Pobierz plik

Transkrypt

Pobierz plik

Ocena systemu zarządzania i wdrażania Priorytetu X Pomoc Techniczna Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 –
raport końcowy
Raport końcowy
Ocena systemu zarządzania i wdrażania
Priorytetu X Pomoc Techniczna
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013
kwiecień 2013
Badanie ewaluacyjne współfinansowane przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
raport końcowy
Streszczenie
CEL I ZAKRES BADANIA
Głównym celem badania było dokonanie analizy i oceny systemu zarządzania i wdrażania Priorytetu X
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 – Pomoc techniczna.
Cel ten został osiągnięty poprzez:
-
ocenę trafności przyjętych rozwiązań w systemie wdrażania Pomocy technicznej PO KL,
-
ocenę skuteczności i efektywności realizacji celów Priorytetu X PO KL,
-
ocenę wzorów dokumentów wykorzystywanych przy realizacji PT PO KL,
-
ocenę wpływu wsparcia udzielanego w ramach Priorytetu X na osiąganie celów dotyczących
wdrażania PO KL,
-
identyfikację trudności i
wykorzystywaniu alokacji.
problemów
we
wdrażaniu,
mogących
stanowić
bariery
w
Badanie objęło Priorytet X PO KL (Pomoc techniczna), zaś kontekst badania stanowiło porównanie
systemu wdrażana Pomocy technicznej w PO KL z rozwiązaniami przyjętymi w osiach priorytetowych
dotyczących pomocy technicznej w pozostałych programach operacyjnych na lata 2007-2013 (Program
Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Program
Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej, Program Operacyjny Pomoc Techniczna oraz Regionalny Program
Operacyjny Województwa Opolskiego).
Na etapie gromadzenia danych zostały zastosowane ilościowe oraz jakościowe metody i techniki
badawcze (analiza danych zastanych, indywidualne wywiady pogłębione, zogniskowane wywiady
grupowe, wywiady telefoniczne, wywiady kwestionariuszowe CAWI). Ponadto na etapie analizy, oprócz
analizy danych jakościowych i ilościowych, zastosowano analizę porównawczą, analizę SWOT, ekspercką
analizę wskaźników oraz panel ekspertów.
GŁÓWNE WNIOSKI I REKOMENDACJE:
Generalnie system Pomocy technicznej PO KL działa prawidłowo i zmierza do osiągnięcia celu, dla
którego został stworzony. Także działania Instytucji Zarządzającej w zakresie koordynacji pomocy
technicznej ocenione zostały bardzo wysoko.
Jednak, pomimo ogólnie właściwego zaspokojenia potrzeb beneficjentów i generalnie prawidłowych
zasad podziału środków, pojawia się obecnie zagrożenie związane z wyczerpywaniem się puli środków
dostępnych w części instytucji, zwłaszcza regionalnych. Jest to związane z wyższymi niż zakładano
kosztami obsługi Programu, ale także z niewystarczająco rygorystycznym nadzorem ze strony Instytucji
Zarządzającej (ta ocena odnosi się do sytuacji, w której niektóre instytucje wydawały w pierwszych
latach wdrażania Programu większe kwoty, niż wynikało to ze stopnia zaawansowania realizacji zadań i
obecnie widzą zagrożenie związane z brakiem środków na okres 2014-2015).
Trafność przyjętych rozwiązań w systemie wdrażania Pomocy technicznej PO KL oraz
skuteczność i efektywność realizacji celów Priorytetu X PO KL
Na podstawie wyników badania można stwierdzić, że alokacja PT jest generalnie odpowiednia do
potrzeb. Adekwatność alokacji dotyczy kwot przyznanych wszystkim instytucjom, a więc także podziału
pomiędzy instytucje centralne i regionalne.
Przeprowadzone badanie nie zidentyfikowało również obszarów działalności beneficjentów, które zostały
pominięte w zakresie wsparcia Pomocy technicznej. Nie zidentyfikowano także instrumentów zbędnych.
raport końcowy
Zasady regulujące kwalifikowalność wydatków w ramach PT PO KL zostały jasno sformułowane.
Ponadto, zostały określone w sposób wystarczający i wyczerpujący. Wyniki badania wskazują jednak, że
katalog kosztów kwalifikowanlych powinien zostać uzupełniony o nagrody jubileuszowe, odprawy
emerytalno-rentowe oraz koszty badań wstępnych i okresowych – w przypadku pracowników
zatrudnionych w instytucji w związku z wdrażaniem EFS. Przyjęte w systemie progi procentowe
umożliwiające kwalifikowanie wybranych wydatków zostały określone prawidłowo.
Obowiązujący w PT PO KL limit wydatków na działania w ramach kategorii 86 (informacja i promocja
oraz ewaluacja) jest zdaniem części badanych zawyżony. Warto rozważyć zniesienie limitu w odniesieniu
do każdej instytucji i każdego roku i monitorowanie poziomu tych wydatków na poziomie całego
Priorytetu X przez IZ w ramach akceptacji i monitoringu RPD. W sytuacji, gdy w kolejnym roku
wdrażania IZ odnotowałaby zagrożenie dla realizacji limitu 10% mogłaby interweniować w ramach
uzgadniania kolejnego RPD. W ramach PO KL zapewne postulat ten nie byłby możliwy do wprowadzenia
ze względu na dużą liczbę instytucji mających różne podejścia do korzystania z PT, jednak już w ramach
programu krajowego finansowanego z EFS w perspektywie 2014-2010 wydaje się realny do
wprowadzenia.
Zasady realizacji Pomocy technicznej PO KL stanowią, że wydatki na gadżety nie mogą przekroczyć 10%
środków wydatkowanych na działania informacyjno-promocyjne. Ten limit nie budzi zastrzeżeń.
Natomiast zastrzeżenia budzi konieczność uzyskiwania akceptacji przez IZ listy planowanych do
zakupienia gadżetów. Zdaniem rozmówców lepszym wyjściem byłoby przygotowanie przez Instytucję
Zarządzającą listy dopuszczalnych gadżetów, co jest propozycją wartą realizacji. Przypadki nadużywania
przez instytucje systemu wdrażania środków PT na produkowanie luksusowych, bezużytecznych
z punktu widzenia promocji PO KL czy EFS gadżetów powinny być identyfikowane w toku weryfikacji
sprawozdań i/lub kontroli i uznawane za niekwalifikowalne.
W toku badania wykazano niską użyteczność przyjętych wskaźników – w trzech przypadkach znacząco
niedoszacowanych, zaś w jednym – oszacowanym zdecydowanie zbyt optymistycznie. Jednak to nie
najpoważniejsze zastrzeżenie wobec systemu wskaźników. Stwierdzić bowiem należy, że nie stanowią
one spójnej koncepcji monitorowania. Ponadto, wskaźniki monitowania zawierają błędy i nie pokrywają
wszystkich kategorii celów.
Identyfikacja trudności i problemów we wdrażaniu, mogących stanowić bariery w wykorzystaniu
alokacji
Nie ma oznak niewykorzystania alokacji, wręcz przeciwnie – są liczne sygnały świadczące o gotowości do
jej przekroczenia. Nie oznacza to jednak, że wdrażanie Pomocy technicznej nie napotyka na bariery.
Mają one jednak charakter dość typowych ograniczeń związanych ze stosowaniem powszechnie
obowiązującego prawa i działaniami administracyjnymi. Nie stanowią one w żadnym przypadku
zagrożenia z punktu widzenia osiągania celów PT i wykorzystania jej środków.
Zidentyfikowane problemy można zgrupować w trzech kategoriach:
a. problemy tkwiące w systemie wdrażania PT:
-
długotrwała akceptacja RPD i ich zmian,
-
ograniczenia procesu zmian w RPD,
-
rozliczanie etatomiesięcy, cząstek etatów itp.
b. problemy tkwiące w systemie wdrażania funduszy:
c.
-
podwójna skomplikowana sprawozdawczość (wniosek o płatność i sprawozdanie),
-
różne zasady dotyczące pomocy technicznej w różnych Programach.
problemy leżące po stronie beneficjentów:
3
raport końcowy
-
stosowanie PZP.
Problemem jest także brak odpowiedniego wsparcia dla PT ze strony systemów informatycznych.
Istniejący system kontroli zewnętrznej (działającej na zlecenie IZ), po pierwszym okresie pewnych
niedoskonałości, staje się właściwym narzędziem służącym zapewnieniu prawidłowości wdrażania PT PO
KL, wymaga jednak znacznej pracy komórki zajmującej się pomocą techniczną i komórki kontrolnej w IZ,
z tego względu zarekomendowano, by zespoły kontrolne wykonawcy zewnętrznego były zasilane przez
jedną osobę z Instytucji Zarządzającej. Dałoby to gwarancję większej prawidłowości działań kontrolnych,
oszczędziłoby pracy pracownikom IZ przy weryfikacji protokołów kontrolnych, a dodatkowo zwiększyłoby
zaufanie kontrolowanych.
Nie spełnia natomiast swojej roli system wymaganych zewnętrznych audytów RPD, zamawianych przez
Instytucje Pośredniczące. Wynika to z bardzo niskich kompetencji audytorów w zakresie specyfiki
funduszy strukturalnych, a zwłaszcza pomocy technicznej. Dopuszczenie w ubiegłym roku możliwości
prowadzenia audytu przez komórki wewnętrzne stanowi krok w dobrym kierunku, jednak pracownicy
tych komórek powinni zostać przeszkoleni w zakresie funkcjonowania PT.
Należy jednak stwierdzić, że działania kontrolne i audytowe pokazują, że skala i katalog popełnianych
błędów są ograniczone.
Ocena wzorów dokumentów wykorzystywanych przy realizacji Pomocy technicznej PO KL
Zarówno Zasady realizacji Pomocy Technicznej PO KL, jak i Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy
technicznej PO KL oraz Zasady finansowania PO KL zapewniają zdaniem zdecydowanej większości
badanych sprawną i skuteczną realizację PO KL. Wskazane dokumenty ułatwiają także korzystanie z PT
PO KL.
Zdecydowana większość przedstawicieli badanych instytucji pozytywnie ocenia wzór umowy o
dofinansowanie RPD PT PO KL. Podobnie wypowiadają się na temat wzoru Rocznych Planów Działania.
Zdaniem większości badanych wzór RPD jest tak przygotowany, aby wspierać planowanie,
monitorowanie i realizację pomocy technicznej. Nie ma przy tym żadnych różnic między typami
instytucji. Tylko nieco ponad połowa respondentów dobrze ocenia wzór Sprawozdania z realizacji
Działania w ramach Priorytetu X PO KL.
Także zdaniem ewaluatorów wszystkie dokumenty regulujące wdrażanie Pomocy technicznej w PO KL
charakteryzuje wysoka jakość, w tym przejrzystość, precyzja wyrażania oraz nastawienie na użyteczność
(używanie „życiowych” przykładów). Niemniej jednak zidentyfikowano szereg niedoskonałości
istniejących dokumentów, w tym w szczególności nadmierną szczegółowość RPD, niejasność kryteriów
oceny RPD oraz różne definiowanie katalogu zadań wydatków w RPD i w sprawozdaniu.
Dokonano także analizy systemów wdrażania i stosowanych dokumentów w ramach PT w innych
programach operacyjnych. Stwierdzono, że PO KL ma bardziej szczegółowe i przejrzyste zasady, ale za
to mniej szczegółowe i skomplikowane procedury w porównaniu z innymi PO. Jest też prostszy
w rozliczaniu wydatków, gdyż nie wymaga dostarczania kopii dokumentów finansowych. Dobrze też
wypada PO KL na tle pozostałych programów dzięki umowom wieloletnim i dobrze przygotowanym
dokumentom. W ocenie rozmówców PO KL wyróżnia się ponadto, jeśli chodzi o zachowanie IZ (oraz IP),
nastawione na udzielanie wsparcia. W wyniku analizy rozwiązań obowiązujących w innych programach
operacyjnych uznano, że na rekomendowanie do zastosowania w przypadku Pomocy technicznej w EFS
– prawdopodobnie dopiero w przyszłym okresie programowania – zasługują takie elementy, jak:

lokalny system informatyczny funkcjonujący w ramach PO IG oraz PO PT LESSI, kompatybilny
z KSI SIMIK, umożliwiający tworzenie planów działań, generowanie umów, generowanie
wniosków o płatność,

wnioskowanie o środki Pomocy techniczne wg potrzeb (PO IG, PO RPW, PO PT),
z zastosowaniem kryteriów oceny wniosku na wzór stosowanych w PO IG i z elementami
4
raport końcowy
systemu premiowego, stanowiącego uproszczoną wersję obecnego systemu premiowego
stosowanego w PT PO KL.
Ocena wpływu wsparcia udzielanego w ramach Priorytetu X na osiąganie celów dotyczących
wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
Podstawowym kryterium skuteczności pomocy technicznej jest wykonanie Programu (taki też wskaźnik
dla osiągnięcia celu głównego został zaproponowany przez ewaluatorów). Wg informacji miesięcznej z
realizacji PO KL na dzień 31 marca 2013 roku, w ramach PO KL zatwierdzono wnioski o płatność na
ponad 56,5% alokacji, a wartość wydatków certyfikowanych do KE obejmuje 53,9% alokacji – te dane
pozwalają zakładać, że do końca okresu wdrażania osiągnięte zostanie 100%. Warto przy tym zauważyć,
że np. w PO IG wartość dokonanych płatności obejmuje niespełna 40% alokacji, zaś w POIiŚ – 33%.
Większość badanych uważa, że środki przyznane z Pomocy technicznej PO KL w ramach umów
o dofinansowanie RPD przyczyniły się w dużym lub bardzo dużym stopniu do sprawnego i efektywnego
wdrażania Programu, deklarując jednocześnie, że bez środków z Pomocy technicznej jakość pracy
byłaby gorsza.
Rekomendacje
Na podstawie przeprowadzonego badania można stwierdzić, że system Pomocy technicznej w PO KL
funkcjonuje na tyle dobrze, że możliwe byłoby pozostawienie go bez zasadniczych zmian, jedynie
dokonując kilku korekt. Na pewno nie wymaga on istotnych zmian jeszcze w trakcie obecnej
perspektywy. Aczkolwiek zarekomendowano następujące zmiany, które prowadzą do uproszczenia
systemu:

przygotowanie Planu Działania PT na dwa ostatnie lata 2014-2015 łącznie,

nadanie IP uprawnień do akceptowania zmian w planach IP2, za wyjątkiem zmian odnoszących
się do zwiększenia środków na wynagrodzenia i zmian dotyczących ewaluacji,

rezygnacja z akceptowania list gadżetów przez IZ,

rezygnacja z zewnętrznego audytu RPD na rzecz audytu wewnętrznego,
Ponadto rekomenduje się skorygowanie definicji jednego ze wskaźników monitorowania oraz dodanie
dwóch nowych wskaźników.
Zarekomendowano poszerzenie katalogu kosztów kwalifikowalnych w ramach PT o koszty odpraw
emerytalno-rentowych i koszty nagród jubileuszowych w przypadku pracowników w 100% zajmujących
się EFS.
Kolejna rekomendacja odnosi się do przeprowadzenia w przyszłym roku badania ewaluacyjnego
skuteczności działań informacyjno-promocyjnych PO KL, ponieważ ocena działań informacyjnopromocyjnych wyłącznie na podstawie wskaźników monitorowania oraz wydatków jest niewystarczająca.
Badanie powinno obejmować ocenę treści i kanałów przekazu oraz znaczenie tzw. gadżetów
promocyjnych z uwzględnieniem zróżnicowania regionalnego.
W przypadku krajowego programu operacyjnego finansowanego z EFS, w ramach którego we wdrażaniu
uczestniczyć będzie tylko kilka instytucji centralnych zarekomendowano wykorzystanie pozytywnych
doświadczeń obecnego systemu z pewnymi korektami:

podział środków PT pomiędzy instytucje uczestniczące w systemie wdrażania powinien zostać
dokonany w oparciu o kryterium „wg potrzeb”, weryfikowane przez IZ (z uwzględnieniem
kryterium alokacji, typów projektów, doświadczenia instytucji) oraz z uwzględnieniem
standardów zatrudnienia, wynagradzania, szkoleń i wyposażenia;
5
raport końcowy

system premiowy powinien być znany od początku i powinien być maksymalnie prosty, bazując
na kilku dosłownie kryteriach, takich jak: poziom osiągania wskaźników produktu, czas od
momentu zakończenia przyjmowania wniosków o dofinansowanie do zawarcia umów
o dofinansowanie (z odpowiednią modyfikacją w stosunku do projektów systemowych), czas
weryfikacji wniosków o płatność,

należy kontynuować politykę zawierania umów wieloletnich,

Plan Działania (PD) powinien zostać skonstruowany z wykorzystaniem obecnego wzoru,
z uwzględnieniem rekomendacji wskazanych przy ocenie wzoru RPD,

niezbędne jest stworzenie Lokalnego Systemu Informatycznego (LSI), na wzór LESSI,
działającego w ramach PO IG oraz PO PT, służącego pełnej obsłudze procesów w ramach PT
(planowanie, aplikowanie, rozliczanie wydatków, sprawozdawczość, zmiany w PD, raporty
i zestawienia),

należy zrezygnować z papierowych wersji Planów Działań, sprawozdań i wniosków o płatność;
autoryzacja powinna być dokonywana np. przez profil zaufany, lub przez odpowiednią opcję
w LSI,

uproszczenia wymaga system sprawozdawczości: katalog wydatków powinien zostać
skorelowany z katalogiem wydatków zawartych w RPD; sprawozdanie powinno być utworzone w
formacie arkusza kalkulacyjnego,

nie należy kontynuować praktyki akceptowania list gadżetów przez IZ; warto natomiast
wypracować pewien katalog gadżetów rekomendowanych przez IZ.
Ponieważ w przypadku, gdy jedna instytucja wdraża kilka programów, z których każdy posiada inne
regulacje dotyczące pomocy technicznej, koszty obsługi PT nieracjonalnie rosną – zarekomendowano
ujednolicenie zasad korzystania z PT w poszczególnych programach. Koordynacja działań pomocy
technicznej powinna być ściślejsza, niż ma to miejsce obecnie i obejmować wypracowanie
jednolitych zasad korzystania z PT. Niezależnie od powyższego, uproszczeniu będzie służyć
przyjęcie jako zasady, że koszty wynagrodzeń, czynszu/najmu, sprzętu i oprogramowania oraz
szkoleń będę finansowane z PO PT, natomiast kontrole, ekspertyzy, ewaluacje, promocja – z danego PO.
Stwierdzono, że przyszłe regionalne Instytucje Zarządzające RPO będą w stanie samodzielnie określić
optymalny system Pomocy technicznej, są jednak zainteresowane wsparciem w zakresie wymiany
doświadczeń, z tego względu zarekomendowano, by jednym z narzędzi koordynacji wdrażania pomocy
technicznej uczynić grupy robocze – ds. PT, ds. promocji, ds. ewaluacji, z udziałem wszystkich instytucji
wdrażających EFS.
Summary
OBJECTIVE AND SCOPE OF THE STUDY
The main objective of the study was to analyse and evaluate the management and implementation
system of the Priority X of the Human Capital Operational Programme for the years 2007-2013 Technical Assistance.
The objective was achieved by:
-
evaluation of the accuracy of solutions adopted in the implementation system of the HC OP
Technical Assistance,
-
assessment of the effectiveness and efficiency of the objectives of the HC OP Priority X,
6
raport końcowy
-
assessment of the templates of documents used in the implementation of the HC OP TA,
-
assessment of the impact of the support provided under the Priority X on the achievement of
the objectives concerning the implementation of the HC OP,
-
identification of difficulties and problems in the implementation, which may constitute barriers to
the use of the allocation.
The study covered the HC OP Priority X (Technical Assistance), and the context of the study was the
comparison of the system of implementation of the Technical Assistance in the HC OP with the solutions
adopted in the priority axes concerning technical assistance in the other operational programs for the
years 2007-2013 (the Innovative Economy Operational Programme, the Infrastructure and Environment
Operational Programme, the Development of Eastern Poland Operational Programme, the Technical
Assistance Operational Programme and Regional Operational Programme for Opolskie Voivodship).
At the stage of data collection there were used quantitative and qualitative research methods and
techniques (desk research, individual in-depth interviews, focus group interviews, telephone interviews,
CAWI questionnaire interviews). Furthermore, at the stage of analysis, in addition to the analysis of
qualitative and quantitative data, there were applied a comparative analysis, SWOT analysis, expert
analysis of indicators and a panel of experts.
MAIN CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS:
Generally, the system of HC OP Technical Assistance is working properly and aims to achieve the
objective for which it was created. Furthermore, the activities of the Managing Authority in terms of the
coordination of the technical assistance were rated very highly.
However, despite the generally appropriate satisfying of the beneficiaries' needs and the generally
proper principles concerning allocation of resources, there currently appears a threat resulting from the
scarcity of resources available in part of the institutions, especially the regional ones. That is due to
higher than expected operating costs of the Programme, but also not sufficiently stringent supervision of
the Managing Authority (that opinion refers to a situation in which some institutions in the first years of
the implementation of the Programme spent larger amounts than those resulting from the degree of
their tasks' completion and now they face the threat of the lack of funds for the years 2014-2015).
Accuracy of the solutions adopted in the system of implementation of the HC OP Technical
Assistance and the effectiveness and efficiency of the implementation of objectives of the HC OP
Priority X
Based on the results of the study it can be concluded that the allocation of the TA is generally suitable
to the needs. The adequacy of allocation applies to amounts allocated to all institutions, thus also the
division between the central and regional institutions.
The study realized did not also identify the areas of the beneficiaries' activities which would be omitted
in terms of support provided under the Technical Assistance. No instruments were identified as
unnecessary.
The rules governing the eligibility of expenditures under the HC OP TA were formulated clearly. Also,
they were defined in a sufficient and comprehensive way. The results of the study indicate, however,
that the directory of eligible costs should be supplemented by jubilee bonuses, retirement benefits and
the costs of initial and periodic tests - in the case of employees of an institution in connection with the
implementation of the ESF. The percentage levels adopted in the system allowing the eligibility of
chosen expenditures are set correctly.
The limit of expenditures on activities under category 86 (information, promotion and evaluation) which
is currently in force in the HC OP TA is overestimated, according to the part of respondents. It is worth
7
raport końcowy
to consider the abolishing of the limit for each institution and each year, and monitoring of such
expenditures at the level of the whole Priority X by the MA within the framework of the approval and
monitoring of the AAP. In case when in the next year of the implementation the MA would record a
threat to the realization of the limit of 10%, it could intervene when agreeing the next AAP. Probably it
would not be possible to implement that postulate as part of the HC OP due to the large number of
institutions with different approaches to the use of the TA, but under the national program funded by
the ESF in the perspective 2014-2010, it seems to be feasible to implement.
As indicated in the Terms and Conditions for Implementation of the HC OP Technical Assistance the
expenditure on gadgets cannot exceed 10% of the funds spent on information and promotion. That limit
is satisfactory and does not arise any objections. However, there are certain objections about the
necessity to obtain the MA approval for the list of gadgets that are planned to buy within a project.
According to the interviewees a better solution would be that the Managing Authority prepared a list of
permitted gadgets, which is a proposal that is worth to be implemented. Cases of abusing the TA funds
by the institutions of the implementation system to produce luxury gadgets, useless from the point of
view of promoting the HC OP or the ESF, should be identified in the course of the verification of reports
and/or control and deemed as ineligible.
In the course of the study a low utility of the accepted indicators was demonstrated - in three cases
there were significantly undervalued, while in one case - it was estimated far too optimistic.
Nevertheless that is not the most serious objection towards the system of indicators. Because it has to
be said that they do not constitute a coherent concept of monitoring. In addition, the monitoring
indicators contain errors and do not cover all categories of the objectives.
Identification of difficulties and problems in the implementation which may constitute barriers to
the use of the allocation
There is no evidence of not fully using the allocation, on the contrary - there are many signs that it
could be exceeded. This does not mean, however, that the implementation of the Technical Assistance
does not encounter any barriers. However, they are quite typical limitations associated with the use of
applicable law and administrative activities. In any case they are not any danger from the point of view
of attainment of the TA objectives and the use of its resources.
The problems identified can be grouped into three categories:
b. problems inherent to the TA implementation system:
c.
-
long-lasting acceptance of the AAP and their changes,
-
limitations of the process of changes in the AAP,
-
settlement of months of full time employment, part time employment, etc.
problems inherent to the system of funds' implementation:
-
double complicated reporting (payment applications and reports),
-
different rules for technical assistance in various Programmes.
d. problems inherent to the beneficiaries:
-
application of the PPL.
Another problem is the lack of the support from the IT systems which would be adequate for the TA.
The existing system of external control (operating on behalf of the MA), after the first period of some
imperfections, is becoming the right tool to ensure the correct implementation of the HC OP TA,
however it requires considerable work of a division dealing with technical assistance and a division
dealing with controlling in the MA, therefore, it was recommended that the external audit teams were
accompanied by a single person from the Managing Authority. That would guarantee greater accuracy of
8
raport końcowy
control activities, would reduce the workload of TA employees as regards the verification of control
protocols, and additionally it would increase the confidence of the controlled ones.
On the other hand the system of required external audits of AAP ordered by the Intermediate Bodies
does not meet its role. That is due to the very low competences of auditors as regards the specificity of
the structural funds, especially the technical assistance. Allowing last year the possibility to run the audit
by internal divisions is a step in the right direction, however the employees of those divisions should be
trained in terms of the operation of the TA.
It should be noted, however, that the control and audit measures show that the scale and directory of
errors are limited.
Assessment of the templates of documents used in the implementation of the HC OP Technical
Assistance
Both the Terms and Conditions for Implementation of the HC OP Technical Assistance and the
Guidelines for use of the HC OP Technical Assistance as well as the Rules for financing within HC OP
according to the vast majority of the respondents assure the efficient and effective implementation of
the HC OP. The above listed documents also facilitate the use of the HC OP TA.
A vast majority of representatives of the institutions surveyed appreciate the template of the grant
agreement AAP HC OP TA. They comment similarly the template of the Annual Action Plans. According
to most of the respondents the AAP template is prepared in such a way so it supports the planning,
monitoring and implementation of the technical assistance. At the same time there are no differences
between the types of institutions. Only slightly more than half of the respondents assess well the
template of the Report on the implementation of the Measure under the HC OP Priority X .
Also, according to the evaluators, all documents governing the implementation of the HC OP Technical
Assistance are of high quality, including clarity, precision of expression, and focus on usability (using
"life" examples). Nevertheless, a number of deficiencies in existing documents have been identified, in
particular the excessive attention to details in the AAP, unclear evaluation criteria in the AAP and
different definitions of the list of tasks and expenditures in the AAP and in the report.
The implementation systems and documents used in the TA in terms of other operational programs
have also been analysed. It was observed that the HC OP has more detailed and transparent rules, but
less detailed and complicated procedures as compared to the other OP. It is also easier in terms of
settlement of expenses, as it does not require the provision of copies of financial documents. The HC OP
comes out well compared to the other programs thanks to the long-term contracts and well-prepared
documents. According to the interviewees the HC OP also stands out well when it comes to the
behaviour of the MA (and the IB) who are willing to provide support. As a result of the analysis of
practices that are applicable in other operational programs, it was ascertained that the following
elements deserve to be recommended for application in the case of the ESF Technical Assistance
(probably not earlier than in the next programming period):

local IT system functioning within the IE OP and TA OP LESSI, compatible with the KSI SIMIK,
enabling the creation of action plans, generating contracts, generating applications for payment,

applying for the Technical Assistance funds according to the needs (IE OP, DEP OP, TA OP),
using the criteria of evaluation of applications based on the ones used in the IE OP and with
elements of the bonus system which is a simplified version of the current bonus system used in
the HC OP TA.
9
raport końcowy
Assessment of the impact of the support provided under the Priority X on the achievement of
the objectives concerning the implementation of the Human Capital Operational Programme
The basic criterion for effectiveness of the technical assistance is the execution of the Program (such
indicator for the achievement of the main objective has been proposed by the evaluators). According to
the monthly information on the implementation of the HC OP as on the 31st of March 2013, within the
HC OP the payment applications have been approved for more than 56.5% of the allocation and the
amount of certified expenditures to the European Commission covers 53.9% of the allocation - those
data suggest that by the end of the implementation period the level of 100% will be reached. It is worth
noting at the same time that, for example in the IE OP the value of the payments made cover less than
40% of the allocation, while in the I&E OP - 33%.
The majority of respondents believe that the funds allocated under the HC OP Technical Assistance HC
in terms of the AAC financing agreements contributed to a large or very large extent to the efficient and
effective implementation of the Program, and declared at the same time that without the funds from the
Technical Assistance the quality of work would be worse.
Recommendations
On the basis of the study realised it can be concluded that the system of the Technical Assistance in the
Human Capital Operational Programme works well enough that it would be possible to leave it with no
major changes, just by making a few adjustments. For sure it does not require any significant changes
during the current perspective. However the following changes that lead to a simplification of the
system have been recommended:

preparation of the TA Action Plan for the last two years 2014-2015 combined,

granting to the IB the rights to accept changes in the plans of the IB2, except for the changes
relating to the increase in wages and changes concerning evaluation,

resignation from accepting the lists of gadgets by the MA,

resignation from the external audit of the AAP for the benefit of the internal audit,
In addition, it is recommended to adjust the definition of one of the monitoring indicators and to add
two new indicators.
The extension of the directory of eligible costs in the TA with severance costs and pension costs as well
as costs of jubilee awards for employees who are 100% involved in the ESF is recommended.
Another recommendation relates to conducting in the next year an evaluation study of the effectiveness
of informational and promotional activities carried out within the HC OP, because the evaluation of
information and promotion solely on the basis of indicators for monitoring and spending is not sufficient.
The study should include an assessment of content and channels of communication and the meaning of
so-called gadgets (promotional items), taking into account regional differences.
In the case of the national operational program financed by the ESF, under which only a few central
institutions will participate in the implementation, the use of the positive experience of the current
system with certain adjustments has been recommended:

division of the TA funds among institutions involved in the implementation system should be
made on the basis of the criterion "according to the needs", verified by the MA (including the
allocation criteria, types of projects, the experience of institutions) and taking into account the
standards of employment, remuneration, training and equipment;

the bonus system should be known from the beginning and should be as simple as possible,
based on literally a few criteria such as: the level of achievement of product indicators, the time
from the completion of receipt of grant applications to the conclusion of grant agreements (with
appropriate modification for system projects), the time for verification of payment applications,
10
raport końcowy

the policy of long-term contracts should be continued,

the Action Plan (AP) should be constructed using the current formula, taking into account the
recommendations identified in the assessment of the AAP template.

