Tekst w pdf

Robocze uwagi ZOW TUP
do projektu Tez Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego
Zarząd OW TUP na zebraniu w dniu 5 listopada br. przeprowadził dyskusję nad
tezami do kodeksu urbanistyczno-budowlanego, na podstawie której sformułowano
poniższe uwagi – do wykorzystania w oficjalnym stanowisku TUP.
1. Zarząd OW TUP jeszcze raz wyraża krytykę zamiaru łączenia problematyki
prawnej planowania przestrzennego i prawa budowlanego, a także
podtrzymuje swoje uwagi i wnioski dotyczące zmian w prawie planowania
przestrzennego ze stycznia 2013 r. (które zostały wykorzystane
w przekazanym Komisji Kodyfikacyjnej stanowisku Zarządu Głównego),
2. Poniższe uwagi odnoszą się tylko do propozycji KKPB o charakterze
ogólnym. Ale nawet taka ocena Tez nastręcza trudności z uwagi na:
a) Brak wyraźnego uzasadnienia tezy o potrzebie stworzenia nowych
rozwiązań systemowych: autorzy Tez nawet nie wskazali, które stare
rozwiązania ich zdaniem nie sprawdziły się i dlaczego;
b) wielość tez (814!), co przy braku jasnych reguł metodycznych ich
formułowania i grupowania, nie pozwala jednoznacznie odczytać
intencji projektodawcy.
3. Autorzy Tez proponują oparcie regulacja kodeksowej na założeniu
o wolności budowlanej. Z uzasadnienia nie wynika, czy przyjmują to jako
uwarunkowanie konstytucyjne, czy opcjonalnie. Wobec toczącej się
od ponad 10 lat dyskusji na ten temat oraz w związku z zapowiedziami
odstępstwa od tej zasady (np. w KPZK 2030) obowiązkiem KKPB
powinno być jednoznaczne ustosunkowanie się do tej kwestii.
Sprawa wolności budowlanej ma nie tylko znaczenie aksjologiczne, ale
również praktyczne, gdyż determinuje sposób kształtowania prawa
przestrzennego. W obecnym brzmieniu (art. 6 upizp) i proponowanym
w Tezach, zasada ta oznacza konieczność kształtowania ładu
przestrzennego poprzez zakazy i ograniczenia, a nie poprzez
dopuszczenie (reglamentację prawa do zabudowy).Otóż jest poza
dyskusją, że metoda zakazowa (zakładająca co do zasady, że każdy teren
nie zakazany jest terenem budowlanym) jest z punktu widzenia możliwości
zapewnienia standardów ładu przestrzennego trudniejsza i mniej
skuteczne od metody polegającej na wyznaczaniu terenów inwestycyjnych
i pozytywnym określaniu warunków ich zagospodarowania (zakładającej co
do zasady, że tereny, na których nie ustanowiono prawa do zabudowy nie
są terenami budowlanymi).
4. Autorzy Tez zgodnie z przyjętym założeniem dotyczącym wolności
budowlanej proponują system regulacji prawnych, polegający na
możliwości stanowienia ograniczeń w przeznaczaniu terenów lub
zabudowie, ale tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla ochrony interesu
publicznego, który jest z kolei utożsamiany z wartościami wysoko
cenionymi. Tymczasem do wartości tych autorzy Tez nie zaliczają
zdrowego rozsądku, co oznacza, że gminie będzie bardzo trudno
wykazać, że wprowadzanie ograniczeń w zmianie przeznaczenia terenów
wynika z braku potrzeby ich wyznaczania. Innymi słowy, przy takim
podejściu do regulacji kodeksowej nie ma miejsca dla podstawowej
przesłanki tworzenia struktur przestrzennych jaką są kryteria racjonalności
społeczno-ekonomicznej.
Z taką interpretacją zasady wolności budowlanej w jaskrawej sprzeczności
pozostaje wiele innych słusznych tez, zwłaszcza dotyczących wymogów
ekonomicznych uchwalania aktów planowania przestrzennego, łącznie
z tezą o konieczności społeczno-ekonomicznego uzasadniania w studium
gminy wyznaczania terenów rozwoju zabudowy. Wobec jednak wykazanej
sprzeczności nie można mieć pewności, że zostaną one ostatecznie
uwzględnione w kodeksie.
