Metryki spraw w postępowaniach administracyjnych i podatkowych

Metryki spraw w postępowaniach
administracyjnych i podatkowych
(na przykładzie metryki w sprawach
administracyjnych)
IX ZJAZD Sekcji Archiwistów Samorządowych Stowarzyszenia
Archiwistów Polskich, Lublin 31.05 – 2.06.2012
Zarządzanie dokumentacją w urzędach administracji samorządowej po
roku stosowania instrukcji kancelaryjnej
przygotował Kazimierz Schmidt, Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych
Efekty medialne
Źródło:
Michał Malinowski 07.03.12
http://www.podatki.abc.com.pl/czytaj/-/artykul/metryka-sprawywskaze-winnych-wyrzadzenia-szkody-bledna-decyzja
Plan prezentacji
• Ustawa:
• Projekt - Druk sejmowy 3362 (8 lipca 2010)
• Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej (14 lipca 2011)
• Kilka przepisów z innych aktów prawnych
– Rozporządzenie
• Projekt z 30 stycznia 2012 (przygotowany przez MAiC)
• Projekt z 27 lutego 2012 (po konsultacjach międzyresortowych)
• Ostateczny kształt rozporządzenia (po konferencji uzgodnieniowej)
• Analiza przepisów ustawy - bez uzasadnienia do druku
3362 w tle
• Pierwsze spostrzeżenia z praktyki stosowania przepisów
(wybór z referatów LIII edycji seminarium w cyklu INFORMATYKA W
ADMINISTRACJI)
Projekt –
Druk sejmowy 3362
(8 lipca 2010)
To założenie nie zostało
uwzględnione w ustawie
Tamże (z projektu ustawy)
• Art. 72b. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określa w
drodze rozporządzenia wzór i sposób prowadzenia metryki sprawy
administracyjnej, uwzględniając obowiązkową treść metryki
wskazaną w art. 72a §, uwzględniając obowiązek bieżącej
aktualizacji metryki, a także uwzględniając to, by w oparciu o treść
metryki było możliwe precyzyjne ustalenie treści czynności w
postępowaniu administracyjnym podejmowanych w sprawie
przez poszczególne osoby.
Tamże (z uzasadnienia)
1.7. Transparentność, co do tego kto jak i dlaczego wydal daną decyzję
zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników. a w razie wydania
decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi
ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej
decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny
wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji.
Sprawozdanie Komisji
Nadzwyczajnej (14 lipca 2011)
Tamże
• [Zmiany] Wprowadzają nową instytucję tzw. metryki sprawy,
której zasadniczym celem, funkcją jest usprawnienie
postępowania, doprowadzenie do tego, żeby to postępowanie
było bardziej przejrzyste, transparentne, jak również żeby
jakościowo było na wyższym poziomie (…)
• Metryka sprawy w formie pisemnej czy elektronicznej zakładana z
chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego czy
podatkowego w istocie rzeczy jest taką historią, ma dotyczyć
osób, które uczestniczą w podejmowaniu czynności w trakcie
postępowania administracyjnego, jak również czynności
podejmowanych przez osoby, które w tym postępowaniu
uczestniczą. Jest to więc historia, która wskazuje, kto
podejmował jakie czynności w trakcie tego postępowania, jaki
miał wpływ na tę sprawę, jak to wyglądało.
Poseł Sprawozdawca Jerzy Kozdroń
Sprawozdanie Komisji
Nadzwyczajnej (14 lipca 2011)
Tamże:
Czy oznacza to że wcześniej
było anonimowe?
• Postępowanie administracyjne czy też postępowanie
podatkowe przestaje być postępowaniem anonimowym
• Nie jest to nic nowego, ponieważ w postępowaniu sądowym
mamy takie metryki, choć w innych przepisach nie nazywa
się tego tak dosłownie. Przecież wiemy, kto jest sędzią
sprawozdawcą, w jaki sposób odraczane są terminy.
Wszystko, cały przebieg postępowania sądowego,
uwidocznione jest w aktach sprawy Podobnie jest w
postępowaniach przygotowawczych prowadzonych przez
prokuraturę właśnie po to, żeby to ujawnić, zapewnić
przejrzystość i transparentność postępowań.
Poseł Sprawozdawca Jerzy Kozdroń
Zadałem sobie pytanie
Czy metryki w postępowaniu sądowym gdzie wpisuje się
skład sędziowski, pozwanego, powoda, oraz opisuje
dokumenty w sprawie takie jak zarządzenie o
wyznaczeniu terminu rozprawy, zawiadomienie o
posiedzeniu sądu, protokół, uzasadnienie itd. wskazując
ich identyfikatory, oraz wpisuje czynności sprawie takie
jak wpływ sprawy, wyznaczenie sędziego przez
przewodniczącego, zarejestrowanie wpływu pisma
procesowego czy nawet wypożyczenie akt sędziemu na
potrzeby wydania uzasadnienia są dowodem w sprawie
czy tylko historią ułatwiającą nawigację po aktach
sprawy?
