Pobierz plik - Program Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Transkrypt

Raport końcowy
Analiza występowania uchybień/nieprawidłowości oraz
wpływ działań prowadzonych przez Instytucję Wdrażającą
na ograniczenie ich występowania w projektach
realizowanych w XIII Priorytecie PO IiS
Zespół badawczy:
Magdalena Tarczewska-Szymańska (kierownik badania)
dr Krzysztof Piróg
Marta Bochniewicz
dr inż. Korneliusz Pylak
Badanie ewaluacyjne finansowane ze środków Unii Europejskiej oraz budżetu państwa
w ramach pomocy technicznej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko
www.psdb.com.pl
Analiza występowania uchybień/nieprawidłowości…
Raport końcowy
Spis treści
Spis skrótów ................................................................................................................. 4
Streszczenie/Summary ................................................................................................ 4
1.
Metodologia badania ........................................................................................... 10
1.1. Cele badania ........................................................................................................ 10
1.2. Zakres badania ..................................................................................................... 10
1.3. Kryteria ewaluacyjne ............................................................................................. 11
1.4. Komponenty badania i obszary badawcze ............................................................... 12
1.5. Zastosowane metody badawcze ............................................................................. 13
1.5.1.
1.5.2.
1.5.3.
1.5.4.
1.5.5.
Pogłębiona analiza danych zastanych .................................................................... 14
Indywidualne wywiady pogłębione........................................................................ 15
Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo CATI ......................................... 15
Zogniskowany wywiad grupowy ........................................................................... 16
Studia przypadków .............................................................................................. 16
1.6. Przyporządkowanie metod stosowanych w badaniu do pytań badawczych ................ 16
2.
Wyniki badania .................................................................................................... 21
2.1. Prezentacja systemu przeciwdziałania nieprawidłowościom, ich wykrywania
i usuwania stworzonego na poziomie Instytucji Wdrażającej Priorytet XIII PO
IiŚ 21
2.1.1.
2.1.2.
Weryfikacja wniosków o płatność ......................................................................... 23
Kontrola (ex-ante oraz ex-post) udzielania zamówień publicznych przez
Beneficjentów ..................................................................................................... 23
2.1.3. Monitorowanie realizacji projektów ....................................................................... 25
2.1.4. Kontrola projektów na miejscu ............................................................................. 26
2.1.5. Informowanie o nieprawidłowościach .................................................................... 28
2.1.6. Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji poszczególnych
projektów ........................................................................................................... 28
2.1.7. Kontrola na zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości po
zakończeniu realizacji projektu ............................................................................. 29
2.1.8. Windykacja należności z tytułu umowy o dofinansowanie ....................................... 30
2.1.9. Rozstrzyganie spraw spornych z beneficjentami ..................................................... 31
2.1.10. Zarządzanie ryzykiem .......................................................................................... 32
2.1.11. Wdrażanie rekomendacji proponowanych przez instytucje uprawnione do
kontroli Instytucji Wdrażającej ............................................................................. 33
2.2. Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo
zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce .............................................. 33
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.2.5.
2.2.6.
Stosowanie przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ wewnętrznych procedur
w zakresie udzielania zamówień publicznych .......................................................... 33
Potencjał kadrowy beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ w zakresie udzielania
zamówień publicznych ......................................................................................... 36
Ocena systemu kontroli procedur zawierania umów ............................................... 38
Ocena systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień ............ 44
Identyfikacja problemów we współpracy pomiędzy beneficjentami Priorytetu
XIII PO IiŚ jako udzielającymi zamówień publicznych a wykonawcami tych
zamówień ........................................................................................................... 45
Występowanie i konsekwencje uchybień/nieprawidłowości związanych z
udzielaniem zamówień publicznych w projektach realizowanych w ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ........................................................................................... 52
2
Raport końcowy
2.3. Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ z obszaru kontroli, nieprawidłowości,
wymierzania korekt dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej ......... 57
2.3.1.
2.3.2.
2.3.3.
Ocena wpływu systemu dokumentów wytycznych/zaleceń na skuteczność
działania IW ....................................................................................................... 57
Ocena wpływu zmian w wytycznych i zaleceniach na jakość realizacji
projektów ........................................................................................................... 59
Ocena spójności, przejrzystości oraz poziomu szczegółowości systemu
wytycznych i zaleceń ........................................................................................... 61
2.4. Identyfikacja i skutki nieprawidłowości ................................................................... 64
2.4.1.
2.4.2.
2.4.3.
2.4.4.
2.4.5.
2.4.6.
2.4.7.
2.4.8.
2.4.9.
Ocena
sposobu
i
trafności
wykrywania
i
identyfikowania
uchybień/nieprawidłowości .................................................................................. 64
Ocena wpływu występujących uchybień i nieprawidłowości na realizację
projektów ........................................................................................................... 65
Ocena
przejrzystości
i
optymalności
systemu
przeciwdziałania
uchybieniom/nieprawidłowościom ......................................................................... 68
Ocena zgodności procedur IW oraz IP dotyczących uchybień i
nieprawidłowości z zapisami wytycznych i zaleceń .................................................. 69
Ocena wpływu występujących uchybień/nieprawidłowości na realizację
Priorytetu XIII PO IiŚ........................................................................................... 70
Ocena funkcjonowania systemu nakładania korekt finansowych .............................. 71
Ocena spójności i efektywności systemu przepływu informacji o
nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków finansowych w
ramach korekt finansowych.................................................................................. 74
Ocena stopnia i ryzyka występowania nieprawidłowości systemowych w
ramach Priorytetu XIII i możliwości im przeciwdziałania .......................................... 77
Ocena ryzyka cofnięcia środków przez KE i możliwości przeciwdziałania jego
wystąpieniu ........................................................................................................ 77
2.5. Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości
w projektach ........................................................................................................ 79
2.5.1.
2.5.2.
2.5.3.
2.5.4.
2.5.5.
Ocena działań podejmowanych przez IW mających na celu zapobieganie
nieprawidłowościom i uchybieniom ....................................................................... 79
Ocena wpływu weryfikacji przez IW dokumentacji przetargowej beneficjenta
przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na
występowanie uchybień/nieprawidłowości ............................................................. 80
Ocena skutków kontroli IW procedur zawierania umów/aneksów ............................. 80
Ocena stopnia uwzględniania przez IW zaleceń kontrolnych i poaudytowych
prowadzonych przez organy zewnętrzne ............................................................... 80
Ocena spełniania przez system przeciwdziałania nieprawidłowościom funkcji
edukacyjno-prewencyjnych .................................................................................. 81
2.6. Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII
osi PO IiŚ ............................................................................................................. 82
2.6.1.
2.6.2.
2.6.3.
Sprawność systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO
IiŚ ..................................................................................................................... 82
Wyniki analizy SWOT ........................................................................................... 83
Wyniki analizy ryzyka .......................................................................................... 84
3.
Wnioski i rekomendacje....................................................................................... 94
4.
Aneksy................................................................................................................ 107
3
Raport końcowy
Spis skrótów
CATI
Computer Assisted Telephone Interview (wywiad telefoniczny wspomagany
komputerowo)
EFRR
Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
FGI
Focus Group Interview (wywiad zogniskowany)
IDI
In-Depth Interview (wywiad pogłębiony)
ITI
Individual Telephone Interview (wywiad pogłębiony przeprowadzony za
pośrednictwem telefonu)
KE
Komisja Europejska
IP
Instytucja
Pośrednicząca
(Ministerstwo
Nauki
i
Szkolnictwa
Wyższego/Narodowe Centrum Badań i Rozwoju)
IPII/IW
Instytucja
Pośrednicząca
II
stopnia/Instytucja
Wdrażająca
(Ośrodek
Przetwarzania Informacji)
IZ PO IiŚ
Instytucja
Zarządzająca
Programem
Operacyjnym
Infrastruktura
i
Środowisko 2007-2013 (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego)
PO IiŚ
Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007-2013
PZP
Ustawa Prawo zamówień publicznych
UKS
Urząd Kontroli Skarbowej
UZP
Urząd Zamówień Publicznych
Streszczenie/Summary
Cel i zakres badania
The aim and scope of the research
Głównym celem badania było usprawnienie procesu monitorowania
realizacji projektów w XIII Priorytecie PO IiŚ przez IP oraz IW, poprzez
uzyskanie wiedzy o możliwościach ograniczenia występowania
uchybień/nieprawidłowości w całym systemie realizacji Priorytetu XIII
PO IiŚ oraz ocena wpływu i skuteczności działań prowadzonych przez
Instytucję Wdrażającą na ograniczenie występowania nieprawidłowości
w projektach realizowanych w XIII Priorytecie PO IiŚ.
The main aim of the research was to improve the process of
monitoring the execution of projects within Priority 13 of the OPI&E by
the Intermediate Body and Implementing Body through obtaining
knowledge on the possibilities of limitation of occurrence of
infringements/irregularities in the entire system of execution of Priority
13 of the OPI&E as well as the assessment of the impact and
effectiveness of actions taken by the Implementing Body on limiting
the occurrence of irregularities in the projects executed within Priority
13 of the OPI&E.
Zakres przedmiotowy badania obejmował obszar dotyczący obsługi
uchybień/nieprawidłowości występujących w projektach realizowanych
w XIII Priorytecie, ze szczególnym uwzględnieniem wpływu weryfikacji
przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta
przed ogłoszeniem, na ograniczenie ich występowania.
The substantive scope of the research covered the area concerning
infringements/irregularities present in the projects executed in Priority
13, with particular attention paid to the impact of the verification by
the Implementing Body of tender documentation of the beneficiary
before announcement on limiting their occurrence.
Komponenty badania i obszary badawcze
Components of the research and research
areas
4
Raport końcowy
W ramach badania wyróżniono dwa komponenty:
Pierwszy
komponent
zakładał
identyfikację
rodzajów
uchybień/nieprawidłowości oraz analizę ich skutków: wykrywanie
uchybień/nieprawidłowości, klasyfikację i wybór metody oszacowania
szkody, sposób nałożenia korekty, opóźnienia w realizacji postępu
rzeczowo-finansowego inwestycji, wpływ na osiągnięcie wskaźników,
inne
problemy
i
zagrożenia
związane
z
wystąpieniem
uchybień/nieprawidłowości mające wpływ na realizację projektu (np.
problemy na poziomie Zamawiający-Wykonawca dot. zamówień
publicznych realizowanych w projektach beneficjentów XIII Priorytetu).
Drugi komponent obejmował analizę wpływu weryfikacji przez
Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed
ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na
ograniczenie występowania nieprawidłowości/uchybień w projektach.
Ponadto badanie obejmowało następujące obszary badawcze:
I.
Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości
w ramach XIII osi POIiŚ;
II.
Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień
ustawy Prawo zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce;
III.
Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ dotycząca ich podstaw
prawnych i spójności wewnętrznej;
IV.
Identyfikacja
i
skutki
występowania
uchybień/nieprawidłowości;
V.
Wpływ działań IW na ograniczenie występowania
nieprawidłowości w projektach.
Within the research two components were distinguished:
The first component entailed identification of the types of
infringements/irregularities and analysis of their effects: detecting
infringements and irregularities, classification and selection of the
method for damage assessment, the manner of correction, delays in
the execution of the substantive and financial progress of the
investment, impact on achieving indices, other problems and threats
connected with the occurrence of infringements/irregularities that
impact the execution of the project (e.g. problems at the level of the
Contracting Party-Contractor related to public procurement executed in
the projects of Priority 13 beneficiaries).
The other component entailed an analysis of the impact of the
verification by the Implementing Body of tender documentation of the
beneficiary prior to announcement of the procedure of granting of
public tender on limiting the occurrence of infringements/irregularities
in projects.
Moreover, the research covered the following research areas:
I.
Effectiveness
of
functioning
of
the
service
of
infringements/irregularities within axis 13 of the OPI&E;
II.
Issues related to the obligation of execution of the provisions
of the Public Procurement Act and its practical application;
III.
Analysis of the guidelines/recommendations of the Managing
Authority of the OPI&E related to their legal basis and internal
coherence;
IV.
Identification and effects of infringements/irregularities;
V.
Impact of actions of the Implementing Body on limiting the
occurrence of irregularities in projects.
Zastosowane metody badawcze
Research methods applied
Na etapie gromadzenia danych zostały zastosowane następujące
ilościowe oraz jakościowe metody i techniki badawcze:
At the stage of gathering data the following quantitative and
qualitative methods and research techniques were applied:
Analiza danych zastanych (Desk Resarch)
Indywidualne wywiady pogłębione (IDI)
Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo (CATI)
Zogniskowany wywiad grupowy (FGI)
Studia przypadku
Desk Research
Individual In-depth Interviews
Computer-Assisted Telephone Interviews
Focus Group Interview
Case studies
Wyniki badania i rekomendacje
Research results and recommendations
Potencjał kadrowy beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ w zakresie
udzielania zamówień publicznych
The personnel potential of beneficiaries of Priority 13 of the OPI&E
with regard to granting public procurement
Beneficjenci
Priorytetu
XIII
PO
IiŚ
dysponują
wysoko
wykwalifikowanymi
zasobami
kadrowymi.
Nie
stwierdzono
występowania braków w wiedzy personelu projektów (w tym personelu
odpowiedzialnego za prowadzenie zamówień publicznych) wpływających
negatywnie na prawidłowość, skuteczność i efektywność realizowanych
zadań.
Wśród beneficjentów nie występują na tyle istotne niedobory kadrowe,
by mogło to zagrażać prawidłowej realizacji projektów. Wśród
beneficjentów nie stwierdzono występowania zjawiska rotacji kadr, w
tym kadr związanych z udzielaniem zamówień publicznych.
Ocena systemu kontroli procedur zawierania umów
The beneficiaries of Priority 13 of the OPI&E have highly qualified
personnel. No gaps in knowledge of the project personnel were found
(including personnel responsible for conducting public procurement)
that would negatively affect the correctness, efficiency and
effectiveness of the executed tasks.
Kontrole ex ante stanowią najsilniejszą stronę systemu przeciwdziałania,
wykrywania i usuwania nieprawidłowości ze względu na funkcję
Ex ante controls are the strongest feature of the system of
The beneficiaries do not have any significant shortfall of personnel
which would endanger proper execution of the projects. No personnel
rotation was found among the beneficiaries, including the personnel
dealing with granting public procurement.
Assessment of the system of control of procedures for conclusion of
agreements
counteracting, detecting and eliminating irregularities due to its
5
Raport końcowy
prewencyjną. Ich prowadzenie stanowi również dobrą praktykę wartą
upowszechniania.
Do zwiększenia wpływu systemu kontroli procedur zawierania umów na
ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania
dokumentacji przetargowej mogłoby przyczynić się zwiększenie liczby
prowadzonych kontroli oraz liczby projektów objętych kontrolami ex
ante. Kontrole ex ante zostały przeprowadzone jedynie w połowie
projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Warto
rozważyć możliwość nadania kontrolom ex ante dokumentacji
przetargowej charakteru obligatoryjnego. W takim przypadku
przeprowadzenie procedury przetargowej przez beneficjenta byłoby
możliwe dopiero po zaakceptowaniu pełnej dokumentacji przetargowej
przez IW. Wdrożenie tej rekomendacji może się wiązać z trudnościami
ze względu na konieczność wygospodarowania dodatkowych zasobów
kadrowych, a co za tym idzie ze względu na konieczność
wygospodarowania dodatkowych środków finansowych.
Słabą stroną systemu kontroli funkcjonującego w ramach Priorytetu XIII
PO IiŚ jest to, że wyniki jednej kontroli mogą zostać podważone przez
wyniki kontroli innej, a konsekwencje tego ponosi beneficjent. Efektem
kontroli nie powinno być jedynie stwierdzenie bądź brak stwierdzenia
nieprawidłowości,
ale
również
potwierdzenie
prawidłowości
realizowanych
działań.
Ciężar
odpowiedzialności
za
wynik
przeprowadzonej kontroli powinien spoczywać na instytucji kontrolującej
a nie na beneficjencie. W przypadku, gdy w wyniku kontroli projektu
obejmującej obszar już wcześniej skontrolowany wykryto by
nieprawidłowości, które nie zostały wykryte we wcześniejszej kontroli
lub w sytuacji zwiększenia wartości korekty finansowej, to
konsekwencje finansowe z tym związane powinna ponosić instytucja
kontrolująca a nie beneficjent. W takim przypadku konieczne byłoby
zmodyfikowanie procedur systemu przeciwdziałania, wykrywania i
usuwania nieprawidłowości, a także wygospodarowanie odpowiednich
środków finansowych na pokrycie kosztów odpowiedzialności za
zwiększenie wysokości korekt finansowych. Środki te mogłyby pochodzić
z rezerwy celowej.
W związku ze spodziewanymi trudnościami we wdrożeniu tej
rekomendacji praktycznym rozwiązaniem, które może być zastosowane
przez beneficjentów w celu uniknięcia negatywnych skutków
nakładanych korekt finansowych jest zabezpieczanie dodatkowych
środków na wypadek konieczności poniesienia kosztów nałożonych
korekt finansowych.
preventive function. Conducting them is also good practice worth
disseminating.
Increase in the number of controls made and the number of projects
covered by ex ante controls could have an influence on increasing the
impact of the system of control of procedures for conclusion of
agreements on limiting irregularities occurring at the stage of
preparation of tender documentation. Ex ante controls were conducted
only in half of the projects executed within Priority 13 of OPI&E. The
possibility of making ex ante controls of tender documentation
obligatory is worth considering. In that case, conducting tender
procedure by the beneficiary would be possible only after accepting
complete tender documentation by the Implementing Body.
Implementing that recommendation may entail difficulties due to the
need to appoint additional personnel and thus the need to allocate
additional financial means.
A weakness of the system of control functioning within Priority 13
OPI&E is the fact that results of one control may be challenged by
results of another control and its consequences are borne by the
beneficiary. A control should not result only in declaration or no
declaration of irregularities but also confirmation of the correctness of
tasks executed. The burden of responsibility for the result of a
conducted control should be with the controlling body and not with the
beneficiary. If as a result of a project control covering an area
controlled beforehand irregularities would be detected, which were not
detected in an earlier control or in the case of increasing the value of
the financial adjustment, financial consequences related thereto should
be borne by the controlling body and not the beneficiary. In such a
case it would be necessary to modify procedures of the system of
counteracting, detecting and eliminating irregularities as well as
allocate adequate financial means to cover the costs of responsibility
for the increase in the amount of financial adjustments. Those means
could come from specific provisions.
In connection with expected difficulties in implementation of this
recommendation, a practical solution which may be applied by the
beneficiaries to avoid negative results of the financial adjustments
applied, is securing additional means in case of the need to incur the
costs of financial adjustments.
Ocena systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli
zamówień
Assessment of the system of planning and reporting in terms of
procurement control
Należy rozszerzyć formularz wniosku o płatność w części
sprawozdawczej o informacje dotyczące liczby przeprowadzonych oraz
planowanych do przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia
publicznego.
Należy dokonać aktualizacji listy sprawdzającej do kontroli w celu
uzyskania zgodności z zapisami ustawy Prawo zamówień publicznych.
The form of the application for payment should be extended in the
reporting part with the information related to the number of
procedures for granting public procurement which have been carried
out or are envisaged.
The control checklist needs to be updated in order to obtain
compliance with the provisions of the Public Procurement Act.
Występowanie i konsekwencje uchybień/nieprawidłowości związanych z
udzielaniem zamówień publicznych w projektach realizowanych w
ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
Occurrence and consequences of infringements/irregularities related to
granting public procurement in the projects executed within Priority 13
of the OPI&E.
W związku z powtarzającymi się błędami z zakresu udzielania zamówień
publicznych, popełnianymi przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ,
wskazane jest organizowanie przez IP II serii szkoleń dotyczących
udzielania zamówień publicznych. Szkolenia te powinny mieć charakter
praktyczny. Szczególny nacisk należy z jednej strony położyć na analizę
błędów pojawiających się podczas przygotowania postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego, z drugiej zaś – na ukazanie dobrych
praktyk, które mogłyby być stosowane podczas przygotowywania
postępowań. Istotny element szkolenia powinna stanowić część
warsztatowa. Wskazane byłoby gdyby programy szkoleń były
opracowywane i prowadzone przez pracowników IW odpowiedzialnych
za kontrole. Dzięki temu beneficjenci mogliby być wyczulani na obszary,
na które kontrolerzy zwracają szczególną uwagę. Oprócz szkoleń
prowadzonych przez pracowników IW wskazane byłoby zapraszanie w
In connection with repeated errors concerning granting public
procurement made by the beneficiaries of Priority 13 of the OPI&E, it is
recommended that a series of trainings in granting public orders be
organised by the Intermediate Body 2. The trainings should be
practical. A particular emphasis should be put, on the one hand, on
analysis of errors occurring during preparation of the proceedings for
granting public procurement, and on the other – on showing good
practices which could be applied in the course of preparation of
procedures. A significant element of such trainings should be
workshops. It is advisable that the programmes of trainings be
developed and the trainings themselves be conducted by employees of
the Implementing Body responsible for controls. Thus, the
beneficiaries would be made sensitive about areas controllers pay
special attention to. Apart from trainings conducted by employees of
6
Raport końcowy
roli trenerów (w miarę możliwości) pracowników prowadzących kontrole
z ramienia UZP, czy też UKS. Przykładowe szkolenia mogą dotyczyć z
jednej strony konkretnych problemów, np. stosowania znaków
towarowych, nazw własnych, patentów, czy parametrów technicznych.
Mogą również polegać na analizie przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych oraz zapisów wytycznych i zaleceń, pod kątem tego, jakie
działania powodują ich naruszenie. Wskazane jest również poddawanie
podczas szkoleń szczegółowej analizie „taryfikatora” z ukazaniem
przykładów skutkujących nałożeniem korekt finansowych. Istotnym
elementem edukacyjnym byłoby również wyczulanie Beneficjentów
podczas szkoleń na obszary, na które jest zwracana szczególna uwaga
podczas kontroli. Szczegółowe tematy szkoleń powinny z zakresu
udzielania zamówień publicznych być również określane na bieżąco na
podstawie prowadzonej na bieżąco analizie potrzeb szkoleniowych.
Ponadto oprócz szkoleń ogólnych wskazane jest organizowanie szkoleń
indywidualnych, których celem byłoby nie tyle przekazywanie wiedzy
beneficjentom, ile wymiana doświadczeń pomiędzy beneficjentami a IW.
Takie szkolenia mogłyby być również okazją do wspólnego rozstrzygania
kwestii problemowych oraz wypracowywania wspólnych rozwiązań, co
zarazem mogłoby wzmocnić partnerski charakter relacji pomiędzy
beneficjentami a IW.
Najważniejszym czynnikiem przyczyniającym się do zapobiegania
występowaniu nieprawidłowości jest prowadzenie kontroli ex ante
dokumentacji przetargowej.
the Implementing Body, it would be recommendable that (if possible)
employees conducting controls for the Public Procurement Office or the
Tax Control Office be invited in the capacity of trainers. Sample
trainings may pertain to, on the one hand, specific problems, e.g. use
of trademarks, proprietary names, patents or technical parameters.
They may also consist in analysis of the provisions of the Public
Procurement Act and the guidelines and recommendations as to what
actions result in their violation. During trainings, specific analysis of
penalties and examples leading to imposition of financial adjustments
should be included. A significant educative element would also be to
familiarise the beneficiaries, during trainings, with areas that the
controllers pay special attention to. Detailed training topics regarding
granting public procurement should also be determined on an ongoing
basis based on an analysis of training needs made on an ongoing
basis.
Moreover, apart from general trainings, individual trainings should be
organised. They would serve not so much offering knowledge to the
beneficiaries, but exchanging experience between the beneficiaries and
the Implementing Body. Such trainings could also be an occasion for
common resolution of problematic issues and developing common
solutions, which could at the same time strengthen the partner
relationship between the beneficiaries and the Implementing Body.
The most important factor which contributes to prevention of the
occurrence of irregularities is conducting ex ante controls of tender
documentation.
Ocena wpływu systemu
skuteczność działania IW
na
Assessment
of
the
impact
of
the
system
of
guidelines/recommendations on the effectiveness of actions taken by
the Implementing Body
Zarówno beneficjenci, jak i przedstawiciele IW oraz IP wskazywali na
trudności w orientowaniu się w znacznej liczbie regulacji określonych w
zaleceniach, tym bardziej że zapisy zaleceń muszą być analizowane i
stosowane w powiązaniu z zapisami wytycznych. Ponadto przy
założeniu, że zapisy zaleceń stanowią jedynie interpretację lub
uszczegółowienie zapisów wytycznych, to nie powinny one zawierać
sankcji w postaci określania wysokości korekt nakładanych na
beneficjentów.
Rekomenduje się odstąpienie od wprowadzania regulacji w formie
zaleceń i pism. Regulacje powinny być wprowadzane wyłącznie w
formie wytycznych, co pozwoli uniknąć zagrożenia braku ich spójności
oraz wydatnie przyczyni się do zwiększenia ich przejrzystości.
Both the beneficiaries and representatives of the Implementing Body
and the Intermediate Body pointed to the difficulties in becoming
familiar with a significant number of regulations specified in the
recommendations, the more so since the recommendations need to be
analysed and applied in connection with the guidelines. Moreover,
given that the recommendations constitute merely interpretation or
specification of the guidelines, they should not contain sanctions in the
form of determination of the amount of adjustments imposed on the
beneficiaries.
It is recommended that regulations in the form of recommendations
and letters should not be made. Those regulations should be made
only in the form of guidelines, which will allow to avoid the threat of
incoherence and will greatly contribute to their transparency.
Ocena wpływu zmian w wytycznych i zaleceniach na jakość realizacji
projektów
Assessment of the impact of changes introduced to guidelines and
recommendations on the quality of project execution
Warte podkreślenia jest to, że żaden z beneficjentów, którzy wzięli
udział w badaniu, nie wskazał, że zmiany wprowadzane w wytycznych i
zaleceniach pogarszają jakość tych dokumentów, a blisko połowa z nich
stwierdziła, że zmiany poprawiają ich jakość.
Problemem zatem nie jest częstotliwość prowadzanych zmian, lecz
raczej sposób ich wprowadzania. Jak już wcześniej wspomniano
problemem jest to, że zmiany w przepisach są wprowadzane w formie
zaleceń.
Ponadto regulacje nie powinny odnosić się do przedsięwzięć, które
zostały zrealizowane przed ich wprowadzeniem, nawet jeżeli regulacje
te stanowią interpretacje wcześniej obowiązujących przepisów.
Wśród beneficjentów obecne jest poczucie, że w każdej chwili mogą
zostać wprowadzone bardziej restrykcyjne przepisy, które spowodują
uznawanie za nieprawidłowe tego, co wcześniej było uznawane za
prawidłowe. W związku z powyższym rekomenduje się, by zmiany
wprowadzane w zapisach wytycznych odnosiły się jedynie do
przedsięwzięć realizowanych po wprowadzeniu tych zmian z
uwzględnieniem
odpowiedniego
czasu
na
podjęcie
działań
dostosowawczych do tych przepisów.
It needs to be emphasised that no beneficiary that participated in the
study indicated that the changes introduced in the guidelines and
recommendations lower the quality of those documents, and nearly
half of them declared that the changes improve their quality.
The problem is then not the frequency of introducing changes but the
manner in which they are introduced. As has already been mentioned,
the problem is that amendments to provisions are made in the form of
recommendations.
Moreover, regulations should not pertain to the enterprises which were
executed before such regulations entered into force, even if the
regulations constitute interpretations of provisions which bound earlier.
The beneficiaries feel that more severe regulations may be introduced
any time, which will cause that what was deemed correct would be
then deemed incorrect. Thus, it is advisable that the amendments to
the guidelines pertain solely to the enterprises executed following the
introduction of the changes, taking into account the proper time for
taking adaptive measures.
dokumentów
wytycznych/zaleceń
7
Raport końcowy
Ocena wpływu występujących uchybień/nieprawidłowości na realizację
Priorytetu XIII PO IiŚ
Assessment of the occurring infringements/irregularities on the
execution of Priority 13 of the OPI&E
Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że
nieprawidłowości stwierdzone w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie
stanowią zagrożenia dla prawidłowej jego realizacji, jak również
osiągnięcia jego celów.
Based on the analyses conducted it may be stated that irregularities
detected within Priority 13 of the OPI&E do not constitute threat to its
correct executions or achievement of its goals.
Ocena funkcjonowania systemu nakładania korekt finansowych
Assessment of functioning of the system of imposition of financial
adjustments
Chociaż z informacji uzyskanych podczas panelu ekspertów wynika, że
zgodnie z zaleceniami KE w pierwszej kolejności należy stosować
metodę wskaźnikową, to należy stwierdzić, że metoda dyferencyjna jest
bardziej adekwatna do wyrządzonej szkody, dlatego też należy
podejmować działania, mające na celu stworzenie możliwości w
większym stopniu posługiwania się metodą dyferencyjną. Metoda
dyferencyjna w praktyce w ogóle nie jest stosowana. W szczególności
metoda
ta
powinna
mieć
zastosowanie,
gdy stwierdzona
nieprawidłowość nie dotyczy całego zamówienia, lecz jedynie jego
części. W takim wypadku stosowanie metody wskaźnikowej z
określeniem wartości procentowej korekty do wartości zamówienia
należy uznać za nieadekwatne, gdyż może to powodować sytuacje, w
których wartość korekty finansowej rażąco przewyższa wartość
wyrządzonej szkody. W szczególności dotyczy to jednej z najczęściej
pojawiających się nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
polegającej na stosowaniu nazw własnych, znaków towarowych,
parametrów technicznych czy też patentów.
Although it transpires from the information obtained during the panel
of experts that in accordance with the recommendations of the EC the
index method should be applied first, it needs to be stated that the
differential method is more appropriate to the damage inflicted, that is
why actions should be taken which aim at creating the possibility of
using the differential method to a greater extent. The differential
method is not used in practice at all. In particular, this method should
be applied when the irregularity detected does not pertain to the entire
procurement but only its part. In that case, application of the index
method with determination of the percentage value of the adjustment
of the value of the procurement should be deemed inadequate as it
may provoke situations when the value of a financial adjustment is
glaringly higher than the value of the damage inflicted. In particular,
that pertains to the most common irregularity within Priority 13 of the
OPI&E consisting in using proprietary names, trademarks, technical
parameters or patents.
Ocena spójności i efektywności systemu przepływu informacji o
nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków
finansowych w ramach korekt finansowych
Assessment of coherence and effectiveness of the system of flow of
information on irregularities, imposition of adjustments and collection
of financial means within financial adjustments
System przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładaniu korekt i
ściąganiu środków finansowych w ramach korekt finansowych został
pozytywnie oceniony zarówno przez beneficjentów, jak również przez
przedstawicieli IW oraz IP. Najbardziej preferowanymi kanałami
komunikacyjnymi służącymi do przekazywania informacji w tym zakresie
są obecnie stosowane, tj. poczta elektroniczna oraz strona internetowa.
W związku z powyższym w dalszym ciągu należy przekazywać
informacje dotyczące nieprawidłowości, nakładania korekt oraz środków
finansowych w ramach korekt finansowych korekt w pierwszej należy
przekazywać za pośrednictwem poczty elektronicznej oraz strony
internetowej.
Za dobrą praktykę stosowaną wewnątrz IW można uznać organizowanie
w obrębie poszczególnych komórek cotygodniowych spotkań, podczas
których omawiane są zmiany pojawiające się w systemie
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, jak również
poruszane są bieżące problemy i poszukiwane możliwości ich
rozwiązywania, a także następuje wymiana doświadczeń i ustalanie
wspólnych stanowisk.
Za dobrą praktykę można uznać również utworzenie dysku
wewnętrznego, do którego mają dostęp pracownicy IW, na którym
znajdują się dokumenty takie jak: wnioski o dofinansowanie, wnioski o
płatność, wyniki kontroli, czy też zestawienia nieprawidłowości. Dzięki
temu pracownicy mogą w krótkim czasie zapoznać się z sytuacją, jaka
ma miejsce w odniesieniu do danego projektu.
The system of flow of information on irregularities, imposition of
adjustments and collection of financial means within financial
adjustments was positively assessed by both the beneficiaries and the
representatives of the Implementing Body and the Intermediate Body.
The most preferable communications channels currently used for
transferring information are electronic mails and websites. Thus,
information on irregularities, imposition of adjustments and collection
of financial means within financial adjustments should still be
transferred first of all via electronic mails and websites.
Good practice applied at the Implementing Body is organising within
individual units weekly meetings at which changes in the system of
counteracting, detecting and eliminating irregularities as well as
current problems are discussed, and solutions are sought, and after
which there is exchange of experience and establishing common
standpoints.
Creation of an internal disc which can be accessed by employees of the
Implementing Body, containing such documents as: applications for
additional financing, applications for payment, control results or list of
irregularities, may also be deemed good practice. Owing to the disc,
employees may quickly familiarise themselves with the situation
regarding a given project.
Ocena działań podejmowanych przez IW mających na celu zapobieganie
nieprawidłowościom i uchybieniom
Assessment of actions taken by the Implementing Body aiming at
preventing irregularities and infringements
Głównymi działaniami podejmowanymi przez IW mającymi na celu
zapobieganie nieprawidłowościom i uchybieniom są szkolenia dla
beneficjentów oraz kontrole ex ante. W celu dalszego zapobiegania
uchybieniom i nieprawidłowościom działania te należy kontynuować.
The main actions taken by the Implementing Body aiming at
preventing irregularities and infringements are trainings for the
beneficiaries and ex ante controls. In order to further prevent
infringements and irregularities such actions need to be continued.
Ocena spełniania przez system przeciwdziałania nieprawidłowościom
funkcji edukacyjno-prewencyjnych
Assessment of the compliance of the system of counteracting
irregularities of the educative and preventive function
8
Raport końcowy
System przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w
optymalnym stopniu pełni funkcję edukacyjno-prewencyjną. Szczególnie
istotną rolę w tym zakresie odgrywają prowadzone przez IW kontrole ex
ante.
Sprawność systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII
osi PO IiŚ
The system of counteracting, detecting and eliminating irregularities
optimally performs the educative and preventive function. Controls ex
ante are of particular importance in that regard.
Efficiency of the system of service of infringements/irregularities within
axis 13 of the OPI&E
Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że system
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania uchybień i nieprawidłowości
działa sprawnie. Liczba osób zatrudnionych w IW jest wystarczająca, a
występujące okresowe spiętrzenia prac nie są na tyle duże, by zagrażały
sprawnej realizacji zadań.
Based on the analyses conducted it may be stated that the system of
counteracting, detecting and eliminating infringements and
irregularities is effective. The number of people employed at the
Implementing Body is sufficient and periodical work overload is not
significant enough to threaten effective performance of tasks.
Wyniki analizy SWOT
Results of the SWOT analysis
Silne strony
Strengths
Uznanie za użyteczne przez beneficjentów stosowanych przez
nich wewnętrznych procedur w zakresie udzielania zamówień
Wysoki potencjał kadrowy beneficjentów, jak również wysoki
poziom doświadczenia w realizacji tego typu inwestycji
Dobra komunikacja pomiędzy IW a beneficjentami, pomiędzy
IW a IP
Stosowanie przez IW rozwiązań ułatwiających wymianę
informacji i korzystanie z najbardziej aktualnych informacji
(cotygodniowe spotkania wewnątrz komórek IW, dysk
wewnętrzny)
Prowadzenie kontroli projektów zaawansowanych finansowo
przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu
Prowadzenie kontroli ex ante
Brak istotnych problemów w odróżnianiu uchybień od
nieprawidłowości
Umiarkowana wartość nieprawidłowości ostatecznych w
stosunku do wartości podpisanych umów
Brak
zagrożenia
ze
strony
zidentyfikowanych
nieprawidłowości dla osiągnięcia celów Priorytetu XIII PO IiŚ
Wystarczające zasoby kadrowe w IW
Słabe strony
Udzielanie przez instytucje systemu wdrażania "miękkich"
odpowiedzi na pytania zadawane przez beneficjentów, tj. z
zastrzeżeniem, że interpretacja może zostać zakwestionowana
przez inne instytucje
Przenoszenie konsekwencji na beneficjenta w przypadku
zakwestionowania przez inne instytucje wyników kontroli
przeprowadzonych przez IW
Brak procedur monitorowania jakości prowadzonych kontroli
Wprowadzanie regulacji w formie zaleceń
Niestabilność obowiązujących regulacji
Zobowiązanie beneficjenta w umowie o dofinansowanie do
przestrzegania wytycznych, które nie są mu znane w dniu
podpisania umowy
Ryzyko
znacznego
wzrostu
wartości
stwierdzonych
nieprawidłowości
w
sytuacji,
gdyby
stwierdzonym
nieprawidłowościom wstępnym nadano status ostateczny
Posługiwanie się jedynie metodą wskaźnikową podczas
określania wartości korekty finansowej bez odnoszenia się do
wartości faktycznie wyrządzonej szkody, w związku z czym
wartość korekty finansowej może być znacznie wyższa niż
wartość wyrządzonej szkody (np. w przypadku stosowania w
zamówieniach nazw własnych, znaków towarowych,
parametrów technicznych, patentów itp.)
Stosowanie nieadekwatnych stawek korekt finansowych do
wyrządzonej szkody
Deeming useful by the beneficiaries of internal procedures
for granting procurement applied by them
High personnel potential of the beneficiaries as well as great
experience in execution of that type of investments
Good communication between the Implementing Body and
the beneficiaries, between the Implementing Body and the
Intermediate Body
Application by the Implementing Body of solutions
facilitating exchange of information and use of the most
current information (weekly meetings within units of the
Implementing Body, internal disk)
Conducting controls of financially advanced projects prior to
conclusion of an agreement on additional financing of the
project
Conducting ex ante controls
No material problems in
differentiating between
infringements and irregularities
Average value of final irregularities in relation to the values
of agreements concluded
No threat due to the identified irregularities for achievement
of the goals of Priority 13 of the OPI&E
Sufficient personnel at the Implementing Body
Weaknesses
Offering by the bodies of a system of implementation of
“soft” answers to questions asked by the beneficiaries, i.e.
on condition that an interpretation may be questioned by
other bodies
Bearing consequences by the beneficiary in the case of
questioning by other bodies of the results of controls
conducted by the Implementing Body
No procedures for monitoring the quality of conducted
controls
Introducing regulations in the form of recommendations
Instability of binding regulations
Obligating the beneficiary in the agreement on additional
financing to comply with the guidelines which they are not
aware of on the agreement conclusion date
Risk of significant increase in the number of detected
irregularities if the initial irregularities detected were given
the “final” status
Using only the index method for determination of the value
of the financial adjustment without making any reference to
value of the real damage. As a result, the value of the
financial adjustment may be significantly higher than the
value of the inflicted damage (e.g. in the case of using in the
procurement of proprietary names, trademarks, technical
parameters, patents, etc.)
Application of inadequate rates of financial adjustments for
9
Raport końcowy
the damage inflicted
Szanse
Niskie ryzyko cofnięcia środków przez Komisję Europejską
Zagrożenia
Opportunities
Low risk of withdrawing the means by the European
Commission
Threats
Zmienność przepisów prawa
Niewystarczające dostosowanie przepisów prawa polskiego do
prawa wspólnotowego/niepewność czy polskie prawo jest w
wystarczającym
stopniu
dostosowane
do
prawa
wspólnotowego
Niejasne przepisy prawa odnośnie możliwości stosowania
trybu z wolnej ręki do wyboru wykonawcy nadzoru
autorskiego
1.
Metodologia badania
1.1.
Cele badania
Changeability of provisions of law
Inadequate adjustment of Polish law to Community
law/uncertainty whether Polish law is adjusted to Community
law to a sufficient extent
Unclear provisions of law as to the possibility of application
of the single-source procurement to selection of the
contractor which will carry out the author‟s supervision
Głównym celem badania było usprawnienie procesu monitorowania realizacji projektów
w XIII Priorytecie PO IiŚ przez IP oraz IW, poprzez uzyskanie wiedzy o możliwościach
ograniczenia występowania uchybień/nieprawidłowości w całym systemie realizacji Priorytetu
XIII PO IiŚ oraz ocena wpływu i skuteczności działań prowadzonych przez Instytucję
Wdrażającą na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach realizowanych w XIII
Priorytecie PO IiŚ.
1.2.
Zakres badania
Zakres badania został określony w trzech wymiarach: podmiotowym, przedmiotowym oraz
czasowym.
10
Raport końcowy
Zakres
podmiotowy
Zakres
przedmiotowy
Zakres czasowy
Rysunek 1.
Wymiary zakresu badania
Źródło:
opracowanie własne.
Zakres podmiotowy
Zakres podmiotowy badania obejmował instytucje zaangażowane w system monitorowania
nieprawidłowości Priorytetu XIII PO IiŚ tj.:
Beneficjentów,
Instytucję Wdrażającą,
Instytucję Pośredniczącą.
Zakres przedmiotowy
Zakres przedmiotowy badania obejmował obszar dotyczący obsługi uchybień/nieprawidłowości
występujących w projektach realizowanych w XIII Priorytecie, ze szczególnym uwzględnieniem
wpływu weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed
ogłoszeniem, na ograniczenie ich występowania.
Zakres czasowy
Zakres czasowy badania obejmował okres od 2007 r. do momentu zakończenia prac
badawczych.
1.3.
Kryteria ewaluacyjne
Badanie zostało przeprowadzone z zastosowaniem następujących kryteriów ewaluacyjnych:
11
Raport końcowy
Adekwatnośd
Skutecznośd
Przedmiot badania
ewaluacyjnego
Spójnośd
Rysunek 2.
Zestawienie kryteriów ewaluacyjnych wykorzystanych w badaniu
Źródło:
Adekwatność– w rozumieniu, czy zasoby ludzkie, kompetencje pracowników
i zespołów, poświęcony czas są adekwatne/wystarczające w odniesieniu do poziomu
złożoności i trudności pojawiających się w systemie nieprawidłowości Priorytetu XIII PO
IiŚ?
Skuteczność–w rozumieniu, jakie rodzaje problemów są napotykane w systemie
dotyczącym nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy wybrane
instrumenty i rozwiązania dotyczące zapobiegania występowaniu nieprawidłowości
i uchybień są odpowiednie? Czy system zarządzania nieprawidłowościami jest
skuteczny?
Spójność – w rozumieniu, czy podstawy formalno-prawne, tj. wytyczne i zalecenia
dotyczące nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ są ze sobą spójne? Czy
poszczególne instytucje w systemie wdrażania (w tym beneficjenci) Priorytetu XIII PO
IiŚ są ze sobą spójne w kontekście obiegu dokumentów i przekazywania informacji
dotyczących uchybień i nieprawidłowości? Czy prezentowane poglądy, rozumienie
przepisów i procedur, rozstrzygnięć w sprawach przez poszczególne instytucje
w systemie w odniesieniu do konkretnych rodzajów nieprawidłowości są spójne?
1.4.
Komponenty badania i obszary badawcze
W ramach badania wyróżniono dwa komponenty.
