Zmiany prawa na rynku kapitałowym

NEWSLETTER
Zamówienia Publiczne
Nr 6, marzec 2014
Uzupełnienie dokumentów pomimo braku wezwania
Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ma charakter sformalizowany, a treść
dokumentów i oświadczeń składających się na ofertę wykonawcy (tzw. oferta w znaczeniu
szerokim) co do zasady nie może podlegać zmianom ani uzupełnieniom po upływie terminu
na jej złożenie. Wyjątek od powyższej zasady stanowi art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia
2004 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U z 2013 r. poz. 907, z późn. zm. – dalej jako
„Pzp”), zgodnie z którym możliwe jest uzupełnienie przez wykonawców, na wezwanie
zamawiającego, pełnomocnictw, oświadczeń lub dokumentów składanych na potwierdzenie
spełniania warunków udziału w postępowaniu lub na potwierdzenie spełniania przez
oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez
zamawiającego. Wątpliwości pojawiają się wówczas, gdy wykonawca samodzielnie uzupełnia
dokumenty lub oświadczenia, pomimo braku wezwania zamawiającego. Za taką sytuację
uznawane jest zarówno złożenie dodatkowych dokumentów przez wykonawcę wtedy, gdy
zamawiający w ogóle nie żądał ich przedłożenia, jak również samodzielna ocena wykonawcy,
iż zasadne jest dostarczenie zamawiającemu dokumentów wykraczających poza zakres
wskazany w wezwaniu. Wykonawcy często zatem stają przed dylematem, czy czekać
na formalne wezwanie, pomimo iż samodzielnie dostrzegli konieczność uzupełnienia
oświadczeń lub dokumentów. Zamawiający natomiast muszą każdorazowo ocenić
skuteczność działania wykonawców w sytuacji braku wezwania.
Skuteczność samodzielnego uzupełnienia
Kluczowe pozostaje w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy samodzielne uzupełnienie
dokumentów lub oświadczeń przez wykonawcę jest skuteczne i rodzi po stronie
zamawiającego obowiązek ich oceny. Stanowisko Krajowej Izby Odwoławczej (dalej jako
„KIO”) nie jest w tym zakresie jednolite. W wielu orzeczeniach Izba wskazuje, że Pzp nie
zawiera zakazu samodzielnego uzupełniania dokumentów lub oświadczeń przez wykonawcę,
a jednocześnie nie istnieje podstawa prawna do zwrotu dokumentu uzupełnionego bez
wezwania i odmowy jego oceny (por. wyrok KIO z dnia 4 lipca 2013 roku sygn. KIO 1505/13).
Obowiązek wezwania przez zamawiającego do uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń,
które są już w dyspozycji zamawiającego stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu i stoi
w sprzeczności z ekonomiką postępowania. Zgodnie z tym poglądem zastosowanie
znalazłaby zasada – co nie jest zabronione jest dozwolone, a zamawiający miałby obowiązek
oceny przedłożonych przez wykonawcę dokumentów lub oświadczeń.
Odmienne stanowisko pojawiające się w orzecznictwie KIO głosi jednak, że postępowanie
o udzielenie zamówienia publicznego jest sformalizowane i brak w Pzp odstępstw
od obowiązku zastosowania art. 26 ust. 3 Pzp w przypadku, gdy wykonawca z własnej
inicjatywy składa inne dokumenty niż znajdujące się w ofercie (por. wyrok KIO z dnia 18
stycznia 2013 roku, sygn. KIO 9/13; wyrok KIO z dnia 4 stycznia 2012 roku, sygn. KIO
2731/12). Wskazuje się bowiem, że obowiązek wezwania wykonawcy do uzupełnienia
dokumentów obciąża zamawiającego, który jest jednocześnie zobligowany do wskazania
w wezwaniu w sposób precyzyjny i konkretny, jakie dokumenty lub oświadczenia powinny
być uzupełnione przez wykonawcę i w jakim zakresie. W szczególności nie jest wystarczające
wezwanie blankietowe. Nie będzie ono traktowane jako wezwanie w rozumieniu art. 26
ust. 3 Pzp. Stąd wnioskować można, że nawet pomimo samodzielnego złożenia dokumentów
przez wykonawcę, zamawiający ma obowiązek wysłać do niego stosowne wezwanie.