it is necessary to create a Local IT System (LSI), based on the LESSI, acting under the IE OP
and the TA OP, serving to the full support of processes within the TA (planning, applying,
settling expenses, reporting, changes in AP, reports and breakdowns),

the paper versions of Action Plans, reports and payment applications should be abandoned;
authorization should be done for example through a trusted profile, or by an appropriate option
in the LSI,

the reporting system requires simplification: the directory of expenditures should be correlated
with the directory of expenditures included in the AAP; reports should be developed in a
spreadsheet format,

the practice of acceptance of the lists of gadgets by the MA should not be continued; it is
however worth to develop certain directory of gadgets recommended by the MA.
Since in the case when one institution is implementing several programs, each of which has different
regulations for the technical assistance, the maintenance costs of the TA rise unreasonably - it is
recommended to harmonize the rules on the use of the TA in each individual program. Coordination of
activities under the technical assistance should be more strict and precise than it is today, and should
include the development of uniform rules for the use of the TA. Notwithstanding the foregoing, adoption
the principle that salaries, rent/lease, equipment and software as well as trainings will be financed by
the TA OP while controls, expertises, evaluations and promotion will be financed by a given OP, will add
to the overall simplicity.
It was found that future regional Managing Institutions of ROP will be in a position to determine
themselves the optimal system of the Technical Assistance, however, they are interested in the support
in terms of the exchange of experience, therefore it was recommended that one of the tools to
coordinate the implementation of the technical assistance would be work groups - one dealing with the
TA, and others with promotion, with evaluation, where all institutions implementing the ESF would
participate.
11
raport końcowy
Spis treści
Streszczenie ..................................................................................................................2
Summary ......................................................................................................................6
Spis treści .................................................................................................................. 12
Spis tabel ................................................................................................................... 13
Spis wykresów ........................................................................................................... 13
1.
Cele i zakres badania .......................................................................................... 14
2.
Metodologia badawcza ....................................................................................... 17
3.
Wyniki badania.................................................................................................... 19
3.1. Trafność przyjętych rozwiązań w systemie wdrażania Pomocy technicznej PO KL oraz
skuteczność i efektywność realizacji celów Priorytetu X PO KL ................................. 19
3.1.1.
3.1.2.
3.1.3.
3.1.4.
3.1.5.
3.1.6.
3.1.7.
System wdrażania Pomocy technicznej PO KL......................................................... 19
Zaspokojenie potrzeb beneficjentów ...................................................................... 21
Kwalifikowalność wydatków .................................................................................. 25
Wydatki wg kategorii interwencji ........................................................................... 27
Wskaźniki monitorowania PT PO KL ....................................................................... 29
System monitorowania ......................................................................................... 32
System kontroli i audytu ....................................................................................... 34
3.2. Identyfikacja trudności i problemów we wdrażaniu, mogących stanowić bariery
w wykorzystaniu alokacji ...................................................................................... 35
3.3. Ocena wzorów dokumentów wykorzystywanych przy realizacji Pomocy technicznej
PO KL .................................................................................................................. 40
3.4. Ocena wpływu wsparcia udzielanego w ramach Priorytetu X na osiąganie celów
dotyczących wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, .............................. 44
3.4.1. Ocena ogólna ......................................................................................................... 44
3.4.2. Wpływ Pomocy technicznej na jakość kadr ................................................................ 44
3.4.3. Wpływ Pomocy technicznej na warunki pracy ............................................................ 52
3.5. Wypracowanie rekomendacji służących usprawnieniu systemu w obecnej oraz przyszłej
perspektywie finansowej ....................................................................................... 55
3.5.1. Przegląd rozwiązań stosowanych w innych programach operacyjnych .......................... 55
3.5.2. Pozytywne doświadczenia z wdrażania Pomocy technicznej PO KL ............................... 63
4.
Wnioski i rekomendacje ...................................................................................... 67
5.
Aneks – zastosowane narzędzia badawcze ........................................................ 74
5.1. Zagadnienia do wywiadów ................................................................................. 74
5.1.1. Zagadnienia do wywiadów w IZ PO KL ................................................................ 74
5.1.2. Zagadnienia do wywiadów w IP/IP2 PO KL .......................................................... 74
5.1.3. Zagadnienia do wywiadów w IZ innych PO .......................................................... 75
5.1.4. Zagadnienia do wywiadu w IZ PO PT .................................................................. 75
5.1.5. Zagadnienia do FGI z IP/IP2 ............................................................................... 76
5.1.6. Kwestionariusz do badania CAWI pracowników .................................................... 77
5.1.7. Kwestionariusz do badania CAWI specjalistów ds. pomocy technicznej .................. 82
raport końcowy
Spis tabel
Tabela 1. Ocena poszczególnych elementów podziału środków pomocy technicznej ............................ 24
Tabela 2. Zakładane i osiągnięte wartości wskaźników monitorowania PT PO KL wg stanu na koniec
2011 roku ....................................................................................................................................... 29
Tabela 3. Liczba odbytych szkoleń ogółem ........................................................................................ 46
Tabela 4. Odpowiedź na pytanie: Czy swoje zarobki uważa Pan/Pani za satysfakcjonujące w stosunku do
pracy, którą Pan/i wykonuje? ........................................................................................................... 52
Tabela 5. Odpowiedź na pytanie: Czy przez ostatnie 5 lat (lub jeśli jest Pan/Pani zatrudniony/a krócej,
od momentu rozpoczęcia pracy) zmieniły się Pana/Pani warunki pracy? .............................................. 54
Spis wykresów
Wykres 1. Odpowiedź na pytanie: Czy środki jakie Państwu zostały przydzielone w ramach Priorytetu X
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Pomoc techniczna są wystarczające do Państwa potrzeb w tym
zakresie? ........................................................................................................................................ 21
Wykres 2. Brak środków na wynagrodzenie...................................................................................... 22
Wykres 3. Odpowiedź na pytanie: Czy przyjęty podział środków na kategorie interwencji 85 i 86 w
proporcjach 90% - 10% jest adekwatny do P. potrzeb? ..................................................................... 27
Wykres 4. Problemy napotykane we wdrażaniu pomocy technicznej ................................................... 36
Wykres 5. Odpowiedź na pytanie: Jak długo pracuje Pan/Pani w IP/IPII? ........................................... 45
Wykres 6. Odpowiedź na pytanie: W ilu szkoleniach finansowanych z Pomocy Technicznej PO KL brał/a
Pan/Pani udział od 2007 roku? ......................................................................................................... 46
Wykres 7. Odpowiedź na pytanie: Jak ocenia Pan/Pani poziom merytoryczny tych szkoleń? Proszę o
ocenę na skali od 1 (najniższa) do 5 (najwyższa). ............................................................................. 47
Wykres 8. Odpowiedź na pytanie: Jak ocenia Pan/Pani przydatność szkoleń w wykonywanej pracy?
Proszę o ocenę na skali od 1 (najniższa) do 5 (najwyższa). ................................................................ 49
Wykres 9. Odpowiedź na pytanie: Czy Pana/Pani zdaniem liczba szkoleń odbytych w ramach PT PO KL
była dla Pana/Pani wystarczająca?.................................................................................................... 50
Wykres 10. Odpowiedź na pytania: Czy ma Pan/Pani swobodny dostęp do szkoleń i innych form rozwoju,
którymi jest Pan/Pani zainteresowany/a? ......................................................................................... 51
Wykres 11. Odpowiedź na pytanie: Proszę ogólnie ocenić warunki pracy (wielkość powierzchni
przeznaczonej do pracy, liczbę pomieszczeń, wyposażenie), jakie ma Pan/Pani zapewnione do
wykonywania postawionych zadań? .................................................................................................. 53
Wykres 12. Odpowiedź na pytanie: Czy w P. ocenie korzystanie ze środków Pomocy Technicznej byłoby
bardziej efektywne, gdyby określone zostały standardy realizacji zadań, takie jak standardy zatrudnienia
czy standardy wyposażenia? ............................................................................................................ 66
Wykres 13. Odpowiedź na pytanie: Czy w P. ocenie korzystanie ze środków Pomocy Technicznej byłoby
bardziej efektywne, gdyby określone zostały ramowe widełki kosztów poszczególnych typów wydatków
kwalifikowalnych? ............................................................................................................................ 66
raport końcowy
1. Cele i zakres badania
W ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) wyodrębniono Priorytet X – Pomoc
Techniczna, którego celem jest zapewnienie właściwego zarządzania, wdrażania oraz promocji
Europejskiego Funduszu Społecznego.
Przed Priorytetem X postawiono dwa cele szczegółowe:
zapewnienie organizacyjnego, administracyjnego i finansowego wsparcia procesu
zarządzania, wdrażania, monitorowania, kontroli oraz prac Komitetu Monitorującego
PO KL, służącego sprawnemu wdrażaniu PO KL oraz efektywnemu wykorzystaniu
środków EFS,
zapewnienie organizacyjnego, administracyjnego i finansowego wsparcia procesu
ewaluacji, informacji i promocji EFS, służącego sprawnemu wdrażaniu PO KL oraz
efektywnemu wykorzystaniu środków EFS.
Przeprowadzone badanie służyć miało podsumowaniu i ocenie dotychczasowego systemu wdrażania
Pomocy technicznej PO KL przede wszystkim po to, by zaproponować rekomendacje dotyczące
komponentu pomocy technicznej dla kolejnych programów operacyjnych, obejmujących środki
Europejskiego Funduszu Społecznego, wdrażanych w Polsce w kolejnym okresie programowania, a także
dotyczące ewentualnych zmian w systemie realizacji PO KL.
Celem głównym badania było dokonanie analizy i oceny systemu zarządzania i wdrażania
Priorytetu X Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013 - Pomoc techniczna.
Dla osiągnięcia celu głównego wskazano poniższe cele szczegółowe:
1. Ocena trafności przyjętych rozwiązań w systemie wdrażania Pomocy technicznej PO KL,
2. Ocena skuteczności i efektywności realizacji celów Priorytetu X PO KL,
3. Ocena wzorów dokumentów wykorzystywanych przy realizacji Pomocy technicznej PO KL,
4. Ocena wpływu wsparcia udzielanego w ramach Priorytetu X na osiąganie celów dotyczących
wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
5. Identyfikacja trudności i problemów we wdrażaniu, mogących stanowić bariery w wykorzystaniu
alokacji,
6. Wypracowanie rekomendacji służących usprawnieniu systemu w obecnej oraz przyszłej
perspektywie finansowej.
Badanie obejmowało Priorytet X Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 -2013 - Pomoc
Techniczna, zaś kontekst badania stanowiło porównanie systemu wdrażania Pomocy technicznej w PO
KL z rozwiązaniami przyjętymi w osiach priorytetowych dotyczących pomocy technicznej w pozostałych
programach operacyjnych na lata 2007 -2013 (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, Program
Operacyjny Infrastruktura i Środowisko, Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej) oraz ocena
komplementarności działań i przyjętej linii demarkacyjnej pomiędzy PT PO KL a Programem
Operacyjnym Pomoc Techniczna 2007 - 2013.
Dla osiągnięcia celów badawczych poszukiwano odpowiedzi na poniżej wskazane pytania badawcze:
1. Czy przy obecnych zasadach określonych w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki oraz
dokumentach opisujących wdrażanie Pomocy technicznej PO KL, zmierza do osiągnięcia celu
Priorytetu X PO KL, polegającego na zapewnieniu właściwego zarządzania, wdrażania oraz
promocji Europejskiego Funduszu Społecznego?
2. Czy przeznaczone w Programie środki finansowe na Pomoc techniczną umożliwiły do tej pory
realizację wszystkich zaplanowanych przez beneficjentów PT zadań? Jeśli nie, na które zadania
przeznaczono zbyt mało środków, a na które zbyt dużo?
raport końcowy
3. Czy podział środków Pomocy technicznej na kategorie interwencji 85 i 86 w proporcjach 90% 10 % jest adekwatny do potrzeb beneficjentów i realizowanych przez nich zadań związanych
z wdrażaniem PO KL?
4. Czy alokacja Pomocy technicznej jest odpowiednia do potrzeb beneficjentów oraz ich możliwości
absorpcji środków? Czy podział środków PT pomiędzy instytucje centralne i regionalne został
dokonany odpowiednio do potrzeb i możliwości tych instytucji?
5. Czy realizowane wsparcie trafia do wszystkich uczestników systemu w odpowiednim zakresie?
6. Czy w wyniku realizacji zadań w ramach Pomocy technicznej PO KL podniósł się poziom
kompetencji pracowników instytucji zaangażowanych we wdrażanie PO KL? Jeśli tak, to w jakim
stopniu i zakresie?
7. Czy zakup wyposażenia finansowanego ze środków PT PO KL istotnie przyczynił się do
usprawnienia i podniesienia jakości pracy osób zatrudnionych przy wdrażaniu PO KL? W jaki
sposób i w jakim zakresie?
8. Jeśli któryś z zaprojektowanych w ramach Pomocy technicznej instrumentów nie przyczynia się
do realizacji celu Priorytetu X, jakie są tego przyczyny?
9. Czy realizowane wsparcie jest kompleksowe? Czy istnieją jakieś obszary działalności
beneficjentów związane z wdrażaniem PO KL, które nie zostały objęte wsparciem, a powinny
być?
10. Jakie są główne trudności beneficjentów we wdrażaniu Pomocy technicznej? Jakie problemy
napotyka wdrażanie Pomocy technicznej PO KL? Czy wpływają one na efektywność
i prawidłowość realizacji działań? Jak je rozwiązać? Jak można uniknąć występowania
zidentyfikowanych problemów?
11. Czy wskaźniki zdefiniowane dla Pomocy technicznej PO KL umożliwiają prawidłowe
monitorowanie postępów we wdrażaniu Priorytetu X PO KL? Czy zakres wskaźników
przewidziany dla Pomocy technicznej jest odpowiedni? Czy wskaźniki zostały właściwie dobrane
i zdefiniowane? Czy jest potrzeba wprowadzenia zmian w tym zakresie?
12. Czy system monitorowania realizacji działań i efektywności wydatków w ramach Pomocy
technicznej PO KL został odpowiednio zaplanowany? Czy jest skuteczny? Czy pozyskiwane dane
są wystarczające? Co można poprawić w tym systemie?
13. Czy Krajowy System Informatyczny SIMIK 2007 -2013 (KSI) umożliwia skuteczne monitorowanie
i kontrolowanie wdrażania PT PO KL? Jakie zmiany powinny zostać wprowadzone w KSI w celu
lepszego dostosowania systemu do specyfiki wdrażania Pomocy technicznej?
14. Czy następujące dokumenty będące podstawą wdrażania Pomocy technicznej są przydatne dla
beneficjentów i w odpowiedni sposób regulują kwestie związane z korzystaniem ze środków
Pomocy technicznej:

Zasady realizacji Pomocy technicznej PO KL, Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy
technicznej, Zasady finansowania PO KL;

Wzory dokumentów dotyczących Pomocy technicznej PO KL: wzór umowy o dofinansowanie
Rocznych Planów Działania PT PO KL, Roczny Plan Działania Pomocy technicznej PO KL,
Sprawozdanie z realizacji Działania w ramach Priorytetu X PO KL?
15. Czy zasady regulujące kwalifikowalność wydatków w ramach PT PO KL są jasne, przejrzyste
i ułatwiają beneficjentom korzystanie ze środków PT? Czy ograniczenia w kwalifikowaniu
wydatków skutecznie kierują wsparcie w ramach PT na realizację działań stricte związanych
z wdrażaniem PO KL? Czy przyjęte w systemie progi procentowe umożliwiające kwalifikowanie
wybranych wydatków zostały prawidłowo określone?
16. Czy przyjęty system kontroli realizacji działań w ramach PT PO KL jest skuteczny
i w wystarczający sposób zapobiega nieprawidłowościom mogącym występować we wdrażaniu?
Czy realizacja kontroli PT przez podmioty zewnętrzne zapewnia odpowiednią jakość działań
15
raport końcowy
kontrolnych? Czy audyt Rocznego Planu Działania PT PO KL jest skutecznym narzędziem
weryfikacji prawidłowości wdrażania PT?
17. Jakie rozwiązania usprawniające wdrażanie Pomocy technicznej można zastosować w kolejnej
perspektywie finansowej, w szczególności w zakresie sposobu podziału środków
pomiędzy beneficjentów, sposobu wnioskowania o środki PT, wzorów dokumentów?
18. Czy w innych krajowych programach operacyjnych można zidentyfikować ciekawe rozwiązania,
które mogą stanowić źródło dobrych praktyk dla PO KL, bądź dla przyszłego programu
operacyjnego finansowanego z EFS? W jaki sposób mogą być zastosowane?
16
raport końcowy
2. Metodologia badawcza
W badaniu zastosowane zostały następujące metody gromadzenia danych:
analiza danych zastanych,
Analizie zostały poddane następujące dokumenty:

Program Operacyjny Kapitał Ludzki, zaakceptowany przez Radę Ministrów w dniu
7 września 2007 r. i zatwierdzony decyzją Komisji Europejskiej z dnia 28 września 2007
r. nr K(2007) 4547, z uwzględnieniem zmian zatwierdzonych przez Komisję Europejską,

Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, wydany przez
Ministra Rozwoju Regionalnego,

Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy technicznej,

Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki,

Zasady realizacji Pomocy technicznej PO KL oraz wzory dokumentów obowiązujące
beneficjentów wdrażających PT PO KL,

Koncepcja podziału Pomocy technicznej na lata 2011 - 2015 w ramach Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki,

Dokument Definicje wskaźników oraz metodologia obliczania wartości wskaźników
zdefiniowanych dla POPT 2007-2013,

Raporty końcowe z badań: Ewaluacja systemu wdrażania priorytetów Pomocy
technicznej w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007 -2013
oraz Ocena stanu realizacji 9. osi priorytetowej Pomoc techniczna Programu
Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w połowie okresu programowania,

Dokumenty regulujące system i zasady wdrażania Programu Operacyjnego Pomoc
Techniczna oraz osi priorytetowych pomocy technicznej w krajowych oraz regionalnych
programach operacyjnych w obecnej perspektywie finansowej (wzory dokumentów,
systemy realizacji, zasady kwalifikowalności wydatków),

Sprawozdania z realizacji Priorytetu X PO KL,

Umowy o dofinansowanie Rocznych Planów Działania oraz Roczne Plany Działania PT PO
KL.
indywidualne wywiady pogłębione,
Indywidualne wywiady pogłębione przeprowadzone zostały z przedstawicielami IZ PO KL (trzy
wywiady) oraz z przedstawicielami instytucji zarządzających innymi programami operacyjnymi
(POIiŚ, POIG, POPT, PORPW oraz RPO w woj. opolskim).
zogniskowane wywiady grupowe,
Przeprowadzone zostały dwa wywiady grupowe: jeden z przedstawicielami IP i IP2
z komponentu centralnego i jeden – regionalnego (w pierwszym udział wzięło 6 osób, w drugim
zaś - 13).
wywiady telefoniczne,
Wywiady telefoniczne przeprowadzono na próbie instytucji: w instytucjach szczebla centralnego
zaangażowanych we wdrażanie Priorytetu I i II oraz z instytucjami szczebla regionalnego
reprezentujących różny podział zadań pomiędzy instytucjami, o innym układzie
instytucjonalnym. Łącznie przeprowadzono 10 wywiadów.
wywiady kwestionariuszowe.
Przeprowadzone zostały dwie ankiety CAWI, skierowane do:
raport końcowy


wszystkich pracowników instytucji systemu zarządzania i wdrażania PO KL –
w badaniu udział wzięło 945 pracowników IP/IP2.
osób odpowiedzialnych za realizację projektów pomocy technicznej we wszystkich
instytucjach pośredniczących i instytucjach pośredniczących drugiego stopnia – w tym
badaniu udział wzięło 37 przedstawicieli instytucji (19 IP oraz 18 IP2).
Ostatnim etapem badania była analiza zgromadzonych danych oraz ich interpretacja z punktu widzenia
celów badania oraz pytań badawczych.
Zastosowane zostały następujące metody analizy danych:
Analiza ilościowa i jakościowa zgromadzonych danych,
Analiza SWOT,
Ekspercka analiza wskaźników,
Analiza porównawcza,
Panel ekspertów, w którym udział wzięli przedstawiciele Instytucji Zarządzających PO KL,
POIG, POIiŚ, PO PT oraz Instytucji Pośredniczących i Pośredniczących drugiego stopnia PO
KL.
18
raport końcowy
3. Wyniki badania
3.1.
Trafność przyjętych rozwiązań w systemie wdrażania Pomocy technicznej PO KL oraz
skuteczność i efektywność realizacji celów Priorytetu X PO KL
3.1.1.
System wdrażania Pomocy technicznej PO KL
Wdrażanie Pomocy technicznej w ramach PO KL regulowane jest przez następujące dokumenty i akty
prawne:









Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu
Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (art. 24,
45, 46, 50),
Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r.
w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999
(art. 9),
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe
zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu
Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu
Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz.
1658 z późn. zm.),
Wytyczne w zakresie korzystania z Pomocy technicznej wraz z Załącznikiem nr 5, wskazującym
na specyficzne zasady korzystania z Pomocy technicznej w ramach PO KL
Krajowe wytyczne dotyczące kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych
i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007-2013,
Wytyczne w zakresie sprawozdawczości w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia
2007-2013,
Zasady finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, stanowiące jedną z części Systemu
realizacji PO KL,
Plan Komunikacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Uszczegółowieniem Wytycznych dotyczących korzystania z pomocy technicznej są Zasady realizacji
Pomocy technicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki . Od początku wdrażania Programu
Zasady były trzykrotnie modyfikowane, przy czym zakres modyfikacji był generalnie niewielki.
Beneficjentami Pomocy technicznej PO KL są:




Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki usytuowana w Ministerstwie
Rozwoju Regionalnego,
Instytucje Pośredniczące w ramach komponentu centralnego i regionalnego ,
Instytucje Pośredniczące II stopnia (Instytucje Wdrażające) ,
Beneficjenci realizujący projekty w trybie systemowym wskazani przez Instytucje Pośredniczące
(BS).
Dodatkowo, podmiotami bezpośrednio korzystającymi z Pomocy technicznej PO KL mogą być:



Krajowy Ośrodek Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Regionalne Ośrodki Europejskiego
Funduszu Społecznego (KOEFS/ROEFS),
Krajowa Instytucja Wspomagająca (KIW),
Komitet i Podkomitety Monitorujące PO KL (KM, PKM) oraz Komisje Oceny Projektów (KOP).
raport końcowy
Na zadania w ramach Priorytetu X założono łącznie 470 934 246 EUR1, w tym 400 294 109 EUR ze
środków EFS, co stanowiło 4% ogółu środków EFS.
Pomoc techniczna wdrażana jest poprzez Roczne Plany Działania, realizowane w ramach wieloletnich
umów, zawieranych przez Instytucję Zarządzającą z Instytucjami Pośredniczącymi. Umowy zawierane
były na lata 2007-2010 oraz 2011-2015. Te dwa okresy charakteryzowały się nieco odmiennymi
zasadami podziału środków pomiędzy poszczególne IP.
W pierwszym okresie wdrażania Programu zastosowano dwa główne kryteria podziału środków – wg
alokacji przyznanej danej IP (i podległych jej IP2) plus jednakową kwotę na „koszty stałe”. W sierpniu
2009 roku przyjęto dokument „Koncepcja podziału Pomocy Technicznej na lata 2011-2015 w ramach PO
KL” , która wychodziła z następujących przesłanek:

wielkość środków przeznaczonych na Pomoc Techniczną PO KL jest ograniczona,

pracochłonność wdrażania poszczególnych Priorytetów i Działań PO KL jest zróżnicowana,

zróżnicowana też jest efektywność i zaawansowanie wdrażania Programu w poszczególnych
instytucjach.
Ponadto uznano za niezbędne stworzenie systemu motywacyjnego dla instytucji i dla pracowników
instytucji odpowiedzialnych za wdrażanie Programu. System ten miał wspierać te instytucje, które
najlepiej wdrażają Program.
Dodatkowo konieczne okazało się skorygowanie podziału alokacji PT PO KL na rzecz tych instytucji,
które w ramach PT PO KL finansują wynagrodzenia pracowników zaangażowanych w ramach PO KL.
Jednocześnie uznano za niezbędne ustalenie pewnego „minimum” dla każdej instytucji, umożliwiające
prawidłowe wdrażanie powierzonych zadań. Te środki stanowią 60% ogółu alokacji, przy czym z tej
kwoty 85% środków przeznaczono na komponent regionalny, a pozostałą część na komponent
centralny. W ramach puli „minimum” wydzielono jednolitą kwotę – 480 tys. euro rocznie na
województwo / IP centralną i jej IP2 (ale wyłącznie dla instytucji finansujących w ramach PT PO KL
wynagrodzenia pracowników) – na tzw. koszty stałe, pozostałą zaś kwotę podzielono proporcjonalnie do
alokacji na Program, jaką dana instytucja wdraża.
Zaprojektowany system motywacyjny obejmuje dwa rodzaje premii:
premię za pracochłonność, przyjmującą za podstawę trzy wskaźniki – udział liczby wniosków
złożonych do danej IP (i podległych jej IP2), które pozytywnie przeszły weryfikację formalną
w stosunku do wszystkich wniosków, które pozytywnie przeszły weryfikację formalną w PO KL
(waga 0,3), udział liczby podpisanych umów przez daną IP (i jej IP2) w stosunku do wszystkich
zawartych umów w PO KL (waga 0,4) oraz udział liczby zatwierdzonych wniosków o płatność
przez daną IP (i jej IP2), w stosunku do wszystkich zatwierdzonych wniosków o płatność w PO
KL (waga 0,3); przy podziale premii za rok 2010 wagi zostały zmodyfikowane, co było zgodne
z obowiązującą Koncepcją podziału;
premię za efektywność, przyjmującą za podstawę następujące wskaźniki – poziom kontraktacji
w stosunku do alokacji na lata 2007-2013 (waga 0,2), poziom wydatkowania w stosunku do
alokacji (waga 0,4) oraz „indeks wskaźników”, czyli stopień osiągnięcia wybranych wskaźników
PO KL (waga 0,4).
Premie dzielone są corocznie, biorąc pod uwagę poziom osiągnięcia wskaźników wg stanu na 31 grudnia
roku, za który przyznawana jest premia, przy czym wskaźniki mierzone są narastająco, od początku
wdrażania Programu.
Dodatkowym mechanizmem motywacyjnym jest premia wykonania - 3% ogółu alokacji PT PO KL, która
dzielona jest corocznie pomiędzy 7 najlepszych IP (i podlegających im IP2) w oparciu o kryterium
poziomu realizacji przez instytucję prognoz założonych przez Radę Ministrów.
1
Kwota ustalona w ramach pierwszej wersji Programu, powiększona o Krajową Rezerwę Wykonania.
20
raport końcowy
Roczne Plany Działania PT przygotowywane są do 31 sierpnia (do 2011 roku – do 15 sierpnia)
i zatwierdzane do 31 października (do 2011 roku – do 15 października) na podstawie kryteriów ogólnych
i szczegółowych. RPD składa się z następujących elementów:






Plan
Plan
Plan
Plan
Plan
Plan
Kontroli,
Szkoleń,
Kosztów Instytucji,
Działań Ewaluacyjnych,
Działań Informacyjno-Promocyjnych
Kosztów Wdrażania.
Zaspokojenie potrzeb beneficjentów
3.1.2.
Czy przeznaczone w Programie środki finansowe na Pomoc techniczną umożliwiły do tej pory
realizację wszystkich zaplanowanych przez beneficjentów PT zadań? Jeśli nie, na które zadania
przeznaczono zbyt mało środków, a na które zbyt dużo?
Czy alokacja Pomocy technicznej jest odpowiednia do potrzeb beneficjentów oraz ich możliwości
absorpcji środków? Czy podział środków PT pomiędzy instytucje centralne i regionalne został
dokonany odpowiednio do potrzeb i możliwości tych instytucji?
Czy realizowane wsparcie trafia do wszystkich uczestników systemu w odpowiednim zakresie?
Jeśli któryś z zaprojektowanych w ramach Pomocy technicznej instrumentów nie przyczynia się do
realizacji celu Priorytetu X, jakie są tego przyczyny?
Czy realizowane wsparcie jest kompleksowe? Czy istnieją jakieś obszary działalności
beneficjentów związane z wdrażaniem PO KL, które nie zostały objęte wsparciem, a powinny być?
Ponad połowa badanych specjalistów zajmujących się Pomocą Techniczną uważa, że środki, jakie
zostały im przydzielone w ramach Priorytetu X Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, są wystarczające
do ich potrzeb. Jednak prawie 1/3 twierdzi, że te środki są za małe. Jak można zauważyć na poniższym
wykresie, częściej odpowiedź negatywną wskazywały IP2, twierdząc, że otrzymywane środki nie są
wystarczające do potrzeb.
Wykres 1. Odpowiedź na pytanie: Czy środki jakie Państwu zostały przydzielone w ramach Priorytetu X Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki Pomoc techniczna są wystarczające do Państwa potrzeb w tym zakresie?
15
12
12
9
8
IP
6
IP2
6
3
3
2
2
1
1
1
1
0
Zdecydowanie tak
Raczej tak
Ani tak, ani nie
Raczej nie
Zdecydowanie nie
Źródło: Opracowanie własne na podstawie badania CAWI (n=37)
21
raport końcowy
Zdaniem respondentów, którzy wskazali na otrzymywanie niewystarczających środków, pieniędzy
brakuje przede wszystkim na wynagrodzenia2 (11 wskazań), ale także na szkolenia (4) oraz wynajem
i kontrole (po 2 odpowiedzi).
Na brak środków na wynagrodzenia zdecydowanie częściej wskazywały instytucje szczebla regionalnego
(10 z 11 odpowiedzi) oraz IP2 (7 z 11 wskazań).
Wykres 2. Brak środków na wynagrodzenie
1
4
7
IP
Instytucja szczebla
centralnego
IP2
Instytucja szczebla
regionalnego
10
Potwierdzenia tych informacji dostarczają badania jakościowe, w tym zwłaszcza wywiady grupowe.
Również w ich świetle problem braku środków dotyka przede wszystkim instytucje komponentu
regionalnego, zarówno IP, jak i IP2. Zwraca się przy tym uwagę na to, że PO KL jest skomplikowany
i przez to kosztochłonny w obsłudze.
Konsekwencją niedoboru środków na wynagrodzenia traktowane jako główne przeznaczenie środków
Pomocy Technicznej3, jest to, że w części instytucji nie przeznacza się środków PT na inne zadania, takie
jak opłaty najmu czy czynsze i bieżące koszty działania instytucji, ale też na szkolenia pracowników. Nie
oznacza to jednak, że czynsze nie są opłacane, a pracownicy nie są szkoleni. Instytucje pokrywają
koszty najmu i inne koszty związane z funkcjonowaniem w systemie wdrażania PO KL ze środków
budżetowych (budżet ministerstwa, agencji – dotacja podmiotowa, budżet województwa; wyjątkowo
w przypadku IP lub IP2 zlokalizowanych w WUP ma miejsce zasilanie pewnych wydatków środkami
Funduszu Pracy, na tyle, na ile zezwala na to ustawa z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia
i instytucjach rynku pracy). Niedobór środków Pomocy technicznej nie jest bezwzględny i nie powoduje
zaprzestania czy zwolnienia tempa realizacji zadań merytorycznych. Można wręcz odnieść wrażenie, że
instytucje systemu wdrażania – IP i IP2 – traktują środki Pomocy technicznej nie jako
pomoc/wsparcie, lecz jako oczywistą należną opłatę z tytułu podjęcia się dodatkowych zadań, a nie
zadań mieszczących się w zadaniach statutowych jednostki i służących osiąganiu postawionych przed nią
celów. Niewątpliwie w trudniejszej sytuacji są województwa, które i tak zobligowane są do
partycypowania w kosztach Pomocy technicznej w 15% wartości, a ponadto podjęły się realizacji zadań
nie zawsze wprost mieszczących się w katalogu zadań samorządu województwa oraz nie zawsze
wynikających z ich strategii regionalnych. Dlatego też na pytanie, czy bez wydzielonych środków na
Pomoc techniczną możliwe byłoby wdrażanie PO KL, respondenci wywiadów indywidualnych z regionów
odpowiadali, że trudno sobie to wyobrazić, ale że na pewno region nie odmówiłby udziału we wdrażaniu
Programu, a jedynie co najwyżej zrezygnowałby z części środków, starannie dobierając zakres zadań do
realizacji.
2
Trzeba jednak zastrzec, że zdecydowana większość instytucji komponentu centralnego środki na wynagrodzenia
otrzymuje z Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna.
3
Sprawozdanie z realizacji PO KL za 2011 rok pokazuje, że 59,6% ogółu środków pomocy technicznej przeznaczane
jest na wynagrodzenia, należy jednak pamiętać, że 10% ogółu środków obligatoryjnie przeznacza się na działania z
kategorii 86 – ewaluacja oraz informacja i promocja, tak więc na inne zadania pozostaje przy takiej polityce 30%
ogółu środków.
22
raport końcowy
Badanie pokazuje, że jest kategoria wydatków, która nie zawsze jest rekompensowana z innych środków
w sytuacji, gdy brakuje środków w PT – to wydatki na szkolenia. Z drugiej jednak strony wszyscy
uczestnicy badań jakościowych, ale też większość uczestników badań ilościowych wskazują na wysokie
kompetencje kadr zajmujących się wdrażaniem PO KL, osiągnięte dzięki środkom PT (piszemy o tym
szerzej w dalszej części). Wielu rozmówców wskazuje także, że środki na szkolenia nie są już na
obecnym etapie tak niezbędne, jak na początku; większym problemem jest obecnie brak dobrej
jakościowo oferty szkoleniowej na rynku.
Badanie pozwala więc na stwierdzenie, że alokacja PT jest generalnie odpowiednia do potrzeb.
Zwiększenie środków na wynagrodzenia, choć być może poprawiłoby komfort działania w kilku
instytucjach, wywołałoby zapotrzebowanie na środki na czynsz, sprzęt, delegacje, szkolenia itd. – inaczej
mówiąc pojawiłby się kolejny nie w pełni zaspokojony popyt na te środki. Jest to jednak konsekwencja
polityki, o której mowa była wcześniej – traktowania środków PT jako swoistego remedium na problemy
budżetowe.
Uznanie alokacji za odpowiednią do potrzeb dotyczy kwot przyznanych dla wszystkich instytucji, a więc
także podziału pomiędzy instytucje centralne i regionalne. Podział środków pomiędzy instytucje
centralne i regionalne nie stanowi dla uczestników badania problemu – instytucje nie mają poczucia, że
konkurują ze sobą o środki Pomocy technicznej, co należy ocenić jako prawidłowe. Wynika to z jasnych
zasad podziału.
Nie stwierdzono jakichkolwiek barier absorpcji środków z pewnymi zastrzeżeniami odnośnie do środków
z kategorii 86, o czym piszemy niżej.
Większość badanych uważa, że przyjęte zasady podziału środków pomiędzy instytucje systemu
wdrażania są właściwe (27 odpowiedzi), tylko 5 respondentów wskazało odpowiedź negatywną. Wśród
oceniających negatywnie nieznacznie przeważają IP2.
Respondenci dokonali szczegółowej oceny poszczególnych elementów podziału środków pomocy
technicznej. Najlepiej oceniane jest przyznanie środków w ramach umów wieloletnich.
Najwięcej zastrzeżeń natomiast, jak można zauważyć na poniższej tabeli, budzą:

system motywacyjny (w równym stopniu negatywnie oceniany przez IP i IP2)
„Podział na minimum i tzw. premie powodował, że te regiony, które zrobiły więcej i są na
dalszym etapie zaawansowania dostawały więcej środków PT, a rzeczywiście do końca
wdrażania potrzebowały ich mniej niż te które rozliczały i kontraktowały wolniej.”
„W praktyce zdarza się, że IP otrzymuje dużą premię ale PT danej IP nie radzi sobie
z wykorzystaniem środków”
„Kontrowersyjna w algorytmie jest wartość umów, ponieważ nie odzwierciedla prawdziwej
pracochłonności w sytuacji, gdy konkurs cieszył się bardzo dużym zainteresowaniem, a umowy
zostały zawarte w kolejnym roku”

pozostawienie podziału środków pomiędzy IP i IP2 w gestii IP – problem zgłaszany jedynie przez
IP2, wskazujące na ograniczone możliwości negocjacji wysokości środków i nie do końca jasne
zasady podziału.

