dr Jerzy Jacyszyn (Uniwersytet Wrocławski) Wokół instytucji Skarbu

dr Jerzy Jacyszyn
(Uniwersytet Wrocławski)
Wokół instytucji Skarbu P a ń s t w a
Od kilku już lat trwa dyskusja nad konstrukcją Skarbu Państwa.
J a k do tej pory jest to głównie debata nad koncepcją instytucji
reprezentowania interesów państwa i zarządzania jego majątkiem. Na łamach prasy fachowej pojawiają się różne projekty
ustaw o Skarbie Państwa: jedne przechodzą bez echa, inne wywołują pewne ożywienie, niektóre zaś - nagle się pojawiają i
równie szybko znikają.
Obecnie coraz głośniej mówi się o konieczności wydania ustawy, regulującej sposób wykonywania przez państwo jego uprawnień właścicielskich. Co więcej, j a k o leitmotiv p r z e m i a n
gospodarczych, twierdzi się, że bez uporządkowania stosunków
własnościowych, w tym zwłaszcza instytucjonalizacji Skarbu
Państwa, nie zrobi się ani kroku naprzód w odblokowaniu (przyśpieszeniu) procesu prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych.
Jeżeli zatem istnieje taka pilna potrzeba, to dlaczego ciągle
się tylko mówi, gdy tymczasem złożone projekty aktów 1 , poświęconych tej problematyce, tkwią na ławce rezerwowej procedur
legislacyjnych. Podejrzewam, że nikt w racjonalny sposób na to
nie odpowie, gdyż tak jak te projekty, tak ponad sto innych aktów
prawnych, w tym gros dotyczących funkcjonowania gospodarki,
czeka w kolejce na swoje wywołanie.
Czy zatem warto już teraz mówić o instytucji Skarbu Państwa, czy nie jest to jeszcze przedwczesne, a może lepiej byłoby
poczekać na finał ustawy i dopiero wtedy zająć się analizą i prezentacją przyjętych rozwiązań jurydycznych. Warto by się zastanowić czy przyjęcie u s t a w y o S k a r b i e P a ń s t w a rozwiąże
dotychczasowe problemy własnościowe, czy też dopiero otworzy
9
R E J E N T Nr 10 - październik 1992 r.
nowy rozdział ewolucji systemu własnościowego. Ustawa o Skarbie Państwa - to początek drogi wprowadzającej nasz system
prawny w XXI wiek, fundamentalna konstrukcja całego systemu prawnego (ustrojowego) i „konstytucyjny" element gospodarki państwa. Nie sposób więc kwestionować rangi i znaczenia tego
aktu prawnego - wprost przeciwnie - dyskusja wokół ustawy o
kształcie Skarbu Państwa stwarzać winna doskonałą okazję do
edukacji prawnej, a czas dany przez ustawodawcę jurystom (praktykom i teoretykom) może być praktycznie spożytkowany tak,
aby uchwalona ustawa o Skarbie Państwa nie okazała się zaskoczeniem, a była już znana i postrzegana przez prawników, jako
zasadnicza zmiana systemu prawnego. Stąd też potrzeba popularyzowania idei, założeń i celów tej ustawy w środowiskach
profesjonalnie zajmujących się przekształceniami własnościowymi. Tymczasem, w mass mediach i na łamach prasy, brak w zasadzie prezentacji głównych założeń projektów aktów prawnych,
poświęconych Skarbowi Państwa, nie mówiąc już o skutkach prawnych, wynikających z powołania tej instytucji, w procesie przekształceń własnościowych. Warto by poświęcić trochę czasu na
wzbogacenie wiedzy i zdobycie informacji dotyczących funkcjonowania tej instytucji w krajach zachodnich, gdzie występuje już od
wielu lat Skarb Państwa. Pomocna okazuje się również refleksja
historyczna, bowiem w naszej przeszłości korzystano z instytucji
chroniącej interesy państwowe w sposób skuteczny i profesjonalny
Może na bazie tej wiedzy i informacji łatwiej będzie ocenić
krajowe projekty aktów prawnych o Skarbie Państwa, by wyrobić sobie pogląd na ile, i w jakim stopniu, zbliżyliśmy się do
standardów światowych w tym zakresie. Problem jest zresztą
znacznie szerszy: z jednej strony jesteśmy zainteresowani włączeniem się do ujednoliconych systemów jurydycznych krajów
europejskich, z drugiej zaś musimy konstruować rozwiązania
krajowe (lokalne), gwarantujące ochronę interesów państwa. J a k
połączyć te dwie z pozoru sprzeczne tendencje, by nie tworzyć
odrębnych, wykluczających się rozwiązań prawnych? Jest to
problem czekający na rzeczową odpowiedź.
