Monika Gajownik, doktorantka UMCS w Lublinie Zakaz opuszczania

Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do strefy Schengen
Monika Gajownik
Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do
strefy Schengen
Streszczenie
Artykuł stanowi rozwaŜanie na temat istoty zakazu opuszczania kraju po
wejściu Polski do Strefy Schengen. Odwołując się do poglądów zarówno
doktryny, jak i judykatury z zakresu prawa europejskiego, prawa konstytucyjnego oraz prawa karnego procesowego, postawiono tezę, zgodnie z którą
zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych między państwami Strefy
Schengen, mimo tego, Ŝe ułatwia podejrzanemu (oskarŜonemu) opuszczenie kraju, nie oznacza, iŜ środek zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczania kraju stanowi fikcję prawną.
W dniu 14 czerwca 1985 r. w Schengen1 pomiędzy Rządami Państw Unii
Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki
Francuskiej został podpisany Układ, na mocy którego państwa sygnatariusze zobowiązały się do zniesienia wzajemnych kontroli na swoich granicach
wewnętrznych. W treści zawartej umowy międzynarodowej przewidziano
dwa rodzaje działań: krótkoterminowe, związane z wprowadzeniem odpowiednich regulacji dotyczących zniesienia kontroli granicznych, oraz ługoterminowe, których podstawowym załoŜeniem było zainicjowanie wzajemnej
współpracy pomiędzy państwami, polegającej w głównej mierze na zapewnieniu swoim obywatelom swobody w przekraczaniu granic2. Na skutek zawartego Układu państwa członkowskie zobowiązały się do rozbudowywania
własnych sieci wymiany informacji, umoŜliwienia organom celnym i policji
prowadzenia wspólnych śledztw oraz podjęcia działań w zakresie zwalczania przestępczości, a takŜe postanowiły współpracować w zakresie stopniowego wyeliminowania czynników utrudniających międzynarodową pomoc
sądową3. W wyniku Układu z Schengen ustalono ponadto, Ŝe zostaną podję1
2
3
Układ pomiędzy Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu oraz Republiki Federalnej
Niemiec oraz Republiki Francuskiej dotyczący stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych
granicach zawarty w Schengen 14 czerwca 1985 r., Dz. Urz. WE nr L 239, 9.12.2000 r.
P. W a w r z y k, Polityka Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości – Studia Europejskie, Warszawa 2007, s. 45.
S. Ł o z i ń s k i, Porozumienia z Schengen, Kancelaria Sejmu, Biuro Studiów i Ekspertyz,
sierpień 1995 r., Raport nr 77, s. 3.
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
117
M. Gajownik
te dodatkowe działania, które będą miały na celu zapewnienie obywatelom
duŜego poziomu bezpieczeństwa, a takŜe przyczynią się do zapobieŜenia
nieuczciwej imigracji4.
Na mocy uchwały Sejmu z dnia 20 grudnia 2007 r. Rzeczpospolita Polska
przyjęła decyzję Rady Unii Europejskiej w sprawie stosowania „dorobku
prawnego Schengen”5. Z dniem 21 grudnia 2007 r. zostały zniesione kontrole na wewnętrznych, lądowych granicach Rzeczypospolitej Polskiej z Republiką Czeską, Republiką Litewską, Republiką Federalną Niemiec i Republiką
Słowacką6. Zniesienie kontroli na wewnętrznych granicach umoŜliwiło obywatelom polskim swobodne poruszanie się pomiędzy krajami Strefy Schengen, jak równieŜ ułatwiło w znaczący sposób opuszczenie kraju.
Na skutek akcesji Polski do Schengen zarówno w doktrynie, jak i w praktyce zaczęto zastanawiać się nad kwestią, czy poddanie się regułom Acquis
Schengen spowodowało zmianę istoty środka zapobiegawczego w postaci
zakazu opuszczania kraju, którego celem jest zabezpieczenie prawidłowego
toku postępowania zarówno przygotowawczego, jak i sądowego, poprzez
uniemoŜliwienie podejrzanemu (oskarŜonemu) wyjazdu poza granice państwa7. P. Hofmański8 wyraził pogląd, Ŝe juŜ po wstąpieniu Polski do wspólnoty europejskiej skuteczność zakazu opuszczania kraju została osłabiona.
W następstwie zaś dołączenia do Strefy Schengen procedura wzajemnego
przekazywania pomiędzy państwami UE osób ściganych została w duŜym
stopniu odformalizowana. Podobny pogląd wyraził S. Waltoś9, twierdząc, iŜ
z chwilą dołączenia Polski do Strefy Schengen zakaz opuszczania kraju
w praktyce stracił moc. Według autora swoboda podróŜowania po terytorium
Unii Europejskiej (za wyjątkiem Wielkiej Brytanii i Irlandii) w znacznym stopniu ograniczyła skuteczność środka zapobiegawczego w postaci zakazu
opuszczania kraju.
ZauwaŜyć naleŜy, Ŝe kwestia dotycząca istoty środka zapobiegawczego
w postaci zakazu opuszczania kraju po wejściu Polski do Strefy Schengen
stanowi w procedurze karnej zagadnienie problemowe. Z jednej strony
4
P. W a w r z y k, Polityka Unii Europejskiej…, op. cit., s. 38.
Na Acquis Schengen składają się Układ z Schengen podpisany w dniu 14 czerwca 1985 r.
przez państwa Unii Gospodarczej Beneluksu, Republikę Federalną Niemiec i Republikę
Francuską w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach, Konwencja
Wykonawcza do układu z Schengen podpisana w dniu 19 czerwca 1990 r., protokoły i akty
przystąpienia innych państw członkowskich oraz oświadczenia i akty przyjęte przez Komitet
Wykonawczy ustanowiony przez Konwencję, a takŜe przez organy, którym Komitet przyznał
uprawnienia decyzyjne.