Pierwszy komponent zakładał identyfikację rodzajów uchybień/nieprawidłowości oraz analizę
ich skutków: wykrywanie uchybień/nieprawidłowości, klasyfikację i wybór metody oszacowania
szkody, sposób nałożenia korekty, opóźnienia w realizacji postępu rzeczowo-finansowego
inwestycji, wpływ na osiągnięcie wskaźników, inne problemy i zagrożenia związane z
wystąpieniem uchybień/nieprawidłowości mające wpływ na realizację projektu (np. problemy na
poziomie Zamawiający-Wykonawca dot. zamówień publicznych realizowanych w projektach
beneficjentów XIII Priorytetu).
12
Raport końcowy
Drugi komponent obejmował analizę wpływu weryfikacji przez Instytucję Wdrażającą
dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie
zamówienia
publicznego
na
ograniczenie
występowania
nieprawidłowości/uchybień
w projektach.
Ponadto badanie obejmowało następujące obszary badawcze:
I.
Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi POIiŚ;
II.
Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo zamówień
publicznych i jej zastosowanie w praktyce;
III.
Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ dotycząca ich podstaw prawnych i spójności
wewnętrznej;
IV.
Identyfikacja i skutki występowania uchybień/nieprawidłowości;
V.
1.5.
Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach.
Zastosowane metody badawcze
Gromadzenie danych niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia badania i uzyskania
wiarygodnych wyników przebiegało w oparciu o zasadę triangulacji metodologicznej
polegającą na komplementarnym wykorzystaniu różnorodnych źródeł danych, zastosowaniu
różnych metod badawczych oraz uwzględnienie różnych perspektyw badawczych:
triangulacja
źródeł
danych
triangulacja
metod
badawczych
triangulacja
perspektyw
badawczych
Rysunek 3.
Poziomy triangulacji
Źródło:
triangulacja źródeł danych (1-szy poziom triangulacji): podczas realizacji
badania zostały wykorzystane zarówno dane zastane (dokumenty programowe oraz
inne obowiązujące dokumenty, tj. wytyczne, zalecenia, akty prawne, wyniki innych
badań ewaluacyjnych, listy projektów, wyniki kontroli, wnioski o dofinansowanie
projektów, umowy o dofinansowanie, wnioski o płatność, dane z KSI SIMIK 20072013, kwartalne raporty i zestawienia nieprawidłowości, rejestr korekt i naruszeń,
rejestr kwot odzyskanych, Instrukcje Wykonawcze i procedury IW oraz IP oraz inne
13
Raport końcowy
dokumenty), a także dane wywołane (wyniki wywiadów IDI, CATI, FGI, panelu
ekspertów);
triangulacja metod badawczych (2-gi poziom triangulacji): łączenie różnych
metod badawczych w badaniu tych samych zagadnień pozwoliło na uchwycenie
różnych aspektów badanego przedmiotu (zastosowano szerokie spektrum metod
badawczych: analizy dokumentów i IDI, CATI, FGI, panel ekspertów, studia
przypadków); podejście to pozwoliło też wykorzystać mocne strony każdej metody
przy wzajemnej neutralizacji ich słabości;
triangulacja perspektyw badawczych (3-ci poziom triangulacji): ewaluacja
została przeprowadzona przez multidyscyplinarny zespół badaczy, posiadających
różnorodne doświadczenia badawcze, jak również praktyczne związane z różnymi
obszarami wdrażania programów i projektów europejskich. Ponadto w badanium.in.
poprzez udział w panelu ekspertów zostały wykorzystane perspektywy specjalistów
z zakresu zarządzania projektami inwestycyjnymi współfinansowanymi ze środków
unijnych, audytu, kontroli i nieprawidłowości/uchybień w projektach w ramach
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.
Na etapie gromadzenia danych zostały zastosowane następujące ilościowe oraz jakościowe
metody i techniki badawcze dostosowane do celu badania i obszarów badawczych:
Analiza danych zastanych (Desk Resarch)
Indywidualne wywiady pogłębione (IDI)
Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo (CATI)
Zogniskowany wywiad grupowy (FGI)
Studia przypadku
Rysunek 4.
Metody i techniki badawcze
Źródło:
1.5.1. Pogłębiona analiza danych zastanych
Na tym etapie badania analizą zostały objęte następujące źródła danych zastanych:
wszystkie wnioski o dofinansowanie projektów w ramach Priorytetów XIII PO IiS;
wszystkie umowy o dofinansowanie projektów zawartych w ramach Priorytetu XIII
POIiŚ;
wszystkie wnioski o płatność beneficjentów;
dane z KSI SIMIK 2007-2013;
wszystkie kwartalne raporty i zestawienia nieprawidłowości;
rejestr korekt i naruszeń;
rejestr kwot odzyskanych;
Instrukcje Wykonawcze i procedury IW oraz IP.
Prowadzona analiza danych zastanych miała charakter analizy eksperckiej. Analiza była
prowadzona zarówno w sposób ilościowy, jak i jakościowy.
14
Raport końcowy
1.5.2. Indywidualne wywiady pogłębione
Kolejną z zastosowanych metod badawczych była metoda indywidualnego wywiadu
pogłębionego (IDI). W ramach badania przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione z
15 respondentami, w tym:
wywiady z 3 przedstawicielami IP (1 diada i 1 IDI,
6 wywiadów z przedstawicielami IW,
6 wywiadów z przedstawicielami beneficjentów.
Wywiady z przedstawicielami IP oraz IW zostały przeprowadzone osobiście. Ze względu na
rozproszenie beneficjentów po całym kraju wywiady z nimi zostały przeprowadzone za
pośrednictwem telefonu. Dobór respondentów do wywiadów (zarówno przedstawicieli IP,
IW, jak i beneficjentów) miał charakter celowy. W przypadku wywiadów z przedstawicielami
IW oraz IP wywiady zostały przeprowadzone z osobami wyznaczonymi przez te instytucje.
Dobór spośród beneficjentów został dokonany na podstawie analizy ryzyka przeprowadzonej
w oparciu o analizę danych zastanych. Jednym z głównych kryteriów doboru był stopień
występowania uchybień/nieprawidłowości w projekcie. W strukturze próby badawczej znaleźli
się zarówno beneficjenci realizujący projekty w trybie konkursowym (2 wywiady), jak również w
trybie indywidualnym (4 wywiady).
1.5.3. Wywiady telefoniczne wspomagane komputerowo CATI
Jedną z technik badawczych zastosowanych w trakcie realizacji badania była technika wywiadu
telefonicznego wspomaganego komputerowo. Wywiady zostały przeprowadzone z
beneficjentami. Z tego względu, że w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ jest realizowanych
zaledwie 40 projektów, zdecydowano się na przeprowadzenie badania na całej populacji,
przy zagwarantowaniu, że poziom zrealizowanych wywiadów wyniesie przynajmniej 70%
populacji. W efekcie zrealizowano 30 wywiadów, co stanowi 75% populacji. Beneficjenci
projektów wybranych w trybie indywidualny udzielili odpowiedzi w 19 wywiadach, a beneficjenci
projektów wybranych w trybie konkursowym – w 11. W ramach 30 wywiadów zostały zadane
jedynie pytania odnoszące się do projektów realizowanych przez beneficjentów, natomiast
pytania dotyczące funkcjonowania systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania
nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ zostały zadane jedynie w ramach 20
wywiadów, co było spowodowane tym, że 10 respondentów brało udział w wywiadach
dwukrotnie, w związku z zaangażowaniem w realizację dwóch projektów.
Tabela 1.
Liczebność populacji, próby badawczej oraz udział wielkości próby w populacji
Liczba
projektów
w Liczba
zrealizowanych Response rate - udział
Priorytecie (populacja)
wywiadów (próba)
wielkości próby w wielkości
populacji
Wszystkie
projekty
40
30
75%
Projekty
indywidualne
26
19
73%
Projekty
konkursowe
14
11
78%
15
Raport końcowy
1.5.4. Zogniskowany wywiad grupowy
Po przeprowadzeniu analizy danych zastanych, wywiadów CATI oraz indywidualnych wywiadów
pogłębionych został przeprowadzony zogniskowany wywiad grupowy. W wywiadzie wzięli
udział przedstawiciele IP, IW oraz beneficjentów, co pozwoliło na zderzenie perspektyw
użytkowników systemu wdrażania na różnych jego poziomach oraz wypracowanie
wspólnych rozwiązań. Jednym z kluczowych elementów wywiadu była analiza mocnych
i słabych stron systemu nieprawidłowości. Dobór respondentów miał charakter celowy.
Został on dokonany na podstawie analizy danych zastanych oraz propozycji Zamawiającego.
1.5.5. Studia przypadków
Ponadto dla pełniejszej realizacji celów zastosowano metodę studium przypadku, która
służyła do ukazania dobrych praktyk odnośnie rozwiązań stosowanych przez beneficjentów w
zakresie przeciwdziałania uchybieniom/nieprawidłowościom oraz radzenia sobie z nimi w
przypadku ich ewentualnego wystąpienia. W szczególności poszukiwano rozwiązań wartych
upowszechniania - modelowych sposobów określania procedur dotyczących zamówień
publicznych i stosowania ich w praktyce. W ramach badania zostały przeprowadzone 2 studia
przypadków. Dobór projektów do przeprowadzenia studium miał charakter celowy. Studia
przypadku zostały przeprowadzone zgodnie z zasadą triangulacji. Do opisu dobrych praktyk
zostały wykorzystane zarówno dane wtórne (dokumenty związane z realizacją projektu) oraz
dane pierwotne (wywiady z personelem projektu). Z każdego studium został przygotowany
odrębny raport, stanowiący załącznik do niniejszego raportu.
1.6.
Przyporządkowanie metod stosowanych w badaniu do pytań badawczych
Tabela 2.
Studium przypadku
Panel Ekspertów
FGI
IDI/ITI
Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi
POIiŚ
1.
Czy system obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ
działa sprawnie? Jakie są silne, a jakie słabe strony systemu obsługi
uchybień/nieprawidłowości? Jakie czynniki wewnętrzne, a jakie
zewnętrzne wpływają na sprawność funkcjonowania systemu obsługi
uchybień/nieprawidłowości? Czy liczba osób zaangażowanych w obsługę
uchybień nieprawidłowości jest wystarczająca? Jaki jest średni czas
realizacji
poszczególnych
zadań
związanych
z
obsługą
uchybień/nieprawidłowości? Czy czas ten można skrócić? Jeżeli tak, to w
jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego?
X
2.
Czy w systemie obsługi uchybień/nieprawidłowości występuje spiętrzenia
natężenia prac? Jeżeli tak, to czym są spowodowane i jak można im
zapobiec w przyszłości?
X
II.
CATI
I.
Analiza ryzyka/analiza
SWOT
Pytanie badawcze
Desk research
Lp.
Przyporządkowanie metod stosowanych w badaniu do pytań badawczych
X
X
X
X
X
X
X
X
Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo zamówień
publicznych i jej zastosowanie w praktyce
16
Raport końcowy
1.
Czy beneficjenci mają opracowane wewnętrzne regulacje prawne
dotyczące przeprowadzania postępowań zamówień publicznych w
ramach projektów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy mają one zastosowanie w
praktyce i czy są na bieżąco aktualizowane? W jaki sposób te regulacje
zostały opracowane? Jakie rozwiązania stosowane w tym zakresie przez
beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie
mają opracowanych wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są
tego przyczyny? Na jakie problemy proceduralne natrafiają beneficjenci?
X
X
X
X
2.
Czy osoby zaangażowane w realizację projektów i realizujące zadania
związane z prowadzeniem zamówień publicznych posiadają odpowiednią
wiedzę i kwalifikacje, aby prawidłowo, skutecznie i efektywnie realizować
te zadania? Jakiej wiedzy ewentualnie brakuje? Jakie rozwiązania należy
zastosować? Jakie doświadczenie posiadają osoby zaangażowane w
realizację projektów i realizujące zadania związane z prowadzeniem
zamówień publicznych?
X
X
X
X
3.
Czy stworzony system kontroli procedur zawierania umów (zwłaszcza
kontrole
ex-ante)
wpływa
na
ograniczenie
nieprawidłowości
występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej?
Jeśli tak, to w jaki sposób - poprzez fakt częstotliwości, czy wynika to np.
z faktu, że beneficjenci uczą się na własnych błędach?
a) Które naruszenia wykrywa się najczęściej?
b) Które naruszenia najczęściej skutkują korektą
finansową?
c) Które naruszenia najczęściej skutkują maksymalną
korektą finansową?
Jakie rozwiązania można zastosować w celu zwiększenia wpływu
systemu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie
nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji
przetargowej?
X
X
X
X
4.
Kontrola ex-ante może opóźniać wszczęcie postępowania o udzielenie
zamówienia. Czy dla Zamawiających stanowi to znaczne utrudnienie, czy
też funkcja prewencyjna tej kontroli jest dla nich priorytetowa? Jakie są
silne, a jakie słabe strony prowadzonej kontroli ex ante? Jak beneficjenci
oceniają jakość prowadzonych kontroli? Czy mają w tym aspekcie jakieś
zastrzeżenia? Jakie działania można podjąć w celu przezwyciężenia
ewentualnych słabych stron?
X
X
X
X
5.
Czy beneficjenci posiadają wewnętrzne regulacje prawne dotyczące
przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, co
do których nie ma obowiązku stosowania przepisów ustawy zamówień
publicznych (zamówienia o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w
złotych równowartości kwoty 14 000 euro)? W jaki sposób te regulacje
zostały opracowane? Jakie rozwiązania stosowane w tym zakresie przez
beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie
mają opracowanych wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są
tego przyczyny?
X
X
X
X
6.
Czy występują i jaki charakter mają problemy dotyczące współpracy
pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcą mające wpływ na realizację
projektu? Czy pojawiające się problemy udaje się przezwyciężać? Jeżeli
tak, to w jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego?
X
X
X
X
7.
Jakie
uchybienia/nieprawidłowości
związane
z
prowadzeniem
postępowań o udzielenie zamówień publicznych w projektach występują
najczęściej? Jakie problemy niosą za sobą największe skutki? Jak można
problemów
zapobiec
ich
występowaniu?
Czy
rodzaje
uchybień/nieprawidłowości w tym zakresie różnią się w zależności od
tego, czy projekty są wybierane do dofinansowania w trybie
konkursowym czy indywidualnym?
X
X
X
X
8.
Czy po stronie beneficjenta, IW i IP zapewniona jest fachowa i
odpowiednia w odniesieniu do występujących problemów obsługa
prawna prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych?
Czy istnieją, a jeżeli tak, to jakie wypracowane rozwiązania kwestii
problemowych? Jakiego rodzaju usprawnienia można zaproponować w
tym zakresie?
X
X
X
x
X
X
X
X
X
17
Raport końcowy
9.
Czy liczba osób zaangażowana u beneficjentów w realizację zadań
związanych z prowadzeniem zamówień publicznych w projektach
Priorytetu XIII PO IiŚ jest wystarczająca? Czy mogą tutaj wystąpić
zagrożenia? Jakie są przyczyny występowania ewentualnych niedoborów
kadrowych w tym zakresie (brak możliwości zapewnienia płac na
odpowiednim poziomie, brak specjalistów?) Czy u beneficjentów
występuje zjawisko rotacji kadr zaangażowanych w realizację zadań
związanych z realizacją zamówień publicznych?
10.
Jaka wymiernie kwota została „uratowana" (dzięki kontrolom ex-ante)
przed uznaniem za niekwaliflkowaną lub ustaleniem korekty finansowej,
tzn. jakiej potencjalnej wartości błędów udało się uniknąć dzięki
realizacji kontroli ex-ante? - obliczenia w zł i euro, w stosunku do
alokacji na priorytet/działanie.
11.
X
X
X
X
X
X
X
Kontrole ex-ante pełnią w systemie bardzo ważną funkcję prewencyjną,
zaś kontrole ex-post pozwalają na sprawdzenie i ocenę przebiegu całego
procesu procedur zawierania umów i dają pełniejszy obraz sytuacji.
Który rodzaj kontroli jest bardziej efektywny z punktu widzenia sprawnej
realizacji Programu? W jaki sposób można zwiększyć efektywność
kontroli ex ante oraz ex post?
X
X
X
X
X
X
12.
Czy stworzony przez IZ POIiŚ system planowania i sprawozdawania w
zakresie kontroli zamówień (w tym kontroli ex-ante) zgodnie z
zaleceniami 11/2010 i 12/2010 przyczynił się do usprawnienia, czy też
pogorszenia systemu kontroli ex-ante? Jakie są mocne a jakie słabe
strony systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli
zamówień. Jakiego rodzaju działania należy podjąć w celu
przezwyciężenia ewentualnych słabych stron?
X
X
X
X
X
X
13.
Czy IW posiada wewnętrzne procedury monitorowania jakości
prowadzonych kontroli oraz efektów, jakie przynoszą instytucji
kontrolowanej? Jeżeli tak, to jakie są wyniki oceny jakości prowadzonych
kontroli? Czy w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ stosowana jest praktyka
oceny pracy zespołu kontrolującego ze przez przedstawicielu podmiotu
poddawanego kontroli? Jeżeli tak, to jakie są wyniki tej oceny? Jakie
pojawiają się ewentualne zastrzeżenia ze strony przedstawicieli
kontrolowanych podmiotów odnośnie przebiegu kontroli?
X
X
X
X
X
X
14.
Ile postępowań przetargowych przeprowadzili beneficjenci, a ile planują
do przeprowadzenia?
X
X
X
III.
X
Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ z obszaru kontroli, nieprawidłowości,
wymierzania korekt dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej
1.
Jak obecnie stosowany system dokumentów w formie wytycznych i
zaleceń wpływa na skuteczność działania IW w XIII osi? Jakie są słabe a
jakie mocne strony obecnie stosowanego systemu dokumentów w formie
wytycznych i zaleceń?
X
X
X
X
2.
Jaki jest wpływ częstych zmian w zapisach wytycznych i zaleceniach z
obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt na działania
realizowane przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy zmiany
wprowadzane w zapisach wytycznych i zaleceniach z powyższego
zakresu są postrzegane przez beneficjentów jako zbyt częste? Czy
wprowadzane zmiany, są postrzegane, jako poprawiające czy też jako
pogarszające jakość wytycznych i zaleceń?
X
X
X
X
3.
Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień,
korekt są ze sobą spójne? Jeżeli nie, to czy generuje to dodatkowe
nieprawidłowości/ uchybienia w realizacji projektów? Jaki jest/był status
prawny zaleceń dotyczących obsługi nieprawidłowości? Gdzie występują
ewentualne niespójności? W jaki sposób należy usunąć zidentyfikowane
niespójności? Czy usunięcie zidentyfikowanych niespójności jest możliwe
w obecnej perspektywie finansowej?
X
X
X
X
X
X
X
X
18
Raport końcowy
4.
Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, korekt są
zrozumiałe dla beneficjentów, pracowników IW i IP? Jeżeli nie to jakie
aspekty są niezrozumiałe i co należy szerzej wyjaśnić? Czy kanały
komunikacyjne informujące o zmianach w zakresie systemu
nieprawidłowości są funkcjonalne? Czy informacje dotyczące zmian w
systemie (zalecenia, wytyczne) nieprawidłowości są zrozumiałe i
docierają do wszystkich odbiorców?
X
X
X
X
X
X
5.
Co należy poprawić w systemie realizacji PO IiŚ w aspekcie
legislacyjnym, aby zapobiec występowaniu uchybień i nieprawidłowości?
X
X
X
X
X
X
6.
Czy poziom szczegółowości zagadnień, jakie określają zalecenia i
wytyczne jest odpowiedni, zbyt duży czy też zbyt mały z perspektywy
beneficjentów oraz pracowników IW i IP? W jakich obszarach poziom
szczegółowości jest ewentualnie zbyt duży, a w jakich zbyt mały? Czy
bardzo duża szczegółowość zagadnień, jakie określają zalecenia i
wytyczne może generować problemy dotyczące ich interpretacji i
zastosowania w praktyce? Co sprawia największe trudności? Co można
usprawnić i poprawić w tym aspekcie? Czy można coś zmienić/poprawić
w tych dokumentach?
X
X
X
X
X
X
IV.
Identyfikacja i skutki nieprawidłowości
1.
W jaki sposób i czy trafnie uchybienia/nieprawidłowości są wykrywane
i identyfikowane? Jakiego rodzaju rozwiązania mogłyby zwiększyć
trafność wykrywania i identyfikowania uchybień/nieprawidłowości?
X
X
X
X
X
2.
Czy w praktyce mogą zachodzić jakieś problemy lub trudności w
odróżnieniu nieprawidłowości od uchybień? Czym są spowodowane
ewentualne problemy lub trudności w odróżnieniu uchybień od
nieprawidłowości? W jakich konkretnie przypadkach występują trudności
lub problemy w odróżnieniu uchybień od nieprawidłowości? Czy częściej
ma miejsce sytuacja uznawania uchybień, jako nieprawidłowości, czy też
nieprawidłowości jako uchybień? W jakich konkretnie przypadkach
uchybienia są traktowane jako nieprawidłowości, a w jakich przypadkach
nieprawidłowości są traktowane jako uchybienia? Jakie należy podjąć
działania, by ewentualne problemy lub trudności w odróżnianiu uchybień
od nieprawidłowości usunąć?
X
X
X
X
X
3.
Jak występowanie uchybień i nieprawidłowości wpływa na realizację
projektów (rodzaj problemów, częstotliwość, skala, skutki)? Czy
występowanie uchybień i nieprawidłowości (rodzaj problemów,
częstotliwość, skala, skutki) jest zróżnicowane w zależności od wielkości
projektu, doświadczenia beneficjenta oraz od tego, czy jest to projekt
wybrany w trybie indywidualnym, czy też konkursowym?
X
X
X
X
4.
Jakiego innego rodzaju problemy generuje występowanie uchybień i
nieprawidłowości
w
kontekście
zadań
realizowanych
przez
beneficjentów, IW oraz IP? W jaki sposób można przeciwdziałać
występowaniu innego rodzaju problemów generujących występowanie
problemów i nieprawidłowości?
X
X
X
X
X
X
5.
Jakie
są
sposoby
zapobiegania
występowaniu
uchybień
i
nieprawidłowości (źródła informacji: dokumenty i kontrole KE, dobre
praktyki stosowane przez beneficjentów, IW i lP? Czy stosowane sposoby
zapobiegania
występowaniu
uchybień
i nieprawidłowości
są
wystarczające? Jeżeli nie, to jakie rozwiązania należy przyjąć w tym
zakresie?
X
X
X
X
X
X
6.
Czy system zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom jest
optymalny i przejrzysty? Jeżeli nie, to jakie elementy systemu
zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom nie są przejrzyste i
optymalne? Jakie rozwiązania należy zastosować, by zwiększyć
optymalność i przejrzystość systemu zapobiegania uchybieniom i
nieprawidłowościom?
X
X
X
X
X
X
7.
Czy procedury dotyczące uchybień i nieprawidłowości w poszczególnych
instytucjach (IW, IP) odpowiadają wytycznym i zaleceniom w tym
zakresie? Jeżeli nie, to które procedury dotyczące uchybień i
nieprawidłowości w poszczególnych instytucjach (IW, IP) nie
odpowiadają wytycznym i zaleceniom? W jaki sposób należy usunąć
ewentualne niezgodności?
X
X
X
X
X
19
Raport końcowy
8.
Jakie nieprawidłowości i uchybienia najczęściej występują, jakie stanowią
zagrożenie oraz jakie mają skutki dla realizacji Priorytetu XIII PO IIŚ
(rodzaj, częstotliwość, skala, skutki)?
X
X
X
9.
Czy występują problemy lub trudności w systemie sposobów nakładania
korekt finansowych? Jeżeli tak, to jakiego rodzaju są to problemy, jaka
jest skala i częstotliwość tego zjawiska? Jakie rozwiązania należy podjąć
w celu usunięcia ewentualnie występujących problemów lub trudności w
tym zakresie?
X
X
X
X
10.
Czy system przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładania
korekt i ściągania środków finansowych w ramach korekt finansowych
jest spójny i efektywny? W jakich obszarach (np. na linii IP-IW, IWbeneficjent) występują oraz czego dotyczą ewentualne trudności w tym
zakresie? Jakie rozwiązania należy przyjąć w celu ich usunięcia?
X
X
X
X
X
11.
Jakie nieprawidłowości są przyczyną nakładania korekt finansowych? Czy
zwroty środków są dokonywane w obowiązujących terminach? Jeżeli nie,
to czym są spowodowane opóźnienia oraz jaka jest skala występujących
opóźnień? Czy rodzaje występujących nieprawidłowości będących
przyczyną nakładania korekt finansowych oraz czy terminowość zwrotów
środków jest zróżnicowana w zależności od wielkości projektu oraz trybu,
w jakim zostały wybrane projekty?
X
X
X
X
12.
Czy zidentyfikowano i/lub istnieje ryzyko występowania nieprawidłowości
systemowych w ramach Priorytetu XIII PO liŚ? Jeżeli tak, to jakie są to
nieprawidłowości, jakie są ich skutki i czy przyjęto jakieś środki
zaradcze? Czy przyjęte środki zaradcze są wystarczające? Jeżeli nie, to
jakie dodatkowe środki zaradcze należy podjąć i/lub jak należy
zmodyfikować przyjęte środki zaradcze?
X
X
X
13.
Czy istniejący system kontroli zabezpieczył poświadczone wydatki do KE i
nie zostaną one cofnięte jako poniesione niezgodnie z prawem? Jeżeli
nie to, w jakich przypadkach poświadczone wydatki nie zostały
zabezpieczone? (Pytanie służy do pogłębionej analizy stopnia
zabezpieczenia poświadczonych wydatków).
X
X
X
X
X
14.
W ilu projektach wystąpiły nieprawidłowości? Jaka była liczba
nieprawidłowości? Jaka była wysokość kosztów uznanych za
niekwalifikowalne?
Jaki
jest
wpływ
zidentyfikowanych
uchybień/nieprawidłowości na poziom osiągnięcia wskaźników projektu?
Jaki jest wpływ zidentyfikowanych uchybień/nieprawidłowości na
przebieg realizacji projektu? Czy w związku ze zidentyfikowanymi
uchybieniami/nieprawidłowościami powstają opóźnienia w projekcie? Czy
zidentyfikowane uchybienia/nieprawidłowości spowodowały, że projekt
został lub zostanie zrealizowany w mniejszym zakresie?
X
X
X
X
X
V.
X
X
Wpływ działań IW na ograniczenie występowania nieprawidłowości w projektach
1.
Jakie działania podejmuje IW w celu zapobiegania nieprawidłowościom
i uchybieniom? Czy podejmowane działania w tym zakresie przez IW są
wystarczające? Jeżeli nie, to jakie dodatkowe działania IW powinna
podjąć?
X
X
2.
Czy weryfikacja przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej
beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego
ma
wpływ
na
ograniczenie
występowania
nieprawidłowości/uchybień w projektach? Czy można w tym zakresie coś
ulepszyć/poprawić? Jak weryfikacja przez IW dokumentacji przetargowej
jest postrzegana przez beneficjentów, czy jako element przyczyniający
się do poprawy jakości dokumentacji przetargowej, czy też jako czynnik
utrudniający sprawną realizację projektu? Jak beneficjenci oceniają
jakość weryfikacji prowadzonej przez IW? Jakie trudności napotykają
pracownicy IW weryfikujący dokumentację przetargową?
X
X
3.
Jakie skutki mają działania IW w zakresie kontroli procedur zawierania
umów/aneksów? Na jakie problemy natrafia IW podczas prowadzenia
tych kontroli? Czy OPI monitoruje i analizuje problemy, na które natrafia
podczas przedmiotowych kontroli? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jakie są
efekty tych kontroli?
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
20
Raport końcowy
4.
5.
Czy IW bierze pod uwagę zalecenia kontrolne i poaudytowe po
kontrolach i audytach prowadzonych przez organy zewnętrzne tj. Urzędu
Zamówień Publicznych i Urzędów Kontroli Skarbowej przy wymierzaniu
korekt na postępowania prowadzone w poszczególnych projektach?
Jakiego rodzaju zalecenia kontrolne i poaudytowe po kontrolach i
audytach prowadzonych przez organy zewnętrzne pojawiają się
najczęściej?
Czy stworzony system pełni funkcje edukacyjno-prewencyjne, tzn. czy
beneficjenci popełniają w kolejnych zamówieniach uprzednio
stwierdzone błędy, czy też uczą się na swoich błędach? A może liczą na
to, że ewentualne uchybienia wykryje kontrola OPI?
X
X
X
X
X
X
X
X
2.
Wyniki badania
2.1.
Prezentacja systemu przeciwdziałania nieprawidłowościom, ich wykrywania
i usuwania stworzonego na poziomie Instytucji Wdrażającej Priorytet XIII PO IiŚ
Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013 (PO IiŚ) jest
największym programem spośród realizowanych w ramach polityki spójności w Polsce
w okresie 2007-2013. Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w jego realizację
wynosi 37,6 mld euro, z czego 27,9 mld euro pochodzi z funduszy europejskich, zaś 9,7 mld
euro – ze środków krajowych. Głównym celem Programu jest poprawa atrakcyjności
inwestycyjnej Polski i jej regionów poprzez rozwój infrastruktury technicznej przy równoczesnej
ochronie i poprawie stanu środowiska, zdrowia, zachowaniu tożsamości kulturowej i rozwijaniu
spójności terytorialnej.
W ramach Programu wyróżniono 6 obszarów wsparcia (tzw. sektorów). Jednym z nich jest
sektor szkolnictwa wyższego. W celu realizacji zadań w ramach poszczególnych
przedsięwzięć wyróżniono 15 priorytetów. Realizację przedsięwzięć wpisujących się w sektor
szkolnictwa wyższego przewidziano w ramach XIII osi priorytetowej „Infrastruktura
szkolnictwa wyższego”, której celem jest rozwój nowoczesnych ośrodków akademickich
przede wszystkim kształcących specjalistów w zakresie nowoczesnych technologii.
Za zarządzanie całym Programem odpowiada Instytucja Zarządzająca, której funkcję
w imieniu Ministra Rozwoju Regionalnego pełnią dwa departamenty w Ministerstwie
Rozwoju
Regionalnego,
tj.
Departament
Koordynacji
Programów
Infrastrukturalnych oraz Departament Wsparcia Programów Infrastrukturalnych.
Część zadań związanych z wdrażaniem poszczególnych priorytetów Instytucja Zarządzająca
powierzyła instytucjom pośredniczącym. Do 31 sierpnia 2011 r. funkcję Instytucji
Pośredniczącej (IP) w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ pełnił (w imieniu Ministra Nauki i
Szkolnictwa Wyższego) Departament Finansowania Szkół Wyższych MNiSW. Od 1
września 2011 r. zadania związane z pełnieniem funkcji Instytucji Pośredniczącej zostały
przejęte przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w Warszawie. IP powierzyła część zadań
związanych z wdrażaniem Priorytetu XIII Instytucji Pośredniczącej II Stopnia/Instytucji
Wdrażającej (IP2/IW), której funkcję pełni Ośrodek Przetwarzania Informacji (OPI). Przy
czym IP jest odpowiedzialna za bieżące monitorowanie prawidłowości zadań realizowanych
przez IW.
Zgodnie z art. 70 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.
ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie
(WE) nr 1260/1999 państwa członkowskie są zobowiązane do zapobiegania, wykrywania
i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz
z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. W praktyce oznacza to, że
konieczność spełnienia tych zobowiązań spoczywa na wszystkich instytucjach
zaangażowanych w realizację danego programu operacyjnego. Ponadto zgodnie z art. 58 ww.
21
Raport końcowy
rozporządzenia systemy zarządzania i kontroli opracowane w ramach poszczególnych
programów operacyjnych powinny zawierać m. in. procedury dla zapewnienia zasadności
i prawidłowości wydatków zadeklarowanych w ramach programu operacyjnego, a także
procedury sprawozdawczości i monitorowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot
nienależnie wypłaconych. Z kolei w art. 98 ww. rozporządzenia zostały określone zobowiązania
państwa członkowskiego w zakresie wymierzania korekt finansowych w przypadku stwierdzenia
nieprawidłowości.
Uszczegółowienie przepisów rozporządzenia 1083/2006 stanowią przepisy tzw. rozporządzenia
wykonawczego, tj. Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r.
ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006
ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego,
Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr
1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego. Przepisy dotyczące zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości
oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych zostały zawarte w sekcji 4 tego
rozporządzenia zatytułowanej „Nieprawidłowości”.
Oprócz regulacji unijnych zobowiązania w zakresie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania
nieprawidłowości zostały określone w wydanych przez IZ PO IiŚ wytycznych i zaleceniach.
Szczególnie istotną rolę odgrywają w tym zakresie następujące wytyczne i zalecenia:
Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IiŚ z dnia 3 września
2009 r.;
Wytyczne w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ z dnia 13 lutego 2009 r.;
Wytyczne w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości
w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie
programowania 2007-2013 z dnia 8 lutego 2011 r.;
Zalecenia w zakresie sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych
w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 29 stycznia
2010 r.;
Zalecenia nr 6/2010 IZ PO IiŚ w sprawie stosowania dokumentu pn. Wymierzanie
korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją
projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE z dnia 18 maja 2010 r.;
Zalecenia nr 9/2010 IZ PO IiŚ w sprawie stosowania w PO IiŚ stawek korekt
finansowych odnośnie uchybień zidentyfikowanych przez KE w Planie Działań dla Polski
na lata 2000-2006 oraz audytach KE na projektach FS w perspektywie finansowej 20002006 z dnia 26 listopada 2010 r.;
Zalecenia nr 10/2010 IZ PO IiŚ w sprawie wymogów kontroli na zakończenie realizacji
projektów oraz kontroli trwałości po zakończeniu realizacji projektu z dnia 6 grudnia
2010 r.;
Zalecenia nr 11/2010 IZ PO IiŚ w sprawie zmiany stosowania niektórych postanowień
Załącznika nr 2 do Wytycznych w zakresie kontroli realizacji PO IiŚ 2007-2013, ze
szczególnym uwzględnieniem zmiany formatu planu kontroli procedur zawierania umów
i sprawozdania z realizacji planu kontroli z dnia 16 grudnia 2010 r.;
Zalecenia nr 12/2010 IZ PO IiŚ dotyczące wymogów kontroli wniosków o płatność w
odniesieniu do wydatków wynikających ze zwiększenia wartości zamówień
podstawowych albo udzielenia zamówień w trybach niekonkurencyjnych z dnia 16
grudnia 2010 r.;
Procedura informowania KE o nieprawidłowościach w wykorzystaniu funduszy
strukturalnych i Funduszu spójności w latach 2007-2013, sierpień 2010 r.;
22
Raport końcowy
Zalecenia dla beneficjentów funduszy Unii Europejskiej dotyczące interpretacji
przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych - wersja z 10 kwietnia 2009 r.
W związku z koniecznością spełnienia wymagań określonych ww. dokumentach, funkcją
systemu wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ jest m.in. zapobieganie, wykrywanie i korygowanie
nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych. Należy jednak podkreślić, że
funkcja ta może być pełniona skutecznie tylko wtedy, gdy jest ona przypisana nie tylko do
konkretnych procesów wdrażania, ale jest ona postrzegana w sposób horyzontalny, tj. wtedy,
gdy wszystkie procesy w sposób synergiczny umożliwiają zapobieganie nieprawidłowościom, a
także ich trafne identyfikowanie i sprawne korygowanie.
Kluczową rolę w systemie przeciwdziałania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości pełni
Instytucja Wdrażająca ze względu na bezpośredni i bieżący kontakt z beneficjentami. W
Instrukcji Wykonawczej Wewnętrznych Procedur Ośrodka Przetwarzania Informacji - Instytucji
Wdrażającej zostały zawarte szczegółowe procedury wdrażania. Część z nich została oddzielnie
opracowana dla trybu indywidualne oraz konkursowego. Listę procedur zawarto w tabeli
poniżej.
2.1.1. Weryfikacja wniosków o płatność
W ramach procedury został określony przebieg weryfikacji sprawozdań finansowych i
rzeczowych składanych przez Beneficjentów. W celu złożenia sprawozdania z finansowego i
rzeczowego przebiegu realizacji projektu Beneficjenci składają wnioski o płatność. Wniosek o
płatność służy: rozliczeniu środków przekazanych Beneficjentom w formie zaliczki oraz
wnioskowaniu o kolejne zaliczki, wnioskowaniu o refundację środków poniesionych przez
Beneficjenta, przekazaniu informacji o postępie rzeczowym projektu. Pozytywna weryfikacja
wniosku o płatność stanowi konieczny warunek zrealizowania płatności na rzecz Beneficjenta.
Beneficjenci są zobowiązani do składania wniosków o płatność nie rzadziej niż raz na trzy
miesiące. Nawet, jeżeli Beneficjent nie ponosił wydatków w danym okresie sprawozdawczym,
jest zobowiązany do przedkładania sprawozdania rzeczowego z przebiegu realizacji projektu.
Weryfikacji podlegają wszystkie złożone wnioski o płatność wraz z wszystkimi załącznikami. W
przypadku braku pozytywnej weryfikacji wniosku o płatność Beneficjent jest zobowiązany do
dokonania korekt, uzupełnień lub wyjaśnień. Brak złożonego poprawnie wniosku może
skutkować wstrzymaniem płatności, a nawet rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu.
Brak złożenia wniosku o płatność, pomimo wezwania do jego złożenia, powoduje wszczęcie
procedury kontroli projektu na miejscu. Procedury weryfikacji wniosku o płatność są takie same
w przypadku trybu indywidualnego jak i konkursowego.
Procedura weryfikacji wniosków o płatność pełni kluczową rolę w
kontekście
wykrywania
nieprawidłowości,
w szczególności
nieprawidłowego wydatkowania środków.
2.1.2. Kontrola (ex-ante oraz ex-post) udzielania zamówień publicznych przez Beneficjentów
Procedura dotyczy weryfikacji zgodności z prawem zawieranych przez Beneficjentów umów
w ramach projektów w związku z udzielaniem zamówień publicznych, w szczególności pod
kątem przestrzegania zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Kontrola
ex ante jest prowadzona przed podpisaniem umowy w związku z udzieleniem zamówienia
publicznego, natomiast kontrola ex post – po podpisaniu umowy. Kontrolą objęte są również
aneksy do zawartych umów z wykonawcami zamówień. Kontrole zawierania umów są
23
Raport końcowy
prowadzone zgodnie z kwartalnymi planami kontroli. W uzasadnionych sytuacjach może być
przeprowadzona kontrola doraźna (ad hoc). Co do zasady kontrole są prowadzone w oparciu o
dokumenty przekazywane do OPI przez Beneficjentów, istnieje jednak możliwość uczestnictwa
pracownika OPI w pracach komisji przetargowej. W ramach procedury stosuje się odmienny typ
kontroli w odniesieniu do zamówień, których wartość nie przekracza kwot określonych w art.
169 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych oraz w odniesieniu do zamówień
przekraczających te kwoty. Odmienne procedury określono również w odniesieniu do zamówień,
które nie są objęte zakresem stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.
W przypadkach, w których wartość zamówienia nie przekracza kwot określonych w ww.
przepisie w ramach kontroli ex ante oraz ex post dokumentacji związanej z udzieleniem
zamówienia jest prowadzona weryfikacja:
kompletności dokumentacji,
zgodności zakresu zamówienia z zakresem przedsięwzięcia określonym we wniosku o
dofinansowanie lub decyzji o dofinansowaniu oraz umowie o dofinansowanie projektu, a
także kwalifikowalności wydatków,
prawidłowości ustalenia wartości zamówienia,
prawidłowości opisu przedmiotu zamówienia pod kątem zachowania obiektywizmu
opisu przedmiotu zamówienia oraz przestrzegania zasad uczciwej konkurencji poprzez
eliminację zapisów mogących preferować konkretnych wykonawców,
prawidłowości wyboru trybu udzielenia zamówienia w przypadku, gdy został wybrany
inny tryb niż tryb podstawowy (tj. przetarg niegraniczony lub ograniczony),
warunków udziału w postępowaniu, czy nie ograniczają one konkurencji,
zamieszczenia w treści ogłoszenia informacji o dofinansowaniu projektu ze środków UE
lub zamiarze ubiegania się o dofinansowanie,
prawidłowości dokonania ogłoszenia o zamówieniu (po wszczęciu postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego),
protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (po wszczęciu
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego).
Ponadto zakresem kontroli ex ante jest objęta również weryfikacja istotnych postanowień
umowy w sprawie zamówienia publicznego, ogólnych warunków umowy albo wzoru umowy,
jeśli zostały zawarte w dokumentacji, natomiast w przypadku kontroli ex post weryfikowana jest
zgodność umowy z warunkami określonymi w SIWZ i treścią wybranej oferty.
W przypadku zamówień przekraczających kwoty określone w art. 169 ust. 2 ustawy Prawo
zamówień publicznych kontrole ex ante są obligatoryjnie przeprowadzane przez Prezesa Urzędu
Zamówień Publicznych. W związku z tym IW odstępuje od sprawdzenia zgodności postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.
Kontrola tych zamówień prowadzona przez IW polega na weryfikacji zgodności zakresu
zamówienia z zakresem przedsięwzięcia określonym we wniosku o dofinansowanie lub decyzji o
dofinansowaniu oraz umowie o dofinansowanie projektu, a także na weryfikacji
kwalifikowalności wydatków. Na weryfikacji zgodności zakresu zamówienia oraz
kwalifikowalności wydatków polega również kontrola ex post umów zawieranych w przypadku
zadań nie objętych zakresem stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.
W przypadku naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych IW wymierza korekty
finansowe. zgodnie z dokumentem pt. Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa
zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków
funduszy UE (wersją aktualną na dzień stwierdzenia nieprawidłowości) . Wymierzenie korekty
polega na potrąceniu kwoty uznanej za niekwalifikowaną. Procedury kontroli udzielania
zamówień publicznych przez beneficjentów są takie same zarówno w przypadku trybu
indywidualnego, jaki konkursowego.
24
Raport końcowy
Jak zauważono w Przewodniku dla Beneficjenta PO IiŚ: „Spośród
nieprawidłowości przy wdrażaniu funduszy w latach 2004-2008
najwięcej wiązało się z obszarem udzielania zamówień publicznych.
Niemal, co trzecia wykryta nieprawidłowość dotyczyła kwestii
związanych w stosowaniu PZP”1. Jak wynika z analiz przedstawionych
w dalszej części niniejszego raportu obszar udzielania zamówień
publicznych stanowi największe źródło powstawania wykrywanych
nieprawidłowości również w przypadku Priorytetu XIII PO IiŚ. W
związku z tym sfera zamówień publicznych jest najbardziej
newralgicznym elementem każdego projektu infrastrukturalnego.
Dlatego też kontrole udzielania zamówień publicznych można uznać za
najważniejszy element systemu przeciwdziałania, wykrywania oraz
usuwania nieprawidłowości.
Stosowanie procedury kontroli ex ante stanowi silną stronę systemu
przeciwdziałania,
wykrywania
i
usuwania
nieprawidłowości.