Ustawa archiwalna art.6
•
Art. 6. 1. Organy państwowe oraz państwowe jednostki
organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz
samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić
odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed
uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą:
–
1) powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający
przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw;
– 2) nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji, w sposób, o którym
mowa w pkt 1.
•
2. W organach państwowych, państwowych jednostkach
organizacyjnych i samorządowych jednostkach organizacyjnych, z
wyłączeniem wymienionych w ust. 2a, instrukcje określające
zasady i tryb postępowania z dokumentacją, o której mowa w
ust. 1, wymagają zatwierdzenia przez Naczelnego Dyrektora
Archiwów Państwowych. Naczelny Dyrektor Archiwów
Państwowych może upoważnić dyrektorów archiwów państwowych
do zatwierdzania instrukcji.
Rozporządzenie MSWiA z dnia 30 października
2006 r.w sprawie szczegółowego sposobu
postępowania z dokumentami elektronicznymi
• Tamże:
• § 6. Postępowanie z dokumentami ewidencjonowanymi i
metadanymi prowadzi się przy użyciu systemu
teleinformatycznego, który:
– 1) zapewnia integralność treści dokumentów i metadanych
polegającą na zabezpieczeniu przed wprowadzaniem zmian, z
wyjątkiem zmian wprowadzanych w ramach ustalonych i
udokumentowanych procedur; (…)
– 6) identyfikuje użytkowników i dokumentuje dokonywane przez
nich zmiany w dokumentach i metadanych;
– 10) zapewnia odtworzenie przebiegu załatwiania i rozstrzygania
spraw;
To legło u podstaw uznania systemu EZD za „wystarczający” bo
zebrane automatycznie przez system udokumentowane zmiany są
dokładniejsze niż metryka robiona „ręcznie”
Rozporządzenie PRM z dnia 18 stycznia 2011 r.
w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych
rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie
organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych
•
•
•
Tamże (wybór)
§ 40. 1. Punkt kancelaryjny rejestruje przesyłki wpływające.
3. Rejestrowanie przesyłek wpływających w systemie tradycyjnym polega
na umieszczeniu w dowolnej kolejności w rejestrze prowadzonym na
nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej:
–
–
–
–
–
–
–
–
–
1) liczby porządkowej;
2) daty wpływu przesyłki do podmiotu;
3) tytułu, czyli zwięzłego odniesienia się do treści przesyłki;
4) nazwy podmiotu, od którego pochodzi przesyłka, z określeniem, czy jest to
instytucja, czy osoba fizyczna;
5) daty widniejącej na przesyłce;
6) znaku występującego na przesyłce;
7) wskazania, komu przydzielono przesyłkę; w szczególności mogą to być
osoba, komórka organizacyjna lub, w przypadku określonym w § 43, dostawca
usług pocztowych lub właściwy adresat;
8) liczby załączników, jeżeli zostały dołączone do przesyłki;
9) dodatkowych informacji, jeżeli są potrzebne.
Rozporządzenie PRM z dnia 18 stycznia 2011 r. (2)
•
•
•
•
•
•
Tamże (wybór)
§41. 2. W razie stwierdzenia uszkodzenia lub naruszenia przesyłki w stopniu, który
umożliwił osobom trzecim ingerencję w zawartość przesyłki, sporządza się w
obecności doręczającego adnotację na kopercie lub opakowaniu oraz na
potwierdzeniu odbioru.
§ 49. Dekretacja przesyłek w systemie tradycyjnym polega na odręcznym
umieszczeniu odpowiednich informacji bezpośrednio na przesyłce, wraz z datą i
podpisem dekretującego
§ 56. Jeżeli sprawa została załatwiona ustnie, a nie wynika to z treści przesyłki lub
treści dekretacji, prowadzący sprawę:
–
1) sporządza notatkę opisującą sposób załatwienia sprawy;
–
2) umieszcza przesyłkę wraz z notatką w aktach sprawy;
§ 57. W trakcie załatwiania sprawy dołącza się do akt sprawy w szczególności:
–
1) przesyłki zarejestrowane w rejestrach przesyłek wpływających i
wychodzących;
–
2) notatki służbowe z rozmów przeprowadzonych z interesantami lub z
czynności dokonanych poza siedzibą podmiotu, jeżeli nie jest dla nich
przewidziana forma protokołu;
–
3) pisma przesłane za pomocą telefaksu;
–
4) wydruki treści naturalnych dokumentów elektronicznych, (…)
–
5) projekty pism odrzucone w toku akceptacji przez kierowników komórek
organizacyjnych lub kierownika podmiotu oraz uwagi i adnotacje tych
kierowników odnoszące się do projektów pism, o których mowa w § 58 ust. 7,
jeżeli mają znaczenie w załatwianej sprawie.
