom. Wydaje się jednak, że owa norma ma charakter gwarancyjny,
tj. odnoszący się do statusu sędziego, a nie kompetencyjny, tj. określający zakres kompetencji
sądów8. W konsekwencji zatem można mieć poważne wątpliwości, co do zasadności
wspomnianego wyjątku; jednakże ze względu na wspomniane już wyżej jego
rozpowszechnienie próba jego obalenia w całości nie rokuje zbyt dużych szans powodzenia.
W naszej ocenie odmiennie przedstawia się sytuacja w przypadku wcześniejszego
wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Otóż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji
RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą. Jak jest
podkreślane w doktrynie, przepis ten oznacza, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego
wiążą w sposób bezwzględny wszystkich – bezpośrednich i pośrednich – adresatów.
Związanie to nie ogranicza się tylko do stron sporu, ale obejmuje wszystkie organy państwa
(w tym także wszystkie sądy) 9. Jeśli zatem Trybunał Konstytucyjny odracza wejście w życie
wydanego przez siebie orzeczenia, to wszystkie sądy są związane wyznaczonym terminem.
Do tego czasu zakwestionowany przepis – mimo swojej niekonstytucyjności – obowiązuje
i jako taki może być podstawą dokonywanych rozstrzygnięć. W ten sposób sanowane są
również działania podjęte przed dniem wydania wyroku przez TK. Stanowisko takie ma
utrwaloną linię orzecznictwa trybunalskiego. Przytoczyć można chociażby następujący
fragment uzasadnienia wyroku TK: „Trybunał jest świadomy, że posłużenie się techniką
wyroku odraczającego oznacza stosowanie w praktyce przepisu, co do którego już wiadomo,
że jest on niekonstytucyjny. Musi to powodować niezadowolenie tych, którzy takim
stosowaniem będą dotknięci. Możliwość, którą stwarza art. 190 ust. 3 Konstytucji,
immanentnie jednak wiąże się z sytuacją, gdy przez okres odroczenia skuteczności orzeczenia
o konstytucyjności będzie istniał stan niezadowalająco odpowiadający rygorystycznie
rozumianym zasadom konstytucyjności, a decyzję w tej kwestii oddał ocenie Trybunału”10.
W świetle powyższego, w naszej ocenie odrzucić należy formułowane w doktrynie
propozycje odmiennego podejścia. Przede wszystkim dotyczy to propozycji opartych na
rozróżnieniu obowiązywania i stosowania prawa. Sprowadzają się one do ujęcia, że przepis
co prawda dalej obowiązuje (bo tak Trybunał zdecydował), ale jako niekonstytucyjny nie
7
J.Trzciński, M.Wiącek, Komentarz do art. 193 Konstytucji, s. 13, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz. Tom V, pr. zb. p.red. L.Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007; por. wyrok TK z 4
października 2000 r., sygn. P 8/00, publ. OTK ZU 2000, nr 6, poz. 189 i wyrok Sądu Najwyższego-Izby
Cywilnej z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. Akt I CK 291/2003, publ. OSNC 2005 r., nr 4, poz. 71
8
J.Trzciński, M.Wiącek, op.cit., s. 15-16
9
L.Garlicki, Komentarz do art. 190 Konstytucji, s. 6, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz.
Tom V, pr. zb. p.red. L.Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007
10
Wyrok TK z 27 października2004 r., sygn. akt SK 1/04
Niniejszy tekst jest interpretacją obowiązującego prawa i nie stanowi podstawy do roszczeń z tytułu zawartych w nim treści
Ekspertyza Związku Powiatów Polskich, dział prawno – statutowy, kwiecień 2009 roku
powinien być stosowany11. Na podobnych założeniach został oparty wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 roku, sygn. akt II OSK 1403/05 12, toteż na poparcie
zasługuje glosa krytyczna do tego wyroku13.
W konsekwencji przeprowadzonych rozważań przyjąć należy, że sądy mogą w
konkretnej sprawie samodzielnie decydować o niestosowaniu przepisów rangi podstawowej
zarzucając im niegodność z Konstytucją lub ustawami, o ile uprzednio nie został wydany
wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej materii. Po wydaniu wyroku sądy są
związane oceną dokonaną przez Trybunał – również w zakresie dotyczącym ewentualnego
odroczenia mocy obowiązującej wyroku (a zatem uchylenia mocy obowiązującej przepisów).