kryterium kosztów stałych, na podstawie którego przyznano wartość środków pomocy
technicznej, niezależną od wartości alokacji PO KL – zdaniem badanych wartość środków
pomocy technicznej powinna być uzależniona od wartości alokacji PO KL.
23
raport końcowy
Tabela 1. Ocena poszczególnych elementów podziału środków pomocy technicznej
Właściwy
Budzi
zastrzeżenia
Nie wiem
Przyznanie środków w ramach umów wieloletnich
32
2
3
Kryterium kosztów stałych, na podstawie którego przyznano pewną
wartość środków pomocy technicznej, niezależną od wartości
alokacji PO KL
19
6
12
Pozostawienie podziału środków pomiędzy IP i IP2 w gestii IP
25
7
5
Alokacja „minimum”, uwzględniająca wartość alokacji PO KL
25
4
8
System motywacyjny (premie za pracochłonność, efektywność i
wykonanie)
25
10
2
Dodatkowych informacji na ten temat dostarcza badanie jakościowe. Zdaniem rozmówców w wywiadach
indywidualnych i grupowych, podstawowym kryterium podziału środków powinna być alokacja środków
na realizację Programu. Większość uważa, że co do zasady premiowanie za wyniki jest zasadne,
jednocześnie jednak są przekonani, że zastosowany system nie przełożył się na poprawę wdrażania
Programu, wprowadził natomiast elementy „wyścigu szczurów” – skupienie się na wskaźnikach
w miejsce koncentracji na celach4. Brak realnych efektów systemu premiowego powoduje, że nie budzi
on żywych emocji, bowiem instytucje uważają, że dostają środki podobne lub takie same, jakie
dostałyby bez stosowania premii. To, co natomiast stanowi o krytyce systemu premiowego, to
opóźnienie w uzyskaniu informacji o kwotach przypadających na kolejny rok, co utrudnia planowanie
zadań. Osoby zajmujące się Pomocą techniczną w IP i IP2 często nie znają zasad wyliczania premii, nie
mają świadomości, jak ich instytucja wypada na tle innych – te kwestie są ich zdaniem interesujące dla
działów odpowiedzialne za wdrażanie Programu. Zdarzyły się jednak wypowiedzi z IP2 wskazujące na
brak dostępu do informacji o osiągniętych wskaźnikach, jak też na brak wiedzy o sposobie podziału
premii pomiędzy IP a podległe jej IP2. Jako wadę systemu premiowego wskazuje się także to, że
uzyskane przez instytucję premie nie przekładają się na premiowanie pracowników.
W badaniu ilościowym poprosiliśmy respondentów o opisanie, w jaki sposób dokonany został podział
środków w ramach Pomocy technicznej na kolejne lata i na instytucje (a więc pomiędzy IP i podległe jej
IP2) i jakie kryteria brane były pod uwagę w tym procesie. Jeśli chodzi o podział na kolejne lata, to
zdecydowanie najczęściej odpowiadano „zgodnie z potrzebami”. Respondenci podkreślali, że swoje
potrzeby określali przede wszystkim na podstawie intensywności wdrażania programu w poszczególnych
latach oraz - co za tym idzie - wewnętrznej analizie potrzeb, zarówno kadrowych, jak i tych związanych
z zakupem sprzętu i innymi wydatkami.
Dobrze obrazuje to wypowiedź jednego z przedstawicieli IP2:
„[podziału środków dokonaliśmy] Na podstawie analizy potrzeb na poszczególne lata przy
uwzględnieniu faktycznego wykorzystania środków w roku bazowym oraz planowanego stanu
zatrudnienia pracowników i uwzględnieniu prognozowanego przez rząd wskaźnika wzrostu cen
towarów i usług na kolejny rok budżetowy”.
Nieco inaczej podobne podejście opisuje inny respondent:
4
W raporcie z badania „Ocena systemu monitorowania PO KL” wskazano różnicę w koncentracji na wskaźnikach
w stosunku do koncentracji na celach, związaną głównie z dwoma czynnikami: wskaźniki nie odzwierciedlają
wszystkich celów oraz znaczna część wskaźników jest niewłaściwie zdefiniowana.
raport końcowy
„Podział kwoty bazowej 2011 - 40%, 2012 - 30%, 2013 - 20%, 2014 i 2015%-5%. Wartość
przyjęta do obliczenia premii na lata 2012-2015: 2012-50% premii 2011, 2013-40% premii
2011, 2014 i 2015 -10% premii 2011. To były pewne założenia. Jeżeli wystąpiła taka
konieczność plany były zwiększane.”
W dyskusji nad prawidłowością podziału środków na kolejne lata, dokonywanego przez IP, pojawił się
pogląd (wyrażony przez przedstawiciela IP), że być może IZ powinna była bardziej rygorystycznie
weryfikować propozycje tego podziału, by nie dopuścić do sytuacji, z jaką mamy obecnie do czynienia,
gdy część instytucji twierdzi, że zabraknie im środków na ostatni okres wdrażania Programu.
Podział między IP i IP2 dokonywany natomiast był z zastosowaniem różnych podejść: od odwzorowania
podziału stosowanego przez IZ, przez podział mieszany (bazujący na kosztach stałych i alokacji) po
podział uznaniowy, na podstawie obserwacji i analizy potrzeb i możliwości danej instytucji. Przypomnieć
należy w tym miejscu, że przynajmniej część IP2 nie wie, jak IP dzieli środki pomiędzy siebie a IP2.
Respondenci badania ilościowego zostali poproszeni o wskazanie, jakie elementy ich zdaniem powinny
być brane pod uwagę przy podziale środków. Wśród propozycji najczęściej pojawiających się można
wyróżnić:

podział środków proporcjonalny do wartości alokacji w ramach wdrażanych priorytetów
programu,

uwzględnienie specyfiki wdrażanego priorytetu, tj. czy jest to priorytet wdrażany centralnie czy
regionalnie,

uwzględnienie wielkości instytucji i liczby zatrudnionych pracowników.
Podobnie wypowiadali się uczestnicy badania jakościowego – zdecydowanie najczęściej wskazywano na
alokację jako podstawę (główną lub wyłączną) naliczania środków Pomocy technicznej. Drugim
najczęściej wymienianym w badaniu jakościowym kryterium było „wg potrzeb”.
Przeprowadzone badanie nie zidentyfikowało obszarów działalności beneficjentów, które zostałyby
pominięte w zakresie wsparcia Pomocy technicznej. Nie zidentyfikowano także instrumentów zbędnych.
3.1.3.
Kwalifikowalność wydatków
Czy zasady regulujące kwalifikowalność wydatków w ramach PT PO KL są jasne, przejrzyste
i ułatwiają beneficjentom korzystanie ze środków PT? Czy ograniczenia w kwalifikowaniu
wydatków skutecznie kierują wsparcie w ramach PT na realizację działań stricte związanych
z wdrażaniem PO KL? Czy przyjęte w systemie progi procentowe umożliwiające
kwalifikowanie wybranych wydatków zostały prawidłowo określone?
Kwalifikowalność wydatków w ramach PT PO KL określają Wytyczne w zakresie korzystania z Pomocy
technicznej, Zasady realizacji Pomocy technicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz
Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (załącznik nr 1) i Zasady finansowania
PO KL.
Zdaniem zdecydowanej większości badanych, zasady regulujące kwalifikowalność wydatków w ramach
PT PO KL są jasno sformułowane. Ponadto zostały określone w sposób wystarczający i wyczerpujący.
Przyjęte w systemie progi procentowe umożliwiające kwalifikowanie wybranych wydatków zostały
określone prawidłowo.
Co trzeci badany uważa, że istnieją takie kategorie wydatków, których nie można finansować z PT PO
KL, a należałoby finansować z tego źródła. W ankiecie wskazano następujące kategorie:

nagrody jubileuszowe, odpisy na ZFŚS, składki na PFRON, koszty badań wstępnych
i okresowych, wydatki na zakup usług zdrowotnych,
25
raport końcowy

wynagrodzenie kierowców, sprzątaczek, specjalisty ds. BHP (w części dot. obsługi związanej
z realizacją PO KL),

kursy językowe z wszystkich języków UE,

pakiety motywacyjne dla pracowników,

kursy przygotowujące do egzaminu na urzędnika państwowego i egzaminy w tym zakresie
(językowe również),

studia magisterskie i doktoranckie,

możliwość wykupu samochodu po okresie spłaty rat leasingowych,

zakup samochodu służbowego,

odprawy dla pracowników, w przypadku gdy w kolejnym okresie programowania instytucja nie
będzie uczestniczyć we wdrażaniu EFS,

środki czystości,

wydatki inwestycyjne w większym zakresie (np. budowa).
Nie dziwi gotowość instytucji do wydłużania listy kwalifikowanych wydatków, zwłaszcza w kontekście
ograniczeń budżetowych. Można oczywiście dopuścić uznanie tych wydatków za kwalifikowalne, mając
świadomość, że i tak ograniczona wielkość środków Pomocy technicznej wymusi ich racjonalne
stosowanie, trudno jednak zaakceptować wszystkie zgłoszone propozycje, ponieważ część z nich
zdecydowanie nie spełnia kryterium „powiązania z wdrażaniem EFS”. Zdaniem ewaluatorów
następujące kategorie zasługują jednak na szczególną uwagę:

nagrody jubileuszowe: jeśli dotyczą osób, które zatrudnione zostały w instytucji do zadań
związanych z wdrażaniem EFS i zajmują się w 100% tymi zadaniami;

odprawy emerytalno-rentowe dla pracowników, w przypadku, gdy w kolejnym okresie
programowania instytucja nie będzie uczestniczyć we wdrażaniu EFS - również tylko
w przypadku osób, które zatrudnione zostały w instytucji do zadań związanych z wdrażaniem
EFS i zajmują się w 100% tymi zadaniami;

koszty badań wstępnych i okresowych: w przypadkach wskazanych powyżej;
Trzy powyższe kategorie w przypadku osób zatrudnionych w instytucji wyłącznie w celu realizacji
zadań związanych z wdrażaniem EFS, których wynagrodzenia są/mają być finansowane ze
środków PT, stanowią znaczne obciążenie dla instytucji zatrudniającej. Skoro pracownik dany
okres zatrudnienia był zatrudniony do wdrażania EFS i skoro jego wynagrodzenie oraz
ewentualne premie finansowane były ze środków PT, to również wymienione koszty powinny
być finansowane z tego źródła. W przeciwnym wypadku może dochodzić do zachowań
dyskryminacyjnych i nie przyjmowania do pracy osób o dłuższym stażu pracy.

możliwość wykupu samochodu po okresie spłaty rat leasingowych lub zakup samochodu
służbowego: kupno samochodu na cały okres wdrażania jest tańsze niż wynajem.
Uzasadnienie wynika z rachunku kosztów i korzyści. Konieczne jest jedynie obwarowanie tego
wydatku użytkowaniem samochodu wyłącznie dla celów związanych z wdrażaniem EFS.
Jednocześnie warto zwrócić uwagę na kategorię „składki na PFRON”, proponowaną do uznania za
wydatek kwalifikowany. Ta kategoria w żadnym wypadku nie może zostać uznana za wydatek
kwalifikowany i wydaje się, że pracownicy instytucji wdrażających EFS powinni mieć tego świadomość.
Konieczne jest zwrócenie instytucjom systemu wdrażania uwagi, że tzw. „składka na PFRON” to rodzaj
kary nakładanej na instytucje nie wypełniające ustawowego obowiązku zatrudnienia osób
niepełnosprawnych w liczbie 6% ogólnego stanu zatrudnienia. Warto rozważyć wręcz uzależnienie części
środków Pomocy technicznej od spełnienia tego wymogu. Stanowiłoby to dobry przykład dla innych
podmiotów i mogłoby wpłynąć na zmianę postaw na zatrudnianie osób niepełnosprawnych.
26
raport końcowy
3.1.4.
Wydatki wg kategorii interwencji
Czy podział środków Pomocy technicznej na kategorie interwencji 85 i 86
w proporcjach 90% - 10 % jest adekwatny do potrzeb beneficjentów i realizowanych
przez nich zadań związanych z wdrażaniem PO KL?
W pierwszym okresie wdrażania PO KL (lata 2007 - 2010) podział środków Pomocy technicznej na
kategorie 85 i 86 przyjęto w proporcjach 85:15. Wdrożona od 2011 roku nowa „Koncepcja podziału…..”
wprowadziła proporcje 90:10, co zostało usankcjonowane wprowadzeniem zmian w Zasadach realizacji
PT w ramach PO KL.
Zdaniem prawie 2/3 badanych, przyjęty podział środków na kategorie interwencji 85 i 86 w proporcjach
90:10 jest adekwatny do potrzeb – taką odpowiedź zdecydowanie częściej wskazywały IP2 niż IP.
Jednak blisko 1/3 badanych jest przeciwnego zdania, uważając że % wydatków przeznaczony na
kategorię 86 (informacja i promocja oraz ewaluacja) jest zbyt wysoki i sugerując, że nie powinien on być
wyższy niż 5-8%. Nie zaobserwowano przy tym różnic miedzy instytucjami centralnymi i regionalnymi.
Wykres 3. Odpowiedź na pytanie: Czy przyjęty podział środków na kategorie interwencji 85 i 86 w proporcjach
90% - 10% jest adekwatny do P. potrzeb?
16
15
12
10
9
IP
8
IP2
4
3
0
Tak
Nie
W badaniu jakościowym ujawniła się inna różnica – instytucje komponentu centralnego częściej
uznawały ten podział za zasadny niż instytucje regionalne. Zdaniem znacznej części, choć nie
wszystkich, przedstawicieli instytucji regionalnych, 10% to za duża pula środków przeznaczanych na
zadania związane z informacją i promocją oraz ewaluacją, zwłaszcza w kontekście braku środków na
wynagrodzenia. Jak wyraził to jeden z respondentów: „ jeśli są jakieś wady systemu Pomocy technicznej
w PO KL – to właśnie to”. Rozmówcy rozumieją jednak konieczność wprowadzenia pewnego
obwarowania i podobnie jak w badaniu ilościowym proponują, by pułap na kategorię 86 wynosił od 5 do
8%. Krytycy 10% limitu twierdzą, że potrzeby w zakresie informacji i promocji są już na obecnym etapie
wdrażania Programu na obszarze regionów niewielkie i istnienie limitu zmusza ich do wydawania
pieniędzy „dla wydawania”. Z kolei część instytucji, zwłaszcza centralnych, twierdzi, że tak określony
limit jest dla nich wręcz zbyt mały ze względu na obszar wdrażania – cały kraj - Priorytetów/Działań, za
które odpowiadają. W tym drugim przypadku mamy do czynienia najwyraźniej z niewłaściwym
rozumieniem limitu przez część specjalistów ds. PT, co ujawniło się w toku wywiadów – limit został
bowiem wprowadzony wyłącznie po to, by na cele w nim zawarte przeznaczać przynajmniej 10% ogółu
środków.
Na tym tle pojawia się godny uwagi postulat, by limit (nawet 10%) obowiązywał na poziomie całego
Programu (a właściwie Priorytetu X), a nie na poziomie każdej z IP i był nadzorowany przez Instytucję
Zarządzającą poprzez akceptację i monitoring RPD. Oznacza to, że IP (wraz z podległymi jej IP2)
27
raport końcowy
mogłaby w kolejnych latach planować środki wg własnej decyzji, bez narzuconego limitu. W sytuacji,
gdy w kolejnym roku wdrażania IZ odnotowałaby zagrożenie dla realizacji limitu 10% mogłaby
interweniować w ramach uzgadniania kolejnego RPD. W ramach PO KL zapewne postulat ten nie byłby
możliwy do wprowadzenia ze względu na dużą liczbę instytucji mających różne podejścia do korzystania
z PT, jednak już w ramach programu krajowego finansowanego z EFS w perspektywie 2014-2010
wydaje się realny do wprowadzenia.
Problemem, na który zwracali uwagę badani jest to, że limit 10% odnosi się – na etapie rozliczania
wykonania RPD – do kwot faktycznie wydatkowanych. Stanowi to istotny problem na etapie realizacji
Planu, w szczególności gdy prowadzone postępowanie na wyłonienie wykonawcy badania
ewaluacyjnego zakończy się w drugiej połowie roku niższą niż założona kwota – wymusza to, zdaniem
rozmówców, pilne wydatkowanie dodatkowych środków na promocję. Ponownie uwidacznia się tu
niewłaściwe rozumienie zasad – skoro bowiem instytucje są związane limitem 10% na poziomie
wieloletniej umowy, to środki niewykorzystane w danym roku mogą zostać wykorzystane w kolejnym
roku (choć oczywiście będzie to wymagało jeszcze bardziej rozważnego planowania, bowiem kwota
w kolejnych latach będzie większa).
Zasady realizacji Pomocy technicznej PO KL stanowią, że wydatki na gadżety nie mogą przekroczyć 10%
środków wydatkowanych na działania informacyjno-promocyjne. Ten limit nie budzi zastrzeżeń.
Natomiast zastrzeżenia budzi konieczność uzyskiwania akceptacji przez IZ listy planowanych do
zakupienia gadżetów. Zdaniem rozmówców lepszym wyjściem byłoby przygotowanie przez Instytucję
Zarządzającą listy dopuszczalnych gadżetów, co jest propozycją wartą realizacji. Przypadki nadużywania
przez instytucje systemu wdrażania środków PT na produkowanie luksusowych, bezużytecznych
z punktu widzenia promocji PO KL czy EFS gadżetów powinny być identyfikowane w toku weryfikacji
sprawozdań i/lub kontroli i uznawane za niekwalifikowalne.
Jeśli mowa o działaniach informacyjno-promocyjnych, to warto dodać, że instytucje dobrze oceniają
pozostawienie im dużej swobody w planowaniu tych działań (z wyjątkiem ingerencji w zakupy gadżetów)
ze względu na zróżnicowane potrzeby poszczególnych instytucji. Za bardzo cenne uważają
funkcjonowanie Grupy Roboczej ds. informacyjno-promocyjnych, choć pojawił się pogląd, że spotkania
Grupy odbywają się zbyt rzadko. Działanie Grupy stanowi pewną formę koordynacji działań, a przede
wszystkim dobrą formę wymiany doświadczeń i inspiracji.
Badanie nie obejmowało oceny rzeczywistych efektów działań informacyjno-promocyjnych. Z tego
względu jedynym aspektem, który pozwala stwierdzić, że przynoszą one pożądany skutek jest wysoki
stopień kontraktacji Programu, wskazujący na wiedzę beneficjentów o możliwościach, jakie daje
Program i na ich coraz większą skuteczność w aplikowaniu o środki.
Obok działań informacyjno-promocyjnych, w ramach kategorii 86 mieszczą się także wydatki na
ewaluacje. W trakcie badań jakościowych pojawiły się komentarze dotyczące ewaluacji. Przede
wszystkim wskazywano na problem z wiarygodnością szacunków dotyczących wartości zamówienia –
z reguły w trakcie postępowań badania okazują się znacznie tańsze niż zakładano, co wywołuje
wspomniane trudności z wykorzystaniem 10% limitu na kategorię 86. Ponadto wspominano o niskiej
jakości przygotowywanych raportów. Badanie nie obejmowało oceny jakości raportów ewaluacyjnych,
nie mamy więc możliwości dokonania weryfikacji tych opinii, jednak doświadczenie ewaluatora pozwala
na zwrócenie uwagi na problem małej trafności kryteriów oceny ofert i ogólnie niską jakość wielu
Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia.
Rozmówcy wskazywali na dużą aktywność komórki zajmującej się ewaluacją w Instytucji Zarządzającej,
która na etapie uzgadniania RPD komentuje plany ewaluacyjne instytucji. Działania te oceniane są
pozytywnie. Pozytywnie też oceniana jest działalność Grupy Roboczej ds. Ewaluacji. Wydaje się zasadne,
by działania te poszerzyć o wsparcie w zakresie prowadzenia postępowań, a przynajmniej przygotowanie
warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert.
28
raport końcowy
3.1.5.
Wskaźniki monitorowania PT PO KL
Czy wskaźniki zdefiniowane dla Pomocy technicznej PO KL umożliwiają prawidłowe
monitorowanie postępów we wdrażaniu Priorytetu X PO KL? Czy zakres wskaźników
przewidziany dla Pomocy technicznej jest odpowiedni? Czy wskaźniki zostały właściwie
dobrane i zdefiniowane? Czy jest potrzeba wprowadzenia zmian w tym zakresie?
W celu monitorowania postępów we wdrażaniu Priorytetu X określono następujące wskaźniki:
Wskaźniki produktu:
1. Liczba stanowisk pracy finansowanych z Pomocy Technicznej
2. Liczba beneficjentów szkoleń, uczestników konferencji i seminariów
3. Liczba wejść na stronę internetową PO KL.
Wskaźnik rezultatu:
1. Średni czas dokonania refundacji wniosków o płatność
Źródłem danych do pomiaru wskaźnika rezultatu jest Krajowy System Informatyczny SIMIK 07-13.
Wskaźnik rezultatu oraz liczba wejść na stronę internetową PO KL monitorowana jest wyłącznie na
poziomie Instytucji Zarządzającej. Wskaźniki dotyczące liczby stanowisk pracy finansowanych z Pomocy
technicznej (wskaźnik mierzy etatomiesiące i dotyczy wyłącznie umów o pracę, bez umów
cywilnoprawnych) oraz liczby beneficjentów szkoleń, uczestników konferencji i seminariów
monitorowane są przez wszystkich beneficjentów Pomocy technicznej PO KL.
Wg danych zawartych w Sprawozdaniu z realizacji Działania w ramach Priorytetu X Pomoc Techniczna
PO KL, na koniec 2011 roku osiągnięto następujące wartości – w stosunku do wartości zakładanych:
Tabela 2. Zakładane i osiągnięte wartości wskaźników monitorowania PT PO KL wg stanu na koniec 2011 roku
wskaźnik
Wartość docelowa
Wartość osiągnięta na koniec
2011 roku
Wskaźniki celu szczegółowego 1 PT PO KL
Liczba stanowisk pracy finansowanych z Pomocy
Technicznej
1 100
Średni czas dokonania refundacji wniosków o
płatność
21 dni
3 191
(290% wartości docelowej)
53,51 dni
Wskaźniki celu szczegółowego 2 PT PO KL
Liczba
beneficjentów
konferencji i seminariów
szkoleń,
uczestników
Liczba wejść na stronę internetową PO KL
35 tys.
437 tys.
(1 249% wartości docelowej)
5 000 000
8 424 090
(168% wartości docelowej)
Źródło: opracowanie własne, na podstawie zapisów Programu oraz Sprawozdania z realizacji Działania w ramach
Priorytetu X za rok 2011
Już tylko powyższe zestawienie wskazuje na niską użyteczność przyjętych wskaźników – w trzech
przypadkach znacząco niedoszacowanych, zaś w jednym – oszacowanym zdecydowanie zbyt
29
raport końcowy
optymistycznie. Jednak to nie najpoważniejsze zastrzeżenia wobec tych wskaźników. Stwierdzić bowiem
należy, że nie stanowią one spójnej koncepcji monitorowania.
Dokonano oceny adekwatności przyjętych wskaźników w kontekście szacowania stopnia osiągania celów
PT PO KL (szczegółowych i głównego) oraz ich skuteczności dla szacowania wpływu interwencji PT. Za
wskaźnik adekwatny uznawany jest taki, który rzeczywiście odnosi się do danego celu (wskaźnik musi
być przypisany do celu, w przeciwnym wypadku niczemu w ogóle nie służy). Wskaźnik skuteczny - to
wskaźnik pokazujący wpływ interwencji na osiąganie danego celu.
1) Wskaźnik produktu - liczba stanowisk pracy finansowanych z Pomocy Technicznej
Wskaźnik mierzy liczbę stanowisk pracy, które są dofinansowane ze środków Pomocy
Technicznej PO KL w ramach projektów realizowanych w Priorytecie X PO KL (dotyczy wyłącznie
umów o pracę, bez umów cywilno-prawnych).
Wskaźnik ten jest adekwatny do celu szczegółowego 1, bowiem można przyjąć, że opłacenie
pewnej liczby stanowisk jest istotnym elementem zapewniania wsparcia procesu wdrażania.
Wskaźnik ten skutecznie szacuje wpływ interwencji PT na osiąganie celu szczegółowego.
Wskaźnik jest zgodny z definicją wskaźnika produktu.
Jego niedoszacowanie wynika prawdopodobnie z przyjęcia przez autorów Programu zaniżonego
założenia dotyczącego liczby stanowisk, jakie instytucje będą chciały kwalifikować do PT oraz
niższego udziału wydatków na wynagrodzenia w strukturze wydatków PT. Przyczyną wyższego
wykonania jest niewątpliwie – w świetle wyników badania – wyższa od zakładanej
pracochłonność procedur związanych z wdrażaniem PO KL oraz większe od zakładanego
zainteresowanie projektodawców możliwością ubiegania się o środki.
Na obecnym etapie wdrażania rekomenduje się pozostawienie wskaźnika bez zmian –
osiągnięcie wartości wielokrotnie wyższej od zakładanej stanowi istotną informację o wdrażaniu
Programu i znaczeniu Pomocy technicznej.
2) Wskaźnik produktu - liczba beneficjentów szkoleń, uczestników konferencji i seminariów
Wskaźnik mierzy liczbę uczestników szkoleń, konferencji i seminariów realizowanych w ramach
Priorytetu X PO KL. W ramach wskaźnika należy wskazać zarówno liczbę beneficjentów, którym
udzielono wsparcia w postaci szkolenia realizowanego w ramach projektu Priorytetu X, jak
i wszystkich uczestników konferencji i seminariów zorganizowanych w ramach Priorytetu X PO
KL do końca roku kalendarzowego (np. na podstawie list obecności).
Wskaźnik ten nie jest w pełni adekwatny do celu szczegółowego 2, ponieważ obejmuje
uczestników szkoleń, konferencji i seminariów będących pracownikami IP/IP2, którzy uczestniczą
w różnych szkoleniach/konferencjach/seminariach, a nie tylko tych, które służą wzmacnianiu ich
potencjału w zakresie ewaluacji i działań informacyjno-promocyjnych. W efekcie wskaźnik ten
nie jest skuteczny z punktu widzenia szacowania wpływu interwencji PT na osiąganie celu
szczegółowego.
Definicja sposobu pomiaru wskaźnika nie jest jednoznaczna, co może mieć wpływ na jego
niedoszacowanie. Można przypuszczać, że wartość wskaźnika szacowano dla pojedynczych osób,
podczas gdy w przypadku Pomocy technicznej osoby mogą uczestniczyć wielokrotnie
i wielokrotnie mogą być zaliczane do wartości wskaźnika.
Rekomendujemy doprecyzowanie definicji wskaźnika poprzez określenie, że dotyczy
wyłącznie osób innych niż pracownicy IP/IP2 i ponowne przeszacowanie osiągniętych wartości.
W przypadku uznania przez Instytucję Zarządzającą, że zadanie związane z przeszacowaniem
jest zbyt pracochłonne w stosunku do korzyści, rekomendujemy jedynie zwrócenie uwagi na
30
raport końcowy
sposób definiowania wskaźników do nowego programu operacyjnego tak, by były one
adekwatne do celu i jednoznaczne 5.
Wartość docelową rekomendujemy pozostawić bez zmian – osiągnięcie wartości wielokrotnie
wyższej od zakładanej stanowi istotną informację o wdrażaniu Programu i znaczeniu Pomocy
technicznej.
3) Wskaźnik produktu - liczba wejść na stronę internetową PO KL
Wskaźnik mierzy liczbę wejść (tzw. unique visitors) na stronę serwisów internetowych Instytucji
Zarządzającej.
Wskaźnik ten jest adekwatny do celu szczegółowego 2, bowiem można przyjąć, że zapewnie
dostępu do informacji poprzez stronę internetową PO KL służy informacji i promocji EFS.
Wskaźnik ten skutecznie szacuje wpływ interwencji PT na osiąganie celu szczegółowego.
Jego niedoszacowanie wynika prawdopodobnie z przyjęcia za punkt wyjścia danych z okresu
wdrażania SPO RZL. W przypadku PO KL liczba instytucji w systemie wdrażania oraz liczba
potencjalnych beneficjentów jest wielokrotnie wyższa, stąd większa liczba osób
zainteresowanych korzystaniem ze strony. Ponadto w ramach PO KL wielokrotnie były
dokonywane zmiany, które wymuszają zainteresowanie informacjami zamieszczanymi na stronie.
Dodatkowo należy podkreślić, że strona internetowa PO KL stanowi także źródło cennych
informacji dotyczących wielu polityk publicznych, co również przekłada się na wyższe niż
w poprzednim okresie zainteresowanie.
osiągnięcie wartości wielokrotnie wyższej od zakładanej stanowi istotną informację o wdrażaniu
Programu i znaczeniu Pomocy technicznej.
4) Wskaźnik rezultatu - średni czas dokonania refundacji wniosków o płatność
Wskaźnik mierzy czas przeznaczony na weryfikację i zatwierdzenie wniosku o płatność przez
instytucję weryfikującą wniosek i dotyczy wszystkich wniosków o płatność w ramach PO KL (nie
tylko Priorytetu X). W celu obliczenia czasu zatwierdzania pojedynczego wniosku o płatność
należy wskazać liczbę dni pomiędzy datą złożenia pierwszej wersji wniosku opłatność,
a terminem zatwierdzenia wniosku.
Wskaźnik ten jest adekwatny do celu szczegółowego 2, bowiem można przyjąć, że czas
weryfikacji wniosków o płatność jest dobrą miarą sprawności wdrażania. Wskaźnik ten
skutecznie szacuje wpływ interwencji PT na osiąganie celu szczegółowego.
Wskaźnik jest zgodny z definicją wskaźnika rezultatu, a ponadto jest powiązany ze wskaźnikiem
produktu (liczbą finansowanych stanowisk pracy).
Jego przeszacowanie wynika prawdopodobnie z przyjęcia niewłaściwych założeń w dwóch
obszarach: pierwszy dotyczący liczby zawieranych umów, drugi zaś wiąże się
z niedoszacowaniem złożoności procedur.
osiągnięcie wartości gorszej od zakładanej stanowi istotną informację o wdrażaniu Programu.
Zaletą stworzonego systemu monitorowania jest jego prostota, bezkosztowa obsługa, łatwa dostępność
danych. Wadą jest jednak to, że nie mierzy on wystarczająco osiągania celów postawionych przed
Pomocą techniczną.
5
Dodatkowo, przy tej okazji widoczny jest brak funkcjonalności stosowanych wzorów sprawozdań w Wordzie –
wersje w MS Excel pozwoliłyby na sprawne przeliczenie wartości wskaźnika.
31
raport końcowy
O ile w przypadku celu szczegółowego 1 w systemie uwzględniono jeden wskaźnik produktu i jeden
rezultatu, to w przypadku celu szczegółowego 2 przewidziano wyłącznie wskaźniki produktu (z czego
jeden ułomny), brakuje więc wskaźnika rezultatu. Brakuje także wskaźnika oddziaływania dla pomiaru
stopnia osiągnięcia celu głównego.
System monitorowania powinien być uzupełniony np. o następujące wskaźniki:


