glosa do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w

60
DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY
Przypisy:
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresemhttp://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w bazie LEX nr
1214520.
T.j. Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992. (dalej jako: u.ś.r.).
Ust. 1a został dodany do art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych
na podstawie art. 13 pkt 1 lit b ustawy z dnia z dnia 19 listopada 2009 r.
o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. nr 219, poz. 1706).
Zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt
VIII SA/Wa 876/11, LEX nr 1121805, wyrok WSA w Gdańsku z dnia
4 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 854/11, LEX nr 1104271, wyrok
WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1048/10,
LEX nr 852469, wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn.
akt II SA/Lu 657/10, LEX nr 753921.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne można uzyskać w przypadku sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności
stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie
jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Por. wskazane powyżej orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych.
Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk
604/11, LEX nr 1095646.
T.j.: Dz.U. z 2012, poz. 788 (dalej jako: k.r.o.).
Wyrok TK z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, OTK-A z 2006 r.,
nr 10, poz. 151.
Por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Lu
600/10, LEX nr 753908. W orzeczeniu tym zasadnie podkreślono m.
in., że obowiązek wykazania obiektywnych powodów dla których osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie mogą sprawować opieki, o
12
13
14
15
16
której mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r., spoczywa co do zasady na wnioskodawcy.
W orzeczenia sądów administracyjnych można się natomiast spotkać
z kontrowersyjną tezą świadczącą o możliwości poszerzenia zakresu
osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego również o krewnych znajdujących się poza ustawowym kręgiem osób zobowiązanych
do alimentacji, por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia 12
kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 202/12, LEX nr 1145773, wyrok
WSA w Warszawie, z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa
944/11, LEX nr 1121813.
Zob. powoływany powyżej wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 listopada
2010 r. sygn. akt II SA/Lu 600/10; por. R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Wrocław
2010, s. 273-275.
S. Nitecki, Świadczenia rodzinne, Procedura i tryb przyznawania, Wrocław
2009, s. 97.
Por. tamże, s. 95-96 oraz A. Kwapisz, Świadczenia rodzinne w pyta niach
i odpowiedziach, Wrocław 2010, s. 215. Dodatkowo należy wskazać, że
art. 23 ust. 4aa uległ zmianie od 1.01.2013 r. i obecnie organ właściwy
może się zwrócić do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa
w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r.
nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), w celu weryfikacji okoliczności, o których mowa w art. 17.
Nowelizacja została dokonana na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia
2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. z 2012, poz. 1548).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej powyżej ustawy osoby uprawnione
do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Ponadto art. 13 wskazuje, że w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed
dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres,
stosuje się przepisy dotychczasowe.
POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE – PEŁNOMOCNICTWO – KONWALIDACJA
BRAKU UMOCOWANIA
GLOSA DO WYROKU
WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
W BYDGOSZCZY
z dnia 11 lipca 2012 r. II SA/Bd 505/12
D r T O MAS Z BR ZE ZICK I, I WO F IS Z
Złożenie przez stronę skarżącą odwołania stanowiło
formę zatwierdzenia przez stronę skarżącą czynności
dokonanych przez pełnomocników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (...) po
rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca
2012 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych:
1. uchyla zaskarżoną decyzję;
2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;
3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego
w T. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście)
złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r., nr [...] burmistrz [...],
po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia – budowa
zespołu elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości [...]
w gminie [...]. Po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w
[...] od powyższego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...]
uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W
uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił,
że wniesienie odwołania uprawnia go i zobowiązuje do badania sprawy w całości, mimo że skarżący kwestionuje tylko dwa elementy decyzji burmistrza: obowiązek wyłączenia urządzeń w [...] oraz zakaz prowadzenia prac budowlanych w okresie od [...] do [...].
