Collusion during tender an example of construction work contracts

Transkrypt

Zeszyty Naukowe UNIWERSYTETU PRZYRODNICZO-HUMANISTYCZNEGO w SIEDLCACH
Nr 97
Seria: Administracja i Zarz dzanie
2013
mgr Olga Rytel
Uniwersytet Przyrodniczo-Humanistyczny
w Siedlcach
Zmowy przetargowe na przyk adzie zamówie!
na roboty budowlane
Collusion during tender an example
of construction work contracts
Streszczenie: W artykule podj to prób przedstawienia istoty zmowy przetargowej jako niedozwolonego porozumienia ograniczaj!cego efektywno"# wykorzystania "rodków publicznych.
Zaprezentowano przyk$ady zamówie% publicznych na roboty budowlane, w przypadku których
pojawi$y si podejrzenia o istnienie zmów, polegaj!cych na uzgadnianiu cen sk$adanych ofert.
S owa kluczowe: efektywno !, zamówienia publiczne, roboty budowlane, zmowa przetargowa
Abstract: This paper describes the essence of collusion during tender (such collusion is illegal
agreement restricting the effectiveness of the use of public funds). It shows examples of public
procurement, which aroused suspicion that the companies entered into collusion to agree the
level of prices of their offers.
Key words: effectiveness, public procurement, construction work, collusion during tender
Wst"p
Pa"stwo, jako uczestnik rynku, zawiera transakcje w celu dostarczenia dóbr, us#ug i robót budowlanych na zadania publiczne, jednak dzia#anie
takie nie charakteryzuje si$ komercyjno ci% – celem takiej aktywno ci nie
jest bowiem maksymalizacja zysków, ale zabezpieczenie potrzeb spo#ecznych. Popyt na rynkach publicznych (w przypadku których jednym z uczestników jest pa"stwo) wynika zatem z konieczno ci spe#niania pewnych zada", wykonywanych w interesie publicznym1.
Ponadto, organy administracji s% dysponentem rodków publicznych,
a nie ich w#a cicielem i nie ponosz% skutków podj$tych decyzji bezpo rednio
w swoim prywatnym biznesie.
1
Ch. Bovis, The Liberalisation of Public Procurement and its Effects on the Common Market,
Ashgate, Dartmouth 1998, s. 5.
422
O. Rytel
Efektywno#$ realizacji zada! publicznych
Efektywno ! jest poj$ciem niejednoznacznym i ró&nie interpretowanym, bezdyskusyjne pozostaje jednak, i& efektywno ! dotyczy wyników podejmowanych dzia#a" – rezultatów opisanych relacj% uzyskanych efektów do
poniesionych nak#adów. W rozumieniu ogólnoekonomicznym relacja ta powinna d%&y! do optimum.
W odniesieniu do wykonywania zada" publicznych efektywno ! rozumiana jest jako zbiór relacji ekonomicznych w postaci przep#ywów pieni$&nych pomi$dzy uczestnikami dzia#alno ci s#u&%cej realizacji zada" wyznaczonych prawem i zale&y w znacznej mierze od trafno ci doboru oraz
prawid#owo ci skonstruowania instrumentów pieni$&nych, dzi$ki którym realizowane s% procesy podzia#u i wymiany wytworzonych dóbr i us#ug. Mo&na
zatem przyj%!, &e jest ona pojmowana jako takie kszta#towanie wydatków
publicznych, które pozwala uzyska! najwi$ksz% korzy ! spo#eczn% z alokowanych rodków publicznych2.
Kryteria oceny ofert w zamówieniach publicznych na roboty budowlane
Udzielaj%c zamówie" publicznych na roboty budowlane uwzgl$dnia
si$ przede wszystkim proponowan% cen$, cz$sto jest to jedyne kryterium.
Potwierdzaj% to dane zaprezentowane w tabeli 1. Jak mo&na zauwa&y!,
w latach 2000-2011 wzrós# odsetek post$powa", w których oferta wybrana
by#a jednocze nie ofert% najta"sz% (z 65,8% w roku 2000 do 88,0% w roku
2011). Swoje maksimum wska'nik ten osi%gn%# w 2008 roku – wówczas to
w blisko 96% postepowa", których wyniki opublikowano w Biuletynie Zamówie" Publicznych, wybrane oferty by#y najta"sze spo ród zg#oszonych.
Je&eli chodzi o poszczególne rodzaje zamówie", dostawy charakteryzuje najwi$kszy odsetek post$powa", w przypadku których ró&nica pomi$dzy maksymaln% a minimaln% cen% sk#adanych ofert mie ci si$ w przedziale
od 0% do 30%. Jest to zapewne wynikiem tego, i& wycena zlece" na dostawy wydaje si$ naj#atwiejsza. Odwrotnie jest w przypadku us#ug – tutaj odsetek post$powa", w przypadku których ró&nica pomi$dzy maksymaln% a minimaln% cen% sk#adanych ofert mie ci si$ w przedziale od 0% do 30%, jest
najni&szy. Zapewne wp#yw na to wywiera niezwykle z#o&ony charakter us#ug,
ich ogromna ró&norodno ! i utrudniona porównywalno !. Dla robót budowlanych odsetek post$powa", w przypadku których ró&nica pomi$dzy maksymaln% a minimaln% cen% sk#adanych ofert mie ci si$ w przedziale od 0%
do 30%, przyjmuje wielko ci zawieraj%ce si$ pomi$dzy warto ciami charakteryzuj%cymi dostawy i us#ugi. Z jednej strony, roboty budowlane odznaczaj%
si$ bowiem zazwyczaj d#ugim terminem realizacji i wynikaj%c% z niego du&%
nieprzewidywalno ci% oraz – podobnie jak us#ugi – z#o&ono ci%, ró&norodno ci% i utrudnion% porównywalno ci%. Z drugiej strony, du&a konkurencja
2
B. Filipiak, Efektywno"# w zarz!dzaniu finansami samorz!dowymi. Skutek kryzysu czy obiektywna konieczno"#?, „Zeszyty Naukowe Polskiego Towarzystwa Ekonomicznego” 2011, nr 10,
s. 226.