Wskaźnik rezultatu dla celu szczegółowego 2: ocena przydatności, zrozumiałości i kompletności
informacji dostarczanych przez stronę internetową PO KL 6. Wskaźnik mógłby być mierzony
poprzez ankietę zamieszczoną na stronie internetowej. Ankieta powinna zawierać jedno pytanie
z możliwością zaznaczenia odpowiedzi na skali od 1 do 5. Dla oszacowania wartości docelowej
można przeprowadzić badanie pilotażowe w okresie od kwietnia do czerwca 2013 roku.
Wskaźnik oddziaływania dla celu głównego: poziom wykorzystania dostępnej alokacji oraz
osiągnięcia założonych wskaźników produktu i rezultatu dla całego PO. Wskaźnik może być
mierzony bezkosztowo przez IZ na podstawie danych z SIMIK. Wartość docelowa 100%.
Wprowadzenie nowych wskaźników wymagałoby zmiany w Programie, co z punktu widzenia korzyści nie
jest racjonalne. Niemniej jednak rekomendujemy wprowadzenie nowych wskaźników na użytek
własny IZ i prezentowanie ich w sprawozdaniach. Wprowadzenie pomiaru wskaźnika rezultatu dla celu
2 pozwoli na ustalenie wartości początkowej dla podobnego wskaźnika w ramach programu krajowego
finansowanego z EFS w perspektywie 2014-2020.
3.1.6. System monitorowania
Czy system monitorowania realizacji działań i efektywności wydatków w ramach
Pomocy technicznej PO KL został odpowiednio zaplanowany? Czy jest skuteczny?
Czy pozyskiwane dane są wystarczające? Co można poprawić w tym systemie?
Czy Krajowy System Informatyczny SIMIK 2007 -2013 (KSI) umożliwia skuteczne
monitorowanie i kontrolowanie wdrażania PT PO KL? Jakie zmiany powinny
zostać wprowadzone w KSI w celu lepszego dostosowania systemu do specyfiki
wdrażania Pomocy technicznej?
System monitorowania realizacji działań i efektywności wydatków obejmuje:
a) Sprawozdania okresowe, roczne oraz końcowe,
b) Wnioski o płatność.
Elementem tego systemu są też Roczne Plany Działania PT i proces oceny planowanych wydatków.
Poziom szczegółowości tych dokumentów jest na tyle duży, że nie ma potrzeby pozyskiwania kolejnych
dodatkowych danych – dane już pozyskiwane zdecydowanie można uznać za wystarczające do celu,
któremu mają służyć.
Natomiast z punktu widzenia pracowników zajmujących się pomocą techniczną system jest zbyt złożony
i bardzo pracochłonny, a ponadto nie mają oni poczucia, że tak złożony system faktycznie czemuś służy.
Krytykowana jest podwójna sprawozdawczość, realizowana w różnych formatach, dla różnych okresów,
w przypadku sprawozdań dodatkowo w innej konfiguracji niż RPD, którego sprawozdanie dotyczy, a przy
tym w zasadzie bez wsparcia systemu informatycznego.
Formalnie rzecz biorąc sformułowanie „podwójna sprawozdawczość” nie jest być może prawidłowe,
bowiem wniosek o płatność dotyczy rozliczenia finansowego RPD, natomiast sprawozdanie dotyczy
Działania w ramach Priorytetu X PO KL. Faktycznie jednak z punktu widzenia pracowników oznacza to
6
Wskaźnik taki został zaproponowany przez Ośrodek Ewaluacji w ramach badania Analiza prawidłowości
wskaźników w projekcie Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2007-2013, 2005.
32
raport końcowy
przygotowanie zestawienia wydatków wg struktury RPD, a osobno – w załączniku do sprawozdania zestawienia poniesionych wydatków wg struktury przewidzianej w sprawozdawczości – która jest inna,
niż struktura wydatków w RPD.
KSI SIMIK jest użyteczny na bardzo ogólnym poziomie monitorowania. Zdaniem przedstawicieli IP/IP2
jego słabością jest brak możliwości generowania raportów7, posługiwanie się kwotami globalnymi, w tym
przede wszystkim brak rozbicia wydatków w ramach poszczególnych kategorii zadań RPD. IZ wskazuje
natomiast, że największą słabością KSI jest brak możliwości wprowadzenia umowy wieloletniej, pod
którą „podpinane” byłyby RPD. To powoduje, że co roku wprowadzane są poszczególne RPD (bez
wprowadzenia wartości całej umowy), a monitorowanie kontraktacji następuje „ręcznie”, bez wsparcia
systemu.
Ułatwieniem dla wszystkich użytkowników PT mógłby być dedykowany system informatyczny, taki
jak stosowany w ramach pomocy technicznej PO IG oraz PO PT system LESSI (www.lessi.gov.pl).
System ten obsługuje proces aplikowania i rozliczania środków PT w ramach obu Programów (każdy
z Programów ma osobny moduł systemu). Dostęp do systemu mają zarówno IZ, jak i beneficjenci oraz
odbiorcy pomocy. W ramach systemu użytkownicy8 mają dostęp do następujących zakładek:
 Częściowe wnioski (o dofinansowanie),
• Przesłane częściowe (wnioski o dofinansowanie),
• Wnioski o dofinansowanie,
• Decyzje,
• Projekty,
• Dokumenty księgowe,
• Częściowe wnioski o płatność,
• Przesłane cz. wnioski o płatność,
• Wnioski o płatność.
Zakładki: Częściowe wnioski, Wnioski o dofinansowanie, Dokumenty księgowe, Częściowe wnioski
o płatność, Wnioski o płatność umożliwiają podgląd, edycję, tworzenie przez beneficjentów/odbiorców
pomocy właściwych dla danej zakładki dokumentów.
Zakładki: Przesłane częściowe, Przesłane częściowe wnioski o płatność przeznaczone są dla
beneficjentów posiadających w swojej strukturze odbiorców pomocy. Zakładki te umożliwiają
weryfikację i ocenę dokumentów przygotowywanych przez odbiorców pomocy.
Zakładka: Decyzje umożliwia podgląd właściwych dla danego użytkownika porozumień/decyzji wraz
z podpisanymi do nich aneksami.
Zakładka: Projekty umożliwia podgląd podstawowych danych dla każdego projektu, których trzeba by
było szukać w różnych dokumentach z osobna. Dodatkowo z poziomu tej zakładki można przechodzić
bezpośrednio do konkretnych dokumentów szczegółowych.
Zdaniem przedstawicieli IZ PO IG oraz PO PT system stanowi bardzo użyteczne narzędzie, które
w zasadzie wykluczyło potrzebę korzystania z wersji papierowych dokumentów. Daje ono możliwość
generowania dowolnych raportów (służy do tego narzędzie Raport Bilder). System pozwala na transfer
do i z systemu KSI.
7
Co prawda istnieje możliwość generowania raportów poprzez Oracle Discoverer, jednak ta funkcjonalność jest albo
nieznana, albo niewystarczająca z punktu widzenia pracowników ds. PT.
8
Poszczególni użytkownicy nie muszą mieć dostępu do wszystkich zakładek, każdemu użytkownikowi nadawane są
odpowiednie uprawnienia.
33
raport końcowy
3.1.7. System kontroli i audytu
Czy przyjęty system kontroli realizacji działań w ramach PT PO KL jest skuteczny
i w wystarczający sposób zapobiega nieprawidłowościom mogącym występować we
wdrażaniu? Czy realizacja kontroli PT przez podmioty zewnętrzne zapewnia
odpowiednią jakość działań kontrolnych? Czy audyt Rocznego Planu Działania PT PO KL
jest skutecznym narzędziem weryfikacji prawidłowości wdrażania PT?
Zgodnie z Zasadami realizacji PT PO KL, instytucje uczestniczące we wdrażaniu PO KL podlegają kontroli
na miejscu, dotyczącej prawidłowości realizacji zadań w ramach RPD. Kontrole prowadzone są przez
Instytucję Zarządzającą w Instytucjach Pośredniczących oraz w komórce IZ odpowiedzialnej za
realizację Rocznego Planu Działania PT PO KL z uwzględnieniem wyodrębnienia organizacyjnego IZ oraz
w Instytucjach Pośredniczących II stopnia w ramach Priorytetu V PO KL, a także przez Instytucje
Pośredniczące w IP2, ROEFS i u Beneficjentów Systemowych korzystających ze środków Pomocy
technicznej. Obejmują one kontrole dokumentacji dostępnej w siedzibie jednostki kontrolującej oraz
kontrole na miejscu.
Ponadto Instytucja Zarządzająca oraz IP (IP2 w ramach Priorytetu V) mają obowiązek przeprowadzenia
audytu zewnętrznego realizowanego RPD w zakresie swojej instytucji oraz instytucji podległych (IP2
oraz beneficjentów systemowych). Instytucja Pośrednicząca ma prawo zdecydować o zastąpieniu
audytu zewnętrznego RPD audytem wewnętrznym.
Kontrola: Instytucja Zarządzająca ze względu na ograniczone zasoby kadrowe zdecydowała, że
kontrole RPD wykonane zostaną jako kontrole zewnętrzne. Pierwszy wyłoniony wykonawca został
oceniony przez wszystkich uczestników systemu – zarówno przez IZ, jak i przez podmioty kontrolowane
– bardzo źle. Mimo określenia w warunkach postępowania przetargowego szeregu warunków
i wymagań wobec podmiotu ubiegającego się o zamówienie, nie udało się zapewnić odpowiednich
kompetencji kontrolerów i w efekcie przeprowadzone kontrole należy uznać za mało użyteczne. Dopiero
trzecie podejście do wyłonienia wykonawcy kontroli doprowadziło do wyłonienia wykonawcy otwartego
na współpracę z zamawiającym, szybko uczącego się. Zauważyły to także podmioty kontrolowane.
Zdaniem badanych obecnie wykonywane kontrole zewnętrzne stają się właściwym narzędziem służącym
zapewnieniu prawidłowości wdrażania PT PO KL. Wciąż jednak wymaga to znacznej pracy komórki
zajmującej się pomocą techniczną w IZ, w związku z tym rekomendujemy, by zespoły kontrolne
wykonawcy zewnętrznego były zasilane jedną osobą z Instytucji Zarządzającej. Dałoby to
gwarancję większej prawidłowości działań kontrolnych, oszczędziłoby pracy pracownikom IZ przy
weryfikacji protokołów kontrolnych, a dodatkowo zwiększyłoby zaufanie kontrolowanych.
Audyt: Zdaniem badanych (uczestników wywiadów grupowych oraz przedstawicieli IZ), audyt
zewnętrzny jest bardzo niskiej jakości i nie podnosi bezpieczeństwa wdrażania. Wręcz przeciwnie,
stanowi stratę pieniędzy („pieniądze wyrzucone w błoto”, jak stwierdzili uczestnicy wywiadu) i czasu,
jaki poświęcany jest na obsługę zespołów audytowych. Na początku wdrażania Programu zakładano, że
koszt usług audytorskich wymagać będzie wyłaniana audytorów w trybie przetargów nieograniczonych,
jednak już pierwszy rok wdrażania pokazał, że oferowane ceny (ok. 20 tys. zł) nie wymagają
przetargów. Z drugiej strony tak niskie ceny nie mogą gwarantować odpowiedniej jakości.
Uczestnicy badania podkreślali przede wszystkim brak wiedzy audytorów (podobnie jak pierwszego
zewnętrznego wykonawcy kontroli) na temat specyfiki przedmiotu oceny, PO KL, EFS. Tym bardziej nie
mają wiedzy o kwestiach, które sprawiają największe problemy pracownikom, takie jak rozliczanie
etatomiesięcy czy rozliczanie faktur na kilka tytułów.
Zdaniem uczestników wywiadów audyt byłby bardziej przydatny, gdyby odbywał się w trakcie roku,
a nie po jego zakończeniu. Pozwoliłoby to na usunięcie zidentyfikowanych błędów jeszcze w trakcie roku
budżetowego. Badani są jednak zgodni, że na obecnym etapie wdrażania audyty nie wydają im się
34
raport końcowy
niezbędne. Tym bardziej, że audyt i kontrola pracują na tych samych dokumentach, niekiedy nawet
w tym samym czasie, wymagają od pracowników różnorodnych zestawień danych, które są zawarte
w udostępnianych dokumentach, a na koniec formułują sprzeczne zalecenia. W czasie badania
natrafiono tylko na jedną instytucję, w której wewnętrzna komórka audytu koordynuje wszystkie
zewnętrzne kontrole i audyty, a ponadto przejmuje rolę pierwszego kontaktu z zespołami
kontrolującymi/audytorskimi, również na etapie weryfikacji sporządzanych raportów. To zdecydowanie
przykład nietypowy, stanowiący dobrą praktykę, wartą upowszechnienia.
Zgodnie z Zasadami realizacji Pomocy technicznej PO KL, Instytucja Zarządzająca miała przygotować
wzorcowy SIWZ na wyłonienie audytora. Taki dokument powstał i został rozesłany jako wariant możliwy
do stosowania, bowiem instytucje mają w zakresie prowadzenia postępowań pełną samodzielność.
W świetle problemów z wyłonieniem właściwej firmy rekomenduje się wyłonienie audytora przez
IZ do przeprowadzenia audytu we wszystkich instytucjach systemu wdrażania. Dalej idąca
rekomendacja to rezygnacja z audytu zewnętrznego i pozostawienie zalecenia, by
wewnętrzne komórki audytowe, istniejące obligatoryjnie we wszystkich instytucjach
systemu, dokonywały okresowych audytów realizacji RPD. Tym bardziej, że dopuszczenie
w 2012 roku możliwości prowadzenia audytu przez komórki wewnętrzne zostało ocenione jako krok
w dobrym kierunku. W części instytucji jednak nawet wewnętrzny audyt nie spełniał oczekiwań
pracowników zajmujących się pomocą techniczną. Wymaga to więc przeszkolenia pracowników komórek
audytowych.
Podsumowując, trzeba stwierdzić, że przyjęty system kontroli i audytu PT nie zapewnia odpowiedniej
jakości działań zapobiegawczych. Sytuacja poprawia się wyraźnie w zakresie kontroli, natomiast
w zakresie audytu tylko nieznacznie. Jednocześnie trzeba podkreślić, że kontrole są niezbędne, bowiem
mimo zaawansowania Programu i dużego doświadczenia pracowników wciąż popełniane są błędy,
niemożliwe do wychwycenia bez kontroli. Z drugiej strony jednak należy przyznać, że skala i katalog
popełnianych błędów są ograniczone.
Popełniane błędy i nieprawidłowości wiążą się głównie z:


stosowaniem PZP (co pokrywa się ze wskazanymi przez pracowników ds. pomocy technicznej
trudnościami we wdrażaniu PT PO KL), przy czym odnosi się to przede wszystkim do
postępowań podprogowych, wyboru trybu, dzielenia zamówień (w przypadku szkoleń);
kwalifikowaniem wydatków na wynagrodzenia, w tym przede wszystkim przyznawaniem
dodatków pracownikom, którzy de facto wykonują zadania w ramach swojego zakresu
obowiązków.
3.2.
Identyfikacja trudności i problemów we wdrażaniu, mogących stanowić bariery
w wykorzystaniu alokacji
Jakie są główne trudności beneficjentów we wdrażaniu Pomocy technicznej? Jakie
problemy napotyka wdrażanie Pomocy technicznej PO KL? Czy wpływają one na
efektywność i prawidłowość realizacji działań? Jak je rozwiązać? Jak można uniknąć
występowania zidentyfikowanych problemów?
Rozpoczynając tę część prezentacji wyników badania należy przede wszystkim stwierdzić, że nie ma
symptomów niewykorzystania alokacji, wręcz przeciwnie – są liczne sygnały świadczące o gotowości do
jej przekroczenia. Nie oznacza to jednak, że wdrażanie Pomocy technicznej nie napotyka na bariery,
mają one jednak charakter dość typowych ograniczeń związanych ze stosowaniem powszechnie
obowiązującego prawa i działaniami administracyjnymi. Nie stanowią one w żadnym przypadku
zagrożenia z punktu widzenia osiągania celów PT i wykorzystania jej środków.
35
raport końcowy
Na problemy w realizacji Rocznych Planów Działań PT PO KL natrafiła dotychczas blisko połowa
badanych specjalistów ds. pomocy technicznej. Najczęściej wymieniano:

kwestie związane z prawem zamówień publicznych,

rozliczanie wydatków ROEFS9,

długotrwała akceptacja RPD PT PO KL oraz ich zmian.
W toku badań jakościowych zidentyfikowano dodatkowe problemy:

podwójna skomplikowana sprawozdawczość,

rozliczanie etatomiesięcy, cząstek etatów, powierzchni itp.,

różne zasady dotyczące PT w różnych Programach (dotyczy tych instytucji, które mają do
czynienia z różnymi Programami),

ograniczenia procesu zmian w RPD.
Do powyższej listy można dodać odnotowane już wcześniej zastrzeżenia do sztywnego podziału ogółu
środków PT na kategorie i związanego z tym „wymuszanego” wydatkowania środków na promocję. Nie
zagraża to oczywiście wykorzystaniu alokacji, sprzyja jednak niekiedy jej nieracjonalnemu użyciu.
Należy zwrócić uwagę, że charakter badania i specyfika wdrażania PT PO KL powodują, iż wyróżnione
problemy zostały wyrażone niekiedy przez kilka zaledwie osób, przyjęto jednak, że w raporcie
odnotować należy wszystkie zgłoszone problemy.
Zgłoszone problemy można zgrupować w trzech kategoriach:
Wykres 4. Problemy napotykane we wdrażaniu pomocy technicznej
problemy tkwiące w
systemie wdrażania PT
• długotrwała akceptacja RPD i ich zmian
• ograniczenia procesu zmian w RPD
• rozliczanie etatomiesięcy, cząstek etatów itp.
problemy tkwiące w
systemie wdrażania
funduszy
• podwójna skomplikowana sprawozdawczość
• różne zasady dotyczące pomocy technicznej w
różnych Programach
problemy leżące po
stronie beneficjentów
• stosowanie PZP
Źródło: opracowanie własne
Warto zwrócić uwagę, że w badaniu dotyczącym PT w PO IG zidentyfikowano nieco inny zestaw
problemów związanych z wdrażaniem PT i tylko jeden powtarza się w obu przypadkach: kwestia
stosowania PZP. Oprócz tego w przypadku PO IG stwierdzono następujące problemy:

9
po stronie beneficjenta: rozwiązania w zakresie stosowania PZP, niewystarczająca
liczba/fluktuacja kadr, uzależnienie PT od realizacji zadań merytorycznych (zmiana terminu
Ten wątek wyłączony został w dalszej części ze względu na to, że badanie nie obejmuje ROEFS.
36
raport końcowy
konkursu czy liczba wniosków złożonych w konkursie ma istotny wpływ na realizację PT); brak
autonomii jednostki PT w instytucji;

po stronie systemu: samoograniczenia instytucji w kwalifikowalności niektórych kosztów
(dotyczy np. tematyki szkoleń – utrudnienia w finansowaniu szkoleń „miękkich”, osób
kierowanych na szkolenia – utrudnienia polegały na zaostrzeniu przez jedną IP warunku
kwalifikowania osób na szkolenia wobec zapisów instrukcji wykonawczej PT PO IG, brak
możliwości sfinansowania wynajęcia/leasingu/kupna sprzętu, np. samochodów czy
klimatyzatorów, nadmiernie zbiurokratyzowany sposób rozliczania PT; jednoroczność planów
działania; brak wsparcia ze strony IZ;

w otoczeniu: racjonalizacja zatrudnienia w administracji publicznej i oszczędności w sferze
budżetowej.
Poniżej omówiono szczegółowo zidentyfikowane problemy z wdrażaniem PT PO KL.

długotrwała akceptacja RPD i ich zmian, ograniczenia procesu zmian w RPD
Problem długotrwałej akceptacji zarówno Planów, jak i ich zmian pojawił się w badaniu
ilościowym wśród specjalistów ds. pomocy technicznej, natomiast w badaniu jakościowym
uznany został za dość istotny przez część instytucji komponentu centralnego i marginalny przez
instytucje komponentu regionalnego. Niektóre z instytucji centralnych w momencie
prowadzenia wywiadu grupowego (początek lutego 2013 rok 10) nadal nie miały zatwierdzonych
RPD, co w oczywisty sposób utrudnia jego realizację i grozi poniesieniem wydatków
niekwalifikowanych, jeśli Plan będzie wdrażany przed uzyskaniem akceptacji.
Więcej uwagi poświęcono zmianom w RPD. Zgodnie z Zasadami realizacji Pomocy technicznej
PO KL, IP ma prawo do dokonywania przesunięć środków pomiędzy poszczególnymi planami
działań i poszczególnymi instytucjami mniejszych lub równych 10% wartości środków w ramach
danego planu; dokonania przesunięć środków pomiędzy poszczególnymi kategoriami wydatków
w ramach jednego planu działania oraz usunięcia/dodania nowej kategorii wydatków. Takie
przesunięcia traktowane są jako odstępstwa od założeń i nie wymagają zgody IZ. Pozostałe
odstępstwa traktowane są jako zmiany w RPD i wymagają uzyskania pisemnej zgody IZ.
Uzyskanie zgody na zmianę RPD wymagane jest w sytuacji:




konieczności dokonania przesunięć środków pomiędzy poszczególnymi planami działań
w Rocznym Planie Działań PT PO KL powyżej 10% wartości środków dla danego planu
działania. Wartość 10%, do której można dokonywać przesunięć środków pomiędzy
poszczególnymi planami działań, odnosi się zarówno do planu, z którego środki są
przesuwane, jak i do planu, którego wartość jest zwiększana;
konieczności zwiększenia/zmniejszenia przez instytucję środków przyznanych w ramach
RPD PT PO KL,
konieczności zwiększenia lub zmniejszenia środków przyznanych łącznie na wszystkie
wydatki zaplanowane w Rocznym Planie Kosztów Instytucji, w części A Koszty
Osobowe,
konieczności zwiększenia kwoty wydatków na crossfinancing.
Instytucja Pośrednicząca może występować do IZ PO KL o zgodę na dokonanie zmian
w Rocznym Planie Działania PT PO KL nie częściej niż 2 razy do roku. Instytucja Zarządzająca
ma 14 dni roboczych na odniesienie się do zgłoszonych zmian (zatwierdzenie lub odmowę).
Sam wymóg uzyskiwania zgody na zmiany zasadniczo nie budzi zastrzeżeń IP i IP2. Uczestnicy
dyskusji grupowych byli podzieleni co do tego, czy ograniczenie się do dwóch zmian jest
słuszne, czy nie, jednak zasadniczo i w tym przypadku przeważała gotowość do uznania tego
wymogu za zasadny. Problemem natomiast jest to, że zmiany zgłosić może IP, bowiem RPD
10
RPD powinny zostać zatwierdzone do 31 października roku poprzedzającego; jest sprawą oczywistą, że
odpowiedzialność za opóźnienie w akceptacji leży po obu stronach procesu.
37
raport końcowy
traktowane jest jako plan IP. Zdaniem większości rozmówców zasadne byłoby dopuszczenie
zgłaszania zmian samodzielnie przez IP2. Obecny system powoduje, że konieczne jest
synchronizowanie zgłaszania zmian przez wszystkie instytucje uczestniczące w danym RPD
(w skrajnym przypadku MPiPS dotyczy to łącznie aż pięciu instytucji), podczas gdy ich działania i
potrzeby są często odmienne. W przypadku nienajlepszej współpracy pomiędzy IP a podległymi
jej IP2 oznacza to nawet pomijanie potrzeb IP2. W ocenie ewaluatorów możliwe byłoby
przyjęcie rozwiązania, w którym to IP akceptuje zmiany proponowane przez IP2, a jedynie
zmiany związane z przesuwaniem środków pomiędzy instytucjami byłyby akceptowane przez IZ.
Dodatkowo IZ mogłaby wprowadzić ściśle określony katalog zmian wymagających jej opinii,
takich jak:
- zwiększenie środków na wynagrodzenia,
- rezygnacja z badań ewaluacyjnych, zmiana tematu badania, zmniejszenie środków na ten cel.
W ramach PO KL wprowadzenie zmian do systemu PT w tym zakresie nie wydaje się już jednak
celowe (instytucje, nawet jeśli mają zastrzeżenia, to przyzwyczaiły się do obecnego systemu
i zmiana może utrudnić im, choćby czasowo, funkcjonowanie). Natomiast rekomendujemy
wprowadzenie takiego rozwiązania w nowym okresie programowania, w ramach programy
krajowego finansowanego z EFS w perspektywie 2014-2020.

rozliczanie etatomiesięcy, cząstek etatów itp.
Uczestnicy badania mają świadomość, że niezbędne jest szczegółowe rozliczanie wydatków i ich
uzasadnienie. Z tego względu sam fakt przyjmowania jakiejś metodologii kalkulowania
wydatków kwalifikowanych w przypadku kosztów ponoszonych nie tylko w ramach PO KL jest
dla nich oczywisty. Zwracano jednak uwagę, że każda z przyjętych metodologii może zostać
podważona przez kontrolę krajową lub przez kontrole ETO, co powoduje tak duże obawy, że
albo instytucja rezygnuje z kwalifikowania niektórych wydatków, albo ma miejsce obszerna
działalność asekuracyjna (nakładanie obowiązku prowadzenia kart czasu pracy nawet wtedy,
gdy Zasady tego nie wymagają, wysyłanie pism do IP/IZ z prośbą o interpretację itd.).
Powoduje to ogromną pracochłonność systemu i dużą niepewność funkcjonujących w nim
pracowników. Dodatkowo, niektóre interpretacje ulegają częstym zmianom, a kontrolerzy
i audytorzy nie znają tych interpretacji i kierują się swoim poczuciem sensu przy formułowaniu
uwag i zaleceń.
Co ważne, zasady te wymagają ścisłej współpracy pracowników odpowiedzialnych za Pomoc
techniczną z działami kadrowymi i księgowymi instytucji, co w przypadku instytucji regionalnych
przeważnie nie wywołuje problemów, natomiast w przypadku instytucji centralnych
(ministerstw) z reguły stanowi poważny problem. Komórki kadrowe i księgowe nie traktują
zadań związanych z obsługą PO KL jako swoich i każde działanie związane ze specyficznym
dokumentowaniem wydatku uznają za dodatkowe obciążenie i pracę wykonywaną „za”
pracownika ds. pomocy technicznej. To zaś wywołuje napięcia, ale też czasem opóźnienia
i błędy, mogące skutkować niekwalifikowalnością.
Względy odnoszące się do konieczności zachowania przejrzystości wydatków i do możliwości ich
jednoznacznego zidentyfikowania na każdym etapie realizacji Programu aż do zamknięcia
pomocy powodują, że trudno uniknąć wspomnianych obciążeń. Dyskusja jednak wskazała, że
poziom pracochłonności tego systemu rozliczeń jest znaczny. Z tego względu rekomendujemy –
już w nowym okresie programowania – wypracowanie zestawu przykładowych rozwiązań
dotyczących rozliczania wydatków do stosowania przez instytucje uczestniczące we wdrażaniu.

podwójna skomplikowana sprawozdawczość
Zdaniem badanych sprawozdawanie z realizacji RPD poprzez wniosek o płatność i poprzez
sprawozdania okresowe i roczne powoduje podwójną, w ich odczuciu zbędną pracę, nie
przynosząc „podwójnych” korzyści. W ocenie rozmówców w badaniu jakościowym należałoby
38
raport końcowy
pozostawić wyłącznie wniosek o płatność, co najwyżej dodając do niego pewne rubryki (jak np.
podział szkolonych wg płci). Sprawozdania posługują się innymi kategoriami wydatków niż RPD,
co wymaga dodatkowych przeliczeń i w tym celu przyjmowania kolejnych specyficznych
założeń, a dodatkowo dotyczą innych okresów, niż sugeruje to ich nazwa.
System sprawozdawczy dla NSRO wymaga stosowania sprawozdań tworzonych na podstawie
zatwierdzonych wniosków o płatność, tak więc również PT musi podporządkować się tej
praktyce. Z tego względu nie proponujemy zmian w tym zakresie. Rekomendujemy jednak
dostosowanie katalogu wydatków zawartego w załączniku do sprawozdania do
katalogu z RPD, co zmniejszy nakład pracy związany ze sprawozdaniem. Dodatkowo
rekomendujemy, by formularz sprawozdawczy utworzony został w formacie arkusza
kalkulacyjnego. Nie wykluczamy, że ze względu na stan zaawansowania Programu zmiana
katalogu wydatków może okazać się już niemożliwa, utrudniłaby (lub nawet wręcz
uniemożliwiła) porównywalność danych i naliczanie narastające. Z tego względu ta
rekomendacja prawdopodobnie odnosić się może już do programu krajowego finansowanego
z EFS w perspektywie 2014-2020. Natomiast zmiana formatu sprawozdania jest możliwa
w krótkim terminie.
Ponadto, zwracano uwagę na zbędność wersji papierowej sprawozdań, krótki czas na
przygotowanie sprawozdania przez IP (która ma podległe IP2), a także zerową przydatność KSI
SIMIK w ich sporządzaniu.
Do tej kwestii powracamy poniżej w części dotyczącej systemu monitorowania.

różne zasady dotyczące pomocy technicznej w różnych Programach
Ten problem dotyka w obecnym systemie zaledwie kilku instytucji, jest jednak dla nich na tyle
istotny, że nie może zostać pominięty. To, że każdy z Programów ma inny system wdrażania
PT, inne wskaźniki, inne zasady kwalifikowania, inne wymogi dotyczące opisu faktur i rozliczania
wydatków cząstkowych itd., powoduje znaczące zwiększenie pracochłonności, ale też istotnie
zwiększa ryzyko popełnienia błędów. Nasuwa się w tym przypadku jedyny możliwy postulat:
aby zasady rządzące Pomocą techniczną były jednakowe dla wszystkich Programów i funduszy.

stosowanie PZP
Ta kwestia nie wymaga szczególnego omówienia w tym miejscu, bowiem beneficjenci Pomocy
technicznej mają takie same problemy ze stosowaniem Ustawy Prawo zamówień publicznych
jak wszyscy jej użytkownicy: kwestia ustalania wartości zamówienia, wyboru trybów, określania
kryteriów dostępu i kryteriów wyboru, warunki umów. Na te problemy zwraca też uwagę
kontrola i audytorzy, o czym piszemy w dalszej części raportu.
Na zakończenie omówienia problemów z wdrażaniem PT warto zwrócić uwagę na pojawiający się często
w wypowiedziach respondentów wątek: system „opiera się” na braku zaufania (nie jest to zresztą
specyficzna cecha systemu wdrażania PT w PO KL), przez co mnożą się w całym systemie działania
asekuracyjno-zabezpieczające, co doprowadza niekiedy do absurdów i ogromnej pracochłonności oraz
niepewności. Jak mówili uczestnicy wywiadów grupowych:
„-Każdy pracownik [pod koniec miesiąca] oświadcza (…) i kierownik poświadcza, w jakim
procencie ewentualnie…
- A nie w zakresie czynności?
- Zakres czynności oczywiście jest wpisany
- Oprócz tego jeszcze oświadczenie?
- Oprócz tego, tak.
- A czy zawsze się wstrzeli
- Tak musi być napisana sieć, że się wstrzelił [śmiech].
- Że się wstrzela to dla mnie też to jest do podważenia, tak?
- Znaczy niestety to jest ten problem z tą całą pomocą techniczną i w ogóle systemem pewnie
wdrażania POKL, nie tylko, że czasami niestety idziemy już w takie zapisy i w taką biurokrację…”
[FGI KR]
39
raport końcowy
„Absurd, który generuje niestety jeszcze większe absurdy generowane przez nas, żeby się
zabezpieczyć na to, przed jakimś innym, dziwnym pytaniem instytucji kontrolującej w związku,
z czym tworzone są tysiące dokumentów, papierów i wszelkiego rodzaju zestawień, że tak
naprawdę w większości połowa tego to jest fikcja” [FGI KR]
„Żeby już nie było tak, czy Pani się zajmuje 15 procent, czy się zajmuje 30 procent, czy zrobiła
dwie tabelki więcej dla POKL, albo jedną tabelkę mniej, bo tego nigdy nikt nie dojdzie, tak? Są
zadania, w których, w zależności od okresu jest więcej zadań, bo jest sprawozdanie, bo jest
RPD, albo coś takiego, ale będzie okres, w którym tych zadań akurat związanych z POKL będzie
mniej i w związku z powyższym, jak to wyważać, tak? Tego się nie da zrobić miesiąc w miesiąc.
To jest niestety ciężki system tak samo, jak czas pracy jest ciężkim systemem do rozliczenia
w krótkim okresie czasu” [FGI KR]
„W jaki sposób ministerstwo, czy ktokolwiek będzie właśnie sprawdzał owe zajmowanie się
w danym procencie, bo tak naprawdę to nikt do tej pory na to pytanie nie umie odpowiedzieć ”
[FGI KR]
„Dobrze wiemy, że interpretacja goni interpretację, tak? To jest napisano jedno, a potem są
jeszcze trzy interpretacje, jeszcze najczęściej ministerstwo robi tak, że jedno pismo odwołuje
drugie, w związku z czym nie da się wszystkiego opisać i w tabelki wsadzić.” [FGI KR]
Jeśli jednak przyjąć, że stan „braku zaufania” jest stanem nierozerwalnie złączonym z działaniem
administracji i ma miejsce zarówno wewnątrz systemu, jak i w jego otoczeniu, to system wdrażania PT
PO KL należy uznać za mało problemowy. Zwracali na to uwagę również ci rozmówcy, którzy znają inne
Programy, bardzo mocno podkreślając nie tylko wyższą niż gdzie indziej przejrzystość zasad, prostotę
dokumentacji, ale dodatkowo – wyjątkowo przyjazną postawę wszystkich instytucji w systemie wobec
siebie, poczynając od Instytucji Zarządzającej. IZ, w opinii chyba wszystkich rozmówców, jest
nastawiona konstruktywnie na rozwiązywanie pojawiających się problemów, a organizowane przez nią
Grupy robocze, w tym ds. PT, ale też do informacji i promocji czy do ewaluacji pełnią istotną rolę
w zmniejszaniu barier wdrażania Pomocy technicznej i ogólnie – Programu.
Należy jednak stwierdzić, że nie ma zagrożeń dla wykorzystania alokacji, a zidentyfikowane bariery
i problemy generalnie nie wpływają na prawidłowość realizacji zadań.
3.3.
Ocena wzorów dokumentów wykorzystywanych przy realizacji Pomocy technicznej
PO KL
Czy następujące dokumenty będące podstawą wdrażania Pomocy technicznej są
przydatne dla beneficjentów i w odpowiedni sposób regulują kwestie związane
z korzystaniem ze środków Pomocy technicznej:
* Zasady realizacji Pomocy technicznej PO KL, Wytyczne w zakresie korzystania
z pomocy technicznej, Zasady finansowania PO KL;
* Wzory dokumentów dotyczących Pomocy technicznej PO KL: wzór umowy
o dofinansowanie Rocznych Planów Działania PT PO KL, Roczny Plan Działania
Pomocy technicznej PO KL, Sprawozdanie z realizacji Działania w ramach Priorytetu X
PO KL?
Zarówno Zasady realizacji Pomocy Technicznej PO KL, jak i Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy
technicznej PO KL oraz Zasady finansowania PO KL zapewniają zdaniem zdecydowanej większości
sprawną i skuteczną realizację PO KL. Powyżej wskazane dokumenty ułatwiają także korzystanie z PT
PO KL.
40
raport końcowy
Zdecydowana większość przedstawicieli badanych instytucji dobrze lub bardzo dobrze ocenia wzór
umowy o dofinansowanie RPD PT PO KL. Podobnie wypowiadają się na temat wzoru Rocznych Planów
Działania. Zdaniem większości badanych wzór RPD jest tak przygotowany, aby wspierać planowanie,
monitorowanie i realizację pomocy technicznej. Nie ma przy tym żadnych różnic między typami
instytucji. Zgłoszono pojedyncze, ale warte odnotowania, uwagi do RPD:

zrezygnować z podawania terminów realizacji (zwłaszcza w Informacji i promocji),

należy dopracować wskaźniki, np. liczba nagród, czy liczba osób które otrzymały nagrody.