10
Wokół instytucji S k a r b u P a ń s t w a
1. Konstrukcje Skarbu P a ń s t w a na tle w y b r a n y c h p a ń s t w
Krótki przegląd modeli Skarbu Państwa oparty został na rozwiązaniach stosowanych w Wielkiej Brytanii, Stanach Zjednoczonych, Francji i Włoszech.
a. Do ugruntowanych, wielowiekowych tradycji Skarbu Państwa w Wielkiej Brytanii nie trzeba nikogo przekonywać. Od wielu już lat kształtował się s t a t u s prawny Skarbu Państwa,
wyposażony w niezmiernie rozległe i wielokierunkowe uprawnienia. W centrum zainteresowania Skarbu Państwa pozostawała
i nadal pozostaje sfera budżetowa. Ona to stanowiła główny obszar jego kompetencji, obwarowany dodatkowymi i szczegółowymi u p r a w n i e n i a m i , czego wyrazem j e s t m. in. zasada, że
planowane przez poszczególne m i n i s t e r s t w a wydatki, były
wyraźnie akceptowane przez Skarb Państwa, który mógł skorzystać z prawa weta, uniemożliwiając wypływ określonych kwot na
preliminowane wydatki. Ponadto Skarb Państwa, jako główny
koordynator, wymaga, by z nim uzgadniano i konsultowano
wszelkie zadania w dziedzinie planowania. Taka sama reguła
postępowania obowiązuje wobec dochodów Skarbu Państwa.
Uchwalenie budżetu powoduje, że Skarb Państwa staje się za
niego odpowiedzialny i kontroluje poprawność rozdziału oraz wykorzystania kredytów budżetowych. Wszelkie zmiany budżetowe, a także opiniowanie i kredytowanie w zakresie dodatkowym
bądź uzupełniającym kredytów, odbywa się pod czujnym okiem
brytyjskiego Skarbu Państwa. Instytucja ta jest również koordynatorem działalności ekonomicznej w okresie wieloletnim, szczególnie w zakresie inwestycji i importu; posiada także w tej sferze
szerokie uprawnienia. Skarb Państwa jest odpowiedzialny za
politykę zaciągania zobowiązań zewnętrznych, ściśle współpracując ze swymi bankami, znajdującymi się w kraju i w państwach
Europy wschodniej. A wreszcie - brytyjski Skarb Państwa, działając według określonego trybu, udziela przywilejów na emisję
papierów wartościowych i bonów skarbowych. 2
Wyjątkową i centralną postacią Skarbu Państwa jest kanclerz, którego pozycja prawna wiąże się z tradycjami historycznymi. Posiada on specyficzny wewnętrzny status prawny i działa
na zewnątrz tej instytucji. Uprawnienia kanclerza Skarbu wobec
11
R E J E N T Nr 10 - październik 1992 r.
przedsiębiorstw państwowych są bardzo duże, mimo że przedsiębiorstwa te są samodzielne prawnie i finansowo. Jednakże Skarb
Państwa, koordynując ogólną politykę finansową w odniesieniu
do tych przedsiębiorstw, zaspokaja ich potrzeby kapitałowe. Odbywa się to po uprzednim zatwierdzeniu przez kanclerza zasad
gospodarki funduszami rezerwowymi oraz określeniu i akceptacji reguł podziału zysku. Takie możliwości daje kanclerzowi
Skarb Państwa, czym skutecznie oddziaływuje na wewnętrzną
politykę finansową przedsiębiorstw i pozwala na ustalanie kierunków ich działalności gospodarczej.