6
Monitor Polski z dnia 31 grudnia 2007 r., Nr 100.
7
R. A. S t e f a ń s k i, Środek zapobiegawczy zakazu opuszczania kraju, Prokuratura i Prawo
11–12, 1995, s. 42.
8
P. H o f m a ń s k i, E. S a d z i k, K. Z g r y z e k, Kodeks postępowania karnego, t. I: Komentarz
do art. 1–296, pod red. P. H o f m a ń s k i e g o, Warszawa 2007, s. 1245.
9
S. W a l t o ś, Polskie prawo karne procesowe – zarys systemu, Warszawa 2008, s. 446.
5
118
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do strefy Schengen
w postępowaniu karnym funkcjonują uregulowane w k.p.k. środki przymusu,
w tym zakaz opuszczania kraju, z drugiej zaś Acquis Schengen znosi kontrole na wewnętrznych granicach państwa, przez co umoŜliwia podejrzanym
(oskarŜonym) w stosunku, do których taki zakaz zastosowano, swobodę
przemieszczania się.
Aby móc ustosunkować się do powyŜszego zagadnienia, na wstępie naleŜy odpowiedzieć na pytanie, jakie miejsce w kanonie polskich źródeł prawa
zajmuje prawo międzynarodowe?
W artykule 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej10 zostały wskazane
źródła powszechnie obowiązującego prawa, na czele których stoi Konstytucja. Uznać naleŜy, Ŝe wymienienie Ustawy Zasadniczej na pierwszym miejscu w hierarchii aktów prawnych nie było przypadkowym zabiegiem ustawodawcy. Podkreślona przez to została nadrzędność Konstytucji w polskim
systemie prawa11. Na taką ocenę wskazuje równieŜ treść art. 8 Konstytucji,
który stanowi, Ŝe jest ona najwyŜszym prawem Rzeczpospolitej Polskiej,
a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba Ŝe z treści Konstytucji wynika
inaczej. Nadrzędność Konstytucji wyraŜono równieŜ w preambule słowami:
„Ustanawiamy Konstytucję RP jako prawa podstawowe dla państwa oparte
na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości..., wszystkich którzy dla dobra
Trzeciej RP tę Konstytucję będą stosowali wzywamy, aby czynili to, dbając
o zachowanie godności człowieka i jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę RP”. ZauwaŜyć równieŜ trzeba, iŜ nadrzędność Ustawy Zasadniczej
wynika takŜe z brzmienia artykułu 130 Konstytucji, na mocy którego prezydent, składając przysięgę wobec Zgromadzenia Narodowego, przysięga
wierność jej przepisom.
PowyŜsze uregulowania explicite wskazują na to, Ŝe Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej jest jej najwyŜszym prawem, co oznacza, Ŝe istnieje zakaz wydawania aktów prawnych sprzecznych z jej treścią oraz nakaz tworzenia norm prawnych rozwijających jej postanowienia12.
Kolejne miejsce w hierarchii źródeł prawa zajmuje ustawa, ratyfikowana
umowa międzynarodowa oraz rozporządzenie13. Funkcjonowanie w polskim
systemie prawa zasady hierarchizacji oznacza, Ŝe istnieje zakaz funkcjonowania aktów niŜszego rzędu sprzecznych zarówno co do treści i trybu z aktami wyŜszych szczebli14. Podkreślić przy tym trzeba, Ŝe przyjęcie w demo10
Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 6 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r., Nr 78,
poz. 483.
11
E. G d u l e w i c z, M. G r a n a t, W. K r ę c i s z, R. M o j a k, W. O r ł o w s k i, S. P a t y r a,
P. S a d o w s k i, J. S o b c z a k, W. Z a k r z e w s k i, Polskie prawo konstytucyjne, pod red.
W. S k r z y d ł o, Lublin 2008, s. 173.
12
B. B a n a s z a k, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2008, s. 57.
13
S. S a g a n, Prawo konstytucyjne Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 77.
14
B. B a n a s z a k, Prawo…, op. cit., s. 47.
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
119
M. Gajownik
kratycznych systemach powyŜszej zasady jest nieodłącznym elementem
państwa praworządnego, a zarazem jedności i spójności prawa.
W artykule 91 Konstytucji zostało zawarte uregulowanie dotyczące miejsca prawa Unii Europejskiej w polskim porządku prawnym15. Zgodnie z jego
brzmieniem ratyfikowane umowy międzynarodowe stanowią część krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane. W przypadku zaistniałej kolizji umowy z ustawą mają one pierwszeństwo przed ustawą, ale nie
przed Konstytucją16.
Stosunek prawa Unii Europejskiej do prawa wewnętrznego nie został
określony przepisami Konstytucji krajowych państw członkowskich. Uznaje
się trafnie, Ŝe prawo wspólnotowe nie jest klasycznym prawem międzynarodowym, pomimo tego, Ŝe jest zintegrowane z prawem wewnętrznym i posiada autonomiczny charakter. Przyznanie prawu unijnemu swoistej odrębności
zakłada, Ŝe podlega ono własnym procedurom i kontrolom niezaleŜnie od
krajowych porządków prawnych państw członkowskich17.