Szczególnie istotny jest prewencyjny charakter tej procedury,
polegający na tym, że pozwala ona na identyfikowanie
nieprawidłowości w chwili, gdy są one jeszcze potencjalne.
2.1.3. Monitorowanie realizacji projektów
Procedura określa zasady zbierania, raportowania i interpretowania danych opisujących postęp i
efekty realizowanych projektów. Monitorowanie realizacji projektów prowadzone jest na
podstawie informacji uzyskiwanych od Beneficjentów w ramach systemu sprawozdawczości. W
związku z tym procedura ta jest ściśle powiązana z wcześniej opisaną procedurą weryfikacji
wniosków o płatność. Funkcję sprawozdania na poziomie Beneficjenta spełnia wniosek o
płatność. O ile w przypadku procedury weryfikacji wniosku o płatność przedmiotem weryfikacji
jest przede wszystkim to, czy środki w ramach projektu zostały wydatkowane w sposób
prawidłowy, o tyle w przypadku procedury monitorowania realizacji projektów przedmiotem
weryfikacji jest postęp realizacji projektu. Jak już wspomniano przy okazji omawiania procedury
weryfikacji wniosku o płatność, Beneficjent jest zobowiązany co najmniej raz na trzy miesiące
do przedkładania wniosku o płatność zawierającego rzeczowe sprawozdanie z przebiegu
realizacji projektu. Weryfikacja merytoryczna sprawozdawczej części wniosku o płatność
obejmuje swoim zakresem następujące obszary:
postęp rzeczowy realizacji projektu,
zgodność zakresu wykonanych prac z harmonogramem załączonym do Umowy o
dofinansowanie,
występowanie opóźnień w realizacji i zagrożeń dla terminowego ukończenia projektu w
stosunku do przyjętego harmonogramu,
stopień osiągnięcia wskaźników realizacji projektu,
terminowość realizacji zadań/kontraktów założonych w harmonogramie,
identyfikacja przyczyn niezrealizowania zadań w terminie,
informacje o problemach napotkanych podczas realizacji projektu,
zadania planowane do realizacji a niezrealizowane,
planowany przebieg rzeczowego realizacji projektu do czasu złożenia kolejnego
wniosku.
W przypadku zidentyfikowania problemów podczas weryfikacji wniosków o płatność, a zarazem
w przypadku podejrzeń, że problemy te mogą być spowodowane występującymi
25
Raport końcowy
nieprawidłowościami IW może przeprowadzić kontrolę ad hoc na miejscu realizacji projektu lub
skierować pismo do Beneficjenta z rekomendowanymi działaniami zaradczymi. Nie złożenie
wniosku o płatność z wypełnioną częścią sprawozdawczą, pomimo wezwania do jego złożenia,
może stanowić podstawę do rozwiązania umowy o dofinansowanie oraz wszczęcia procedury
informowania o nieprawidłowościach. Na podstawie danych monitoringowych poszczególnym
projektom są nadawane statusy: biały, żółty, pomarańczowy lub czerwony. Statusy te są
nadawane na podobnych zasadach, jak w przypadku opisanej wcześniej procedury
monitorowania stanu przygotowania projektów umieszczonych w Indykatywnym Wykazie
Indywidualnych Projektów. W momencie podpisania umowy o dofinansowanie projektu
każdemu projektowi jest nadawany status biały. Zmiana statusu może nastąpić w wyniku
pojawienia się nieprawidłowości w realizacji projektu. Procedury monitorowania realizacji
projektów są takie same w odniesieniu do projektów w trybie indywidualnym i konkursowym.
Procedura monitorowania realizacji projektu w powiązaniu z procedurą
weryfikacji wniosku o płatność odgrywa kluczową rolę w systemie
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, ponieważ
weryfikacja sprawozdań stanowi punkt wyjścia do stwierdzenia, czy
projekt jest realizowany prawidłowo. Sprawozdania są również
podstawowym źródłem, na podstawie którego możliwe jest
zidentyfikowanie występowania nieprawidłowości w realizowanych
projektach.
W wyniku analizy procedury nie stwierdzono konieczności jej
modyfikacji.
2.1.4. Kontrola projektów na miejscu
Procedura swym zakresem obejmuje weryfikację prawidłowości realizacji projektu, w tym
zgodności ze stanem rzeczywistym informacji dotyczących postępu w realizacji projektu oraz
poniesionych wydatków przedstawionych przez Beneficjenta w wnioskach o płatność. W ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ przez IW prowadzone są dwa rodzaje kontroli projektów na miejscu:
kontrole planowe oraz kontrole doraźne (ad hoc). Podstawowym trybem prowadzenia kontroli
są kontrole planowe. Kontrole doraźne są prowadzone poza planem kontroli w przypadku
zaistnienia okoliczności, których nie można było przewidzieć na etapie zatwierdzania planu
kontroli, np. w przypadku uzyskania informacji o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości bądź
problemów w realizacji projektu. Kontrola doraźna może zostać również przeprowadzona przez
IW z polecenia IZ. Celem kontroli ad hoc jest zweryfikowanie informacji o problemach lub
nieprawidłowościach w trakcie realizacji projektu, a także ustalenie sposobu dalszego
postępowania z projektem w przypadku potwierdzenia się tych informacji. Kontrole planowe są
prowadzone w oparciu o roczny plan kontroli, a ich zakres obejmuje co najmniej:
ustalenie rzeczowego i finansowego stanu zaawansowania projektu oraz porównanie
ustaleń z danym przedstawianymi przez beneficjenta we wnioskach o płatność (bądź
innych dokumentach),
ustalenie, czy projekt jest realizowany zgodnie z przyjętym harmonogramem,
określenie realnych możliwości zakończenia realizacji projektu w wymaganym terminie,
kontrolę wybranych dokumentów finansowych obejmującą m.in. prawidłowość
wystawiania dokumentów finansowych (np. faktur, przejściowych świadectw płatności,
przelewów), a także prawidłowość zaliczenia poniesionych wydatków do wydatków
kwalifikowalnych,
kontrolę systemu księgowania wydatków kwalifikowalnych przez beneficjenta,
26
Raport końcowy
sprawdzenie wybranych dokumentów formalno-prawnych związanych z projektem i
kontraktami (tj. m.in. dokumentacji technicznej, pozwoleń na budowę, podpisanych
kontraktów, protokołów konieczności, protokołów negocjacji, poleceń wprowadzenia
zmian, zgłoszenia do odbioru, protokołu odbioru końcowego),
prowadzenie przez beneficjenta działań informacyjnych i promocyjnych,
zachowanie przez beneficjenta zasad dotyczących archiwizacji dokumentów,
zapewnienie przez beneficjenta odpowiedniego nadzoru nad prowadzonymi pracami
budowlanymi,
weryfikację, czy majątek wytworzony lub zakupiony w celu realizacji projektu jest
wykorzystywany zgodnie z celami projektu.
Procedura zakłada objęcie kontrolą 100% projektów realizowanych w ramach XIII Osi
Priorytetowej PO IiŚ. Każdy projekt powinien zostać poddany przynajmniej jednokrotnej kontroli
na miejscu. Procedura zakłada prowadzenie w pierwszej kolejności kontroli projektów o
największym stopniu realizacji budżetu projektu. W sytuacji braku możliwości przeprowadzenia
kontroli 100% projektów, procedura zakłada prowadzenie kontroli na próbie projektów, przy
dokonaniu doboru projektów do próby na podstawie analizy ryzyka. Kontrole planowe mogą być
prowadzone również przez podmioty zewnętrzne upoważnione przez IW. Po przeprowadzeniu
kontroli w terminie 21 kalendarzowych jest sporządzana informacja pokontrolna. Beneficjent w
terminie 14 dni kalendarzowych od dnia doręczenia informacji pokontrolnej ma prawo do
zgłoszenia zastrzeżeń do treści zawartych w tym dokumencie. W przypadku pojawienia się
zastrzeżeń ze strony Beneficjenta, są one rozpatrywane przez IW w ciągu 14 dni od ich
otrzymania. Kontrolujący może podjąć dodatkowe działania kontrole w celu weryfikacji
zasadności zastrzeżeń. Zastrzeżenia zgłoszone przez Beneficjenta mogą być w całości
odrzucone, w całości przyjęte, lub częściowo przyjęte a częściowo odrzucone. W przypadku
akceptacji całości lub części zastrzeżeń informacja pokontrolna jest odpowiednio zmieniana lub
uzupełniania. Jeżeli w wyniku kontroli zostaną wykryte problemy lub nieprawidłowości w
realizacji projektu, to IW sporządza zalecenia pokontrolne, dotyczące tego, w jaki sposób należy
usunąć wykryte problemy lub nieprawidłowości. Zalecenia pokontrolne są przekazywane
Beneficjentowi w terminie 14 dni od dnia otrzymania od niego podpisanej informacji
pokontrolnej lub od dnia otrzymania odmowy podpisania informacji pokontrolnej. Beneficjent
jest zobowiązany, w terminie wyznaczonym w Zaleceniach pokontrolnych, do poinformowania
IW o sposobie uwzględnienia uwag i wykonania zaleceń pokontrolnych oraz o podjętych
działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. IW weryfikuje (na podstawie dokumentów
przekazanych przez Beneficjenta lub poprzez kontrolę na miejscu realizacji projektu) sposób
wdrożenia zaleceń pokontrolnych przez Beneficjenta. W przypadku stwierdzenia
nieprawidłowości stosowana jest (opisana w dalszej części niniejszego raportu) procedura
informowania o nieprawidłowościach. Procedury kontroli projektów na miejscu są takie same w
przypadku projektów wybieranych w trybie konkursowym, jak i indywidualnym.
Kontrole projektów na miejscu pełnią również kluczową rolę w
systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości.
O ile wnioski o płatność wraz ze sprawozdaniami z przebiegu realizacji
projektu można określić jako źródło o charakterze podstawowym, o
tyle kontrole na miejscu pełnią funkcję uzupełniającą a zarazem
bardziej pogłębioną, ponieważ polegają nie tylko na weryfikacji
dokumentów, ale umożliwiają zbadanie zgodności informacji
zawartych w dokumentach ze stanem rzeczywistym. Szczególnie
istotną rolę w kontekście systemu przeciwdziałania, wykrywania i
usuwania nieprawidłowości pełnią kontrole doraźne, z tego względu,
że decyzja o ich wszczęciu jest podejmowana w przypadku pojawienia
się uzasadnionego podejrzenia o wystąpieniu nieprawidłowości lub
problemów w realizacji projektów.
27
Raport końcowy
2.1.5. Informowanie o nieprawidłowościach
Procedura określa sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości rozumianych,
zgodnie z art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, jako jakiekolwiek naruszenie
przepisu prawa wspólnotowego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu
gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii
Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. W ramach
procedury, wykrytej nieprawidłowości może zostać nadany status wstępnej albo ostatecznej.
Status nieprawidłowości wstępnej jest nadawany wtedy, gdy ustalenie dotyczące wykrycia
nieprawidłowości bazuje na dokumentach nie zatwierdzonych lub gdy istnieje możliwość
odwołania od wstępnego ustalenia lub decyzji. W celu usunięcia nieprawidłowości IW wysyła
pismo do Beneficjenta z żądaniem, a także wskazaniem sposobu i terminu jej usunięcia.
Następnie IW monitoruje sposób usunięcia nieprawidłowości przez Beneficjenta. W przypadku
nie usunięcia nieprawidłowości przez Beneficjenta w wyznaczonym terminie IW może rozwiązać
umowę o dofinansowanie projektu. W przypadku wystąpienia nieprawidłowości ze skutkiem
finansowym jej usunięcie polega m. in. na zwrocie kwot nienależnie wypłaconych. W przypadku
braku spłaty długu przez beneficjenta uruchamiana jest procedura windykacji należności. W
sytuacji, gdy nieprawidłowość nosi znamiona przestępstwa IW przekazuje informacje o tym
prokuraturze. Procedury informowania o nieprawidłowościach są takie same zarówno w
przypadku trybu indywidualnego jak i konkursowego.
W kontekście systemu przeciwdziałania, wykrywania oraz usuwania
nieprawidłowości procedura informowania o nieprawidłowościach
oprócz funkcji informacyjnej pełni istotną funkcję korygującą.
2.1.6. Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji poszczególnych projektów
Procedura swym zakresem obejmuje czynności podejmowane przez Instytucję Wdrażającą w
celu potwierdzenia, że projekt został zrealizowany prawidłowo. W ramach procedury
prowadzone jest monitorowanie terminów składania wniosków o płatność końcową oraz
kontrola na zakończenie realizacji projektu. Procedura zakłada przeprowadzenie obligatoryjnej
kontroli na dokumentach na zakończenie realizacji projektu w odniesieniu do wszystkich
projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. W przypadku projektów dużych lub
indywidualnych obligatoryjnie prowadzona jest również kontrola na miejscu realizacji. W
przypadku pozostałych projektów kontrole na miejscu mają charakter fakultatywny, przy czym
kontrola na miejscu realizacji projektu powinna objąć swoim zakresem co najmniej 5% liczby
projektów, których termin zakończenia przypada w danym roku. Wybór projektów do kontroli
jest prowadzony na podstawie analizy ryzyka. Oprócz ww. zadań procedura obejmuje również
kwestie związane z wypłatą płatności końcowej oraz archiwizacją dokumentacji projektu.
Pierwszym etapem procedury jest złożenie przez Beneficjenta wniosku o płatność końcową.
Warunkiem zaakceptowania przez IW wniosku o płatność końcową i wypłacenia płatności
końcowej jest przeprowadzenie kontroli na zakończenie realizacji projektu i uzyskanie jej
pozytywnego wyniku, tj. potwierdzenie, że projekt został zrealizowany w sposób prawidłowy.
Zakres kontroli na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej na dokumentach obejmuje:
weryfikację wniosku o płatność końcową przekazanego przez Beneficjenta i
sprawdzenie jego zgodności z poprzednimi wnioskami o płatność, jeżeli były składane
przez Beneficjenta;
28
Raport końcowy
sprawdzenie, czy instytucja kontrolująca posiada wszystkie dokumenty związane z
realizacją projektu; których dostarczenie przez Beneficjenta do instytucji było
wymagane na poprzednich etapach jego realizacji;
weryfikację wykonania rzeczowego projektu w odniesieniu do wartości wskaźników
produktu zakładanych w umowie o dofinansowanie na podstawie dokumentów
przedstawionych przez beneficjenta.
Zakres kontroli na zakończenie realizacji projektu przeprowadzonej na miejscu realizacji
projektu obejmuje:
sprawdzenie, czy dokumentacja przekazywana przez beneficjenta przy wnioskach o
płatność jest zgodna z oryginalną dokumentacją projektu;
sprawdzenie sposobu archiwizacji dokumentacji związanej z realizacją projektu,
niezbędnej do zapewnienia właściwej ścieżki audytu;
potwierdzenie fizycznego istnienia obiektów zgodnie z dokumentacją projektową;
weryfikację sposobu prowadzenia działań informacyjno - promocyjnych;
weryfikację wykonania rzeczowego projektu w odniesieniu do wartości wskaźników
produktu zakładanych w umowie o dofinansowanie oraz tam, gdzie możliwe,
sprawdzenie osiągnięcia wskaźników rezultatu;
weryfikację, czy nie zachodzą okoliczności mogące mieć wpływ na powstanie prawa do
odliczenia przez beneficjenta podatku VAT;
weryfikację, czy w instytucji kontrolowanej zapewniona jest wyodrębniona ewidencja
księgowa lub kod księgowy dla transakcji związanych z projektem;
weryfikację projektu pod względem zgodności z polityką ochrony środowiska;
weryfikację projektu pod względem zgodności z zasadami udzielania pomocy publicznej;
sprawdzenie zrealizowania zaleceń z poprzednich kontroli.
Procedura realizacji zadań związanych z zakończeniem poszczególnych projektów jest taka
sama zarówno w przypadku projektów wybieranych w trybie indywidualnym jak i konkursowym.
Procedura ta również odgrywa istotną rolę w systemie
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, ponieważ
stanowi ostatni etap weryfikacji projektu przed wypłaceniem płatności
końcowej.
2.1.7. Kontrola na zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości po zakończeniu
realizacji projektu
Kwestie związane z prowadzenie kontroli na zakończenie realizacji projektu zostały opisane w
punkcie dotyczącym procedury Realizacja zadań związanych z zakończeniem realizacji
poszczególnych projektów. Kontrola trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji powinna
zostać przeprowadzona w okresie do 5 lat liczonych od ostatniego dnia kwalifikowania
wydatków wskazanego w umowie o dofinansowanie danego projektu. Kontrola trwałości
danego projektu jest prowadzona nie wcześniej niż rok po zakończeniu jego realizacji. Kontrola
trwałości projektu przeprowadzana jest w danym roku na próbie co najmniej 5% liczby
projektów rozliczonych w ramach Działania. Co do zasady kontrola po zakończeniu realizacji
projektu jest prowadzona jednokrotnie w odniesieniu do danego projektu. IW może jednak
podjąć decyzję o przeprowadzeniu kolejnej kontroli. Procedura zakłada prowadzenie kontroli po
zakończeniu realizacji projektu w pierwszej kolejności w odniesieniu do tych projektów, w
przypadku których nie była prowadzona kontrola na miejscu w trakcie jego realizacji lub na jego
zakończenie.
29
Raport końcowy
Zakres kontroli po zakończeniu realizacji projektu obejmuje weryfikację następujących kwestii:
Czy w projekcie nie nastąpiły znaczące modyfikacje, w szczególności czy majątek
wytworzony w wyniku realizacji projektu jest wykorzystywany zgodnie z
przeznaczeniem?
Czy cel projektu został zachowany?
Czy Beneficjent wypełnia obowiązki w zakresie informacji i promocji projektu?
Czy Beneficjent przechowuje we właściwy sposób dokumentację związaną z projektem
(kontrola w tym zakresie może być prowadzona w okresie do 3 lat od dnia zamknięcia
PO IiŚ)?
Czy nie nastąpiła zmiana okoliczności powodujących możliwość odzyskania przez
beneficjenta podatku VAT, który stanowił wydatek kwalifikowany w okresie realizacji
projektu?
Czy nie została złamana zasada zakazu podwójnego finansowania?
Czy projekt nie wygenerował dochodu, który nie został uwzględniony (kontrola w tym
zakresie może być prowadzona w okresie do 3 lat od dnia zamknięcia PO IiŚ)?
Procedury kontroli na zakończenie realizacji projektu oraz kontroli trwałości projektu po
zakończeniu jego realizacji są takie same zarówno w odniesieniu do projektów wybranych w
trybie indywidualnym, jak i konkursowym.
W związku z koniecznością zapewnienia trwałości projektu procedury
kontroli trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji stanowią
istotne narzędzie służące do wykrywania nieprawidłowości.
2.1.8. Windykacja należności z tytułu umowy o dofinansowanie
Procedura określa zasady odzyskiwania kwot nieprawidłowo wydatkowanych przez
beneficjentów. W związku z powyższych procedura dotyczy projektów, w których pojawiły się
nieprawidłowości ze skutkiem finansowym. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ze
skutkiem finansowym procedura zakłada podejmowanie następujących działań:
zwrócenie się do Beneficjenta z żądaniem zwrotu środków,
zawieszenie części lub całości płatności poprzez wstrzymanie wniosku o refundację lub
potrącenie z niego kwoty odpowiadającej powstałym nieprawidłowościom,
wszczęcie procedury uruchomienia zabezpieczenia,
wszczęcie postępowania windykacyjnego,
w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa - powiadomienie o tym fakcie
prokuratury.
Zgodnie z procedurą w przypadku pojawienia się konieczności zwrotu środków nienależnie
wypłaconych na rzecz Beneficjenta IW kieruje do niego pismo z żądaniem zwrotu oraz z
informacją o wstrzymaniu dalszych płatności. W przypadku zwrotu środków przez Beneficjenta
nieprawidłowość zostaje uznana za usuniętą. W przypadku braku zwrotu środków przez
Beneficjenta kwota środków niewłaściwie wydatkowana jest potrącana z kolejnego wniosku o
płatność składanego przez Beneficjenta. W przypadku braku możliwości potrącenia całej
nieprawidłowo wydatkowanej kwoty z kolejnego wniosku o płatność zostaje wszczęta procedura
uruchomienia zabezpieczenia. W przypadku, gdy również wszczęcie procedury uruchomienia
zabezpieczenia nie umożliwia odzyskania całej nieprawidłowo wydatkowanej kwoty, wszczęte
zostaje postępowanie windykacyjne. Procedura windykacji należności z tytułu umowy o
dofinansowanie jest taka sama zarówno w odniesieniu do projektów wybieranych w trybie
indywidualnym, jak i konkursowym. Procedury rozstrzygania spraw spornych z beneficjentami
są takie same w przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym jak i konkursowym.
30
Raport końcowy
Procedura windykacji należności z tytułu umowy o dofinansowanie
pełni w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania
nieprawidłowości
istotną
funkcję
w
kontekście
usuwania
nieprawidłowości.
2.1.9. Rozstrzyganie spraw spornych z beneficjentami
Procedura określa sposób postępowania w sprawach spornych między Instytucją Wdrażającą a
beneficjentem a także warunki rozwiązania umowy o dofinansowanie. Zgodnie z procedurą
sprawy sporne pojawiające się podczas przygotowania i realizacji projektu, zgłoszone przez
Beneficjenta do IW, są przekazywane wraz z wyjaśnieniem stanowiska IW do IP. Kwestie
sporne z Beneficjentem mogą dotyczyć:
opóźnień ze strony Beneficjenta w realizacji zapisów umowy o dofinansowanie,
braku zgody Beneficjenta na decyzję IW dotyczącą uznania wydatków za
niekwalifikowalne,
opóźnienia ze strony Beneficjenta w złożeniu wniosku o płatność,
wykrycia nieprawidłowości, w tym podczas kontroli,
nieodesłania/niepodpisania przez Beneficjenta informacji pokontrolnej,
niewdrożenia/niepodpisania przez Beneficjenta zaleceń pokontrolnych.
Rozwiązanie umowy o dofinansowanie jest traktowane jako ostateczność, dlatego też w
przypadku pojawienia się kwestii spornych procedura zakłada w pierwszej kolejności
poszukiwanie usunięcia pojawiających się rozbieżności w drodze negocjacji prowadzonych w
ramach spotkań z Beneficjentem. Jeżeli negocjacje te nie przyniosą rozwiązania kwestii
spornych uruchamiane są procedury dotyczące weryfikacji wniosków o płatność, kontroli, czy
informowania o nieprawidłowościach w zależności od tego, jakiego obszaru kwestia sporna
dotyczy. Jeżeli mimo tego nie uda się rozstrzygnąć kwestii spornych, może nastąpić rozwiązanie
umowy o dofinansowanie projektu.
Umowa może być wypowiedziana, gdy Beneficjent nie realizuje projektu, zgodnie z zapisanymi
w umowie warunkami, w szczególności w przypadku:
wystąpienia opóźnień w realizacji projektu w stosunku do harmonogramu o okres nie
dłuższy niż 6 miesięcy lub w sytuacji wystąpienia innych okoliczności wskazujące na to,
że ukończenie projektu nie nastąpi w terminie założonym w harmonogramie,
dokonania przez Beneficjenta znaczącej modyfikacji projektu bez zgody IP,
niestosowania się do zaleceń lub rekomendacji instytucji systemu wdrażania PO IiŚ.
Rozwiązanie umowy następuje w przypadku, gdy zgodnie z procedurą monitorowania realizacji
projektów, danemu projektowi zostanie nadany status czerwony. Przed podjęciem decyzji o
rozwiązaniu umowy o dofinansowanie IW przekazuje informację o możliwości rozwiązania
umowy do IP.
Procedura rozstrzygania spraw spornych z beneficjentami również
wpisuje się w system przeciwdziałania, wykrywania i usuwania
nieprawidłowości, ponieważ rozstrzygnięcie spraw spornych oraz
rozwiązanie umowy o dofinansowanie stanowią narzędzia służące do
usuwania nieprawidłowości.
31
Raport końcowy
2.1.10. Zarządzanie ryzykiem
Procedura została opracowana w celu zmniejszenia ryzyka związanego z potencjalnymi
problemami w procesach wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ. Metodą stosowaną przez IW w
ramach procedury do analizy ryzyka jest metoda FMEA (ang. Failure Mode and Effect Analysis)
tj. metoda Analizy Przyczyn i Skutków WAD, która umożliwia:
identyfikację potencjalnych problemów w procesach,
analizę ich przyczyn (źródeł) i skutków,
uniknięcie podejmowanych zbyt późno, a przez to kosztownych zmian w procesach
dzięki wczesnemu odkryciu potencjalnych słabych punktów,
uniknięcie popełniania tych samych błędów dzięki ich udokumentowaniu,
identyfikację procesów, w których konieczny jest ściślejszy nadzór.
Analiza ryzyka jest przeprowadzana w przypadku projektowania danego procesu lub
wprowadzania w nim istotnych zmian. W celu przeprowadzenia analizy ryzyka powoływany jest
Zespół ds. Zarzadzania ryzykiem. Prowadzenie analizy ryzyka obejmuje następujące etapy:
1. Identyfikację ryzyka;
2. Ocenę ryzyka;
3. Postępowanie z ryzykiem;
4. Przegląd ryzyka i sprawozdawczość.
Główną metodą identyfikacji ryzyka jest burza mózgów prowadzona podczas spotkań Zespołu
ds. Zarządzania ryzykiem. Zidentyfikowane problemy są wprowadzane do przygotowanego
specjalnie do tego celu formularza ze wskazaniem procesu, którego dany problem dotyczy,
znaczenia, jakie ten problem może mieć dla wdrażania systemu, a także potencjalnych przyczyn
i skutków zidentyfikowanego problemu. Do formularza są również wprowadzane obecnie
stosowane działania zapobiegawcze (np. prowadzenie nadzoru, zapewnienie instrukcji
postępowania, szkolenia, przeglądy procesów) oraz wykrywające (kontrole), a także propozycje
działań mających na celu usunięcie zidentyfikowanych problemów ze wskazaniem podmiotów
odpowiedzialnych za wdrożenie tych działań oraz rezultatów tych działań.
Ocena ryzyka jest dokonywana w trzech obszarach: znaczenia problemu i jego skutku dla
wdrażania,
prawdopodobieństwa
wystąpienia
problemu
i
jego
przyczyny
oraz
prawdopodobieństwa wykrycia problemu. Sposób postępowania z ryzykiem jest zależny od
wyników oceny ryzyka. Zgodnie z procedurą w pierwszej kolejności powinny być rozwiązywane
problemy o najwyższych wynikach oceny ryzyka. Działania podejmowane w celu usunięcia
problemu mogą być nakierowane na: zredukowanie znaczenia problemu, zredukowanie
prawdopodobieństwa wykrycia problemu lub na podwyższenie prawdopodobieństwa wykrycia
problemu. Po przeprowadzeniu działań zmierzających do usunięcia problemu dokonywana jest
ponowna ocena ryzyka. W przypadku stwierdzenia niewystarczającej skuteczności
przeprowadzonych działań założono podejmowanie kolejnych działań mających na celu
usunięcie zidentyfikowanego problemu.
Procedura zarządzania ryzykiem pełni w systemie przeciwdziałania,
wykrywania i usuwania nieprawidłowości szczególnie istotną rolę w
kontekście
przeciwdziałania
występowaniu
nieprawidłowości
systemowych. Wczesne identyfikowanie czynników ryzyka może
istotnie przyczyniać się do zapobiegania wystąpieniu nieprawidłowości,
a w przypadku ich wystąpienia umożliwia podjęcie działań
zmierzających do ich usunięcia, a w związku z tym zminimalizowanie
negatywnych
konsekwencji
występujących
nieprawidłowości
systemowych.
32
Raport końcowy
2.1.11. Wdrażanie rekomendacji proponowanych przez instytucje uprawnione do kontroli
Instytucji Wdrażającej
Procedura określa zasady dotyczące wdrażania zaleceń pokontrolnych, sformułowanych w
wyniku kontroli zewnętrznych przeprowadzonych na IW, mających na celu usunięcie
uchybień/nieprawidłowości lub usprawnienie systemu stwierdzonych podczas kontroli
zewnętrznych. IW podlega kontrolom prowadzonym przez instytucje zewnętrzne, takie jak:
Instytucja Zarządzająca, Instytucja Pośrednicząca, Instytucja Certyfikująca, Instytucja
Audytowa, Najwyższa Izba Kontroli, Komisja Europejska. Kontrole dotyczą zgodności procedur z
systemem realizacji PO IiŚ, a także prawidłowości stosowania tych procedur oraz oceny ich
efektywności. W przypadku pojawienia się zaleceń pokontrolnych IW podejmuje odpowiednie
działania korygujące/zapobiegawcze. Po wdrożeniu zaleceń pokontrolnych IW informuje o tym
fakcie instytucję, która przeprowadziła kontrolę.
Procedura pełni istotną funkcję w systemie przeciwdziałania,
wykrywania i usuwania nieprawidłowości w szczególności w
kontekście przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości
systemowych.
2.2.
Zagadnienia związane z wymogiem realizacji postanowień ustawy Prawo
zamówień publicznych i jej zastosowanie w praktyce
2.2.1. Stosowanie przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ wewnętrznych procedur
w zakresie udzielania zamówień publicznych
Czy beneficjenci mają opracowane wewnętrzne regulacje prawne dotyczące przeprowadzania postępowań
zamówień publicznych w ramach projektów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy mają one zastosowanie w praktyce
i czy są na bieżąco aktualizowane? W jaki sposób te regulacje zostały opracowane? Jakie rozwiązania
stosowane w tym zakresie przez beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie
mają opracowanych wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są tego przyczyny? Na jakie problemy
proceduralne natrafiają beneficjenci?
Czy beneficjenci posiadają wewnętrzne regulacje prawne dotyczące przeprowadzania postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego, co do których nie ma obowiązku stosowania przepisów ustawy
zamówień publicznych (zamówienia o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości
kwoty 14 000 euro)? W jaki sposób te regulacje zostały opracowane? Jakie rozwiązania stosowane w tym
zakresie przez beneficjentów można uznać za dobre praktyki? Jeżeli beneficjenci nie mają opracowanych
wewnętrznych regulacji w tym zakresie, to jakie są tego przyczyny?
Wszyscy beneficjenci Priorytetu XIII PO IiŚ posiadają opracowane wewnętrzne regulacje
prawne dotyczące przeprowadzania postępowań zamówień publicznych o wartości
przekraczającej kwotę 14 tys. euro. W przypadku 12 z 30 projektów, odnośnie których uzyskano
informacje w ramach badania CATI, są to regulacje ogólnie obowiązujące w instytucji. W
przypadku 17 projektów są to regulacje ogólnie obowiązujące w instytucji, jednak z pewnymi
modyfikacjami wprowadzonymi na potrzeby realizacji projektu. W przypadku jednego projektu
procedury udzielania zamówień zostały specjalnie przygotowane na potrzeby jego realizacji.
Warte zauważenia są różnice w tym zakresie zachodzące pomiędzy projektami wybranymi w
33
Raport końcowy
trybie indywidualnym a projektami wybranymi w trybie konkursowym. O ile w przypadku 10
spośród 19 projektów w trybie indywidualnym wskazano, że na potrzeby ich realizacji
stosowane są procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, o tyle w przypadku projektów
wybranych w trybie konkursowym, procedury ogólnie obowiązujące są stosowane jedynie w 2
projektach. W pozostałych 8 projektach trybu konkursowego są stosowane ogólne procedury,
jednak pewne elementy tych procedur zostały zmodyfikowane do potrzeb realizacji projektów.
W jednym projekcie trybu konkursowego procedury udzielania zamówień publicznych zostały
opracowane specjalnie na potrzeby jego realizacji.
Konkursowe
Indywidualne
Wszystkie
0
5
10
15
20
Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji
25
30
Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, jednak pewne ich
zapisy zostały dostosowane na potrzeby realizacji projektu
Są to procedury w całości specjalnie przygotowane na potrzeby realizacji
projektu
Wykres 1.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Jakiego rodzaju wewnętrznymi procedurami
udzielania zamówień publicznych posługują się państwo podczas udzielania zamówień,
w przypadku których konieczne jest stosowanie przepisów ustawy Prawo Zamówień
Publicznych?”
Źródło:
opracowanie własne na podstawie wyników badania CATI [n=30].
Zdecydowana większość badanych uznała procedury w zakresie udzielania zamówień
publicznych stosowane w ramach projektów jako użyteczne. Jedynie w 3 przypadkach z 30
wyrażono odmienne zdanie, wskazując, że są one zbyt długotrwałe, nie są dostosowane do
zasad realizacji projektów ze środków UE lub że są zbyt mało konkretne. Respondenci nie podali
uzasadnienia podanych przez siebie odpowiedzi.
Podczas badania CATI zapytano również beneficjentów, czy posiadają wewnętrzne procedury w
zakresie udzielania zamówień publicznych, w przypadku których nie ma obowiązku stosowania
ustawy Prawo zamówień publicznych. W przypadku zdecydowanej większości projektów
objętych badaniem beneficjenci stwierdzili, że posiadają procedury w formie pisemnej (24
udzielone odpowiedzi). W przypadku jednego projektu stwierdzono, że takie procedury
funkcjonują w formie ustnej. W 4 przypadkach podano informacje, że procedury takie nie
zostały opracowane, a jeden respondent nie potrafił udzielić na ten temat informacji. Spośród
24 projektów, w przypadku których funkcjonują wewnętrzne procedury w tym zakresie, w 10 są
to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji beneficjenta. Również w 10 przypadkach są to
procedury ogólnie obowiązujące w instytucji beneficjenta, jednak z pewnymi elementami
zmodyfikowanymi na potrzeby realizacji projektu, natomiast w 4 przypadkach procedury
udzielania zamówień o wartości poniżej 14 tys. euro zostały opracowane specjalnie na potrzeby
realizacji projektów. Pomiędzy projektami wybranymi w trybie indywidualnym i konkursowym
występują podobne różnice w tym zakresie, jak w przypadku procedur udzielania zamówień o
wartości powyżej 14 tys. euro. W przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym na
potrzeby realizacji 8 z nich stosowane są procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, w
przypadku 4 projektów pewne elementy procedur ogólnych zostały dostosowane do potrzeb
realizacji projektów, a w przypadku 2 projektów zostały one opracowane specjalnie na potrzeby
34
Raport końcowy
ich realizacji. Natomiast zamówienia o wartości poniżej 14 tys. euro w 2 projektach wybranych
w trybie konkursowym są udzielane w oparciu o ogólne procedury obowiązujące w instytucji, w
6 projektach pewne elementy procedur zostały dostosowane na potrzeby realizacji projektów, a
w 2 projektach procedury te zostały one utworzone specjalnie na potrzeby ich realizacji.
Konkursowe
Indywidualne
Wszystkie
0
5
10
15
Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji
20
Są to procedury ogólnie obowiązujące w instytucji, jednak pewne ich
zapisy zostały dostosowane na potrzeby realizacji projektu
Są to procedury w całości specjalnie przygotowane na potrzeby realizacji
projektu
Wykres 2.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy stosowane w ramach projektu procedury
udzielania zamówień o wartości poniżej 14 tys. euro są procedurami ogólnie
obowiązującymi w Państwa instytucji, czy też zostały przygotowane specjalnie na
potrzeby realizacji Państwa projektu?”
Źródło:
Również beneficjenci podczas wywiadów pogłębionych wskazywali na praktyczną użyteczność
stosowanych procedur z zakresu udzielania zamówień publicznych, w szczególności z tego
względu, że mają one charakter ogólny. Podkreślano, że obszar ten jest szczegółowo
regulowany z jednej strony przez ustawę Prawo zamówień publicznych, z drugiej strony zaś
przez wytyczne i zalecenia. Przedstawiciele beneficjentów, z którymi przeprowadzono wywiady
pogłębione wskazywali, że ogólny charakter wewnętrznych procedur z zakresu udzielania
zamówień publicznych sprzyja przeciwdziałaniu wystąpienia nieprawidłowości, ponieważ dzięki
temu możliwe jest elastyczne dostosowywanie się do wymogów związanych z realizacją
projektów w ramach PO IiŚ określonych w wytycznych i zaleceniach.
Na podstawie informacji uzyskanych od beneficjentów w ramach
badania CATI jak również wywiadów pogłębionych, można stwierdzić,
że w zdecydowanej większości stosują oni procedury ogólne,
zawierające
w
niektórych
przypadkach
jedynie
elementy
dostosowujące do specyfiki realizacji projektu. Zestawiając to z
danymi wskazującymi, że zdecydowana większość badanych uznała,
że procedury te są użyteczne, ich ogólny charakter można uznać za
dobrą praktykę, ponieważ dzięki temu możliwe jest elastyczne
dostosowywanie
prowadzonych
zamówień
do
wymogów
obowiązujących w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. W przypadku, gdy
procedury mają charakter ogólny, nie ma również konieczności
każdorazowego ich modyfikowania w przypadku pojawienia się
nowych regulacji w wytycznych czy też zaleceniach.
35
Raport końcowy
2.2.2. Potencjał kadrowy beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ w zakresie udzielania zamówień
publicznych
Czy osoby zaangażowane w realizację projektów i realizujące zadania związane z prowadzeniem zamówień
publicznych posiadają odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, aby prawidłowo, skutecznie i efektywnie
realizować te zadania? Jakiej wiedzy ewentualnie brakuje? Jakie rozwiązania należy zastosować? Jakie
doświadczenie posiadają osoby zaangażowane w realizację projektów i realizujące zdania związane z
prowadzeniem zamówień publicznych?
Czy po stronie beneficjenta zapewniona jest fachowa i odpowiednia w odniesieniu do występujących
problemów obsługa prawna prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych? Czy istnieją, a
jeżeli tak, to jakie wypracowane rozwiązania kwestii problemowych? Jakiego rodzaju usprawnienia można
zaproponować w tym zakresie?
Czy liczba osób zaangażowana u beneficjentów w realizację zadań związanych z prowadzeniem zamówień
publicznych w projektach Priorytetu XIII PO IiŚ jest wystarczająca? Czy mogą tutaj wystąpić zagrożenia?
Jakie są przyczyny występowania ewentualnych niedoborów kadrowych w tym zakresie (brak możliwości
zapewnienia płac na odpowiednim poziomie, brak specjalistów?) Czy u beneficjentów występuje zjawisko
rotacji kadr zaangażowanych w realizację zadań związanych z realizacją zamówień publicznych?
Beneficjenci realizujący projekty w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ to instytucje o bardzo wysokim
potencjale. Zrealizowali oni średnio 16 projektów współfinansowanych ze środków europejskich.
W przypadku 15 z 30 projektów objętych badaniem CATI wskazano na doświadczenie
beneficjenta w realizacji ponad 5 projektów współfinansowanych ze środków UE. Personel
zaangażowany w realizację projektów w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ liczy średnio 8 osób. W
przypadku 12 projektów personel projektu liczy nie więcej niż 5 osób, w 10 przypadkach liczba
pracowników projektu mieści się w przedziale od 6 do 10 osób, a w 7 przypadkach liczba ta
przekracza 10 osób. W jednym przypadku respondent nie potrafił wskazać liczby pracowników
zaangażowanych w realizację projektu. Około połowa pracowników zaangażowanych w
realizację projektów w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ posiada doświadczenie w realizacji
przynajmniej jednego projektu współfinansowanego ze środków UE. Wskazana przez
respondentów średnia liczba pracowników projektu posiadająca doświadczenie w tym zakresie,
wynosi 4 osoby. W 20 projektach liczba pracowników posiadających doświadczenie w realizacji
projektów nie przekracza 5 osób, w przypadku 6 projektów mieści się ona w przedziale od 6 do
10 osób, a w przypadku 3 projektów – przekracza 10 osób.
Beneficjentów podczas badania CATI poproszono również o wskazanie wymiaru czasowego w
przeliczeniu na etaty, w jakim personel projektu jest zaangażowany w jego realizację. Wskazana
przez respondentów średnia liczba osiągnęła wartość 4,2 etatu. W zdecydowanej większości
projektów (tj. w 21 przypadkach) wymiar pracy personelu projektu nie przekracza 5 etatów. W
przypadku 4 projektów mieści się on w przedziale od 6 do 10 etatów, a w jednym przypadku
przekracza 10 etatów. W odniesieniu do 4 projektów respondenci nie potrafili dokonać
przeliczenia na etaty wymiaru czasu pracy poświęconego przez personel na realizację projektu.
Zdecydowana większość badanych uznała, że liczba etatów jest wystarczająca w stosunku do
zadań związanych z realizacją projektu. Jedynie w przypadku 6 projektów wskazano braki
kadrowe, z czego w trzech przypadkach stwierdzono, że liczba etatów jest zdecydowanie
niewystarczająca.
36
Raport końcowy
Zdecydowanie tak
Raczej tak
7
17
3
3
Raczej nie
Zdecydowanie nie
0
5
10
15
20
25
30
Nie wiem/trudno
powiedzied
Wykres 3.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy liczba etatów w Państwa projekcie jest
wystarczająca w stosunku do zakresu zadań związanych z jego realizacją?”
Źródło:
W przypadku trzech projektów wskazano na niedobory kadrowe w zakresie przygotowania
postępowań o przeprowadzenie zamówienia publicznego, tyle samo wskazań pojawiło się w
przypadku zadań dotyczących kontaktów z wykonawcami robót, czy też nadzoru prac
wykonywanych przez wykonawców oraz sprawozdawczości projektu i przygotowania wniosku o
płatność. W odniesieniu do dwóch projektów wskazano na niedobory kadrowe w zakresie
informacji i promocji projektu.
Beneficjenci, z którymi przeprowadzono wywiady pogłębione, wysoko oceniali potencjał
personelu zaangażowanego w realizację projektów. Również w ocenie przedstawicieli IW,
dokonanej podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, beneficjenci Priorytetu XIII PO IiŚ
charakteryzują się wysokim potencjałem instytucjonalnym.
W projektach Priorytetu XIII PO IiŚ nie zaobserwowano zjawiska rotacji kadr. Instytucje
beneficjentów charakteryzują się dużą stabilnością zatrudnienia, a przypadki odejścia
pracowników biorących udział w realizacji projektów mają charakter incydentalny. Przy czym z
drugiej strony należy podkreślić, że ze względu na specjalistyczny charakter wykonywanej pracy
związanej z realizacją projektów, przypadki odejścia personelu projektu mogłyby istotnie
wpłynąć na jakość ich zarządzania. Beneficjenci wskazywali również na ograniczone możliwości
zatrudnienia nowych pracowników ze względu na trudności w znalezieniu osób o odpowiednich
kwalifikacjach i doświadczeniu, jak również ze względu na długotrwały proces wdrożenia
nowych osób w realizację projektu.