Brytyjski Skarb Państwa, analizując sytuację ekonomiczną
kraju, posiada możliwości decyzyjne w sprawach zatrudniania
menedżementu a także ustalania wysokości wynagradzania. Tak
więc, w modelu brytyjskim - Skarb Państwa wraz z kanclerzem to „nadministerstwo", „super - ministerstwo" - stanowiące centralne ogniwo w systemie prawnofinansowym tego państwa.
b. W Stanach Zjednoczonych - w dużej mierze - wzorowano się
na rozwiązaniach brytyjskich, określając status prawny, a zwłaszcza uprawnienia Skarbu Państwa, związane z finansowaniem
gospodarki publicznej.
Amerykański Skarb Państwa posiada zadania kontrolne w
zakresie przestrzegania przepisów podatkowo-finansowych. Jest
odpowiedzialny za realizację polityki fiskalnej, sprawuje też zarząd długiem publicznym, zajmuje się rozliczaniem finansowych
transakcji międzynarodowych, a także odpowiada za skutki decyzji finansowych w skali całego kraju. Nadto Skarb Państwa
koncentruje swoje działania na gromadzeniu dochodów i ich dystrybucji; zajmuje się administrowaniem i kontrolą finansów rządu, a także biciem monety, emisją papierów wartościowych
i bonów skarbowych. Pełni również rolę administratora banków
państwowych.
Odrębną sferą jest współpraca Skarbu Państwa z innymi bankami. Istnieje tam bowiem instytucja tzw. Rezerwy Federalnej, w
skład której wchodzą gubernatorzy 12 największych banków,
uprawnionych do emisji. Banki te są niezależne i samodzielne
prawnie, mimo to Skarb Państwa partycypuje w zyskach wszystkich 12 banków federalnych. Udział ten, wynoszący dużą część
zysków, przelewany jest na rzecz Skarbu, którego zasoby finan-
12
Wokół instytucji S k a r b u P a ń s t w a
sowe znacznie się wzmacniają i służyć mogą do realizacji własnej
polityki finansowej. Świadczy to o synchronizacji działań finansowych (kapitałowych) Skarbu z pozostałymi bankami amerykańskimi.
Cechą charakterystyczną tego modelu są kompetencje Skarbu
Państwa, wykraczające poza sferę bezpośrednich zadań finansowych, gdyż dość często przejmuje on na siebie obowiązki „supergliny". I t a k np. Skarb Państwa może prowadzić walkę ze
sprzedażą narkotyków, nieprzestrzeganiem reguł celnych, przestępstwami podatkowymi czy też nadużywaniem prawa wobec
państwa. Skarb Państwa w Stanach Zjednoczonych traktowany
jest jako „agent finansowy", organ rządowy o specyficznych kompetencjach władczych, śledczych, egzekucyjnych i innych.
c. Francuski model Skarbu Państwa ukształtował się nieco
inaczej.
Całość zagadnień i polityki finansowo-ekonomicznej powierzona została Ministerstwu Gospodarki i Finansów, natomiast
Skarb posiada status dyrekcji (departamentu, wydziału), stanowiąc segment organizacyjnoprawny w ramach rozbudowanej
struktury ministerialnej. Resort ten zajmuje się budżetem, programowaniem, długiem publicznym, ubezpieczeniami, podatkami, cłami, p o d a t k a m i p o ś r e d n i m i , c e n a m i , h a n d l e m
wewnętrznym i zagranicznym oraz wieloma innymi sprawami.
Dla dyrekcji Skarbu Państwa (departamentu) zarezerwowano
głównie obsługę i kontrolę realizacji budżetu oraz innych finansowych operacji pozabudżetowych, a także opiekę finansową nad
podmiotami lokalnymi i przedsiębiorstwami państwowymi, jak
również tymi, z udziałem kapitału państwowego. Poszczególne
oddziały departamentu Skarbu Państwa zajmują się sprawami
ekonomicznymi i finansowymi, zagadnieniami udziałów publicznych, sprawami międzynarodowymi, ubezpieczeniami itp.