W świetle powyższego w pełni zasługuje na poparcie stanowisko wyrażone przez Sąd
Najwyższy właśnie w odniesieniu do ewentualnych nadpłat za wydanie kart pojazdu. Otóż w
uchwale z dnia 7 grudnia 2007 roku, sygn. akt III CZP 125/0714, SN stwierdził „Skarb
Państwa nie ponosi odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez wydanie rozporządzenia
Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
(Dz.U. Nr 137, poz. 1310) w czasie, gdy przepisy tego rozporządzenia, pomimo stwierdzenia
ich sprzeczności z Konstytucją i ustawą zwykłą przez Trybunał Konstytucyjny, dalej
obowiązywały.”. Godzi się przytoczyć tu fragmenty uzasadnienia powyższej uchwały:
„Uznanie, że samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające
do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, a odroczenie
wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie ma żadnego znaczenia, musiałoby prowadzić do
dysfunkcjonalności w działalności organów państwa. Z jednej strony z orzeczenia Trybunału
wynikałoby bowiem jednoznacznie, że określony przepis, pomimo jego sprzeczności z
ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, nadal obowiązuje, zatem organy państwa
powinny się więc do niego, w czasie odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, stosować. Z
drugiej strony gdyby przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą
związaną z obowiązywaniem takiego przepisu, żaden racjonalnie działający organ nie
powinien go stosować, gdyż narażałby w ten sposób Skarb Państwa, czyli siebie samego, na
konieczność ponoszenia nieraz dotkliwej odpowiedzialności odszkodowawczej. [...] Skoro
trafny jest wniosek, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za
niekonstytucyjny nie uzasadnia odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 1
k.c., gdy w okresie odroczenia ustawodawca wyda nowy przepis zgodny z Konstytucją, to
pozbawione racji byłoby przyznawanie takiej możliwości po terminie zakreślonym przez
Trybunał. Stworzenie przez Trybunał możliwości dalszego obowiązywania przepisu
uznanego za niekonstytucyjny oznacza, że przepis ten powinien zostać pozbawiony mocy
prawnej, ale do czasu, gdy to nastąpi, działania organów państwowych, dla których stanowił
on podstawę, nie są co do zasady bezprawne.”
Pytanie trzecie
Odpowiedź na pierwszą część trzeciego pytania jest niełatwa, bowiem w orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości trudno jest zidentyfikować orzeczenia odnoszące
się bezpośrednio do konieczności zwrotu opłat pobranych przez podmiot samorządowy (nie
należący do sfery administracji rządowej) na podstawie niezgodnego z prawem aktu
normatywnego wydanego przez administrację rządową. Konieczne jest zatem oparcie się na
roszczeniach restytucyjnych skierowanych przeciwko państwu.
11
tak np. A.Wróbel, „Odroczenie” przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisu
niezgodnego z Konstytucją, s. 105n, w: Ratio est anima legis, pr. zb., Naczelny Sąd Administracyjny, 2007
12
publ. Wokanda 2006 r., Nr 5, s. 35
13
P.Tuleja, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2007 r., Nr 1, s. 136
14
OSNC 2008, nr 12, poz. 138, Biul. SN 2007, nr 12, poz. 7
Niniejszy tekst jest interpretacją obowiązującego prawa i nie stanowi podstawy do roszczeń z tytułu zawartych w nim treści
Ekspertyza Związku Powiatów Polskich, dział prawno – statutowy, kwiecień 2009 roku
Choć prawo wspólnotowe nie zawiera przepisów bezpośrednio nakazujących zwrot
przez państwa członkowskie opłat pobranych niezgodnie z prawem wspólnotowym, to zasadę
taką sformułował poprzez swoje orzecznictwo ETS. W pierwszych orzeczeniach zasada ta
wywodzona była z prawa krajowego15, jednakże począwszy od roku 1983 obowiązek zwrotu
pobranych opłat został uznany za „konsekwencję i dodatek do praw przyznanych jednostkom
przez przepisy wspólnotowe”16, a zatem mający swoje źródło w systemie prawa
europejskiego. W efekcie obecnie powszechnie przyjmowany jest obowiązek państwa zwrotu
opłat. Nie jest jasne, czy obowiązek ten rozciąga się na samorząd terytorialny w sytuacjach
analogicznych do rozważanej przez nas. Tendencje orzecznicze ETSu przejawiające się w
uznawaniu różnych podmiotów za emanację państwa pozwalają jednak przypuszczać, że
samorząd terytorialny tym obowiązkiem zostałby objęty.