Pogląd ten zaaprobował równieŜ J. Barcz18. Zdaniem autora funkcjonują
obok siebie dwa autonomiczne porządki prawne, prawo krajowe i prawo
międzynarodowe. Według autora występowanie autonomicznych porządków
prawnych nie wyklucza moŜliwości oddziaływania na siebie. Nie eliminuje
równieŜ przypadków wystąpienia kolizji między Konstytucją a prawem
wspólnotowym. W przypadku sprzeczności nie moŜna jednak przyznać prymatu prawa Unii Europejskiej nad Konstytucją. Wystąpienie kolizji nie moŜe
uzasadniać utraty mocy obowiązującej przez Konstytucję, a takŜe zastąpieniu jej normą wspólnotową19. W wyroku z dnia 18 maja 2005 r. Trybunał
Konstytucyjny uznał, Ŝe zachodząca pomiędzy prawem wspólnotowym
a przepisami Konstytucji sprzeczność „nie moŜe być w polskim systemie
prawnym w Ŝadnym razie rozwiązywana przez uznanie nadrzędności normy
wspólnotowej w relacji do normy konstytucyjnej”20.
Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie Flaminio Costa vs
E.N.E.L.21. Trybunał uznał, Ŝe „ze względu na specyficzny charakter prawa
stanowionego przez Traktat i wypływającego z niezaleŜnego źródła Ŝadne
normy prawa wewnętrznego nie mogą mieć przed nim pierwszeństwa, aby
nie pozbawiać go jego wewnętrznego charakteru prawa wspólnotowego i nie
15
E. G d u l e w i c z i in., Polskie prawo…, op. cit., s. 178.
Ibidem, s. 179.
17
Ibidem, s. 458.
18
J. B a r c z, Konstytucyjnoprawne problemy stosowania prawa UE w Polsce w świetle dotychczasowych państw członkowskich, Warszawa, s. 217.
19
L. G a r d o c k i, Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu, Warszawa 2007, s. 433.
20
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04, Dz. U. z 2005 r., Nr 86,
poz. 744.
21
Sygn. 6/64, English Special Edition 1964, s. 00585.
16
120
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do strefy Schengen
podwaŜać podstaw prawnych samej Wspólnoty”. Teza wyraŜona w wyroku
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości została zaaprobowana przez
J. F. Auberta, który wskazał, Ŝe normy prawa międzynarodowego stoją ponad Konstytucją22. Podobnie zdanie w tej kwestii zajął P. Pernice23. A. Frąckowiak-Adamska24, przyjmując prymat prawa unijnego nad Konstytucją,
uznała, Ŝe naturalną konsekwencją wprowadzenia do polskiej Konstytucji
prawa wspólnotowego jest to, Ŝe w przypadku sprzeczności między nimi
pierwszeństwo przyznać naleŜy prawu UE25.
Z zaprezentowanymi powyŜej poglądami nie sposób się zgodzić. Podkreślić naleŜy, Ŝe zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie wynika
z treści Ŝadnego Traktatu Europejskiego. Przyjęcie zasady prymatu prawa
wspólnotowego polegałoby w istocie na tym, Ŝe prawo Unii Europejskiej
miałoby pierwszeństwo przed prawem krajowym państw członkowskich,
a wszystkie akty prawa wewnętrznego musiałyby być zgodne z pierwotnym
i pochodnym prawem wspólnotowym26. Przyznanie w polskim systemie
prawnym prymatu prawa UE przyczyniłoby się do powstania kolizji pomiędzy
zagwarantowaną w prawie unijnym wolnością w zakresie swobody poruszania się a środkiem przymusu, przewidzianym w prawie krajowym, który tą
wolność w znaczny sposób ogranicza. W takim stanie rzeczy obecność Polski w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości skutkowałaby
tym, Ŝe przewidziany w polskiej procedurze karnej środek zapobiegawczy
w postaci zakazu opuszczania kraju stałby się swoistą fikcją prawną.
Uznać zatem naleŜy, Ŝe w polskiej hierarchii źródeł prawa nadrzędną pozycję zajmuje Konstytucja, która w przypadku kolizji z prawem unijnym ma
przed nim pierwszeństwo.
ZauwaŜyć równieŜ trzeba, Ŝe Unia Europejska nie jest odrębnym państwem, jej strukturę stanowią państwa członkowskie, które posiadają własny
porządek prawny i na podstawie określonych w traktatach sprawach przyznają jej część swoich kompetencji27. Państwa naleŜące UE, a takŜe ich
konstytucje zachowują swoją suwerenność28. Nota bene większość29 demo-
22
J. F. A u b e r t, Bundesstaatsrecht der Schweiz, t. I, Basel, Frankfurt am Main 1991, s. 140.
P. P e r n i c e, Europaisches und nationales verfassunsrecht, VV d StRL 2001, nr 60, s. 171.
24
A. K o r n o b i s - R o m a n o w s k a, D. W o j t c z a k, M. P i e c h o c k i, K. S c h e u r i n g,
A. F r ą c k o w i a k - A d a m s k a, T. K o n c e w i c z, Stosowanie prawa wspólnotowego w prawie wewnętrznym z uwzględnieniem prawa polskiego, pod red. D. K o r n o b i s - R o m a n o w s k i e j, Warszawa 2004, s. 176.
25
Podobnie w tej kwestii M. D o m a ń s k a, Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy,
Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005, s. 114.
26
P. C z a r n y, A. K u l i g, B. N a l e z i ń s k i, P. S a r n e c k i, P. T u l e j a, K. W o j t y c z e k,
Prawo konstytucyjne Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa 2005, s. 29.
27
A. B i s z t y g a, Integracja w ramach struktur europejskich a suwerenność państw członkowskich, Zeszyty Naukowe Beskidzkiej WyŜszej Szkoły Turystyki w śywcu 2002, nr 1, s. 9.
28
B. B a n a s z a k, Prawo…, op. cit., s. 162.
23
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
121
M. Gajownik
kratycznych Konstytucji europejskich przyznaje prymat własnej Ustawie Zasadniczej niŜ prawu międzynarodowemu. Wyjątek w tej kwestii stanowi np.