Dyrekcja Skarbu Państwa odpowiada za utrzymanie zewnętrznej równowagi finansowej, czemu podporządkowane są dalsze
czynności, m.in. ustalanie bilansu płatności zagraniczych, kontrola wydatków zagranicznych przez publiczne podmioty i instytucje (banki, firmy oszczędnościowe). Skarb Państwa gromadzi
głównie środki przeznaczone na pokrycie wydatków lub stanowi
13
R E J E N T Nr 10 - październik 1992 r.
swoistego rodzaju kasę publiczną, która te środki przechwytuje,
administrując nimi w czasie tychże rozliczeń.
Francuski model Skarbu Państwa stanowi instytucjonalne
ogniwo, umiejscowione w ramach administracji rządowej. Jest to
agenda rządowa, nie wyposażona jednak w odrębną osobowość
prawną, co nie przeszkadza, by nie mogła reprezentować w pełni
prawa i finansów państwa.
Skarb Państwa, a zwłaszcza jego dyrekcja, posiada w ramach
swej działalności rozległe kompetencje. W jej gestii pozostają, np.
sprawy w zakresie dysponowania środkami pieniężnymi, na zlecenie wszystkich pozostałych działów administracji.
A zatem francuski model Skarbu Państwa wiąże się głównie z
funkcjami kasjera i bankiera państwa, gromadząc środki pieniężne na doraźne i przyszłe cele inwestycyjne.
d. Skarb Państwa we Włoszech „rozrzucony" jest po czterech
ministerstwach: Ministerstwo Finansów zajmuje się głównie dochodami państwa, Ministerstwo Skarbu - wydatkami, Ministerstwo Budżetu - koordynacją działalności wyżej wymienionych
resortów i układaniem budżetu, a Ministerstwo Udziałów Państwa - kieruje całokształtem działalności finansowej i nadzoruje
przedsiębiorstwa państwowe oraz te spośród nich, w których
znajdują się udziały kapitału państwa.
Brak jednej, wyodrębnionej instytucji Skarbu Państwa, odbiega od koncepcji samodzielnych struktur o wyraźnie zarysowanych kompetencjach. Tu następuje podział zadań Skarbu na
cztery równorzędne ministerstwa, które w omawianym modelu
Skarbu Państwa, zajmują się przede wszystkim wydatkami państwa, a także administracją kredytów, przyznawanych na potrzeby wewnętrzne kraju i zagranicy. W gestii Skarbu znajduje się
także obsługa wydatków i dochodów poszczególnych ministerstw,
jednostek lokalnych oraz innych jednostek publicznych (kredytowych, przedsiębiorstw różnego typu).
Zdecentralizowany model Skarbu Państwa we Włoszech nie
wskazuje na szczególną rolę i pozycję tej instytucji, nawet wobec
faktu, że Ministerstwo Budżetu zajmuje się koordynacją uprawnień międzyresortowych i można mówić o jego nadrzędności wobec p o z o s t a ł y c h t r z e c h r e s o r t ó w . W m i n i s t e r s t w i e t y m
14
Wokół instytucji S k a r b u P a ń s t w a
koncentrują się wszystkie prace koordynacyjne i zamierzenia
planistyczne, co stawia je w specjalnej i nadrzędnej pozycji.
Natomiast w systemie bankowości włoskiej, Skarb Państwa
posiada poprzez swych przedstawicieli udziały w najpoważniejszych bankach 3 , co daje mu głos decydujący i możliwość zarządzania ich finansami.