5. Autorzy Tez zapowiadają w ich uzasadnieniu„zwrot w kierunku planowego
gospodarowania przestrzenią”. Niewątpliwie temu mógłby służyć
chwalebny zamiar likwidacji decyzji wzizt, pod warunkiem jednak,
że konsekwencją likwidacji wzizt byłoby przyjęcie zasady, zgodnie z którą
owo gospodarowanie przestrzenią byłoby możliwe wyłącznie na podstawie
planu miejscowego lub innego aktu prawa miejscowego. Warunek ten nie
jest jednak w Tezach zapisany jako powszechny. Ale nawet tam, gdzie
Tezy zakładają obligatoryjność planu miejscowego, czyli na terenach
rozwoju zabudowy, proponuje się, aby do czasu uchwalenia takiego planu
obowiązywały inne instrumenty prawne dające podstawę do inwestowania.
A biorąc pod uwagę, że uchwalenie planu miejscowego zobowiązuje gminę
do uzbrojenia terenu, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić,
że na terenach przewidzianych do rozwoju brak planów nie będzie
wyjątkiem.
6. Z tym się wiąże wielce dyskusyjne założenie o tzw. ogólnym porządku
prawnym, który ma być określany na podstawie przepisów odrębnych
i krajowych standardów urbanistycznych. Ponadto proponuje się nowe
narzędzia w postaci gminnych przepisów urbanistycznych, planów
uproszczonych, decyzji lokalizacyjnych, które mają być substytutami planu
miejscowego (co już na poziomie Tez tworzy obraz bardzo zagmatwany –
a co będzie w praktyce?). Mając na uwadze podstawowy cel kodyfikacji,
czyli przejrzystość procesu inwestycyjno-budowlanego, wskazane byłoby
przyjąć założenie, że co do zasady, jedyną prawną podstawą
gospodarowania przestrzenią jest plan miejscowy, który odpowiednio do
potrzeb i okoliczności powinien mieć różny zakres ustaleń i ew. różną
procedurę.
7. Już na samym początku autorzy Tez piszą, że „podstawowym podmiotem
chroniącym i kształtującym przestrzeń jest gmina”. Cokolwiek miałoby
oznaczać słowo „podstawowym” jest to teza nieprawdziwa (jeśli chodzi
o stan istniejący) i niesłuszna ( jeśli chodzi o stan pożądany).
Z tym się wiąże założenie, że kodeks nie będzie regulował planowania
ponadlokalnego. Ale w Tezach znajduje się rozdział poświęcony lokalizacji
ponadlokalnych inwestycji publicznych, w którym zakłada się,
że lokalizacja ta będzie następowała na podstawie przepisów odrębnych.
Jakich? – nie wiadomo. To pokazuje, że Tezy nie spełniają wymogu
systemowego ujęcia problemu „gospodarowania przestrzenią”.
W rozdziale tym proponuje się rozwiązanie niezwykle ważnego
z punktu widzenia sprawności inwestowania problemu, jakim jest
zintegrowania procedur środowiskowych z procedurą lokalizacyjną.
Autorzy tez zakładają, że decydującą rolę w ustalaniu lokalizacji inwestycji
ponadlokalnych będzie miał RDOŚ. Jest to założenie wielce dyskusyjne,
które sugerowałoby zresztą usytuowania planowania wojewódzkiego
i krajowego w resorcie ochrony środowiska.
8. Na koniec tych uwag należy zauważyć, że ostatnia 814 teza brzmi:
„Kodeks wchodzi w życie na zasadach określonych w ustawie – Przepisy
wprowadzające Kodeks urbanistyczno-budowlany”. To zaś oznacza,
że w gruncie rzeczy nie wiemy, co autorzy zamierzają zrobić z „rozlanym
mlekiem” czyli nadpodażą terenów inwestycyjnych, zapisaną w
obowiązujących studiach gmin i planach miejscowych. Brak
ustosunkowania się do tego zagadnienia może budzić obawę, że nawet jak
najbardziej słuszne propozycje i jak najlepsze intencje mogą być
musztardą po obiedzie.
Za Zarząd OW TUP
Bartłomiej Kolipiński