wiosna 2013
61
DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY
Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie doszło do uchybień mających wpływ na ocenę prawidłowości prowadzonego postępowania. W postępowaniu przed organem I instancji nie zostało wykazane w należyty sposób umocowanie
do reprezentowania strony skarżącej przez osoby występujące w jej imieniu. Strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocników, którzy nie złożyli pełnomocnictwa
ani odpisu z Rejestru Przedsiębiorców KRS, oraz przez Prezesa Zarządu, który także nie złożył odpisu z Rejestru Przedsiębiorców KRS. Co prawda, załączony do odwołania odpis pełny z Rejestru Przedsiębiorców KRS, obejmujący treść
wszystkich wpisów w rejestrze pod danym numerem KRS,
dokonanych od chwili pierwszego wpisu, z wyjątkiem wpisów niepodlegających ujawnieniu, wskazuje, że R.S. był Prezesem Zarządu wnioskodawczyni, ale nie pozwala on ustalić, w jakim okresie sprawował on mandat, a w konsekwencji czy miało to miejsce w dniu wniesienia wniosku, który wszczynał postępowanie w sprawie.
Jak wskazało Kolegium, organ I instancji powinien był,
po złożeniu wniosku, a następnie przy pierwszej czynności
każdego pełnomocnika, wobec braku wykazania umocowania, wezwać w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia
tego braku. Dosięgając zaś naruszenie w zakresie umocowania pełnomocnika, powinien był wezwać stronę do potwierdzenia czynności procesowych.
Kolegium wywiodło również, że skoro organ I instancji
uznał R.S. oraz K.F. za pełnomocników, to powinien im, a
nie stronie doręczać korespondencję w sprawie, w tym decyzję administracyjną. W takim przypadku, zdaniem organu, nawet założenie, że strona skarżąca była należycie
reprezentowana lub też że dokonane czynności zostały potwierdzone przez stronę na skutek złożenia odwołania, nie
pozwalałoby przyjąć, że postępowanie pierwszoinstancyjne było niewadliwe, ponieważ pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym.
Organ odwoławczy podniósł, że wobec braku umocowania
do składania wniosku nie można stwierdzić, czy w sprawie skutecznie został złożony wniosek wszczynający postępowania. Konieczny do wyjaśnienia zakres żądania strony, jego późniejsza modyfikacja pismem z [...] 2009 r., pochodzące od strony raporty o oddziaływaniu na środowisko i jego dalszych uzupełnień, miał zdaniem Kolegium
istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ II instancji stwierdził, że powyższa wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego czyni niemożliwym
odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących dopuszczalności nałożenia na wnioskodawcę obowiązku
wyłączenia farmy wiatrowej w [...] oraz zakazu rozpoczęcia robót budowlanych w okresie od [...] do [...].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w [...] na powyższą decyzję [...] sp. z o.o. w [...] zarzuciła
naruszenie art. 15, art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak
merytorycznego rozpatrzenie sprawy przez SKO oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo brak
przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem
bowiem skarżącego wskazane przez Kolegium uchybie-
nia postępowania, do jakich doszło przy wydawaniu decyzji
przez organ I instancji, nie wiążą się z takimi brakami postępowania dowodowego, których uzupełnienie przez organ I instancji jest niezbędne do poczynienia ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenie przepisu
art. 40 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że niedoręczenie przez
burmistrza korespondencji pełnomocnikom skarżącej
stanowi naruszenie przepisów postępowania, uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji. Podniosła również, że doszło do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. oraz
art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieznajdujące potwierdzenia
w materiale dowodowym przyjęcie, iż organ I instancji nie
zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu. Strona
skarżąca zwróciła uwagę, że nie poniosła żadnych negatywnych konsekwencji z tytułu doręczania jej korespondencji z pominięciem pełnomocników i brała czyny udział
w postępowaniu. Dodała również, że pełnomocnicy nie
wskazali innego adresu do doręczeń niż adres skarżącej.
Pomimo błędu organu I instancji skarżąca skutecznie podjęła obronę swoich interesów, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji. Strona skarżąca wywiodła ponadto,
że Kolegium powołując się na naruszenie przez organ I instancji art. 10 k.p.a., nie wskazało, by uchybienie to miało
istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 136 oraz art.
7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności wyjaśnienia, czy pełnomocnicy
skarżącej byli należycie umocowani przez skarżącą do dokonywania czynności procesowych w imieniu skarżącej w
toku postępowania, a także naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez
dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy.