Ten krótki przegląd zachodnich modeli Skarbu Państwa pozwala na sformułowanie opinii, że wszędzie tam, gdzie ustawodawca wprowadził tę instytucję, wyposażył ją jednocześnie w
określone kompetencje, kształtująoc tym samym jej status prawny i strukturę wewnętrzną, na bazie której wyraźnie zaznaczają
się podstawowe funkcje Skarbu Państwa. Zatem, Skarb Państwa
występuje najczęściej w roli:
- „kasjera", co jest istotnym zadaniemio tej instytucji. Gromadzenie dochodów i wydatków było i jest aktualne, uniwersalne we wszystkich krajach, które prowadzić muszą
gospodarkę budżetową, choć także i poza nią znajdują
się racje uzasadniające wykonywanie tej funkcji;
- „bankiera", za którym kryją się duże możliwości rozległego
i wielokierunkowego oddziaływania Skarbu Państwa
w różnych formach i obszarach działalności gospodarczej i społecznej. Skarb Państwa, jako bankier, to najczęściej emitent bądź organ zlecający (udzielający
zezwoleń) wykonanie papierów wartościowych i bonów
skarbowych;
- „gwaranta", udzielającego zabezpieczeń różnym przedsiębiorstwom i innym jednostkom publicznym dla podejmowanych operacji finansowych, przeznaczonych na cele
inwestycyjne, rozwój produkcji, promocję eksportu;
- „przedsiębiorcy", który tworzy bądź uczestniczy w przedsiębiorstwach państwowych lub w spółkach handlowych
(w formie udziału lub akcji). W tej roli Skarb Państwa
traktowany jest jako równorzędny podmiot 4 , o takich
samych prawach i obowiązkach, jak pozostali partnerzy;
- „subwencjodawcy", ta funkcja występuje dość często w stosunku
do różnych jednostek o zróżnicowanym charakterze
prawnym. Najczęściej Skarb Państwa dokonuje transferu kapitału na rzecz przedsiębiorstw państwowych
15
R E J E N T Nr 10 - październik 1992 r.
lub tych z udziałem kapitału państwowego. Odbywa
się to w bardzo różnych formach prawnych, od typowych subwencji do różnego rodzaju pożyczek, po partycypacyjne formy finansowania potrzeb i zadań
przedsiębiorstw włącznie;
- „kreatora", a więc twórcy i promotora nowych zasobów i rezerw
finansowych, które pozwoliłyby na finansowanie szeregu zadań oraz stanowiły dogodną drogę do pokrycia
deficytów państwa.
Reasumując, zaprezentowane tu modele Skarbu Państwa, a
zwłaszcza ich bogate i zróżnicowane funkcje, wykazują, że instytucja ta posiada rozległe zakresy czynności, wykraczające daleko
poza sferę gospodarki budżetowej. Taka bowiem konstrukcja stanowić może interesujący wzór przy kształtowaniu statusu prawnego S k a r b u P a ń s t w a w w a r u n k a c h t r a n s f o r m a c j i
własnościowych w Polsce.
2. N i e c o historii i przyszłości
Dyskusja wokół koncepcji polskiego Skarbu Państwa przypomina o historycznym kształcie takiej instytucji, dość długim jej
rodowodzie i tradycjach jurydycznych. Co więcej, złożony w Sejmie projekt aktu prawnego zatytułowany „O Prokuratorii Generalnej", nawiązuje nie tylko do istoty, ale i nazwy tej instytucji.' 1
Czym zatem była Prokuratoria Generalna, czym się zajmowała, skąd pochodziła? To podstawowe pytania, ważne, jak można
przypuszczać, dla każdego prawnika zajmującego się obsługą
przekształceń własnościowych.
Prokuratoria istniała już w Królestwie Polskim od 1816 r., a w
zaborze austriackim występowała pod nazwą Prokuratorii Skarbu od 1860 r. Funkcjonowała także od 1919 r. w II Rzeczypospolitej. Zniesiona została w 1951 r., jako „bezużyteczna" dla nowych
warunków ustrojowo-gospodarczych.
Prokuratoria była instytucją państwową o ogromnym autorytecie jurydycznym, zapewniającym państwu jednolitą i sprawną
ochronę majątku. Prokuratoria Generalna zastępowała m. in.
państwo przed sądami i innymi organami i instytucjami, wydawała opinie prawne, udzielała porad oraz współdziałała w spor z ą d z a n i u aktów prawnych, dotyczących m a j ą t k u państwa.
16
Wokół instytucji S k a r b u P a ń s t w a
Prokuratoria Generalna była instytucją państwową, która w
skuteczny sposób podejmowała profesjonalne działania, chroniące interesy majątkowe państwa poprzez działalność opiniodawczą, doradczą, zastępstwa procesowe itp.