Warto w tym miejscu jednak wskazać, że co do zasady ETS dopuszcza uzupełniające
stosowanie roszczeń restytucyjnych i odszkodowawczych17. Można zatem próbować też
bronić tezy, iż wobec rozdzielenia podmiotu winnego wydania niezgodnego z prawem
wspólnotowym rozporządzenia i podmiotu będącego beneficjentem tego rozporządzenia,
właściwą drogą byłyby roszczenia odszkodowawcze skierowane bezpośrednio wobec Skarbu
Państwa. Wydaje się, że ostatecznego rozstrzygnięcia może dostarczyć jedynie autorytatywne
orzeczenie ETSu.
Zwrot opłat następuje na podstawie proceduralnych przepisów krajowych zatem
zakładając konieczność zwrotu opłat przez powiaty zastanowić się należy jakie przepisy
byłyby właściwe do tej czynności.
Naszym zdaniem błędne jest stanowisko sądów upatrujących podstawę zwrotu
pobranych opłat w cywilnoprawnej instytucji bezpodstawnego wzbogacenia. Istotnie zgodnie
z art. 405 Kodeksu Cywilnego kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem
innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, przy czym zgodnie z art. 410 §1
KC szczególnym przypadkiem bezpodstawnego wzbogacenia jest świadczenie nienależne.
Nie można jednakże tych przepisów czytać w oderwaniu od zakresu zastosowania KC.
Otóż zgodnie ze swoim art. 1 Kodeks Cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne
między osobami fizycznymi i osobami prawnymi. Stosunek cywilnoprawny to z kolei taki
stosunek prawny, w którym podmioty zachowują autonomiczną względem siebie pozycję; nie
występuje zatem w tym układzie uprawnień i obowiązków zjawisko władczego określania
przez jedną ze stron sytuacji prawnej drugiej strony 18. Nie sposób przyjąć, że obowiązkowa
opłata pobierana w związku z wydaniem karty pojazdu jest wyrazem równorzędnej pozycji
organu rejestrującego i nabywcy samochodu.
Choć istotnie instytucja bezpodstawnego wzbogacenia może mieć zastosowanie
w niektórych specyficznych wypadkach świadczeń o charakterze innym niż cywilnoprawne,
to nie przekonuje argumentacja sprowadzająca się do uznania, że przy braku podstawy
prawnej każde świadczenie będzie podpadało pod przepisy dotyczące bezpodstawnego
wzbogacenia. Gdyby przyjąć tego typu interpretację – prosto rozciągającą się na pozostałe
kondykcje - niezrozumiałe stałoby się istnienie wielu innych instytucji prawnych takich jak
np. zwrot nienależnie zapłaconego podatku.
Wadliwość interpretacji dokonanej przez sąd stanie się jeszcze bardziej oczywista, gdy
odwołamy się do postanowienia Trybunału Sprawiedliwości, na którym właśnie opierają się
sądy krajowe.