W ocenie skarżącej doszło również do naruszenia zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść
strony odwołującej się, przez uchylenie decyzji organu I
instancji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez
ten organ, w sytuacji gdy decyzja ta nie została wydana z
rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego ani nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła organowi ponadto naruszenie art. 139 i art. 16§ 1 k.p.a.
poprzez wydanie na niekorzyść strony skarżącej decyzji w zakresie, w którym rozstrzygnięcie organu I instancji stało się ostateczne. W odpowiedzi na skargę organ
wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia
25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych
(Dz.U. nr 153, poz. 1269; z późn. zm.) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem
zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania.
wiosna 2013
62
DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY
Badając pod tym kątem sprawę, Sąd stwierdził, że skarga
zasługuje na uwzględnienie, gdyż doszło do naruszenia
przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na
wynik sprawy.
Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium odwoławczego w
[...] podjęte w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
nr 98, poz. 1071; z późn. zm.), zgodnie z którym to przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję
w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia
przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana
z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do
wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednym
z powodów uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji był
brak ustalenia przez ten organ, czy osoby działające w imieniu skarżącej w toku postępowania były umocowane do jej
reprezentowania, w szczególności zaś czy wniosek wszczynający postępowanie został wniesiony przez osobę uprawnioną.
Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że na etapie postępowania przed organem I instancji nie został złożony
przez stronę skarżącą odpis z rejestru przedsiębiorców KRS
ani pełnomocnictwo do występowania przez R.S. i K.F. w
imieniu strony skarżącej. Organ I instancji powinien był,
na mocy art. 64 § 2 k.p.a., wezwać stronę skarżącą do usunięcia powyższych braków. Uchybiając powyższemu obowiązkowi, niewątpliwie naruszył przepisy postępowania. Powyższe nie przesądza jednak o tym, że należało uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jeśli bowiem chodzi o wniosek wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie zachodzą wątpliwości co do skuteczności jego wniesienia. Jak wynika bowiem z odpisu
pełnego rejestru przedsiębiorców KRS załączonego do odwołania od decyzji organu I instancji, R.S., który podpisał
się pod wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] 2009 r. w
okresie [...] 2008 r. (nr wpisu – 1) do [...]2009 r. (nr wpisu – 2), pełnił funkcję Prezesa Zarządu w jednoosobowym
zarządzenie Spółki, a tym samym był uprawniony do
złożenia w jej imieniu wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację
przedsięwzięcia. Jeśli natomiast chodzi o brak pełnomocnictw, zdaniem Sądu, powyższe uchybienie mogło zostać usunięte na etapie postępowania przed organem odwoławczym przez wezwanie do złożenia pełnomocnictwa.
Należy mieć przy tym na uwadze, że złożenie przez stronę skarżącą odwołania stanowiło formę zatwierdzenia przez
stronę skarżącą czynności dokonanych przez pełnomocników.
Odnosząc się natomiast do drugiego z argumentów organu odwoławczego, mających przemawiać za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. – pominięcia pełnomocnika strony przy doręczaniu korespondencji, wskazać należy, że aby
uznać powyższe naruszenie za istotne i przemawiające za
uchyleniem decyzji organu I instancji, strona skarżąca mu-
siałaby wskutek tego ponieść negatywne konsekwencje.
Tymczasem – jak wskazuje sama strona skarżąca – nie poniosła ona żadnych negatywnych skutków prawnych
związanych z doręczaniem korespondencji jej, a nie jej
pełnomocnikom. W szczególności zaś uchybienie powyższe nie miało wpływu na terminowość wniesienia przez
nią odwołania od decyzji organu I instancji.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, nie było podstaw
do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138
§ 2 k.p.a., a ewentualne braki organ powinien był uzupełnić,
stosując art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt
1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr
153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.
Glosa
Mocą wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Bd 505/12,
WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, uchylającą w całości decyzję burmistrza w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji polegającej na budowie zespołu elektrowni wiatrowych i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO było ustalenie, że organ pierwszej instancji nie dowiódł, czy wnioskodawca jest należycie reprezentowany w sprawie wszczętej z wniosku inwestora o ustalenie środowiskowych
uwarunkowań. W imieniu strony, będącej spółką z o.o.,
działali Prezes Zarządu oraz osoby podające się za pełnomocników spółki. Do akt sprawy nie złożono jednak
pełnomocnictw ani innych dowodów wykazujących prawidłowość umocowania, w szczególności odpisu z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, a organ pierwszej instancji nie wzywał wnoszących pisma do
nadesłania tych dokumentów. Odpis z rejestru przedsiębiorców KRS spółki z o.o. został przedstawiony dopiero na
etapie postępowania odwoławczego, tj. po wezwaniu przez
SKO do uzupełnienia braków odwołania. Dostrzegając zaistniałe uchybienia co do braku prawidłowej reprezentacji inwestora w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, SKO stwierdzając brak możliwości konwalidowania dokonanych czynności, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
WSA w Bydgoszczy w glosowanym wyroku stanął na stanowisku, że możliwe jest dorozumiane potwierdzenie
czynności dokonanych przez osoby, które nie wykazały
umocowania do działania w imieniu strony postępowania
administracyjnego, poprzez wniesienie środka zaskarżenia.
Konstrucja dorozumianego potwierdzenia czynności procesowych za pomocą złożenia środka prawnego zasługuje na uwagę z kilku względów.
Po pierwsze, bezsprzeczne jest to, że w postępowaniu administracyjnym strona ma prawo działać przez pełnomocnika będącego osobą fizyczną, posiadającą zdolność
do czynności prawnych w sytuacji, w której charakter czyn-
wiosna 2013
63
DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY
ności nie wymaga osobistego działania strony (art. 32
k.p.a.). Potwierdzenie udzielonego pełnomocnictwa powinno nastąpić w formie pisemnej lub zostać ujęte w protokole w sytuacji jego udzielenia w formie ustnej (art. 33
§ 2 k.p.a.). W judykaturze bezsporny jest pogląd, że – wobec
niewyczerpującej regulacji zawartej w k.p.a. – w zakresie
nieuregulowanym w procedurze administracyjnej należy
odpowiednio stosować przepisy prawa cywilnego, a strona
może potwierdzić działania przedstawiciela, który nie
wykazał swojego umocowania1.
Stosowanie przepisów prawa cywilnego o przedstawicielstwie nie jest pojmowane przez sądy administracyjne jednolicie. W szczególności istnieją rozbieżne stanowiska co
do możliwości potwierdzenia czynności osoby, która nie
wykazała swojego umocowania poprzez samo złożenie
dokumentów stwierdzających tę okoliczność. Nie wdając
się jednak w szczegółowe rozważania, w powyższej kwestii
należy uznać, że dokonanie takiego potwierdzenia jest
prawnie dopuszczalne.
W glosowanym wyroku WSA w Bydgoszczy dopuścił konstrukcję zatwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez osoby nielegitymującą się umocowaniem do
działania w jej imieniu w sposób dorozumiany, tj. poprzez
złożenie odwołania, z którego wynika, że strona (inwestor)
żąda załatwienia sprawy administracyjnej w zakresie
wniosku złożonego przez osobę nieposiadającą formalnego
umocowania.
Pogląd WSA w Bydgoszczy zasługuje na aprobatę z kilku względów. Po pierwsze, przepisy procedury administracyjnej nie wykluczają dokonywania czynności w sposób dorozumiany. Po drugie, postępowanie administracyjne
jest postępowaniem o dalekim stopniu odformalizowania.
Dotyczy to także udzielenia pełnomocnictwa, gdyż w
sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej
może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest
członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma
wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Po trzecie, przemawiają za tym argumenty natury funkcjonalnej,
gdyż stanowisko Sądu pozwala na uwzględnienie woli strony postępowania, która mimo braku prawidłowego umocowania pełnomocnika wyraża zgodę na wydanie rozstrzygnięcia. Pozwala to na zrealizowanie zasady szybkości
postępowania, a jednoczenie dopuszcza konwalidację
błędów powstałych z winy organu administracji publicznej, który nie zażądał przedłożenia dokumentów wykazujących umocowanie przedstawiciela. Przyjęte przez
Sąd stanowisko nie wywołuje negatywnych dla strony konsekwencji w postaci przedłużenia postępowania i odroczenia
terminu załatwienia sprawy.
Stosowanie koncepcji dorozumianego potwierdzenia
czynności dokonanych w imieniu strony może napotykać
w praktyce pewne trudności. Ustawodawca zdecydował,
że odwołanie jest odformalizowanym środkiem prawnym, który – co do zasady – musi spełniać wymogi formalne
dotyczące podań (art. 63 § 2 i 3 k.p.a.) oraz wskazywać, że
strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia (art. 128
k.p.a.). W praktyce strona kwestionując rozstrzygnięcie or-
ganu pierwszej instacji, ogranicza się do formułowania zarzutów co do treści wydanego rozstrzygnięcia, a nie dokonuje potwierdzenia czynności zdziałanych w jej imieniu.
Wydaje się zatem, że jeśli organ drugiej instancji dostrzeże
wadliwość w zakresie reprezentacji strony przed organem
pierwszej instancji, powinien on – niezależnie od zarzutów
odwołania – zwrócić się do strony o wyraźne wskazanie,
czy potwierdza ona czynności dokonane w postępowaniu,
objaśniając jednocześnie znaczenie prawne takiego oświadczenia. Niezbędne bowiem dla załatwienia sprawy,
także w postępowaniu odwoławczym, jest precyzyjne
określenie zakresu wniesionego żądania2.
Wątpliwości może wywoływać także moment, od którego należy liczyć termin przewidziany na wniesienie odwołania. Warto bowiem zauważyć, że w przypadku gdy stronę reprezentuje pełnomocnik, organ jest zobligowany do
dokonywania wszelkich doręczeń pism pełnomocnikowi
(art. 40 § 2 k.p.a.). Powyższy przepis ma charakter bezwzględny i nie wchodzi w grę jego modyfikacja. Oznacza
to, że w sytuacji gdy w postępowaniu bierze udział tylko
jedna strona, decyzja wchodzi do obrotu prawnego jedynie w sytuacji, gdy zostaje doręczona pełnomocnikowi.
Samo doręczenie decyzji stronie postępowania reprezentowanej przez pełnomocnika ma charakter co najwyżej informacyjny i nie wywołuje skutków prawnych, które ustawa wiąże z doręczeniem decyzji administracyjnej3.
W takiej sytuacji, jeżeli strona wniosłaby odwołanie, gdy
rozstrzygnięcie nie zostało doręczone pełnomocnikowi, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność (art. 134 k.p.a.), gdyż w obrocie prawnym nie istnieje orzeczenie podlegające zaskarżeniu. Nie mogłoby zatem dojść do konwalidacji pełnomocnictwa poprzez wniesienie odwołania, gdyż samo odwołanie byłoby prawnie nieskuteczne. Istnieje natomiast możliwość potwierdzenia
czynności dokonanych w imieniu strony przed organem
pierwszej instancji bez wykazania umocowania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania rozciąga się bowiem
na skutki procesowe złożenia odwołania, nie zaś na skutki materialnoprawne oświadczenia o potwierdzeniu czynności przed organem pierwszej instancji. Powoduje to, że
organ pierwszej instancji powinien doręczyć wydane rozstrzygnięcie w sposób prawidłowy, tj. pełnomocnikowi strony. Oświadczenie strony konwaliduje bowiem działania osoby ją reprezentującej, nie zaś błędne działania organu w
zakresie prawidłowego ustalenia osoby pełnomocnika.
Sytuacja zaczyna się komplikować, gdy w postępowaniu
uczestniczy więcej niż jedna strona, co miało miejsce w sprawie objętej glosowanym rozstrzygnięciem. W postępowaniu, oprócz inwestora reprezentowanego przez pełnomocnika działającego bez umocowania, występowały inne
podmioty (strony), którym organ administracji publicznej
zobowiązany był doręczyć (i doręczył) wydaną decyzję. W
takiej sytuacji należy stwierdzić, że strona pomimo iż była
nieprawidłowo reprezentowana, może złożyć odwołanie w
terminie otwartym dla którejkolwiek ze stron toczącego
się postępowania4. Wadliwie doręczenie decyzji nie pozbawia bowiem inwestora przymiotu strony postępowania.
W przypadku wniesienia odwołania po terminie przewi-
wiosna 2013
64
DZIAŁ NAUKOWY - GLOSY
dzianym dla podmiotów, którym prawidłowo doręczono decyzję, strona ma zawsze możliwość żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.5.