Wspomniany projekt aktu prawnego „O Prokuratorii Generalnej", wzorując się na rozwiązaniach przedwojennych, proponuje,
by obok wymienionych wyżej działań, instytucja ta zajmowała
się:
- ochroną prawną odrębnych od Skarbu Państwa jednostek organizacyjnych, zakładów, funduszy i przedsiębiorstw, z wyłączeniem mienia komunalnego i spółdzielczego;
- reprezentacją interesów Skarbu Państwa w sytuacjach kolizyjnych z innymi podmiotami, z tym zastrzeżeniem, że wykluczony byłby udział przedstawicieli Prokuratorii, gdy dwie (lub
więcej) jednostki działają w ramach Skarbu Państwa;
- zastępstwami procesowymi z urzędu, lecz w niektórych sprawach zastępstwo zależeć by miało od jej swobodnego uznania.
Dotyczy to postępowania karnego, procedur wieczystoksięgowych, egzekucyjnych, upadłościowych, likwidacyjnych, chyba że spory wynikły w toku postępowania oraz skarg i środków
zaskarżenia. To pole działania Prokuratorii Generalnej w
dużym stopniu byłoby obsługiwane przez notariuszy, komorników, likwidatorów, zarządców komisarycznych, sędziów-komisarzy, syndyków masy upadłości.
Organizację Prokuratorii Generalnej określi odrębny akt prawny, wydany przez Radę Ministrów na wniosek ministra Finansów. Trudno nie zauważyć, iż konieczność reanimacji instytucji
Prokuratorii Generalnej wynika z potrzeb porządkowania całej
sfery prawnej, związanej z ochroną własności państwowej. Ma
ona bowiem stanowić rolę swoistego rodzaju strażnika tego mienia, wyposażonego w odpowiednie kadry i instrumenty prawne.
3. Stan o b e c n y - ogólna charakterystyka
Czy można już dziś mówić o jednolitej koncepcji ustrojowej
Skarbu Państwa, gdy nadal toczą się dyskusje i polemiki wokół
tej instytucji? Pojawiają się też ciągle nowe projekty zmian, korekt bądź nowelizacji w opracowanych już dokumentach, padają
17
R E J E N T Nr 10 - październik 1992 r.
różne oceny złożonych do Sejmu projektów ustawowych. Niełatwo więc przedstawić ostateczną wersję dokumentów dotyczących Skarbu Państwa. Nie przeszkadza to jednak, by już teraz
zwrócić uwagę na niektóre wątki, sygnalizujące przyszły model
Skarbu Państwa.
Istota problemu sprowadza się bowiem do form i sposobów
sprawowania zarządu majątkiem państwowym, gdyż (co do tego
twórcy nowych rozwiązań są zgodni) Skarb Państwa, jako szczególna osoba prawna, istnieje wszędzie tam, gdzie uprawnień majątkowych nie powierzono państwowym osobom prawnym. Tym
samym zachodzi potrzeba określenia, kto - i w jakim trybie - ma
reprezentować Skarb Państwa w konkretnych sytuacjach gospodarczych, a zwłaszcza przy przemianach własnościowych.
Nietrudno bowiem zauważyć, że w obecnym kształcie cywilnoprawnym, Skarb Państwa nie posiada odrębnego statusu i swoich organów, typowych dla każdej innej osoby prawnej.
Głównym celem projektowej ustawy o Skarbie Państwa byłoby uporządkowanie problematyki gospodarowania mieniem
Skarbu Państwa przez reprezentujące go podmioty (podmiot).
Tym samym zachodziłaby konieczność wypełnienia normatywną
treścią art. 44 § 2 k.c., w myśl którego „uprawnienia majątkowe
Skarbu Państwa wobec państwowych osób prawnych określą odrębne przepisy, w szczególności regulujące ich ustrój".