Powyższe stanowisko rodzi jednak dalsze konsekwencje. Skoro obowiązek wezwania
wykonawcy do uzupełnień obciąża zamawiającego, to dokumenty i oświadczenia
uzupełnione samodzielnie przez wykonawcę muszą zostać w całości pominięte przez
zamawiającego. Zastosowanie procedury z art. 26 ust. 3 Pzp nie będzie w takim przypadku
1
NEWSLETTER
Zamówienia Publiczne
Nr 6, marzec 2014
traktowane jako ponowne wezwanie do uzupełnienia (por. wyrok KIO z dnia 6 września
2011, sygn. KIO 1850/11). Takie działanie tworzy jednak fikcję, bowiem brak jest podstawy
prawnej do odmowy przez zamawiającego oceny samodzielnie złożonych dokumentów lub
oświadczeń, a ponadto nie wiadomo jaki jest status złożonych w taki sposób dokumentów.
Wskazać bowiem należy, że zamawiający nie będzie uprawniony do ich zwrotu wykonawcy,
gdyż zgodnie z art. 96 ust. 2 Pzp oświadczenia, inne dokumenty i informacje składane przez
wykonawców stanowią załączniki do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, zaś zamawiający jest zobowiązany do ich przechowywania w okresie 4 lat
od dnia zakończenia postępowania (art. 97 ust. 1 Pzp).
Dopuszczalność wezwania do uzupełnienia
Rozstrzygnięcia wymaga także kwestia, czy samodzielne uzupełnienie dokumentów, jeśli
rodzi po stronie zamawiającego obowiązek ich oceny, jednocześnie wyłącza możliwość
wezwania do uzupełnienia dokumentów w zakresie, w jakim zostały uzupełnione przez
wykonawcę samodzielnie. Odpowiedź na powyższe pytanie ma istotne znaczenie
w przypadku, gdy złożone dokumenty lub oświadczenia są jednak niewystarczające
dla potwierdzenia wymaganych przez zamawiającego okoliczności.
Wezwanie wykonawcy do uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń na podstawie art. 26
ust. 3 Pzp, pomimo wcześniejszego ich samodzielnego złożenia, może być potraktowane jako
obejście zasady jednokrotnego wzywania do uzupełnienia dokumentów. Wprawdzie nie
została ona wprost wyrażona w Pzp, jednakże wynika ona zarówno z zasady równego
traktowania wykonawców wyrażonej w art. 7 ust. 1 Pzp, jak i z faktu, iż art. 26 ust. 3 Pzp
stanowi wyjątek od reguły, który nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Jeśli zatem
zamawiający zdecyduje się poddać ocenie dokumenty samodzielnie złożone przez
wykonawcę, to zgodnie z jednym ze stanowisk prezentowanych w orzecznictwie KIO
– ze względu na powyższą zasadę jednokrotności uzupełniania dokumentu na podstawie
art. 26 ust. 3 Pzp, niedopuszczalne jest skierowanie do wykonawcy wezwania
do uzupełnienia dokumentów. Wykonawca samodzielnie uzupełniając dokumenty lub
oświadczenia czyni to na własne ryzyko, akceptując, że nie będzie mógł zapoznać się
z wezwaniem i ze skonkretyzowanymi zastrzeżeniami zamawiającego. Powyższe znajduje
odzwierciedlenie, m.in. w wyroku KIO z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. KIO 980/13; KIO
1067/13; KIO 1072/13; KIO 1073/13; KIO 1078/13; KIO 1080/13: Jakkolwiek, co do zasady,
nie ma przeszkody do wzięcia pod uwagę dokumentów złożonych samodzielnie, bez
wezwania wystosowanego przez zamawiającego na podstawie art. 26 ust. 3 p.z.p., czy też
wykraczając poza sugestie zawarte w wezwaniu do uzupełnienia dokumentów, to w takim
wypadku wykonawca składając inny, ponad wezwanie, dokument czyni to na własne ryzyko,
że niewłaściwie, wypełni oczekiwanie zamawiającego. (…) Jednocześnie wykonawca
decydując się na samodzielne określenie sposobu dowodzenia spełniania warunku udziału
w postępowaniu, w przypadku błędu pozbawia się możliwości ponownego skorzystania
z dobrodziejstwa art. 26 ust. 3 ustawy (por. także wyrok KIO z dnia 21 maja 2013 roku, sygn.:
KIO 1007/13; KIO 1021/13; KIO 1050/13; KIO 1054/13, wyrok KIO z dnia 19 marca 2013 roku,
sygn. KIO 529/13 oraz wyrok KIO z dnia 15 czerwca 2011 roku, sygn. KIO 1169/11).