Beneficjenci, z którymi przeprowadzono wywiady pogłębione, nie wskazywali na istotne braki
wiedzy niezbędnej do odpowiedniej jakości realizacji projektu. Ze względu jednak na dużą
zmienność zasad wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ, wskazywali oni na potrzebę organizacji
ciągłych szkoleń i spotkań, których prezentowane byłyby informacje dotyczących
wprowadzanych zmian w systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości,
tj. w przypadku pojawiania się zmian w ustawie Prawo zamówień publicznych, a także w
wytycznych i zaleceniach oraz przekładania się tych zmian na sposób realizacji projektów.
Ponadto beneficjenci odczuwają potrzebę szkoleń o charakterze warsztatowym, poświęconych
nieprawidłowościom pojawiającym się podczas realizacji projektów oraz sposobom ich
zapobiegania. W dalszym ciągu występuje zapotrzebowanie na szkolenia z zakresu prowadzenia
zamówień publicznych.
37
Raport końcowy
Beneficjenci
Priorytetu
XIII
PO
IiŚ
dysponują
wysoko
wykwalifikowanymi
zasobami
kadrowymi.
Nie
stwierdzono
występowania braków w wiedzy personelu projektów (w tym
personelu odpowiedzialnego za prowadzenie zamówień publicznych)
wpływających negatywnie na prawidłowość, skuteczność i
efektywność realizowanych zadań. Mimo to, ze względu na zmienność
obowiązujących przepisów określających zasady realizacji projektów w
ramach PO IiŚ (a co za tym idzie, w ramach Priorytetu XIII) zawartych
w wytycznych a w szczególności w zaleceniach, jak również ze
względu na skomplikowany a zarazem niejednoznaczny (tj.
pozostawiający pole do interpretacji) charakter przepisów związanych
z prowadzeniem zamówień publicznych rekomenduje się cykliczne
organizowanie szkoleń i spotkań z beneficjentami, poświęconych
omawianiu wprowadzanych zmian, jak również nieprawidłowości
występujących w obrębie Priorytetu XIII podczas przygotowania i
prowadzenia zamówień publicznych wraz ze sposobami ich
rozwiązywania. Szkolenia te i spotkania powinny mieć charakter
praktyczny. Powinny dotyczyć rozpatrywania konkretnych kwestii o
charakterze problematycznym. Oprócz przekazywania wiedzy podczas
tego typu szkoleń i spotkań również istotną rolę odgrywa wymiana
doświadczeń pomiędzy beneficjentami, jak również pomiędzy
beneficjentami a IW.
Wśród beneficjentów nie występują na tyle istotne niedobory
kadrowe, by mogło to zagrażać prawidłowej realizacji projektów.
Wśród beneficjentów nie stwierdzono występowania zjawiska rotacji
kadr, w tym kadr związanych z udzielaniem zamówień publicznych.
Dobrą praktyką w zakresie prowadzonych postępowań o udzielenie
zamówień publicznych, zidentyfikowaną w jednym z projektów
podczas studium przypadku, jest włączenie kierownika działu
zamówień publicznych uczelni w strukturę zarządzania projektem.
Takie rozwiązanie powoduje, że osoby odpowiedzialne za formalną
stronę udzielania zamówień publicznych w Uczelni, nie traktują zadań
związanych z realizacją projektów jako „zewnętrznych”, lecz czują się
za nie bezpośrednio odpowiedzialne.
Przedstawiciele Beneficjentów, z którymi przeprowadzono wywiady
pogłębione, wysoko oceniali wiedzę z tego zakresu u osób
odpowiedzialnych za prowadzenie zamówień publicznych.
2.2.3. Ocena systemu kontroli procedur zawierania umów
Czy stworzony system kontroli procedur zawierania umów (zwłaszcza kontrole ex-ante) wpływa na
ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? Jeśli
tak to w jaki sposób - poprzez fakt częstotliwości, czy wynika to np. z faktu, że beneficjenci uczą się na
własnych błędach?
a)
Które naruszenia wykrywa się najczęściej?
b)
Które naruszenia najczęściej skutkują korektą finansową?
c)
Które naruszenia najczęściej skutkują maksymalną korektą finansową?
Jakie rozwiązania można zastosować w celu zwiększenia wpływu systemu kontroli procedur zawierania
umów na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie przygotowania dokumentacji
przetargowej?
38
Raport końcowy
Kontrola ex-ante może opóźniać wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia. Czy dla Zamawiających
stanowi to znaczne utrudnienie, czy też funkcja prewencyjna tej kontroli jest dla nich priorytetowa? Jakie
są silne, a jakie słabe strony prowadzonej kontroli ex ante? Jak beneficjenci oceniają jakość prowadzonych
kontroli? Czy mają w tym aspekcie jakieś zastrzeżenia? Jakie działania można podjąć w celu
Jaka wymiernie kwota została „uratowana" (dzięki kontrolom ex-ante) przed uznaniem za niekwaliflkowaną
lub ustaleniem korekty finansowej, tzn. jakiej potencjalnej wartości błędów udało się uniknąć dzięki
realizacji kontroli ex-ante? - obliczenia w zł i euro, w stosunku do alokacji na priorytet/działanie.
Kontrole ex-ante pełnią w systemie bardzo ważną funkcję prewencyjną, zaś kontrole ex-post pozwalają na
sprawdzenie i ocenę przebiegu całego procesu procedur zawierania umów i dają pełniejszy obraz sytuacji.
Który rodzaj kontroli jest bardziej efektywny z punktu widzenia sprawnej realizacji Programu? W jaki
sposób można zwiększyć efektywność kontroli ex ante oraz ex post?
Bez wątpienia najsilniejszą stroną systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania
nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII jest prowadzenie kontroli ex-ante prowadzonych
postępowań oraz zawieranych umów. Jest to również dobra praktyka, która może być
upowszechniana podczas realizacji innych programów współfinansowanych ze środków
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Pozytywna ocena kontroli ex ante była
dokonywana zgodnie zarówno przez przedstawicieli beneficjentów, jak również instytucji
wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ. Pozytywnie oceniano przede wszystkim to, że kontrole ex ante
bardzo istotnie przyczyniają się do ograniczenia nieprawidłowości na etapie przygotowania
dokumentacji przetargowej. Zdaniem przedstawicieli IW, wyrażonym podczas indywidualnych
wywiadów pogłębionych, dzięki kontrolom ex ante udaje się wyeliminować zdecydowaną
większość nieprawidłowości jeszcze przed ich wystąpieniem. Ilustrują to następujące słowa
jednego z przedstawicieli IW:
„W tej chwili to mamy naprawdę bardzo komfortową sytuację,
dlatego, że poprzez kontrole ex ante naruszenia są eliminowane na
bieżąco”.
Na podstawie wywiadów pogłębionych z beneficjentami można stwierdzić, że z ich perspektywy,
kontrole ex ante są postrzegane jako najważniejsze narzędzie przeciwdziałania
nieprawidłowościom. Beneficjenci również podczas badania CATI w większości (13 spośród 20)
pozytywnie ocenili wpływ kontroli ex ante na ograniczenie występowania nieprawidłowości.
Zdaniem 2 respondentów CATI kontrole ex ante wpływają negatywnie na realizację projektów,
a 4 uznało, że nie mają na nią większego wpływu. Jeden beneficjent nie miał na ten temat
wyrobionej opinii.
Pozytywnie
Negatywnie
13
2
4
1
Neutralnie
0
5
10
15
20
Nie wiem/trudno
powiedzied
39
Raport końcowy
Wykres 4.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Jak Pan/Pani ocenia przydatność kontroli ex ante
dokumentacji przetargowej prowadzonych przez Instytucję Wdrażającą?”
Źródło:
Respondenci badania CATI, których zdaniem kontrole ex ante pozytywnie wpływają na
realizację projektów wskazywali, że:
chronią one przed popełnieniem błędów i późniejszym nałożeniem korekty,
przyczyniając się do minimalizacji ryzyka nałożenia korekty finansowej,
dają szansę wykrycia uchybień przed podpisaniem umowy lub przeprowadzeniem
postępowania,
stanowią dodatkowe zabezpieczenie i zarazem wsparcie, w sytuacji, gdy beneficjent
czegoś nie dopatrzy lub się pomyli,
stanowią dobrą praktykę wartą upowszechnienia, która nie jest niestety stosowana we
wszystkich programach operacyjnych,
w znacznym stopniu ograniczają niedociągnięcia w szczególności w przypadku mniej
doświadczonych beneficjentów,
przyczyniają się do wzrostu wiedzy beneficjenta,
powinny być obligatoryjne, ponieważ lepsza jest gruntowna kontrola przed
przeprowadzeniem postępowania niż kary nakładane w wyniku kontroli prowadzonej po
jego przeprowadzeniu.
Na podstawie informacji uzyskanych podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z
beneficjentami oraz z przedstawicielami IW można stwierdzić, że istotnym czynnikiem
wpływającym na ograniczenie nieprawidłowości jest to, iż dzięki kontrolom ex ante beneficjenci
uczą się na własnych błędach i dzięki temu nie popełniają ich ponownie. Podczas wywiadów
pogłębionych z beneficjentami wskazywano, że dzięki kontrolom ex ante mają oni znacznie
mniej niejasności w związku z przygotowywaniem kolejnych postępowań.
Z drugiej strony beneficjenci wskazywali również na to, że kontrole ex ante powinny być
prowadzone częściej, a nawet powinny mieć charakter obligatoryjny. Ponadto wskazywali, że
kontrole te powinny być prowadzone w sposób bardziej dokładny. Jednak z drugiej strony,
większa dokładność prowadzonych kontroli nie powinna skutkować wydłużeniem czasu kontroli,
tj. powinny one trwać nie dłużej niż 2 tygodnie, ponieważ mogłoby to skutkować wydłużeniem
procedury przetargowej, a w konsekwencji opóźnieniami w realizacji projektów (nieliczne
negatywne opinie beneficjentów odnośnie funkcjonowania kontroli ex ante dotyczyły m.in. tego,
że są one długotrwałe, przez co wstrzymują realizację projektu). W opinii Wykonawcy
dwutygodniowy okres prowadzenia kontroli ex ante powinien być wystarczający, by kontrola ta
została przeprowadzona z odpowiednią dokładnością. Krótszy czas prowadzonej kontroli mógłby
powodować trudności w dokładnym jej przeprowadzeniu.
Zdaniem jednego z beneficjentów kontrole te powinny w większym stopniu być zorientowane na
niesienie pomocy beneficjentom niż na ich karanie. Wyniki kontroli powinny być formułowane w
sposób bardziej precyzyjny. Kontrolerzy powinni unikać określeń typu: „na przykład”, „m.in.”,
„itd.”. Problemem, na jaki wskazywali beneficjenci podczas wywiadów pogłębionych, jest to, że
wyniki kontroli (w tym przede wszystkim kontroli ex ante) nie mają charakteru ostatecznego,
tzn. mogą zostać podważone w związku z przeprowadzeniem innej kontroli, a konsekwencje
wykrytych nieprawidłowości w całości ponosi beneficjent. Ilustrują to słowa jednego z
beneficjentów:
„Powinna byd jakaś odpowiedzialnośd. Nie chodzi mi o
odpowiedzialnośd osobową tylko o odpowiedzialnośd instytucji. Raz
kontrola przeszła stwierdziła uchybienia czy ich nie stwierdziła.
Następna kontrola nie powinna podważad tego samego, już nie
mówiąc, że nie powinno [to] byd po raz kolejny kontrolowane. To by
zapewniło jakiś spokojny sen beneficjentom. Natomiast w momencie,
kiedy przechodzi jedna kontrola to tak naprawdę dla nas do kooca to
40
Raport końcowy
Z kolei przedstawiciele instytucji systemu wdrażania PO IiŚ (zarówno IW, jak również IP)
wskazywali na to, że zakres kontroli jest ograniczony, w związku z tym nie można całkowicie
wykluczyć, że w tych obszarach, które zostały objęte kontrolą ex ante w danym projekcie,
nieprawidłowości nie wystąpią. Ponadto w związku z tym, że kontrole ex ante są prowadzone
przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, to możliwe jest w
ramach tych kontroli zweryfikowanie jedynie dokumentacji przetargowej, natomiast
prawidłowość przebiegu procesu prowadzenia postępowania może być zweryfikowana jedynie
dopiero w wyniku kontroli ex post.
Z punktu widzenia sprawnej realizacji Programu zdecydowanie większą efektywnością
charakteryzują się kontrole ex ante niż kontrole ex post, ponieważ kontrole ex post w znacznie
mniejszym stopniu pełnią funkcję prewencyjną. Nie oznacza to jednak, że w przypadku kontroli
ex post funkcja prewencyjna w ogóle nie występuje, gdyż w ramach tych kontroli często przed
ostatecznym nałożeniem korekty są wyprowadzane zalecenia pokontrolne, wskazujące, jakie
działania należy podjąć w celu usunięcia nieprawidłowości i uniknięcia korekty finansowej, a
doświadczenia zdobyte przez beneficjentów dzięki tym kontrolom mogą owocować unikaniem
nieprawidłowości w kolejnych postępowaniach.
Na potrzeby niniejszego badania Instytucja Wdrażająca udostępniła 50 opinii powstałych w
wyniku przeprowadzonych kontroli ex ante. Chociaż w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ w trybie
indywidualnym jest realizowanych blisko dwukrotnie więcej projektów (26) niż w trybie
konkursowym (14), to liczby przeprowadzonych kontroli w obu trybach są zbliżone.
26
Tryb indywidualny
24
Tryb konkursowy
0
10
20
30
40
50
Wykres 5.
Liczba przeprowadzonych kontroli ex ante w podziale na projekty wybrane w trybie
indywidualnych oraz w trybie konkursowym
Źródło:
opracowanie własne na podstawie opinii pokontrolnych uzyskanych od IW [n=50].
Podobne proporcje wystąpiły w przypadku liczby projektów, w których przeprowadzono
przynajmniej jedną kontrolę ex ante. Zostały one przeprowadzone w 20 projektach (po 10
wybranych w trybie indywidualnym i konkursowym). W związku z tym można stwierdzić, że w
przypadku projektów wybranych w trybie konkursowym przynajmniej jednej kontroli ex ante
poddana została zdecydowana większość projektów, natomiast w przypadku projektów
wybranych w trybie indywidualnym – niespełna 2/5 z nich.
41
Raport końcowy
10
0
5
16
10
15
10
20
25
30
4
35
40
Projekty indywidualne, w któych przeprowadzono przynajmniej 1 kontrolę
ex ante
Projekty indywidualne, w których nie przeprowadzono kontroli ex ante
Projekty konkursowe, w któych przeprowadzono przynajmniej 1 kontrolę ex
ante
Projekty konkursowe, w których nie przeprowadzono kontroli ex ante
Wykres 6.
Liczba projektów realizowanych w Priorytecie XIII PO IiŚ, w podziale na projekty
wybrane w trybie indywidualnym i konkursowym oraz w podziale na projekty, w
których przeprowadzono przynajmniej 1 kontrolę ex ante oraz na projekty, w których
kontroli ex ante nie przeprowadzono
Źródło:
W przypadku 33 kontroli weryfikacji poddano dokumentacje przetargowe, natomiast w
przypadku 17 kontroli ex ante ich przedmiotem była prawidłowość sporządzenia aneksów do
umowy.
Kontrole ex ante są prowadzone przez IW zgodnie z planami kontroli lub na prośbę
beneficjenta. Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW
wskazywano, że beneficjenci chętnie korzystają z możliwości przeprowadzenia kontroli ex ante i
ok. połowa wszystkich kontroli ex ante jest prowadzona na prośbę beneficjentów. Na podstawie
analizy opinii pokontrolnych można jednak stwierdzić, że kontrole prowadzone na wniosek
beneficjentów stanowią aż ponad 4/5 wszystkich kontroli ex ante (42 spośród 50
przeprowadzonych kontroli), co zarazem można uznać za dowód na postrzeganie tego typu
kontroli przez beneficjentów jako użytecznych.
42
Kontrole na wniosek
beneficjenta
8
Kontrole planowe
0
10
20
30
40
50
Wykres 7.
Liczba przeprowadzonych kontroli ex ante w podziale na kontrole przeprowadzone na
wniosek beneficjenta (doraźne) oraz kontrole zaplanowane w planie kontroli
Źródło:
Kontrole planowe zostały przeprowadzone w 7 projektach, a kontrole na wniosek beneficjenta –
w 17. W najczęściej kontrolowanym projekcie przeprowadzono aż 9 kontroli ex ante (co stanowi
niemalże 1/5 wszystkich kontroli ex ante przeprowadzonych w Priorytecie XIII PO IiŚ), z czego
7 z nich odbyło się na wniosek beneficjenta. Kontrola dokumentacji przetargowej została
przeprowadzona w 14 projektach, a poprawności zapisów aneksów do umów – w 10.
42
Raport końcowy
Potencjalne nieprawidłowości zostały zidentyfikowane w przypadku 12 kontroli
przeprowadzonych w 7 projektach (w 5 projektach wybranych w trybie konkursowym oraz w 2
wybranych w trybie indywidualnym). Wszystkie potencjalne nieprawidłowości zostały
zidentyfikowane podczas kontroli dokumentacji przetargowej. Potencjalne nieprawidłowości w
liczbie 19 dotyczyły następujących kwestii:
Tabela 3.
Potencjalne nieprawidłowości zidentyfikowane podczas kontroli ex ante
Lp.
Kategoria nieprawidłowości
Częstość występowania
Wartość
potencjalnej
korekty finansowej
1. Zastosowanie nazw własnych z użyciem 5
5% wartości umowy
określenia „lub równoważne”
2. Zastosowanie nazw własnych bez użycia 2
25% wartości umowy
określenia „lub równoważne”
3. Wskazanie parametrów technicznych lub 5
10% wartości umowy
znaków towarowych
4. Określenie dyskryminujących warunków udziału 3
5-25% wartości umowy
w postępowaniu
5. Brak związku części kosztów z celami 1
100% wartości kosztów
zamówienia
uznanych
za
niekwalifikowalne
6. Brak pełnego wykazu warunków udziału w 1
5% wartości umowy
postępowaniu oraz dokumentów i oświadczeń,
jakie powinni przedłożyć wykonawcy zagraniczni
7. Niespójności
zapisów
dokumentacji 1
5%
przetargowej
8. Brak
informacji
o
przewidywanych 1
2%
zamówieniach uzupełniających
Źródło:
opracowanie własne na podstawie opinii pokontrolnych uzyskanych od IW.
W ramach przeprowadzonej analizy nie zidentyfikowano niezgodności formułowanych zaleceń
pokontrolnych z występującymi rodzajami nieprawidłowości. Potencjalna kwota, jaką udało się
„uratować” przed uznaniem za niekwalifikowalną dzięki kontrolom ex ante wynosi 32 513
778,44 zł (8 471 920,75 euro), z czego w jednym z projektów udało się „uratować” kwotę
rzędu 28 066 548,00 zł. W przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym
„uratowano” kwotę w wysokości 1 219 871,98 zł (322 257,70 euro), a w trybie konkursowym 31 293 906,46 zł (8 149 663,05 euro). Łączna wartość potencjalnych nieprawidłowości
wykrytych w ramach kontroli ex ante stanowi 1,3% łącznej wartości umów o dofinansowanie
projektów podpisanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Wartość potencjalnej „uratowanej”
kwoty została obliczona na podstawie danych zawartych w opiniach pokontrolnych uzyskanych
od IW. Obliczenia kwoty „uratowanej” dokonano poprzez pomnożenie wartości procentowej
potencjalnej korekty finansowej określonej w wyniku kontroli ex ante przez szacowaną wartość
zamówienia poddanego kontroli. Następnie dokonano zsumowania poszczególnych kwot. Można
jednak przyjąć, że podana wartość potencjalnych nieprawidłowości nie jest pełna, ponieważ w
przypadku 2 kontrolowanych postępowań niemożliwe było określenie wartości nieprawidłowości
ze względu na brak informacji odnośnie szacunkowej wartości zamówienia. Wyniki części
przeprowadzonych kontroli należy uznać za niepełne ze względu na brak przekazania przez
beneficjentów wszystkich dokumentów dokumentacji przetargowej. Ponadto nie sposób
wymiernie określić wartości nieprawidłowości, których udało się uniknąć dzięki „wartości
dodanej” kontroli ex ante, tj. jakiej wartości nieprawidłowości udało się uniknąć dzięki
doświadczeniu w prawidłowym przygotowywaniu postępowań o udzielenie zamówienia
publicznego, które zostało zdobyte przez beneficjentów w wyniku prowadzonych kontroli ex
ante.
Kontrole
ex ante stanowią najsilniejszą stronę systemu
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości ze względu
43
Raport końcowy
na funkcję prewencyjną. Ich prowadzenie stanowi również dobrą
praktykę wartą upowszechniania.
Do zwiększenia wpływu systemu kontroli procedur zawierania umów
na ograniczenie nieprawidłowości występujących na etapie
przygotowania dokumentacji przetargowej mogłoby przyczynić się
zwiększenie liczby prowadzonych kontroli oraz liczby projektów
objętych kontrolami ex ante. Kontrole ex ante zostały przeprowadzone
jedynie w połowie projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII
PO IiŚ. Warto rozważyć możliwość nadania kontrolom ex ante
dokumentacji przetargowej charakteru obligatoryjnego. W takim
przypadku
przeprowadzenie
procedury
przetargowej
przez
beneficjenta byłoby możliwe dopiero po zaakceptowaniu pełnej
dokumentacji przetargowej przez IW. Wdrożenie tej rekomendacji
może się wiązać z trudnościami ze względu na konieczność
wygospodarowania dodatkowych zasobów kadrowych, a co za tym
idzie ze względu na konieczność wygospodarowania dodatkowych
środków finansowych.
Słabą stroną systemu kontroli funkcjonującego w ramach Priorytetu
XIII PO IiŚ jest to, że wyniki jednej kontroli mogą zostać podważone
przez wyniki kontroli innej, a konsekwencje tego ponosi beneficjent.
Efektem kontroli nie powinno być jedynie stwierdzenie bądź brak
stwierdzenia
nieprawidłowości,
ale
również
potwierdzenie
prawidłowości realizowanych działań. Według Wykonawcy niniejszego
badania ciężar odpowiedzialności za wynik przeprowadzonej kontroli
powinien spoczywać na instytucji kontrolującej a nie na beneficjencie.
W przypadku, gdy w wyniku kontroli projektu obejmującej obszar już
wcześniej skontrolowany wykryto by nieprawidłowości, które nie
zostały wykryte we wcześniejszej kontroli lub w sytuacji zwiększenia
wartości korekty finansowej, to konsekwencje finansowe z tym
związane powinna ponosić instytucja kontrolująca a nie beneficjent. W
takim przypadku konieczne byłoby zmodyfikowanie procedur systemu
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości, a także
wygospodarowanie odpowiednich środków finansowych na pokrycie
kosztów odpowiedzialności za zwiększenie wysokości korekt
finansowych. Środki te mogłyby pochodzić z rezerwy celowej.
W związku ze spodziewanymi trudnościami we wdrożeniu tej
rekomendacji praktycznym rozwiązaniem, które może być
zastosowane przez beneficjentów w celu uniknięcia negatywnych
skutków nakładanych korekt finansowych jest zabezpieczanie
dodatkowych środków na wypadek konieczności poniesienia kosztów
nałożonych korekt finansowych.
2.2.4. Ocena systemu planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień
Czy stworzony przez IZ POIiŚ system planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień (w tym
kontroli ex-ante) zgodnie z zaleceniami11/2010 i 12/2010 przyczynił się do usprawnienia, czy też
pogorszenia systemu kontroli ex-ante? Jakie są mocne a jakie słabe strony systemu planowania i
sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień? Jakiego rodzaju działania należy podjąć w celu
44
Raport końcowy
Czy IW posiada wewnętrzne procedury monitorowania jakości prowadzonych kontroli oraz efektów, jakie
przynoszą instytucji kontrolowanej? Jeżeli tak, to jakie są wyniki oceny jakości prowadzonych kontroli? Czy
w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ stosowana jest praktyka oceny pracy zespołu kontrolującego ze przez
przedstawicielu podmiotu poddawanego kontroli? Jeżeli tak, to jakie są wyniki tej oceny? Jakie pojawiają
się ewentualne zastrzeżenia ze strony przedstawicieli kontrolowanych podmiotów odnośnie przebiegu
kontroli?
Zdaniem przedstawicieli Instytucji Wdrażającej, z którymi przeprowadzono indywidualne
wywiady pogłębione, system planowania i sprawozdawania w zakresie kontroli zamówień
przyczynił się do usprawnienia systemu kontroli, ponieważ dzięki temu została utworzona baza
danych zawierająca informacje o prowadzonych przez beneficjentów postępowaniach oraz o
tym, które z nich zostały poddane kontroli. To umożliwia prowadzenie kontroli w sposób
bardziej uporządkowany, a zarazem unikanie dublowania prowadzonych kontroli.
Podczas panelu ekspertów przedstawiciele IP oraz IW wskazywali, że w systemie
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości są stosowane wystarczające
narzędzia wykorzystywane w celu monitorowania jakości prowadzonych kontroli. Tymi
narzędziami są m.in. kontrole systemowe. Ponadto do zapewnienia odpowiedniej jakości
przeprowadzonych kontroli przyczynia się to, że informacje pokontrolne przed zatwierdzeniem
są poddawane szczegółowej weryfikacji. Jakość prowadzonych kontroli jest weryfikowana
również przez IP. Szczególna uwaga na jakość przeprowadzonych kontroli jest zwracana w
przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, jak również w przypadku składania przez
beneficjentów zastrzeżeń do wyników przeprowadzonych kontroli.
Pewnym problemem dla IW na etapie planowania kontroli jest to, że beneficjenci nie są
zobowiązani w żadnych dokumentach określonych w umowie o dofinansowanie czy też w
systemie sprawozdawczości do przedkładania informacji odnośnie tego, ile postępowań
przeprowadzili oraz ile zamierzają przeprowadzić, a taka informacja jest niezwykle istotna w
kontekście przygotowania planu kontroli. W związku z tym konieczne było wystosowanie pisma
do beneficjentów z prośbą o przekazywanie tego typu informacji raz na kwartał. Ze względu na
niewielką liczbę beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ, takie działanie okazało się wystarczające i
bez trudności uzyskiwane są odpowiednie informacje od beneficjentów.
Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW za problem uznano to,
że mimo zmiany ustawy Prawo zamówień publicznych IZ nie dokonała aktualizacji listy
sprawdzającej do kontroli. W związku z tym listy kontrolne nie są dostosowane do
obowiązującego stanu prawnego, przez co niektóre pozycje nie są wypełniane przez
kontrolujących.
Należy rozszerzyć formularz wniosku o płatność w części
sprawozdawczej o informacje dotyczące liczby przeprowadzonych oraz
planowanych do przeprowadzenia postępowań o udzielenie
zamówienia publicznego.
Należy dokonać aktualizacji listy sprawdzającej do kontroli w celu
uzyskania zgodności z zapisami ustawy Prawo zamówień publicznych.
2.2.5. Identyfikacja problemów we współpracy pomiędzy beneficjentami Priorytetu XIII PO
IiŚ jako udzielającymi zamówień publicznych a wykonawcami tych zamówień
45
Raport końcowy
Czy występują i jaki charakter mają problemy dotyczące współpracy pomiędzy Zamawiającym a
Wykonawcą mające wpływ na realizację projektu? Czy pojawiające się problemy udaje się przezwyciężać?
Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego?
Ile postępowań przetargowych przeprowadzili beneficjenci, a ile planują do przeprowadzenia?
W blisko połowie projektów objętych badaniem CATI wystąpiły trudności we współpracy z
wykonawcami zamówień. Zróżnicowania w tym zakresie wystąpiły pomiędzy projektami
wybranymi w trybie indywidualnym a projektami wybranymi w trybie konkursowym. W
przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym wskazano występowanie problemów
we współpracy z wykonawcami zamówień w 10 z 19 projektów, natomiast w przypadku
projektów wybranych w trybie konkursowym występowanie tego typu problemów wskazano w 4
z 11 projektów.
Konkursowe
4
Indywidualne
7
10
Tak
9
Nie
Wszystkie
14
0
5
16
10
15
20
25
30
Wykres 8.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy napotkali Państwo na jakiekolwiek problemy we
współpracy z wykonawcami zamówień?”
Źródło:
Najczęściej wskazywanymi problemami we współpracy z wykonawcami zamówień (po 5
wskazań) były trudności w komunikacji oraz nierzetelność wykonawcy (wykonywanie
zamówienia niezgodnie z postanowieniami umowy). W odniesieniu do 2 projektów wskazano na
niekorzystne warunki pogodowe oraz odstąpienie wykonawcy od realizacji umowy. Po jednym
wskazaniu dotyczyło niewystarczających zasobów kadrowych wykonawcy zamówienia oraz
trudności finansowych wykonawcy.
46
Raport końcowy
Trudności w komunikacji z wykonawcą
Nierzetelnośd wykonawcy,…
Inne
Nie wiem/trudno powiedzied
Niekorzystne warunki pogodowe
Odstąpienie przez wykonawcę od…
Niewystarczające zasoby kadrowe…
Trudności finansowe wykonawcy/brak…
0
2
4
6
8
10
12
14
Wykres 9.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Na jakie problemy we współpracy z wykonawcami
zamówień napotkali Państwo?”
Źródło:
Inne problemy we współpracy z wykonawcami zamówień wskazane przez beneficjentów,
dotyczyły konieczności wykonania robót dodatkowych lub braku możliwości wykonania robót
dodatkowych, które nie zostały uwzględnione w projekcie. Ponadto wskazano na odmienny
system zaokrąglania wartości wystawianych faktur przez wykonawcę zamówienia, co
powodowało różnice w rozliczeniach.
Ponadto połowa badanych (15 spośród 30) napotkała na inne trudności związane z realizacją
projektów tj. niekoniecznie dotyczące współpracy z wykonawcami zamówień.
15
Tak
15
Nie
0
5
10
15
20
25
30
35
Wykres 10.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy podczas realizacji projektu napotkali Państwo
jeszcze na jakieś trudności (niekoniecznie związane z udzielaniem zamówień
publicznych)?”
Źródło:
Trudności napotkane przez badanych podczas realizacji projektu dotyczyły następujących
kwestii:
przesunięcia środków pomiędzy zadaniami lub kategoriami, przeznaczenie na przetargi
innych kwot niż te, które były wcześniej zaplanowane,
konieczności angażowania środków własnych mimo z założenia 100% dofinansowania,
długiego czasu weryfikacji wniosków o płatność,
nieprecyzyjnych odpowiedzi ze strony IW,
niejednoznacznej interpretacji przepisów prze IW,
nadgorliwością ze strony IW,
47
Raport końcowy
trudności w komunikacji z opiekunem projektu, długim oczekiwaniem na odpowiedź od
opiekuna,
zmiany przepisów przeciwpożarowych,
nieuwzględnienia w zamówieniu na roboty budowlane wyposażenia laboratorium w
sprzęt,
możliwości wykorzystania środków, które pozostały w projekcie w wyniku oszczędności,
interpretacji ustawy Prawo zamówień publicznych przez potencjalnych wykonawców,
konieczności przeprowadzenia procedury wysiedlania ze względu na prowadzenie
inwestycji na terenach ogródków działkowych,
bardzo długim okresem aneksowania umowy w związku z nieznaczną zmianą projektu
budynku,
dotrzymania terminów zgodnie z harmonogramem,
koniecznością rozliczenia przyznanej zaliczki w terminie 135 dni.
W połowie projektów, odnośnie których pozyskano informacje w ramach badania CATI,
przeprowadzono nie więcej niż 5 postępowań. W przypadku 8 projektów przeprowadzono od 6
do 10 postępowań, a w przypadku kolejnych 7 przeprowadzono więcej niż 10 postępowań, przy
czym w przypadku 6 z nich przeprowadzono więcej niż 25 postępowań, a w odniesieniu do
jednego z projektów respondent wskazał liczbę 50 postępowań. Średnio w projektach
realizowanych w Priorytecie XIII PO IiŚ zlecono niespełna 11 postępowań. Średnia liczba
przeprowadzonych postępowań jest wyższa w projektach wybranych w trybie konkursowym od
średniej w projektach wybranych w trybie indywidualnym. W trybie konkursowym wynosi ona
niespełna 14 postępowań, a w trybie indywidualnym – 9. O ile w przypadku trybu
indywidualnego projekty, w ramach których zlecono nie więcej niż 5 postępowań, stanowią
więcej niż połowę projektów spośród wybranych w tym trybie, o tyle w przypadku trybu
indywidualnego stanowią one 2/5 projektów.
Konkursowe
4
3
3
0-5 postępowao
Indywidualne
11
Wszystkie
5
15
0
4
6-10 postępowao
8
10
20
11 i więcej postępowao
7
30
Wykres 11.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Ile do tej pory w ramach projektu przeprowadzili
Państwo postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w przypadku których
konieczne było stosowanie przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych?”
Źródło:
Beneficjenci prowadząc postępowania o udzielenie zamówienia publicznego rzadko korzystają z
innego trybu niż przetarg nieograniczony. W przypadku 6 projektów wskazano na stosowanie
trybu zamówienia z wolnej ręki. W przypadku 5 ogłoszono przetarg ograniczony. Jednokrotnie
wskazano stosowanie konkursu, dialogu konkurencyjnego, negocjacji bez ogłoszenia oraz
zapytania o cenę.
48
Raport końcowy
Przetarg nieograniczony
27
Zamówienie z wolnej ręki
6
Przetarg ograniczony
5
Konkurs
1
Zapytanie o cenę
1
Negocjacje bez ogłoszenia
1
Dialog konkurencyjny
1
0
5
10
15
20
25
30
Wykres 12.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „W jakim(ch) trybie(ach) zostało(y) przeprowadzone
postępowanie(a) o udzielenie zamówienia publicznego?”
Źródło:
Liczba planowanych przez beneficjentów postępowań o udzielenie zamówienia publicznego jest
zbliżona do liczby postępowań, które zostały już przeprowadzone. W przypadku 15 projektów
planowane jest przeprowadzenie nie więcej niż 5 postępowań. W przypadku kolejnych 7
projektów beneficjenci zamierzają przeprowadzić od 6 do 10 postępowań. W przypadku 8
projektów zostanie przeprowadzonych więcej niż 10 postępowań, z czego w dwóch projektach
wskazano, że zostanie przeprowadzonych jeszcze 20 oraz 30 postępowań. Średnia liczba
postępowań planowanych do przeprowadzenia wyniosła 12. Wartości średniej różnią się
znacznie w przypadku projektów wybranych w trybie indywidualnym oraz projektów wybranych
w trybie konkursowym. O ile w projektach wybranych w trybie indywidualnym wyniosła ona 7
planowanych postępowań, o tyle w trybie konkursowym wyniosła aż 22 postępowania. Jest to
spowodowane znacznym zawyżeniem średniej w trybie konkursowym, w związku z tym, że w
jednym projekcie wskazano liczbę 150 planowanych do przeprowadzenia postępowań. Z
pominięciem tego projektu średnia liczba postępowań planowanych do przeprowadzenia w
projektach wybranych w trybie konkursowym osiągnęłaby wartość 8.
Konkursowe
4
2
4
0-5 postępowao
Indywidualne
11
Wszystkie
5
15
0
4
6-10 postępowao
7
10
8
20
30
Wykres 13.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Ile jeszcze w ramach projektu planują Państwo
przeprowadzić postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, w przypadku których
konieczne będzie stosowanie przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych?”
Źródło:
Na podstawie danych uzyskanych w ramach badania CATI przeprowadzonego wśród
beneficjentów można stwierdzić, że szacowana średnia liczba wszystkich (tj. łącznie
zrealizowanych i planowanych) zamówień w ramach projektów Priorytetu XIII PO IiŚ wyniesie
23. Należy jednak zwrócić uwagę, że średnia ta jest znacznie zawyżana przez dane uzyskane w
odniesieniu do jednego z projektów, w przypadku którego łączna liczba wszystkich zamówień
została określona na poziomie 200. Po odrzuceniu tego przepadku wartość średnia
zmniejszyłaby się do poziomu 17 zamówień. W ramach większości projektów łączna liczba
49
Raport końcowy
przeprowadzonych postępowań będzie wyższa niż 10. W przypadku 7 projektów łączna liczba
przeprowadzonych zamówień zmieści się w przedziale od 6 do 10 postępowań, a w przypadku 5
projektów nie powinna ona przekroczyć 5 postępowań.
Konkursowe 1 3 3 3
Indywidualne
4
Wszystkie
5
4
0-5 postępowao
7
6-10 postępowao
5
11-20 więcej postępowao
7
0
10
10
8
20
30
Wykres 14.
Rozkład projektów ze względu na łączną liczbę postępowań zrealizowanych i
planowanych do przeprowadzenia w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
Źródło:
Ponad 2/3 respondentów badania CATI stwierdziło, że podczas prowadzenia postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego napotkali na problemy.
19
Tak
8
Nie
0
5
10
15
20
25
30
Wykres 15.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy podczas przeprowadzania postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego napotkali Państwo na jakiekolwiek problemy?”
Źródło:
Najczęściej wskazywanym problemem był krótki czas na udzielenie zamówienia publicznego (10
wskazań). Dziewięciu respondentów wskazało na konieczność unieważnienia postępowania ze
względu na brak złożonej oferty, w odniesieniu do 6 projektów respondenci wskazali na
niedobory personelu odpowiadającego za przeprowadzenie postępowania. Również 6 badanych
wskazało zbyt niskie środki na przeprowadzenie zamówienia. Po 4 badanych wskazało na niską
jakość złożonych ofert oraz trudności związane z obiegiem dokumentów. a 3 na trudności z
określeniem kryteriów oceny ofert. Jedno wskazanie dotyczyło braku wiedzy, jak należy
przeprowadzić takie postępowanie.
50
Raport końcowy
Krótki czas na przeprowadzenie…
Koniecznośd unieważnienia…
Inne
Niedobory kadrowe personelu …
Zbyt niskie środki przeznaczone na…
Niska jakośd złożonych ofert
Trudności związane z obiegiem…
Trudności z określeniem kryteriów…
Trudności z wyborem odpowiedniego …
Brak wiedzy, jak należy przeprowadzid…
Nie wiem/nie pamiętam
0
2
4
6
8
10
12
Wykres 16.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Na jakie problemy napotkali Państwo podczas
przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego?”
Źródło:
Ponadto w odniesieniu do 7 projektów wskazano na inne problemy, takie jak:
skomplikowany opis przedmiotu zamówienia,
zmiana przepisów prawnych w momencie ogłaszania postępowań,
zmiana zakresu rzeczowego projektu, co wiązało się z koniecznością zmiany zakresu
przygotowywanych postępowań,
uchylanie się wyłonionego wykonawcy od podpisania umowy,
brak możliwości należytego i wyczerpującego opisania przedmiotu zamówienia bez
stosowania znaków towarowych i parametrów technicznych, mogących wskazywać
producenta,
brak możliwości oszacowania wartości każdego zamówienia za pomocą minimum 3
ofert,
brak możliwości podpisania umowy ze względu na duże różnice kursowe w czasie
prowadzenia postępowania,
brak możliwości sfinansowania zamówienia w walucie obcej.
Chociaż w znacznej liczbie projektów realizowanych w ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ występują problemy związane z prowadzeniem
zamówień publicznych, jak również we współpracy z wykonawcami, to
zazwyczaj nie są one na tyle poważne, by zagrażały prawidłowej
realizacji projektów.
Biorąc pod uwagę proces udzielania zamówień w projektach przez
beneficjentów, można stwierdzić, że znajdują się oni mniej więcej w
połowie realizacji tego procesu, ponieważ liczba postępowań, które
zostały już przeprowadzone, jest zbliżona do liczby postępowań
planowanych do przeprowadzenia.
51
Raport końcowy
2.2.6. Występowanie i konsekwencje uchybień/nieprawidłowości związanych z udzielaniem
zamówień publicznych w projektach realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
Jakie uchybienia/nieprawidłowości związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień
publicznych w projektach występują najczęściej? Jakie problemy niosą za sobą największe skutki? Jak
można problemów zapobiec ich występowaniu? Czy rodzaje uchybień/nieprawidłowości w tym zakresie
różnią się w zależności od tego, czy projekty są wybierane do dofinansowania w trybie konkursowym czy
indywidualnym?
Nieprawidłowości związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówień publicznych w
projektach są najczęściej występującymi nieprawidłowościami w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ.
Biorąc pod uwagę liczbę występujących nieprawidłowości, to niemalże wszystkie z nich dotyczą
prowadzenia postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Na 25 projektów, w których
wystąpiły nieprawidłowości jedynie w przypadku 4 projektów pojawiły się inne nieprawidłowości
niż związane z udzielaniem zamówień publicznych, przy czym w projektach tych również
wystąpiły nieprawidłowości związane z udzielaniem zamówień. Z kolei wartość innych
nieprawidłowości niż związane z udzielaniem zamówień publicznych (tj. nieprawidłowości
polegających na realizacji inwestycji niezgodnie z założeniami projektu) stanowiła blisko połowę
wartości wszystkich zidentyfikowanych nieprawidłowości. Poniżej na podstawie analizy rejestrów
korekt i naruszeń jak również raportów kwartalnych i zestawień nieprawidłowości ukazano
jakiego rodzaju nieprawidłowości wystąpiły podczas realizacji projektów w ramach Priorytetu
XIII PO IiŚ.
Tabela 4.
Lp.
Rodzaje nieprawidłowości występujące w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
Rodzaj
Opis nieprawidłowości
Liczba projektów,
nieprawidłowości/
w których
podstawa prawna
wystąpiła dana
nieprawidłowości
1.
Naruszenie zasad ogólnych
Traktatu WE, tj. zasady
przejrzystości,
proporcjonalności
oraz
równego
dostępu
do
zamówienia publicznego
Żądanie zbędnych dokumentów. Kontrolujący, powołując
się na zasady ogólne Traktatu WE, tj. zasady
proporcjonalności oraz równego traktowania oferentów,
jak również na ogólne zasady udzielania zamówień tj.
zasady przejrzystości i równego traktowania, stwierdzili
naruszenie tych zasad w związku z żądaniem przez
Zamawiającego
dokumentów
zbędnych
do
przeprowadzenia postępowania. Zamawiający żądał
dokumentów w celu potwierdzenia spełnienia warunków
udziału w postępowaniu przy równoczesnym braku opisu
warunków, których spełnienie te dokumenty miały
potwierdzać.
Stwierdzono
rozbieżności
pomiędzy
ogłoszeniem o zamówieniu a SIWZ polegające na tym, że
katalog wymaganych dokumentów określonych w SIWZ
był szerszy niż katalog dokumentów określonych w
ogłoszeniu.
1
2.
Naruszenie zasad ogólnych
Traktatu WE, tj. zasady
przejrzystości,
proporcjonalności
oraz
równego
dostępu
do
Stwierdzono rozbieżności pomiędzy ogłoszeniem o
zamówieniu a SIWZ polegające na tym, że katalog
wymaganych dokumentów określonych w SIWZ był
szerszy niż katalog dokumentów określonych w
ogłoszeniu.
1
3.