Zrealizowanie tego zamiaru legislacyjnego zaowocowało dwoma projektami. Jeden z nich opracowało Ministerstwo Finansów,
drugi - to efekt pracy Zespołu ds. Reorganizacji Administracji
Publicznej i Ministerstwa Przekształceń Własnościowych. Toczące się na łamach prasy fachowej 6 dyskusje nad nimi, wskazują na
wspólne racje legislacyjne, nie ukrywając jednak poważnych rozbieżności. Oba projekty przyjmują cywilnoprawną formułę Skarbu Państwa i niekwestionowaną potrzebę porządkowania spraw
reprezentacji Skarbu Państwa, z tym jednak zastrzeżeniem, że
projekt ministerialny opiera się na administracyjnej koncepcji
instytucji reprezentacji Skarbu Państwa, korzystającej z przepisów Kodeksu cywilnego. Natomiast propozycja zespołu optuje za
cywilnoprawnym charakterem modelu Skarbu Państwa i jego
głównym reprezentantem, który byłby upełnomocniony do reprezentowania interesów Skarbu Państwa.
18
Wokół instytucji S k a r b u P a ń s t w a
Kim był reprezentant Skarbu Państwa, jaki miałby być jego
status prawny, kompetencje, uprawnienia...? Najogólniej mówiąc, według projektu ministerstwa, pełnomocnikiem Skarbu
Państwa byłby podmiot o charakterze administracyjnym - Dyrektor Generalny Zarządu Majątku Skarbu Państwa, kierujący Zarządem Majątku Skarbu Państwa. Natomiast według zespołu,
majątkiem tym gospodarowałaby Agencja Majątku Skarbu Państwa, traktowana jako szczególna osoba prawna. Tu jednak nasuwa się pytanie, na czym miałaby polegać ta „szczególność" - czy
obejmowałaby tylko pewne ustawowe preferencje, zapewniające
jej nadrzędność, uprzywilejowanie wobec pozostałych osób prawnych, czy też na czymś innym. Siłą rzeczy, przypomina się
miejsce i rola w dawnym systemie prawnym .jednostek gospodarki uspołecznionej" i ich szczególnych uprawnień cywilnoprawnych (materialnych i procesowych).
Z drugiej strony zrozumiałe jest, że Skarb Państwa winien
być traktowany extraordynaryjnie, o ile nie wykorzystuje tej pozycji prawnej wobec pozostałych podmiotow prawa cywilnego.
Podstawą prawną tej koncepcji - Agencji Majątku Skarbu
Państwa - byłby art. 578 Kc., w oparciu o który Agencja, jako tzw.
stały pośrednik, zawierałaby w jego imieniu (Skarbu Państwa)
umowy w zakresie powierzonego jej mienia. Stanowiłoby ono
wyliczone w umowie składniki majątkowe, a przede wszystkim
udziały i akcje należące do Skarbu Państwa oraz mienie państwowych osób prawnych (przedsiębiorstw państwowych), likwid o w a n y c h n a p o d s t a w i e o b o w i ą z u j ą c y c h przepisów. Dla
podmiotu reprezentującego Skarb Państwa, w gospodarowaniu
składnikami mienia Skarbu Państwa, tj. akcjami i udziałami,
znacznie szerszy obszar działania stwarza projekt ustawy Ministerstwa Finansów, zatytułowany „O funduszach udziałów Skarbu Państwa". Chodzi w nim, najogólniej mówiąc, o możliwości
tworzenia struktur holdingowych, kontrolowanych przez państwo, a zarządzanych przez profesjonalnych menedżerów. Taka
konstrukcja byłaby szczególnie interesująca dla jednoosobowych
spółek Skarbu Państwa. Jest to jednak temat do odrębnych rozważań.