Konstytucja Szwajcarii z 1999 r., która stanowi, Ŝe ani jej zmiana całkowita,
ani częściowa nie moŜe naruszać obowiązujących postanowień prawa międzynarodowego (art. 193 ust. 4 oraz art. 194 ust. 2), a takŜe Konstytucja
Irlandii30.
Kolejnym istotnym z punktu widzenia niniejszego opracowania zagadnieniem jest kwestia zachodzących relacji pomiędzy określonym w traktatach
europejskich prawie do wolności, w tym prawie do swobodnego poruszania
się, a nałoŜonym przez prawo krajowe obowiązkiem wykonywania zadań
wobec państwa, jakim są niewątpliwie środki przymusu. Odnosząc się do
powyŜszej problematyki, naleŜy na wstępie wskazać, Ŝe przewidziane przez
prawo karne procesowe środki przymusu są „legalnymi sposobami wkraczania w sferę konstytucyjnych praw jednostki”31. Ze względu na swój charakter
prawny oraz bezpośredni związek z konstytucyjnymi prawami jednostki
uznawane są one za pewne ograniczenia, które przewiduje ustawa32.
Zgodnie z treścią artykułu 52 Konstytucji kaŜdy obywatel jest uprawniony
do swobodnego opuszczenia terytorium RP, jednakŜe ograniczenie tej wolności moŜe wynikać wprost z ustawy. Z treści zawartej zaś w artykule 31
Konstytucji wynika Ŝe ograniczenia w zakresie wolności i praw mogą być
ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dokonując analizy
przepisów zawartych w Ustawie Zasadniczej, naleŜy uznać, Ŝe naczelną
wartością konsekwentnie umieszczoną na pierwszym miejscu Konstytucji
jest wolność człowieka, a jej ograniczenie jest wyjątkiem. Aby moŜna zastosować te ograniczenia, muszą być spełnione następujące warunki:
− a priori muszą mieć podstawę ustawową,
− wkroczenie w sferę wolności powinno być uzasadnione koniecznością
ingerencji istotnej z punktu widzenia wymogów demokratycznego społeczeństwa33,
29
P. P o l i c a s t ro, Prawa podstawowe w demokratycznych transformacjach ustrojowych
Polski, Lublin 2002, s. 300–301.
B. B a n a s z a k, Prawo…, op. cit., s. 158.
31
G. G r z e g o r c z y k, Komentarz do kodeksu postępowania karnego, Warszawa 2008,
s. 529; podobnie G. G r z e g o r c z y k, J. T y l m a n, Postępowanie karne, Warszawa 2005,
s. 509.
32
M. C i e ś l a k, Środki przymusu na tle systemu bodźców prawnych w procesie karnym, Zeszyty Naukowe UJ, Prace Prawnicze 1960, s. 89–125; M. C i e ś l a k, Postępowanie karne –
zarys instytucji, Warszawa 1982, s. 44.
33
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, OTK Z.U. 1999, nr 1,
poz. 2; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r., SK 9/98, OTK Z.U. 1999,
nr 4, poz. 75.
30
122
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do strefy Schengen
− ingerencja w sferę wolności powinna odpowiadać zasadzie proporcjonalności34.
Podkreślić równieŜ naleŜy, Ŝe cechą wolności jest to, Ŝe nie wynika ona
z prawa w znaczeniu przedmiotowym, prawo ustanawia jedynie jej granice35.
W oparciu o przedstawioną wyŜej argumentację, a takŜe uwzględniając
zasadę suwerenności państwa, uznać naleŜy, Ŝe poddanie się regułom
z Schengen w Ŝaden sposób nie wpłynęło na zmianę istoty środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju.
Bardzo waŜnym aktem prawnym z punktu widzenia niniejszego opracowania stanowi Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności36. EKPC odgrywa ogromną rolę w polskiej procedurze karnej. Fakt ten
wynika z dwóch podstawowych czynników, a mianowicie skuteczności europejskiego systemu przestrzegania praw człowieka w państwach, które są
stronami EKPC, a takŜe z pozycji ratyfikowanej umowy międzynarodowej
w polskim prawie konstytucyjnym37. Jak trafnie wskazuje J Grajewski,
„EKPC w połączeniu z orzecznictwem ETPC wywiera wpływ na proces stosowania prawa karnego procesowego. KaŜdy organ procesowy musi bowiem uwzględniać standardy wypracowane w orzecznictwie strasburskim
i nadawać takie znaczenie normom prawa karnego procesowego, które stosuje, aby respektowały one ów standard”38.
Istota zakazu opuszczania kraju została wyraŜona wprost w artykule 2
Protokołu 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 2 ust. 2 Protokołu kaŜdy jest uprawniony do swobodnego opuszczenia jakiegokolwiek kraju, w tym własnego. W ustępie 3 art. 2
Protokołu wskazano natomiast ograniczenia w korzystaniu prawa do swobodnego opuszczenia kraju. Korzystanie z tego prawa moŜe być ograniczone tylko w ustawie i tylko w sytuacji, kiedy jest to potrzebne ze względu na
bezpieczeństwo państwowe i publiczne, utrzymanie porządku publicznego,
zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia, moralności, praw i wolności
innych osób39. Na treść powyŜszego przepisu powołał się Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 31 marca 2009 r.
34
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 maja 1995 r., K 12/93, OTK Z.U. 1995, nr 14.
B. B a n a s z a k, Prawo…, op. cit., s. 57.
36
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.,
weszła w Ŝycie w stosunku do Polski w dniu 19 stycznia 1993 r., Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz.
286 ze zm.
37
J. G r a j e w s k i, Prawo karne procesowe – część ogólna, Warszawa 2009, s. 21.
38
TamŜe, s. 22.