Naruszenie
zasady
przejrzystości oraz równego
traktowania
Nieopublikowanie przez Zamawiającego w Dzienniku
Urzędowym
Unii
Europejskiej
sprostowania
o
przedłużeniu terminu na składanie ofert.
1
4.
Stosowanie
Zamawiającego
Zamawiający wymagał on od wykonawców zatrudniania
określonej liczby osób na określonych warunkach.
1
przez
zapisów
52
Raport końcowy
ograniczających rynek
Zamawiający postawił również warunek wykazania się
przez wykonawców doświadczeniem w okresie ostatnich
5 lat, a także nakazał zawierania umów konsorcjum z
chwilą zlecania podwykonawstwa.
5.
Art. 3 ust. 1 pkt. 3 ustawy
PZP
Niezastosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych, mimo że wartość zamówienia przekroczyła
14 tys. euro
1
6.
Art. 7 ust. 1 ustawy PZP
Niezachowanie zasad uczciwej konkurencji oraz równego
traktowania wykonawców. Stwierdzone nieprawidłowości
dotyczyły
zastosowania
zbyt
wąskich
kryteriów
dopuszczających do udziału w postępowaniu, które
ograniczały dostęp do zamówienia, przez co działały
dyskryminująco wobec tych wykonawców, którzy
kryteriów nie spełniali. Za naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy
Prawo zamówień publicznych uznano również brak
publikacji
w
Biuletynie
Zamówień
Publicznych
sprostowania ogłoszenia o zamówieniu w przypadku
wprowadzenia istotnych zmian elementów ogłoszenia, w
tym przedłużenia terminu składania ofert.
3
7.
Niedochowanie
w
pełni
prowadzonego postępowania
1
8.
Określenie dyskryminujących
postępowaniu
w
1
9.
Żądanie od oferentów dokumentów, które nie są
niezbędne do przeprowadzenia postępowania. Jeden z
Zamawiających na potwierdzenie spełnienia warunku
dysponowania przez wykonawców osobami zdolnymi do
wykonania zamówienia żądał dostarczenia decyzji o
przyznaniu uprawnień zawodowych oraz zaświadczenia o
przynależności
do
właściwej
izby
samorządu
zawodowego.
2
10.
Nieuprawnione stosowanie w zamówieniu nazw
własnych,
znaków
towarowych,
patentów
czy
parametrów technicznych.
6
11.
Art. 36 ust. 4 i 5 ustawy
PZP
Nieuzasadnione ograniczenie podwykonawstwa
1
12.
Art. 38 ust. 4a pkt. 1
ustawy PZP
Niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych
informacji o zmianie terminu składania ofert.
1
13.
Art. 40 ust. 6 pkt. 2 ustawy
PZP
Niezamieszczenie w Biuletynie Zamówień Publicznych
informacji o zmianie terminu składania ofert.
1
14.
Art. 41 pkt. 7 ustawy PZP
Nieumieszczenie w ogłoszeniu opublikowanym w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacji o
wymaganych dokumentach na etapie złożenia oferty
(naruszenie przepisu nastąpiło w związku z naruszeniem
art. 25 ust. 1 ustawy PZP
2
15.
Art. 41 pkt. 15 ustawy PZP
Niezamieszczenie w ogłoszeniu przekazanym do Urzędu
Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich informacji o
przewidywanych zamówieniach uzupełniających
3
16.
W
jednym
przypadku
naruszenie
dotyczyło
niezamieszczenia w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia
informacji o planowanych zamówieniach uzupełniających,
mimo że na etapie przeprowadzenia postępowania
Zamawiający posiadał wiedzę o tym, że zamówienia
uzupełniające zostaną dokonane. W trzech projektach
zidentyfikowano
nieprawidłowości
polegające
na
nieuprawnionym zastosowaniu trybu zamówienia z wolnej
ręki, w tym w odniesieniu do zamówień dodatkowych. W
przypadku dwóch projektów naruszenie ww. przepisu
dotyczyło niezastosowania konkurencyjnego trybu
6
obowiązku
warunków
jawności
udziału
53
Raport końcowy
nadzoru autorskiego.
do
wyłonienia
wykonawcy
17.
Rozdział 5.3 Wytycznych w
zakresie
kwalifikowania
wydatków
Brak przedstawienia przez Zamawiających dokumentacji
potwierdzającej rozeznanie rynku.
6
18.
zakresie
kwalifikowania
wydatków
Brak zawarcia
zamówienia.
wykonanie
4
19.
zakresie
kwalifikowania
wydatków
Brak zgodności wynagrodzeń pracowników projektu z
regulaminem wynagrodzeń obowiązujących w Uczelni
2
20.
Wniosek o dofinansowanie
Niezgodność wykonania inwestycji z założeniami projektu
1
pisemnej
umowy
na
Jedną z najczęściej pojawiających się nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
było naruszenie art. 29 ust. 3 ustawy PZP polegające na nieuprawnionym stosowaniu w
zamówieniu nazw własnych, znaków towarowych, patentów czy parametrów technicznych.
Nieprawidłowość ta pojawiła się aż w 6 projektach. To, że jest to jedno z najczęściej
pojawiających się naruszeń, zostało również dostrzeżone przez Instytucję Pośredniczącą.
Zdaniem IP2 niektórzy beneficjenci rozszerzająco traktują przesłankę zawartą w ww. przepisie
dotyczącą możliwości opisu przedmiotu zamówienia za pomocą znaków towarowych, patentów,
czy też pochodzenia, przyjmując że możliwość stosowania znaków towarowych, patentów, czy
pochodzenia do opisu przedmiotu zamówienia jest dopuszczalna ze względu na specyfikę
przedmiotu zamówienia. Rekomendowanym przez IP rozwiązaniem, mającym przyczynić się do
ograniczenia występowania uchybień w tym zakresie, jest poruszanie zagadnień dotyczących
właściwego konstruowania opisu przedmiotu zamówienia podczas szkoleń organizowanych
przez beneficjentów. Na podstawie wywiadów przeprowadzonych z beneficjentami można
jednak stwierdzić, że w omawianej kwestii problemem wydaje się być nie brak wiedzy
beneficjentów, lecz rozbieżny sposób interpretowania art. 29 ust. 3 ustawy PZP. Przepis ten
dopuszcza wskazywanie przez zamawiających znaków towarowych, patentów lub pochodzenia,
jeżeli „jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia i zamawiający nie może opisać
przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu
towarzyszą wyrazy „lub równoważny‟”. Problemem jest zatem jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy
w danej sytuacji zamawiający miał, czy też nie miał możliwości opisu przedmiotu zamówienia za
pomocą dostatecznie dokładnych określeń. Wśród niektórych beneficjentów obecne jest
przekonanie, że w przypadku zlecanych przez nich zamówień takiej możliwości nie było, gdyż
wskazanie znaków towarowych, czy też szczegółowych parametrów technicznych, było
konieczne dla zapewnienia odpowiedniej jakości. Co więcej wśród beneficjentów pojawiały się
opinie, że podczas stwierdzania nieprawidłowości związanej z naruszeniem ww. przepisu
kontrolujący w niewystarczającym stopniu uwzględniali specyfikę zamówienia.
Ponadto z informacji uzyskanych podczas zogniskowanego wywiadu grupowego wynika, że
przyczyną tak częstego występowania nieprawidłowości związanej ze stosowaniem znaków
towarowych i parametrów technicznych jest to, że beneficjenci wolą zapłacić korektę za ich
stosowanie niż uzyskać niesatysfakcjonującą jakość.
54
Raport końcowy
„Dochodzi do takich sytuacji też, że po prostu przygotowując takie
postępowanie na starcie jest wiadome, że się godzimy na taką
korektę finansową, bo mamy do wyboru albo dostad korektę i niech
to, co będzie zakupione, wybudowane, stworzone będzie naprawdę
najwyższej jakości i odpowiadało naszym oczekiwaniom, albo
oszczędzimy korektę 5% czy 10% i nie wiemy, co dostaniemy i nie
wiemy czy to będzie stało za rok, dwa czy trzy *lata+”.
Jednak zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady
pogłębione, tego typu nieprawidłowości pojawiały się przede wszystkim na początku okresu
programowania. Na obecnym etapie wdrażania pojawiają się one znacznie rzadziej. Ponadto
poważnym utrudnieniem w eliminacji tych nieprawidłowości jest to, że znaki towarowe
pojawiają się w dokumentacji projektowej, przez co usunięcie ich z dokumentacji przetargowej
wiąże się z koniecznością wprowadzenia zmian w projekcie.
Nieprawidłowości związanych z nieuprawnionym stosowaniem nazw własnych, znaków
towarowych, parametrów technicznych, patentów itp. można by uniknąć przynajmniej w
niektórych przypadkach, gdyby zostały one wychwycone na etapie oceny dokumentacji
projektowej i z niej usunięte.
W przypadku aż 6 projektów stwierdzono naruszenie art. 67 ust. 1 ustawy PZP. W
jednym przypadku naruszenie dotyczyło niezamieszczenia w ogłoszeniu o udzielenie zamówienia
informacji o planowanych zamówieniach uzupełniających, mimo że na etapie przeprowadzenia
postępowania Zamawiający posiadał wiedzę o tym, że zamówienia uzupełniające zostaną
dokonane. W trzech projektach zidentyfikowano nieprawidłowości polegające na
nieuprawnionym zastosowaniu trybu zamówienia z wolnej ręki, w tym w odniesieniu do
zamówień dodatkowych. W przypadku dwóch projektów naruszenie ww. przepisu dotyczyło
niezastosowania konkurencyjnego trybu zamówienia publicznego do wyłonienia wykonawcy
nadzoru autorskiego. Podstawę do stwierdzenia w tym wypadku naruszenia przepisu art. 67 ust.
1 stanowi pismo Instytucji Zarządzającej 3, w którym wyrażono opinię opartą na orzecznictwie
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz wyjaśnieniach Urzędu Zamówień Publicznych,
zgodnie z którą w przypadku zastosowania wyłonienia wykonawcy nadzoru autorskiego w trybie
z wolnej ręki koszty realizacji podpisanej umowy z wyłonionym wykonawcą należy uznać w
całości za niekwalifikowalne. Zdaniem Instytucji Zarządzającej wyłonienie wykonawcy
zamówienia zgodnie z art. 67 ust. 1 PZP jest możliwe po spełnieniu łącznie 2 przesłanek: „Po
pierwsze musi istnieć prawo wyłączne przysługujące określonemu podmiotowi, które
uniemożliwia uzyskanie przedmiotu zamówienia od innego podmiotu. Po drugie na rynku nie
istnieją rozwiązania równoważne z tym, które objęte jest prawem wyłącznym”. Zdaniem IZ w
omawianym przypadku jest spełniona tylko pierwsza przesłanka przy założeniu, że „prawo
autorskie przysługujące twórcy projektu stanowi prawo wyłączne”, jednak nie występuje
przesłanka druga, ponieważ rynku projektowym funkcjonują podmioty posiadające odpowiednie
kwalifikacje, umożliwiające prawidłową realizację zamówienia, co można uznać za „rozwiązanie
równoważne”. Stanowisko IZ jest zgodne z interpretacją Urzędu Zamówień Publicznych
wyrażoną w Informatorze UZP z września 2010 r. 4. Podczas indywidualnych wywiadów
pogłębionych z przedstawicielami IW została wyrażona opinia, że trudności skutkujące
nieprawidłowościami w tym zakresie są związane z niespójnościami pomiędzy polskim prawem
55
Raport końcowy
budowlanym a prawem europejskim, ponieważ polskie prawo dopuszcza stosowanie trybu
zamówienia z wolnej ręki w przypadku nadzoru autorskiego, natomiast zgodnie z prawem
europejskim pełnienie nadzoru autorskiego powinno być przewidziane na etapie zamówienia
projektu, mimo że na pełnienie nadzoru autorskiego powinna być zawarta oddzielna umowa. Ze
strony beneficjentów pojawiały się opinie, że przyczyną takiej interpretacji odnośnie możliwości
stosowania trybu zamówienia z wolnej ręki w przypadku nadzoru autorskiego jest
niezrozumienie specyfiki nadzoru autorskiego. Podkreślano, brak możliwości prowadzenia
nadzoru autorskiego przez innych projektantów, wynika z samego pojęcia nadzoru autorskiego,
tj. że może on być wykonywany tylko przez autora projektu, ponieważ tylko autor projektu ma
możliwość wprowadzania zmian w projekcie.
Podstawowym skutkiem dla beneficjentów jest to, że stwierdzone nieprawidłowości wiążą się z
nakładaniem korekt finansowych, co z kolei wiąże się z koniecznością poszukiwania
dodatkowych środków na realizację projektów. W większości projektów wartość stwierdzonych
nieprawidłowości nie jest na tyle duża, by zaburzało to istotnie równowagę finansową
beneficjentów. Najpoważniejsze konsekwencje mogą wystąpić w jednym projekcie, gdzie
występuje ryzyko rozwiązania umowy o dofinansowanie i uznanie wszystkich kosztów
poniesionych w ramach projektu za niekwalifikowalne. Gdyby taki scenariusz się spełnił, to jego
konsekwencją byłby brak możliwości dokończenia projektu. Konieczność zwrotu środków przez
beneficjenta mogłaby z kolei skutkować zaburzeniem równowagi finansowej instytucji.
Nie dostrzeżono wystąpienia istotnych różnic pomiędzy nieprawidłowościami występującymi w
projektach wybranych w trybie konkursowym, a nieprawidłowościami występującymi w
projektach wybranych w trybie indywidualnym.
W związku z powtarzającymi się błędami z zakresu udzielania
zamówień publicznych, popełnianymi przez beneficjentów Priorytetu
XIII PO IiŚ, wskazane jest organizowanie przez IP II serii
szkoleń dotyczących udzielania zamówień publicznych. Szkolenia te
powinny mieć charakter praktyczny. Szczególny nacisk należy z jednej
strony położyć na analizę błędów pojawiających się podczas
przygotowania postępowań o udzielenie zamówienia publicznego, z
drugiej zaś – na ukazanie dobrych praktyk, które mogłyby być
stosowane podczas przygotowywania postępowań. Istotny element
szkolenia powinna stanowić część warsztatowa. W opinii Wykonawcy
badania wskazane byłoby gdyby programy szkoleń były
opracowywane i prowadzone przez pracowników IW odpowiedzialnych
za kontrole. Dzięki temu beneficjenci mogliby być wyczulani na
obszary, na które kontrolerzy zwracają szczególną uwagę. Oprócz
szkoleń prowadzonych przez pracowników IW wskazane byłoby
zapraszanie w roli trenerów (w miarę możliwości) pracowników
prowadzących kontrole z ramienia UZP, czy też UKS. Przykładowe
szkolenia mogą dotyczyć z jednej strony konkretnych problemów, np.
stosowania znaków towarowych, nazw własnych, patentów, czy
parametrów technicznych. Mogą również polegać na analizie
przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz zapisów
wytycznych i zaleceń, pod kątem tego, jakie działania powodują ich
naruszenie. Wskazane jest również poddawanie podczas szkoleń
szczegółowej analizie „taryfikatora” z ukazaniem przykładów
skutkujących nałożeniem korekt finansowych. Istotnym elementem
edukacyjnym byłoby również wyczulanie Beneficjentów podczas
szkoleń na obszary, na które jest zwracana szczególna uwaga podczas
kontroli. Szczegółowe tematy szkoleń z zakresu udzielania zamówień
56
Raport końcowy
publicznych powinny być również określane na bieżąco na podstawie
prowadzonej na bieżąco analizie potrzeb szkoleniowych.
Ponadto oprócz szkoleń ogólnych wskazane jest organizowanie
szkoleń indywidualnych, których celem byłoby nie tyle
przekazywanie wiedzy beneficjentom, ile wymiana doświadczeń
pomiędzy beneficjentami a IW. Takie szkolenia mogłyby być również
okazją do wspólnego rozstrzygania kwestii problemowych oraz
wypracowywania wspólnych rozwiązań, co zarazem mogłoby
wzmocnić partnerski charakter relacji pomiędzy beneficjentami a IW.
Najważniejszym czynnikiem przyczyniającym się do zapobiegania
występowaniu nieprawidłowości jest prowadzenie kontroli ex ante
dokumentacji przetargowej.
2.3.
Analiza wytycznych/zaleceń IZ PO IiŚ z obszaru kontroli, nieprawidłowości,
wymierzania korekt dotycząca ich podstaw prawnych i spójności wewnętrznej
2.3.1. Ocena wpływu systemu dokumentów wytycznych/zaleceń na skuteczność działania IW
Jak obecnie stosowany system dokumentów w formie wytycznych i zaleceń wpływa na skuteczność
działania IW w XIII osi? Jakie są słabe a jakie mocne strony obecnie stosowanego systemu dokumentów
w formie wytycznych i zaleceń?
Co należy poprawić w systemie realizacji PO IiŚ w aspekcie legislacyjnym, aby zapobiec występowaniu
uchybień i nieprawidłowości?
Za słabość systemu wytycznych i zaleceń można uznać to, że znaczna część nieprawidłowości
jest identyfikowana w związku z naruszaniem zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania
wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. W zależności od
przyjętego podejścia słabość tę można uznawać za zewnętrzną lub wewnętrzną w stosunku do
systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w ramach PO IiŚ. Uznanie
tej słabości za zewnętrzną opierałoby się na założeniu, że polskie prawo w zakresie zamówień
publicznych nie jest w wystarczającym stopniu zgodne z prawem europejskim. W związku z tym
w celu uniknięcia ryzyka zakwestionowania przez Komisję Europejską prawidłowości
wydatkowanych środków konieczne jest wprowadzanie dodatkowych regulacji w formie
wytycznych i zaleceń. Należy jednocześnie podkreślić, że celem korekt finansowych jest
doprowadzenie do sytuacji, w której 100% wydatków objętych wnioskiem o dofinansowanie z
funduszy strukturalnych będzie zgodne z regulacjami krajowymi i wspólnotowymi. W tzw.
Taryfikatorze stawki korekt przyjęto jako wskaźniki procentowe do stosowania wobec
zamówień, w których stwierdzono nieprawidłowości. Co do zasady korekta finansowa odnosi się
do wydatku już rozliczonego we wniosku o płatność i powoduje definitywną utratę części lub
całości dofinansowania. Natomiast wyłączenie wydatków w wysokości odpowiadającej stawce
korekty za konkretne naruszenie z wniosków o płatność w ramach umów obarczonych błędem,
pozwala na przedstawienie do refundacji innych wydatków kwalifikowanych w ramach projektu.
Beneficjent uwzględnia zatem wartość korekty niepolegającą zwrotowi jako wydatek
niekwalifikowalny pomniejszając wartość zadeklarowanego wydatku w ramach
umowy
obarczonej korektą o wartość wynikającą z korekty nałożonej w przedkładanych wnioskach o
płatność.
Uznanie tej słabości wyłącznie jako zewnętrznej albo wewnętrznej byłoby zbyt dużym
uproszczeniem, ponieważ możliwe jest wskazanie zarówno argumentów na rzecz jednej jak i
57
Raport końcowy
drugiej opcji. Przedstawiciele Instytucji Wdrażającej, z którymi przeprowadzono indywidualne
wywiady pogłębione, wskazywali, że w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w
ramach PO IiŚ konieczne było wprowadzanie dodatkowych regulacji w zakresie udzielania
zamówień, np. w odniesieniu do zasad dotyczących zamówień prowadzonych w trybie z wolnej
ręki, ze względu na niewystarczającą zgodność prawa polskiego z prawem europejskim w tym
zakresie. Ilustrują to następujące słowa wypowiedziane podczas jednego z wywiadów:
„Jest to problem systemowy, dlatego że nasza ustawa *Prawo
zamówieo publicznych+ wciąż nie zaimplementowała wszystkiego z
*prawa+ Unii Europejskiej. Chociażby w przypadku prowadzenia
zamówieo w trybie z wolnej ręki jest wiele kontrowersji”.
Z kolei za wewnętrznym charakterem przemawiają zapisy zwarte w Zaleceniach w zakresie
sposobu korygowania wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu
Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko określające sposób, w jaki należy rozumieć pojęcie
„naruszenia prawa”. Zgodnie z zapisami Zaleceń odwołującymi się do stanowiska KE
„Pojęcie ‘naruszenia prawa’ jest interpretowane szeroko, obejmując
również kwestie związane z krajowymi zasadami wykorzystania
środków z funduszy UE. Naruszeniem będzie więc jakiekolwiek
naruszenie zasady obowiązującej beneficjenta przy wdrażaniu
projektu”
*Źródło: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Zalecenia w zakresie sposobu korygowania
wydatków nieprawidłowo poniesionych w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i
Środowisko, Warszawa, 29 stycznia 2010 r., s. 9].
O ile trudno jest kwestionować zasadność tego zapisu, jeżeli pod pojęciem „krajowe zasady
wykorzystania środków z funduszy UE” rozumie się krajowe regulacje prawne, o tyle
wątpliwości mogą się pojawić w sytuacji, gdy pojęcie to obejmuje swym zakresem nie tylko
regulacje zawarte w aktach prawnych, ale również w wytycznych, a tym bardziej w zaleceniach.
Zgodnie z przykładem zawartym w Zaleceniach za naruszenie prawa w ramach PO IiŚ jest
uznawane nie tylko naruszenie krajowych przepisów zawartych w aktach prawnych, ale również
naruszenie jakichkolwiek zasad określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków
w ramach PO IiŚ5. Takie podejście pozostawia swobodę narzucania bardziej restrykcyjnych
regulacji niż te, które bezpośrednio wynikają z przepisów prawa krajowego czy wspólnotowego.
Biorąc jednak pod uwagę konieczność wprowadzania różnego rodzaju regulacji związanych ze
specyfiką przedsięwzięć realizowanych w ramach Programu, wytyczne stanowią bardzo istotny
element jego wdrażania.
Słabą stroną systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości jest to, że
część regulacji jest wprowadzanych w drodze zaleceń, czy też pism redagowanych przez IZ.
Duża liczba zaleceń oraz pism zawierających regulacje stwarza ryzyko powstawania niespójności
pomiędzy poszczególnymi regulacjami, a przede wszystkim stwarza trudności w zapoznaniu się
58
Raport końcowy
z nimi i ich przestrzeganiu. Ponadto o ile beneficjent, podpisując umowę o dofinansowanie
projektu, zobowiązuje się do przestrzegania zapisów wytycznych, o tyle takie zobowiązanie nie
zostało zadeklarowane przez beneficjentów w przypadku zaleceń. Co prawda można
wyprowadzić argumentację, że zalecenia nie wprowadzają żadnych regulacji, lecz jedynie
zawierają interpretacje obowiązujących przepisów, a interpretacje te mają pomóc beneficjentom
w unikaniu nieprawidłowości, jednak ze względu na liczbę zaleceń (do momentu realizacji
niniejszego badania wydano ich 16) uzyskiwany jest raczej efekt odwrotny od zamierzonego.
Zarówno beneficjenci, jak i przedstawiciele IW oraz IP wskazywali na trudności w orientowaniu
się w znacznej liczbie regulacji określonych w zaleceniach, tym bardziej że zapisy zaleceń muszą
być analizowane i stosowane w powiązaniu z zapisami wytycznych. Ponadto przy założeniu, że
zapisy zaleceń stanowią jedynie interpretację lub uszczegółowienie zapisów wytycznych, to nie
powinny one zawierać sankcji w postaci określania wysokości korekt nakładanych na
beneficjentów.
Rekomenduje się odstąpienie od wprowadzania regulacji w formie
zaleceń i pism. Regulacje powinny być wprowadzane wyłącznie w
formie wytycznych, co pozwoli uniknąć zagrożenia braku ich spójności
oraz wydatnie przyczyni się do zwiększenia ich przejrzystości.
2.3.2. Ocena wpływu zmian w wytycznych i zaleceniach na jakość realizacji projektów
Jaki jest wpływ częstych zmian w zapisach wytycznych i zaleceniach z obszaru kontroli, nieprawidłowości,
wymierzania korekt na działania realizowane przez beneficjentów Priorytetu XIII PO IiŚ? Czy zmiany
wprowadzane w zapisach wytycznych i zaleceniach z powyższego zakresu są postrzegane przez
beneficjentów jako zbyt częste? Czy wprowadzane zmiany, są postrzegane jako poprawiające czy też jako
pogarszające jakość wytycznych i zaleceń?
Beneficjentów, którzy wzięli udział w badaniu CATI, poproszono o ocenę zmian wprowadzanych
w zapisach wytycznych i zaleceń. Zdaniem połowy badanych wprowadzane zmiany nie mają
wpływu na poprawę bądź pogorszenie jakości tych dokumentów. Kolejne 2 osoby nie miały na
ten temat wyrobionej opinii. Warte zauważenia jest to, że ani jedna z badanych osób nie
wskazała, że wprowadzane zmiany pogarszają jakość wytycznych i zaleceń, a 8 respondentów
uznało wprowadzane zmiany za poprawiające jakość tych dokumentów.
Zdecydowanie poprawiają
Raczej poprawiają
2
6
10
Ani nie poprawiają ani nie
pogarszają
Raczej pogarszają
2
Zdecydowanie pogarszają
0
5
10
15
20
Nie wiem/trudno
powiedzied
59
Raport końcowy
Wykres 17.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy Pana/Pani zdaniem zmiany wprowadzane w
zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania
korekt poprawiają czy też pogarszają jakość tych dokumentów?”
Źródło:
Zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione,
również beneficjenci mogą wpływać na jakość wytycznych, ponieważ mają oni możliwość
zgłaszania uwag do ich treści.
Z negatywną oceną ze strony beneficjentów, wyrażoną podczas indywidualnych wywiadów
pogłębionych oraz podczas, zogniskowanego wywiadu grupowego, spotykało się to, że
wprowadzane regulacje działają wstecz, tzn. odnoszą się do przedsięwzięć, które zostały
zrealizowane przed ich wprowadzeniem, w szczególności gdy wprowadzane zmiany powodują,
że przepisy mają bardziej restrykcyjny charakter. Stosowanie zasad bardziej restrykcyjnych
skutkuje nakładaniem korekt finansowych w odniesieniu do postępowań, które zostały
przeprowadzone zanim zasady te były znane. To z kolei skutkuje poczuciem niepewności wśród
beneficjentów, że mogą zostać wprowadzone bardziej restrykcyjne zasady realizacji projektów,
które będą skutkować nakładaniem korekt finansowych. Ilustrują to słowa jednego z
beneficjentów:
„Na początku roku wyszła sprawa nadzorów autorskich. Jakby
wcześniej wszystko było dobrze. Instytucja wdrażająca zatwierdzała
nam wnioski o płatnośd. Nagle zasady się zmieniły. Okazało się, że to,
co wcześniej było dobrze, nagle jest uchybieniem. I to dośd
poważnym”.
Warte podkreślenia jest to, że żaden z beneficjentów, którzy wzięli
udział w badaniu, nie wskazał, że zmiany wprowadzane w wytycznych
i zaleceniach pogarszają jakość tych dokumentów, a blisko połowa z
nich stwierdziła, że zmiany poprawiają ich jakość.
Problemem zatem nie jest częstotliwość prowadzanych zmian, lecz
raczej sposób ich wprowadzania. Jak już wcześniej wspomniano
problemem jest to, że zmiany w przepisach są wprowadzane w formie
zaleceń.
Ponadto regulacje nie powinny odnosić się do przedsięwzięć, które
zostały zrealizowane przed ich wprowadzeniem, nawet jeżeli regulacje
te stanowią interpretacje wcześniej obowiązujących przepisów.
Wśród beneficjentów obecne jest poczucie, że w każdej chwili mogą
zostać wprowadzone bardziej restrykcyjne przepisy, które spowodują
uznawanie za nieprawidłowe tego, co wcześniej było uznawane za
prawidłowe. W związku z powyższym rekomenduje się, by zmiany
wprowadzane w zapisach wytycznych odnosiły się jedynie do
przedsięwzięć realizowanych po wprowadzeniu tych zmian z
uwzględnieniem odpowiedniego czasu na podjęcie działań
dostosowawczych do tych przepisów.
60
Raport końcowy
2.3.3. Ocena spójności, przejrzystości oraz poziomu szczegółowości systemu wytycznych
i zaleceń
Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień, korekt są ze sobą spójne? Jeżeli
nie, to czy generuje to dodatkowe nieprawidłowości/uchybienia w realizacji projektów? Jaki jest/był status
prawny zaleceń dotyczących obsługi nieprawidłowości? Gdzie występują ewentualne niespójności? W jaki
sposób należy usunąć zidentyfikowane niespójności? Czy usunięcie zidentyfikowanych niespójności jest
możliwe w obecnej perspektywie finansowej?
Czy wytyczne i zalecenia z obszaru kontroli, nieprawidłowości, korekt są zrozumiałe dla beneficjentów,
pracowników IW i IP? Jeżeli nie to jakie aspekty są niezrozumiałe i co należy szerzej wyjaśnić? Czy kanały
komunikacyjne informujące o zmianach w zakresie systemu nieprawidłowości są funkcjonalne? Czy
informacje dotyczące zmian w systemie (zalecenia, wytyczne) nieprawidłowości są zrozumiałe i docierają
do wszystkich odbiorców?
Czy poziom szczegółowości zagadnień, jakie określają zalecenia i wytyczne jest odpowiedni, zbyt duży czy
też zbyt mały z perspektywy beneficjentów oraz pracowników IW i IP? W jakich obszarach poziom
szczegółowości jest ewentualnie zbyt duży, a w jakich zbyt mały? Czy bardzo duża szczegółowość
zagadnień, jakie określają zalecenia i wytyczne może generować problemy dotyczące ich interpretacji i
zastosowania w praktyce? Co sprawia największe trudności? Co można usprawnić i poprawić w tym
aspekcie? Czy można coś zmienić/poprawić w tych dokumentach?
Zdaniem zdecydowanej większości beneficjentów, którzy wzięli udział w badaniu CATI, zapisy
wytycznych i zaleceń z obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień, wymierzania korekt są ze
sobą spójne. Co prawda tylko jeden respondent na zadane pytanie udzielił odpowiedzi
„zdecydowanie tak”, jednak z drugiej strony tylko 2 respondentów udzieliło odpowiedzi
negatywnych, przy czym obie miały charakter umiarkowany. Trzech badanych nie miało na ten
temat wyrobionej opinii.
Zdecydowanie tak
Raczej tak
1
14
2
3
Raczej nie
Zdecydowanie nie
0
5
10
15
20
Nie wiem/trudno
powiedzied
Wykres 18.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy Pana/Pani zdaniem zapisy wytycznych i zaleceń z
obszaru kontroli, nieprawidłowości, uchybień, wymierzania korekt są ze sobą spójne?”
Źródło:
Zdaniem jednego z respondentów, który udzielił odpowiedzi negatywnej, zapisy wytycznych i
zaleceń są niespójne z prawem autorskim oraz z prawem budowlanym, drugi natomiast nie
wskazał, w jakim obszarze występują niespójności. Podczas analizy dokumentów nie
stwierdzono niespójności w zapisach wytycznych i zaleceń. Rozbieżności związane z odmiennym
podejściem IW oraz beneficjentów odnośnie możliwości prowadzenia zamówienia na wyłonienie
61
Raport końcowy
wykonawcy nadzoru autorskiego w trybie z wolnej ręki opisano we wcześniejszej części
niniejszego raportu. W tym miejscu warto jedynie dodać, że na podstawie przeprowadzonej
analizy zapisów wytycznych i zaleceń oraz przepisów prawa budowlanego nie sposób stwierdzić
w sposób jednoznaczny, że są one ze sobą sprzeczne, ponieważ przepisy prawa budowlanego
nie określają, w jaki sposób powinien zostać wyłoniony wykonawca nadzoru autorskiego. O ile
za słuszną można uznać argumentację prezentowaną przez beneficjentów, że nadzorem
autorskim ex definitione jest nadzór wykonywany przez autora projektu, jednak z drugiej strony
nadzór nad realizacją inwestycji nie musi być prowadzony przez autora projektu. Innymi słowy,
jeżeli zamawiający nie przewidzi w zamówieniu na przygotowanie projektu możliwości
podpisania umowy na przeprowadzenie nadzoru autorskiego, to jest zobowiązany do wyłonienia
wykonawcy nadzoru nad realizacją projektu na zasadach konkurencyjnych.
Beneficjenci, którzy wzięli udział w badaniu CATI, w zdecydowanej większości udzielili również
pozytywnych odpowiedzi na pytanie dotyczące oceny zrozumiałości zapisów wytycznych i
zaleceń. Jednak w tym wypadku pojawiło więcej odpowiedzi negatywnych (5), a dwie z nich
miały charakter skrajny.
Zdecydowanie tak
Raczej tak
1
13
3
2
1
Raczej nie
Zdecydowanie nie
0
5
10
15
20
Nie wiem/trudno
powiedzied
Wykres 19.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy wszystkie zapisy wytycznych i zaleceń z obszaru
kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt są Pana/Pani zdaniem zrozumiałe?”
Źródło:
Zdaniem respondentów, którzy zakwestionowali zrozumiałość wytycznych i zaleceń,
niezrozumiałe są zapisy odnoszące się do dyrektyw unijnych, a nie do obowiązującego prawa
ustaw i rozporządzeń, zapisy dotyczące stosowania ustawy Prawo Zamówień Publicznych oraz
zapisy dotyczące kwalifikowalności wydatków. Problemem zaburzającym przejrzystość regulacji
obowiązujących w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ, który był wskazywany podczas wywiadów
pogłębionych zarówno z beneficjentami, jak również z przedstawicielami IW oraz IP, jest
wprowadzanie ich w formie zaleceń. Dodatkowo zalecenia nie posiadają żadnego statusu
prawnego. W odróżnieniu od wytycznych beneficjenci nie są zobowiązani do przestrzegania
zapisów zaleceń nawet w umowie o dofinansowanie projektu, co również rodzi opór ze strony
beneficjentów odnośnie przestrzegania zapisów zaleceń. Jedynym umocowaniem zaleceń może
być traktowanie ich nie jako wprowadzających dodatkowe regulacje, lecz jedynie jako
interpretacje przepisów już istniejących. Jednak jest kwestią problematyczną, na ile zalecenia
wprowadzają nowe regulacje, a na ile zawierają jedynie interpretacje zapisów zawartych w
wytycznych raz przepisach prawa europejskiego. Najlepszym rozwiązaniem prowadzącym do
uniknięcia tych niejasności byłoby całkowite zrezygnowanie z wydawania zaleceń, poprzestając
jedynie na wytycznych, które byłyby aktualizowane w zależności od potrzeb.
Większość respondentów, oceniając poziom szczegółowości zapisów wytycznych i zaleceń w
obszarze kontroli, nieprawidłowości oraz wymierzania korekt, uznała, że w niektórych miejscach
62
Raport końcowy
zapisy wytycznych i zaleceń są zbyt szczegółowe, w innych zaś zbyt ogólne. Ponadto 2
respondentów uznało, że są one zbyt ogólne. Jedynie zdaniem 5 badanych poziom
szczegółowości wytycznych i zaleceń jest odpowiedni. Kolejnych 2 respondentów nie miało na
ten temat wyrobionej opinii.
2
0
11
5
5
10
2
15
20
Są zbyt szczegółowe
Są zbyt ogólne
W niektórych miejscach są zbyt szczegółowe, w innych zaś zbyt ogólne
Poziom szczegółowości jest odpowiedni
Wykres 20.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Jak Pan/Pani ocenia poziom szczegółowości zapisów
wytycznych i zaleceń z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt?”
Źródło:
Jako zbyt szczegółowe beneficjenci wskazywali zapisy określające konieczność przedkładania
dokumentów przez wykonawców, a także zapisy dotyczące wymierzania korekt, w tym zapisy
określające poziomy procentowe wymierzanych korekt. Z drugiej strony zapisy dotyczące
wymierzania korekt również były wskazywane przez beneficjentów jako zbyt ogólne, w
szczególności w przypadku wymierzania korekt za stosowanie w zamówieniach nazw własnych.
Ponadto jako zbyt ogólne były wskazywane zapisy dotyczące prowadzenia zamówień
publicznych. Jako zbyt ogólne uznane zostały również zapisy zawierające sformułowanie „zaleca
się”.
Zdaniem przedstawicieli IW, wyrażonym podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych, silną
stroną stosowanego systemu dokumentów w formie wytycznych i zaleceń jest jego
szczegółowość, dzięki czemu minimalizowane jest ryzyko poświadczenia nieprawidłowo
wydatkowanych środków. Zatem z jednej strony system ten jest restrykcyjny, ale z drugiej
dzięki temu chroni przed zagrożeniem cofnięcia środków przez Komisję Europejską. Zdaniem
przedstawicieli IW poziom szczegółowości wytycznych i zaleceń jest dostosowany do poziomu
skomplikowania opisywanego zagadnienia. Tam, gdzie nie ma kwestii problematycznych,
poszczególne zapisy charakteryzują się większą ogólnością. Natomiast w sytuacjach
skomplikowanych, np. dotyczących możliwości stosowania niekonkurencyjnych trybów
udzielania zamówień, zapisy muszą być bardziej szczegółowe.
Za niespójność, co prawda nie pojawiającą się bezpośrednio w zapisach wytycznych, ale
dotyczącą ich stosowania, można uznać zapisy umowy o dofinansowanie projektu § 4 ust. 1 i 2.
W ust. 1 pkt. 2 określono, że beneficjent zobowiązuje się do przestrzegania wytycznych Ministra
Rozwoju Regionalnego w wersji obowiązującej na dzień dokonywania odpowiedniej czynności
lub operacji związanej z realizacją projektu. Natomiast w ust. 2 określono, iż beneficjent
oświadcza, że zapoznał się z treścią wytycznych, o których mowa w pkt. 1 ust. 2. Biorąc pod
uwagę to, że dokonywanie odpowiedniej czynności lub operacji związanej z realizacją projektu
może odbywać się w czasie przyszłym w stosunku do dnia podpisania umowy oraz biorąc pod
uwagę, że w czasie tym mogą obowiązywać inne wytyczne niż obowiązujące w dniu podpisania
umowy, niemożliwe jest złożenie zgodnie z prawdą przez beneficjenta oświadczenia, że
63
Raport końcowy
zapoznał się z treścią wytycznych. Tak sformułowany przepis powoduje, że beneficjent
zobowiązuje się do przestrzegania zasad, które nie są mu znane w dniu podpisania umowy.
W związku z tym, że zalecenia nie mają żadnego umocowania
prawnego, rekomenduje się odstąpienie od wydawania zaleceń i
poprzestanie na formułowaniu regulacji jedynie w formie wytycznych
poddawanych aktualizacji w zależności od potrzeb.
Umowa o dofinansowanie projektu powinna zobowiązywać
beneficjenta do przestrzegania wyłącznie tych zasad, które zostały
określone nie później niż na dzień podpisania umowy i są
beneficjentowi znane. Innymi słowy beneficjent powinien być
zobowiązany do przestrzegania jedynie tych wytycznych, które są
obowiązujące na dzień podpisania umowy. W przypadku
wprowadzenia zmian do wytycznych beneficjent powinien mieć
możliwość dokonania wyboru, czy decyduje się na realizację projektu
w oparciu o przepisy wytycznych obowiązujących na dzień podpisania
umowy, czy też decyduje się na podpisanie aneksu do umowy,
zgodnie z którym zobowiązuje się do realizacji projektu w oparciu o
zmienione wytyczne. W przypadku podpisania aneksu, jego załącznik
powinny stanowić zmodyfikowane wytyczne z wyszczególnieniem
przepisów, które uległy modyfikacji.
2.4.
Identyfikacja i skutki nieprawidłowości
2.4.1. Ocena sposobu i trafności wykrywania i identyfikowania uchybień/nieprawidłowości
W jaki sposób i czy trafnie uchybienia/nieprawidłowości są wykrywane i identyfikowane? Jakiego rodzaju
rozwiązania mogłyby zwiększyć trafność wykrywania i identyfikowania uchybień/nieprawidłowości?
Czy w praktyce mogą zachodzić jakieś problemy lub trudności w odróżnieniu nieprawidłowości od
uchybień? Czym są spowodowane ewentualne problemy lub trudności w odróżnieniu uchybień od
nieprawidłowości? W jakich konkretnie przypadkach występują trudności lub problemy w odróżnieniu
uchybień od nieprawidłowości? Czy częściej ma miejsce sytuacja uznawania uchybień jako
nieprawidłowości, czy też nieprawidłowości jako uchybień? W jakich konkretnie przypadkach uchybienia są
traktowane jako nieprawidłowości, a w jakich przypadkach nieprawidłowości są traktowane jako
uchybienia? Jakie należy podjąć działania, by ewentualne problemy lub trudności w odróżnianiu uchybień
od nieprawidłowości usunąć?
System przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości został tak skonstruowany, by
możliwe było wykrycie nieprawidłowości w ramach każdego procesu związanego z wdrażaniem
Priorytetu XIII PO IiŚ. Każdy pracownik IW nawet w sytuacji „przypadkowego” wykrycia
nieprawidłowości, np. podczas bieżących kontaktów z przedstawicielami beneficjentów, jest
zobowiązany do poinformowania o tym fakcie. Jednak w kontekście wykrywania
nieprawidłowości najbardziej istotną rolę odgrywają kontrole oraz weryfikacja wniosków o
płatność. Na podstawie przeprowadzonej analizy danych zastanych można stwierdzić, że
niemalże wszystkie nieprawidłowości zostały wykryte w drodze kontroli lub weryfikacji wniosków
o płatność. Opinie odnośnie głównej roli kontroli oraz weryfikacji wniosków o płatność w
kontekście wykrywania nieprawidłowości wyrażano również podczas wywiadów pogłębionych z
przedstawicielami IW.
64
Raport końcowy
Zgodnie z art. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 przez nieprawidłowość należy
rozumieć:
„jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające
z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które
powoduje lub mogłoby spowodowad szkodę w budżecie ogólnym Unii
Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z
budżetu ogólnego”.
Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i
Środowisko 2007-2013 przez uchybienia należy rozumieć:
„odstępstwa od przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych
systemu
zarządzania i
kontroli
PO IiŚ
nie będące
nieprawidłowościami w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia
ogólnego”.
Zdefiniowanie uchybienia w sposób negatywny jako odstępstwa nie będącego
nieprawidłowością w praktyce oznacza, że za uchybienia są uznawane takie odstępstwa od
przepisów prawa oraz regulacji wewnętrznych systemu zarządzania i kontroli PO IiŚ, które nie
powodują szkody w budżecie Unii Europejskiej.
Przedstawiciele IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione w większości
nie dostrzegają trudności w stosowaniu rozróżnienia na uchybienia i nieprawidłowości.
Problemem negatywnie wpływającym na ocenę trafności identyfikacji nieprawidłowości, który
został stwierdzony zarówno na podstawie wyników analizy danych zastanych, jak również został
zasygnalizowany podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych przeprowadzonych z
przedstawicielami IW, są rozbieżności w sposobie określania wysokości korekt nakładanych w
wyniku wykrycia nieprawidłowości przez IW oraz UKS-y. UKS-y opierają się na tzw.