Seria: Administracja i Zarz dzanie (24)2013
ZN nr 97
Zmowy przetargowe na przyk!adzie zamówie" na roboty budowlane
423
w sektorze budowalnym sprzyja wyrównywaniu si$ cen zawartych w ofertach
poszczególnych wykonawców.
Tabela 1. Uzyskiwane ceny w oparciu o og#oszenia o udzieleniu zamówienia opublikowane w Biuletynie Zamówie" Publicznych w latach
2000-2011
Rok
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Odsetek post#powa", w których
oferta wybrana
by!a jednocze%nie
ofert najta"sz
65,8
69,9
80,0
84,0
84,0
93,0
93,5
95,2
95,8
95,7
88,1
88,0
Odsetek post#powa", w przypadku których ró$nica
pomi#dzy maksymaln a minimaln cen sk!adanych
ofert mie%ci!a si# w przedziale od 0% do 30%
Roboty
Dostawy
Us!ugi
budowlane
51
57
b. d.
52
60
30
54
70
40
56
71
44
54
73
44
71
78
67
66
76
58
58
67
42
55
64
41
46
62
38
43
58
35
40
58
33
(ród#o: opracowanie w#asne na podstawie informacji publikowanych przez Urz%d Zamówie"
Publicznych – http://www.uzp.gov.pl (data wej cia 10.01.2013).
Z kolei dane przedstawione w tabeli 2 odnosz% si$ do wykorzystywanych w postepowaniach kryteriów oceny ofert.
Tabela 2. Kryteria oceny ofert zastosowane w post$powaniach og#oszonych w Biuletynie Zamówie" Publicznych w latach 2002-2011
Rok
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
&rednia liczba kryteriów zastosowanych w jednym post#powaniu
Roboty
Ogó!em
budowlane
b. d.
b. d.
2,00
b. d.
2,06
1,86
2,40
2,23
2,24
2,10
2,31
2,18
2,69
2,20
3,72
2,20
3,63
2,40
3,61
2,40
Cena jako jedyne kryterium
– odsetek postepowa"
Roboty
Ogó!em
budowlane
39
b. d.
51
b. d.
29
b. d.
53
b. d.
64
b. d.
87
91
89
93
90
94
91
95
91
95
(ród#o: opracowanie w#asne na podstawie informacji publikowanych przez Urz%d Zamówie"
Publicznych – http://www.uzp.gov.pl (data wej cia 10.01.2013).
ZN nr 97
424
O. Rytel
Analizuj%c przedstawione dane dla ogó#u post$powa" og#oszonych
w Biuletynie Zamówie" Publicznych, z jednej strony, zaobserwowa! mo&na
zjawisko pozytywne, za jakie nale&y uzna! wzrost liczby kryteriów oceny
ofert stosowanych przez zamawiaj%cych. Z drugiej za strony, niepokoi tak
wysoki i wzrastaj%cy odsetek postepowa", w których o wyborze oferty decyduje wy#%cznie cena proponowana przez wykonawców – sytuacja ta mo&e
wiadczy! o wzrastaj%cej sk#onno ci cz$ ci zamawiaj%cych do zbytniego
upraszczania procesu wyboru najkorzystniejszej oferty.
Rozpatruj%c analogiczne dane dla post$powa" dotycz%cych robót budowlanych, widoczny jest równie& wzrost liczby kryteriów oceny ofert stosowanych przez zamawiaj%cych, jednak skala tego wzrostu jest zdecydowanie
mniejsza ni& dla ogó#u postepowa". Je li chodzi o odsetek postepowa",
w których jedyne kryterium wyboru oferty stanowi cena jest on jeszcze wi$kszy ni& w przypadku rozwa&a" dotycz%cych ogó#u zamówie".
Z Raportu Komisji Europejskiej Ocena skutków i skuteczno"ci przepisów Unii Europejskiej dotycz!cych zamówie% publicznych wynika, i& w 2011
roku 70% og#osze" o udzieleniu zamówienia opublikowanych w post$powaniach powy&ej progów unijnych oraz 80% warto ci og#osze" o udzieleniu
zamówienia (równie& powy&ej progów unijnych) stanowi#y og#oszenia,
w przypadku których zamawiaj%cy udzieli# zamówienia na podstawie kryteriów oferty najkorzystniejszej ekonomicznie3.