§ 61. 1. Prowadzi się rejestr przesyłek wychodzących na nośniku papierowym lub w
postaci elektronicznej, (...)
Projekt z 30 stycznia 2012
•
•
Tamże:
§ 4 .1 Jeżeli dokumentacja odzwierciadlająca przebieg załatwiania
spraw powstaje w systemie teleinformatycznym przeznaczonym do
elektronicznego zarządzania dokumentacją umożliwiającym
wykonywanie w nim czynności kancelaryjnych oraz
dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw, to za metrykę
sprawy przyjmuje się funkcjonalność tego systemu umożliwiającą
prezentację chronologicznego zestawienia czynności w sprawie
zawierającego:
–
–
–
–
datę i czas realizacji czynności,
nazwisko, imię i stanowisko osoby realizującej daną czynność,
określenie rodzaju wykonywanej czynności,
odwołania do dokumentów elektronicznych lub nieelektronicznych do
których odnoszą się poszczególne czynności.
Propozycja która wychodziła z założenia, że zbiór czynności w
postępowaniu administracyjnym zawiera się w zbiorze czynności
sprawie dokumentowanej elektronicznie.
Przepis pozostał w wydanym rozporządzeniu w nieco zmienionej
formie
Projekt z 30 stycznia 2012
• Tamże:
•
§ 4 .2 Jeżeli dokumentacja odzwierciadlająca przebieg załatwiania
spraw powstaje w systemie teleinformatycznym dedykowanym do
realizacji określonych wyspecjalizowanych elektronicznych usług
publicznych i system ten zapewnia możliwość wyszukania i
prezentacji danych o których mowa w §4 pkt 1-4 to za metrykę
sprawy przyjmuje się te funkcjonalność systemu.
Propozycja która wychodziła z założenia, że systemy dedykowane
(które spełniają minimalne wymagania dla systemów
teleinformatycznych) zapewniają przezroczystość dzięki
automatycznemu zbieraniu danych o użytkownikach, których
tożsamość jest znana.
Przepis pozostał w wydanym rozporządzeniu
Projekt z 30 stycznia 2012
•
•
•
•
•
Tamże:
§ 5..1 Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw nie
powstaje systemie teleinformatycznym, to metrykę sporządza prowadzący sprawę,
odnotowując poszczególne czynności w sprawie w tabeli, której wzór stanowi
załącznik do rozporządzenia.
2. Tabelę o której mowa w ust 1 można prowadzić wypełniając ją odręcznie lub w
formie elektronicznej dołączając jej wydruk do akt sprawy po wykonaniu ostatniej
czynności sprawie.
§ 6 1. Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw nie
powstaje w systemie teleinformatycznym to dopuszcza się wykorzystanie
narzędzi informatycznych w celu tworzenia metryk spraw wyłącznie w postaci
elektronicznej, bez potrzeby wykonywania wydruku o którym mowa w §5 ust.2.
2. Dopuszczenie, o którym mowa w ust. 1 jest możliwe pod warunkiem:
– 1) zapewnienia ochrony metryk elektronicznych przed utratą przez codzienne
wykonywanie kopii zabezpieczających na informatycznym nośniku danych,
innym niż ten, na którym zapisywane są bieżące dane,
– 2) zapewnienia jednoznacznego powiązania elektronicznych metryk z
nieeletronicnzymi aktami spraw do których się odnoszą,
– 3) możliwości niezwłocznego odnalezienia i w razie potrzeby wydrukowania
żądanej metryki,
Okazało się niemożliwe, bo niezgodne z ustawą - metryka jest bowiem
częścią akt sprawy (art. 66a §3). Jeśli więc akta są papierowe…
Projekt z 27 lutego 2012
• Tamże:
• § 3. 1. Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg
załatwiania spraw nie powstaje w systemie
teleinformatycznym, to metrykę sporządza
prowadzący sprawę, odnotowując poszczególne
czynności w sprawie w tabeli. Wzór tabeli stanowi
załącznik do rozporządzenia.