Powstaje wobec tego pytanie, do kiedy można potwierdzić czynności dokonane przez osobę nielegitymującą się
umocowaniem. Wydaje się, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji taka możliwość istnieje do momentu wydania decyzji przez ten organ. W toku postępowania strona może konwalidować czynności dokonane
przez pełnomocnika, który nie wykazał swojego umocowania, w każdym czasie bez ponoszenia negatywnych konsekwencji prawnych. Brak potwierdzenia udzielenia umocowania oznacza, że nie są to czynności dokonane skutecznie w imieniu strony. Jeśli powyższe rozciąga się na
wniosek wszczynający postępowanie, należy przyjąć, że w
istocie nie wniesiono żądania wszczęcia postępowania na
rzecz strony wymienionej we wniosku, co prowadziłoby do
jego bezprzedmiotowości i skutkowało koniecznością
jego umorzenia (art. 105 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z powyższymi ustaleniami teza postawiona w glosowanym orzeczeniu, jakkolwiek trafna, nie ma charakteru uniwersalnego, gdyż jest uzależnione od konkretnych
okoliczności sprawy. Nie znajduje bowiem zastosowania
w postępowaniach, w których uczestnikiem jest tylko jedna strona.
Judgment of the Voivodeship Administrative of Bydgoszcz of 11 July 2012, case no. II SA/Bd 505/12
SUMMARY
In the commented judgment, Voivodeship Administrative Court of Bydgoszcz stated that filing an appeal against an administrative decision validates absence of authority of a proxy who did not submit a letter of authority in the course of proceedings. The aforesaid position is extremely
non-formalistic. The Court suggested that the administrative proceeding
should lead to dealing with administrative case on its merits and not focus on procedural errors that do not affect the outcome of the proceeding.
Przypisy:
1
2
3
dr TOMASZ BRZEZICKI
Autor jest pracownikiem Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, członkiem etatowym SKO w Toruniu,
radcą prawnym
4
IWO FISZ
5
Autor jest aplikantem radcowskim przy Okręgowej Izbie
Radców Prawnych w Toruniu
Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2011 r., II OSK 1727/10, CBOSA, wyrok
NSA z dnia 13 czerwca 2012 r., II GSK 843/12, CBOSA, wyrok NSA z
dnia 18 czerwca 1999 r., I SA 1535/98, LEX nr 48566, wyrok WSA w
Kielcach z dnia 5 lutego 2009 r., II SA/Ke 22/09, CBOSA, wyrok NSA
z dnia 13 czerwca 2007 r., I OSK 1433/06, CBOSA.
Zob. orzecznictwo i poglądy doktrynalne dotyczące doprecyzowania
wniosku strony, w szczególności: postanowienie NSA z dnia 21 lipca
2011 r., I OW 57/11, CBOSA, G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom
I. Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2010, teza 6 do art. 64 k.p.a., R. Hauser, Podania w Kodeksie postępowania administracyjnego, [w:] Księga Pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 92.
J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, teza 4 do art. 40 k.p.a., G.
Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Warszawa 2010, teza 8 do art. 40 k.p.a., wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23
lutego 2011 r., II SA/Sz 1022/10, CBOSA, postanowienie NSA z dnia
11 marca 1997 r., I SA/Po 1333/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., I SA/Lu 157/96, LEX nr 29072, wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 157/98, LEX nr 29842, wyrok NSA z dnia 15 maja 2001
r., I SA 2605/99, LEX nr 54139.
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2012 r., I SA/Wa 1633/11,
CBOSA, wyrok WSA w Olsztynie z 10 maja 2011 r., II SA/Ol 30/11,
CBOSA, wyrok WSA w Łodzi z 14 marca 2011 r., II SA/Łd 1301/10,
CBOSA, postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., II OSK
1762/09, CBOSA, wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., II SA/Gd
433/10, CBOSA, wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., II SA/Gd
279/10, CBOSA.
Postanowienie NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., II OSK 1762/09, CBOSA,
wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., II SA/Gd 433/10, CBOSA,
wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., II SA/Gd 279/10, CBOSA.
wiosna 2013