problemy sprawia rozróżnienie pomiędzy poszczególnymi „Planami” w ramach RPD – czasem są
wątpliwości, gdzie który wydatek zaliczyć (np. jeśli spotkanie robocze to wdrażanie, jeśli służące
promocji – to promocja, ale są czasem ,miksy”; gdzie wrzucić umowy cywilnoprawne które służą
wsparciu instytucji w zakresie kontroli?)
Tylko nieco ponad połowa respondentów dobrze ocenia wzór Sprawozdania z realizacji Działania
w ramach Priorytetu X PO KL. Jeden na trzech ocenia go ani dobrze, ani źle, a co dziesiąty źle.
Najczęściej zgłaszano następujące uwagi do sprawozdań11:

treść opisowa nie jest tożsama z częścią finansową,

sprawozdanie nie jest spójne z RPD,

zbyt mało przykładów w "Instrukcji wypełniania...", szczególnie w odniesieniu do załączników
finansowych,

sprawozdanie powinno pokrywać się z faktycznym okresem sprawozdawczym,

powinien być wydłużony termin składania, aby np. sprawozdanie roczne obejmowało także IV
kwartał danego roku, a półroczne było faktycznie za I połowę roku,

brak miejsca do wykazania (oddzielnie) korekt/nieprawidłowości w odniesieniu do kategorii,
której korekta/nieprawidłowość dotyczy,

powinno być spójne z realizacją rocznego budżetu, a nie z kwotą z zatwierdzonych w tym czasie
wniosków,

powinno zostać sporządzona na arkuszu kalkulacyjnym, zamiast jako dokument tekstowy,

należy doprowadzić do kompatybilności kategorii danych w Sprawozdaniu do kategorii danych
w Rocznym Planie Działania oraz we Wniosku o płatność.
Ewaluatorzy dokonali oceny wszystkich dokumentów stosowanych w ramach projektowania, realizacji
i rozliczania Pomocy technicznej PO KL. Dokonano także oceny dokumentów stosowanych w ramach
projektowania, realizacji i rozliczania Pomocy technicznej w ramach innych programów operacyjnych,
poszukując interesujących rozwiązań, możliwych do zastosowania w ramach PO KL lub przyszłego
programu krajowego finansowanego z EFS w perspektywie 2014-2020. Poniżej przedstawiono uwagi.
1. Wszystkie dokumenty regulujące wdrażanie Pomocy technicznej w PO KL charakteryzuje wysoka
jakość, w tym przejrzystość, precyzja wyrażania, nastawienie na użyteczność (używanie
„życiowych” przykładów). Można jedynie mieć zastrzeżenie, czy dokument pod nazwą „Zasady
realizacji….” powinien być aż tak szczegółowy (licząc bez załączników aż 62 strony). W naszej
ocenie Zasady powinny ograniczać się do określenia katalogu podstawowych zasad, natomiast
wszelkie objaśnienia, przykłady, opisy podejść powinny stanowić zestaw przygotowanych przez
Instytucję Zarządzającą „wskazówek”. Będzie to miało tę dodatkową zaletę, że drobna zmiana
w tym zestawie nie będzie wymagać procedury akceptacji przez nadzorującego ministra;
11
Są to sugestie zgłaszane przez badanych pracowników ds. PT w ramach badania CAWI, nie w każdym więc
przypadku możliwe jest szczegółowe objaśnienie istoty danej sugestii; część została już omówiona wyżej, w ramach
omawiania problemów z wdrażaniem PT, część zostanie omówiona w dalszej części, przy analizie dokumentów
stosowanych w ramach PT PO KL.
41
raport końcowy
2. Wzór Rocznego Planu Działania PT PO KL wraz z Instrukcją wypełniania:
a. Wg Instrukcji wypełniania RPD w Rocznym Planie Kontroli, w kolumnie „instytucje
kontrolowane” należy wypisać nazwy instytucji planowanych do objęcia kontrolą lub
przynajmniej liczbę i rodzaj kontrolowanych instytucji wraz z podaniem Priorytetu,
w ramach którego kontrole zostaną przeprowadzone. Jak wykazuje przegląd
zatwierdzonych Planów, w praktyce dane te nie są wymagane. Dla oceny racjonalności
planowanych działań kontrolnych należy jednak wymagać podania danych nt. liczby
kontroli w ramach Priorytetu i typów kontroli, nie celowe jest natomiast wskazywanie
nazw instytucji objętych kontrolą;
b. W Rocznym Planie Kontroli należy podać czas trwania kontroli i liczbę osób
kontrolujących, a następnie koszt kontroli. W przypadku pojedynczych kontroli ma to
sens i pozwala na ocenę zarówno racjonalności planu kontroli, jak i planowanych
kosztów. Jednak w sytuacji, gdy dopuszcza się plan z ogólnym opisem „kontrole
systemowe i kontrole na miejscu” należy konsekwentnie wymagać podania jedynie
liczby „osobodni” kontroli;
c.
W Rocznym Planie Szkoleń – rekomendujemy odejście od wymagania tak
szczegółowych informacji (temat szkolenia, średnia liczba dni szkolenia, liczba osób
uczestniczących w szkoleniu, koszt szkolenia na 1 osobę, łączny koszt danego szkolenia)
na rzecz ogólnych informacji: tematyka planowanych szkoleń, liczba osobodni szkoleń
ogółem i kwota ogółem. Za politykę szkoleniową poszczególnych instytucji odpowiadają
dyrektorzy lub dyrektorzy generalni tych instytucji, współdziałając z bezpośrednimi
przełożonymi pracowników i to oni są właściwymi osobami do oceny, czy i jakie
szkolenia są pracownikom niezbędne (w ramach dostępnych środków). Ustawa
o finansach publicznych nakłada na instytucje należące do tego sektora obowiązek
dbania o racjonalność wydatkowania środków, dodatkowo zapisy dotyczące
racjonalności wydatków zawarte są w dokumentach dotyczących EFS. Nie ma więc
potrzeby ani też merytorycznych możliwości aż tak szczegółowego dokonywania oceny
planowanych szkoleń w Instytucji Zarządzającej. Ewentualne nadużycia (zakup zbyt
drogich czy nie wiążących się z wdrażaniem EFS szkoleń) mogą zostać zidentyfikowane
w ramach akceptacji wniosku o płatność oraz w ramach kontroli 12;
d. W Rocznym Planie Kosztów Instytucji rekomendujemy stworzenie zamkniętego
katalogu kategorii kosztów i wprowadzenie ich do formularza. Obecnie stosowane
„autorskie” kategorie uniemożliwiają porównywanie planów i zapewne bardzo utrudniają
monitoring na poziomie instytucji nadrzędnej;
e. W tym samym planie – za dyskusyjny należy uznać przykład podany w Instrukcji
dotyczący premii – jaka jest użyteczność w procesie oceny racjonalności planowanych
wydatków informacji dotyczącej „80 premii” w sytuacji, gdy faktycznie chodzi
o 20 premii kwartalnych? Są to zupełnie odmienne sytuacje – 80 premii jednorazowych
a 20 premii kwartalnych, przyznawanych w części może tym samym, ale w części
różnym pracownikom;
f.
Również w Planie Kosztów Instytucji – planowana do zawarcia liczba umów cywilnoprawnych wraz z jej średnim kosztem jednostkowym jest oczywiście możliwa do
podania, ale z dużym prawdopodobieństwem można przyjąć, że jest to fikcja;
proponujemy ograniczyć się do podania charakterystyki zadań przewidzianych do
zlecenie w ramach tych umów i ogólnej kwoty rezerwowanej na ten cel;
12
Tak duży poziom szczegółowości danych nt. szkoleń wymagany jest wyłącznie w ramach PT POKL – w ramach PT
POIG, PT POIiŚ, RPO Woj. Opolskiego podawane są tylko dane globalne o kwocie przeznaczanej na szkolenia;
w przypadku POPT w instrukcji jest wręcz mowa, by nie podawać tytułów szkoleń i innych temu podobnych
szczegółów.
42
raport końcowy
g. Plan Działań Ewaluacyjnych i Roczny Plan Kosztów Wdrażania: bez uwag;
h. Plan Działań Informacyjno-Promocyjnych: proponujemy rozważenie zmiany zapisów
w Instrukcji odnośnie kolumny „termin” i wskazanie wyłącznie kwartału;
i.
Wykazywanie wydatków dotyczących cross financingu, w tym zakupów i amortyzacji
w różnych częściach RPD: proponujemy wprowadzenie odpowiednich formuł we
wzorze RPD tak, by nie było konieczne ręczne przenoszenie wymaganych informacji.
3. Wzór umowy o dofinansowanie RPD PT PO KL: bez uwag
4. Kryteria oceny RPD PT PO KL
Duże wątpliwości budzi część kryteriów oceny merytorycznej Planów, nie jest bowiem jasne, jak
są stosowane. Dotyczy to następujących kryteriów: nr 2 „Uzasadniona potrzeba realizacji działań
opisanych w RPD”, nr 3 „Wpływ planowanych działań na zwiększenie efektywności działań
w zakresie realizacji PO KL”, nr 4 „Wykonalność zadań objętych RPD” oraz nr 5 „Efektywność
kosztowa przy zachowaniu wysokiej jakości realizowanych działań”. Możliwe są dwa działania:
pierwsze (rekomendowane) to rezygnacja z niejasnych kryteriów, drugie to ich
doprecyzowanie wraz z opisem sposobu oceny13.
5. Wzór Sprawozdania z realizacji Działania w ramach Priorytetu X PO KL
a. Rekomendujemy opracowanie Sprawozdania w arkuszu kalkulacyjnym;
b. W części IV Sprawozdania proponujemy wprowadzenie komórek (pól) zgodnie
z częściami RPD, co ułatwi zarówno wypełnianie, jak i analizowanie tej części;
c.
Załącznik 1 – proponujemy zmianę nazwy na bardziej adekwatną (charakterystyka
zadań zdecydowanie znajduje się w części II Sprawozdania, zaś załącznik zawiera
wyłącznie informacje o wydatkach wg zadań;
d. Tamże – katalog „zadań” proponujemy uwspólnić z katalogiem z RPD tak, by nie było
konieczne przeliczanie/rozliczanie wydatków na bieżąco opisywanych wg kategorii
w RPD; ponadto proponujemy – w celu porównywalności – ograniczenie możliwości
dodawania kategorii „inne” np. poprzez określenie % wartości rozliczanych wydatków,
tym bardziej, że wszystkie kategorie były z RPD i pochodzą z zamkniętego w gruncie
rzeczy katalogu dopuszczalnych kosztów14.
6. Załącznik 14 do „Zasad…” – metodologia wyliczania kosztów najmu/czynszu
W „Zasadach…” w pkt. 5 w części 6.4.4 na str. 27 (wersja z 1.01.2012) znajduje się zapis
mówiący o tym, ze instytucja ma obowiązek wyliczenia udziału powierzchni zajmowanej przez
pracowników w ramach PO KL w stosunku do całości wynajmowanej powierzchni przez
instytucję. W praktyce występuje kilka możliwych metodologii wyliczania, stosowanych przez
beneficjentów PO KL, w tym dwie główne – wg zajmowanej fizycznie powierzchni i wg liczby
pracowników oraz metody mieszane. W załączniku 14, w pkt. 1 zapisano, że „najbardziej
mierzalną, racjonalną metodą jest ….”, co sugeruje, że inne metody nie są „racjonalne”
i „mierzalne”, a więc są niedozwolone (?). Jeśli uważa się, że wskazana w załączniku
metodologia jest jedyną właściwą, należy to jednoznacznie stwierdzić w treści „Zasad…” wraz
z odwołaniem do załącznika. Jeśli w załączniku jest jedynie przykład, należy zmodyfikować treść
pkt. 1 załącznika. Tym bardziej że, jak wskazują informacje z kontroli, metodologia opisana
w załączniku jest traktowana przez kontrolerów jako obowiązkowa.
13
Np. w ramach RPO Woj. Opolskiego określono tylko dwa kryteria oceny merytorycznej dla planów PT: zgodność
z celami RPO oraz celami 7 osi priorytetowej (PT) i zgodność z politykami horyzontalnymi (kwalifikowalność
wydatków zaliczona została do kryteriów formalnych).
14
Przykładem dobrej praktyki jest sprawozdanie stosowane dla PT w ramach RPO Woj. Opolskiego, które jest
bliźniacze w stosunku do Planu (za dobrą praktykę uznajemy fakt, że sprawozdanie jest bliźniacze, nie odnosi się to
do zakresu /treści tych dokumentów, który w naszej ocenie jest zbyt ogólnikowy – posługuje się wyłącznie
podziałem na zadania w kategorii 85 i w kategorii 86, w ramach których beneficjent wpisuje planowane zadania).
43
raport końcowy
7. Załącznik 16 do „Zasad…” – formularz akceptacji materiałów promocyjnych
Załącznik ten nie jest wprowadzony w tekście „Zasad…”, nie jest więc określony jego cel ani
zasady/kryteria oceny wskazanych materiałów. Rekomendujemy rezygnację z formularza
i z procedury akceptacji tych materiałów przez IZ; w przypadku gdyby nie było woli rezygnacji
z procedury, należy jasno określić jej cel i kryteria oceny; ponadto rekomenduje się opracowanie
wskazówek dotyczących materiałów informacyjno-promocyjnych.
3.4.
Ocena wpływu wsparcia udzielanego w ramach Priorytetu X na osiąganie celów
dotyczących wdrażania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,
3.4.1. Ocena ogólna
Czy przy obecnych zasadach określonych w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki
oraz dokumentach opisujących wdrażanie Pomocy technicznej PO KL, zmierza do
osiągnięcia cel Priorytetu X PO KL, polegający na zapewnieniu właściwego
zarządzania, wdrażania oraz promocji Europejskiego Funduszu Społecznego?
Podstawowym kryterium skuteczności pomocy technicznej jest wykonanie Programu (taki też wskaźnik
dla osiągnięcia celu głównego proponujemy). Wg informacji miesięcznej z realizacji PO KL na dzień
31 grudnia 2012 roku w ramach PO KL zatwierdzono wnioski o płatność na ponad 54% alokacji,
a wartość wydatków certyfikowanych do KE obejmuje 51% alokacji – te dane pozwalają zakładać, że do
końca okresu wdrażania osiągnięte zostanie 100%. Warto przy tym zauważyć, że np. PO IG wartość
dokonanych płatności obejmuje niespełna 40% alokacji, z w POIiŚ – 41%.
Zdaniem praktycznie wszystkich badanych specjalistów ds. pomocy technicznej (36 wskazań),
niezależnie od poziomu instytucji (IP/IP2), system pomocy technicznej w PO KL funkcjonuje dobrze lub
bardzo dobrze.
Większość badanych uważa, że środki przyznane z Pomocy technicznej PO KL w ramach umów
o dofinansowanie RPD przyczyniły się w dużym lub bardzo dużym stopniu do sprawnego i efektywnego
wdrażania Programu - taką odpowiedź wskazało ogółem 36 z 37 respondentów, deklarując
jednocześnie, że bez środków z Pomocy technicznej jakość pracy byłaby gorsza. Analizując odpowiedzi
z uwzględnieniem szczebla centralny/regionalny, można zauważyć, że instytucje regionalne częściej
wskazywały odpowiedź „w bardzo dużym stopniu”, niż instytucje centralne, które najczęściej wybierały
odpowiedź „w dużym stopniu”.
Zdaniem dwóch na trzech respondentów działania finansowane z PT (takie jak np. możliwość zlecenia
ekspertyz, badań, doradztwo prawne, zakup publikacji, prasy, doradztwo przy zamówieniach publicznych
itp.) mają pozytywny wpływ na jakość pracy. Ale dla jednego na dziesięciu nie mają żadnego wpływu.
Zdecydowana większość pracowników deklaruje, że wie o możliwości sfinansowania z Pomocy
Technicznej PO KL szkoleń (87%), sprzętu i wyposażenia (86%), wynagrodzeń (82%) oraz ekspertyz,
doradztwa i ewaluacji (72%).
3.4.2. Wpływ Pomocy technicznej na jakość kadr
Czy w wyniku realizacji zadań w ramach Pomocy technicznej PO KL podniósł się
poziom kompetencji pracowników instytucji zaangażowanych we wdrażanie PO KL?
Jeśli tak, to w jakim stopniu i zakresie?
Zdaniem zdecydowanej większości specjalistów ds. pomocy technicznej działania realizowane w ramach
Pomocy Technicznej, skierowane na poprawę kompetencji pracowników IP/IP2, są wystarczające
44
raport końcowy
w stosunku do potrzeb. Oceniając poziom kompetencji pracowników reprezentowanych instytucji, prawie
wszyscy deklarują, że wzrósł on, choć co piąty przyznaje, że w niewystarczającym stopniu (dotyczy to
zwłaszcza kompetencji indywidualnych i interpersonalnych). Nie ma przy tym różnic między typami
instytucji.
Badani wskazują także w dwóch na trzy przypadkach, że instytucje wydatkują inne niż z Pomocy
technicznej środki na podnoszenie kompetencji pracowników odpowiedzialnych za wdrażanie PO KL.
Kwestia kompetencji stanowiła istotną część badania pracowników instytucji systemu wdrażania,
w którym udział wzięło 945 osób, co stanowi 23% ogółu pracowników zaangażowanych we wdrażanie
PO KL15.
Badaniem objęci zostali pracownicy IP (47% respondentów) oraz IP2 (53%) komponentu centralnego
i regionalnego. Prawie połowa z nich deklaruje, że w IP lub IP2 pracuje ponad 5 lat, 30% od 3 do 5 lat,
20% od roku do 3, a tylko 6% poniżej roku.
Zdecydowanie najwięcej pracowników z doświadczeniem powyżej 5 lat w IP/IP2 jest w IP2
w komponencie regionalnym (62%), jak i centralnym (41%).
Wykres 5. Odpowiedź na pytanie: Jak długo pracuje Pan/Pani w IP/IPII?
Instytucja Pośrednicząca II stopnia (komponent
regionalny)
20
66
centralny)
5
Instytucja Pośrednicząca (komponent regionalny)
26
Instytucja Pośrednicząca (komponent centralny)
6
0%
Mniej niż 1 rok
112
8
267
11
92
18
132
19
10%
20%
Powyżej 1 roku ale nie dłużej niż 3 lata
127
18
30%
40%
50%
60%
18
70%
Powyżej 3 lat ale nie dłużej niż 5 lat
80%
90%
100%
Powyżej 5 lat
Źródło: opracowanie własne, na podstawie CAWI (n=945)
Przy wdrażaniu programów operacyjnych w ramach perspektywy finansowej 2004-2006 pracowało 40%
pracowników IP/IP2, najwięcej w IP2 (46%). Najczęściej wskazywanym programem, przy wdrażaniu
którego pracowali przedstawiciele IP/IP2 był ZPORR (45%) oraz SPO RZL (40%).
Kwalifikacje
Poprosiliśmy pracowników o ocenę stopnia przygotowania merytorycznego do wykonywanej pracy.
Oceny dokonywali na skali od 1 do 5, gdzie 1 oznaczał brak przygotowania, a 5 bardzo dobre
przygotowanie. Ogółem średnio pracownicy ocenili swoje przygotowanie na 4,24, przy czym najlepiej
oceniali się pracownicy IP2 w komponencie regionalnym (4,29), dalej IP w komponencie centralnym
(4,26) i regionalnym (4,19) oraz najsłabiej IP2 w komponencie centralnym (4,02).
Pracownicy, którzy słabo ocenili swoje przygotowanie wskazywali najczęściej na brak specjalistycznej
wiedzy oraz doświadczenia, a w dalszej kolejności na brak specjalistycznych umiejętności. Zapytani
o przyczyny takiego stanu, wymieniają najczęściej brak szkoleń, małe doświadczenie, krótki staż pracy
oraz częste zmiany w wytycznych i innych dokumentach programowych.
15
Na podstawie raportu „Potencjał administracyjny systemu instytucjonalnego Narodowych Strategicznych Ram
Odniesienia na lata 2007-13” (stan na 30 czerwca 2012), str. 21.
45
raport końcowy
Szkolenia
W szkoleniach finansowanych z PT PO KL brało udział blisko 90% pracowników. Najwięcej szkoli się
pracowników IP (89% pracowników w regionach oraz 85% w komponencie centralnym), w dalszej
kolejności IP2 (74% pracowników regionalnych i 77% w komponencie centralnym).
Pracownicy zapytani o liczbę odbytych szkoleń najczęściej wskazywali, że brali udział w 6-10 szkoleniach
(33%), w dalszej kolejności 1-5 (28%) oraz zdecydowanie rzadziej wskazywano 11-15 (16%) i więcej
niż 15 szkoleń (17%). Nie ma większych różnic między poszczególnymi typami instytucji.
Wykres 6. Odpowiedź na pytanie: W ilu szkoleniach finansowanych z Pomocy Technicznej PO KL brał/a Pan/Pani
udział od 2007 roku?
28%
0%
33%
20%
Od 1 do 5
40%
Od 6 do 10
16%
60%
Od 11 do 15
17%
7%
80%
Więcej niż 15
100%
Nie wiem
Źródło: opracowanie własne, na podstawie CAWI (n=829)
Do najczęściej wskazywanych tematów szkoleń należą: pomoc publiczna (55%), rozliczanie projektów
oraz zamówienia publiczne (po 53%), zarządzanie projektem (47%), finanse publiczne (41%) oraz
komputerowe (39%). Szczegółowe informacje o liczbie szkoleń przedstawia poniższa tabela.
Tabela 3. Liczba odbytych szkoleń ogółem
Temat szkolenia
Liczba
Procent
Pomoc publiczna
455
55%
Rozliczanie projektów, przepływy finansowe
441
53%
Zamówienia publiczne
440
53%
Zarządzanie projektem
391
47%
Finanse publiczne
343
41%
Komputerowe (MS Word, MS Excel, MS Power Point, MS Access, Corel Draw)
321
39%
Kontrola, nieprawidłowości
238
29%
Komunikacja interpersonalna
208
25%
Kursy językowe (języki angielski, niemiecki, francuski)
194
23%
Monitoring, sprawozdawczość
192
23%
Rachunkowość
184
22%
Ochrona informacji niejawnych
126
15%
Ewaluacja
123
15%
Zarządzanie kadrą
90
11%
Negocjacje
80
10%
Public relations
41
5%
Inne
34
4%
Zarządzanie strategiczne
29
3%
Ocena projektów
29
3%
Prawo
18
2%
Kwalifikowalność wydatków
8
1%
Równość szans
7
1%
3992
482%
Suma
46
raport końcowy
Źródło: opracowanie własne, na podstawie CAWI (n=829), dane nie sumują się do 100% ponieważ respondenci
mogli wybrać więcej niż jedną odpowiedź.
Najlepiej oceniane pod względem poziomu merytorycznego szkolenia to językowe (4,21 na
pięciostopniowej skali), komputerowe (4,19) oraz z zarządzania kadrą (4,19), projektem (4,07)
i zarządzania strategicznego (4,03).
O ogólnej wysokiej ocenie szkoleń zdecydowały przede wszystkim trzy czynniki:

dobre merytoryczne przygotowanie trenera (jego doświadczenie, umiejętności szkoleniowe,
komunikatywny sposób przekazywania wiedzy),

treść szkolenia (dopasowanie zakresu do potrzeb odbiorców, wykorzystanie praktycznych
przykładów),

warsztatowa forma szkolenia.
Wykres 7. Odpowiedź na pytanie: Jak ocenia Pan/Pani poziom merytoryczny tych szkoleń? Proszę o ocenę na skali
od 1 (najniższa) do 5 (najwyższa).
1
2
3
Kursy językowe (języki angielski, niemiecki,
francuski)
Komputerowe (MS Word, MS Excel, MS Power
Point, MS Access, Corel Draw)
Zarządzanie kadrą
4
5
4,37
4,21
4,19
4,07
4,03
4,01
Pomoc publiczna
4,01
3,96
3,94
Finanse publiczne
3,89
3,89
Public relation
3,86
3,84
Rachunkowość
3,83
Ewaluacja
3,8
3,78
Negocjacje
3,78
Źródło: opracowanie własne, na podstawie CAWI (n=829), dane nie sumują się do 100% ponieważ respondenci
mogli wybrać więcej niż jedną odpowiedź.
Najsłabiej natomiast ocenione zostały szkolenia z negocjacji, monitoringu i sprawozdawczości (po 3,78)
oraz ewaluacji i rachunkowości (po 3,8).
Aby podnieść jakość szkoleń należy prześledzić przyczyny, dla których poszczególne szkolenia zostały
ocenione nisko:
47
raport końcowy

negocjacje – przekazywane treści były zdaniem respondentów zbyt ogólne, a ich zakres
nieodpowiedni do potrzeb odbiorców,

monitoring, sprawozdawczość – treść szkolenia była zbyt ogólna i teoretyczna,

ewaluacja – ogólny i bardzo teoretyczny charakter szkolenia, przekazany w niezbyt przystępny
sposób,

rachunkowość – przekazywane w czasie szkolenia treści miały zbyt ogólny charakter, przez co
były niedopasowane do potrzeb odbiorców,