„taryfikatorze unijnym”, stosowanym przez KE, natomiast IW opiera się na „taryfikatorze”,
którego zapisy zostały wynegocjowane przez stronę polską.
Za oznakę kwestionowania przez beneficjentów trafności identyfikacji nieprawidłowości można
by uznać składanie protestów przez nich w związku z nakładanymi korektami. Jednak składanie
protestów w większości przypadków należy raczej postrzegać nie tyle jako kwestionowanie
trafności identyfikacji nieprawidłowości, ile raczej wykorzystanie przez beneficjentów
przysługujących im środków odwoławczych w celu uniknięcia korekt finansowych.
2.4.2. Ocena wpływu występujących uchybień i nieprawidłowości na realizację projektów
Jak występowanie uchybień i nieprawidłowości wpływa na realizację projektów (rodzaj problemów,
częstotliwość, skala, skutki)? Czy występowanie uchybień i nieprawidłowości (rodzaj problemów,
częstotliwość, skala, skutki) jest zróżnicowane w zależności od wielkości projektu, doświadczenia
beneficjenta oraz od tego, czy jest to projekt wybrany w trybie indywidualnym, czy też konkursowym?
65
Raport końcowy
Jakiego innego rodzaju problemy generuje występowanie uchybień i nieprawidłowości w kontekście zadań
realizowanych przez beneficjentów, IW oraz IP? W jaki sposób można przeciwdziałać występowaniu
innego rodzaju problemów generujących występowanie uchybień i nieprawidłowości?
W ilu projektach wystąpiły nieprawidłowości? Jaka była liczba nieprawidłowości? Jaka była wysokość
kosztów uznanych za niekwalifikowalne? Jaki jest wpływ zidentyfikowanych uchybień/nieprawidłowości na
poziom osiągnięcia wskaźników projektu? Jaki jest wpływ zidentyfikowanych uchybień/nieprawidłowości na
przebieg realizacji projektu? Czy w związku ze zidentyfikowanymi uchybieniami/nieprawidłowościami
powstają opóźnienia w projekcie? Czy zidentyfikowane uchybienia/nieprawidłowości spowodowały, że
projekt został lub zostanie zrealizowany w mniejszym zakresie?
Jakie są sposoby zapobiegania występowaniu uchybień i nieprawidłowości (źródła informacji: dokumenty i
kontrole KE, dobre praktyki stosowane przez beneficjentów, IW i lP? Czy stosowane sposoby zapobiegania
występowaniu uchybień i nieprawidłowości są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie rozwiązania należy przyjąć
w tym zakresie?
Z danych zawartych w Bazie Nieprawidłowości przekazanej przez IW wynika, że w ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ zidentyfikowano 73 nieprawidłowości o łącznej wartości. W związku z tym,
że w przypadku niektórych postępowań wykryto po kilka nieprawidłowości, to były one
raportowane łącznie jako jedna nieprawidłowość. Dlatego też w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
raportowano łącznie 59 nieprawidłowości o łącznej wartości 41 134 646,25 zł. Większość
nieprawidłowości (biorąc pod uwagę ich liczbę) była raportowana do Ministerstwa Finansów, do
którego raportowano 45 spośród 59 nieprawidłowości. Pozostałe 14 nieprawidłowości były
raportowane do Komisji Europejskiej.
45
Liczba nieprawidłowości
raportowanych do MF
14
Liczba nieprawidłowości
raportowanych do KE
0
10
20
30
40
50
60
Wykres 21.
Liczba nieprawidłowości w podziale na nieprawidłowości wstępne oraz ostateczne
Źródło:
opracowanie własne na podstawie bazy nieprawidłowości udostępnionej przez IW [n=59].
Biorąc jednak pod uwagę całkowitą wartość nieprawidłowości, to w przypadku nieprawidłowości
raportowanych do MF wyniosła ona 6 799 208,45 zł, podczas gdy wartość nieprawidłowości
raportowanych do KE wyniosła 34 335 437,80 zł.
6,80
0,00
Całkowita wartośd
nieprawidłowości
raportowanych do MF
34,34
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
Całkowita wartośd
nieprawidłowości
raportowanych do KE
Miliony zł
66
Raport końcowy
Wykres 22.
Całkowita wartość nieprawidłowości w podziale na nieprawidłowości wstępne oraz
ostateczne
Źródło:
opracowanie własne na podstawie bazy nieprawidłowości udostępnionej przez IW [n=59].
Chociaż kwotowo wartość stwierdzonych nieprawidłowości (w szczególności nieprawidłowości
wstępnych) można uznać jako wysoką, to stanowi ona niewielki odsetek wartości podpisanych
umów w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Całkowita wartość nieprawidłowości stanowi – 1,7%
wartości podpisanych umów. Średnia wartość nieprawidłowości w projekcie wynosi 1 028
366,16 zł. Nieprawidłowości stwierdzono w większości realizowanych projektów, tj. w 25
spośród 40.
Z punktu widzenia celów badania istotne jest również zweryfikowanie, w jakim okresie
zidentyfikowano najwięcej nieprawidłowości oraz o jakiej wartości. W początkowej fazie
wdrażania Programu (tj. w drugiej połowie 2009 r. oraz w pierwszym kwartale 2010 r.)
zidentyfikowane nieprawidłowości nie były liczne. W trzecim oraz czwartym kwartale 2009 r., a
także w pierwszym kwartale 2010 r. zidentyfikowano odpowiednio – 1, 4 oraz 2
nieprawidłowości. W drugim kwartale 2010 r. zidentyfikowano 8 nieprawidłowości. Najwięcej
nieprawidłowości zidentyfikowano w trzecim kwartale 2010 r. – 17. W czwartym kwartale 2010
r. nastąpił spadek liczby zidentyfikowanych nieprawidłowości do 5, jednak w pierwszym oraz
drugim kwartale 2011 r. nastąpił ponowny wzrost liczby zidentyfikowanych nieprawidłowości. W
obu tych kwartałach zidentyfikowano po 15 nieprawidłowości. W trzecim kwartale 2011 r.
zidentyfikowano 6 nieprawidłowości, jednak dane odnoszące się do tego okresu są niepełne,
jako że w czasie zbierania danych na potrzeby niniejszego badania nie został jeszcze zamknięty
okres sprawozdawczy za ten kwartał. Dlatego też ostateczna liczba zidentyfikowanych
nieprawidłowości w tym kwartale może być znacznie wyższa.
W 1/3 projektów objętych badaniem CATI (tj. w 10 na 30) wystąpiły opóźnienia w realizacji. W
5 przypadkach są to opóźnienia dłuższe niż 3 miesiące, ale nie dłuższe niż pół roku. W 2
przypadkach opóźnienia trwają dłużej niż pół roku, ale nie dłużej niż rok. W jednym projekcie
wskazano na występowanie opóźnień dłuższych jak 2 miesiące, ale nie dłuższych jak 3
miesiące, podobnie jak w przypadku opóźnień trwających powyżej miesiąca do dwóch miesięcy,
jak również opóźnień trwających nie dłużej niż miesiąc. Respondenci wskazywali na następujące
przyczyny opóźnień:
unieważnienie postępowania, konieczność powtórzenia przetargu, m. in. ze względu na
brak ofert,
warunki atmosferyczne,
wysokim poziomem wód gruntowych,
odkryciem na terenie budowy zabytków oraz instalacji podziemnych, które nie widniały
w planach,
odstąpieniem wykonawcy od realizacji umowy,
aneksowaniem umowy,
skomplikowaną i czasochłonną procedurą udzielania zamówień publicznych.
W związku z powyższym pojawiające się opóźnienia w realizacji projektów nie są konsekwencją
występujących nieprawidłowości. Zdaniem beneficjentów, z którymi przeprowadzono wywiady,
stwierdzone nieprawidłowości nie spowodują również obniżenia wartości wskaźników, jak
również nie spowodują zmniejszenia zakresu rzeczowego projektu. Najpoważniejszą
konsekwencją występujących nieprawidłowości oraz nałożonych korekt finansowych jest to, że
beneficjenci muszą wygospodarować dodatkowe środki na realizację projektu.
Zdaniem przedstawiciela beneficjenta, z którym przeprowadzono wywiad pogłębiony w ramach
studium przypadku, dobrą praktyką przyczyniającą się do zapobiegania wystąpieniu
nieprawidłowości jest gruntowne zapoznawanie się z regulacjami związanymi z realizacją
projektów zapisanymi w przepisach prawa, jak również w wytycznych i zaleceniach oraz ich
67
Raport końcowy
przestrzeganie. Podczas wywiadów w ramach studiów przypadku wskazywano również, że
niezwykle istotnym czynnikiem w kontekście przeciwdziałania występowaniu nieprawidłowości
jest czynnik ludzki. To od jakości pracy osób zaangażowanych w realizację projektu w dużym
stopniu zależy, czy nieprawidłowości wystąpią czy też nie.
2.4.3. Ocena
przejrzystości
i
uchybieniom/nieprawidłowościom
optymalności
systemu
przeciwdziałania
Czy system zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom jest optymalny i przejrzysty? Jeżeli nie, to jakie
elementy systemu zapobiegania uchybieniom/nieprawidłowościom nie są przejrzyste i optymalne? Jakie
rozwiązania należy zastosować, by zwiększyć optymalność i przejrzystość systemu zapobiegania
uchybieniom i nieprawidłowościom?
Wyrażone podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych opinie przedstawicieli IW odnośnie
przejrzystości i optymalności systemu zapobiegania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w
ramach Priorytetu XIII PO IiŚ są podzielone. Pojawiły się zarówno opinie zawierającą pozytywną
ocenę optymalności i przejrzystości systemu, jak również zawierające ocenę negatywną.
Za główny mankament systemu wskazywano to, że opiera się on na dużej liczbie dokumentów,
co z kolei stanowi utrudnienie w szczególności dla beneficjentów ze względu na konieczność
zapoznawania się i przestrzegania dużej ilości regulacji. Dodatkowym czynnikiem obniżającym
optymalność systemu jest to, że część regulacji funkcjonuje w formie zaleceń, przez co nie jest
jasne, na ile beneficjenci powinni je traktować jedynie jako wskazówki, a na ile jako
obowiązujące przepisy, tym bardziej, że zapisy zaleceń bywają bardziej rygorystyczne dla
beneficjenta niż zapisy wytycznych. Przyjętym rozwiązaniem jest uznawanie zapisów zaleceń
jako uszczegółowienie zapisów wytycznych. Rozwiązaniem optymalizującym system mogłoby
być zlikwidowanie zaleceń oraz pism interpretacyjnych i zebranie zapisów w nich zawartych
poprzez włączenie ich do zaktualizowanych wytycznych. Ilustrują to słowa jednego z
przedstawicieli instytucji systemu wdrażania Priorytetu XIII PO IiŚ.
„Ja bym w ogóle starał się zlikwidowad dokumenty, takie jak
zalecenia, takie jak pisma interpretacyjne, ponieważ te dokumenty
jakby rozbijają cały system. Można by było stworzyd po prostu kilka,
najwięcej do dziesięciu dokumentów, które by każdy obszar (taki jak
promocja, kontrola, sprawozdawczośd) regulowały. Im więcej
dokumentów, to jest niebezpieczeostwo, że któregoś z dokumentów
nie uwzględnimy”.
Zdaniem przedstawicieli IW, wyrażonym podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych,
pewnym mankamentem systemu przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości
jest to, że taryfikator wyznaczania korekt finansowych nie jest wystarczająco precyzyjny. Jednak
z drugiej strony, wskazywali oni na trudność sporządzenia takiego taryfikatora, który
uwzględniałby wszelkie nieprawidłowości, pojawiające się w realizowanych projektach,
ponieważ w praktyce mogą się pojawiać przypadki, których wcześniej nie dało się przewidzieć, a
co za tym idzie, uwzględnić w taryfikatorze. W sytuacji, gdy w taryfikatorze nie zostało
określone, w jaki sposób należy postępować z daną nieprawidłowością, to Instytucja
Zarządzająca wydaje odpowiednie zalecenia, dzięki czemu problem zostaje rozwiązany. W
68
Raport końcowy
sytuacji, gdy Instytucja Wdrażająca nie jest w stanie jednoznacznie rozstrzygnąć, w jaki sposób
postępować z daną nieprawidłowością, to zwraca się z odpowiednim zapytaniem do Instytucji
Pośredniczącej lub za pośrednictwem IP do Instytucji Zarządzającej. Poza tym przedstawiciele
IW oceniali system przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ jako optymalny i przejrzysty.
W celu zapewnienia odpowiedniego poziomu przejrzystości systemu
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości należy
zrezygnować z wydawania zaleceń oraz pism interpretacyjnych i
zebrać zapisy w nich zawartych w poprzez włączenie ich do
zaktualizowanych wytycznych dotyczących poszczególnych obszarów
wdrażania.
2.4.4. Ocena zgodności procedur IW oraz IP dotyczących uchybień i nieprawidłowości z
zapisami wytycznych i zaleceń
Czy procedury dotyczące uchybień i nieprawidłowości w poszczególnych instytucjach (IW, IP) odpowiadają
wytycznym i zaleceniom w tym zakresie? Jeżeli nie, to które procedury dotyczące uchybień i
nieprawidłowości w poszczególnych instytucjach (IW, IP) nie odpowiadają wytycznym i zaleceniom? W jaki
sposób należy usunąć ewentualne niezgodności?
Podczas analizy dokumentów nie stwierdzono niezgodności procedur IW oraz IP dotyczących
uchybień i nieprawidłowości z zapisami wytycznych oraz zaleceń. Na niezgodności w tym
zakresie nie wskazali również przedstawiciele IW oraz IP, z którymi przeprowadzono
indywidualne wywiady pogłębione.
W ramach analizy dokumentów stwierdzono natomiast niezgodności wewnętrzne w zapisach
procedur Instytucji Wdrażającej. W procedurze PR-DI-LI-11 - Monitorowanie realizacji
projektów Instrukcji Wykonawczej Wewnętrznych Procedur Ośrodka Przetwarzania Informacji Instytucji Wdrażającej XIII osi priorytetowej Infrastruktura Szkolnictwa Wyższego Programu
Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko wystąpiła niespójność polegająca na powieleniu w
odniesieniu do części E Karty monitoringu projektu opisu sposobu wypełnienia pochodzącego z
części D. Zarówno w opisie wypełnienia punktu D jak i punktu E znalazł się następujący zapis:
„Część zawiera informacje dotyczące osiąganych wskaźników produktu i rezultatu. Źródłem
informacji o projekcie jest podpisana umowa o dofinansowanie, KSI, informacje zawarte we
wniosku Beneficjenta o płatność dotyczące wskaźników oraz informacje otrzymane od
Beneficjenta”, podczas gdy część E Karty monitorowania realizacji projektu powinna odnosić się
do informacji o zamówieniach udzielanych w ramach realizowanych projektów.
W procedurze PR-DI-LI-21 - Kontrola na zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości
projektu po zakończeniu realizacji projektu występuje niespójność pomiędzy tytułem projektu a
zapisami zawartymi w pkt. 1. Cel procedury oraz pkt. 2. Zakres procedury. W punktach tych
odniesiono się jedynie do kwestii związanych kontrolą na zakończenie realizacji projektu. Brak
jest odniesienia do kontroli trwałości projektu po zakończeniu jego realizacji. Ponadto zapisy
procedury dotyczącej kontroli na zakończenie realizacji projektu stanowią albo powielenie
zapisów zawartych w procedurze PR-DI-LI-16 - Realizacja zadań związanych z zakończeniem
realizacji poszczególnych projektów, albo zawierają jedynie odwołania do innych procedur
takich jak: Kontrola projektu na miejscu, Weryfikacja wniosku o płatność, Informowanie o
nieprawidłowościach, czy też Windykacja należności z tytułu Umowy o dofinansowanie. Ponadto
w pkt. 6.2 oraz 6.3 dotyczących kontroli trwałości po zakończeniu realizacji projektu znajdują
69
Raport końcowy
się sformułowania „kontrola na zakończenie realizacji projektu”, zamiast „kontrola trwałości
projektu po zakończeniu jego realizacji”.
Należy zmienić część E Karty monitoringu projektu stanowiącej
załącznik do procedury Instytucji Wdrażającej W procedurze PR-DI-LI11, w taki sposób by jej treść odnosiła się od informacji o
zamówieniach udzielanych w ramach realizowanych projektów.
W związku z tym, że zapisy procedury IW PR-DI-LI-21 Kontrola na
zakończenie realizacji projektu oraz kontrola trwałości po zakończeniu
realizacji projektu dotyczące kwestii związanych z kontrolą na
zakończenie realizacji projektu, stanowią głównie powtórzenie zapisów
zawartych w procedurze Realizacja zadań związanych z zakończeniem
realizacji poszczególnych projektów lub odwołania do innych
procedur, rekomendujemy usunięcie tych zapisów z procedury i
pozostawienie jedynie zapisów dotyczących kontroli trwałości po
zakończeniu realizacji projektu. W związku z tym nowy tytuł procedury
powinien brzmieć: Kontrola trwałości po zakończeniu jego realizacji. W
pkt. 6.2. oraz 6.3 ww. procedury sformułowanie „kontrola na
zakończenie realizacji projektu” należy zastąpić sformułowaniem
„kontrola trwałości po zakończeniu realizacji projektu” .
2.4.5. Ocena wpływu występujących uchybień/nieprawidłowości na realizację Priorytetu XIII
PO IiŚ
Jakie nieprawidłowości i uchybienia najczęściej występują, jakie stanowią zagrożenie oraz jakie mają skutki
dla realizacji Priorytetu XIII PO IIŚ (rodzaj, częstotliwość, skala, skutki)?
W opinii jednego z przedstawicieli IW, z którym przeprowadzono indywidualny wywiad
pogłębiony, występujące nieprawidłowości nie zagrażają prawidłowej realizacji Priorytetu XIII
PO IiŚ, ponieważ większość z nich była spowodowana niedostosowaniem przepisów prawa
krajowego do prawa europejskiego. Na obecnym etapie wdrażania niespójności te zostały już
usunięte i ewentualne dalsze nieprawidłowości nie powinny mieć poważnych skutków dla
wdrażania Priorytetu.
Na podstawie przedstawionych we wcześniejszych częściach niniejszego raportu analiz
nieprawidłowości występujących w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ, można jednak stwierdzić, że
wraz ze upływem czasu wartość stwierdzanych nieprawidłowości rośnie. W związku z tym
występuje ryzyko, że w kolejnych kwartałach wartość stwierdzanych nieprawidłowości zamiast
maleć, będzie rosła.
Mimo to wartość stwierdzonych nieprawidłowości w porównaniu do wartości podpisanych umów
oraz wysokości alokacji w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie jest na tyle wysoka, by stanowić
zagrożenie dla realizacji Priorytetu i osiągnięcia jego celów.
Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że
nieprawidłowości stwierdzone w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie
stanowią zagrożenia dla prawidłowej jego realizacji, jak również
70
Raport końcowy
osiągnięcia jego celów. Należy podkreślić, że wniosek ma charakter
ogólny i został wyciągnięty z analiz przeprowadzonych w raporcie.
Główną przesłanką do jego sformułowania była wielkość środków
uznanych za wydatkowane nieprawidłowo.
2.4.6. Ocena funkcjonowania systemu nakładania korekt finansowych
Czy występują problemy lub trudności w systemie sposobów nakładania korekt finansowych? Jeżeli tak, to
jakiego rodzaju są to problemy, jaka jest skala i częstotliwość tego zjawiska? Jakie rozwiązania należy
podjąć w celu usunięcia ewentualnie występujących problemów lub trudności w tym zakresie?
Największe problemy związane z nakładaniem korekt finansowych były zgłaszane przez
beneficjentów podczas wywiadów pogłębionych oraz podczas zogniskowanego wywiadu
pogłębionego. Zarzuty dotyczyły przede wszystkim tego, że wysokości korekt nakładanych w
związku z wystąpieniem nieprawidłowości są nieadekwatne do powstałej szkody. Ilustrują to
następujące słowa jednego z beneficjentów:
„Uszczerbek mógłby byd rzędu paru tysięcy złotych, a kara jest parę
milionów złotych *…+ jeżeli ktoś buduje budynek za 70 milionów i
napisał przy kranie, który będzie jeden, nazwy własne to nie powinno
się *nakładad korekty+ 5% od całej wartości postępowania”.
z tzw. „taryfikatorem”, tj. dokumentem zatytułowanym Wymierzanie korekt
finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów
współfinansowanych ze środków funduszy UE stanowiącym załącznik nr 10 do Wytycznych w
zakresie kontroli realizacji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 z
dnia 23 stycznia 2009 r. dopuszczane są dwie metody określania wartości stwierdzonych
Zgodnie
nieprawidłowości: dyferencyjnej oraz wskaźnikowej.
Metoda dyferencyjna polega na określeniu wielkości szkody poprzez porównanie wysokości
rzeczywiście wydatkowanych (lub zakontraktowanych) środków na sfinansowanie zamówienia
po zaistnieniu naruszenia ze stanem hipotetycznym, tj. takim, który by istniał, gdyby naruszenie
nie nastąpiło. Jako przykład zastosowania metody dyferencyjnej podano sytuację, w której
zamawiający bezzasadnie odrzuca najtańszą ofertę i dokonuje wyboru oferty droższej. W takim
wypadku wysokość korekty finansowej jest obliczana jako różnica pomiędzy ceną wybranej
oferty, a ceną oferty odrzuconej przy uwzględnieniu wysokości środków z funduszy UE, które
były zaangażowane w związku ze stwierdzoną różnicą.
Skutki wykrytych nieprawidłowości mogą mieć jednak charakter rozproszony lub pośredni. W
takich sytuacjach niemożliwe jest precyzyjne określenie wysokości stwierdzonej szkody. Stąd też
konieczne jest stosowanie metody wskaźnikowej. Metoda wskaźnikowa polega na sprawdzeniu,
czy dana kategoria nieprawidłowości została ujęta w „taryfikatorze” oraz jaka wartość
procentowa została do niej przypisana. W następnej kolejności dokonywane jest pomnożenie
wartości procentowej korekty przez wartość zamówienia, w wyniku czego uzyskiwana jest
wartość nieprawidłowości.
Chociaż zgodnie z zapisami załącznika nr 10 do Wytycznych metoda dyferencyjna powinna być
stosowana w pierwszej kolejności, a metoda wskaźnikowa powinna być stosowana tylko wtedy,
71
Raport końcowy
gdy nie ma możliwości zastosowania metody dyferencyjnej, to w praktyce wartość niemalże
wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ została określona
za pomocą metody wskaźnikowej. Z opinii wyrażonej podczas indywidualnych wywiadów
pogłębionych z przedstawicielami IW wynika, że jest to spowodowane tym, że metoda
dyferencyjna jest możliwa do zastosowania w zasadzie tylko w przypadku, do którego odnosił
się opisany wcześniej przykład. Poza tym przypadkiem konieczne jest stosowanie metody
wskaźnikowej ze względu na pośredni charakter występujących nieprawidłowości, w związku z
czym zastosowanie metody dyferencyjnej jest trudne czy wręcz niemożliwe. Poza tym
uczestnicy panelu ekspertów wskazywali, że zapisy Wytycznych określające pierwszeństwo
stosowania metody dyferencyjnej zostały źle sformułowane, ponieważ są one niezgodne z
wynikami audytu przeprowadzonego przez KE. W związku z tym należałoby w Wytycznych
wprowadzić zapisy odwrotne, że metoda dyferencyjna powinna być stosowana jedynie w
odniesieniu do wydatków, które nie zostały określone w „taryfikatorze”. Zapisy Wytycznych w
obecnej formie należy uznać za właściwe, ponieważ powinny one skłaniać organy kontrolujące
przed określeniem wysokości korekty finansowej do określenia faktycznej wysokości poniesionej
szkody.
Chociaż stosowanie metody wskaźnikowej jest znacznie prostsze niż metody dyferencyjnej, to
trudności w stosowaniu metody dyferencyjnej nie stanowią wystarczającego uzasadnienia, by
jej nie stosować. Należy zauważyć, że stosowanie metody wskaźnikowej bez odnoszenia się do
specyfiki danego zamówienia i charakteru nieprawidłowości może skutkować nałożeniem
korekty finansowej o wartości znacznie przekraczającej wysokość wyrządzonej szkody, co
byłoby niezgodne z zapisami załącznika nr 10 do Wytycznych w zakresie kontroli, w którym
stwierdzono, że „wysokość korekt powinna, co do zasady odpowiadać wysokości szkody”.
Chociaż definicja nieprawidłowości określona w art. 2 rozporządzeniu Rady (WE) 1083/2006
odnosi się nie tylko do szkody wyrządzonej, ale również szkody potencjalnej, tj. takiej, która
mogłaby być wyrządzona, to z drugiej strony wartość nieprawidłowości nie może być wyższa
niż wysokość szkody, nawet jeżeli wartość szkody ma charakter potencjalny, przez to trudny do
określenia.
Zagrożenie, że wartość korekty finansowej może być znacznie wyższa niż wartość wyrządzonej
szkody występuje w szczególności w przypadku jednej z najczęściej pojawiających się kategorii
nieprawidłowości, mianowicie stosowania nazw własnych, znaków towarowych, parametrów
technicznych itp. Dla ukazania tego warto się posłużyć przykładem analogicznym do tego, który
został zawarty w przywołanej wcześniej wypowiedzi przedstawiciela beneficjenta. Przykładowo,
w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o wartości 70 mln zł, w
którym jednym z elementów byłby zakup urządzenia o szacunkowej wartości 10 tys., a do opisu
tego urządzenia zastosowano by nazwy własne bez wskazania sformułowania „lub
równoważne”, przy zastosowaniu metody wskaźnikowej należałoby zastosować korektę w
wysokości 25%, w związku z czym wartość stwierdzonej nieprawidłowości wyniosłaby 17,5 mln
zł! Tak wysoka wartość korekty w omawianym przypadku byłaby uzasadniona jedynie wtedy,
gdy zastosowanie nazwy własnej w jednym elemencie zamówienia miałoby istotny wpływ na
przebieg postępowania, tzn. gdyby spowodowało to np. że do zamówienia mogłoby przystąpić
bardzo ograniczone grono wykonawców lub jeden wykonawca, z tej racji, że tylko on mógłby
dostarczyć ten sprzęt, a zarazem byłby tylko jedynym podmiotem, który mógłby złożyć ofertę
zgodną z zamówieniem. W przypadkach, gdy użycie nazwy własnej nie ma wpływu na
zawężenie kręgu oferentów, wartość określonej korekty finansowej za pomocą metody
wskaźnikowej należałoby uznać za rażąco przekraczającą wartość faktycznie
wyrządzonej szkody! W takim przypadku adekwatnym rozwiązaniem byłoby uznanie
wydatku, w przypadku którego użyto nazwy własnej jako w 100% niekwalifikowalnego. W
konsekwencji w omawianym przykładzie wartość korekty finansowej wyniosłaby nie 17,5 mln zł,
a 10 tys. zł.
Kontrowersje rodzi również zapis zawarty w załączniku nr 10, określający, że w przypadku
braku możliwości ustalenia wysokości korekty finansowej za pomocą metody dyferencyjnej oraz
72
Raport końcowy
w przypadku, gdy stwierdzona nieprawidłowość nie została umieszczona w „taryfikatorze”, to
należy „przyjąć wskaźnik procentowy odpowiadający najbliższej rodzajowo kategorii
naruszenia”. Z jednej strony takie podejście można uznać za najbardziej odpowiednie w związku
z tym, że katalog nieprawidłowości ujętych w „taryfikatorze” może być niepełny, z drugiej
strony powoduje ono, że system nakładania korekt staje się nieprzejrzysty zarówno dla
przedstawicieli IW, jak i beneficjentów. W przypadku przedstawicieli nakładających korekty
pojawia się problem, który kategorię naruszenia można uznać za „rodzajowo najbliższą” do
stwierdzonej nieprawidłowości. Z kolei w przypadku beneficjentów pojawia się poczucie
nieprzewidywalności, z jakimi konsekwencjami finansowymi mogą się spotkać w przypadku
popełnienia danego naruszenia. W przypadku dotychczas nałożonych korekt nie odnotowano
sytuacji, dokonywano by określenia korekty finansowej poprzez odniesienie się do najbliższej
rodzajowo kategorii naruszenia. Katalog kategorii nieprawidłowości określonych w
„taryfikatorze” wydaje się na tyle wyczerpujący, że przypadki pojawiania się naruszeń, które nie
zostały w nim ujęte, powinny mieć charakter jedynie incydentalny.
Za nieadekwatną do wysokości wyrządzonej szkody należy uznać wartość korekty za ustalanie
krótszych o co najmniej 10 dni niż ustawowe terminów składania ofert oraz wniosków o
dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Za tę nieprawidłowość nadawana jest korekta
finansowa w wysokości 10% wartości zamówienia. Natomiast jeżeli termin składania ofert jest
krótszy od ustawowego nie więcej niż 10 dni, to nadawana jest korekta w wysokości 5%.
Innymi słowy, przekroczenie limitu 5% korekty finansowej o 1 dzień, czyli de facto o 10%
powoduje wzrost korekty wartości korekty finansowej o 100%. Ponadto zakresy korekt
finansowych w wysokości 5% oraz 10% pokrywają się. Jeżeli w danym przypadku nastąpiło
naruszenie polegające na ustalenie terminu krótszego niż ustawowy o dokładnie 10 dni, to
zgodnie z zapisami „taryfikatora” możliwe jest nadanie zarówno korekty w wysokości 5%, jak i
10%.
Zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, nie
występują istotne trudności z odzyskaniem kwot nienależnie wypłaconych. Beneficjenci
dokonują zwrotu środków w sposób zdyscyplinowany, ponieważ zdają sobie sprawę z
konsekwencji, jakie mogłyby im grozić w przypadku niezwrócenia środków.
Chociaż z informacji uzyskanych podczas panelu ekspertów wynika, że
zgodnie z zaleceniami KE w pierwszej kolejności należy stosować
metodę wskaźnikową, w opinii Wykonawcy wynikającej z analiz,
stwierdza się , że metoda dyferencyjna jest bardziej adekwatna do
wyrządzonej szkody, dlatego też należy podejmować działania,
mające na celu stworzenie możliwości w większym stopniu
posługiwania się metodą dyferencyjną. Metoda dyferencyjna w
praktyce w ogóle nie jest stosowana. W szczególności metoda ta
powinna mieć zastosowanie, gdy stwierdzona nieprawidłowość nie
dotyczy całego zamówienia, lecz jedynie jego części. W takim
wypadku stosowanie metody wskaźnikowej z określeniem wartości
procentowej korekty do wartości zamówienia należy uznać za
nieadekwatne, gdyż może to powodować sytuacje, w których wartość
korekty finansowej rażąco przewyższa wartość wyrządzonej szkody. W
szczególności dotyczy to jednej z najczęściej pojawiających się
nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ polegającej na
stosowaniu nazw własnych, znaków towarowych, parametrów
technicznych czy też patentów.
W
przypadku
stwierdzenia
nieprawidłowości
nieujętej
w
„taryfikatorze”, należy w trybie niezwłocznym dokonywać uzupełnienia
73
Raport końcowy
zapisów „taryfikatora” o zidentyfikowane nieprawidłowości wraz z
nadaniem wartości procentowej korekty finansowej.
W celu zachowania spójności (a zarazem adekwatności do
wyrządzonych szkód) korekt finansowych związanych z ustalaniem
krótszych niż ustawowe terminów składania ofert oraz wniosków o
dopuszczenie do udziału w postępowaniu należy dwa rodzaje korekt
(5% i 10%) zastąpić jedną proporcjonalną, zgodnie z którą wartość
korekty określana byłaby poprzez pomnożenie liczby, o jaką skrócono
termin składania ofert w stosunku do terminu ustawowego przez
0,5%. Przykładowo, jeżeli w danym zamówieniu termin składania
ofert byłby krótszy o 5 dni od terminu ustawowego, to wartość
korekty wyniosłaby 2,5%, jeżeli zaś termin ten byłby krótszy o 12 dni,
to wartość korekty wyniosłaby 6%.
2.4.7. Ocena spójności i efektywności systemu przepływu informacji o nieprawidłowościach,
nakładania korekt i ściągania środków finansowych w ramach korekt finansowych
Czy system przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładania korekt i ściągania środków
finansowych w ramach korekt finansowych jest spójny i efektywny? W jakich obszarach (np. na linii IP-IW,
IW-beneficjent) występują oraz czego dotyczą ewentualne trudności w tym zakresie? Jakie rozwiązania
należy przyjąć w celu ich usunięcia?
Jakie nieprawidłowości są przyczyną nakładania korekt finansowych? Czy zwroty środków są dokonywane
w obowiązujących terminach? Jeżeli nie, to czym są spowodowane opóźnienia oraz jaka jest skala
występujących opóźnień? Czy rodzaje występujących nieprawidłowości będących przyczyną nakładania
korekt finansowych oraz czy terminowość zwrotów środków jest zróżnicowana w zależności od wielkości
projektu oraz trybu, w jakim zostały wybrane projekty?
Podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych z przedstawicielami IW wyrażano pozytywne
opinie o sposobie informowania o nieprawidłowościach ze strony IP. Ich zdaniem informacje są
przekazywane na bieżąco przez IP. Z drugiej strony w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości
przez IW, informacja o tym jest niezwłocznie przekazywana do IP. Beneficjenci z kolei
otrzymują informacje dotyczące nieprawidłowości od IW. Z informacji uzyskanych od
przedstawicieli IW wynika, że najczęściej stosowanymi kanałami przekazywania informacji
dotyczących nieprawidłowości są wiadomości elektroniczne wysyłane do beneficjentów przez
opiekunów projektów oraz strona internetowa IW. Podobnego zdania są beneficjenci.
Najczęściej wskazywanymi przez nich kanałami informacyjnymi, za pomocą których dowiadują
się o zmianach wprowadzanych do wytycznych i zaleceń są: poczta elektroniczna oraz strona
internetowa IW.
Poprzez pocztę elektroniczna (e-mail)
Poprzez stronę internetową IW
W inny sposób
Poprzez stronę internetową IP
Poprzez newsletter
Poprzez stronę internetową IZ
Poprzez pocztę tradycyjną
0
5
10
15
20
74
Raport końcowy
Wykres 23.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „W jaki sposób zazwyczaj dowiadują się Państwo o
zmianach wprowadzanych w zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli,
nieprawidłowości, wymierzenia korekt?”
Źródło:
Respondenci, którzy wybrali odpowiedź „w inny sposób” wskazywali na pracowników IW, w tym
opiekunów projektu oraz prasę.
Sposób informowania o wprowadzanych zmianach w zapisach zaleceń i wytycznych z obszaru
kontroli, nieprawidłowości i wymierzania korekt został wysoko oceniony przez beneficjentów.
Niemalże wszyscy badani (18) dokonali pozytywnej oceny, a jedynie 2 udzieliło oceny
umiarkowanie negatywnej.
Zdecydowanie tak
Raczej tak
8
10
2
Raczej nie
Zdecydowanie nie
0
5
10
15
20
Nie wiem/trudno
powiedzied
Wykres 24.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Czy Pana/Pani zdaniem Instytucja Wdrażająca we
właściwy sposób przekazuje informacje o wprowadzanych zmianach w zapisach
zaleceń i wytycznych z obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzania korekt?”
Źródło:
Podczas wywiadów pogłębionych beneficjenci wskazywali na brak problemów w zakresie
komunikacji z IW, wysoko oceniając jakość bieżących kontaktów z pracownikami tej instytucji, a
w szczególności z opiekunami projektu. Jeden z respondentów CATI, oceniający negatywnie
sposób przekazywania przez IW informacji dotyczących nieprawidłowości wskazywał na to, że
nie zawsze opiekun projektu przekazuje informacje w odpowiednim czasie, w związku z tym
konieczne jest samodzielne poszukiwanie ich z innych źródeł, natomiast drugi nie miał
pewności, czy IW w ogóle tego typu informacje przekazuje. Podczas wywiadów pogłębionych
zastrzeżenia ze strony beneficjentów pojawiły się odnośnie sposobu redagowania przez IW
pism, stanowiących odpowiedzi na pytania beneficjentów odnośnie sposobów rozwiązywania
kwestii problemowych. Beneficjenci mieli zastrzeżenia, do zapisów w tych pismach, że inne
instytucje mogą wyrazić inne stanowisko, niż to które zostało wyrażone przez IW.
Najbardziej preferowanym przez beneficjentów sposobem przekazywania przez IW informacji o
wprowadzanych zmianach w zapisach zaleceń i wytycznych jest zdecydowanie poczta
elektroniczna. Aż 15 z 20 badanych wskazało na tę formę komunikacji. W drugiej kolejności
wskazano na stronę internetową IW.
75
Raport końcowy
Poczta elektroniczna (e-mail)
Strona internetowa IW
Poczta tradycyjna
Szkolenia
0
5
10
15
20
Wykres 25.
Rozkład odpowiedzi na pytanie: „Jaki sposób przekazywania przez Instytucję
Wdrażającą informacji o wprowadzanych zmianach w zapisach zaleceń i wytycznych z
obszaru kontroli, nieprawidłowości, wymierzenia korekt jest Pana/Pani zdaniem
najbardziej odpowiedni?”
Źródło:
Przedstawiciele IW, z którymi przeprowadzono IDI, wysoko ocenili przepływ informacji
wewnątrz instytucji. W celu zapewnienia sprawnego przepływu informacji w wewnątrz
poszczególnych komórek w IW są organizowane cotygodniowe spotkania, podczas których są
przekazywane informacje o zmianach wprowadzanych w systemie. Takie spotkania stanowią
również okazję do wymiany doświadczeń oraz wypracowywania wspólnych stanowisk w
przypadku pojawiania się nowych problemów. Ponadto w celu zapewnienia odpowiedniego
dostępu do informacji istotnych z punktu widzenia przeciwdziałania, wykrywania i usuwania
nieprawidłowości, utworzono dysk wewnętrzny, na którym znajdują się dokumenty takie jak:
wnioski o dofinansowanie, wnioski o płatność, wyniki kontroli, czy też zestawienia
nieprawidłowości. Dzięki temu pracownicy mogą w krótkim czasie zapoznać się z sytuacją, jaka
Podczas IDI z przedstawicielami IW pojawiła się opinia, że słabą stroną systemu informowania o
nieprawidłowościach jest to, że podlega on częstym zmianom. W drugim półroczu 2011 r.
wprowadzono nowy wzór tabeli służącej do informowania o nieprawidłowościach, czego
konsekwencją była konieczność wprowadzenia informacji dotyczących wszystkich uchybień i
nieprawidłowości oraz korekt finansowych, jakie wystąpiły od początku okresu wdrażania.
Jednak spodziewanym efektem po wprowadzeniu tych zmian będzie znaczne zwiększenie
efektywności systemu informowania o nieprawidłowościach, ponieważ wypełnione tabele będą
skupiały w jednym miejscu wszystkie istotne informacje dotyczące nieprawidłowości.
Zdaniem przedstawicieli IW nie występują trudności w dokonywaniu zwrotów środków w
obowiązujących terminach. Opóźnienia zwrotu środków są spowodowane jedynie przypadkami,
w których beneficjenci odwołują się od decyzji o zwrocie środków i czekają na ostateczne
rozstrzygnięcie.
Pewne trudności związane ze zwrotem nienależnie wypłaconych środków wiążą się z tym, że
beneficjenci muszą zwracać te środki na te rachunki, z których zostały one wypłacone z
podziałem na środki krajowe oraz europejskie. Zdaniem przedstawicieli IW usprawnieniem w
tym zakresie byłoby umożliwienie beneficjentom zwrotu środków ogółem do IW, a IW dopiero
rozdzielałaby te środki na wkład krajowy i wspólnotowy.
System przepływu informacji o nieprawidłowościach, nakładaniu
korekt i ściąganiu środków finansowych w ramach korekt finansowych
został pozytywnie oceniony zarówno przez beneficjentów, jak również
przez przedstawicieli IW oraz IP. Najbardziej preferowanymi kanałami
komunikacyjnymi służącymi do przekazywania informacji w tym
zakresie są obecnie stosowane, tj. poczta elektroniczna oraz strona
internetowa. W związku z powyższym w dalszym ciągu należy
76
Raport końcowy
przekazywać informacje dotyczące nieprawidłowości, nakładania
korekt oraz środków finansowych w ramach korekt finansowych
korekt w pierwszej należy przekazywać za pośrednictwem poczty
elektronicznej oraz strony internetowej.
Za dobrą praktykę stosowaną wewnątrz IW można uznać
organizowanie w obrębie poszczególnych komórek cotygodniowych
spotkań, podczas których omawiane są zmiany pojawiające się w
systemie przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości,
jak również poruszane są bieżące problemy i poszukiwane możliwości
ich rozwiązywania, a także następuje wymiana doświadczeń i
ustalanie wspólnych stanowisk.
Za dobrą praktykę można uznać również utworzenie dysku
wewnętrznego, do którego mają dostęp pracownicy IW, na którym
znajdują się dokumenty takie jak: wnioski o dofinansowanie, wnioski o
płatność, wyniki kontroli, czy też zestawienia nieprawidłowości. Dzięki
temu pracownicy mogą w krótkim czasie zapoznać się z sytuacją, jaka
2.4.8. Ocena stopnia i ryzyka występowania nieprawidłowości systemowych w ramach
Priorytetu XIII i możliwości im przeciwdziałania
Czy zidentyfikowano i/lub istnieje ryzyko występowania nieprawidłowości systemowych w ramach
Priorytetu XIII PO liŚ? Jeżeli tak, to jakie są to nieprawidłowości, jakie są ich skutki i czy przyjęto jakieś
środki zaradcze? Czy przyjęte środki zaradcze są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie dodatkowe środki
zaradcze należy podjąć i/lub jak należy zmodyfikować przyjęte środki zaradcze?
W ramach Priorytetu XIII PO IiŚ nie zidentyfikowano nieprawidłowości systemowych. Zdaniem
przedstawicieli instytucji systemu wdrażania ryzyko zaistnienia nieprawidłowości systemowych
mogłoby się pojawić jedynie w przypadku pojawienia się nieoczekiwanych okoliczności, np. w
sytuacji, gdyby Komisja Europejska uznała, że jakieś przepisy prawa zamówień publicznych są
niezgodne z prawem wspólnotowym.
2.4.9. Ocena ryzyka cofnięcia środków przez KE i możliwości przeciwdziałania jego
wystąpieniu
Czy istniejący system kontroli zabezpieczył poświadczone wydatki do KE i nie zostaną one cofnięte jako
poniesione niezgodnie z prawem? Jeżeli nie to, w jakich przypadkach poświadczone wydatki nie zostały
zabezpieczone?
Zdaniem przedstawicieli IW, z którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione,
ryzyko cofnięcia środków przez Komisję Europejską jest niewielkie, jednak nie da się go
całkowicie wyeliminować, ponieważ ze względów technicznych nie ma możliwości
przeprowadzenia kontroli wszystkich postępowań przetargowych prowadzonych w ramach
projektów. Kontrolowanych jest ponad 20% postępowań przetargowych, więc może się okazać,
77
Raport końcowy
że gdy Komisja Europejska obejmie kontrolą postępowania, które nie zostały kontrolowane
przez IW, to nieprawidłowości zostaną wykryte.