15
por. orzeczenie 33/76 Rewe-Zentralfinanz vs. Landwirtschaftskammer fuer das Saarland
orzeczenie 199/82 Admministrazione delle Finanze dello Stato vs. SpA San Giorgio
17
por. N.Półtorak, Roszczenia o zwrot opłat pobranych przez państwo niezgodnie z prawem wspólnotowym,
Europejski Przegląd Sądowy z 2006 r., Nr 4, s. 21
18
P.Machnikowski, w: Kodeks Cywilny. Komentarz, pr. zb. p.red. E.Gniewka, Beck, Warszawa 2006, s. 4
16
Niniejszy tekst jest interpretacją obowiązującego prawa i nie stanowi podstawy do roszczeń z tytułu zawartych w nim treści
Ekspertyza Związku Powiatów Polskich, dział prawno – statutowy, kwiecień 2009 roku
Otóż w postanowieniu tym czytamy „skoro opłata od pierwszej rejestracji pojazdów
samochodowych, taka jak sporna opłata ma w oczywisty sposób charakter podatkowy i jest
pobierana nie w związku z przekroczeniem granicy państwa członkowskiego, które je
ustanowiło, lecz przy pierwszej rejestracji pojazdu samochodowego na terytorium tego
państwa, należy uznać, że jest ona objęta ogólnym reżimem obciążeń wewnętrznych
nakładanych na towary”19. Dodać zresztą należy, że analogiczne stanowisko zajął Trybunał
Konstytucyjny, co znalazło swoje odbicie w odnoszeniu przepisów rozporządzenia do art. 217
Konstytucji przewidującego wyłączność ustawy w ustanawianiu podatków. W konsekwencji
przyjąć należy, że opłata za wydanie karty pojazdu – przynajmniej w postaci ukształtowanej
rozporządzeniem z dnia 28 lipca 2003 roku – miała charakter podatkowy.
W orzecznictwie sądowym prezentowane są dwa stanowiska. Pierwsze z nich poddaje
ową opłatę rygorom Ordynacji podatkowej i wtedy wskazuje starostę jako organ właściwy w
sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu 20. Druga wskazuje, że bezpośrednią
podstawą nałożenia opłaty są przepisy prawa, a sama odmowa zwrotu stanowi czynność
materialno-techniczną21. Z pewnymi zastrzeżeniami opowiedzieć się należy za pierwszą z
wymienionych linii orzeczniczych. Zgodnie z art. 2 §1 pkt 1 Ordynacji Podatkowej ma ona
zastosowanie również do opłat, przy czym w dalszej części ustawy pod pojęciem podatku
mieszczą się również opłaty (por. art. 3 pkt 3 lit. c). W konsekwencji zatem do zwrotu opłat
za kartę pojazdu powinny mieć zastosowanie przepisy rozdziału 9 działu III Ordynacji
podatkowej, regulujące problematykę nadpłat.
Na zakończenie pozostaje odnieść się do kwestii ewentualnych roszczeń
odszkodowawczych w stosunku do Skarbu Państwa. Naszym zdaniem w takim zakresie,
w jakim powiaty będą musiały zwrócić pobrane opłaty, będzie takie roszczenie
przysługiwało, przy czym jego podstawą będą zasady odpowiedzialności odszkodowawczej
państwa z tytułu wydania aktu normatywnego niezgodnego z prawem wspólnotowym.
Konkluzje
1. Wobec odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny wejścia w życie orzeczenia
stwierdzającego niekonstytucyjność przedmiotowego rozporządzenia, nie ma podstaw do
zwrotu nadpłaty z tego tytułu.
2. Przedmiotowe rozporządzenie było niezgodne z prawem wspólnotowym.
3. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości
przyjąć należy, że na powiatach ciąży obowiązek zwrotu pobranych niezgodnie z prawem
wspólnotowym opłat – choć możliwe jest bronienie tezy, iż w miejsce roszczenia
restytucyjnego wobec powiatu winno mieć tu miejsce roszczenie odszkodowawcze wobec
Skarbu Państwa.
4. W przypadku uznania, że powiaty winny zwrócić pobrane opłaty, właściwą instytucją
służącą temu celowi jest instytucja nadpłaty podatku, nie zaś bezpodstawnego
wzbogacenia.
5. W zakresie, w jakim powiaty zwrócą pobrane opłaty, przysługuje im roszczenie
odszkodowawcze w stosunku do Skarbu Państwa.
Opracowanie: Grzegorz Kubalski – Związek Powiatów Polskich
19
postanowienie C-134/07, pkt 26
por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 2972/05, publ. LEX nr
194038
21
por. postanowienie NSA z 11 maja 2007 roku, sygn. akt I OSK 573/07, publ. LEX nr 360321
20
Niniejszy tekst jest interpretacją obowiązującego prawa i nie stanowi podstawy do roszczeń z tytułu zawartych w nim treści