ochrona informacji niejawnych - treść szkolenia była zbyt ogólna i teoretyczna.
Ogólnie rzadko kiedy respondenci wskazywali na słabe przygotowanie trenerów, najczęściej niezależnie
od tematu szkoleń pojawiają się opinie, że przekazywane treści były zbyt ogólne, a co za tym idzie nie
były dopasowane do potrzeb odbiorców, przez co uczestnicy nie do końca potrafili zastosować zdobytą
wiedzę w praktyce.
Poprosiliśmy respondentów, którzy dobrze ocenili odbyte szkolenia o wskazanie, czy te szkolenia były
przydatne w wykonywanej pracy. Co ciekawe najlepiej ocenione szkolenia językowe, są zdaniem
pracowników najmniej przydatne. Najbardziej przydatne okazały się te z zarządzania kadrą (4,58 na
pięciostopniowej skali), komputerowe (4,55), z rozliczania projektów (4,48), komunikacji
interpersonalnej (4,47) oraz public relation (4,38).
48
raport końcowy
Wykres 8. Odpowiedź na pytanie: Jak ocenia Pan/Pani przydatność szkoleń w wykonywanej pracy? Proszę o
ocenę na skali od 1 (najniższa) do 5 (najwyższa).
0
1
2
3
4
4,19
Zarządzanie kadrą
4,58
Komputerowe (MS Word, MS Excel, MS Power
Point, MS Access, Corel Draw)
4,21
4,55
3,96
4,48
4,01
4,47
3,86
Public relation
4,38
3,94
4,36
4,01
Pomoc publiczna
4,32
4,07
4,29
3,78
4,28
3,89
Finanse publiczne
4,24
4,03
4,21
3,83
Rachunkowość
4,18
3,78
Negocjacje
4,18
3,84
4,07
3,89
3,84
3,8
Ewaluacja
3,77
Kursy językowe (języki angielski, niemiecki,
francuski)
średnia ocen
5
4,37
3,62
przydatność
Źródło: opracowanie własne, na podstawie CAWI.
Udział w szkoleniach finansowanych z PT PO KL przyczynił się głównie do podniesienia kompetencji
zawodowych (wskazało tak 93% badanych), ale także indywidualnych, psychologicznych (60%) oraz
interpersonalnych (58%).
Zdaniem tylko 40% pracowników liczba szkoleń odbytych w ramach PT PO KL była dla nich
wystarczająca, aż 1/3 uważa że ta liczba jest zdecydowanie niewystarczająca. Największy niedosyt
szkoleń mają pracownicy IP2 komponentu centralnego.
49
raport końcowy
Wykres 9. Odpowiedź na pytanie: Czy Pana/Pani zdaniem liczba szkoleń odbytych w ramach PT PO KL była dla
Pana/Pani wystarczająca?
Instytucja Pośrednicząca II stopnia (komponent regionalny)
7%
42%
Instytucja Pośrednicząca II stopnia (komponent centralny) 3%
28%
Instytucja Pośrednicząca (komponent regionalny) 3%
Zdecydowanie tak
Raczej tak
25%
38%
7%
0%
15%
31%
20%
43%
10%
20%
Ani tak, ani nie
30%
27%
40%
Raczej nie
50%
14%
31%
19%
60%
9%
28%
70%
9%
80%
4%
90% 100%
Zdecydowanie nie
Źródło: opracowanie własne, na podstawie CAWI (n=829).
Zapytaliśmy osoby, które nie uczestniczyły w szkoleniach finansowanych z PT PO KL, o przyczyny
takiego stanu. Wśród najczęściej wskazywanych były: brak informacji o możliwości uczestnictwa
w szkoleniach finansowanych z PT PO KL (19 wskazań) oraz nieodpowiedni zakres szkoleń do
wykonywanych zadań (18).
Studia podyplomowe
Dwóch na trzech pracowników IP i IP2 uważa, że w ich instytucji była możliwość odbycia studiów
podyplomowych. Takie studia sfinansowane z PT PO KL odbyła 1/3 pracowników. Zdecydowana
większość uczestniczyła w jednych studiach (84%), ale prawie co dziesiąty wziął udział w dwóch
studiach podyplomowych.
Połowa pracowników została skierowana na te studia przez pracodawcę – nie ma tu różnic między
instytucjami.
Trzech na czterech pracowników podjęło je z własnej inicjatywy – nieco częściej taką odpowiedź
wybierali pracownicy IP i IP2 szczebla centralnego.
Większość pracowników wysoko lub bardzo wysoko ocenia przydatność odbytych studiów w pracy
zawodowej, niezależnie od instytucji.
Dostęp do szkoleń i innych form dokształcania
Dostęp (a więc możliwość skorzystania) do wszystkich lub prawie wszystkich szkoleń ma najwięcej
pracowników IP (komponent centralny – 56% oraz regionalny – 53%). Najsłabszy dostęp do szkoleń
innych form doskonalenia mają pracownicy IP2 komponentu centralnego (38%).
50
raport końcowy
Wykres 10. Odpowiedź na pytania: Czy ma Pan/Pani swobodny dostęp do szkoleń i innych form rozwoju, którymi
jest Pan/Pani zainteresowany/a?
Instytucja Pośrednicząca II stopnia (komponent regionalny)
6%
32%
Instytucja Pośrednicząca II stopnia (komponent centralny) 0%
Instytucja Pośrednicząca (komponent regionalny)
40%
7%
17%
34%
10%
0%
23%
10%
14%
23%
46%
20%
20%
30%
14%
19%
18%
40%
50%
7%
60%
70%
11%
14%
5%
13%
8% 5%
13%
80%
90%
100%
Do wszystkich szkoleń, którymi jestem zainteresowany
Do większości szkoleń, którymi jestem zainteresowany
Do mniej więcej połowy szkoleń, którymi jestem zainteresowany
Do mniej niż połowy szkoleń, którymi jestem zainteresowany
Do żadnych szkoleń, którymi jestem zainteresowany
Nie wiem / trudno powiedzieć
Połowa pracowników nie jest w stanie określić, czy w przypadku braku środków PT PO KL byłaby
możliwość uczestniczenia w szkoleniach i innych formach doskonalenia zawodowego. Pozostali
pracownicy skłaniają się ku odpowiedziom „raczej nie” (32%).
Blisko 90% pracowników deklaruje, że w czasie tworzenia planu szkoleń miało możliwość zgłaszania
swoich potrzeb w zakresie podnoszenia kwalifikacji. Ale już tylko 60% uważa, że ich potrzeby zostały
uwzględnione w planie szkoleń.
W ramach badania jakościowego uzyskano dodatkowe potwierdzenie co do bardzo dużego znaczenia
Pomocy technicznej dla podniesienia kompetencji kadr instytucji systemu wdrażania. Niestety, jak już
wspomniano wcześniej, konieczność dokonywania wyborów w ramach limitowanych możliwości
finansowych najsilniej odbija się na ograniczaniu wydatków właśnie na szkolenia (w tym zwłaszcza na
studia podyplomowe jako najdroższą formę). Jednocześnie zwracano uwagę na problemy ze
znalezieniem oferty odpowiednich szkoleń oraz na brak czasu na udział w szkoleniach.
Niektóre instytucje rekompensują niedobór środków na szkolenia organizowaniem szkoleń wewnętrznych
w systemie kaskadowym (pracownik, który odbył szkolenie, ma obowiązek przekazania wiedzy
współpracownikom) i spotkań warsztatowych dyskusyjnych w ramach instytucji. Warto takie podejście
upowszechniać jako dobrą praktykę.
Wynagrodzenia
Badając wpływ Pomocy technicznej na sprawność wdrażania Programu uznaliśmy, że ważnym
czynnikiem może być zadowolenia z uzyskiwanego wynagrodzenia. Przyjęliśmy bowiem, że pracownicy
zadowoleni z zarobków mogą czerpać większą satysfakcję z pracy i mieć większą skłonność do
pozostania w niej. Poprosiliśmy więc respondentów o ocenę swoich zarobków w stosunku do pracy,
którą wykonują. Najlepiej swoje zarobki oceniają pracownicy IP w komponencie regionalnym (łącznie
odpowiedź „dobrze” i „bardzo dobrze” – 36%), najsłabiej IP2 w komponencie centralnym (19%)4.
51
raport końcowy
Tabela 4. Odpowiedź na pytanie: Czy swoje zarobki uważa Pan/Pani za satysfakcjonujące w stosunku do pracy,
którą Pan/i wykonuje?
Instytucja
Pośrednicząca
(komponent
centralny)
Zdecydowanie tak
Instytucja
Pośrednicząca
(komponent
regionalny)
0
Instytucja
Pośrednicząca
II stopnia
(komponent
regionalny)
Łącznie
3
3
19
24
27
12
18
19
29
52
29
31
16
17
26
20
3
Raczej tak
23
33
Ani tak, ani nie
25
19
Raczej nie
48
5
Zdecydowanie nie
Instytucja
Pośrednicząca
II stopnia
(komponent
centralny)
0
Podobnie oceniane są zarobki własne względem zarobków współpracowników. Najlepiej oceniają je
pracownicy IP w regionach (27% uważa je za satysfakcjonujące), a najsłabiej w IP2 w komponencie
centralnym (tylko 12%).
Widoczne jest więc, że pracownicy są mało usatysfakcjonowani swoimi zarobkami, co może oznaczać, że
będą skłonni do odejścia z pracy jak tylko pojawią się inne atrakcyjne miejsca pracy. Tym samym
z instytucji systemu wdrażania mogą odejść unikalne kompetencje i wydatki z Pomocy technicznej
poniesione na kształtowanie tych kompetencji mogą okazać się mało efektywne i nie powodujące
trwałego efektu.
Przedstawione wyniki pozwalają na stwierdzenie, że pomoc techniczna w znaczący sposób wspiera
wzmacnianie kompetencji pracowników systemu wdrażania PO KL. Twierdzą tak wszyscy uczestnicy
badania – zarówno w badaniach ilościowych, jak i jakościowych. Nie jest jednak możliwe dokonanie
oceny, w jakim stopniu i zakresie pomoc techniczna spowodowała podniesienie poziomu kompetencji,
ponieważ nie jest znany zarówno poziom wyjściowy kompetencji poszczególnych pracowników
w momencie podejmowania pracy związanej z wdrażaniem PO KL, jak i poziom obecny (badanie nie
zakładało oceny faktycznych kompetencji pracowników).
3.4.3. Wpływ Pomocy technicznej na warunki pracy
Czy zakup wyposażenia finansowanego ze środków PT PO KL istotnie przyczynił się do
usprawnienia i podniesienia jakości pracy osób zatrudnionych przy wdrażaniu PO KL?
W jaki sposób i w jakim zakresie?
Zdaniem dwóch na trzech badanych specjalistów ds. pomocy technicznej wyposażenie instytucji jest
raczej odpowiednie do potrzeb (taką odpowiedź częściej wskazywały instytucje szczebla centralnego),
tylko jedna trzecia badanych uważa, że jest odpowiednie. Jednocześnie wszyscy respondenci deklarują
także, że zakup sprzętu z Pomocy technicznej PO KL miał wpływ na podniesienie jakości pracy
pracowników zajmujących się wdrażaniem PO KL.
Poprosiliśmy również pracowników instytucji o ocenę warunków pracy, rozumianych jako wielkość
powierzchni wyznaczonej do pracy, liczbę pomieszczeń i ich wyposażenie. Ogółem średnio warunki
pracy, jakie mają zapewnione pracownicy do wykonywa postawionych zadań, oceniane są dość dobrze
na 3,62 na pięciostopniowej skali.
Najlepiej warunki pracy oceniane są w instytucjach komponentu regionalnego IP (3,68) oraz w IP2
(3,61), nieco słabiej w IP w komponencie centralnym (3,54), najgorzej natomiast w IP2 w komponencie
centralnym (3,36).
52
raport końcowy
Wykres 11. Odpowiedź na pytanie: Proszę ogólnie ocenić warunki pracy (wielkość powierzchni przeznaczonej do
pracy, liczbę pomieszczeń, wyposażenie), jakie ma Pan/Pani zapewnione do wykonywania
postawionych zadań? Proszę ocenić na skali, gdzie wartość 1 oznacza bardzo złe, a 5 oznacza
bardzo dobre
2%11%
regionalny)
centralny)
30%
12% 7%
Instytucja Pośrednicząca (komponent regionalny) 1%10%
31%
27%
Instytucja Pośrednicząca (komponent centralny) 2%11%
2
20%
3
4
19%
33%
17%
44%
33%
0%
1
38%
18%
39%
40%
60%
15%
80%
100%
5
Nieco ponad połowa pracowników (55%) uważa, że warunki pracy uległy zmianie przez ostatnie 5 lat.
Spośród osób, które twierdząco odpowiedziały na to pytanie 80% uważa, że te warunki uległy poprawie.
W grupie osób, których warunki pracy nie zmieniły się 60% uważa, że powinny.
Pracownicy IP w komponencie centralnym najczęściej (74%) wskazywali, że warunki pracy przez
ostatnie 5 lat uległy zmianie, a blisko ¾ z nich uważa, że się poprawiły. Tylko ¼ osób, których warunki
pracy nie zmieniły się widzi potrzebę zmian.
Pracownicy IP w komponencie regionalnym, którzy najlepiej oceniają swoje warunki pracy, w 56%
zgadzają się, że ich warunki pracy zmieniły się, a zdecydowana większość spośród nich uważa, że się
poprawiły. Blisko 40% pracowników uważa, że wciąż istnieje potrzeba zmian warunków pracy.
Tylko 40% pracowników IP2 w komponencie centralnym (najsłabiej oceniają swoje warunki pracy),
uważa że ich warunki pracy uległy zmianie. Wśród nich zdecydowana większość deklaruje, że warunki
poprawiły się. Prawie połowa pozostałych pracowników uważa, że nadal istnieje potrzeba zmian
warunków pracy.
Ponad połowa pracowników IP2 w komponencie regionalnym uważa, że warunki pracy zmieniły się,
a większość z nich uważa, że na lepsze. Połowa z osób, które uważają, że ich warunki pracy się nie
zmieniły uważa, że wciąż istnieje potrzeba zmian w tym zakresie.
Najczęściej pracownicy skarżą się na zbyt małe pokoje i co za tym idzie zbyt dużą liczbę osób
w pomieszczeniach. Często także pojawiają się zdania, że brak jest zaplecza socjalnego czy aneksów
kuchennych. Pracownicy wskazali także na brak klimatyzacji i wysokie temperatury w pomieszczeniach
w lecie. Kolejną kwestią poruszaną była zbyt mała ilość szaf oraz stare krzesła. Część osób wskazywała
także na brak światła dziennego i konieczność pracy przy świetlówkach nawet przez cały dzień.
53
raport końcowy
Tabela 5. Odpowiedź na pytanie: Czy przez ostatnie 5 lat (lub jeśli jest Pan/Pani zatrudniony/a krócej, od
momentu rozpoczęcia pracy) zmieniły się Pana/Pani warunki pracy?
Tak
Poprawiły
Pogorszyły
Nie
Instytucja
Pośrednicząca
(komponent
centralny)
Instytucja
Pośrednicząca
(komponent
regionalny)
Instytucja
Pośrednicząca
II stopnia
(komponent
centralny)
Instytucja
Pośrednicząca
II stopnia
(komponent
regionalny)
74%
56%
40%
55%
69%
83%
82%
79%
31%
17%
18%
21%
25%
41%
55%
42%
48%
42%
52%
58%
5%
3%
Istnieje potrzeba
25%
42%
zmian
Nie ma potrzeby
69%
58%
zmian
Nie wiem
2%
3%
Większość pracowników (70%) uważa, że ich stanowisko pracy jest raczej dobrze wyposażone, 20%
deklaruje, że jest bardzo dobrze, a tylko 7%, że źle. Swobodny dostęp do sprzętów biurowych,
niezbędnych do pracy, deklaruje 82% pracowników.
Zdecydowana większość pracowników korzysta ze sprzętu zakupionego w ramach pomocy technicznej
PO KL:

Sprzęt komputerowy (komputery, laptopy, serwery itp.) – 90% pracowników,

Sprzęt biurowy i materiały biurowe/eksploatacyjne (skanery, faksy, drukarki, ekrany przenośne,
sprzęt multimedialny itp.) – 86% pracowników,

Meble (biurka, krzesła, regały, itp.) – 85% pracowników,

Oprogramowanie specjalistyczne (Corel Draw, SPSS, program finansowo-księgowy,
oprogramowanie wspomagające audyt i dobór próby do kontroli, baza danych Oracle, Lex, itp.)
– 32% pracowników.
Mimo to wciąż brakuje przede wszystkim sprawnych komputerów, ale także skanerów, ksera
i niszczarek, a także specjalistycznego oprogramowania.
Badanie jakościowe jednoznacznie potwierdza, że bez możliwości sfinansowania wyposażenia stanowisk
pracy, adaptacji pomieszczeń, zakupu oprogramowania i temu podobnych wydatków ze środków
Pomocy technicznej nie byłaby możliwa realizacja zadań związanych z obsługą PO KL. Co prawda
w niektórych instytucjach widoczny jest już problem ze zużyciem się sprzętu, a IZ ogranicza możliwość
zakupu nowego, nie ma to jednak zasadniczego wpływu na jakość pracy. Niemniej może okazać się, że
w tych instytucjach, które z początkiem wdrażania PO KL zakupiły zasadniczą część sprzętu, konieczna
będzie jego wymiana, bowiem koszty napraw zaczynają przekraczać wartość nowego sprzętu (dotyczy to
głównie komputerów, drukarek i kopiarek). Ponadto wydłuża się czas „nieużywalności” często psującego
się sprzętu. Podejmowanie decyzji co do zgody na wymianę sprzętu niewątpliwie będzie ułatwione po
dokonaniu rozstrzygnięcia co do pozycji danej instytucji w systemie wdrażania w przyszłym okresie
programowania i związanej z tym oceny dalszego wykorzystywania sprzętu do zadań związanych
z wdrażaniem EFS.
54
raport końcowy
3.5.
Wypracowanie rekomendacji służących usprawnieniu systemu w obecnej oraz przyszłej
perspektywie finansowej
3.5.1. Przegląd rozwiązań stosowanych w innych programach operacyjnych
Czy w innych krajowych programach operacyjnych można zidentyfikować ciekawe rozwiązania,
które mogą stanowić źródło dobrych praktyk dla PO KL, bądź dla przyszłego programu
operacyjnego finansowanego z EFS? W jaki sposób mogą być zastosowane?
W celu ustalenia, czy i jakie rozwiązania zawarte w innych programach operacyjnych zasługują na
uwagę jako źródło dobrych praktyk dla PO KL lub dla przyszłych programów współfinansowanych z EFS
dokonano przeglądu funkcjonowania pomocy technicznej w ramach PO IG, POIiŚ, PORPW, RPO
województwa opolskiego oraz PO PT. Źródłem dla tego przeglądu były dokumenty programowe
i dokumenty określające zasady korzystania z PT w ramach poszczególnych programów oraz pogłębione
wywiady indywidualne z osobami odpowiedzialnymi za pomoc techniczną w tych programach. Poniżej
prezentujemy wyniki przeglądu, a na zakończenie przedstawiamy syntetyczną ocenę możliwości
skorzystania z tych doświadczeń.
Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka
Podział środków
Wysokość dostępnych środków dla poszczególnych wnioskodawców była określana na podstawie
zapotrzebowania zgłoszonego przez beneficjentów pomocy technicznej PO IG zweryfikowanego
i zatwierdzonego przez Instytucję Zarządzającą PO IG z zastosowaniem następujących głównych
kryteriów:


Stopnia zaangażowania danej instytucji w realizację PO IG oszacowywanego na podstawie:
o
liczby i specyfiki wdrażanych działań PO IG,
o
wielkości zatrudnienia,
Dotychczasowego wykorzystania środków.
Beneficjenci pomocy technicznej PO IG
Beneficjentami pomocy technicznej są:
1) Instytucja Zarządzająca PO IG,
2) Instytucje Pośredniczące PO IG,
3) Instytucje Wdrażające PO IG,
4) Inne instytucje zaangażowane w realizację PO IG, w tym Regionalne Instytucje Finansujące.
Aplikowanie o środki
1. W systemie pomocy technicznej PO IG instytucjami udzielającymi dofinansowania ze środków
pomocy technicznej PO IG są:
•
Instytucja Zarządzająca PO IG - przyznająca dofinansowanie na wydatki własne, Instytucji
Pośredniczących oraz Polskiej Organizacji Turystycznej.
•
Instytucje Pośredniczące przyznające dofinansowanie na wydatki Instytucji Wdrażających,
również z komponentem wsparcia dla RIF i innych instytucji wykonujących czynności techniczne
związane z obsługą PO IG na podstawie podpisanego porozumienia/umowy.
55
raport końcowy
2. Uprawnieni beneficjenci: Instytucja Zarządzająca, Instytucje Pośredniczące, Instytucje Wdrażające
składają samodzielnie wnioski o dofinansowanie w postaci Planów Działań
przygotowywanych wg opracowanego przez IZ wzoru.
IP oraz POT sporządzają PD w systemie informatycznym LESSI, udostępnionym na stronie
internetowej www.lessi.gov.pl.
3. Ze środków PO IG mogą być finansowane Plany Działań obejmujące roczny horyzont czasowy
(preferowane przez beneficjentów) lub dłuższe.
W związku z powolnym zakańczaniem procesu wdrażania Programu w 2012 prowadzony był nabór
wniosków na lata 2013 i 2014 (na każdy rok składany był oddzielny Plan Działań).
4. Plan Działań zawiera opis planowanych operacji i wydatków z nimi związanych na cały okres
realizacji projektu. Plany Działań mają charakter kompleksowy z ogólnie sformułowanymi
przewidywanymi do realizacji operacjami w okresie jego realizacji.
5. Plan Działań obejmuje w szczególności:
•
opis realizacji projektu,
•
wskaźniki osiągnięcia celów wybranych z katalogu wskaźników dostępnych dla PT,
•
budżet projektu,
•
postanowienia dotyczące promocji projektu.
Linia demarkacyjna
Linia demarkacyjna ustalona została tak, że ze środków PO PT finansowane są wydatki horyzontalne,
natomiast wydatki w obszarze związanym z wdrażaniem PO IG pokrywane są z pomocy technicznej PO
IG.
Z PO PT finansowane są wynagrodzenia dla IZ PO IG, IP oraz IW z sektora administracji rządowej
(ministerstwa). Pozostałe wydatki takie jak: podnoszenie kwalifikacji pracowników 16, koszty
administracyjne i organizacyjne, koszty wyposażenia biurowego i informatycznego, koszty KM i grup
roboczych, wsparcia eksperckiego i ewaluacji, ale także koszty zamknięcia perspektywy 2004-2006 (SPO
WKP) oraz programowania przyszłej perspektywy, koszty wyboru projektów, archiwizacji oraz informacji
i promocji ponoszone są z PT PO IG.
Problemy we wdrażaniu
W przypadku szkoleń istnieje trudność w rozróżnieniu szkoleń horyzontalnych od specyficznych dla PO
IG. Powoduje to konieczność dodatkowej pracy przy planowaniu i rozliczaniu zadań, które muszą
odpowiadać zasadom kwalifikowalności.
Ponadto sporadycznie pojawiają się jednostkowe sytuacje, które wymagają indywidualnego podejścia
i nie ma dla nich wypracowanych regulacji, jak na przykład kwestia remontów (ich zakresu, źródła
finansowania).
Koordynacja IZ POPT
Podejmowane działania koordynacyjne (spotkania, kontakt bieżący, baza wiedzy) są zdaniem IZ PO IG
niewystarczające – każdy z programów ma inny system wdrażania PT, inne wskaźniki, co utrudnia
porównywanie między programami.
Monitoring
W zeszłym roku IZ PO IG przeprowadziła ewaluację 9 Osi Priorytetowej (Pomoc Techniczna), w czasie
której zbadano stopień osiągnięcia wskaźników PT PO IG. Okazało się, że część wskaźników została
przeszacowana, inne niedoszacowane, dlatego też zostały skorygowane, tak aby rzeczywiście
16
Chyba, że szkolenie dotyczy kwestii horyzontalnych i organizowane jest przez PO PT.
56
raport końcowy
odzwierciedlać postępy wdrażania. Ponadto poprawiono niektóre definicje wskaźników, aby były bardziej
precyzyjne i miarodajne.
Nowe obszary pomocy technicznej
Zdaniem IZ PO IG dotychczasowe typy wsparcia odpowiadają na wszystkie potrzeby związane
z realizacją Programu. Nie należy ich zawężać, ani poszerzać o nowe obszary.
Nowa perspektywa
Mimo, że nie ma jeszcze szczegółowych założeń do nowej perspektywy w zakresie pomocy technicznej,
IZ PO IG zależy na kontynuacji, o ile będzie to możliwe dotychczasowych form wsparcia i sposobu
aplikowania o środki. Pojawiają się natomiast koncepcje, które warto rozważyć. Zdaniem IZ PO IG
wsparciem należałoby być może objąć w szerszym zakresie przygotowanie projektów. Także ciekawą
propozycją jest prowadzenie swego rodzaju audytów w instytucjach objętych wsparciem PT PO IG. Taki
audyt miałby na celu diagnozę słabych i mocnych stron instytucji oraz możliwości wsparcia jej z pomocy
technicznej. Byłby też pomocny przy ocenie efektywności wydatkowanych środków z PT.
Gdyby zabrakło pomocy technicznej
Być może zasadnym by było, zdaniem IZ PO IG, w takiej sytuacji rozdzielić finansowanie wynagrodzeń
i wyposażenia z budżetu państwa, natomiast informację i promocję oraz ewaluację finansować ze
środków UE.
Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej
Podział środków
Głównym kryterium podziału środków między instytucje zaangażowane we wdrażanie PO RPW była
liczba wdrażanych działań oraz ich struktura, a co za tym idzie wielkość zatrudnienia.
Generalnie środki podzielone zostały według potrzeb – 60% otrzymuje IP (PARP), a 40% IZ PO RPW.
Beneficjenci pomocy technicznej
Beneficjentami są:
•
Instytucja Zarządzająca PO RPW,
•
IP PO RPW.
Wnioski o dofinansowanie w ramach PT PO RPW sporządzane są w postaci Rocznych Planów Działania
przez IZ i IP. Plany działań obejmują uzasadnienie realizacji zadań w ramach projektu, opis planowanych
wydatków, opis sposobu promocji projektu, wskaźniki oraz budżet projektu. Umowy podpisywane są co
roku, co jest zgodne z trwaniem roku budżetowego.
Linia demarkacyjna
Linia demarkacyjna ustalona została tak, że ze środków POPT finansowane są wydatki horyzontalne,
natomiast wydatki w obszarze związanym z wdrażaniem PO RPW pokrywane są z pomocy technicznej
PO RPW.
Z POPT finansowane są wynagrodzenia dla IZ PO RPW. Wynagrodzenia dla IP finansowane są z pomocy
technicznej PO RPW.
Generalnie nie ma problemów na styku Programów, choć czasem pojawiają się wątpliwości jak
zakwalifikować jakiś wydatek, np. w sytuacji gdy pracownik kierowany jest na szkolenie z Excela i ma
dzielony etat między POPT oraz PT PO RPW. Takie sytuacje są jednostkowe, jednakże za każdym razem
wymagają konsultacji z IZ POPT.
57
raport końcowy
System wdrażania pomocy technicznej PO RPW jest bardzo prosty, zaangażowane są w niego tylko dwie
instytucje. W czasie wdrażania nie pojawiają się żadne większe problemy, wszystkie przypadki raczej
miały charakter jednostkowy i były rozwiązywane indywidualnie.
Koordynacja IZ POPT
Koordynacja IZ POPT oceniana jest dobrze, nie pojawiają się żadne problemy między instytucjami.
Monitoring
Monitorowanie tak małego wycinka jak pomoc techniczna nie nastręcza żadnych problemów. IZ PO RPW
przyjęło własne wskaźniki do monitorowanie, nie te które sugerowało IZ POPT. Przy dwóch instytucjach
zarówno wdrażanie, jak i monitorowanie są stosunkowo łatwe. Jedyna kwestia jaka pojawiła się na
początku Programu, to zbyt duża alokacja (prawie 40%), która wynikała z uwzględnienia wynagrodzeń
IZ w planach. Nadwyżka została przeniesiona na inne działania.
IZ PO RPW nie identyfikuje nowych obszarów, które można by jeszcze finansować z pomocy technicznej.
Nowa perspektywa
Kolejna perspektywa będzie raczej kontynuacją obecnej, nie są przewidywane żadne większe zmiany.
Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko
Podział środków
IZ dokonała indykatywnego podziału środków pomiędzy poszczególne sektory wg następującej
metodologii:
1. W działaniach 14.1 i 15.1 wg następujących założeń:
a. ustanowiona została rezerwa 10%,
b. na każdą oś priorytetową została przyznana stała kwota,
c.
na funkcje koordynacyjne, organizację KM, punktów informacyjnych, przygotowanie nowej
perspektywy została przyznana dla IZ stała kwota,
d. pozostałe środki po odjęciu środków określonych w lit. a-c, zostały podzielone procentowo wg
wielkości alokacji dla sektorów,
2. W działaniach 14.2 i 15.2 (na które przewidziano wstępnie ok. 4% ogólnej alokacji na pomoc
techniczną) wg następujących założeń: 10% rezerwy; kwota ryczałtowa2 dla IZ, kwota ryczałtowa
na punkty informacyjne w sektorze środowiska; pozostała część w zależności od liczby priorytetów
bez IZ, natomiast w działaniach 14.3 i 15.3 wg następujących założeń: 10% rezerwy; kwota
ryczałtowa dla IZ; kwota ryczałtowa dla poszczególnych Działań - wg decyzji IZ w oparciu o zadania
poszczególnych instytucji.
3. Kwota z działania 15.4 została w całości przeznaczona dla GDDKiA oraz PKP PLK S.A. (beneficjentów
w sektorze transportu).
Zgodnie z zapisami Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, instytucje z sektora kultury,
ochrony zdrowia i szkolnictwa wyższego mogą korzystać ze środków dostępnych w ramach Priorytetu
XIV. Instytucje z sektora środowiska, transportu i energetyki w pierwszym okresie wdrażania POIiŚ będą
korzystały ze środków w ramach Priorytetu XV.
Beneficjentami upoważnionymi do otrzymywania środków w ramach pomocy technicznej są:
58
raport końcowy

IZ,

IP (6 instytucji),

IW (24 instytucje),

PKP PLK S.A. oraz GDDKiA.
System wdrażania PT w PO IiŚ uwzględnia specyfikę pomocy technicznej (projekty systemowe) oraz
specyfikę Programu (podział na sektory). Planowanie środków w ramach PT POIiŚ jest powiązane
z procesem planowania budżetowego.
Pomoc techniczna w PO IiŚ oparta jest na Rocznych Planach Działań dla każdego sektora, które są
traktowane jako projekty systemowe. RPD obejmuje planowane wydatki PT w danym sektorze
w podziale na instytucje i kategorie oraz podkategorie wydatków, z podaniem planowanych wskaźników.
IP z każdego sektora składa jeden wspólny wniosek.
Umowy zawierane są między IZ i IP oraz pomiędzy IP i IW oraz GDDKiA oraz PKP PLK S.A.
Linia demarkacyjna
Podobnie jak w przypadku innych programów, ze środków POPT finansowane są wynagrodzenia dla IZ
oraz IP. Także koszty wynajmu i remonty siedziby IZ ponoszone są z POPT (inaczej niż PO IG).
Pozostałe wydatki związane bezpośrednio z PO IiŚ ponoszone są z wydatków PT PO IiŚ.
Nie ma większych problemów na styku obu programów, jeżeli pojawiają się to są to jednostkowe
przypadki. Zdaniem IZ PO IiŚ granica między pomocą techniczną PO IiŚ a POPT jest dość płynna, co
pozwala elastycznie działać, choć czasem trudno jest jednoznaczne określić, co jest horyzontalne, a co
specyficzne dla danego programu.
Szkolenia z PT PO IiŚ są tak zorganizowane, aby zawsze uwzględniały specyfikę Programu. Dużą część
szkoleń IZ PO IiŚ prowadzi własnymi siłami – co należy uznać za dobrą praktykę. Ponadto takie
szkolenia, jak na przykład z kwalifikowalności wydatków opierają się na konkretnych przykładach, które
pojawiają się w czasie pracy, problemach zgłaszanych przez instytucje. W czasie szkolenia analizowane
są poszczególne sytuacje i propozycje rozwiązań.
Problemy pojawiały się na początku, kiedy system pomocy technicznej w PO IiŚ był nieco bardziej
rozbudowany, kiedy każda z instytucji oddzielnie składała RPD, ale rozliczane były sektorowo. Po
przeprowadzonej ewaluacji zmieniono system na funkcjonujący w obecnym kształcie. Teraz instytucje
w sektorze wspólnie pracują na to, żeby rezultat programu został osiągnięty, ale także wskaźniki, co
wymaga dobrej i ścisłej współpracy między instytucjami w poszczególnych sektorach, a także
koordynacji ze strony IP.
Koordynacja IZ POPT
Koordynacja polega głównie na możliwości wymiany doświadczeń i zdaniem IZ jest niewystarczająca.
Monitoring
Do monitorowania postępów wdrażania pomocy technicznej w PO IiŚ przyjęte zostały wskaźniki i ich
definicje opracowane przez PO PT (inne programy operacyjne przygotowywały swoje katalogi
wskaźników). Po przeprowadzonej ewaluacji zawężono katalog wskaźników do wymaganego minimum
i takie rozwiązanie, zdaniem IZ PO IiŚ, dobrze pozwala monitorować PT.
Część wskaźników jest na dzień dzisiejszy przekroczona, część jeszcze nie jest osiągnięta, natomiast nie
ma zagrożenia niezrealizowania wskaźników.
W 2010 roku IZ PO IiŚ wprowadziła system premiowania instytucji, który uzależnia wysokość środków
z pomocy technicznej od tego, jak instytucje realizują swoje zadania w zakresie wdrażania Programu.
59
raport końcowy
System skierowany jest do instytucji wdrażających, dla których instytucje pośredniczące przygotowują
cele. Cele te głównie dotyczą postępów w weryfikacji wniosków o płatność, czy certyfikacji. Między
innymi dzięki temu, możliwa jest ocena efektywności pomocy technicznej.
Obecny zakres i formy wsparcia instytucji, jak i beneficjentów PO IiŚ są zdaniem IZ wystarczające i nie
ma potrzeby rozszerzać ich o nowe obszary.
Nowa perspektywa
Na dzień dzisiejszy nie wiadomo jeszcze jak będzie wyglądać pomoc techniczna w przyszłej
perspektywie. IZ zdecydowanie chciałaby kontynuować wypracowane już rozwiązania. Zasadnym byłoby
także, aby IZ POPT wypracowała jeden wspólny dla wszystkich programów katalog wskaźników, aby
łatwiej było monitorować postępy w poszczególnych programach.
Rozważane jest także wprowadzenie, jak w PO KL umów wieloletnich, ale takie rozwiązanie sprawdzi się
tylko w przypadku instytucji, które znają już cykl życia Programu i potrafią zaplanować swoje zadania.
Regionalny Program Operacyjny Województwa Opolskiego
Podział środków
Wysokość środków dla poszczególnych wnioskodawców została określona indykatywnie. Połowa
środków została przekazana IZ, druga połowa IP II (Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki).
IZ ma wyłączne prawo do realizacji następujących zadań:

opracowania i utrzymania systemu informatycznego monitorowania i kontroli projektów
realizowanych w ramach Programu (SEZaM),

zlecania ewaluacji (badań ewaluacyjnych) oraz badań,

zlecania materiałów promocyjnych, w tym tzw. gadżetów promocyjnych,

działań informacyjno-promocyjnych w mediach lokalnych i regionalnych (radio, telewizja, prasa),
z wyłączeniem ogłoszeń dot. naborów wniosków projektowych.
Beneficjentami są:
1. IZ – Urząd Marszałkowski Województwa Opolskiego,
2. IP II – Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki.
Zadania w zakresie pomocy technicznej realizowane są na podstawie Rocznego Planu Działań. Każda
z instytucji, będących beneficjentem PT opracowuje własny RPD. RPD obejmuje okres jednego roku
budżetowego. Plany działań obejmują uzasadnienie realizacji zadań w ramach projektu, opis
planowanych wydatków, opis sposobu promocji projektu, wskaźniki oraz budżet projektu.
Linia demarkacyjna
Zgodnie z Wytycznymi w zakresie korzystania z pomocy technicznej „Specyficzne warunki wdrażania
pomocy technicznej w RPO określają IZ RPO w SzOP”. POPT nie finansuje żadnych działań związanych
z RPO.
Generalnie we wdrażaniu PT w ramach RPO nie pojawiają się problemy. System wdrażania pomocy
technicznej w RPO jest dość prosty.
60
raport końcowy
Monitoring
Do monitorowania postępów wdrażania pomocy technicznej w RPO WO przyjęte zostały wskaźniki i ich
definicje opracowane w IZ RPO WO. Wskaźniki są monitorowane i sprawozdawane i nie ma większych
trudności z ich realizacją. Problem pojawił się przy dwóch wskaźnikach: liczbie przeszkolonych osób oraz
liczbie odwiedzin na stronie internetowej RPO. Oba te wskaźniki na dzień dzisiejszy nie zostały
osiągnięte i będzie ciężko je zrealizować, szczególnie ten związany z odwiedzinami na stronie.
IZ RPO WO nie identyfikuje nowych obszarów w zakresie pomocy technicznej, które wymagałaby
jeszcze wsparcia.
Nowa perspektywa
Zdaniem przedstawiciela IZ RPO WO w przyszłej perspektywie należałoby inaczej rozwiązać kwestie
podziału środków między kategorie interwencji 85 i 86. Mniejsze nakłady powinny być przeznaczone na
promocję. Natomiast nie wiadomo jeszcze jak będzie wyglądać RPO w przyszłym okresie, dlatego też
trudno jest określić kształt pomocy technicznej.
Program Operacyjny Pomoc Techniczna
Podział środków
Wysokość dostępnych środków dla poszczególnych wnioskodawców była szacowana na podstawie
zapotrzebowania instytucji. IZ POPT w konsultacji z instytucjami ustaliła wysokość środków
niezbędnych do prawidłowego wdrażania NSRO.
Beneficjentami są:

Instytucje zarządzające (POPT, PO IiŚ, PO IG, PO KL, PO RPW, IZ/KK – Programy EWT/EISP),

IP i IPII w Ministerstwie Środowiska, Infrastruktury, Gospodarki, Kultury i Dziedzictwa
Narodowego, Zdrowia, Administracji i Cyfryzacji, Pracy i Polityki Społecznej, Edukacji Narodowej,
Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ośrodku Rozwoju Edukacji, Narodowym Centrum Badań
i Rozwoju,

Instytucja Strategiczna,

Instytucja Koordynująca NSRO,

Instytucja Zarządzająca PWW,

Instytucja Koordynująca RPO,

Instytucja Audytowa,

Instytucja Cetryfikująca,

Instytucje Pośredniczące w Certyfikacji,

Kontrolerzy I stopnia w programach EWT,

Krajowa Jednostka Oceny,

Jednostka odpowiedzialna za zasadę dodatkowości,

Jednostka odpowiedzialna za promocję i informację NSRO,

Jednostka odpowiedzialna za otrzymywanie i przekazywanie płatności,

Operator krajowego systemu informatycznego wspomagającego realizację NSRO/PWW,

Jednostki w MF i MRR odpowiedzialne za wsparcie jednostek realizujących NSRO,
61
raport końcowy