Zmowa przetargowa jako forma
niedozwolonego porozumienia przedsi"biorców
Opisana wy&ej sytuacja sprzyja takim praktykom przedsi$biorców, które w sztuczny sposób zmieniaj% stosunki panuj%ce na rynku. Oferenci mog%
bowiem – poprzez swoje dzia#ania – d%&y! do wyeliminowania, ograniczenia
lub naruszenia konkurencji. Dzieje si$ tak wtedy, gdy wykonawcy, którzy
w za#o&eniu maj% dzia#a! niezale&nie, zawieraj% mi$dzy sob% zakazane porozumienia (tak zwane zmowy przetargowe). Przedsi$biorcy ustalaj% wówczas mi$dzy sob% warunki uczestnictwa w postepowaniu, w tym równie&
tre ! sk#adanych ofert. W skrajnej sytuacji zdarzy! si$ mo&e, &e w zmowie
uczestniczy! b$d% wszyscy oferenci ubiegaj%cy si$ o zamówienie, przez co
zlecaj%cy pozbawiony zostanie realnej mo&liwo ci wyboru.
Do zmowy przetargowej dochodzi wówczas, gdy firmy, które teoretycznie ze sob% konkuruj%, podejmuj% niejawn% wspó#prac$ w celu podniesienia cen lub obni&enia jako ci towarów czy us#ug. Praktyka omawianych
porozumie" mo&e by! szczególnie dotkliwa, je li dotyczy zamówie" publicznych – doprowadza bowiem wówczas do pozbawienia nabywców i podatników rodków pieni$&nych, przyczynia si$ do obni&enia poziomu zaufania
publicznego w stosunku do konkurencyjnych praktyk, os#abia korzy ci wynikaj%ce z konkurencyjno ci na rynku.
3
Ocena skutków i skuteczno"ci przepisów Unii Europejskiej dotycz!cych zamówie% publicznych – http://ec.europa.eu (data wej cia 10.01.2013).
ZN nr 97
425
W sytuacji, gdy przedsi$biorcy zamiast konkurowa!, podejmuj% nielegaln% wspó#prac$, ceny na ogó# rosn%, a jako ! spada. Podatnicy pokrywaj%
ró&nic$ pomi$dzy cen% ustalon% przez zmawiaj%cych si$ wykonawców a t%,
która ukszta#towa#aby si$ w wyniku niczym nieskr$powanej gry rynkowej,
za firmy – nie czuj%c presji konkurentów – nie maj% motywacji do zwi$kszania innowacyjno ci czy podnoszenie jako ci.
W praktyce zmowy przetargowe mog% przyjmowa! rozliczne postaci,
ró&ni%ce si$, na przyk#ad, skal% lub stopniem komplikacji. Zdaniem I. Skubiszak-Kalinowskiej, w praktyce, najcz$ ciej wyst$puj% cztery schematy zmów
przetargowych4:
1. Sk#adanie oferty zabezpieczaj%cej (cover bidding).
Wspomniana oferta nazywana jest równie& uzupe#niaj%ca, grzecznociow%, drobn% lub symboliczn%. Jej z#o&enie ma stwarza! pozory uczciwej
konkurencji. Jest to najbardziej popularny sposób zawierania zmowy przetargowej. Wyst$puje wówczas, gdy zachodzi przynajmniej jedna z nast$puj%cych sytuacji:
konkurencyjny wykonawca sk#ada ofert$, która jest dro&sza od
oferty wytypowanej przez zmawiaj%cych si$ na zwyci$sk%;
konkurencyjny wykonawca sk#ad ofert$, która jest zbyt droga, by
mog#a zosta! przyj$ta;
konkurencyjny wykonawca sk#ad ofert$ zawieraj%c% warunki szczególne, które nie mog% zosta! zaakceptowane przez nabywc$.
2. Ograniczanie ofert przetargowych (bid suppression).
W takim przypadku jedno lub wi$cej przedsi$biorstw obj$tych porozumieniem nie bierze udzia#u w post$powaniu lub wycofuje z#o&on% wczeniej ofert$. Post$powanie takie ma zapewni! wybór oferty wyznaczonej
wcze niej przez zmawiaj%cych si$ na ofert$ zwyci$sk%. Ograniczanie ofert
polega w istocie na tym, &e dana firma nie sk#ada swojej oferty do ostatecznego rozpatrzenia.
3. Sk#adanie ofert rotacyjnych (bid rotation).
Pozostaj%ce w zmowie firmy sk#adaj% swoje oferty, a ka&da z nich
w kolejnych post$powaniach zostaje wybrana jako zwyci$ski wykonawca.
Wdra&anie porozumienia w ramach sk#adania ofert rotacyjnych mo&e przyjmowa! ró&ne formy. Przedsi$biorcy pozostaj%cy w zmowie mog% na przyk#ad dokona! podzia#u w ten sposób, i& suma warto ci umów przypadaj%cych ka&demu z nich b$dzie mniej wi$cej jednakowa. Mog% równie&
rozdzieli! umowy pomi$dzy siebie, proporcjonalnie do wielko ci reprezentowanych przez nich firm.
4. Alokacja rynkowa (market allocation).
W tym przypadku konkurenci dziel% rynek na cz$ ci i ustalaj%, &e poszczególni uczestnicy zmowy nie b$d% sk#ada! ofert oznaczonym klientom
lub b$d% powstrzymywa! si$ od sk#adania ofert w obr$bie okre lonych obszarów geograficznych.