Zdaniem przedstawicieli IW niewielkie ryzyko występuje również w kontekście sposobu
postrzegania konkretnych przypadków w kontekście naruszenia konkurencji. Nie ma
stuprocentowej pewności, czy dany przypadek nie zostanie przez KE za naruszający konkurencję
mimo zachowania zgodności z prawem polskim.
Zdaniem Instytucji Zarządzającej PO IiŚ, wyrażonym w piśmie znak: DW-II-82110-(4)-5-TW/11
16 lutego 2011 r., potencjalne ryzyko nałożenia korekt finansowych przez Komisję Europejską
występuje w przypadku, gdy w treści ogłoszenia o zamówieniu zamieszczonego w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej nie zawarto katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie
warunków udziału w postępowaniu. Takie ryzyko zdaniem IZ występuje mimo, że zgodnie z
uchwałami Krajowej Izby Odwoławczej z 23 grudnia 2010 r. (sygn. akt KIO/KU 108/10) oraz 14
stycznia 2011r. (sygn. akt KIO/KU 108/10) brak ww. katalogu nie stanowi naruszenia art. 25
ust. 1 ani art. 47 pkt. 7 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U.
z 2010 r., nr 113, poz. 759). Uzasadniając swoje stanowisko, IZ powołuje się na zapisy
Komunikatu wyjaśniającego Komisji dotyczącego prawa wspólnotowego obowiązującego w
dziedzinie udzielania zamówień, które są lub są częściowo objęte dyrektywami w sprawie
zamówień publicznych, wskazujące na zasady równego traktowania i niedyskryminacji ze
względu na przynależność, pociągające za sobą obowiązek przejrzystości, który zgodnie z
orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości „polega na zagwarantowaniu
wszystkim potencjalnym oferentom odpowiedniego poziomu upublicznienia informacji
umożliwiającemu rynkowi usług otwarcie na konkurencję (…)”. W celu uniknięcia zagrożenia
nałożenia korekty finansowej przez Komisję Europejską IZ PO IiŚ zaleca bezwzględne
wpisywanie pełnego katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w
postępowaniu w treści ogłoszenia kierowanego do Dziennika Urzędowego Unii Europejskiej.
Powyższe stanowisko IZ PO IiŚ można określić jako szczegółową interpretację wywiedzioną z
zapisów o charakterze ogólnym. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy brak zawarcia w
ogłoszeniu katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w
postępowaniu, stanowi naruszenie zasady konieczności zagwarantowania odpowiedniego
poziomu upublicznienia informacji.
Z drugiej jednak strony, nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w ogłoszeniu o udzielenie
zamówienia publicznego katalogu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału
w postępowaniu zwiększa przejrzystość prowadzonych postępowań. Dlatego też zalecenie IZ
można uznać jako czynnik przeciwdziałający ryzyku nałożenia korekt przez Komisję Europejską.
Na podstawie pisma IZ PO IiŚ (znak: DWI-VI-92111-(3)-1-ŁH/10 z 22 września 2010 r.)
skierowanego do Ministerstwa Finansów można stwierdzić, że potencjalne ryzyko nałożenia
korekt finansowych przez KE występuje w związku z niejednolitymi stawkami korekt
finansowych stosowanymi przez UKS-y w odniesieniu do tego samego typu naruszeń
pojawiających się w związku z prowadzonymi postępowaniami o udzielenie zamówień
publicznych. W celu uniknięcia tego ryzyka IZ PO IiŚ rekomenduje, żeby UKS-y stosowały stawki
ujęte w zaleceniach IZ PO IiŚ nr 7, które są zgodne ze stawkami przyjętymi przez Komisję
Europejską. Problem ten został również podniesiony podczas panelu ekspertów, gdzie
wskazywano, że w związku z tym, że UKS-y stosują tzw. „taryfikator unijny”, tj. zgodny z
wytycznymi COCOF, a nie „taryfikator krajowy”, to nakładane korekty przez UKS-y bywają
wyższe niż te, które są nakładane przez IW.
Chociaż ryzyko cofnięcia środków przez Komisję Europejską istnieje, to
na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że jest ono
niewielkie. Nawet jeżeli część środków zostanie cofnięta, to środki te
78
Raport końcowy
nie powinny być na tyle duże, by mogło to zagrozić prawidłowej
realizacji Priorytetu.
2.5.
Wpływ działań
w projektach
IW
na
ograniczenie
2.5.1. Ocena działań podejmowanych
nieprawidłowościom i uchybieniom
przez
IW
występowania
mających
na
nieprawidłowości
celu
zapobieganie
Jakie działania podejmuje IW w celu zapobiegania nieprawidłowościom i uchybieniom? Czy podejmowane
działania w tym zakresie przez IW są wystarczające? Jeżeli nie, to jakie dodatkowe działania IW powinna
podjąć?
Zdaniem przedstawicieli IW wyrażonym podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych,
głównym narzędziem stosowanym w celu zapobiegania pojawianiu się nieprawidłowości jest
organizacja szkoleń dla beneficjentów. Podczas tych szkoleń beneficjentom są przekazywane
informacje dotyczące m.in. nieprawidłowości występujących w ramach Priorytetu oraz w jaki
sposób należy realizować zadania w ramach projektów, by te nieprawidłowości nie pojawiały się
w przyszłości.
W celu wymiany doświadczeń oraz uzgadniania wspólnych stanowisk organizowane są
cotygodniowe spotkania pracowników IW odpowiedzialnych za prowadzenie kontroli. W ten
sposób minimalizowane jest zagrożenie zajmowania odmiennych stanowisk w tej samej sprawie
przez różnych pracowników.
Najbardziej istotnym działaniem podejmowanym przez IW w celu zapobiegania
nieprawidłowościom są kontrole ex ante przygotowywanych przez beneficjentów zamówień.
Rozwiązaniem proponowanym przez beneficjentów, przyczyniającym się do zapobiegania
występowaniu nieprawidłowości, mogłoby być powołanie instytucji „opiekuna projektu” w
zakresie zamówień publicznych. Dzięki temu beneficjenci mieliby możliwość bieżącej konsultacji
z IW odnośnie prawidłowości przygotowywanych zamówień, co zarazem stanowiłoby czynnik
uzupełniający kontrole ex ante. Z uwagi na niewielką liczbę projektów realizowanych w ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ wprowadzenie instytucji opiekuna ds. zamówień publicznych wiązałoby się
z koniecznością niewielkich przesunięć w strukturze organizacyjnej IW. W formie pilotażowej
wystarczyłoby wydzielenie jednego stanowiska opiekuna ds. zamówień publicznych. W
przypadku dużego zainteresowania ze strony beneficjentów usługami świadczonymi przez
opiekuna ds. zamówień publicznych wskazane byłoby zwiększenie liczby osób zatrudnionych na
tym stanowisku. Słabą stroną ustanowienia stanowiska opiekuna ds. zamówień publicznych
mógłby być wzrost ryzyka chęci przenoszenia przez beneficjentów na opiekunów projektu
odpowiedzialności za nieprawidłowości zidentyfikowane w projektach po przeprowadzeniu
zamówień. Innymi słowy, po stwierdzeniu nieprawidłowości beneficjenci mogliby
argumentować, że przyjęty przez nich sposób postępowania był uzgadniany z opiekunem
projektu. Dlatego tez jako alternatywnym rozwiązaniem (zaproponowanym podczas panelu
ekspertów) może być podejmowanie przez IW działań zachęcających beneficjentów do
korzystania z pomocy prawnej ze strony kancelarii z zaznaczaniem, że koszty takiej pomocy
mogą zostać uznane jako kwalifikowalne.
79
Raport końcowy
Głównymi działaniami podejmowanymi przez IW mającymi na celu
zapobieganie nieprawidłowościom i uchybieniom są szkolenia dla
beneficjentów oraz kontrole ex ante. W celu dalszego zapobiegania
uchybieniom i nieprawidłowościom działania te należy kontynuować.
2.5.2. Ocena wpływu weryfikacji przez IW dokumentacji przetargowej beneficjenta przed
ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na występowanie
uchybień/nieprawidłowości
Czy weryfikacja przez Instytucję Wdrażającą dokumentacji przetargowej beneficjenta przed ogłoszeniem
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ma wpływ na ograniczenie występowania
nieprawidłowości/uchybień w projektach? Czy można w tym zakresie coś ulepszyć/poprawić? Jak
weryfikacja przez IW dokumentacji przetargowej jest postrzegana przez beneficjentów, czy jako element
przyczyniający się do poprawy jakości dokumentacji przetargowej, czy też jako czynnik utrudniający
sprawną realizację projektu? Jak beneficjenci oceniają jakość weryfikacji prowadzonej przez IW? Jakie
trudności napotykają pracownicy IW weryfikujący dokumentację przetargową?
Zagadnienia związane z oceną wpływu weryfikacji przez IW dokumentacji przetargowej
beneficjenta przed ogłoszeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na
występowanie uchybień/nieprawidłowości zostały omówione w pkt. 2.2.3 niniejszego raportu.
2.5.3. Ocena skutków kontroli IW procedur zawierania umów/aneksów
Jakie skutki mają działania IW w zakresie kontroli procedur zawierania umów/aneksów? Na jakie problemy
natrafia IW podczas prowadzenia tych kontroli? Czy OPI monitoruje i analizuje problemy na które natrafia
podczas przedmiotowych kontroli? Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jakie są efekty tych kontroli?
Zagadnienia związane oceną skutków kontroli IW procedur zawierania umów/aneksów zostały
omówione w pkt. 2.2.3 niniejszego raportu.
2.5.4. Ocena stopnia uwzględniania przez IW zaleceń kontrolnych i poaudytowych
prowadzonych przez organy zewnętrzne
Czy IW bierze pod uwagę zalecenia kontrolne i poaudytowe po kontrolach i audytach prowadzonych przez
organy zewnętrzne tj. Urzędu Zamówień Publicznych i Urzędów Kontroli Skarbowej przy wymierzaniu
korekt na postępowania prowadzone w poszczególnych projektach? Jakiego rodzaju zalecenia kontrolne i
poaudytowe po kontrolach i audytach prowadzonych przez organy zewnętrzne pojawiają się najczęściej?
IW bierze pod uwagę zalecenia kontrolne po audytach i kontrolach prowadzonych przez organy
zewnętrzne. W przypadku, gdy nieprawidłowość jest stwierdzona przez UKS, to IW wszczyna
własną kontrolę w celu potwierdzenia ustaleń kontroli UKS, jeżeli ustalenia te potwierdzają się w
wyniku kontroli IW, to beneficjentowi zostaje nałożona korekta. W przypadku, gdy
80
Raport końcowy
nieprawidłowość jest stwierdzona w wyniku kontroli przeprowadzonej przez UZP, to IW nakłada
korektę bez prowadzenia dodatkowej kontroli.
Nieprawidłowości stwierdzone przez UZP oraz UKS-y dotyczyły następujących kwestii:
braków w dokumentacji,
braku ogłoszenie o konkursie oraz błędnego określenia terminu składania wniosków,
braku ogłoszenia o zmianie ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych,
niezastosowanie przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych w przypadku
obowiązku jej zastosowania,
określenie dyskryminujących warunków udziału w postępowaniu poprzez określenie
wymogu doświadczenia,
zmiany terminu na składanie ofert bez publikacji w DUUE,
braków w dokumentacji.
2.5.5. Ocena spełniania przez
edukacyjno-prewencyjnych
system
przeciwdziałania
nieprawidłowościom
funkcji
Czy stworzony system pełni funkcje edukacyjno-prewencyjne, tzn. czy beneficjenci popełniają w kolejnych
zamówieniach uprzednio stwierdzone błędy, czy też uczą się na swoich błędach? A może liczą na to, że
ewentualne uchybienia wykryje kontrola OPI?
Ocena spełniania przez system przeciwdziałania nieprawidłowościom funkcji edukacyjnoprewencyjnych została w dużym stopniu przeprowadzona we wcześniejszych częściach
niniejszego raportu. W tym miejscu warto jedynie dodać, że zdaniem przedstawicieli IW, z
którymi przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione, stworzony system w optymalnym
zakresie spełnia funkcję prewencyjną. Dzięki kontrolom beneficjenci popełniają mniej błędów.
Należy jednak podkreślić, że w przypadku projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII
możliwości uczenia się na własnych błędach są ograniczone z tego powodu, że niektóre
postępowania określonego rodzaju są prowadzone tylko raz, np. gdy projekt zakłada budowę
jednego budynku, to przetarg na wybudowanie budynku odbywa się tylko jednokrotnie w
ramach projektu. Beneficjenci Priorytetu XIII stanowią niewielką grupę podmiotów, dodatkowo
funkcjonującą w obrębie tego samego sektora. Często się ze sobą komunikują w celu wymiany
doświadczeń. Dlatego można stwierdzić, że nawet jeżeli nie mają w niektórych przypadkach
możliwości uczenia się na własnych błędach, to starają się uczyć na błędach innych
beneficjentów. Ponadto w przypadku pojawienia się nieprawidłowości u danego beneficjenta,
odnośnie których występuje zagrożenie, że mogą się one pojawić również u innych
beneficjentów, wystosowywane są pisma do beneficjentów, w jaki sposób należy unikać tego
typu nieprawidłowości.
Zdaniem przedstawicieli IW przypadki niedbale przygotowanej dokumentacji przetargowej
poddawanej przez beneficjentów kontroli ex ante z oczekiwaniem, że IW poprawi przesłaną
przez beneficjenta dokumentację przetargową, zdarzają się sporadycznie. W takich przypadkach
ze strony IW wysyłana jest informacja, że przygotowana dokumentacja nie spełnia
podstawowych wymagań, w związku czy należy ją przygotować z większą starannością i wtedy
zostanie ona poddana ponownej kontroli. Mimo, że kontrole ex ante mają za zadanie przede
wszystkim służyć pomocą beneficjentom, by ich postępowania były jak najlepiej przygotowane,
to z drugiej strony, IW może jedynie skontrolować prawidłowość przygotowanej dokumentacji
przetargowej, nie może jednak brać udziału w jej przygotowaniu.
81
Raport końcowy
System przeciwdziałania, wykrywania i usuwania nieprawidłowości w
optymalnym
stopniu pełni funkcję edukacyjno-prewencyjną.
Szczególnie istotną rolę w tym zakresie odgrywają prowadzone przez
IW kontrole ex ante.
2.6.
Sprawność funkcjonowania obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII
osi PO IiŚ
2.6.1. Sprawność systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ
Czy system obsługi uchybień/nieprawidłowości w ramach XIII osi PO IiŚ działa sprawnie? Czy liczba osób
zaangażowanych w obsługę uchybień/nieprawidłowości jest wystarczająca? Jaki jest średni czas realizacji
poszczególnych zadań związanych z obsługą uchybień/nieprawidłowości? Czy czas ten można skrócić?
Jeżeli tak, to w jaki sposób? Jeżeli nie, to dlaczego? Czy w systemie obsługi uchybień/nieprawidłowości
występują spiętrzenia natężenia prac? Jeżeli tak, to czym są spowodowane i jak można im zapobiec w
przyszłości?
Główną komórką Ośrodka Przetwarzania Informacji zaangażowaną we wdrażanie Priorytetu XIII
PO IiŚ jest Dział Wdrażania XIII Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Infrastruktura
i Środowisko (DW XIII PO IiŚ) w Pionie Wdrażania Funduszy. We wdrażanie Priorytetu XIII są
zaangażowane również inne komórki z Pionu Wdrażania Funduszy, tj. Dział Pomocy Technicznej
PO IG i PO IiŚ oraz Dział Informacji i Promocji PO IG i PO IiŚ oraz inne piony wyróżnione w
ramach OPI, tj. Pion Utrzymania Zasobów, Pion Budżetu i Finansów, a także Dział Zarządzania
Kapitałem Ludzkim. Za osoby zaangażowane w obsługę uchybień i nieprawidłowości można
uznać przede wszystkim osoby zatrudnione w DW XIII PO IiŚ. Zasoby tego działu stanowią 33
etaty, w tym 8 etatów, to stanowiska ds. kontroli (wraz z liderem ds. kontroli), 13 etatów, to
stanowiska ds. weryfikacji rozliczeń (6 etatów w pierwszym zespole ds. rozliczeń oraz 7 etatów
w drugim zespole, w tym dwa etaty liderów zespołów ds. rozliczeń), 8 etatów to stanowiska ds.
obsługi wniosków (wraz z liderem zespołu), 2 etaty to stanowisko ds. monitoringu i
sprawozdawczości (wraz liderem), a także stanowisko ds. obsługi sekretarskiej oraz stanowisko
kierownika Działu.
Zdaniem przedstawicieli Instytucji Wdrażającej, z którymi przeprowadzono indywidualne
wywiady pogłębione, liczba osób zaangażowanych w zadania związane z przeciwdziałaniem,
wykrywaniem i usuwaniem nieprawidłowości jest wystarczająca. Co prawda zdaniem badanych
z końcem każdego roku kalendarzowego występują nieznaczne spiętrzenia prac, jednak nie są
one spowodowane niewystarczającą liczbą pracowników lub niewłaściwą organizacją pracy, lecz
wynikają one ze specyfiki funkcjonowania instytucji beneficjentów. W okresie wakacyjnym w
związku z sezonem urlopowym na uczelniach, występują nieznaczne przestoje w realizacji
projektów, a co za tym idzie w obszarze kontroli zamówień prowadzonych przez IW. Natomiast
pod koniec roku kalendarzowego, w związku ze zbliżającym się końcem roku budżetowego,
beneficjenci zlecają najwięcej zamówień, co z kolei wiąże się z większą liczbą kontroli
prowadzonych przez IW. Można jednak stwierdzić, że występujące spiętrzenia mają charakter
„kontrolowany” i nie zagrażają prawidłowości zadań realizowanych przez IW. W przypadku
sprawozdawczości spiętrzenia narastają z końcem każdego okresu sprawozdawczego, tj. z
końcem każdego kwartału, jednak również w tym przypadku nie są one na tyle duże, by
skutkowały opóźnieniami w realizacji zadań. Rozwiązaniem stosowanym w tym zakresie jest
również przygotowywanie dokumentacji na bieżąco, tak by praca pod koniec roku
sprawozdawczego polega przede wszystkim na przygotowaniu zestawienia zbiorczego. Podobnie
82
Raport końcowy
w przypadku weryfikacji wniosków o płatność spiętrzenia prac następują na przełomach
kwartałów. Jest to spowodowane tym, że znaczna część beneficjentów składa wnioski o
płatność pod koniec każdego kwartału. Mimo występujących spiętrzeń nie pojawiają się
przypadki przekraczania terminów weryfikacji wniosków o płatność.
Przedstawiciele IW wysoko oceniają potencjał kadrowy swojej instytucji. Część z pracowników
posiada duże doświadczenie w zakresie stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.
Doświadczenie to jest na tyle duże, że korzystanie ze wsparcia prawnego ma miejsce jedynie w
przypadku bardzo skomplikowanych i nietypowych spraw.
Biorąc pod uwagę specyfikę problematyki niemożliwe jest jednoznaczne określenie średniego
czasu realizacji poszczególnych zadań związanych z obsługą nieprawidłowości, ponieważ każdy
przypadek stwierdzonej nieprawidłowości ma charakter indywidualny. Istotnym elementem
oceny,
czy
czas
prowadzenia
poszczególnych
zadań
związanych
z
obsługą
uchybień/nieprawidłowości jest odpowiedni, są opinie uzyskane od beneficjentów. Beneficjenci
podczas indywidualnych wywiadów pogłębionych wskazywali przede wszystkim na długotrwałe
procedury kontroli, które w przypadku stwierdzenia lub podejrzenia uchybień lub
nieprawidłowości trwają nawet kilka miesięcy. Z drugiej strony spotyka się to jednak ze
zrozumieniem ze strony badanych, gdyż skrócenie czasu kontroli mogłoby się wiązać z tym, że
nie byłyby one prowadzone wystarczająco dokładnie. Ponadto konieczne jest zapewnienie
odpowiedniego czasu w celu umożliwienia beneficjentom złożenia wyjaśnień czy ewentualnych
zastrzeżeń do wyników przeprowadzonych kontroli.
Na podstawie przeprowadzonych analiz można stwierdzić, że system
przeciwdziałania, wykrywania i usuwania uchybień i nieprawidłowości
działa sprawnie. Liczba osób zatrudnionych w IW jest wystarczająca, a
występujące okresowe spiętrzenia prac nie są na tyle duże, by
zagrażały sprawnej realizacji zadań.
2.6.2. Wyniki analizy SWOT
Jakie są silne, a jakie słabe strony systemu obsługi uchybień/nieprawidłowości? Jakie czynniki
wewnętrzne,
a
jakie
zewnętrzne
wpływają
na
sprawność
funkcjonowania
obsługi
uchybień/nieprawidłowości?
W poniższej tabeli przedstawiono wyniki analizy SWOT systemu przeciwdziałania, wykrywania i
usuwania nieprawidłowości. Czynniki wewnętrzne zostały sformułowane w formie silnych i
słabych stron, a czynniki zewnętrzne – w formie szans i zagrożeń.
Tabela 5.
Wyniki analizy SWOT
Silne strony
Uznanie
za
użyteczne
przez
beneficjentów
stosowanych przez nich wewnętrznych procedur w
zakresie udzielania zamówień
Wysoki potencjał kadrowy beneficjentów, jak również
wysoki poziom doświadczenia w realizacji tego typu
inwestycji
Dobra komunikacja pomiędzy IW a beneficjentami,
pomiędzy IW a IP
Stosowanie przez IW rozwiązań ułatwiających
wymianę informacji i korzystanie z najbardziej
aktualnych informacji (cotygodniowe spotkania
wewnątrz komórek IW, dysk wewnętrzny)
Słabe strony
Udzielanie przez instytucje systemu wdrażania
"miękkich" odpowiedzi na pytania zadawane przez
beneficjentów, tj. z zastrzeżeniem, że interpretacja
może zostać zakwestionowana przez inne instytucje
Przenoszenie konsekwencji na beneficjenta w
przypadku zakwestionowania przez inne instytucje
wyników kontroli przeprowadzonych przez IW
Brak procedur monitorowania jakości prowadzonych
kontroli
Wprowadzanie regulacji w formie zaleceń
Niestabilność obowiązujących regulacji
Zobowiązanie
beneficjenta
w
umowie
o
83
Raport końcowy
Prowadzenie kontroli projektów zaawansowanych
finansowo
przed
podpisaniem
umowy
o
dofinansowanie projektu
Prowadzenie kontroli ex ante
Brak istotnych problemów w odróżnianiu uchybień od
nieprawidłowości
Umiarkowana wartość nieprawidłowości ostatecznych
w stosunku do wartości podpisanych umów
Brak zagrożenia ze strony zidentyfikowanych
nieprawidłowości dla osiągnięcia celów Priorytetu XIII
PO IiŚ
Wystarczające zasoby kadrowe w IW
Szanse
Niskie ryzyko
Europejską
Źródło:
cofnięcia
środków
przez
Komisję
dofinansowanie do przestrzegania wytycznych, które
nie są mu znane w dniu podpisania umowy
Ryzyko znacznego wzrostu wartości stwierdzonych
nieprawidłowości w sytuacji, gdyby stwierdzonym
nieprawidłowościom
wstępnym
nadano
status
ostateczny
Posługiwanie się jedynie metodą wskaźnikową podczas
określania wartości korekty finansowej bez odnoszenia
się do wartości faktycznie wyrządzonej szkody, w
związku z czym wartość korekty finansowej może być
znacznie wyższa niż wartość wyrządzonej szkody (np.
w przypadku stosowania w zamówieniach nazw
własnych,
znaków
towarowych,
parametrów
technicznych, patentów itp.)
Stosowanie
nieadekwatnych
stawek
korekt
finansowych do wyrządzonej szkody
Zagrożenia
Zmienność przepisów prawa
Niewystarczające dostosowanie przepisów prawa
polskiego do prawa wspólnotowego/niepewność czy
polskie prawo jest w wystarczającym stopniu
dostosowane do prawa wspólnotowego
Niejasne przepisy prawa odnośnie możliwości
stosowania trybu z wolnej ręki do wyboru wykonawcy
nadzoru autorskiego
2.6.3. Wyniki analizy ryzyka
Uzupełnienie analizy SWOT stanowi analiza ryzyka. Analizę ryzyka przeprowadzono na kilku
płaszczyznach. Za punkt wyjścia uznano analizę zagrożeń zidentyfikowanych w Dokumencie
Programowym. Następnie dokonano analizy zagrożeń identyfikowanych przez beneficjentów we
wnioskach o dofinansowanie. Powyższe dwie płaszczyzny porównano z nieprawidłowościami
występującymi w projektach realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ. Dzięki temu
możliwe było porównanie, czy zagrożenia identyfikowane z jednej strony na poziomie
Dokumentu Programowego, z drugiej zaś na poziomie projektów, są zbieżne z występującymi
nieprawidłowościami. Innymi słowy, celem porównania identyfikowanych zagrożeń z
występującymi nieprawidłowościami, było zweryfikowanie, czy zagrożenia te zostały
zidentyfikowane w sposób trafny. Należy jednak zauważyć, że chociaż określenie trafności
identyfikacji zagrożeń poprzez porównanie ich z występującymi nieprawidłowościami wydaje się
rozwiązaniem najbardziej odpowiednim, to zastosowanie tego podejścia wiąże się z pewnymi
trudnościami. Przy przyjęciu uproszczonego założenia można by stwierdzić, że zupełna (idealna)
trafność identyfikacji zagrożeń miała by miejsce w sytuacji, gdyby wszystkie zidentyfikowane
zagrożenia skutkowały wystąpieniem nieprawidłowości w trakcie realizacji Priorytetu i projektów
w ramach Priorytetu. Jednak identyfikacji zagrożeń nie dokonuje się w celach prognostycznych,
lecz w celach prewencyjnych. Innymi słowy, nie chodzi o to, by przewidzieć, jakie
nieprawidłowości wystąpią, ale o to, by zapobiec ich wystąpieniu. Zatem identyfikację zagrożeń
należy uznać za trafną również w sytuacji, gdy podjęto odpowiednie działania zaradcze, które
zapobiegły wystąpieniu nieprawidłowości. Jak słusznie zauważono w „Dokumencie
Programowym”: „Wczesna identyfikacja potencjalnych zagrożeń dla prawidłowej realizacji
programu powinna pozwolić na identyfikację możliwych do wykonania działań zapobiegawczych
[…]”6. W przypadku, gdy nieprawidłowości zostały przewidziane, a mimo to wystąpiły, to co
prawda można mówić o trafności identyfikacji zagrożeń, jednak nie można mówić o trafności
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko. Narodowe Strategiczne Ramy
Odniesienia 2007-2013 (wersja zaakceptowana przez Komisję Europejską 5 grudnia 2007 r.), s. 75.
6
84
Raport końcowy
podjętych działań, które miały zapobiec ich wystąpieniu. W praktyce z punktu widzenia
funkcjonowania systemu wdrażania Priorytetu sama identyfikacja zagrożeń ma drugorzędne
znaczenie, jeżeli nie prowadzi ona do podejmowania działań zaradczych, skutecznie
zapobiegających wystąpieniu nieprawidłowości, co zilustrowano na rysunku poniżej.
Prawdopodobieostwo
wystąpienia zagrożenia
Identyfikacja
zagrożenia
Trafnośd podjętych
działao zaradczych
Prawdopodobieostwo
wystąpienia
nieprawidłowości
Wysokie
Niezidentyfikowane
Brak możliwości podjęcia
działao zaradczych
Wysokie
Wysokie
Zidentyfikowane
Brak podjęcia
odpowiednich działao
zaradczych
Wysokie
Wysokie
Zidentyfikowane
Podjęto odpowiednie
działania zaradcze
Niskie
Niskie
Zidentyfikowane
Podjęto odpowiednie
działania zaradcze
Niskie
Niskie
Niezidentyfikowane
Brak możliwości podjecia
działao zaradczych
Niskie
Rysunek 5.
Prawdopodobieństwo
wystąpienia
prawdopodobieństwa wystąpienia zagrożenia
Źródło:
nieprawidłowości
w
kontekście
Ponadto, jak ukazano na powyższym rysunku, istotne znaczenie ma przede wszystkim
identyfikowanie realnych zagrożeń. Identyfikacja zagrożeń o drugorzędnym wpływie lub o
niskim prawdopodobieństwie wystąpienia oraz podejmowanie działań zaradczych nie zmniejsza
istotnie prawdopodobieństwa wystąpienia nieprawidłowości, gdyż prawdopodobieństwo to i tak
byłoby niskie. Zagrożenia można podzielić na wewnętrzne i zewnętrzne. O ile w przypadku
zagrożeń wewnętrznych możliwe jest zlikwidowanie zarówno przyczyn ich występowania jak i
skutków, o tyle w przypadku zagrożeń zewnętrznych zlikwidowanie przyczyn ich występowania
jest trudne, czy wręcz niemożliwe. Możliwe jest jednak podjęcie odpowiednich działań
zaradczych minimalizujących skutki zagrożeń zewnętrznych.
Na podstawie wyników analiz zaprezentowanych w „Dokumencie Programowym” można
wskazać następujące czynniki ryzyka, mogące prowadzić do występowania nieprawidłowości w
obrębie Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013:
Trudności w pozyskaniu odpowiednich wykonawców na potrzeby realizacji inwestycji z
powodu niewystarczającej liczby wykonawców na rynku;
Brak środków krajowych na współfinansowanie inwestycji;
Długotrwałe procedury wdrażania Programu;
Nieelastyczne procedury;
Trudności w komunikacji i koordynacji zadań;
Niewystarczająca liczba wykwalifikowanych pracowników posiadających odpowiednie
doświadczenie, odpływ wykwalifikowanych pracowników;
Błędy w opracowaniu projektu/błędy we wniosku o dofinansowanie;
85
Raport końcowy
Nieprawidłowo oszacowane ryzyko związane z realizacją projektu;
Zbyt optymistycznie zaplanowany harmonogram realizacji projektu i pojawianie się w
związku z tym opóźnień w realizacji;
Nieodpowiednie określenie kryteriów wyboru projektów, tj. określenie takich kryteriów,
które nie gwarantują wyboru do dofinansowania projektów o odpowiedniej jakości;
Nieprawidłowo przeprowadzona ocena wniosków o dofinansowanie, nieodpowiedni
dobór ekspertów oceniających projekty
Błędy we wnioskach o płatność;
Opóźnienia w realizacji płatności;
Niedostateczne działania ewaluacyjne oraz ograniczone doświadczenie instytucji w
realizacji takich działań7.
Ponadto w „Dokumencie Programowym” wskazano zagrożenia dla sektora szkolnictwa
wyższego, stanowiące element analizy SWOT. Są one następujące:
Duża fluktuacja nauczycieli akademickich i potencjalnych przyszłych pracowników ze
szkolnictwa wyższego;
Wolniejsze tempo wzrostu liczby kadry akademickiej o najwyższych kwalifikacjach w
stosunku do tempa wzrostu liczby studentów;
Utrzymująca się niekorzystna struktura wiekowa kadry akademickiej;
Zbyt niskie, ogólne nakłady z budżetu państwa na rozwój szkolnictwa wyższego;
Migracja młodzieży w poszukiwaniu atrakcyjniejszych warunków dla zdobywania
wykształcenia za granicą;
Zmniejszenie liczby młodzieży w wieku 18-24 lat uwarunkowane czynnikami
demograficznymi.
Poniżej dokonano prezentacji graficznej czynników ryzyka wskazanych w „Dokumencie
Programowym” z wykorzystaniem „Diagramu Ishikawy”.
7
Por. Ibidem, s. 75-76.
86
Kategoria przyczyn I
Wykonawstwo
Niewystarczająca liczba
wykonawców na rynku
Kategoria przyczyn II
Finanse
Brak środków krajowych na realizację
inwestycji
Błędy we wnioskach o płatność
Opóźnienia w realizacji płatności
Kategoria przyczyn III
Zasoby ludzkie
Niewystarczające zasoby
kadrowe/odpływ wykwalifikowanych
pracowników
Fluktuacja kadr
Zbyt niskie nakładany z budżetu państwa na
rozwój szkolnictwa wyższego
Odpływ młodzieży do uczelni
zagranicznych
Niedostateczne działania ewaluacyjne
Trudności w koordynacji zadań
Zmniejszenie liczby studentów ze
względu na niż demograficzny
Zbyt optymistycznie zaplanowany
harmonogram realizacji projektu
Nieprawidłowo oszacowane ryzyko
związane z realizacją projektu
Błędy w przygotowaniu
projektu/wniosku o dofinansowanie
Trudności w komunikacji
Nieelastyczne procedury
Długotrwałe procedury
Kategoria przyczyn IV
Popyt
Niekorzystna struktura wiekowa kadry
akademickiej
Nieprawidłowe kryteria wyboru projektów
Nieprawidłowa ocena projektów
Kategoria przyczyn V
Zarządzanie
Rysunek 6.
Diagram Ishikawy czynników ryzyka wskazanych w „Dokumencie Programowym”
Źródło:
opracowanie własne na podstawie danych zawartych w „Dokumencie Programowym”
www.psdb.com.pl
Kategoria przyczyn VI
Przygotowanie projektu
Problem
Trudności w
realizacji
projektów
Z kolei beneficjenci we wnioskach o dofinansowanie wskazywali następujące czynniki ryzyka:
wzrost nakładów inwestycyjnych, w tym wzrost wynagrodzeń pracowników
budowalnych oraz wzrost cen materiałów budowlanych i innych środków trwałych,
przekroczenie budżetu inwestycji;
słaba koordynacja zasobów ludzkich;
zmiany w strukturze organizacyjnej Beneficjenta;
niedostateczne doświadczenie Beneficjenta w realizacji tak dużego projektu
inwestycyjnego;
wzrost kosztów eksploatacyjnych, w tym wzrost energii i innych mediów oraz wzrost
wynagrodzeń pracowników naukowych;
spadek popytu na usługi świadczone przez uczelnię spowodowany przede wszystkim
spadkiem liczby studentów;
pogorszenie zyskowności działalności prowadzonej przez uczelnie, w tym mniejsze
przychody z projektu niż założono;
utrata renomy uczelni;
utrata płynności finansowej projektu lub uczelni;
oddziaływania konkurencyjne ze strony innych uczelni;
zmiana zakresu projektu;
niższa dotacja z UE lub brak dofinansowania z UE;
zmniejszenie dotacji dla uczelni z budżetu państwa;
uznanie niektórych kosztów za niekwalifikowalne;
opóźnienia związane z prowadzeniem postępowań o udzielenie zamówienia
publicznego;
błędy w prowadzeniu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego;
problemy z wyłonieniem wykonawców;
niedotrzymywanie terminów przez wykonawców;
błędy w zaprojektowaniu inwestycji, w tym niezastosowanie odpowiednich rozwiązań
technicznych i technologicznych;
niewykonanie lub nieprawidłowe wykonanie zamówień przez wykonawców;
protesty ze strony lokalnej społeczności;
problemy związane z oddziaływaniem projektu na środowisko;
siła wyższa;
globalny kryzys finansowy.
Spośród powyżej wymienionych następujące zagrożenia były wskazywane najczęściej:
wzrost nakładów inwestycyjnych, w tym wzrost wynagrodzeń pracowników
budowalnych oraz wzrost cen materiałów budowlanych i innych środków trwałych,
przekroczenie budżetu inwestycji;
wzrost kosztów eksploatacyjnych, w tym wzrost energii i innych mediów oraz wzrost
wynagrodzeń pracowników naukowych;
spadek popytu na usługi świadczone przez uczelnię spowodowany przede wszystkim
spadkiem liczby studentów;
problemy z wyłonieniem wykonawców;
niedotrzymywanie terminów przez wykonawców;
niewykonanie/nieprawidłowe wykonanie zamówień przez wykonawców.
www.psdb.com.pl
Kategoria przyczyn I
Wykonawstwo
Wzrost kosztów wykonawstwa
Problemy z wyłonieniem wykonawców
Niedotrzymywanie terminów przez
wykonawców/nieprawidłowe wykonanie
zamówień
Błędy i opóźnienia w prowadzeniu
postępowań
Kategoria przyczyn II
Finanse
Kategoria przyczyn III
Zasoby ludzkie
Przekroczenie budżetu inwestycji
Wzrost kosztów eksploatacyjnych
Utrata płynności finansowej projektu/uczelni,
brak środków na realizacje projektu
Niedostateczne doświadczenie
Mniejsze przychody z projektu niż założono
Zakwestionowanie kwalifikowalności kosztów
Globalny kryzys finansowy
Utrata renomy uczelni
Zmiany w strukturze organizacyjnej
beneficjenta
Oddziaływanie konkurencyjne ze
strony innych uczelni (w tym
Trudności w koordynacji zadań
zagranicznych)
Zmniejszenie liczby studentów
Długotrwałe procedury udzielania zamówień
ze względu na niż
demograficzny
Kategoria przyczyn IV
Popyt
Protesty ze strony lokalnej społeczności
Siła wyższa
Oddziaływanie projektu na środowisko
Błędy w zaprojektowaniu inwestycji
Zmiana zakresu projektu
Kategoria przyczyn V
Zarządzanie
Kategoria przyczyn VI
Przygotowanie projektu
Rysunek 7.
Diagram Ishikawy czynników ryzyka wskazanych we wnioskach o dofinansowanie
Źródło:
opracowanie własne na podstawie danych zawartych we wnioskach o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
www.psdb.com.pl
Problem
Trudności w
realizacji
projektów
W poniższej tabeli przedstawiono wyniki oceny, w jakim poszczególne czynniki ryzyka wskazane
w „Dokumencie Programowym” zagrażają prawidłowej realizacji Priorytetu XIII PO IiŚ lub
projektów w ramach niego realizowanych. Ocena została dokonana przez ekspertów Zespołu
Badawczego w oparciu o wyniki analiz przeprowadzonych w niniejszym badaniu.
Tabela 6.
Ocena czynników ryzyka zidentyfikowanych w „Dokumencie Programowym”
Czynnik ryzyka
Zagrożenie
Uzasadnienie
Kategoria przyczyn I. Wykonawstwo
Niewystarczająca
Niskie
Z danych uzyskanych w ramach badania CATI wynika, w przypadku
liczba
wykonawców
niektórych
beneficjentów
wystąpiła
konieczność
unieważnienia
na rynku
postępowania ze względu na brak ofert, jednak przypadki te są na tyle
rzadkie, że nie stanowią one istotnego zagrożenia dla prawidłowej
realizacji projektów oraz Priorytetu XIII PO IiŚ.
Kategoria przyczyn II. Finanse
Brak
środków Niskie
W związku z kryzysem finansowym, jak również w związku z wysokim
krajowych
na
deficytem w budżecie państwa mogą wystąpić trudności w
realizację inwestycji
wygospodarowaniu środków krajowych na realizację inwestycji, jednak
ze względu na zobowiązanie do zagwarantowania środków w związku z
podpisaniem umowy o dofinansowanie, ryzyko takie można uznać za
niskie.
Błędy we wnioskach o Niskie
Z analiz przeprowadzonych w ramach badania wynika, że błędy
płatność
pojawiające się we wnioskach o płatność mają przede wszystkim
charakter formalny. W związku z tym są nie są one na tyle poważne, by
zagrażały prawidłowej realizacji projektów oraz Priorytetu XIII PO IiŚ.
Opóźnienia
w Niskie
W ramach badania nie stwierdzono występowania opóźnień w realizacji
realizacji płatności
płatności zagrażających prawidłowej realizacji projektów oraz Priorytetu
XIII PO IiŚ.
Zbyt niskie nakłady z Średnie
Niskie nakłady z budżetu państwa stanowią jedną z najpoważniejszych
budżetu państwa na
trudności, z jakimi boryka się szkolnictwo wyższe w Polsce. Czynnik ten
rozwój
szkolnictwa
może stanowić zagrożenie dla prawidłowej realizacji projektów na etapie
wyższego
zapewnienia ich trwałości.
Kategoria przyczyn III. Zasoby ludzkie
Niewystarczające
Niskie
Instytucje beneficjentów dysponują wysoko wykwalifikowaną kadrą.
zasoby
Ponadto charakteryzują się one stabilnością zatrudnienia. W ramach
kadrowe/odpływ
badania nie zaobserwowano zjawiska odpływu wykwalifikowanych kadr.
wykwalifikowanych
pracowników,
fluktuacja kadr
Niekorzystna struktura Średnie
Na obecnym etapie wdrażania trudno jest określić wpływ struktury
wiekowa
kadry
wiekowej kadry akademickiej na przebieg realizacji projektów w ramach
akademickiej
Priorytetu XIII PO IiŚ oraz zapewnienie ich trwałości.
Kategoria IV. Popyt
Odpływ młodzieży do Niskie
Możliwy jest wzrost oddziaływania konkurencyjnego ze strony uczelni
uczelni zagranicznych
zagranicznych. Nie wydaje się jednak, by odpływ młodzieży do uczelni
zagranicznych był na tyle duży, by miał istotny wpływ na zmniejszenie
liczby kandydatów na studia na uczelniach krajowych.
Zmniejszenie
liczby Wysokie
Chociaż kierunki studiów wsparte w wyniku realizacji projektów cieszą się
studentów w związku
wysokim popytem ze strony kandydatów, to ryzyko spadku popytu w
z
niżem
związku z niżem demograficznym należy uznać za realne.
demograficznym
Kategoria przyczyn V. Zarządzanie
Niedostateczne
Niskie
W ramach Priorytetu XIII PO IiŚ zlecono i zrealizowano kilka badań
działania ewaluacyjne
ewaluacyjnych, co świadczy o podejmowaniu przez IP działań
ewaluacyjnych.
Trudności
w Niskie
Na poziomie IW nie występują trudności w koordynacji zadań. W
koordynacji zadań
większości przypadków trudności te nie występują również na poziomie
projektów.
Trudności
w Niskie
W ramach badania nie odnotowano trudności w komunikacji pomiędzy
komunikacji
instytucjami systemu wdrażania wewnątrz nich, jak również pomiędzy IW
a beneficjentami
Nieelastyczne
Wysokie
Czynnikiem
ryzyka
istotnie
wpływającym
na
występowanie
procedury
nieprawidłowości w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ jest nieelastyczne
podejście do procedur nakładania korekt finansowych, przez co możliwe
są przypadki, w których wartość nałożonej korekty finansowej może być
www.psdb.com.pl
Raport końcowy
Długotrwałe
procedury
Zbyt
optymistyczne
zaplanowanie
harmonogramu
projektu
Nieprawidłowo
oszacowane
ryzyko
związane z realizacją
projektu
Błędy
przygotowaniu
projektu/wniosku
dofinansowanie
znacznie wyższa niż wartość wyrządzonej szkody.