UZP,

GDOŚ,

RDOŚ,

UOKiK,

GUS,

UKE,

UTK,

URE,

KZGW,

GUGiK,

GIOŚ.
Nabór wniosków ma charakter ciągły i odbywa się w zależności od potrzeb beneficjentów. Wyjątek
stanowi działanie 1.1, w ramach którego beneficjenci są zobligowani do składania wniosków w terminie
do końca II kwartału roku, za który finansowane będą wynagrodzenia.
Projekty POPT mają charakter roczny lub wieloletni. Składany wniosek powinien obejmować
wszystkie działania zaplanowane do realizacji w okresie w jakim realizowany jest projekt. Wnioski
przygotowywane są w systemie LESSI (podpisane muszą być także złożone w wersji papierowej).
W przypadku gdy w danym działaniu jednostki podległe beneficjentowi pełnią rolę odbiorców pomocy
wnioski o dofinansowanie działań jednostek podległych są przygotowane i składane przez beneficjentów.
W szczególności:

IC przygotowuje i składa zbiorcze wnioski o dofinansowanie dla IPOC,

GDOŚ przygotowuje i składa zbiorcze wnioski o dofinansowanie dla RDOŚ,

MF (IA) przygotowuje i składa zbiorcze wnioski o dofinansowanie dla UKS,

KZGW przygotowuje i składa zbiorcze wnioski o dofinansowanie dla RZGW.
Linia demarkacyjna POPT, a PO KL
Zarówno POPT, jak i PO KL organizuje konkursy o dotacje na wsparcie dla samorządów. Jednak istnieje
podział w formach wsparcia:

POPT wspiera samorządy pod kątem funduszowym (jako potencjalnych beneficjentów),

PO KL w Priorytecie V pod kątem wsparcia administracji.
Zdaniem IZ POPT te działania nie zachodzą na siebie, a wzajemnie się uzupełniają. Teraz to się
sprawdza.
Koordynacja IZ POPT
Koordynacja IZ POPT rozumiana była w tej perspektywie raczej jako wymiana doświadczeń, wiedzy
i pewne wskazówki, z tym zastrzeżeniem, że każde IZ decyduje samodzielnie o swoim programie. Ze
strony instytucji zarządzających nie było woli ścisłej koordynacji. Opracowane zostały dość ogólne
wytyczne i załączniki dla każdego programu, ale nie były one mocnym narzędziem koordynacji.
Monitoring
Monitoring prowadzony jest na podstawie sprawozdań końcowych i okresowych oraz wskaźników.
W zeszłym roku przeprowadzona została ewaluacja midterm POPT, w czasie której przeanalizowano
62
raport końcowy
między innymi wartości docelowe wskaźników i niektóre z nich zostały skorygowane tak, że teraz nie ma
ryzyka nieosiągnięcia ich.
Nowa perspektywa
POPT w nowej perspektywie będzie raczej kontynuacją obecnej. Struktura i zakres wsparcia będą
podobne. Wsparciem objęta zostanie administracja, instytucje otoczenia systemu oraz beneficjenci
(samorządy).
IZ POPT planuje wzmocnić koordynację pomocy technicznej, poprzez między innymi przygotowanie
jednego katalogu wskaźników (obligatoryjnych i opcjonalnych) dla wszystkich programów krajowych.
Także wytyczne będą mocniejszym narzędziem koordynacji.
Również niektórzy respondenci uczestniczący w badaniu jakościowym odnosili się do funkcjonowania
pomocy technicznej w innych programach, ponieważ ich instytucje realizują dwa lub więcej programów.
Stwierdzono przede wszystkim, że PO KL jest lepiej niż POIiŚ dostosowany do obsługi przez instytucje
sektora finansów publicznych, ma bardziej szczegółowe i przejrzyste zasady, ale za to mniej
szczegółowe i skomplikowane procedury, również w porównaniu z PO RPW i PO IG. Jest też prostszy
w rozliczaniu wydatków, gdyż nie wymaga dostarczania kopii dokumentów finansowych. Dobrze też
wypada PO KL na tle pozostałych programów dzięki umowom wieloletnim i dobrze przygotowanym
dokumentom. W ocenie rozmówców PO KL wyróżnia się ponadto, jeśli chodzi o zachowanie IZ (oraz IP),
nastawione na udzielanie wsparcia.
W wyniku analizy rozwiązań obowiązujących w innych programach operacyjnych uznano, że na
rekomendowanie do zastosowania w przypadku Pomocy technicznej w EFS – prawdopodobnie
dopiero w przyszłym okresie programowania – zasługują takie elementy, jak:

Lokalny system informatyczny funkcjonujący w ramach PO IG oraz PO PT LESSI, kompatybilny
z KSI SIMIK, umożliwiający tworzenie planów działań, generowanie umów, generowanie

Wnioskowanie o środki Pomocy techniczne wg potrzeb (PO IG, PO RPW, PO PT),
z zastosowaniem kryteriów oceny wniosku na wzór stosowanych w PO IG i z elementami
systemu premiowego, stanowiącego uproszczoną wersję obecnego systemu premiowego
stosowanego w PT PO KL.
3.5.2. Pozytywne doświadczenia z wdrażania Pomocy technicznej PO KL
Jakie rozwiązania usprawniające wdrażanie Pomocy technicznej można zastosować w kolejnej
perspektywie finansowej, w szczególności w zakresie sposobu podziału środków
pomiędzy beneficjentów, sposobu wnioskowania o środki PT, wzorów dokumentów?
Na podstawie przeprowadzonego badania można stwierdzić, że system Pomocy technicznej w PO KL
funkcjonuje na tyle dobrze, że możliwe byłoby pozostawienie go bez zasadniczych zmian, jedynie
dokonując kilku korekt. Na pewno nie wymaga on istotnych zmian jeszcze w trakcie obecnej
perspektywy. Aczkolwiek rekomendujemy następujące zmiany, które prowadzą do uproszczenia
systemu:




przygotowanie Planu Działania PT na dwa ostatnie lata 2014-2015 łącznie,
nadanie IP uprawnień do akceptowania zmian w planach IP2, za wyjątkiem zmian odnoszących
się do zwiększenia środków na wynagrodzenia i zmian dotyczących ewaluacji,
rezygnacja z oceny planów dotyczących gadżetów,
rezygnacja z zewnętrznego audytu RPD (PD) na rzecz audytu wewnętrznego.
63
raport końcowy
Ponieważ jednak obecnie jest jeszcze względnie dużo czasu na dyskusję na temat założeń systemu
wsparcia w nowej perspektywie, to warto rozważyć głębszą korektę. Konieczne jest przy tym myślenie
dwutorowe:

Projektowanie systemu dla krajowego programu operacyjnego, współfinansowanego z EFS,

Projektowanie systemu dla regionalnych programów operacyjnych, współfinansowanych z EFS.
W przypadku krajowego programu operacyjnego finansowanego z EFS, w ramach którego we
wdrażaniu uczestniczyć będzie tylko kilka instytucji centralnych rekomenduje się przyjęcie
następujących założeń:

Podział środków PT pomiędzy instytucje uczestniczące w systemie wdrażania powinien zostać
dokonany w oparciu o kryterium „wg potrzeb”, weryfikowane przez IZ (z uwzględnieniem
kryterium alokacji, typów projektów, doświadczenia instytucji) oraz z uwzględnieniem
standardów zatrudnienia, wynagradzania, szkoleń i wyposażenia;
Standardy zatrudnienia należy wypracować w oparciu o dane z obecnego okresu, biorąc pod
uwagę liczbę pracowników niezbędnych do obsługi określonej puli środków z uwzględnieniem
rodzaju realizowanych projektów (systemowe w ramach krajowego programu operacyjnego
finansowanego z EFS w perspektywie 2014 -2010). Określenie standardu nie oznacza, że
instytucja nie może zatrudnić dowolnej liczby pracowników do realizacji swoich zadań, oznacza
natomiast, że środki PT mogą dofinansować wyłącznie tyle stanowisk, ile wynika ze standardu;
Standardy wynagradzania to określenie takiego pułapu wynagrodzeń, do którego PT będzie je
finansować (proponuje się oparcie standaryzacji o analizę obecnego poziomu wynagradzania
pracowników w instytucjach systemu wdrażania); nie oznacza to, że pracownicy nie mogą
otrzymywać wynagrodzeń w wyższej wysokości, a jedynie – że PT dofinansowuje
wynagrodzenia do określonej wysokości;
Standardy szkoleń (a właściwie standardy kwalifikacji) określają zestaw wiedzy, umiejętności
oraz zachowań/postaw niezbędnych pracownikom określonych sekcji instytucji uczestniczących
we wdrażaniu. Można je opracować na podstawie analizy zadań niezbędnych do wykonania
w danej sekcji. Porównanie faktycznie posiadanych przez pracownika kwalifikacji ze standardem
pozwoli na racjonalizację procesu rekrutacji, ale przede wszystkim może stanowić pożyteczne
narzędzie do planowania szkoleń. Standard kwalifikacji musi być okresowo weryfikowany,
ponieważ wymagania na stanowisku mogą ulegać zmianie wraz ze zmianami prawa i w systemie
wdrażania;
Standard wyposażenia stanowiska określa zestaw sprzętu, do którego pracownik musi mieć
dostęp (wyłączny bądź wspólny z innymi pracownikami), aby właściwie wykonywać swoje
zadania;

System premiowy powinien być znany od początku i powinien być maksymalnie prosty, bazując
na kilku dosłownie kryteriach, takich jak: poziom osiągania wskaźników produktu, czas od
momentu zakończenia przyjmowania wniosków o dofinansowanie do zawarcia umów
o dofinansowanie (z odpowiednią modyfikacją w stosunku do projektów systemowych), czas
weryfikacji wniosków o płatność,

Należy kontynuować politykę zawierania umów wieloletnich,

Plan Działania (PD) powinien zostać skonstruowany z wykorzystaniem obecnego wzoru,
z uwzględnieniem rekomendacji wskazanych przy ocenie wzoru RPD,

Niezbędne jest stworzenie Lokalnego Systemu Informatycznego (LSI), na wzór LESSI,
działającego w ramach PO IG oraz PO PT, służącego pełnej obsłudze procesów w ramach PT
(planowanie, aplikowanie, rozliczanie wydatków, sprawozdawczość, zmiany w PD, raporty
i zestawienia),
64
raport końcowy

Należy zrezygnować z papierowych wersji Planów Działań, sprawozdań i wniosków o płatność;
autoryzacja powinna być dokonywana np. przez profil zaufany, lub przez odpowiednią opcję
w LSI,

Nie należy kontynuować praktyki akceptowania list gadżetów przez IZ; warto natomiast
wypracować pewien katalog gadżetów rekomendowanych przez IZ,

Nie należy kontynuować wymogu prowadzenia corocznie audytu PD (wystarczający mechanizm
kontrolny i zapobiegawczy zapewnia system kontroli).
W przypadku programów regionalnych zderzają się dwa poglądy:

Skoro samorząd województwa będzie Instytucją Zarządzającą, to nie są mu potrzebne żadne
regulacje przygotowane przez Instytucję Zarządzającą EFS, ani przez jakąkolwiek inną strukturę
(pomijając ogólne wytyczne MRR w sprawie PT). Samorząd jest w stanie samodzielnie
przygotować sobie najbardziej odpowiedni dla danej kultury organizacyjnej system. Warto
jednak kontynuować dobre praktyki PO KL, polegające na organizowaniu spotkań grup
roboczych, służących przepływowi pomysłów. W tym poglądzie mieści się zgoda na
przygotowanie przez MRR wzorów dokumentów (ale nie obligatoryjnych) i zestawu wskaźników
(do wyboru przez instytucję z obligatoryjnej listy);

Doświadczenia niektórych województw z realizacji RPO 07-13 pokazują, że nie wszystkie zespoły
są zdolne przygotować mądry system wdrażania i będzie lepiej (tj. skuteczniej i bardziej
efektywnie), jeśli MRR przygotuje szczegółowy system PT, a ponadto kieruje i pomaga, tak jak
to ma miejsce obecnie. Oczywiście w tej opcji MRR powinien przygotować obowiązujące wzory
dokumentów, listę obligatoryjnych wskaźników, ale także będzie organizował prace grup
roboczych, które w każdym przypadku traktowane są jako cenne rozwiązanie.
Zespół badawczy zdecydowanie opowiada się za pierwszym rozwiązaniem.
Grupy robocze stanowić powinny główne narzędzie koordynacji wdrażania Pomocy technicznej zwłaszcza
w odniesieniu do dwóch merytorycznych obszarów wspieranych przez PT (dotyczy to obu typów
projektów):


informacja i promocja
ewaluacja
Szkolenia nie powinny podlegać koordynacji, ale należy pamiętać, że grupy robocze mogą stanowić
(i stanowią obecnie) znakomitą formę szkoleniową.
Zapytaliśmy beneficjentów, czy w ich ocenie korzystanie ze środków Pomocy Technicznej byłoby
bardziej efektywne, gdyby określone zostały standardy realizacji zadań, takie jak standardy zatrudnienia
czy standardy wyposażenia.
Jak można zaobserwować na poniższym wykresie, respondenci nie potrafili jednoznacznie określić, czy
takie standardy pozwoliłyby bardziej efektywnie wdrażać pomoc techniczną. Co ciekawe, instytucje
pośredniczące były nieco bardziej pozytywnie nastawione do takiego rozwiązania.
65
raport końcowy
Wykres 12. Odpowiedź na pytanie: Czy w P. ocenie korzystanie ze środków Pomocy Technicznej byłoby bardziej
efektywne, gdyby określone zostały standardy realizacji zadań, takie jak standardy zatrudnienia
czy standardy wyposażenia?
15
12
12
9
8
IP
6
IP2
6
3
3
2
2
1
1
1
1
0
Zdecydowanie tak
Raczej tak
Ani tak, ani nie
Raczej nie
Zdecydowanie nie
Także niejednoznaczne oceny otrzymała propozycja wprowadzenia ramowych widełek kosztów
poszczególnych typów wydatków kwalifikowalnych. Można także zaobserwować różnicę między
instytucjami pośredniczącymi, a pośredniczącymi drugiego stopnia, które to są bardziej skłonne uznać
takie rozwiązanie za efektywne.
Wykres 13. Odpowiedź na pytanie: Czy w P. ocenie korzystanie ze środków Pomocy Technicznej byłoby bardziej
efektywne, gdyby określone zostały ramowe widełki kosztów poszczególnych typów wydatków
kwalifikowalnych?
12
10
9
8
IP
6
4
4
3
3
3
2
IP2
2
1
0
0
Zdecydowanie
tak
Raczej tak
Ani tak, ani nie
Raczej nie
Zdecydowanie
nie
W ramach badania pracowników zajmujących się Pomocą techniczną zgłoszono propozycję, by
opracować także standardy dotyczące podnoszenia poziomu kompetencji pracowników zaangażowanych
w realizację programu.
Rekomendujemy wypracowanie powyższych standardów.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę na przypadki instytucji, które będą wdrażały więcej niż jeden program.
W takich sytuacjach należałoby przyjąć, że koszty wynagrodzeń, czynszów, sprzętu i oprogramowania
oraz szkoleń będą finansowane z PO PT, natomiast kontrole, ekspertyzy, ewaluacje, promocja –
z danego PO.
Na zakończenie pozostawiono uwagę drobną, ale istotną z punktu widzenia pracowników, których
dotyczy: zwrócono w trakcie badanie uwagę na niezbyt fortunny wydźwięk nazwy „pomoc techniczna”.
Mamy świadomość, że ewentualna zmiana może stanowić problem ze względu na ugruntowanie tego
pojęcia w systemie wdrażania, jednak z punktu widzenia odbioru otoczenia, w tym klientów IP i IP2, ale
też nowych zwierzchników pojęcie „pomoc techniczna” jest bardzo mylące i powoduje wiele
nieporozumień. Proponujemy rozważyć zmianę pojęcia np. na „wsparcie wdrażania Programu”.
66
raport końcowy
4. Wnioski i rekomendacje
Przedstawione badanie pozwala na sformułowanie następujących kluczowych wniosków:
1. System Pomocy technicznej PO KL działa ogólnie prawidłowo i zmierza do osiągnięcia
celu, dla którego został stworzony.
2. Pomimo ogólnie właściwego zaspokojenia potrzeb beneficjentów i generalnie
prawidłowych zasad podziału środków pojawia się obecnie zagrożenie związane
z wyczerpywaniem się puli środków dostępnych w części instytucji, zwłaszcza
regionalnych. Jest to związane z wyższymi niż zakładano kosztami obsługi Programu,
ale także z niewystarczająco rygorystycznym nadzorem ze strony Instytucji
Zarządzającej (ta ocena odnosi się do sytuacji, w której niektóre instytucje wydawały
w pierwszych latach wdrażania Programu większe kwoty niż wynikało to ze stopnia
zaawansowania realizacji zadań i obecnie widzą zagrożenie związane z brakiem
środków na okres 2014-2015).
3. Pomoc techniczna zaczęła być traktowana jako lek na wszelkie problemy budżetowe,
a nie jako środki na wsparcie wdrażania EFS.
4. IP2 wydają się być nie w pełni poinformowane o istniejącej praktyce podziału środków,
co powoduje ich frustrację zwłaszcza w sytuacji, gdy uczestniczą we wdrażaniu
znacznej części Priorytetu.
5. Działania Instytucji Zarządzającej w zakresie sterowania pomocą techniczną oceniane
są bardzo wysoko.
W ramach podsumowania wyników badania założono sporządzenie analizy SWOT systemu Pomocy
technicznej w ramach PO KL. O ile jednak dokonanie zestawienia mocnych i słabych stron nie sprawiło
problemów, to ogólna pozytywna ocena systemu sprawia, że trudno było wskazać szanse i zagrożenia
dla systemu, bowiem mocne strony są zdecydowanie stabilne, a słabe cechują się umiarkowaną siłą.
Szansą systemu jest więc jedynie jego kontynuacja. Jedynym zaś zidentyfikowanym zagrożeniem,
jednak o niewielkim znaczeniu z punktu widzenia osiągania celów, jakie postawiono przed PT, jest
traktowanie środków PT jako remedium na problemy budżetowe instytucji i pewne „przyzwyczajenie” się
instytucji do tych środków.
Mocne strony
Generalnie wielkość
potrzeb, a zasady
racjonalne
Słabe strony
środków adekwatna
podziału uznawane
do
za
Umiarkowane znaczenie systemu premiowego
oraz brak informacji (dla pracowników), jak
instytucja wypadła na tle innych
Nie stwierdzono barier absorpcji
Brak korzyści dla pracowników z tytułu premii
Umowy wieloletnie
Nadmierne koncentrowanie wydatków PT na
wynagrodzeniach, a „oszczędzanie” na szkoleniach
PT może finansować wszystkie niezbędne obszary
działania instytucji związane z wdrażaniem PO KL
Niepełne zrozumienie dla kategorii wydatków 86,
a zwłaszcza dla ich wydzielenia (poprzez
limitowanie wydatków na kategorię 85) –
traktowanie ich jako „wymuszanych” i częściowo
zbędnych
Duże doświadczenie większości instytucji
Zbędna
procedura
promocyjnych
akceptacji
gadżetów
raport końcowy
Wysokie kompetencje większości pracowników
Jasno sformułowane zasady realizacji
i przejrzyste zasady wydatków w ramach PT
System
wskaźników
monitorowania
jest
niekompletny, a ponadto jeden ze wskaźników ma
niewłaściwą definicję, w efekcie nie mierzy tego,
co powinien
PT
Funkcjonowanie Grup Roboczych – ds. PT, ds.
Informacji i Promocji oraz ds. Ewaluacji
Ogólnie prawidłowa realizacja zadań – skala
i charakter stwierdzanych uchybień są niewielkie
Wysoka jakość wzorów dokumentów
Pracochłonny
i sprawozdawczości
wydatków
system
oraz
rozliczania
dokumentowania
Nieużyteczny system audytu zewnętrznego
Problematyczna procedura zmian w RPD
Brak wsparcia informatycznego dla PT; nadmierne
przywiązanie do dokumentu w formie tradycyjnej
(papier, pieczątka, podpis)
Otwartość i wspierająca postawa IZ oraz ogólnie –
dobre
relacje
międzyinstytucjonalne
i międzyludzkie w systemie wdrażania PT
Na podstawie wyników badania wypracowano szereg rekomendacji – część jeszcze w odniesieniu do
obecnego okresu wdrażania (PO KL), jednak zasadnicze już do nowego okresu programowania.
Wszystkie rekomendacje zostały już wskazane w treści raportu, w tym miejscu zamieszczono
najważniejsze z nich.
68
Ocena systemu zarządzania i wdrażania Priorytetu X Pomoc Techniczna Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 – raport końcowy
Tabela rekomendacji
Lp. Wniosek
Rekomendacja
Rekomendacje operacyjne dotyczące obecnego okresu wdrażania
1
Wskaźniki monitowania zawierają Należy
skorygować
definicję
błędy i nie pokrywają wszystkich jednego wskaźnika i dodać dwa
kategorii celów
nowe wskaźniki
2
3
Ocena
działań
informacyjnopromocyjnych
wyłącznie
na
podstawie
wskaźników
monitorowania oraz wydatków
jest niewystarczająca
Audyt okazał się nieskutecznym
narzędziem
Adresat
rekomendacji
Sposób wdrożenia
Termin
realizacji
IZ PO KL
Wskaźnik „liczba beneficjentów szkoleń,
uczestników konferencji i seminariów”
ujmuje pracowników IP/IP2 bez względu
na typ ukończonego szkolenia, co jest
niezgodne z celem szczegółowym 2
Pomocy technicznej – niezbędne jest
doprecyzowanie
definicji
wskaźnika.
Pożądane
także
jest
ponowne
oszacowanie osiągniętej wartości.
Brakuje wskaźnika rezultatu dla celu
szczegółowego nr 2 – proponuje się
dodanie wskaźnika „ocena przydatności,
zrozumiałości
o
kompletności
dostarczanych przez stronę internetową
PO KL”
Brakuje wskaźnika oddziaływania dla celu
głównego – proponuje się dodanie
wskaźnika
„poziom
wykorzystania
dostępnej alokacji oraz osiągnięcia
założonych
wskaźników
produktu
i rezultatu dla całego PO”
Dodanie nowych wskaźników wymagałoby
zmiany w Programie, co nie jest celowe –
rekomenduje się jednak wdrożenie tych
wskaźników na własny użytek przez IZ
i prezentowanie ich w sprawozdaniach.
Badanie powinno obejmować ocenę treści
i kanałów przekazu, znaczenie tzw.
gadżetów promocyjnych
z uwzględnieniem zróżnicowania
regionalnego
Wymaga to zmiany „Zasad realizacji
Pomocy technicznej PO KL”
30.06.2013
Należy przeprowadzić badanie
ewaluacje skuteczności działań
informacyjno-promocyjnych PO KL
IZ PO KL
Rekomenduje się rezygnację z
obowiązkowego audytu realizacji
IZ PO KL
30.06.2014
30.06.2013
RPD
4
5
Co prawda proces planowania
RPD
nie
jest
szczególnie
pracochłonny, jednak kończący
się okres wdrażania sprawia, że
można uprościć procedury
Rekomenduje się przygotowanie
Planu Działania PT na dwa
ostatnie lata 2014-2015 łącznie,
nadanie
IP
uprawnień
do
akceptowania zmian w części
odnoszącej się do IP2, a także
rezygnację z oceny planów
dotyczących gadżetów
Koszty
odpraw
emerytalno- Należy poszerzyć katalog kosztów
rentowych
i
koszty
nagród kwalifikowanych w ramach PT PO
jubileuszowych
w
przypadku KL
pracowników
w
100%
zajmujących się EFS powinny być
kwalifikowane
Rekomendacje operacyjne dotyczące przyszłego okresu programowania
6
System Pomocy technicznej w PO Rekomenduje się wykorzystanie
KL działa prawidłowo, wykazuje dobrych doświadczeń z obecnego
jedynie niewielkie uchybienia
okresu przy tworzeniu systemu PT
w nowym okresie, jedynie z
drobnymi modyfikacjami
IZ PO KL
Wymaga to zmiany „Zasad
Pomocy technicznej PO KL”
realizacji
30.06.2013
IZ PO PT (oraz IZ PO
KL)
Wymaga to zmiany „Wytycznych w
zakresie
korzystania
z
pomocy
technicznej”
(a
następnie
„Zasad
realizacji Pomocy technicznej PO KL)
30.06.2013
IZ
programu
Nowe zasady wykorzystania PT powinny
krajowego
finansowanego z EFS uwzględniać następujące elementy:
w
perspektywie  Podział
środków
PT
pomiędzy
2014-2020
instytucje uczestniczące w systemie
(także IZ PO PT w
wdrażania powinien zostać dokonany
odniesieniu
do
w oparciu o kryterium „wg potrzeb”,
rekomendowanego
weryfikowanego
przez
IZ
systemu
premiowego)
(z uwzględnieniem kryterium alokacji,
typów
projektów,
doświadczenia
instytucji), a także z uwzględnieniem
standardów,
o
których
mowa
w rekomendacji nr 8,
 Warto
kontynuować
zasadę
premiowania instytucji szczególnie
sprawnych we wdrażania, przy czym
31.12.2014
70




system premiowy powinien być znany
od
początku
i
powinien
być
maksymalnie prosty, bazując na kilku
dosłownie kryteriach, na przykład
poziom
osiągania
wskaźników
produktu,
czas
od
momentu
zakończenia przyjmowania wniosków
o dofinansowanie do zawarcia umów
o dofinansowanie
(z
odpowiednią
modyfikacją w stosunku do projektów
systemowych),
czas
weryfikacji
Należy
kontynuować
politykę
zawierania umów wieloletnich,
Plan
Działania
powinien
zostać
skonstruowany
z
wykorzystaniem
obecnego wzoru, z uwzględnieniem
uwag zgłoszonych w treści raportu,
Wypada zrezygnować z papierowych
wersji Planów Działań, sprawozdań
i wniosków o płatność; autoryzacja
powinna być dokonywana np. przez
profil zaufany lub odpowiednią opcję
w ramach systemu informatycznego
do obsługi PT,
Uproszczenia
wymaga
system
sprawozdawczości: katalog wydatków
powinien
zostać
skorelowany
z katalogiem wydatków zawartych
w RPD; sprawozdanie powinno być
utworzone w formacie Excel, należy
stworzyć narzędzie informatyczne do
obsługi PT,
71
Poszerzenie możliwości samodzielnego
dokonywania zmian w Planie Działania
poprzez opracowanie wąskiej listy
zmian
wymagających
akceptacji
Instytucji Zarządzającej,
 Nie należy kontynuować wymogu
prowadzenia corocznie audytu.
Należy powołać grupy robocze ds. PT, ds.
promocji, ds. ewaluacji – jak w obecnym
okresie, z udziałem wszystkich instytucji
wdrażających EFS. Spotkania powinny
organizowane przynajmniej dwa razy
w roku i obejmować część dyskusyjną
oraz część szkoleniową
Standardy powinny zostać opracowane na
podstawie danych z obecnego okresu
wdrażania, dostępnych ze sprawozdań
instytucji uczestniczących we wdrażaniu
PO KL