Zgodnie jednak z odmiennym stanowiskiem KIO, zamawiający – pomimo otrzymania
dodatkowych dokumentów lub oświadczeń od wykonawcy – pozostaje nadal zobligowany
do wezwania go w tym samym zakresie. Przyjęcie założenia o niedopuszczalności wezwania
do uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń w przypadku samodzielnego ich złożenia przez
wykonawcę oznaczałoby bowiem odmienne zasady traktowania wykonawców, którzy nie
złożyli wraz z ofertą wymaganych dokumentów lub oświadczeń, w zależności od tego czy
dokonali samodzielnego uzupełnienia (por. wyrok KIO z dnia 16 marca 2012 roku, sygn. KIO
2
NEWSLETTER
Zamówienia Publiczne
Nr 6, marzec 2014
438/12). Wynika z tego, iż nawet jeśli samodzielne uzupełnienie dokumentów będzie
traktowane jako skuteczne, to nie może być ono traktowane jako równoznaczne
ze skorzystaniem z możliwości uzupełnienia dokumentów lub oświadczeń na wezwanie
zamawiającego, jaką daje art. 26 ust. 3 Pzp.
Podsumowanie
Wobec niejednolitej oceny skutków samodzielnego uzupełnienia przez wykonawcę
dokumentów lub oświadczeń, konieczne jest szczegółowe analizowanie okoliczności każdego
przypadku. Zasadniczo bezpieczniejszym wyborem dla wykonawcy będzie oczekiwanie
na wezwanie w celu poznania szczegółowych wątpliwości i dostrzeżonych przez
zamawiającego braków w oświadczeniach lub dokumentach. Uzupełnienie bez wezwania
może zostać bowiem uznane za wyczerpanie możliwości, jakie daje art. 26 ust. 3 Pzp,
a ryzyko dokonania różnej oceny jego zakresu przez wykonawcę i zamawiającego obciąża
podmioty ubiegające się o udzielenie zamówienia. Z kolei zamawiający kierując
do wykonawcy stosowne wezwanie, pomimo iż otrzymał samodzielnie uzupełnione przez
wykonawcę dokumenty lub oświadczenia, chroni się przed postawieniem mu zarzutu
zaniechania zastosowania art. 26 ust. 3 Pzp, poprzez brak skonkretyzowanego i precyzyjnego
wezwania wykonawcy do uzupełnienia dokumentów. W wielu przypadkach jednak powyższe
działania, choć pozostają co do zasady optymalne z punktu widzenia bezpieczeństwa
uczestników postępowania, można ocenić jako nieefektywne.
Biuletyn jest przygotowywany przez Kancelarię GESSEL, KOZIOROWSKI Sp. k. Zawarte w nim informacje nie powinny być
traktowane jako doradztwo prawne. Jeżeli są Państwo zainteresowani pogłębioną analizą lub wyjaśnieniem szczegółów
zawartych w Newsletterze, prosimy o kontakt z prawnikami Kancelarii, z których usług zwykle Państwo korzystają.
Rejestracja i kontakt. Jeżeli chcą Państwo regularnie otrzymywać Newsletter Kancelarii na swoją skrzynkę mailową, prosimy
o przesłanie informacji na adres [email protected]
GESSEL, KOZIOROWSKI Sp. k.
Kancelaria Prawna
ul. Sienna 39, 00-121 Warszawa
tel. (+48 22) 318 69 01, e-mail: [email protected]
www.gessel.pl
3