39
Protokół nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gwarantujących niektóre prawa i wolności inne niŜ zawarte w Konwencji i w pierwszym protokole do
Konwencji, Strasburg, 16 września 1963 r.
35
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
123
M. Gajownik
w sprawie A. E. przeciwko Polsce40. NaleŜy podkreślić, Ŝe wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu jest pierwszym orzeczeniem
w sprawie polskiej, w którym dokonano wykładni istoty zakazu opuszczania
kraju.
W przedmiotowej sprawie skarŜący został aresztowany pod zarzutem
popełnienia przestępstwa oszustwa. W dniu 29 grudnia 2000 r. Prokurator
Rejonowy w Suwałkach uchylił wobec skarŜącego środek zapobiegawczy
w postaci tymczasowego aresztowania i zastosował wobec niego poręczenie
majątkowe oraz zakaz opuszczania kraju. W dniu 16 maja 2001 r. do Sądu
Rejonowego w Jaworznie został skierowany przeciwko skarŜącemu nowy
akt oskarŜenia. W lutym 2002 r. Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na problemy zdrowotne jednego ze współoskarŜonych. Postępowanie podjęto
w 2003 r. Wyrokiem z dnia 13 października A. E. został skazany na karę
1 roku i 6 miesięcy pozbawienia wolności. W dniu 20 lipca 2006 r. skarŜący
złoŜył do Sądu Rejonowego w Jaworznie wniosek o uchylenie stosowanego
wobec niego od 2000 r. zakazu opuszczania kraju. Przedmiotowy wniosek
skarŜący uzasadnił chęcią odwiedzenia zamieszkałej w Libii, pogrąŜonej
w Ŝałobie po śmierci siostry matki. Sąd Rejonowy w Jaworznie negatywie
ustosunkował się do wniosku skarŜącego, wskazując, Ŝe z uwagi na ujawniony przez niego zamiar wyjazdu do Libii moŜe zachodzić obawa ukrycia
się. W skardze skierowanej do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
w Strasburgu A. E. powołując się na art. 2. ust. 2 Protokołu 4 do Konwencji,
zarzucił stronie polskiej nadmierne ograniczenie swobody przemieszczenia
się poprzez stosownie wobec niego nieprzerwanie od 8 lat zakazu opuszczania kraju.
Trybunał uznał, Ŝe zastosowany wobec skarŜącego środek zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczania kraju jest zgodny z art. 2 ust. 3 Protokołu
4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Środek ten został przewidziany przez prawo krajowe i spełnia jeden z celów
przewidzianych w ust. 3. Protokołu 4 do Konwencji. Jednocześnie Trybunał
wskazał, Ŝe o ile nałoŜony na skarŜącego zakaz opuszczania kraju w początkowym stadium postępowania karnego był uzasadniony, to wraz z upływem czasu stał się nieproporcjonalny do jego celu. W sentencji wyroku Trybunał jednoznacznie podkreślił, Ŝe działające zgodnie z ustawą organy krajowe są uprawnione do stosowania środków ograniczających swobodę poruszania się, jednakŜe nie mają prawa utrzymywania tych ograniczeń bez
przeprowadzenia okresowych ocen ich zasadności. Wkraczanie państwa
w sferę wolności człowieka w zakresie jego prawa do swobodnego poruszania się musi być usprawiedliwione i proporcjonalne przez cały okres jego
40
Wyrok Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 31 marca 2009 r., w sprawie A. E.
przeciwko Polsce, skarga nr 14480/04, Przegląd orzecznictwa europejskiego dotyczącego
spraw karnych 2009, nr 1–2, Biuro Studiów i Analiz – dział prawa europejskiego.
124
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do strefy Schengen
trwania. Z tych względów Trybunał uznał, Ŝe w sprawie A. E. doszło do naruszenia prawa zagwarantowanego w art. 2 ust. 2 Protokołu 4 Konwencji41.
Istotne kwestie zostały równieŜ unormowane w Konwencji Wykonawczej
do Układu Schengen. Podstawowym załoŜeniem Konwencji42 było wypracowanie takich regulacji prawnych, które pozwoliłyby na wyrównanie tzw.
„deficytu bezpieczeństwa”, jaki powstał w wyniku zniesienia kontroli na granicach wewnętrznych43.
Istotnym osiągnięciem w tym przedmiocie jest utworzenie obszaru wzajemnej współpracy międzypaństwowej w zakresie zwalczania i zapobiegania
przestępstw44. Szerokie uprawnienia w tym zakresie uzyskała policja, na
którą został nałoŜony obowiązek podejmowania wspólnych działań w zwalczaniu przestępczości rozwijającej się w następstwie zniesienia kontroli granicznych. Wskazać naleŜy, iŜ zgodnie z postanowieniem Konwencji funkcjonariusze policji, którzy na własnym terytorium prowadzą obserwację osób
podejrzanych o popełnienie przestępstw, są uprawnieni do jej kontynuowania na terytorium innego państwa45.
Nadto, państwa sygnatariusze zobowiązały się w miarę swoich moŜliwości finansowych i organizacyjnych do zainstalowania, w szczególności na
obszarach przygranicznych, łączności telefonicznej, radiowej, teleksowej,
w celu umoŜliwienia bezpośredniego kontaktu pomiędzy słuŜbami policyjnymi i celnymi, a takŜe do utworzenia wspólnych jednostek policji i słuŜb celnych działających na tych samych obszarach.
Szczegółowe przepisy określające procedury wzajemnej współpracy zostały określone w wydanym przez Radę Unii Europejskiej dokumencie „EU
Schengen Catalogue, Police Co-operation – Recommendations and Best
Practice” (vol. IV). Istotnym rozwiązaniem przyjętym w Konwencji jest rów41
Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu dotyczy równieŜ kwestii
związanej z przewlekłością postępowania.
42
Pomimo iŜ istota Układu z Schengen miała waŜne znaczenie na arenie międzynarodowej,
jego postanowienia okazały się zbyt ogólne w zakresie, w jakim miały zagwarantować bezpieczeństwo oraz porządek prawny państw sygnatariuszy, na wskutek zniesienia kontroli na
ich wewnętrznych granicach. Państwa sygnatariusze obawiały się, iŜ zniesienie kontroli granicznych spowoduje znaczny napływ na teren strefy Schengen osób, łamiących porządek
prawny. Na skutek utworzenie przez Jednolity Akt Europejski wspólnego rynku, koniecznym
stało się dostosowanie przepisów Układu z Schengen do prawa wspólnotowego. Wobec
powyŜszego, w dniu 19 czerwca 1990 r., zostało zawarte Porozumienie Wykonawcze o realizacji Układu z dnia 14 czerwca 1985 r., zawartego w Schengen pomiędzy rządami państw
Unii Gospodarczej Beneluksu, Niemiecką Republiką Federalną i Republiką Francuską, dotyczącą stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach.
43
H. K u c z y ń s k a, Wspólny obszar postępowania karnego w prawie Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 25.
44
Ibidem, s. 26.
45
Konwencja zawiera dokładne uregulowania takiej prowadzenia takiej obserwacji, jednakŜe
zagadnienie to leŜy poza granicami niniejszego opracowania.
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
125
M. Gajownik
nieŜ moŜliwość zawierania umów dwustronnych, na mocy których następuje
oddelegowanie do innego państwa oficerów łącznikowych, których głównym
zdaniem jest udzielanie pomocy oraz dostarczanie potrzebnych informacji w
zakresie zwalczania i zapobiegania przestępstw.
Na właścicieli hoteli oraz innych miejsc zakwaterowania został nałoŜony
tzw. obowiązek meldunkowy, polegający na tym, Ŝe obywatele państw
członkowskich, a takŜe cudzoziemcy (za wyjątkiem małŜonków i małoletnich
oraz członków grup turystycznych), osobiście wypełniają i podpisują formularze meldunkowe, a takŜe potwierdzają swoją toŜsamość na podstawie waŜnego dokumentu toŜsamości. Tak wypełnione formularze są przechowywane, zaś w razie konieczności przekazywane organom ścigania. Obowiązek
taki został nałoŜony równieŜ na osoby zatrzymujące się w namiotach, łodziach i przyczepach campingowych. WaŜnym elementem dla utrzymania
wzajemnego bezpieczeństwa jest równieŜ moŜliwość przesyłania pomiędzy
państwami informacji, które mogą przyczynić się do zwalczania i zapobiegania przestępczości, powstałej na skutek zniesienia kontroli na granicach
wewnętrznych, wymiana pomiędzy krajami oficerów łącznikowych46, a takŜe
wzajemna współpraca sądowa w sprawach karnych.
W praktyce istotnym osiągnięciem Konwencji było przygotowanie podstaw prawnych, umoŜliwiających wdroŜenie Systemu Informacyjnego
Schengen. SIS jest to baza danych występująca w formie elektronicznej,
która zawiera informacje dotyczące osób, co do których został wprowadzony
wpis oraz dane o przedmiotach, których niezbędne jest zajęcie lub wykorzystanie w celach dowodowych, oraz dane dotyczące pojazdów w celach niejawnego nadzoru lub kontroli47. Celem SIS jest zapewnienie i utrzymywanie
porządku publicznego oraz bezpieczeństwa obywateli za pośrednictwem
informacji przekazywanych przez niniejszy system (art. 93 Konwencji). System SIS składa się z:
a) z systemu centralnego, którego siedziba mieści się w Strasburgu,
b) z systemu krajowego (w Polsce udział w SIS zapewnia Krajowy System
Informatyczny – KSI48),
c) sieć łączności w ramach, której dane z SIS moŜna przekazywać i wymieniać pomiędzy państwami i biurami SIRENE.
W kaŜdym państwie członkowskim zostały utworzone biura SIRENE, które umoŜliwiają wymianę informacji uzupełniających i w tym celu pozwalają
na podjęcie stosownych działań w przypadkach odnalezienia osób lub
46
Wspólne działania nr 96/602/JHA z dnia 14 października 1996 r., Dz. Urz. WE nr L 268,
19.10.1996 r.
47
P. W a w r z y k, Polityka UE w obszarze spraw wewnętrznych i sprawiedliwości – Studia
Europejskie, Toruń 2003, s. 55.
48
Ustawa o gromadzeniu, przetwarzaniu i udostępnianiu informacji kryminalnych oraz o Krajowym Systemie Informacyjnym z dnia 6 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 110, poz. 1189 ze zm.).
126
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do strefy Schengen
przedmiotów, których dotyczy wpis. W przypadku powzięcia informacji, iŜ
podejrzany naruszył zakaz opuszczania kraju, sąd lub prokurator49 sporządza wniosek50, zawierający dane osoby poszukiwanej.
Na mocy sporządzonego wniosku Centralny Organ Techniczny KSI, którym jest Komendant Główny Policji, dokonuje wpisu danych do SIS, informując jednocześnie o tym wnioskodawców. WaŜne ograniczenie w tym zakresie zawiera art. 94 pkt 4 Konwencji, zgodnie z którym, w sytuacji, kiedy państwo członkowskie stwierdzi, iŜ wpis jest niezgodny z jej prawem krajowym
lub normami prawa międzynarodowego, moŜe dodać do wpisu informację, iŜ
działania na jego terytorium nie zostaną podjęte. Uprawnionymi do dostępu
do SIS są sądy, prokuratury, organy kontroli granicznej, policja, organy celne, organy odpowiedzialne za wydawanie wiz i rozpatrujące wnioski wizowe,
pozwolenia na pobyt stały oraz organy odpowiedzialne za administrację
przepisów dotyczących cudzoziemców, a takŜe Europol oraz krajowi przedstawiciele Eurojust i ich asystenci.
Istota SIS polega na tym, Ŝe dane wprowadzone do systemu przez jedno
z państw członkowskich są udostępniane dla organów bezpieczeństwa innych państw. SIS pozwala na wymianę informacji pomiędzy organami, do
zadań których naleŜy ochrona granic, wydawanie wiz i bezpieczeństwo publiczne.
ZauwaŜyć naleŜy, iŜ dorobek prawny Schengen, który na mocy Traktatu
Amsterdamskiego został włączony w ramy Unii Europejskiej, nie jest jedynym zbiorem, który reguluje kwestie związane z utrzymaniem bezpieczeństwa w Europie po zniesieniu kontroli granicznych.
W preambule Traktatu o Unii Europejskiej wskazano, iŜ zadaniem Unii
Europejskiej jest stworzenie trwałych podstaw dla przyszłej wspólnej Europy,
poprzez poszanowanie zasad demokracji, praw człowieka i podstawowych
wolności. Jedną z podstaw jest zagwarantowanie obywatelom wysokiego
poziomu bezpieczeństwa, poprzez utworzenie obszaru sprawiedliwości,
wolności i bezpieczeństwa. Zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych
miało ułatwić stworzenie takiego obszaru. Cel ten moŜna osiągnąć poprzez
współdziałanie państw członkowskich w zakresie współpracy policyjnej,
słuŜb celnych oraz innych organów powołanych do zwalczania i zapobiegania przestępczości51. Nadto, naleŜy wskazać, Ŝe pomiędzy państwami są
podejmowane wspólne przedsięwzięcia w zakresie szkolenia, przeprowadzenia wspólnych badań oraz wymiany oficerów łącznikowych. Państwa
49
Konwencja Wykonawcza do Układu Schengen dokładnie precyzuje katalog podmiotów
uprawnionych do dokonywania wpisów do SIS.
50
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wzorów kart wpisów i wzorów kart zapytania o dane w Systemie Informacyjnym Schengen oraz sposób ich
wypełnienia z dnia 2 listopada 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 219, poz. 1630).
51
H. M a r o ń, Integracja europejska a prawo karne, Toruń 2003, s. 23.
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
127
M. Gajownik
członkowskie podejmują równieŜ współpracę sądową w sprawach karnych,
co ma na celu ułatwianie i przyspieszanie wymiany informacji oraz zapewnianie zgodności norm prawa karnego.
Kolejnym aktem prawnym, w którym została przewidziana wzajemna
współpraca pomiędzy państwami w zakresie zwalczania i zapobiegania
przestępczości jest Konwencja o Wzajemnej Pomocy Prawnej52. Zgodnie
z jej treścią Polska zobowiązała się do udzielania pomocy prawnej innym
państwom i sama z takiej pomocy korzysta. W celu usprawnienia współpracy
sądowej państwa sygnatariusze zobowiązały się w tym zakresie do ekonomicznego i sprawnego działania. W Konwencji uregulowano równieŜ przebieg procedur związanych z wykonywaniem wniosków o pomoc prawną,
w tym w sprawach szczególnych form pomocy prawnej. Zostały stworzone
podstawy do wykorzystania nowych metod, moŜliwości technicznych w celu
sprawniejszego wykonywania wniosków o pomoc prawną, takie jak: wideokonferencje, telekonferencje, przechwytywanie przekazów telekomunikacyjnych, zawiera przepisy dotyczące zespołów śledczych w przypadku powaŜnych postępowań karnych o charakterze transgranicznym.
Przytoczone powyŜej akty prawne mają istotne znaczenie dla utworzenia
i funkcjonowania obszaru bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości. Podstawowym załoŜeniem „twórców” dorobku prawnego Schengen było wprowadzenie takich regulacji prawnych, które umoŜliwiłyby zniesienie kontroli na
granicach wewnętrznych przy jednoczesnym zacieśnieniu współpracy
w zwalczaniu przestępczości.
Znosząc kontrole graniczne, państwa członkowskie miały świadomość, iŜ
fakt ten moŜe przyczynić się do znacznego wzrostu przestępczości, a takŜe
do powstania sytuacji sprzyjających uchylaniu się od krajowego porządku
prawnego. Aby temu zapobiec, zostały wypracowane na szczeblu międzynarodowym róŜne formy współpracy, których celem jest zapewnienie bezpieczeństwa krajom wspólnoty. Przejawem takiego działania jest rozbudowana
sieć wzajemnej pomocy prawnej w sprawach karnych, wzmoŜona współpraca słuŜb policyjnych i straŜy granicznej, powstawanie systemów informatycznych, które umoŜliwiają wymianę informacji.
Mając powyŜszą argumentację na uwadze, nie moŜna uznać, iŜ środek
zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczania kraju stracił w praktyce swoje
znaczenie. Otworzenie granic nie oznacza, iŜ podejrzany, który złamał zakaz
opuszczania kraju, będzie mógł swobodnie przemieszczać się po terytorium
strefy Schengen. Rozbudowana sieć wymiany informacji, a takŜe wzajemne
zaangaŜowanie słuŜb odpowiedzialnych za utrzymanie bezpieczeństwa na
terytorium państw członkowskich, sprawia, Ŝe podczas kontroli, nawet ruty52
Akt Rady z dnia 29 maja 2000 r., ustanawiający na mocy art. 34 TUE Konwencję o Wzajemnej Pomocy Prawnej w sprawach karnych pomiędzy państwami członkowskimi UE, Dz. Urz.
WE nr C 197, 12.07.2000 r.
128
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
Zakaz opuszczania kraju po wejściu Polski do strefy Schengen
nowej, zostaną wobec niego podjęte stosowne działania, przewidziane
w zaakceptowanych przez państwa aktach prawnych.
To, w jakim czasie podejrzany (oskarŜony), który złamał zakaz opuszczania kraju, zostanie przekazany polskim organom wymiaru sprawiedliwości, w duŜej mierze zaleŜy od tego, czy organy ścigania państw strefy
Schengen są przygotowane zarówno pod względem merytorycznym, jak i
ekonomicznym do wzajemnej współpracy. NaleŜy jednak zauwaŜyć, iŜ Unia
Europejska zmierza w kierunku usprawnienia tej współpracy.
Decyzją Rady z dnia 12 lutego 2007 r. został ustanowiony na lata 2007–
2013 szczegółowy program dotyczący zagadnień zapobiegania i walki
z przestępczością. Rada, potwierdzając priorytetowy charakter przestrzeni
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, a w szczególności ochrony obywateli przed przejawami działalności przestępczej, wyraziła potrzebę zwiększenia ilości środków finansowych na realizację programu mającego na celu
zapobieganie i zwalczanie przestępczości.
Kolejnym argumentem przemawiającym za niezmiennością istoty zakazu
opuszczania kraju jest fakt, iŜ po wejściu Polski do strefy Schengen nie
wprowadzono w tym przedmiocie do kodeksu postępowania karnego Ŝadnych nowelizacji. Notabene, nie został równieŜ zainicjowany proces legislacyjny, który miałby na celu zmodyfikowanie czy uchylenie art. 277 k.p.k.
Prowadzi to do oczywistego wniosku, Ŝe przyjęcie przez Polskę Acquis
Schengen nie spowodowało, iŜ zakaz opuszczania kraju utracił charakter
środka zapobiegawczego. Artykuł 277 k.p.k. nadal funkcjonuje w procesie
karnym i jest stosowany zarówno przez sędziów, jak i prokuratorów.
Istotne jest równieŜ to, Ŝe zniesienie kontroli granicznych nie jest równoznaczne ze zniesieniem, zmianą linii demarkacyjnej Polski. Granica polski
nadal istnieje, jej przebieg jest uregulowany umowami międzynarodowymi,
a Polska sprawuje nad nią zwierzchnictwo.
W postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2008 r. Sąd Apelacyjny w Katowicach
uznał, iŜ zniesienie kontroli pomiędzy granicami wewnętrznymi państw
wchodzących w skład strefy Schengen nie oznacza, iŜ podejrzany, wobec
którego zastosowano omawiany środek zapobiegawczy, moŜe bez Ŝadnych
konsekwencji prawnych opuścić kraj. W przyjętej tezie Sąd Apelacyjny
w Katowicach wskazał, iŜ w przypadku uzasadnionej obawy ucieczki za granicę sąd lub prokurator, stosując środek zapobiegawczy w postaci zakazu
opuszczania kraju, umoŜliwia podejrzanemu pozostawanie na wolności pod
warunkiem, Ŝe będzie on przestrzegał zakazu. Osoba, która świadomie złamie zakaz, powinna liczyć się z moŜliwością zastosowania wobec niej bar-
Prokuratura
i Prawo 1, 2011
129
M. Gajownik
dziej dolegliwego środka zapobiegawczego, a nawet jego zmiany na izolacyjny środek zapobiegawczy53.
ZauwaŜyć równieŜ naleŜy, Ŝe z traktatu akcesyjnego umoŜliwiającego
wstąpienie do strefy Schengen nie wynika, aby państwa ratyfikujące nie mogły wprowadzać ograniczeń dla własnych obywateli w celu realizacji prawa
karnego procesowego. Takich regulacji nie zawiera takŜe Ŝaden inny traktat,
który podpisała Polska, wstępując do Unii. Wobec powyŜszego uznać naleŜy, iŜ zniesienie kontroli na granicach wewnętrznych pomiędzy państwami
strefy Schengen, pomimo zastosowanego zakazu, ułatwia podejrzanemu
opuszczenie kraju, nie oznacza to jednak, iŜ w takim przypadku powyŜszy
środek zapobiegawczy jest pozbawiony znaczenia prawnego, a organ procesowy pozostaje „bezsilny” w zakresie jego respektowania.
Pamiętać trzeba, iŜ przystąpienie Polski do strefy Schengen to kolejny
krok ku coraz głębszej integracji europejskiej oraz widoczna korzyść dla
Polaków, wynikająca z naszego członkostwa w Unii Europejskiej. Polska,
podpisując traktat akcesyjny, zdecydowała się na zmiany, które pozwolą jej
na pełnoprawne członkostwo w obszarze wolności, sprawiedliwości i bezpieczeństwa. Nie oznacza to, jednak Ŝe polski porządek prawny zostanie przez
to osłabiony.
A ban on leaving the country after Poland’s access to the Schengen Zone
Abstract
This paper discusses the essence of the ban on leaving the country upon
Poland’s access to the Schengen Zone. While referring to opinions presented by legal academics and commentators and past judgments that involve European law, Constitutional law, and law of criminal procedure, the
author hereof advances a thesis that the abolition of checks at internal borders between the Schengen Zone states, although makes it easier for
a suspected (accused) person to leave the country, does not actually means
that the preventive measure in the form of the ban on leaving the country
constitutes a legal fiction.
53
Postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 2 kwietnia 2008 r., AKZ 238/08,
Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Katowicach, Biuletyn 2008, nr 2.
130
Prokuratura
i Prawo 1, 2011