7
8
9
Przyszłe regionalne Instytucje
Zarządzające dwu-funduszowymi
RPO są w stanie samodzielnie
określić optymalny dla siebie
system Pomocy technicznej, liczą
jednak na wsparcie w zakresie
wymiany doświadczeń
Racjonalizacji działania pomocy
technicznej
służyć
będzie
wystandaryzowanie
podstawowych
zadań:
zatrudnienia,
wynagrodzenia,
szkoleń i wyposażenia
Głównym narzędziem koordynacji
wdrażania pomocy technicznej
powinny być Grupy robocze
IZ PO PT
wiodąca)
DIP
KJO
Rekomenduje się opracowanie
wymieniowych standardów
IZ PO PT (jako
wiodąca)
IZ
programu
krajowego
finansowanego z EFS
w
perspektywie
2014-2020
System SIMIK nie wystarczająco
wspiera
działania
Pomocy
technicznej
Niezbędne
jest
stworzenie
Lokalnego
Systemu
Informatycznego na wzór LESSI,
stosowanego w PO IG oraz w PO
PT
IZ
programu
krajowego
finansowanego z EFS
w
perspektywie
2014-2020
we współpracy z
komórką
IT
i
zamówień
publicznych MRR
Konieczne jest opisanie jego założeń
i przeprowadzenie
postępowania
na
wykonania. Wymaga to ścisłej współpracy
kilku komórek organizacyjnych MRR,
z tego względu prace powinny zostać
podjęte niezwłocznie tak, by system od
początku nowego okresu programowania
31.12.2014
Rekomenduje się ujednolicenie
zasad korzystania z PT w
poszczególnych programach
IZ PO PT
Koordynacja działań pomocy technicznej
powinna być ściślejsza niż ma to miejsce
obecnie i obejmować wypracowanie
jednolitych zasad korzystania z PT.
31.12.2014
Rekomendacje horyzontalne
10
W
przypadku,
gdy
jedna
instytucja
wdraża
kilka
programów, z których każdy
posiada inne regulacje dotyczące
(jako
2014-2020
31.12.2014
72
pomocy
technicznej,
koszty
obsługi PT nieracjonalnie rosną
Niezależnie od powyższego uproszczeniu
będzie służyć przyjęcie jako zasady, że
koszty
wynagrodzeń,
czynszu/najmu,
sprzętu i oprogramowania oraz szkoleń
będę finansowane z PO PT, natomiast
kontrole, ekspertyzy, ewaluacje, promocja
– z danego PO.
73
raport końcowy
5. Aneks – zastosowane narzędzia badawcze
5.1. Zagadnienia do wywiadów
5.1.1.
Zagadnienia do wywiadów w IZ PO KL
1. Czy środki Pomocy Technicznej są nam w ogóle niezbędne? Czy nie należałoby ich raczej
przeznaczyć na zwiększenie wsparcia dla grup docelowych, a wymagać od administracji
wyasygnowania środków krajowych – jako wkładu własnego?
2. W jaki sposób powstawały zasady wydatkowania tych środków, podziału między kategorie,
podziału między instytucje – czy były i jak konsultowane, jakie kwestie były największym
przedmiotem sporu/dyskusji; jaka była skala kompromisu przy ostatecznym ich kształcie?
3. Z czego wynika podział środków PT pomiędzy instytucje systemu wdrażania? Jak powstał
algorytm podziału? czy dokonany podział budzi wątpliwości – czyje, jakie?
4. Z czego wynika podział środków Pomocy technicznej na kategorie interwencji 85 i 86 w
proporcjach 90% - 10 %? Czy został on poprzedzony konsultacjami z instytucjami systemu
wdrażania? Jakie inne propozycje się pojawiały?
5. W jaki sposób dokonywana jest merytoryczna ocena Rocznych Planów Działania PT? (np.
„uzasadniona potrzeba”, „efektywność kosztowa” – czy są cenniki?, „wpływ działań na
zwiększenie efektywności”, „wykonalność”)
6. Jaki jest stopień ingerencji Instytucji Zarządzającej w Plany IP? Czy IZ „narzuca” zadania,
wewnętrzne podziały wydatków itp.?
7. W jaki sposób Instytucja Zarządzająca zapewnia koordynacją działań i wydatków w takich
obszarach jak szkolenia, ewaluacja i działania informacyjno-promocyjne?
8. Jak zdefiniowana jest linia demarkacyjna pomiędzy PO PT a PT w PO KL? Czy podział ten
sprawdza się w praktyce? W czym przejawia się koordynacyjna rola IZ PO PT?
9. Czy IZ obserwuje istotne nieprawidłowości we wdrażaniu tych środków – czego dotyczą w
szczególności? Czego jest to wynikiem?
10. Czy przyjęty system monitorowania, kontroli i audytu spełniają swoja rolę? Czy przyjęte
wskaźniki umożliwiają prawidłowe monitorowanie postępów we wdrażaniu Priorytetu X PO
KL? A czy KSI jest wystarczająco pomocny w tym zakresie?
11. Czy są obszary, na które środków PT nie wolno przeznaczać, a byłaby taka potrzeba? –
jakie? Skąd o nich wiadomo? A czy są takie, na które nie powinniśmy przeznaczać, a
wydajemy bądź wydajemy za dużo? I przeciwnie – może na jakieś zadania wydajemy za
mało – na jakie? Dlaczego?
12. Jak ogólnie oceniane są z perspektywy IZ zasady dotyczące wdrażania Pomocy technicznej
PO KL? Czy coś należy w nich zmienić – co, dlaczego?
5.1.2.
Zagadnienia do wywiadów w IP/IP2 PO KL
(sposób zadawania pytań i ich szczegółowa treść będą dostosowywane do typu instytucji
i stanowiska rozmówcy)
2. Czy – ogólnie rzecz biorąc – obowiązujące zasady wydatkowania tych środków są właściwe?
A jeśli nie, to jakie elementy uważa P. za niewłaściwe i jak powinny one wyglądać? W tym
m.in. czy za właściwe uważa P. zawieranie umów wieloletnich, do których corocznie
zatwierdzane są Plany Działania, czy też lepsze byłyby umowy roczne?
3. Czy system „premiowy” podziału środków miedzy instytucje to dobry pomysł? Czy P.
instytucja „skorzystała”, czy „straciła” na tym pomyśle? Jak optymalnie należałoby dzielić
środki PT pomiędzy instytucje systemu wdrażania?
4. Czy podział środków Pomocy technicznej na kategorie interwencji 85 i 86 w proporcjach
90% - 10 % jest właściwy? A jeśli nie, to jaki podział uzna P. za właściwy?
5. W jaki sposób powstaje Roczny Plan Działania PT? Czy IZ ingeruje w te Plany, „narzuca”
zadania, wewnętrzne podziały wydatków itp.? Czy i w jaki sposób Instytucja Zarządzająca
zapewnia koordynacją działań i wydatków w takich obszarach jak szkolenia, ewaluacja i
raport końcowy
6.
7.
8.
9.
10.
5.1.3.
działania informacyjno-promocyjne? Czy taka koordynacja jest potrzebna i skuteczna? w
przypadku wywiadu z IP2: czy IP ingerują w Plany IP2? Czy podział środków miedzy IP a
IP2 jest adekwatny do zakresu realizowanych zadań?
Czy otrzymane środki finansowe na Pomoc techniczną umożliwiły do tej pory realizację
wszystkich zaplanowanych przez P. zadań? Jeśli nie, to na które zadania przeznaczono zbyt
mało środków, a na które zbyt dużo?
Czy w wyniku realizacji zadań w ramach Pomocy technicznej PO KL podniósł się poziom
kompetencji pracowników instytucji zaangażowanych we wdrażanie PO KL? Jeśli tak, to w
jakim stopniu i zakresie?
Czy zakup wyposażenia finansowanego ze środków PT PO KL istotnie przyczynił się do
usprawnienia i podniesienia jakości pracy osób zatrudnionych przy wdrażaniu PO KL?
Czy realizowane wsparcie jest kompleksowe? Czy są obszary, na które środków PT nie
wolno przeznaczać, a byłaby taka potrzeba? – jakie? Skąd o nich wiadomo? A czy są takie,
na które nie powinniśmy przeznaczać, a wydajemy bądź wydajemy za dużo? I przeciwnie –
może na jakieś zadania wydajemy za mało – na jakie? Dlaczego?
Jakie rozwiązania usprawniające wdrażanie Pomocy technicznej można zastosować w
kolejnej perspektywie finansowej, w szczególności w zakresie sposobu podziału
środków pomiędzy beneficjentów i sposobu wnioskowania o środki PT? Jakie
zadania powinna finansować PT w nowym okresie programowania?
Zagadnienia do wywiadów w IZ innych PO
(sposób zadawania pytań i ich szczegółowa treść będą dostosowywane do typu instytucji
i stanowiska rozmówcy)
2. W jaki sposób określono zasady wydatkowania tych środków, podziału między kategorie,
podziału między instytucje? Czy były i jak konsultowane, jakie kwestie były największym
przedmiotem sporu/dyskusji; jaka była skala kompromisu przy ostatecznym ich kształcie?
3. W jaki sposób instytucje uprawnione aplikują o środki PT? Na ile instytucje mają swobodę
kształtowania swoich zadań, a na ile „narzuca” im je IZ? W jaki sposób Instytucja
Zarządzająca zapewnia koordynacją działań i wydatków w takich obszarach jak szkolenia,
ewaluacja i działania informacyjno-promocyjne?
4. Jak zdefiniowana jest linia demarkacyjna pomiędzy PO PT a PT w ramach Programu? Czy
podział ten sprawdza się w praktyce? W czym przejawia się koordynacyjna rola IZ PO PT?
wskaźniki umożliwiają prawidłowe monitorowanie postępów we wdrażaniu pomocy
technicznej? A czy KSI jest wystarczająco pomocny w tym zakresie?
8. Czy przeznaczone w Programie środki finansowe na Pomoc techniczną umożliwiły do tej
pory realizację wszystkich zaplanowanych przez beneficjentów PT zadań? Jeśli nie, na które
zadania przeznaczono zbyt mało środków, a na które zbyt dużo?
napotyka wdrażanie Pomocy technicznej? Jak są rozwiązywane?
10. Jakie wnioski dla kolejnej perspektywy finansowej, w szczególności odnośnie zadań,
jakie PT może finansować, a także w zakresie sposobu podziału środków pomiędzy
beneficjentów i sposobu wnioskowania o środki PT macie P. z obecnej perspektwy?
5.1.4.
Zagadnienia do wywiadu w IZ PO PT
75
raport końcowy
2. W jaki sposób instytucje uprawnione aplikują o środki PO PT? Na ile instytucje mają
swobodę kształtowania swoich zadań, a na ile „narzuca” im je IZ? W jaki sposób Instytucja
Zarządzająca zapewnia koordynacją działań i wydatków?
3. Jak zdefiniowana jest linia demarkacyjna pomiędzy PO PT a PT w ramach Programów? Czy
podział ten sprawdza się w praktyce? W czym przejawia się koordynacyjna rola IZ PO PT?
wskaźniki umożliwiają prawidłowe monitorowanie postępów we wdrażaniu pomocy
technicznej? A czy KSI jest wystarczająco pomocny w tym zakresie?
7. Czy przeznaczone w Programie środki umożliwiły do tej pory realizację wszystkich
zaplanowanych przez beneficjentów PT zadań? Jeśli nie, na które zadania przeznaczono zbyt
mało środków, a na które zbyt dużo?
8. Czy w wyniku realizacji zadań w ramach PO PT cele programu są osiągane? Skąd o tym
wiadomo?
napotyka wdrażanie Pomocy technicznej PO KL? Jak są rozwiązywane? Jak uniknąć w
przyszłości tego typu problemów?
10. Jakie doświadczenia dla nowego okresu należy wyciągnąć z wdrażania PO PT? A jakie z
wdrażania priorytetów PT w krajowych PO? Jakie doświadczenia należy wyciągnąć z
koordynowania PT w programach krajowych? Jaki P. zdaniem powinien być zakres nowych
wytycznych horyzontalnych w zakresie korzystania z Pomocy technicznej w nowej
perspektywie?
5.1.5.
Zagadnienia do FGI z IP/IP2
Blok 1. Ogólne zasady działania PT – czy poszczególne wybrane elementy działają właściwie? Jakie mają
wady, a jakie zalety? Czy takie zasady zaproponowaliby, gdyby odpowiadali za programowanie PT?
1. Umowy wieloletnie v. roczne
2. system „premiowy”
3. koszty stałe niezależne od wartości alokacji
4. podział na kategorie interwencji 85 i 86
5. kwalifikowalność
Blok 2. Wielkość środków
6. Czy otrzymane środki umożliwiają realizację wszystkich zadań? Jeśli nie - z czego trzeba
było zrezygnować?
7. Czy wszyscy uczestnicy systemu odpowiednio korzystają ze wsparcia?
8. W jaki sposób dzielono środki na poszczególne lata? Czy dziś coś by zmienili w tym zakresie?
Blok 3. Problemy
napotyka wdrażanie Pomocy technicznej PO KL? Czy wpływają one na efektywność i
prawidłowość realizacji działań? Jak je rozwiązać? Jak można uniknąć występowania
zidentyfikowanych problemów
Z CAWI:
Blisko połowa badanych deklaruje, że w czasie dotychczasowej realizacji Rocznych Planów
Działań PT PO KL napotkali problemy, które mogły mieć wpływ na sprawną realizację.
Najczęściej pojawiające się to:
 kwestie związane z prawem zamówień publicznych
 rozliczanie wydatków ROEFS
 długotrwała akceptacja RPD PT PO KL oraz ich zmian
Blok 4. Kontrola i audyt
10. Czy przyjęty system kontroli realizacji działań w ramach PT PO KL jest skuteczny i w
wystarczający sposób zapobiega nieprawidłowościom mogącym występować we wdrażaniu?
Czy realizacja kontroli PT przez podmioty zewnętrzne zapewnia odpowiednią jakość działań
kontrolnych? Czy audyt Rocznego Planu Działania PT PO KL jest skutecznym narzędziem
weryfikacji prawidłowości wdrażania PT?
76
raport końcowy
Blok 5. Koordynacja
11. Czy i w jaki sposób Instytucja Zarządzająca zapewnia koordynacją działań i wydatków w
takich obszarach jak szkolenia, ewaluacja i działania informacyjno-promocyjne? Czy taka
koordynacja jest potrzebna i skuteczna?
Blok 6. Nowa perspektywa
12. Jakie rozwiązania usprawniające wdrażanie Pomocy technicznej można zastosować w
kolejnej perspektywie finansowej, w szczególności w zakresie sposobu podziału
środków pomiędzy beneficjentów i sposobu wnioskowan ia o środki PT? Jakie
zadania powinna finansować PT w nowym okresie programowania?
5.1.6.
Kwestionariusz do badania CAWI pracowników
Metryczka
1. W której z poniższych instytucji Pan/Pani pracuje?
a. Instytucja Pośrednicząca (komponent centralny)
b. Instytucja Pośrednicząca (komponent regionalny)
c. Instytucja Pośrednicząca II stopnia (komponent centralny)
d. Instytucja Pośrednicząca II stopnia (komponent regionalny)
2. Jakie zajmuje Pan/Pani obecnie stanowisko? Proszę zaznaczyć tylko jedną odpowiedź, a w
przypadku dzielenia stanowiska proszę zaznaczyć to, które zajmuje Pan/i w ramach większej części
etatu.
a. Dyrektor/Zastępca Dyrektora
b. Kierownik/Koordynator komórki organizacyjnej
c. Operacyjne z zakresu programowania i zarządzania
d. Operacyjne w zakresie finansów
e. Operacyjne w zakresie kontroli
f. Operacyjne w zakresie wyboru projektów
g. Operacyjne z zakresu przygotowania projektów
h. Operacyjne z zakresu realizacji projektów
i. Operacyjne w zakresie monitorowania
j. Operacyjne w zakresie ewaluacji
k. Operacyjne w zakresie informacji i promocji
l. Operacyjne w zakresie pomocy technicznej
m. Operacyjne w zakresie logistyki i informatyki
n. Inne… (jakie)
3. Jak długo pracuje Pan/Pani w IP/IPII?
a. Mniej niż 1 rok
b. Powyżej 1 roku ale nie dłużej niż 3 lata
c. Powyżej 3 lat ale nie dłużej niż 5 lat
d. Powyżej 5 lat
4. Czy pracował/a Pan/Pani przy wdrażaniu programów operacyjnych w ramach perspektywy
finansowej 2004-2006?
a. Tak
b. Nie – przejdź do 6
5. (jeśli 4=a) Proszę podać, przy jakich programach Pan/Pani pracował/a (proszę zaznaczyć wszystkie
prawdziwe odpowiedzi):
a.
b.
c.
d.
e.
f.
Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich
Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego
Sektorowy Program Operacyjny Transport
Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw
Program Operacyjny Pomoc Techniczna
Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego
oraz Rozwój Obszarów Wiejskich
g. Sektorowy Program Operacyjny Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb
h. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich
i. IW Equal
j. IW Interreg
k. Inny (jaki?)…………………
77
raport końcowy
Podnoszenie kwalifikacji
6. W jakim stopniu czuje się Pan/i przygotowany/a merytorycznie do wykonywania swojej pracy?
Proszę ocenić na skali, gdzie wartość 1 oznacza brak przygotowania, a wartość 5 oznacza bardzo
dobre przygotowanie.
12345
Jeśli 6=4,5 – przejdź do 9
7. (Jeśli 6=1,2,3) Dlaczego tak Pan/Pani uważa? Proszę zaznaczyć wszystkie prawdziwe odpowiedzi.
a. brakuje mi specjalistycznej wiedzy
b. brakuje mi doświadczenia/praktyki
c. brakuje mi specjalistycznych umiejętności
d. inne braki/powody, jakie?
8. Jakie są przyczyny tego, że czuje się Pana/i niedostatecznie przygotowany/przygotowana do
wykonywania swojej pracy? (otwarte)
………………………………………………..
W tej części ankiety chcielibyśmy poznać Pana/Pani opinie na temat szkoleń oraz innych
form wsparcia rozwoju zawodowego pracowników instytucji systemu wdrażania PO KL,
finansowanych z Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki
Szkolenia
9. Czy od 2007 roku brał/a Pan/Pani udział w szkoleniach finansowanych z Pomocy Technicznej PO KL?
a. Tak
c. Nie wiem – przejdź do 19
10. (jeśli 9=a) W ilu szkoleniach finansowanych z Pomocy Technicznej PO KL brał/a Pan/Pani udział od
2007 roku?
a. Od 1 do 5
b. Od 6 do 10
c. Od 11 do 15
d. Więcej niż 15
e. Nie wiem
11. Proszę o wskazanie tematów szkoleń finansowanych z PT PO KL, w których brał/a Pan/Pani udział.
Proszę o wskazanie wszystkich prawidłowych odpowiedzi.
a. Zamówienia publiczne
b. Ewaluacja
c. Finanse publiczne
d. Komputerowe (MS Word, MS Excel, MS Power Point, MS Access, Corel Draw)
e. Zarządzanie projektem
f. Monitoring, sprawozdawczość
g. Kontrola, nieprawidłowości
h. Ewaluacja
i. Pomoc publiczna
j. Rachunkowość
k. Zarządzanie kadrą
l. Zarządzanie strategiczne
m. Public relation
n. Rozliczanie projektów, przepływy finansowe
o. Ochrona informacji niejawnych
p. Kursy językowe (języki angielski, niemiecki, francuski)
q. Komunikacja interpersonalna
r. Negocjacje
s. Inne, jakie?
12. Jak ocenia Pan/Pani poziom merytoryczny tych szkoleń? Proszę o ocenę na skali od 1 (najniższa) do
5 (najwyższa).
tematyka szkoleń
ocena
(wyświetlone zostaną wskazane
w 11 tematy szkoleń)
1 2 3 4 5
78
raport końcowy
13. (dla każdego szkolenia ocenionego w pyt. 12 na 1 lub 2) Dlaczego uważa Pan/i, że poziom
merytoryczny szkoleń był niski? (można wybrać więcej niż jedną odpowiedź)
a. zakres szkoleń/ia był nieodpowiedni
b. przekazywane treści były zbyt ogólne
c. przekazywane treści miały charakter zbyt teoretyczny
d. treści podczas szkolenia przekazywane były w mało przystępny sposób
e. trener był nieprzygotowany
f. inne powody, jakie …………………
14. (wyświetlone zostaną wskazane tematy szkoleń, które zostały ocenione na 4 lub 5)
Jak ocenia Pan/Pani przydatność szkoleń w wykonywanej pracy? Proszę o ocenę na skali od 1
(najniższa) do 5 (najwyższa).
tematyka szkoleń
ocena
1 2 3 4 5
15. (dla wszystkich szkoleń łącznie ocenionych w pyt. 12 na 4 lub 5) Proszę wskazać ogólnie dla
wszystkich szkoleń, co zdecydowało o wysokiej ocenie tych szkoleń? (otwarte)
16. (dla wszystkich) Czy udział w szkoleniach finansowanych z PO KL przyczynił się do wzrostu
Pana/Pani kompetencji?
(jeśli tak)
Wzrost
Skala (1 - niewielki stopień, 5 – bardzo duży)
Kompetencje
Tak
Nie
Nie
dotyczy
1
2
3
4
5
Kompetencje
indywidualne,
psychologiczne
Kompetencje
interpersonalne
Kompetencje
kierownicze
Kompetencje
zawodowe
Kompetencje
językowe
17. Czy Pana/Pani zdaniem liczba szkoleń odbytych w ramach PT PO KL była dla Pana/Pani
wystarczająca?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
Po tym pytaniu przejdź do 19
18. (jeśli 9=b) Proszę wskazać, jaka była przyczyna nieuczestniczenia Pana/Pani w szkoleniach
finansowanych z PT PO KL?
a. Nie uzyskałem/łam informacji o możliwości uczestnictwa w szkoleniach finansowanych z PT
PO KL
b. Zakres szkoleń nie odpowiadał moim zadaniom
c. Nie było takiej potrzeby
d. Posiadam wystarczające kwalifikacje
e. Brak środków do sfinansowania szkolenia
f. Inne
Studia podyplomowe
19. Czy w Pana/Pani IP/IP2 była możliwość brania udziału w studiach podyplomowych?
a. Tak
79
raport końcowy
20. (19=a) Czy od 2007 roku brał/a Pan/Pani udział w studiach podyplomowych finansowanych z PT PO
KL?
a. Tak
21. (20=a) W ilu studiach podyplomowych finansowanych z PT PO KL brał/a Pan/Pani udział od 2007
roku?
a. 1
b. 2
c. 3
d. Więcej niż 3
e. Nie wiem, nie pamiętam
22. Czy na studia podyplomowe:
a. został/a Pan/i skierowany przez pracodawcę
tak
nie
b. czy podjął je Pan/i z własnej inicjatywy?
Tak
nie
23. Proszę o ocenę przydatności tych studiów w pracy zawodowej na skali od 1 (w ogóle nieprzydatne)
do 5 (bardzo przydatne)
24. Jak ogólnie ocenia Pan/i przydatność studiów podyplomowych jako formy podnoszenia kwalifikacji
dla wykonywanej pracy
a. Jest to bardzo przydatna forma
b. Jest to dość przydatna forma
c. Jest to mało przydatna forma
d. Jest to nieprzydatna forma
e. Nie mam zdania
25. Czy ma Pan/Pani swobodny dostęp do szkoleń i innych form rozwoju, którymi jest Pan/Pani
zainteresowany/a?
a. Do wszystkich szkoleń, którymi jestem zainteresowany
b. Do większości szkoleń, którymi jestem zainteresowany
c. Do mniej więcej połowy szkoleń, którymi jestem zainteresowany
d. Do mniej niż połowy szkoleń, którymi jestem zainteresowany
e. Do żadnych szkoleń, którymi jestem zainteresowany
f. Nie wiem / trudno powiedzieć
26. Czy w przypadku braku środków PT PO KL również byłaby możliwość uczestniczenia w szkoleniach,
studiach itp., finansowanych przez pracodawcę?
a. Do wszystkich szkoleń
b. Do większości szkoleń
c. Do mniej więcej połowy szkoleń, którymi jestem zainteresowany
d. Do mniej niż połowy szkoleń, którymi jestem zainteresowany
e. Do żadnych szkoleń, którymi jestem zainteresowany
f. Nie wiem / trudno powiedzieć
27. Czy w czasie tworzenia planu szkoleń miał/a Pan/Pani możliwość zgłaszania swoich potrzeb w
zakresie podnoszenia kwalifikacji?
a. Tak
28. (jeśli 27=a) Czy zgłoszone przez Pana/Panią potrzeby zostały uwzględnione w czasie tworzenia
planu szkoleń?
a. Tak
b. Nie
c. Nie wiem
Warunki pracy
W tej części ankiety chcielibyśmy poznać Pana/Pani opinie na temat Pana/Pani warunków
pracy
29. Proszę ogólnie ocenić warunki pracy (wielkość powierzchni przeznaczonej do pracy, liczbę
pomieszczeń, wyposażenie), jakie ma Pan/Pani zapewnione do wykonywania postawionych zadań?
Proszę ocenić na skali, gdzie wartość 1 oznacza bardzo złe, a 5 oznacza bardzo dobre
12345
80
raport końcowy
30. Czy przez ostatnie 5 lat (lub jeśli jest Pan/Pani zatrudniony/a krócej, od momentu rozpoczęcia pracy)
zmieniły się Pana/Pani warunki pracy?
a. Tak
31. (jeśli 30=a) W jaki sposób zmieniły się Pana/Pani warunki pracy?
a. Poprawiły się
b. Pogorszyły się
Po tym pytaniu przejdź do 33
32. (jeśli 30=b,c) Czy istnieje potrzeba zmiany warunków pracy?
a. Tak, w jaki sposób? …….
b. Nie
33. Czy Pan/Pani stanowisko pracy jest wyposażone:
a.
b.
c.
d.
e.
Bardzo dobrze
Raczej dobrze
Raczej źle
Bardzo źle
Nie mam zdania
34. (jeśli 33=c lub d) Czego Panu/Pani brakuje? (otwarte)
……………………………..
35. Z jakiego typu wyposażenia zakupionego z Pomocy Technicznej PO KL korzysta Pan/Pani? Proszę
zaznaczyć wszystkie prawdziwe odpowiedzi.
a. Sprzęt komputerowy (komputery, laptopy, serwery itp.)
b. Sprzęt biurowy i materiały biurowe/eksploatacyjne (skanery, faksy, drukarki, ekrany
przenośne, sprzęt multimedialny itp.)
c. Oprogramowanie specjalistyczne (Corel Draw, SPSS, program finansowo-księgowy,
oprogramowanie wspomagające audyt i dobór próby do kontroli, baza danych Oracle, Lex,
itp.)
d. Meble (biurka, krzesła, regały, itp.)
e. Inne, jakie?
36. Do jakich sprzętów biurowych, niezbędnych do pracy, nie ma Pan/Pani swobodnego dostępu?
(otwarte)
…………………………………………
Mam dostęp do wszystkich sprzętów
37. Czy swoje zarobki uważa Pan/Pani za satysfakcjonujące:
a. w stosunku do pracy, którą Pan/Pani wykonuje?
i.
ii.
iii.
iv.
v.
Zdecydowanie tak
Raczej tak
Ani tak, ani nie
Raczej nie
Zdecydowanie nie
b. w stosunku do zarobków Pana/Pani współpracowników?
i.
ii.
iii.
iv.
v.
Zdecydowanie tak
Raczej tak
Ani tak, ani nie
Raczej nie
Zdecydowanie nie
38. Czy jest Pan/Pani w wystarczający sposób poinformowany/a o finansowaniu ze środków Pomocy
Technicznej PO KL
81
raport końcowy
Zdecydowanie
tak
Raczej tak
Raczej nie
Zdecydowanie
nie
Nie wiem
szkoleń
wynagrodzeń
sprzętu i
wyposażenia
innych elementów
wykorzystywanych
w pracy?
(ekspertyzy,
doradztwo,
ewaluacje itp.)
39. Czy Pana/Pani zdaniem środki PT (takie jak np. możliwość zlecenia ekspertyz, badań, doradztwo
prawne, zakup publikacji, prasy, doradztwo przy zamówieniach publicznych itp.) mają wpływ na
jakość Pana/Pani pracy?
a. Zdecydowanie pozytywny
b. Raczej pozytywny
c. Raczej negatywny
d. Zdecydowanie negatywny
e. Nie wiem
f. Nie mają wpływu
40. Na koniec chcielibyśmy zapytać, czy są Pana/Pani zdaniem takie potrzeby, czy działania, które nie
zostały dotychczas objęte pomocą techniczną, a które powinny zostać włączone w jej zakres w
przyszłym okresie programowania? To pytanie nie jest obowiązkowe.
5.1.7.
Kwestionariusz do badania CAWI specjalistów ds. pomocy technicznej
1. Jak generalnie ocenia Pan/Pani funkcjonowanie systemu PT w PO KL?
a. Zdecydowanie dobrze
b. Raczej dobrze
c. Ani dobrze, ani źle
d. Raczej źle
e. Zdecydowanie źle
Podział środków w ramach PT PO KL
2. Czy środki jakie Państwu zostały przydzielone w ramach Priorytetu X Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki Pomoc techniczna są wystarczające do Państwa potrzeb w tym zakresie?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
3. (jeśli d, e) Na które zadania brakuje środków?
a. Na wynagrodzenia
b. Na szkolenia
c. Na działania promocyjne
d. Na ewaluację
e. Na inne zadania – jakie? …………..
4. W jakim stopniu środki Pomocy technicznej PO KL przyznane w ramach umowy o dofinansowanie
RPD PT PO KL 2007-2010 oraz 2011-2105 przyczyniły się do sprawnego i efektywnego wdrażania
Programu?
a.
b.
c.
d.
e.
f.
W bardzo dużym
Dużym
Średnim
Niewielkim
Wcale
Nie wiem
82
raport końcowy
5. W jaki sposób dokonali Państwo podziału środków dostępnych w ramach Pomocy technicznej PO KL
oraz jakie kryteria podziału były brane pod uwagę w procesie podziału PT na:
a.
poszczególne lata wdrażania Pomocy technicznej PO KL
…………………………………………………………………
b.
poszczególne kategorie wydatków
………………………………………………………………..
6. Czy przyjęte zasady podziału środków pomiędzy instytucje systemu wdrażania są P. zdaniem
właściwe?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
7. Które elementy podziału uznaje Pan/Pani za właściwe, a które budzą P. zastrzeżenia?
Właściwy
Budzi
zastrzeżenia
Nie wiem
(jeśli
budzi
zastrzeżenia)
Dlaczego?
Przyznanie środków w ramach umów
wieloletnich
Kryterium
kosztów
stałych,
na
podstawie którego przyznano wartość
środków
pomocy
technicznej,
niezależną od wartości alokacji PO KL
Pozostawienie
podziału
środków
pomiędzy IP i IP2 w gestii IP
Alokacja „minimum”, uwzględniająca
wartość alokacji PO KL
System motywacyjny (premie za
pracochłonność,
efektywność
i
wykonanie)
8. Jakie elementy powinny być brane pod uwagę przy podziale środków? Jaką inną metodę podziału
środków uznaliby Państwo za właściwą?
…………………………………………………………
9. Czy przyjęty podział środków na kategorie interwencji 85 i 86 w proporcjach 90% - 10% jest
adekwatny do P. potrzeb?
a. Tak
b. Nie; dlaczego?.....................
10. (jeśli nie) Jaki P. zdaniem powinien być podział na kategorie interwencji? (otwarte)
……………………………………
Efekty działań PT PO KL
11. Czy realizowane w ramach Pomocy Technicznej działania skierowane na poprawę kompetencji
pracowników IP/IP2 są wystarczające w stosunku do potrzeb?
a. Tak
b. Nie
12. (jeśli nie) Dlaczego tak P. uważa? (otwarte)
………………………………………………………
13. Czy poziom kompetencji pracowników P. instytucji wzrósł dzięki realizacji zadań w ramach Pomocy
Technicznej?
a. Tak, w znacznym stopniu
b.
Tak, ale w niewystarczającym stopniu
c.
Nie
d.
Nie wiem
83
raport końcowy
14. (jeśli b, c) W jakim zakresie poziom kompetencji pracowników jest zbyt mały? (otwarte)
15.
16.
17.
18.
a. Kompetencje indywidualne, psychologiczne
b. Kompetencje interpersonalne
c. Kompetencje kierownicze
d. Kompetencje zawodowe
e. Kompetencje językowe
Czy P. instytucja wydatkuje inne niż z Pomocy Technicznej środki na podnoszenie kompetencji
pracowników odpowiedzialnych za wdrażanie PO KL?
a. Tak
b. Nie
c. Nie wiem
Czy wyposażenie stanowisk pracy P. instytucji jest odpowiednie do potrzeb
a. Tak, zdecydowanie
b. Raczej tak
c. Raczej nie
d. Nie
e. Nie wiem
Czy zakupy sprzętu z Pomocy Technicznej miały wpływ na jakość pracy w P. instytucji?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
f.
Nie wiem
Czy bez środków Pomocy Technicznej jakość pracy w P. instytucji byłaby:
a. Taka sama
b. Gorsza
c. Trudno powiedzieć
Problemy w realizacji projektów PT PO KL
19. Czy podczas dotychczasowej realizacji Rocznych Planów Działania PT PO KL napotkali Państwo
problemy, które mają lub mogą mieć wpływ na ich sprawną realizację?
a. Tak
b. Nie
c. Nie wiem
20. Proszę wskazać główne problemy, na które Państwo natrafili. (otwarte)
………………………………………..
21. Co należałoby poprawić, aby zapobiec podobnym problemom? (otwarte)
…………………………………………
Zasady przyjęte w systemie realizacji PT PO KL
22. Czy Pana/Pani zdaniem zasady regulujące kwalifikowalność wydatków w ramach PT PO KL
(Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy technicznej oraz Zasady realizacji Pomocy technicznej
PO KL) są jasno sformułowane?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
23. (jeśli d,e) Które zasady są niejasne? (otwarte)
………………………………………………………….
24. Czy zasady realizacji pomocy technicznej (Wytyczne oraz Zasady PT PO KL) zostały określone w
sposób wystarczający/wyczerpujący?
a.
b.
Tak
Nie
84
raport końcowy
c.
Nie mam zdania
25. Jeśli nie, to jakich elementów brakuje?
……………………………………………………
26. Czy istnieją obszary, które zostały zbyt szczegółowo uregulowane?
a.
Tak; jakie?................................
b.
Nie
27. Czy Pana/Pani zdaniem przyjęte w systemie progi procentowe umożliwiające kwalifikowanie
wybranych wydatków zostały prawidłowo określone?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
28. (jeśli d,e) Które progi zostały określone nieprawidłowo?
………………………………………………………..
29. Czy są jakieś kategorie zadań, których nie można finansować z PT POKL, a w P. ocenie należałoby
finansować z tego źródła?
a.
Tak, jakie?...............................
b.
Nie
30. Czy są jakieś kategorie zadań, które można finansować z PT POKL, a w P. ocenie nie powinny być
finansowane z tego źródła?
a.
b.
31. Jak
a.
b.
c.
d.
e.
Tak, jakie?.....................
Nie
ocenia Pan/Pani wzór umowy o dofinansowanie Rocznych Planów Działania PT PO KL?
Bardzo dobrze
Dobrze
Ani dobrze, ani źle
Źle
Bardzo źle
32. (jeśli d,e) Dlaczego tak Pan/Pani ocenia wzór umowy o dofinansowanie? (otwarte)
………………………………………………
33. Jak
a.
b.
c.
d.
e.
ocenia Pan/Pani wzór Rocznych Planów Działania PT PO KL?
Bardzo dobrze
Dobrze
Źle
Bardzo źle
34. Czy
a.
b.
c.
we wzorze RPD brakuje jakichś elementów?
Tak
Nie
Nie wiem
35. (Jeśli tak) Jakich elementów, brakuje? (otwarte)
……………………………………………………………
36. Co mogłoby zostać poprawione we wzorze dokumentu?
……………………………………………………………
37. Czy wzór RPD wystarczająco wspiera planowanie, monitorowanie i realizację pomocy technicznej?
a. Tak
b. Nie
38. (jeśli nie) Jakie inne elementy wspierające powyższe procesy powinny zostać wprowadzone?
(otwarte)
………………………………………………………….
85
raport końcowy
39. Jak
a.
b.
c.
d.
e.
ocenia Pan/Pani wzór Sprawozdania z realizacji Rocznych Planów Działania PT PO KL?
Bardzo dobrze
Dobrze
Źle
Bardzo źle
40. Czy
a.
b.
c.
we wzorze Sprawozdania z realizacji RPD brakuje jakichś elementów?
Tak
Nie
Nie wiem
41. (Jeśli tak) Jakich elementów, brakuje? (otwarte)
…………………………………………………………..
42. Co mogłoby zostać poprawione we wzorze dokumentu?
……………………………………………………………
43. Czy Pana/Pani zdaniem następujące dokumenty zapewniają sprawną i skuteczną realizację
programu?
Tak
Nie
Nie mam
zdania
(Jeśli
nie)
Dlaczego
Zasady realizacji Pomocy Technicznej PO KL
Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy technicznej PO KL
Zasady finansowania PO KL
44. Czy Pana/Pani zdaniem następujące dokumenty ułatwiają korzystanie z PT PO KL?
Tak
Nie
Nie mam
zdania
(Jeśli
nie)
Dlaczego
Zasady realizacji Pomocy Technicznej PO KL
Wytyczne w zakresie korzystania z pomocy technicznej PO KL
Zasady finansowania PO KL
45. Czy w P. ocenie korzystanie ze środków Pomocy Technicznej byłoby bardziej efektywne, gdyby
określone zostały standardy realizacji zadań, takie jak standardy zatrudnienia czy standardy
wyposażenia?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
46. Czy w P. ocenie korzystanie ze środków Pomocy Technicznej byłoby bardziej efektywne, gdyby
określone zostały ramowe widełki kosztów poszczególnych typów wydatków kwalifikowalnych?
a.
b.
c.
d.
e.
47. Czy
Zdecydowanie tak
Raczej tak
Ani tak, ani nie
Raczej nie
Zdecydowanie nie
KSI SIMIK 2007-2013 jest użyteczny z punktu widzenia monitorowania PT POKL?
a. Zdecydowanie tak
b. Raczej tak
c. Ani tak, ani nie
d. Raczej nie
e. Zdecydowanie nie
48. (jeśli d,e) Dlaczego tak P. uważa?
……………………………………………………..
49. Co należałoby zmienić w zasadach korzystania ze środków Pomocy Technicznej w przyszłej
perspektywie finansowej? (otwarte, dobrowolne)
86

Pobierz plik

Transkrypt

Podobne dokumenty

Generuj PDF

poświęconej realizacji Priorytetu II Rozwój zasobów ludzkich

Notatka ze spotkania Grupy roboczej ds

Informacja ze spotkania dnia 19 lutego 2007 roku Zespołu ds

Koncepcja szkoleń na temat procedury aplikowania w priorytecie 2

komunikat w sprawie zawieszenia konkursu nr 6 2009

Zaproszenie_wykYad_im_Profesora_Krzysztofa_Skubiszewskiego

Zalacznik 7 Schemat nadawania nr papierowym wersjom wnioksow

dziedzictwo kulturowe - ochrona i cyfryzacja dziedzictwa