Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr NPII.4131.1.138.2016 z dnia 31

Katowice, dnia 31 marca 2016 r.
WOJEWODA ŚLĄSKI
NR NPII.4131.1.138.2016
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz. U. z 2015r., poz. 1515 ze zm.)
stwierdzam nieważność
uchwały Nr XIV/123/16 Rady Miejskiej w Łazach z dnia 17 lutego 2016r. w sprawie przyjęcia
„Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie
Gminy Łazy w roku 2016” w całości, jako niezgodnej z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku
o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.) dalej jako „ustawa”.
Uzasadnienie
Przedmiotową uchwałą Rada Miejska w Łazach przyjęła Program opieki nad zwierzętami
bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łazy. Jako podstawę prawną
podjęcia uchwały wskazano między innymi art. 11a ustawy, w którym zgodnie z ust. 1 „Rada gminy
wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia
31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt”. W
myśl art. 11a ust. 2 ustawy program taki obejmuje:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem
zwierząt.
Użycie w powyższym przepisie słów „program obejmuje” oraz enumeratywne wyliczenie
elementów programu wskazuje na konieczność zawarcia ich wszystkich w treści tego programu.
Należy zwrócić uwagę, że przepis ten jest normą o charakterze iuris cogentis i niespełnienie
jakiejkolwiek z przesłanek w niej wyrażonych skutkuje bezwzględną nieważnością takiego aktu.
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 76FEA4E4-2CDE-416C-981D-7279E47BAA91. Podpisany
Strona 1
Dodatkowo powyższy katalog spraw regulowanych programem uzupełniają przepisy: art. 11a
ust. 3 ustawy przewidującego ustalenie planu znakowania zwierząt w gminie i art. 11a ust.
5 przewidującego wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację
programu oraz sposób wydatkowania tych środków.
Przy czym, o ile uregulowanie materii wynikającej z ustępu 3 tego przepisu jest fakultatywne,
to regulacja spraw wynikających z ustępu 5 jest obligatoryjna. Organ jednostki samorządu
terytorialnego realizujący ustawowy obowiązek opracowania Programu ochrony zwierząt w gminie
jest więc zobowiązany uwzględnić również i te sprawy.
Tymczasem po dokonaniu analizy postanowień niniejszego programu, organ nadzoru
stwierdził, iż Rada Miejska w Łazach nie wykonała w pełni dyspozycji wynikającej z art. 11a ust. 2 i
5 ustawy. Organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami
i zapobiegania bezdomności zwierząt nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych
w przepisach art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia
ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne;
uregulowanie musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem jasne i precyzyjne.
Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje istotnym
naruszeniem prawa.
Rada w § 9 Programu wskazała jedynie wysokość środków finansowych przeznaczonych na
realizację Programu, nie określiła jednak sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem organu
nadzoru pod pojęciem "sposobu wydatkowania środków" należy rozumieć określenie sposobu
wydawania funduszy przeznaczonych na realizację programu, wskazanie, jak rozdysponowana będzie
ta kwota w odniesieniu do poszczególnych zadań. Zatem Rada, wskazując jedynie wysokość środków
finansowych na realizację programu, nie zrealizowała w pełni dyspozycji art. 11a ust. 5 ustawy.
W przedmiotowym programie Rada ograniczyła odławianie jedynie do bezdomnych psów
i kotów, tymaczsem ustawodawca nakazał uregulowanie tej kwestii w odniesieniu do bezdomnych
zwierząt. Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 4 pkt 16 ustawy wprowadził definicję
"zwierząt bezdomnych", zgodnie z którą przez to pojęcie rozumie się "zwierzęta domowe lub
gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma
możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały”.
Tymczasem Rada Miejska w § 1 i 3 programu w sposób nieuprawniony zawęża tę definicję jedynie do
bezdomnych psów i kotów.
Ponadto wskazać należy, że uregulowania § 4 programu w zakresie obligatoryjnej kastracji
albo sterylizacji zwierząt w schroniskach dla zwierząt jest zbyt ogólna, a przez to nie wypełnia
delegacji art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. W § 4 zdanie drugie Programu wpisano, że „ Koszty ponosi
Firma, w ramach opłaty za przekazanie zwierzęcia”. W ocenie organu nadzoru, Program będący
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 76FEA4E4-2CDE-416C-981D-7279E47BAA91. Podpisany
Strona 2
przedmiotem postępowania nadzorczego, narusza przepis art. 11a ust. 5 zdanie drugie ustawy.
Zgodnie z tym przepisem ustawy to gmina ponosi koszty realizacji programu. W świetle powołanych
wyżej przepisów na schronisku przyjmującym bezdomne zwierzęta z terenu gminy spoczywa
obowiązek ich sterylizacji bądź kastracji. Natomiast, zgodnie z przepisem art. 11a ust. 5 zdanie drugie
w związku z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, koszty tych czynności - realizowanych w ramach programu
opieki nad zwierzętami bezdomnymi - ponosi jednostka samorządu terytorialnego. Przyjętą regulację
§ 4 zdanie drugie Programu należy zatem uznać za sprzeczną z prawem.
Również regulacja § 6 Programu nie wypełnia
prawidłowo delegacji art. 11a ust. 2 pkt
6 ustawy. Nie dookreślono, kto w gminie będzie wykonywał zabiegi usypiania ślepych miotów,
a Rada wprowadzając ograniczenie w postaci „do wyczerpania środków przeznaczonych na ten cel
w budżecie Gminy na dany rok” naruszyła wyżej wymieniony art. 11a ust. 5 zdanie drugie ustawy.
W ocenie organu nadzoru uregulowania § 5 ust. 4 Programu, zgodnie z którym zadaniem
programu jest edukacja mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami,
ich humanitarnego traktowania oraz adopcji zwierząt bezdomnych stanowią przekroczenie delegacji
ustawowej. Ustawodawca w art. 11a ust. 2 ustawy zawarł zamknięty katalog zadań, które program
powinien obligatoryjnie regulować, fakultatywnie może też dotyczyć kwestii ujętej w art. 11a ust.
3 ustawy. Rada gminy nie jest zatem uprawniona do ujmowania w przedmiotowym programie innych
zagadnień.
Kwestia edukowania mieszkańców nie wchodzi natomiast w zakres programu, o którym mowa
w art. 11a ust. 2 ustawy, a co za tym idzie nie może być regulowana w drodze omawianego programu
(por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn.
akt II SA/Wr 570/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 28 sierpnia
2014r. sygn. akt II SA/Go 389/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 19 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Bd 887/13, publ. CBOSA).
Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy
kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się
dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wprowadzania kompetencji
w drodze analogii. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zamieszczenie w uchwale
kwestionowanych przepisów nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, gdyż art. 11a ustawy
nie upoważnia Rady Miejskiej w Łazach do uregulowania kwestii dotyczących edukacji
mieszkańców.
W świetle powyższego uzasadnienia należy uznać, iż powyższa uchwała została podjęta
z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości.
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 76FEA4E4-2CDE-416C-981D-7279E47BAA91. Podpisany
Strona 3
Na
niniejsze
rozstrzygnięcie
nadzorcze
służy
skarga
do
Wojewódzkiego
Sądu
Administracyjnego w Gliwicach, za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, w terminie 30 dni od dnia
doręczenia rozstrzygnięcia.
Stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie
objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
z up. Wojewody Śląskiego
Dyrektor Wydziału Nadzoru Prawnego
Krzysztof Nowak
—————————————————————————————————————————————————————————
Id: 76FEA4E4-2CDE-416C-981D-7279E47BAA91. Podpisany
Strona 4