Podczas wywiadów pogłębionych z beneficjentami pojawiały się opinie,
że prowadzone kontrole są długotrwałe.
Kategoria przyczyn VI. Przygotowanie projektu
Średnie
W związku z tym, że opóźnienia w realizacji projektów wystąpiły w
przypadku 1/3 projektów objętych badaniem CATI, co w dużym stopniu
w odniesieniu do tych przypadków może świadczyć o zbyt
optymistycznym zaplanowaniu harmonogramu realizacji projektów.
Średnie
W związku z umiarkowanym poziomem nieprawidłowości występujących
w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ można stwierdzić, że na chwilę obecną
nie występują przesłanki wskazujące na nieprawidłowo oszacowane
ryzyko związane z realizacją projektu. Jednak ze względu na to, że na
obecnym etapie wdrażania w znacznej części projektów pozostało jeszcze
wiele zadań do zrealizowania, nie można wykluczyć w przyszłości
wystąpienia problemów wskazujących na nieprawidłowe oszacowanie
ryzyka.
Wysokie
Jako konsekwencję błędów w przygotowaniu projektów można uznać
jedną z najczęściej pojawiających się nieprawidłowości w projektach
realizowanych w ramach Priorytetu XIII, tj. stosowanie nazw własnych,
znaków towarowych, parametrów technicznych, patentów itp. Często
przyczyną powstania tej nieprawidłowości było to, że niedozwolone
określenia zostały zawarte w projektach, w wyniku czego znajdowały się
one również w dokumentacji przetargowej.
Niskie
W związku z umiarkowanym poziomem nieprawidłowości występujących
w projektach w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ brak jest podstaw, by
stwierdzić nieprawidłowe określenie kryteriów wyboru projektów.
Średnie
Podczas wywiadów pogłębionych niektórzy beneficjenci wskazywali na
kwestionowanie przez IW kwalifikowalności poniesionych wydatków,
mimo że były one zgodne z zapisami dokumentacji aplikacyjnej, w
związku z czym były poddawane ocenie na etapie składania wniosku. Na
etapie oceny projektów nie wychwycono również stosowania w
dokumentacji projektowej nazw własnych, znaków towarowych,
parametrów technicznych, patentów itp., które na etapie realizacji
projektów były przyczyną znacznej liczby nieprawidłowości.
Średnie
w
o
Nieprawidłowe
kryteria
wyboru
projektów
Nieprawidłowa ocena
projektów
Podobniej jak we wcześniejszym przypadku poniżej przedstawiono tabelę, w której wskazano
czynniki ryzyka zidentyfikowane we wnioskach o dofinansowanie oraz dokonano oceny stopnia,
w jakim zagrażają one prawidłowej realizacji Priorytetu, jak również projektów w ramach niego
realizowanych.
Tabela 7.
Ocena czynników ryzyka zidentyfikowanych we wnioskach o dofinansowanie projektu
Czynnik ryzyka
Zagrożenie
Uzasadnienie
Kategoria przyczyn I. Wykonawstwo
Wzrost
kosztów Niskie
Chociaż w początkowej fazie wdrażania Programu ryzyko to było
wykonawstwa
wysokie w związku z rosnącymi cen usług i materiałów budowlanych,
to na obecnym etapie wdrażania nie obserwuje się wzrostu w tym
zakresie. Biorąc pod stan zaawansowania prac budowlanych w
projektach ewentualny wzrost cen usług budowalnych i
wykonawstwa nie powinien stanowić zagrożenia prawidłowej
realizacji projektów w przyszłości.
Problemy z wyłonieniem Niskie
wykonawców
niektórych projektów wystąpiła konieczność unieważnienia
postępowania ze względu na brak ofert, jednak przypadki te są na
tyle rzadkie, że nie stanowią one istotnego zagrożenia dla
prawidłowej realizacji projektów oraz Priorytetu XIII PO IiŚ.
Niedotrzymywanie terminów Średnie
przez
niektórych projektów mają miejsce opóźnienia w realizacji projektów
wykonawców/nieprawidłowe
spowodowanych niedotrzymywaniem terminów przez wykonawców,
wykonanie zamówień
czy też trudności w prawidłowej realizacji zamówień, jednak nie są
one na tyle poważne, by zagrażały prawidłowej realizacji projektów.
Błędy i opóźnienia w Średnie
W projektach realizowanych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
prowadzeniu postępowań
pojawiają się błędy w prowadzeniu postępowań, skutkujące
nieprawidłowościami, jednak nie są one na tyle poważne, by
zagrażać prawidłowej realizacji projektów i Priorytetu.
91
Raport końcowy
Przekroczenie
budżetu
inwestycji/wzrost nakładów
inwestycyjnych
Wzrost
eksploatacyjnych
kosztów
Utrata płynności finansowej
projektu/uczelni,
brak
środków
na
realizację
projektu
Mniejsze
przychody
z
projektu niż założono
Zakwestionowanie
kwalifikowalności kosztów
Globalny kryzys finansowy
Niedostateczne
doświadczenie
Utrata renomy uczelni
Oddziaływanie
konkurencyjne ze strony
innych uczelni (w tym
zagranicznych)
Zmniejszenie
liczby
studentów ze względu na
niż demograficzny
Zmiany
w
strukturze
organizacyjnej beneficjenta
Trudności
w
koordynacji
Kategoria przyczyn II. Finanse
W projektach realizowanych w ramach Priorytetu pojawiają się
przypadki wzrostu nakładów inwestycyjnych spowodowane
koniecznością wykonania nieprzewidzianych wcześniej robót, jednak
ich skala nie jest na tyle poważna, by mogło to zagrażać prawidłowej
realizacji projektów i Priorytetu.
Średnie
Na wzrost kosztów eksploatacyjnych składają się zarówno koszty
energii oraz innych mediów, jak również koszty wynagrodzenia kadry
akademickiej. Zgodnie z planami Rządu RP do 2015 r. nastąpi 30%
wzrost minimalnych stawek wynagrodzenia dla pracowników
zatrudnionych w uczelniach w stosunku do roku 2012 r. Jednak nie
powinno stanowić, to zagrożenia dla prawidłowej realizacji projektu
w okresie zapewnienia jego trwałości, gdyż wraz ze wzrostem
wynagrodzeń powinien nastąpić wzrost dotacji budżetowej
przeznaczonej na ten cel. Z uwagi, że czynnik ryzyka związany ze
wzrostem cen energii i innych mediów odnosi się przede wszystkim
do realizacji projektów w okresie zapewnienia ich trwałości, nie
można wykluczyć jego wystąpienia.
Średnie
Środki na realizację projektów zostały zagwarantowane umową o
dofinansowanie, w związku z tym ryzyko braku środków na realizację
inwestycji jest niskie. Ze względu na to, że kwestia płynności
finansowej projektów w dużym stopniu odnosi się do okresu ich
trwałości, nie można wykluczyć wystąpienia tego czynnika.
Średnie
Z uwagi na to, że czynnik ryzyka odnosi się do okresu trwałości
projektu, nie można wykluczyć jego wystąpienia.
Niskie
Podczas wywiadów pogłębionych z beneficjentami wskazywano na
przypadki kwestionowania kwalifikowalności wydatków przez IW,
mimo że były one zgodne z dokumentacją projektową i powinny być
znane przez IW na etapie oceny dokumentacji projektowej.
Niskie
Globalny kryzys finansowy z jednej strony powoduje niestabilność
gospodarki, jednak z drugiej strony wpływa na zahamowanie
wzrostu cen towarów i usług. W związku z powyższym wpływ tego
czynnika na przebieg realizacji projektów i Priorytetu należy uznać
jako niski.
Kategoria przyczyn III. Zasoby ludzkie
Niskie
Beneficjenci realizujący projekty, jak i personel zaangażowany w ich
realizację w znacznej liczbie przypadków charakteryzują się wysokim
doświadczeniem w realizacji tego typu przedsięwzięć, jak również
wysokim potencjałem w tym zakresie, stąd też zagrożenie związane
z tym czynnikiem można uznać jako niskie.
Kategoria przyczyn IV. Popyt
Niskie
Ryzyko spadku popytu spowodowanego utratą renomy uczelni
można uznać jako niskie, jako że podmioty realizujące projekty,
charakteryzują się stabilnymi zasobami kadrowymi, jak również
ugruntowaną pozycją na rynku. Realizacja projektów w ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ powinna wręcz przyczynić się do wzrostu
renomy uczelni je realizujących.
Niskie
Realizacja projektów przyczyni się do podniesienia jakości zaplecza
technicznego uczelni, stąd też bardziej niż oddziaływania
konkurencyjnego ze strony innych uczelni można się spodziewać
oddziaływania konkurencyjnego na inne uczelnie ze strony uczelni
wspartych w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ.
Możliwy jest wzrost oddziaływania konkurencyjnego ze strony
uczelni zagranicznych. Nie wydaje się jednak, by odpływ młodzieży
do uczelni zagranicznych był na tyle duży, by miał istotny wpływ na
zmniejszenie liczby kandydatów na studia na uczelniach krajowych.
Wysokie
Chociaż kierunki studiów wsparte w wyniku realizacji projektów
cieszą się wysokim popytem ze strony kandydatów, to ryzyko spadku
popytu w związku z niżem demograficznym należy uznać za realne.
Kategoria przyczyn V. Zarządzanie
Niskie
Beneficjenci Priorytetu XIII PO IiŚ charakteryzują się stabilną
strukturą organizacyjną. Pewne ryzyko związane ze zmianami
struktury organizacyjnej mogą się pojawić w przypadku zmian władz
uczelni, jednak nie powinno to mieć istotnego wpływu na przebieg
realizacji projektów i zapewnienie ich trwałości.
Niskie
Na poziomie IW nie występują trudności w koordynacji zadań. W
Średnie
92
Raport końcowy
zadań
Długotrwałe
procedury
udzielania zamówień
Protesty
społeczności
lokalnej
Siła wyższa
Oddziaływanie projektu na
środowisko
Błędy w zaprojektowaniu
inwestycji/zmiana zakresu
projektu
większości przypadków trudności te nie występują również na
poziomie projektów.
Średnie
W projektach w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ zdarzają się przypadki
opóźnień związanych z przedłużającymi się procedurami udzielania
zamówień, jednak nie są one na tyle poważne, by zagrażały
prawidłowej realizacji projektów i Priorytetu.
Kategoria przyczyn VI. Przygotowanie projektu
Średnie
Realizacja projektów może skutkować protestami ze strony lokalnej
społeczności w szczególności w związku z utrudnieniami wywołanymi
budową inwestycji, jednak nie powinny one być na tyle poważne, by
zagrażały prawidłowej realizacji projektów.
Średnie
pojawiały się przypadki opóźnień w realizacji z powodu
niekorzystnych warunków pogodowych, jednak skala opóźnień tym
spowodowanych nie jest na tyle poważna, by zagrażać prawidłowej
realizacji projektów i Priorytetu.
Niskie
W związku z tym, że wsparcie w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ
dotyczy budowy budynków i zakupu wyposażenia, to występuje
niskie ryzyko negatywnego oddziaływania projektu na środowisko. W
przypadku projektów, w ramach których będą funkcjonować
laboratoria zastosowano odpowiednie zabezpieczenia, by w wyniku
prowadzonych eksperymentów nie doszło do skażenia środowiska.
Niskie
pojawiają się przypadki, w których konieczne było zmodyfikowanie
projektów ze względu na nieprzewidzenie wszystkich okoliczności.
Jednak błędy te nie są na tyle poważne, by zagrażały prawidłowej
realizacji projektów i Priorytetu XIII PO IiŚ. Zagrożenie takie
występuje w przypadku jednego projektu, gdzie m.in. błędy w
zaprojektowaniu inwestycji mogą skutkować rozwiązaniem umowy o
dofinansowanie projektu i uznaniem całości poniesionych kosztów
związanych z jego realizacją za niekwalifikowalne.
93
3.
Wnioski i rekomendacje
Tabela 8.
Wnioski i rekomendacje
Form
Tytuł
raportu
Nume
r
www.psdb.com.pl
Wniosek
Rekomendacja
W związku z powtarzającymi się
błędami z zakresu udzielania
zamówień
publicznych,
popełnianymi przez beneficjentów
Priorytetu XIII PO IiŚ, wskazane
jest organizowanie przez IP II
serii
szkoleń
dotyczących
udzielania zamówień publicznych.
[s. 56]
Szkolenia
te
powinny
mieć
charakter praktyczny. Szczególny
nacisk należy z jednej strony
położyć
na
analizę
błędów
pojawiających
się
podczas
przygotowania
postępowań
o
udzielenie zamówienia publicznego,
z drugiej zaś – na ukazanie
dobrych praktyk, które mogłyby
być
stosowane
podczas
przygotowywania
postępowań.
Istotny element szkolenia powinna
stanowić część warsztatowa. W
opinii
Wykonawcy
niniejszego
badania wskazane byłoby gdyby
programy
szkoleń
były
opracowywane i prowadzone przez
pracowników IW odpowiedzialnych
za
kontrole.
Dzięki
temu
beneficjenci mogliby być wyczulani
na obszary, na które kontrolerzy
zwracają
szczególną
uwagę.
Oprócz
szkoleń
prowadzonych
przez pracowników IW wskazane
byłoby zapraszanie w roli trenerów
(w miarę możliwości) pracowników
prowadzących kontrole z ramienia
UZP, czy też UKS. Przykładowe
szkolenia mogą dotyczyć z jednej
strony konkretnych problemów, np.
stosowania znaków towarowych,
nazw własnych, patentów, czy
parametrów technicznych. Mogą
Adresat
rekome
ndacji
IW
Sposób wdrożenia
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1. Określenie potrzeb
szkoleniowych
na
bazie
opinii
beneficjentów,
np.
poprzez
wysłanie
drogą
elektroniczną
krótkiej ankiety, jak
również
na
bazie
doświadczeń
kontrolujących
dotyczących obszarów
problemowych
pojawiających
się
podczas
prowadzonych
kontroli;
2. Określenie tematów
szkoleń;
3.
Wyznaczenie
trenerów;
4. Opracowanie zajęć;
5.
Określenie
harmonogramów
zajęć;
6.
Przeprowadzenie
Status
Termin
realizacji
Klasyfikacja
Na bieżąco
Rekomendacj
a operacyjna
Raport końcowy
również
polegać
na
analizie
przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych
oraz
zapisów
wytycznych i zaleceń, pod kątem
tego, jakie działania powodują ich
naruszenie. Wskazane jest również
poddawanie
podczas
szkoleń
szczegółowej analizie „taryfikatora”
z
ukazaniem
przykładów
skutkujących nałożeniem korekt
finansowych. Istotnym elementem
edukacyjnym
byłoby
również
wyczulanie Beneficjentów podczas
szkoleń na obszary, na które jest
zwracana
szczególna
uwaga
podczas kontroli. Szczegółowe
tematy szkoleń powinny z zakresu
udzielania zamówień publicznych
być również określane na bieżąco
na podstawie prowadzonej na
bieżąco
analizie
potrzeb
szkoleniowych.
zajęć;
7. Ewaluacja jakości
przeprowadzonych
zajęć.
Oczekiwany efekt:
podniesienie poziomu
wiedzy
praktycznej
beneficjentów
z
zakresu
udzielania
zamówień publicznych
oraz przeciwdziałania
wystąpieniu
nieprawidłowości
Ponadto oprócz szkoleń ogólnych
wskazane
jest
organizowanie
szkoleń indywidualnych, których
celem
byłoby
nie
tyle
przekazywanie
wiedzy
beneficjentom,
ile
wymiana
doświadczeń
pomiędzy
beneficjentami
a
IW.
Takie
spotkania mogłyby być również
okazją do wspólnego rozstrzygania
kwestii
problemowych
oraz
wypracowywania
wspólnych
rozwiązań, co zarazem mogłoby
wzmocnić partnerski charakter
relacji pomiędzy beneficjentami a
IW. [s. 56]
95
Raport końcowy
Kontrole
ex
ante
stanowią
najsilniejszą
stronę
systemu
przeciwdziałania, wykrywania i
usuwania nieprawidłowości ze
względu na funkcję prewencyjną.
Ich prowadzenie stanowi również
dobrą
praktykę
wartą
upowszechniania.
Do zwiększenia wpływu systemu
kontroli
procedur
zawierania
umów
na
ograniczenie
nieprawidłowości występujących
na
etapie
przygotowania
dokumentacji
przetargowej
mogłoby
przyczynić
się
zwiększenie liczby prowadzonych
kontroli oraz liczby projektów
objętych kontrolami ex ante.
Kontrole
ex
ante
zostały
przeprowadzone
jedynie
w
połowie projektów realizowanych
w ramach Priorytetu XIII PO IiŚ.
[s. 44]
Warto rozważyć możliwość nadania
kontrolom ex ante dokumentacji
przetargowej
charakteru
obligatoryjnego.
W
takim
przypadku
przeprowadzenie
procedury
przetargowej
przez
beneficjenta
byłoby
możliwe
dopiero po zaakceptowaniu pełnej
dokumentacji przetargowej przez
IW. Wdrożenie tej rekomendacji
może się wiązać z trudnościami ze
względu
na
konieczność
wygospodarowania dodatkowych
zasobów kadrowych, a co z tym
idzie, zasobów finansowych. Należy
jednak
podkreślić,
że
rekomendacja
ma
charakter
„miękki”, tj. nie postuluje się
wdrożenia
proponowanego
rozwiązania,
lecz
jedynie
rozważenie, czy wdrożenie takiego
rozwiązania jest możliwe. [s. 44]
IW
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1. Analiza kosztów i
technicznych
możliwości
nadania
kontrolom ex ante
charakteru
obligatoryjnego;
2.
W
przypadku
stwierdzenia,
że
wprowadzenie
obligatoryjnych
kontroli ex ante jest
technicznie możliwe i
akceptowalne
kosztowo,
należy
podjąć
następujące
kroki:
a)
wygospodarować
odpowiednie
środki
finansowe z pomocy
technicznej;
b) zapewnić personel
odpowiedzialny
za
kontrole ex ante;
c)
dokonać
odpowiedniej redakcji
procedur wdrażania.
Oczekiwany efekt:
zmniejszenie
liczby
nieprawidłowości
wykrywanych podczas
kontroli ex post.
96
Przyszły
okres
programo
wania
Rekomendacj
a operacyjna
Raport końcowy
Słabą stroną systemu kontroli
funkcjonującego
w
ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ jest to, że
wyniki jednej kontroli mogą zostać
podważone przez wyniki kontroli
innej, a konsekwencje tego ponosi
beneficjent. Efektem kontroli nie
powinno być jedynie stwierdzenie
bądź
brak
stwierdzenia
nieprawidłowości, ale również
potwierdzenie
prawidłowości
realizowanych działań. Według
Wykonawcy niniejszego badania
ciężar odpowiedzialności za wynik
przeprowadzonej
kontroli
powinien spoczywać na instytucji
kontrolującej
a
nie
na
beneficjencie. [s. 44]
W przypadku, gdy w wyniku
kontroli
projektu
obejmującej
obszar już wcześniej skontrolowany
wykryto by nieprawidłowości, które
nie
zostały
wykryte
we
wcześniejszej kontroli lub w
sytuacji
zwiększenia
wartości
korekty finansowej, to w opinii
Wykonawcy niniejszego badania
konsekwencje finansowe z tym
związane
powinna
ponosić
instytucja kontrolująca a nie
beneficjent. W takim przypadku
konieczne byłoby zmodyfikowanie
procedur systemu przeciwdziałania,
wykrywania
i
usuwania
nieprawidłowości,
a
także
wygospodarowanie odpowiednich
środków finansowych na pokrycie
kosztów
odpowiedzialności
za
zwiększenie
wysokości
korekt
finansowych. Środki te mogłyby
pochodzić z rezerwy celowej.
Ze
względu
na
złożony
i
długotrwały
charakter
działań
prowadzących
do
wdrożenia
rekomendacji, postuluje się jej
wdrożenie w kolejnym okresie
programowania.
W związku ze spodziewanymi
trudnościami we wdrożeniu tej
rekomendacji
praktycznym
rozwiązaniem, które może być
zastosowane przez beneficjentów
w celu uniknięcia negatywnych
skutków
nakładanych
korekt
finansowych jest zabezpieczanie
dodatkowych środków na wypadek
konieczności poniesienia kosztów
nałożonych korekt finansowych. [s.
IZ,
Beneficj
enci
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1.
Wprowadzenie
zapisów
w
procedurach systemu
wdrażania
wskazujących
na
bezpośrednią
odpowiedzialność
instytucji kontrolującej
w
przypadku
podważenia wyników
kontroli przez inną
instytucję;
2. Wygospodarowanie
środków stanowiących
zabezpieczenie
na
wypadek konieczności
poniesienia
kosztów
finansowych
związanych
z
odpowiedzialnością za
wyniki
przeprowadzonej
kontroli.
Oczekiwany efekt:
zwiększenie
przejrzystości,
przewidywalności
systemu;
zlikwidowanie ryzyka
ponoszenia
przez
beneficjenta
konsekwencji
finansowych
w
przypadku podważenia
wyników
przeprowadzonych
97
Przyszły
okres
programo
wania
Rekomendacj
a kluczowa
Raport końcowy
44]
Pewnym problemem dla IW na
etapie planowania kontroli jest to,
że beneficjenci nie są zobowiązani
w
żadnych
dokumentach
określonych
w
umowie
o
dofinansowanie
czy
też
w
systemie sprawozdawczości do
przedkładania informacji odnośnie
tego,
ile
postępowań
przeprowadzili oraz ile zamierzają
przeprowadzić, a taka informacja
jest
niezwykle
istotna
w
kontekście przygotowania planu
kontroli. W związku z tym
konieczne było wystosowanie
pisma do beneficjentów z prośbą
o przekazywanie tego typu
informacji raz na kwartał. Ze
względu na niewielką liczbę
beneficjentów Priorytetu XIII PO
IiŚ, takie działanie okazało się
wystarczające i bez trudności
uzyskiwane
są
odpowiednie
informacje od beneficjentów. [s.
45]
Należy
rozszerzyć
formularz
wniosku o płatność w części
sprawozdawczej
o
informacje
dotyczące liczby przeprowadzonych
oraz
planowanych
do
przeprowadzenia postępowań o
udzielenie zamówienia publicznego.
[s. 45]
Z informacji uzyskanych podczas
wywiadów z przedstawicielami IW
wynika, że listy sprawdzające do
kontroli nie są dostosowane do
obowiązującego stanu prawnego,
przez co niektóre pozycje nie są
wypełniane przez kontrolujących.
[s. 45-46]
Należy
dokonać
weryfikacji
zgodności list sprawdzających do
kontroli pod kątem dostosowania
ich do obowiązującego stanu
prawnego i dokonać ich aktualizacji
w celu uzyskania zgodności z
zapisami ustawy Prawo zamówień
publicznych. [s. 45-46]
wcześniej kontroli
IZ
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
6 miesięcy
Rekomendacj
a operacyjna
3 miesiące
Rekomendacj
a operacyjna
1.
Wprowadzenie
zmian
do
części
sprawozdawczej
formularza wniosku o
płatność.
Oczekiwany efekt:
usprawnienie procesu
planowania
kontroli
zamówień.
IZ
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1.
Przeprowadzenie
przez IZ konsultacji z
IW
odnośnie
niezgodności
z
zapisami
ustawy
Prawo
zamówień
98
Raport końcowy
publicznych
występujących
w
listach sprawdzających
do kontroli;
2.
Zidentyfikowanie
niezgodności;
3.
Usunięcie
niezgodności poprzez
modyfikację
list
sprawdzających.
Oczekiwany efekt:
uzyskanie
zgodności
zapisów
list
sprawdzających
do
kontroli z przepisami
ustawy
Prawo
zamówień publicznych.
Słabą
stroną
systemu
usuwania nieprawidłowości jest
to, że część regulacji jest
wprowadzanych
w
drodze
zaleceń,
czy
też
pism
redagowanych przez IZ. Duża
liczba
zaleceń
oraz
pism
zawierających regulacje stwarza
ryzyko powstawania niespójności
pomiędzy
poszczególnymi
regulacjami, a przede wszystkim
stwarza trudności w zapoznaniu
się z nimi i ich przestrzeganiu.
Ponadto
o
ile
beneficjent,
podpisując
umowę
o
dofinansowanie
projektu,
zobowiązuje się do przestrzegania
zapisów wytycznych, o tyle takie
zobowiązanie
nie
zostało
zadeklarowane
przez
beneficjentów
w
przypadku
Rekomenduje się odstąpienie od
wprowadzania regulacji w formie
zaleceń i pism. Regulacje powinny
być wprowadzane wyłącznie w
formie wytycznych, co pozwoli
uniknąć zagrożenia braku ich
spójności oraz wydatnie przyczyni
się
do
zwiększenia
ich
przejrzystości. [s. 59]
IZ
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
6 miesięcy
do
1. Włączenie zapisów
zaleceń
do
wytycznych;
2.
Zaprzestanie
wydawania kolejnych
zaleceń.
Oczekiwany efekt:
zwiększenie spójności i
przejrzystości regulacji
obowiązujących
w
Priorytecie XIII PO IiŚ.
99
Rekomendacj
a kluczowa
Raport końcowy
zaleceń. [s. 59]
Wśród beneficjentów obecne jest
poczucie, że w każdej chwili mogą
zostać wprowadzone bardziej
restrykcyjne
przepisy,
które
spowodują
uznawanie
za
nieprawidłowe tego, co wcześniej
było uznawane za prawidłowe. [s.
60]
Rekomenduje się, by zmiany
wprowadzane
w
zapisach
wytycznych odnosiły się jedynie do
przedsięwzięć realizowanych po
wprowadzeniu tych zmian. [s. 60]
IZ
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
6 miesięcy
Rekomendacj
a kluczowa
6 miesięcy
Rekomendacj
a kluczowa
1.
Wprowadzenie
klauzuli, w kolejnych
wersjach wytycznych,
określającej od jakiego
okresu
one
obowiązują.
Oczekiwany efekt:
zwiększenie
przejrzystości
i
przewidywalności
regulacji
obowiązujących
w
Zapisy umowy o dofinansowanie
projektu § 4 ust. 1 i 2 są
niespójne. W ust. 1 pkt. 2
określono,
że
beneficjent
wytycznych Ministra Rozwoju
Regionalnego
w
wersji
obowiązującej
na
dzień
dokonywania
odpowiedniej
czynności lub operacji związanej z
realizacją projektu. Natomiast w
ust. 2 określono, iż beneficjent
oświadcza, że zapoznał się z
treścią wytycznych, o których
mowa w pkt. 1 ust. 2. Biorąc pod
uwagę to, że dokonywanie
odpowiedniej
czynności
lub
Umowa o dofinansowanie projektu
powinna
zobowiązywać
beneficjenta do przestrzegania
wyłącznie tych zasad, które zostały
określone nie później niż na dzień
podpisania
umowy
i
są
beneficjentowi
znane.
Innymi
słowy beneficjent powinien być
zobowiązany do przestrzegania
jedynie tych wytycznych, które są
obowiązujące na dzień podpisania
umowy.
W
przypadku
wprowadzenia
zmian
do
wytycznych beneficjent powinien
mieć możliwość dokonania wyboru,
czy decyduje się na realizację
projektu w oparciu o przepisy
IZ
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1.
Wprowadzenie
modyfikacji
zapisów
umowy
o
dofinansowanie
Oczekiwany efekt:
zwiększenie
przejrzystości
i
przewidywalności
regulacji
obowiązujących
w
100
Raport końcowy
operacji związanej z realizacją
projektu może odbywać się w
czasie przyszłym w stosunku do
dnia podpisania umowy oraz
biorąc pod uwagę, że w czasie
tym mogą obowiązywać inne
wytyczne niż obowiązujące w dniu
podpisania umowy, niemożliwe
jest złożenie zgodnie z prawdą
przez beneficjenta oświadczenia,
że zapoznał się z treścią
wytycznych. Tak sformułowany
przepis powoduje, że beneficjent
zasad, które nie są mu znane w
dniu podpisania umowy. [s. 6364]
wytycznych obowiązujących na
dzień podpisania umowy, czy też
decyduje się na podpisanie aneksu
do umowy, zgodnie z którym
zobowiązuje się do realizacji
projektu w oparciu o zmienione
wytyczne. W przypadku podpisania
aneksu, jego załącznik powinny
stanowić zmodyfikowane wytyczne
z wyszczególnieniem przepisów,
które uległy modyfikacji. [s. 63-64]
W procedurze PR-DI-LI-21 Kontrola na zakończenie realizacji
projektu oraz kontrola trwałości
projektu po zakończeniu realizacji
projektu występuje niespójność
pomiędzy tytułem projektu a
zapisami zawartymi w pkt. 1. Cel
procedury oraz pkt. 2. Zakres
procedury. W punktach tych
odniesiono się jedynie do kwestii
związanych
kontrolą
na
zakończenie realizacji projektu.
Brak jest odniesienia do kontroli
trwałości projektu po zakończeniu
jego realizacji. Ponadto zapisy
procedury dotyczącej kontroli na
zakończenie realizacji projektu
stanowią albo powielenie zapisów
zawartych w procedurze PR-DI-LI16 - Realizacja zadań związanych
z
zakończeniem
realizacji
poszczególnych projektów, albo
zawierają jedynie odwołania do
innych procedur takich jak:
W związku z tym, że zapisy
procedury IW PR-DI-LI-21 Kontrola
na zakończenie realizacji projektu
oraz
kontrola
trwałości
po
zakończeniu realizacji projektu
dotyczące kwestii związanych z
kontrolą na zakończenie realizacji
projektu,
stanowią
głównie
powtórzenie zapisów zawartych w
procedurze
PR-DI-LI-16
-
Realizacja zadań związanych z
zakończeniem
realizacji
poszczególnych projektów
lub
odwołania do innych procedur,
rekomendujemy usunięcie tych
zapisów
z
procedury
i
pozostawienie jedynie zapisów
dotyczących kontroli trwałości po
zakończeniu realizacji projektu. W
związku z tym nowy tytuł
procedury
powinien
brzmieć:
Kontrola trwałości po zakończeniu
jego realizacji. W pkt. 6.2. oraz 6.3
ww.
procedury sformułowanie
IW
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
6 miesięcy
do
1.
Modyfikacja
procedury
Oczekiwany efekt:
zwiększenie
przejrzystości
i
przewidywalności
regulacji
obowiązujących
w
101
Rekomendacj
a operacyjna
Raport końcowy
Kontrola projektu na miejscu,
Weryfikacja wniosku o płatność,
Informowanie
o
nieprawidłowościach,
czy
też
Windykacja należności z tytułu
Umowy
o
dofinansowanie.
Ponadto w pkt. 6.2 oraz 6.3
dotyczących kontroli trwałości po
zakończeniu realizacji projektu
znajdują
się
sformułowania
„kontrola na zakończenie realizacji
projektu”,
zamiast
„kontrola
trwałości projektu po zakończeniu
jego realizacji”. [s. 69-70]
„kontrola na zakończenie
projektu”
należy
sformułowaniem
trwałości po zakończeniu
projektu”. [s. 69-70]
realizacji
zastąpić
„kontrola
realizacji
W ramach analizy dokumentów
stwierdzono
natomiast
niezgodności
wewnętrzne
w
zapisach
procedur
Instytucji
Wdrażającej. W procedurze PRDI-LI-11
Monitorowanie
realizacji projektów Instrukcji
Wykonawczej
Wewnętrznych
Procedur Ośrodka Przetwarzania
Informacji - Instytucji Wdrażającej
XIII
osi
priorytetowej
Infrastruktura
Szkolnictwa
Wyższego
Programu
Operacyjnego Infrastruktura i
Środowisko wystąpiła niespójność
polegająca na powieleniu w
odniesieniu do części E Karty
monitoringu
projektu
opisu
sposobu
wypełnienia
pochodzącego
z
części
D.
Zarówno w opisie wypełnienia
punktu D jak i punktu E znalazł
się następujący zapis: „Część
zawiera informacje dotyczące
osiąganych wskaźników produktu i
rezultatu. Źródłem informacji o
projekcie jest podpisana umowa o
Należy zmienić część E Karty
monitoringu projektu stanowiącej
załącznik do procedury Instytucji
Wdrażającej W procedurze PR-DILI-11, w taki sposób by jej treść
odnosiła się od informacji o
zamówieniach
udzielanych
w
ramach realizowanych projektów.
[s. 69-70]
IW
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1.
Modyfikacja
procedury
Oczekiwany efekt:
zwiększenie
przejrzystości
i
przewidywalności
regulacji
obowiązujących
w
102
6 miesięcy
Rekomendacj
a operacyjna
Raport końcowy
dofinansowanie, KSI, informacje
zawarte we wniosku Beneficjenta
o płatność dotyczące wskaźników
oraz informacje otrzymane od
Beneficjenta”, podczas gdy część
E Karty monitorowania realizacji
projektu powinna odnosić się do
informacji
o
zamówieniach
udzielanych
w
ramach
realizowanych projektów. [s. 6970]
Chociaż z informacji uzyskanych
podczas
panelu
ekspertów
wynika, że zgodnie z zaleceniami
KE w pierwszej kolejności należy
stosować metodę wskaźnikową, w
opinii Wykonawcy niniejszego
badania metoda dyferencyjna jest
bardziej
adekwatna
do
wyrządzonej szkody, dlatego też
należy podejmować działania,
mające
na
celu
stworzenie
możliwości w większym stopniu
posługiwania
się
metodą
dyferencyjną.
Metoda
dyferencyjna w praktyce w ogóle
nie jest stosowana. [s. 73]
W
szczególności
metoda
ta
powinna mieć zastosowanie, gdy
stwierdzona nieprawidłowość nie
dotyczy całego zamówienia, lecz
jedynie jego części. W takim
wypadku
stosowanie
metody
wskaźnikowej
z
określeniem
wartości procentowej korekty do
wartości zamówienia należy uznać
za nieadekwatne, gdyż może to
powodować sytuacje, w których
wartość korekty finansowej rażąco
przewyższa wartość wyrządzonej
szkody. W szczególności dotyczy to
jednej z najczęściej pojawiających
się nieprawidłowości w ramach
Priorytetu XIII PO IiŚ polegającej
na stosowaniu nazw własnych,
znaków towarowych, parametrów
technicznych czy też patentów. [s.
73]
IZ
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
6 miesięcy
do
1.
Opracowanie
metodologii obliczenia
wysokości
korekty
finansowej
w
przypadku
stwierdzenia,
że
wyrządzona nie odnosi
się
do
całego
zamówienia,
lecz
jedynie do jakiegoś
jego elementu.
Oczekiwany efekt:
zwiększenie
adekwatności wartości
nakładanych
korekt
finansowych
w
stosunku do wielkości
wyrządzonej szkody.
103
Rekomendacj
a kluczowa
Raport końcowy
Kontrowersje rodzi również zapis
zawarty w załączniku nr 10,
określający, że w przypadku braku
możliwości ustalenia wysokości
korekty finansowej za pomocą
metody dyferencyjnej oraz w
przypadku,
gdy
stwierdzona
nieprawidłowość
nie
została
umieszczona w „taryfikatorze”, to
należy
„przyjąć
wskaźnik
procentowy
odpowiadający
najbliższej rodzajowo kategorii
naruszenia”. Z jednej strony takie
podejście
można
uznać
za
najbardziej
odpowiednie
w
związku z tym, że katalog
nieprawidłowości
ujętych
w
„taryfikatorze” może być niepełny,
z drugiej strony powoduje ono, że
system nakładania korekt staje się
nieprzejrzysty
zarówno
dla
przedstawicieli
IW,
jak
i
beneficjentów.
W
przypadku
przedstawicieli
nakładających
korekty pojawia się problem, który
kategorię naruszenia można uznać
za „rodzajowo najbliższą” do
stwierdzonej nieprawidłowości. Z
kolei w przypadku beneficjentów
pojawia
się
poczucie
nieprzewidywalności, z jakimi
konsekwencjami
finansowymi
mogą się spotkać w przypadku
popełnienia danego naruszenia.
[s. 72-73]
W
przypadku
stwierdzenia
nieprawidłowości
nieujętej
w
„taryfikatorze”, należy w trybie
niezwłocznym
dokonywać
uzupełnienia zapisów „taryfikatora”
o
zidentyfikowane
nieprawidłowości wraz z nadaniem
wartości
procentowej
korekty
finansowej. [s. 72-73]
Za nieadekwatną do wysokości
wyrządzonej szkody należy uznać
wartość korekty za ustalanie
krótszych o co najmniej 10 dni niż
ustawowe terminów składania
ofert
oraz
wniosków
o
W celu zachowania spójności (a
zarazem
adekwatności
do
wyrządzonych
szkód)
korekt
finansowych
związanych
z
ustalaniem krótszych niż ustawowe
terminów składania ofert oraz
IZ
(na
podstawi
e
informac
ji
od
IW/IP)
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1.
Wprowadzenie
zmian
do
„taryfikatora”
w
przypadku pojawienia
się nieprawidłowości
nieujętej
w
taryfikatorze.
Niezwłocz
nie
po
zidentyfiko
waniu
nieprawidł
owości
nieujętej
w
„taryfikato
rze”
Rekomendacj
a kluczowa
6 miesięcy
Rekomendacj
a kluczowa
Oczekiwany efekt:
dostosowanie zapisów
„taryfikatora”
do
występujących
nieprawidłowości.
IZ
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
1.
104
do
Wprowadzenie
Raport końcowy
dopuszczenie do udziału w
postępowaniu.
Za
tę
nieprawidłowość nadawana jest
korekta finansowa w wysokości
10%
wartości
zamówienia.
Natomiast jeżeli termin składania
ofert jest krótszy od ustawowego
nie więcej niż 10 dni, to
nadawana
jest
korekta
w
wysokości 5%. Innymi słowy,
przekroczenie limitu 5% korekty
finansowej o 1 dzień, czyli de
facto o 10% powoduje wzrost
korekty
wartości
korekty
finansowej o 100%. Ponadto
zakresy korekt finansowych w
wysokości
5%
oraz
10%
pokrywają się. Jeżeli w danym
przypadku nastąpiło naruszenie
polegające na ustalenie terminu
krótszego
niż
ustawowy
o
dokładnie 10 dni, to zgodnie z
zapisami „taryfikatora” możliwe
jest nadanie zarówno korekty w
wysokości 5%, jak i 10%. [s. 73]
wniosków o dopuszczenie do
udziału w postępowaniu należy
dwa rodzaje korekt (5% i 10%)
zastąpić jedną proporcjonalną,
zgodnie z którą wartość korekty
określana
byłaby
poprzez
pomnożenie liczby, o jaką skrócono
termin składania ofert w stosunku
do terminu ustawowego przez
0,5%. Przykładowo, jeżeli w danym
zamówieniu termin składania ofert
byłby krótszy o 5 dni od terminu
ustawowego, to wartość korekty
wyniosłaby 2,5%, jeżeli zaś termin
ten byłby krótszy o 12 dni, to
wartość korekty wyniosłaby 6 %.
[s. 73]
System przepływu informacji o
nieprawidłowościach, nakładaniu
korekt i ściąganiu środków
finansowych w ramach korekt
finansowych został pozytywnie
oceniony
zarówno
przez
beneficjentów, jak również przez
przedstawicieli IW oraz IP.
Najbardziej
preferowanymi
kanałami
komunikacyjnymi
służącymi
do
przekazywania
informacji w tym zakresie są
obecnie stosowane, tj. poczta
elektroniczna
oraz
strona
internetowa. [s. 76-77]
W
dalszym
ciągu
należy
przekazywać informacje dotyczące
nieprawidłowości,
nakładania
korekt oraz środków finansowych
w ramach korekt finansowych
korekt
w
pierwszej
należy
przekazywać za pośrednictwem
poczty elektronicznej oraz strony
internetowej. [s. 76-77]
zmian
„taryfikatora”.
do
Oczekiwany efekt:
zwiększenie
adekwatności stawek
korekt finansowych w
stosunku
do
wyrządzonej szkody.
IW
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1.
Kontynuacja
dotychczasowych
działan.
Oczekiwany efekt:
utrzymanie
odpowiedniego
poziomu
przepływu
informacji.
105
Na bieżąco
Rekomendacj
a operacyjna
Raport końcowy
Za dobrą praktykę stosowaną
wewnątrz IW można uznać
organizowanie
w
obrębie
poszczególnych
komórek
cotygodniowych spotkań, podczas
których omawiane są zmiany
pojawiające się w systemie
usuwania nieprawidłowości, jak
również poruszane są bieżące
problemy
i
poszukiwane
możliwości ich rozwiązywania, a
także
następuje
wymiana
doświadczeń
i
ustalanie
wspólnych stanowisk. [s. 77]
W
dalszym
ciągu
należy
organizować
cotygodniowe
spotkania
w
obrębie
poszczególnych
komórek
IW,
mających na celu omawianie zmian
pojawiających się w systemie
usuwania nieprawidłowości, jak
również
poruszanie
bieżących
problemów
i
poszukiwane
możliwości ich rozwiązywania, a
także wymianę doświadczeń i
ustalanie wspólnych stanowisk. [s.
77]
IW
Za dobrą praktykę można uznać
również
utworzenie
dysku
wewnętrznego, do którego mają
dostęp pracownicy IW, na którym
znajdują się dokumenty takie jak:
wnioski o dofinansowanie, wnioski
o płatność, wyniki kontroli, czy też
zestawienia
nieprawidłowości.
Dzięki temu pracownicy mogą w
krótkim czasie zapoznać się z
sytuacją, jaka ma miejsce w
odniesieniu do danego projektu.
[s. 77]
W dalszym ciągu na dysku
wewnętrznym należy umieszczać i
aktualizować
dokumentację
użyteczną
na
potrzeby
usuwania nieprawidłowości. [s. 77]
IW
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
Na bieżąco
Rekomendacj
a operacyjna
Na bieżąco
Rekomendacj
a operacyjna
1.
Kontynuacja
dotychczasowych
działan.
Oczekiwany efekt:
utrzymanie
odpowiedniego
poziomu
przepływu
informacji.
Działania
prowadzące
wdrożenia
rekomendacji:
do
1.
Kontynuacja
dotychczasowych
działan.
Oczekiwany efekt:
utrzymanie
odpowiedniego
poziomu
przepływu
informacji.
106
4.
Aneksy
Załącznik nr 1
Weryfikacja hipotez badawczych
Załącznik nr 2 i 3
Studia przypadków
www.psdb.com.pl

Pobierz plik - Program Infrastruktura i Środowisko 2007-2013

Transkrypt

Podobne dokumenty

Przykładowy formularz zgłoszenia

DRW-tabela na BIP- Grupa Producentów KOB

Zalacznik

Dokumentacja kontroli kompleksowej NKO-401-14

REGULAMIN KONTROLI WEWNĘTRZNEJ

Regulamin kontroli wewnętrznej w Szkole Podstawowej w

Audyt Podatkowy - PROFIT Biuro Rachunkowe

Szanowna Pani Lidia Kiedrzynek Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr

KONTROLA PROJEKTÓW UNIJNYCH

pobierz plik - Podlaski Urząd Wojewódzki