4
I. Skubiszak-Kalinowska, Zmowy wykonawców a zasada uczciwej konkurencji, „Przetargi Publiczne” 2011, nr 3, s. 10-11.
ZN nr 97
426
O. Rytel
Nale&y zaznaczy!, i& wy&ej wymienione modele zmów wykonawców
wzajemnie si$ nie wykluczaj%. Dla przyk#adu, w przypadku zaistnienia alokacji
rynkowej, konkurenci mog% tak&e z#o&y! oferty zabezpieczaj%ce w odpowiedzi
na zaproszenie do sk#adania ofert od potencjalnego klienta „przydzielonego”
do konkretnego wykonawcy. Podobnie, wniesienie oferty zabezpieczaj%cej
mo&na zastosowa! #%cznie ze sk#adaniem ofert rotacyjnych.
Zmowy przetargowe mog% wyst$powa! w ka&dym sektorze gospodarki, jednak niektóre bran&e – takie jak: budownictwo, us#ugi informatyczne,
czy transportowe – s% szczególnie nara&one na tego rodzaju praktyki, poniewa& przetargi s% tam typowymi formami zawierania kontraktów. Ponadto,
w budownictwie istniej% trudno ci z okre leniem ceny obiektu budowlanego,
a porównywalno ! cen jest bardzo ograniczona. St%d te& w przypadku zamówie" publicznych na roboty budowlane zmowy przetargowe polegaj%
cz$sto na uzgadnianiu cen sk#adanych ofert (s% to zatem zmowy cenowe).
Istot% zmów przetargowych jest ich niejawny, sekretny charakter, co
utrudnia ich zwalczanie. O ile jednak samo ustalanie zakresu porozumienia
jest utrzymywane w tajemnicy, to efekty takiego dzia#ania cz$sto s% zauwa&alne. O mo&liwej zmowie mo&e wiadczy! to, &e ta sama firma regularnie
wygrywa przetargi, albo odwrotnie — sk#ada oferty, które najcz$ ciej przegrywaj%. Podobnie, w%tpliwo ci mo&e budzi! sytuacja, gdy w kolejnych procedurach bior% udzia# zawsze ci sami oferenci, a po czasie mo&na zaobserwowa!, &e ka&dy z nich wygrywa równ% liczb$ przetargów.
Z niedozwolonym porozumieniem mo&emy mie! tak&e do czynienia,
gdy zwyci$zca z ma#o wiarygodnych przyczyn rezygnuje z podpisania umowy lub podejmuje dzia#ania zmierzaj%ce do uniewa&nienia swojej oferty – na
przyk#ad odmawia z#o&enia wymaganego o wiadczenia czy usuni$cia b#$dów w dokumentacji. Podejrzane mo&e by! równie& podzlecanie przez zwyci$zc$ wykonywania prac firmom, które przegra#y przetarg.
Wskazówki istnienia zmowy przetargowej nierzadko mo&na znale'!
w ofertach sk#adanych przez przedsi$biorców. Sygna#ami mog% by! identyczne b#$dy obliczeniowe w dokumentach ró&nych uczestników, czy identyczne wyceny wielu pozycji w ofercie, b%d' te& specyficzny sposób kalkulacji kosztów (na przyk#ad podawanie cen wy&szych dok#adnie o okre lony
procent od tych zaproponowanych przez innego oferenta, typowanego na
zwyci$zc$ przetargu)5.
Sprzeczne z prawem konkurencji jest zmawianie si$ nie tylko przez
przedsi$biorców przyst$puj%cych do przetargu, lecz tak&e przez jego organizatora i uczestnika. Mo&e to polega!, na przyk#ad, na przygotowaniu warunków przetargu w taki sposób, &e tylko zmawiaj%cy si$ oferent b$dzie
móg# je spe#ni!.
Warto podkre li!, i& brak wojny cenowej nie musi oznacza! od razu
nielegalnego dzia#ania, a mo&e by! po prostu przejawem zdroworozs%dkowego podej cia do zarz%dzania cenami i efektywnej polityki cenowej. Cz$sto
5
M. Krasnod$bska-Tomkiel, Uzgadnianie ofert w przetargach to te& zmowa –
http://prawo.gazetaprawna.pl, 30.01.2013.
ZN nr 97
427
jednak, jasne okre lenie czy mamy do czynienia z dzia#aniem legalnym, czy
te& nie – wbrew pozorom – nie jest #atwym zadaniem6.
Podejrzenia zmów cenowych w polskiej praktyce gospodarczej
– wybrane przyk ady
Pierwszy przedstawiony przyk#ad dotyczy post$powania o zamówienie publiczne na remont zachodniej jezdni Al. Jana Paw#a II w Warszawie na
odcinku od Ronda Rados#awa do Al. Solidarno ci. Wspomniane post$powanie Zarz%d Dróg Miejskich (ZDM) w Warszawie rozpocz%# w kwietniu
2003 roku. W post$powaniu udzia# wzi$#o pi$ciu oferentów. Po zako"czeniu
prac komisji przetargowej, w lipcu 2003 roku, do ZDM wp#yn%# protest – jeden z uczestników post$powania oprotestowa# czynno ! oceny ofert i wybór
oferty najkorzystniejszej7. Oddalenie protestu skutkowa#o wniesieniem odwo#ania do Prezesa Urz$du Zamówie" Publicznych. Zespó# Arbitrów nakaza#
uniewa&nienie post$powania, uznaj%c, i& by#o ono dotkni$te wad%, uniemo&liwiaj%c% zawarcie wa&nej umowy.
W sierpniu 2003 roku przyst%piono do drugiego post$powania dotycz%cego udzielenia analizowanego zamówienia publicznego. Tym razem
wp#yn$#y dwie oferty, przy czym jedna – po terminie, w zwi%zku z czym nie
zosta#a otwarta. Poniewa& wp#yn$#y mniej ni& dwie oferty niepodlegaj%ce odrzuceniu, post$powanie przetargowe zosta#o uniewa&nione8.
W grudniu 2003 roku rozpocz$to trzecie z kolei post$powanie przetargowe na remont zachodniej jezdni Al. Jana Paw#a II. Oferty z#o&y#o sze !
podmiotów. Tym razem wszyscy oferenci, którzy startowali ju& w poprzednich – uniewa&nionych – post$powaniach na remont zachodniej jezdni
Al. Jana Paw#a II, podnie li swoje wyceny o blisko 100%. W zwi%zku z powy&szym, prace komisji przetargowej zako"czy#y si$ uniewa&nieniem post$powania, z uwagi na brak rodków finansowych na realizacj$ zamówienia.
Czwarte ju& post$powanie dotycz%ce udzielenia opisywanego zamówienia publicznego zainicjowano w marcu 2004 roku. Do przetargu stan$#o
dziesi$ciu oferentów. Na czynno ci podj$te przez ZDM w tym przetargu z#o&ony zosta# protest.
Równocze nie, Prezydent Warszawy skierowa# do Prezesa Urz$du
Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniosek o wszcz$cie post$powania
antymonopolowego w zwi%zku z podejrzeniem stosowania praktyk ograniczaj%cych konkurencj$ w przypadku organizowanych przetargów nieograni6
). Ju kiewicz, M. Kraus, K. Nowicki, Efektywne zarz!dzanie cenami to nie zmowa cenowa –
http://mojafirma.infor.pl, 30.01.2013.
Protesty, które przedsi$biorca startuj%cy w przetargu móg# wnie ! do zamawiaj%cego (oprotestowa! mo&na by#o zarówno sam przebieg post$powania, jak i wykluczenie oferty, b%d' te& wynik przetargu) zosta#y zniesione nowelizacj% ustawy – Prawo zamówie% publicznych, wprowadzon% w &ycie 29 stycznia 2010 roku. W miejsce protestu wprowadzono poszerzenie
mo&liwo ci odwo#ania do Krajowej Izby Odwo#awczej przy Urz$dzie Zamówie" Publicznych.
8
Od 2 marca 2004 roku, na gruncie nowej ustawy – Prawo zamówie% publicznych, dopuszczono mo&liwo ! udzielania zamówienia w przypadku, gdy z#o&ona zosta#a tylko jedna oferta niepodlegaj%ca odrzuceniu.
7
ZN nr 97
428
O. Rytel
czonych na remont zachodniej jezdni Al. Jana Paw#a II na odcinku od Ronda
Rados#awa do Al. Solidarno ci w Warszawie. Wniosek ten dotyczy# podejrzenia uzgadniania cen ofert sk#adanych w post$powaniu przetargowym
z grudnia 2003.
W uzasadnieniu stawianych zarzutów wnioskodawca odwo#a# si$ do
porównania cen oferowanych we wspomnianym post$powaniu i w dwóch
wcze niejszych przetargach o tym samym przedmiocie, które zosta#y uniewa&nione. Jego zdaniem, o zawarciu porozumienia ograniczaj%cego konkurencj$ wiadczy mi$dzy innymi fakt, i& w okresie pomi$dzy terminem sk#adania ofert w pierwszym post$powaniu a terminem sk#adania ofert w trzecim
przetargu, zarówno zakres przedmiotu zamówienia, jak i ogólna sytuacja na
rynku nie uleg#y zmianie. Natomiast ceny podane w ofertach z#o&onych
w pierwszym post$powaniu by#y znacz%co ni&sze od cen zaproponowanych
w trzecim przetargu. Ponadto, ceny proponowane przez oferentów by#y
w ka&dym z post$powa" zbli&one do siebie: w pierwszym oscylowa#y
w granicach redniej kwoty oko#o 7 mln z#otych, z kolei w trzecim – rednia
warto ! oferty wynosi#a oko#o 13 mln z#otych. Wnioskodawcy przypadkowa
zbie&no ! wysoko ci kwot okre lonych w ofertach wydawa#a si$ niemo&liwa.
Jego zdaniem, przedstawione fakty wiadczy#y, i& wskazane wy&ej trzy spó#ki sztucznie zawy&y#y ceny ofert z#o&onych w trzecim post$powaniu. Dodatkowym dowodem na prawid#owo ! stawianych zarzutów mia#o by! ponowne
obni&enie cen ofert w kolejnym, czwartym ju& post$powaniu o identycznym
zakresie robót.
Pojawi#a si$ równie& informacja, &e niektóre z podmiotów, których dotyczy# zarzut wnioskodawcy, wspó#pracowa#y w ramach Mazowieckiego
Konsorcjum Budowy Infrastruktury. Dlatego Prezes Urz$du Ochrony Konkurencji i Konsumentów dokona# ustalenia celów i zakresu wspó#pracy przedsi$biorców w ramach rzeczonego konsorcjum. Zbada# tak&e charakter relacji
#%cz%cych uczestników tego konsorcjum w aspekcie mo&liwego zwi%zku
z zarzutem porozumienia w przypadku przetargu na remont zachodniej
jezdni Al. Jana Paw#a II w Warszawie.
W post$powaniu nie zebrano dowodów b$d%cych wyrazem istnienia
wzajemnych kontaktów mi$dzy skar&onymi przedsi$biorstwami, które mog#yby wiadczy! czy to o uzgadnianiu cen ofert z#o&onych w post$powaniach
o rzeczone zamówienie publiczne, czy to o naruszaniu ustawy o ochronie
konkurencji i konkurentów. Zdaniem Prezesa Urz$du Ochrony Konkurencji
i Konsumentów na poziom warto ci ofert przetargowych w poszczególnych
post$powaniach o rozwa&ane zamówienie publiczne mog#y wp#ywa! zmieniaj%ce si$ – wbrew opinii wnioskodawcy – warunki rynkowe, takie jak:
1. Ró&na ilo !, og#oszonych oraz planowanych w poszczególnych okresach, post$powa" przetargowych na realizacj$ robót drogowych – z czego wynika zmieniaj%ce si$ ryzyko, zwi%zane z popytem na materia#y budowlane i ich cen$.
2. Fakt og#oszenia trzeciego przetargu na prze#omie lat kalendarzowych
– z czym wi%&e si$ kwestia zwyczajowego w takim okresie wzrostu cen
surowców.
ZN nr 97
429
3. Okoliczno ci prawno-podatkowe – na warto ! ofert z#o&onych w trzecim
przetargu móg# wp#yn%! ówczesny brak uregulowa" prawnych, okre laj%cych stawki podatku VAT w bran&y budowlanej po wej ciu Polski do Unii
Europejskiej (mówiono o prawdopodobnym wzro cie podatku VAT o 15%
– z 7% na 22%) oraz nieznane wówczas zasady rozliczania podatku VAT
po tej dacie od umów zawartych przed ni%, a kontynuowanych po niej.
4. Zmiany w otoczeniu makroekonomicznym – rok 2003 charakteryzowa#
si$ najmniejsz% warto ci% zrealizowanej produkcji budowlano-monta&owej w sektorze publicznym od 1990 roku, za rok 2004 by# pierwszym,
w którym warto ! produkcji budowlano-monta&owej w tym sektorze zacz$#a wzrasta!. W tych okoliczno ciach przedsi$biorcy, pragn%cy skutecznie konkurowa! w rzeczonych post$powaniach minimalizowali wartoci sk#adanych ofert w pierwszym przetargu i podwy&szali je w trzecim do
poziomu umo&liwiaj%cego wygenerowanie zysku. Z kolei obni&enie warto ci ofert w czwartym przetargu by#o bezpo rednio spowodowane uniewa&nieniem trzeciego post$powania z uwagi na brak rodków finansowych na realizacj$ zamówienia – przedsi$biorcy przewidzieli, i& takiej
sytuacji niezb$dna jest rezygnacja z cz$ ci zysku przez dostosowanie
ofert do mo&liwo ci zamawiaj%cego.
W zwi%zku z powy&szym, decyzj% z maja 2006 roku, nie stwierdzono
stosowania praktyk ograniczaj%cych konkurencj$ w post$powaniu o zamówienie publiczne na remont zachodniej jezdni Al. Jana Paw#a II na odcinku
od Ronda Rados#awa do Al. Solidarno ci w Warszawie, og#oszonego
w grudniu 2003 roku.
Kolejny zaprezentowany przyk#ad podejrze" o zmow$ cenow% opisuje
sytuacj$, której skutkiem s% kroki podj$te przez Komisj$ Europejsk%. Pod
koniec stycznia 2013 roku Komisja Europejska potwierdzi#a wstrzymanie
wyp#aty 3,5 mld z#otych funduszy unijnych na projekty drogowe zarz%dzane
przez Generaln% Dyrekcj$ Dróg Krajowych i Autostrad (Komisja podkre li#a,
i& o swojej decyzji poinformowa#a polskie w#adze ju& 21 grudnia 2012 roku).
Dzia#anie takie przedsi$wzi$to w nast$pstwie informacji o trwaj%cym w Polsce post$powaniu w sprawie zmowy cenowej firm realizuj%cych trzy projekty
wspó#finasowane przez Uni$ Europejsk%. Chodzi tu o prowadzone przez
Prokuratur$ Apelacyjn% w Warszawie we wspó#pracy z Agencj% Bezpiecze"stwa Wewn$trznego ledztwo, dotycz%ce nieprawid#owo ci przy trzech
przetargach og#oszonych w 2009 roku. Wspomniane zamówienia dotycz%
rozbudowy dwóch odcinków drogi krajowej numer 8, pomi$dzy Bia#ymstokiem i Je&ewem oraz Raw% Mazowieck% i Piotrkowem Trybunalskim, a tak&e
budowy odcinka autostrady A4 Radymno-Korczowa. Akt oskar&enia przeciwko jedenastu osobom ju& trafi# do s%du: dziesi$ciu z nich (by#ym i obecnym mened&erom du&ych firm budowlanych) zarzucono udzia# w zmowie
przetargowej, a jedenastej (jeden z dyrektorów Generalnej Dyrekcji Dróg
Krajowych i Autostrad) postawiono zarzut pomocnictwa, przekroczenia
uprawnie" i przyj$cia korzy ci maj%tkowej. Wed#ug prokuratury, oskar&eni
przedstawiciele firm – ustalaj%c oferowane ceny – uzgadniali, jakie konsor-
ZN nr 97
430
O. Rytel
cjum ma konkretny przetarg wygra!. Pozostali uczestnicy zmowy zostawali
podwykonawcami9.
Jak podkre laj% cz#onkowie Komisji, w opisanym przypadku, ich obowi%zkiem jest tymczasowe wstrzymanie dotacji dla zabezpieczenia post$powania i ochrony pieni$dzy europejskich podatników. T#umacz% równie&, i&
musz% ustali!, na jak% skal$ w Polsce dochodzi#o do ustawiania cen i tworzenia pewnego rodzaju karteli. Ich zdaniem, istnieje bowiem podejrzenie, &e
proceder ten móg# dotyczy! wi$kszej liczby projektów. Przedstawiciele Komisji zwracaj% uwag$, i& ich decyzja nie jest jednoznaczna z utrat% rodków
przez Polsk$. Wskazuj% równie&, &e rodki przyznane Polsce mog% zosta!
przesuni$te na inny projekt10. Podkre laj% jednak, i& Komisja nie b$dzie realizowa#a &adnych wniosków Polski o refundacj$ projektów drogowych, dopóki wszystkie programy zarz%dzane przez Generaln% Dyrekcj$ Dróg Krajowych i Autostrad nie zostan% sprawdzone pod wzgl$dem nieprawid#owo ci.
Domagaj% si$ te& usprawnienia polskich procedur dotycz%cych zamówie"
publicznych11.
Pieni%dze, o których mowa mia#y trafi! do Generalnej Dyrekcji Dróg
Krajowych i Autostrad, a nast$pnie zosta! wyp#acone wykonawcom. Niektórzy eksperci g#o no wyra&aj% swoje obawy, i& – w zaistnia#ej sytuacji – rodki
te nigdy nie trafi% do GDDKiA, Unia Europejska nie b$dzie bowiem chcia#a
finansowa! podejrzanych projektów. Inni przypominaj%, &e przerwanie p#atno ci jest standardow% procedur% w wypadku podejrze" nieprawid#owo ci
przy wydawaniu unijnych funduszy – to pierwszy krok, jaki podejmuje Komisja Europejska. Aktualnie w ca#ej Unii ma miejsce oko#o 200 przypadków
wstrzymania p#atno ci. Zwykle po przes#aniu przez pa"stwa unijne wyjanie" i przygotowaniu planów naprawczych, p#atno ci ruszaj%. Nie wolno zatem lekcewa&y! obecnej sytuacji, ale nie musi ona stanowi! zagro&enia dla
wykorzystania funduszy przez Polsk$12.
Zdaniem, polskich w#adz, system zamówie" publicznych w Polsce
dzia#a sprawnie, czego dowodem jest fakt, i& organy cigania dostrzeg#y
mo&liwo ! istnienia zmowy cenowej wykonawców w przypadku trzech postepowa" og#oszonych w 2009 roku. O swoim podejrzeniu strona polska poinformowa#a Komisj$ Europejsk% w sierpniu 2010 roku. Komisja zareagowa#a dopiero po dwóch latach13.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zapewnia, &e Polska
ma pieni%dze na budow$ dróg. Wyja nia, &e ka&dy kraj najpierw sam wydaje
swoje pieni%dze, a potem rozlicza si$ z Komisj% Europejsk%. W Polsce pod9
Bruksela wstrzymuje miliardy na polskie drogi. Próba utworzenia kartelu – http://www.tvn24.pl
(data wej cia 30.01.2013).
10
Polska nie odzyska miliardów na drogi? Nie mo&emy finansowa# podejrzanego projektu
– http://www.tvn24.pl (data wej cia 30.01.2013).
11
Awantura o polskie drogi. Komisja Europejska mo&e zablokowa# nawet 12 mld z$
– http://www.forsal.pl (data wej cia 31.01.2013).
12
Komisja Euopejska wstrzymuje pieni!dze na budow polskich dróg – http://wyborcza.biz (data wej cia 31.01.2013).
13
Komisja Europejska wiedzia$a o zmowie cenowej od 2 lat – http://tvp.info (data wej cia
30.01.2013).
ZN nr 97
431
stawowym 'ród#em finansowania jest Krajowy Fundusz Drogowy. Fundusz
ten dysponuje rodkami, nie dojdzie zatem do opó'nie", wstrzymywania
prac ani zrywania kontraktów na budow$ dróg. Kontrakty na budow$ dróg
wspó#finansowane z funduszy Unii Europejskiej s% prowadzone normalnym
trybem: wykonawcy przedstawiaj% faktury, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad b$dzie je rozlicza#a, a Ministerstwo b$dzie je po wiadcza!
do Komisji Europejskiej, tak jak to si$ odbywa#o do tej pory. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podkre la, &e realizacja projektów, na które
rodki wstrzyma#a Komisja Europejska odbywa si$ bez &adnych zak#óce"
– firmy podejrzane o zmow$ cenow% nadal wykonuj% przydzielone im zadania,
a GDDKiA na bie&%co rozlicza si$ z wykonawcami. W opisanej sytuacji istniej%
wprawdzie podejrzenia pope#nienia okre lonego przest$pstwa, ale nie ma
jeszcze wyroku s%du, a zatem nie ma równie& podstaw prawnych, aby kogokolwiek wykluczy! z kontraktu14.
Zdaniem przedstawicieli resortu transportu, z rozmów prowadzonych
z urz$dnikami Komisji Europejskiej wynika, &e realnym terminem odblokowania pieni$dzy dla Polski na kontrakty drogowe jest po#owa marca 2013
roku – do tego czasu sprawa potencjalnej zmowy przetargowej ma zosta!
wyja niona15.
Podsumowanie
Niedozwolone porozumienia, w wyniku których ma miejsce kontrolowanie cen lub dokonuje si$ podzia#u rynku, nie podlegaj% presji konkurencji
zmuszaj%cej do wprowadzania nowych produktów, podwy&szania jako ci
i utrzymywania niskich cen. W efekcie konsumenci (w przypadku zamówie"
publicznych: podatnicy) p#ac% wi$cej za gorsz% jako !. Z bada" wynika, &e
zmowa przetargowa mi$dzy oferentami mo&e istotnie – nawet o ponad 20%
– podwy&szy! cen$ p#acon% przez zamawiaj%cego16. Je&eli „podejrzane”
o istnienie zmowy zamówienie jest wspó#finansowane ze rodków unijnych
pojawia si$ tak&e niebezpiecze"stwo wstrzymania wyp#at kolejnych transz
dofinansowania na nowe inwestycje. A zatem, straty, jakie ponosi spo#ecze"stwo w wyniku zmowy uczestników przetargu, mog% by! znacz%ce.
W przypadku zmowy przetargowej, system zamówie" publicznych –
pojmowany jako forma ingerencji pa"stwa w dziedzinie gospodarki – nie
spe#nia swojej podstawowej funkcji, która powinna przejawia! si$ w efektywnym wykorzystaniu rodków publicznych. Nie gwarantuje nabywania na najkorzystniejszych warunkach okre lonych dóbr i us#ug, niezb$dnych dla prawid#owego wykonywania zada" publicznych. Nie zapewnia skutecznej
realizacji zada" publicznych, nie umo&liwia bowiem dokonywania zakupów
towarów i us#ug w sposób oszcz$dny i racjonalny.
14
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad: Podejrzane o zmow firmy wci!& realizuj!
projekty, na które wstrzymano pieni!dze – http://www.tvn24.pl (data wej cia 30.01.2013).
15
Nowak i Bie%kowska w Brukseli. Po wyja"nieniach miliardy na drogi maj! by# odmro&one
– http://www.tvn24.pl , 01.02.2013.
16
A. Zaw#ocka-Turno, Na zmowach tracimy wszyscy – http://serwisy.gazetaprawna.pl, 01.02.2013.
ZN nr 97
432
O. Rytel
Bibliografia
Awantura o polskie drogi. Komisja Europejska mo&e zablokowa# nawet
12 mld z$ – http://www.forsal.pl (data wej cia 31.01.2013).
Bovis Ch., The Liberalisation of Public Procurement and its Effects on the
Common Market, Ashgate, Dartmouth 1998.
Bruksela wstrzymuje miliardy na polskie drogi. Próba utworzenia kartelu
Filipiak B., Efektywno"# w zarz!dzaniu finansami samorz!dowymi. Skutek
kryzysu czy obiektywna konieczno"#?, „Zeszyty Naukowe Polskiego
Towarzystwa Ekonomicznego” 2011, nr 10.
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad: Podejrzane o zmow firmy
wci!& realizuj! projekty, na które wstrzymano pieni!dze
Informacje publikowane przez Urz%d Zamówie" Publicznych
– http://www.uzp.gov.pl (data wej cia 10.01.2013).
Ju kiewicz )., Kraus M., Nowicki K., Efektywne zarz!dzanie cenami to nie
zmowa cenowa – http://mojafirma.infor.pl (data wej cia 30.01.2013).
Komisja Euopejska wstrzymuje pieni!dze na budow polskich dróg
– http://wyborcza.biz (data wej cia 31.01.2013).
Komisja Europejska wiedzia$a o zmowie cenowej od 2 lat – http://tvp.info
(data wej cia 30.01.2013).
Krasnod$bska-Tomkiel M., Uzgadnianie ofert w przetargach to te& zmowa
– http://prawo.gazetaprawna.pl (data wej cia 30.01.2013).
Nowak i Bie%kowska w Brukseli. Po wyja"nieniach miliardy na drogi maj!
by# odmro&one – http://www.tvn24.pl (data wej cia 01.02.2013).
Ocena skutków i skuteczno"ci przepisów Unii Europejskiej dotycz!cych zamówie% publicznych – http://ec.europa.eu (data wej cia 10.01.2013).
Polska nie odzyska miliardów na drogi? Nie mo&emy finansowa# podejrzanego projektu – http://www.tvn24.pl (data wej cia 30.01.2013).
Skubiszak-Kalinowska I., Zmowy wykonawców a zasada uczciwej konkurencji, „Przetargi Publiczne” 2011, nr 3.
ZN nr 97

Collusion during tender an example of construction work contracts

Transkrypt

Podobne dokumenty

Postomino: Sukcesywne wiadczenie usług

Uzupełnienie informacji w sprawie terminu otwarcia ofert ofert

Otwarty konkurs ofert na realizację zadania publicznego z zakresu

Załącznik Nr 14 ANALIZA WYBRANYCH OFERT PRACY Ćwiczenie

Znak sprawy: EA/78/06 Ogłoszenie o wyniku postępowania

Wynajem 3 urządzeń wielofunkcyjnych (drukarka/ksero/skaner/fax