Reasumując, przechodzenie Rzeczypospolitej do gospodarki
rynkowej i przekształcenia własnościowe, wytwarzają nowe potrzeby i impulsy legislacyjne. Do takich należą bez wątpienia
19
R E J E N T Nr 10 - październik 1992 r.
sprawy ustawy o Skarbie Państwa i zespół aktów (o różnej randze), towarzyszących porządkowaniu sfery stosunków własnościowych. P o w s t a j ą c e o s t a t n i o różne agencje r z ą d o w e , a
zwłaszcza Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, stanowią
kolejne ogniwo reprezentujące interesy Skarbu Państwa w różnych obszarach gospodarczych. Co więcej, operują one szyldem
instytucji powierniczych o określonych kompetencjach, zadaniach, kierunkach i formach działania. Nierzadko można odnieść
wrażenie, że kreowanie tych instytucji (agencji) odbywa się w
pośpiechu, pod presją potrzeb środowiskowych, bez odpowiedniego przygotowania kadrowego i merytorycznego, w sytuacjach narastających konfliktów gospodarczych i społecznych. Powoduje
to, że tworzone są ogniwa pośrednie, cząstkowe, wycinkowe, drugorzędne, często spektakularne, pomijana jest natomiast instyt u c j a c e n t r a l n a , k o o r d y n u j ą c a całością o c h r o n y m i e n i a
państwowego. Tą instytucją jest Skarb Państwa, wyposażony w
odpowiednią strukturę organizacyjnoprawną, reprezentujący interesy właścicielskie. Aby bowiem skutecznie koordynować i kontrolować procesy transformacji gospodarczej, a w szczególności
tam, gdzie występuje majątek państwowy, trzeba mieć odpowiednio przygotowaną i wyposażoną instytucję organizacyjnoprawną. Pełniłaby ona, w w a r u n k a c h naszych przemian
gospodarczych, obok swoich tradycyjnych funkcji rolę „stratega",
swoistego rodzaju „wizjonera" chroniącego interesy państwa, w
perspektywie dostrzegającego horyzont transformacji gospodarczej w Polsce. J a k trudne jest to zadanie, przekonamy się niebawem.
20
Wokół instytucji S k a r b u P a ń s t w a
Przypisy
1. W styczniu 1992 r. w p ł y n ą ł do laski marszałkowskiej poselski projekt u s t a w y
o Prokuratorii G e n e r a l n e j (wspominam o n i m w dalszej części artykułu), w kwietniu Ministerstwo F i n a n s ó w opracowało dwa projekty u s t a w : o u p o r z ą d k o w a n i u
zasad reprezentowania Skarbu Państwa i zarządzaniajego mieniem i o funduszach
u d z i a ł ó w S k a r b u P a ń s t w a . Projekty t e z n a j d u j ą się na e t a p i e uzgodnień międzyresortowych.
2. J e s t to źródło, do którego S k a r b P a ń s t w a często sięga i k t ó i y m się posługuje.
Poprzez emisję bonów krótkoterminowych k r e u j e nowe zasoby finansowe, które są
mu niezbędne do wykonywania różnych z a d a ń .
3. W t y m zwłaszcza: Banco d'Italia, La Banco Masionale del Lavoro, Banco di
Napo li, Banco di Sicilia, I n s t i t u t o Bancario S a n Paulo di Torino oraz Monte de
Paschę.
4. Daje się j e d n a k zaobserwować t e n d e n c j a do zapewnienia specjalnie uprzywilej o w a n e j pozycji p a ń s t w a , n a w e t wtedy, gdy nie posiada ono większości udziałów.
Ilustracją tego zjawiska j e s t p r a w n i e p a ń s t w u z a g w a r a n t o w a n a możliwość do
m i a n o w a n i a i odwoływania obsad stanowiskkierowniczych, niezależnieod p a k i e t u
akcji. Zapewnia to p a ń s t w u wpływ na z a r z ą d przedsiębiorstw.
5. O m a w i a j ą Z. Majewski, Na straży m a j ą t k u p a ń s t w a , Wspólnota 1992, nr 15-16.
6. Zob. Zycie Gospodarcze 1992, nr 17 oraz J. Ostaszewski, P a ń s t w o właścicielem,
Z a r z ą d M a j ą t k u i F u n d u s z e Udziałów S k a r b u P a ń s t w a , Rzeczpospolita 1992,
nr 117; H. Izdebski, Wokół u s t a w y o S k a r b i e P a ń s t w a , Różne oczekiwania, różne
koncepcje, Rzeczpospolita 1992, nr 131.
21