Nie utrzymało się ponieważ na konferencji
uzgodnieniowej wykazano, że metryki wcale nie musi
sporządzać prowadzący sprawę
Projekt z 27 lutego 2012
• Tamże:
•
Odnośnik 3: jedna z następujących czynności: dekretował,
sporządził, zaakceptował, odrzucił , podpisał, inne
Nie utrzymało się ponieważ na konferencji uzgodnieniowej
wykazano, że wymienione w projekcie czynności nie muszą być
czynnościami w postępowaniu administracyjnym
Ostateczny kształt rozporządzenia
(po konferencji uzgodnieniowej
Nie ma już odnośnika wyjaśniającego co to są czynności w
postępowaniu administracyjnym (albo jakie czynności się wpisuje)
Ustawa
•
•
•
Art. 66a.
§ 1. W aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie
pisemnej lub elektronicznej.
§ 2. W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby,
które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w
postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie
podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim
odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej
lub elektronicznej określających te czynności.
• Pytania:
• Czy można wpisać do metryki czynność niemającą
udokumentowania (odzwierciedlenia w
dokumencie)?
NA PEWNO NIE
• Co to znaczy podejmowanie czynności w
postępowaniu administracyjnym? NIE WIEM
Czy zatem by w oparciu o treść metryki będzie ustalić
odpowiedzialność czy „ustalić winnych wyrządzenia szkody
przez wydanie błędnej decyzji?”
Praktyka
W tej części wykorzystano materiały Artura Prasala, Anety Suligi i
Witolda Rygiela z materiałów konferencyjnych LIII edycji seminarium w
cyklu Informatyka w administracji pt. Tworzenie metryk spraw
administracyjnych: mechanizm ujawniania procedur podejmowania
decyzji.
Centrum Promocji Informatyki, Warszawa, 24 maja 2012 r.
autor: Artur Prasal (Łódź)
autor: Artur Prasal (Łódź)
autor: Artur Prasal (Łódź)
autor: Artur Prasal (Łódź)
autor: Artur Prasal (Łódź)
autor: Aneta Suliga (Częstochowa)
autor: Aneta Suliga (Częstochowa)
autor: Witold Rygiel
autor: Witold Rygiel
wyróżnienia: Witold Rygiel
Podsumowanie
•
•
•
•
Niewątpliwie metryka sprawy jest spisem udokumentowanych
czynności sprawie mającym zapewnić przejrzystą nawigację po
aktach sprawy (podobnie jak „metryka” w postępowaniu sądowym)
Metryka nie jest i nie może być dowodem – przeprowadzonego
postępowania - metryka jedynie wskazuje na dowody (podobnie jak
wpisy w repertoriach sądowych).
Nie mam najmniejszych wątpliwości, że jeśli wpis w metryce nie
będzie się zgadzał z aktami sprawy np. z kopią decyzji, dowodem
doręczenia, lub z prowadzonym rejestrem kancelaryjnym (np. w
rejestrem pism wychodzących) to będzie to świadczyło co najwyżej o
pomyłce prowadzącego metrykę lub o zagubieniu dokumentu, ale nie
będzie dowodem danej czynności
Kwestią otwartą pozostaje odpowiedź na pytanie co jest czynnością
w postępowaniu, a jeśli np. wydane ustnie polecenia dotyczące
sposobu załatwienia sprawy także, to czy należy „dorabiać”
dokumenty do takich czynności i jaka będzie ich wartość dowodowa
(nie można wpisać czynności bez wskazania na dokument).
Podsumowanie 2
• Kwestią otwartą pozostaje odpowiedź na pytanie czy metryka
istotnie przyczyni się do zapewnienia przejrzystości
postępowania i czy dodatkowy wysiłek dokumentacyjny (bo
taki niewątpliwie jest) się opłaca.
• Sądzę, że o pierwsze oceny można będzie pokusić się po
roku od wprowadzenia tego dodatkowego obowiązku – czy
zgodnie z założeniami usprawnia postępowanie i zwiększa
jego przejrzystość, wpływa ograniczenie zjawiska korupcji i
zmniejsza biurokrację.
• Wydaje się, że przy ewentulanych ocenach warto będzie
wziąć pod uwagę, że cele postępowania administracyjnego i
sądowego a zwłaszcza postępowań przygotowawczych
prowadzonych przez prokuraturę – por. wypowiedź posła
sprawozdawcy Jerzego Kozdronia z 14 lipca 2011 – są
zasadniczo różne.
Wartość niespodziewana
• Z pewnością jednak wprowadzenie
metryki sprawy zwróciło uwagę na
przejrzystość postępowania jaką może
zapewnić informatyzacja – realizując przy
tym bez wątpienia także cel zmniejszenia
biurokracji.
A czy może zapewnić?
Źródło: załącznik do projektu strategii „Sprawne Państwo 2020” str.22.,
Warszawa, 10 października 2011 r.
„Sprawne Państwo 2020” str.23
Dziękuję za uwagę,
Kazimierz Schmidt, Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych