Opinia

Warszawa, dnia 16 lutego 2011 r.
BAS-WAL-353/11
Pan Poseł
Artur Ostrowski
Klub Poselski SLD
Opinia prawna
dotycząca oddziałów przedszkolnych w szkołach
1. Tezy opinii
1. Istnieją rozbieżności interpretacyjne dotyczące stwierdzenia czy oddział
przedszkolny w szkole podstawowej wchodzi w skład struktury szkoły podstawowej.
2. Uprawnione jest twierdzenie, iż jakkolwiek w oddziałach przedszkolnych
jest realizowany program wychowania przedszkolnego, to w sytuacji funkcjonowania
takiego oddziału w szkole podstawowej wchodzi on w strukturę tej szkoły, zaś
dziecko oddziału przedszkolnego traktowane jest jak uczeń tej szkoły a nie
przedszkola.
2. Przedmiot opinii
Pan Poseł zwrócił się o opinię dotyczącą zasad przekazywania szkół w
sytuacji, gdy w szkole jest także oddział przedszkolny. Po doprecyzowaniu treści
zlecenia w rozmowie telefonicznej w dniu 14 lutego 2011 r. ustalono, że opinia
będzie dotyczyła treści art. 5 ust. 5 g w sytuacji gdy liczba dzieci w oddziale
przedszkolnym może mieć wpływ na zakres stosowania tego przepisu.
3. Uzasadnienie prawne
Generalna zasada, określona w art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r.
o systemie oświaty1 mówi o tym, że jednostka samorządu terytorialnego, będąca
organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie
1 Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.
uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii
organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy,
osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej,
prowadzenie takiej szkoły.
Granicą, przy której wskazany przepis może mieć zastosowanie jest liczba 70
uczniów.
Rodzi się zatem pytanie, czy do tej liczby wliczani są wszyscy uczniowie
zespołu szkół, w tym także dzieci, odbywające roczne przygotowanie przedszkolne w
oddziale przedszkolnym ulokowanym w szkole podstawowej.
Co do typowego zespołu szkół 2 czyli np. składającego się ze szkoły
podstawowej i gimnazjum, w literaturze wyrażono stanowisko, iż nie istnieje żadna
przeszkoda generalna, aby takie przekazanie [zespołu szkół prowadzonego przez
jednostkę
samorządu
terytorialnego
osobie
prawnej
niebędącej
jednostką
samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej] dotyczyło całego zespołu szkół, jako
że analizowany tu przepis [art. 5 ust. 5g ustawy z 1991 r. o systemie oświaty] nie
zawiera żadnych klauzul ekskluzywnych i nie wyłącza zespołu szkół, odnosi się
bowiem do kategorii pojęciowej "szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu
terytorialnego". Natomiast przeszkodą jest granica liczebności uczniów szkoły, która
może być przedmiotem umowy, jako że art. 5 ust. 5g wyraźnie ustala ją w wysokości
70 uczniów ("szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów") 3.
Przedszkole jest przez ustawodawcę traktowane jak szkoła, co wynika ze
„słowniczka” zamieszczonego w art. 3 pkt 1, zgodnie z którym przez szkołę należy
rozumieć także przedszkole. Art. 14 ust. 1 stanowi, iż wychowanie przedszkolne
obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat i
jest realizowane m.in. w przedszkolach,
oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych. Zgodnie z ust. 3 dziecko
w wieku 6 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w
przedszkolu albo w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej.
Zdaniem
MEN4
oddział
przedszkolny
jest
podstawową
jednostką
2 Art. 62. 1 Organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół.
3 Jerzy Korczak, Przekazanie zespołu szkół prowadzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego
osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, NZS.2010.1.8,
Lex 111207/1
4 http://www.men.gov.pl/images/docs/opinia07052009.pdf
3
organizacyjną przedszkola i w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie
wchodzi w skład struktury organizacyjnej szkoły podstawowej. Szkoła podstawowa, w
której utworzono oddział przedszkolny stanowi specyficzną jednostkę, noszącą w
pewnym stopniu cechy zespołu. Oddział przedszkolny w szkole podstawowej
zachowuje odrębności programowe, a kształcenie i wychowanie w nim jest
zorganizowane odmiennie niż w oddziałach szkoły podstawowej, na zasadach
odnoszących się do oddziałów przedszkola, tj. zgodnie z ramowym statutem
przedszkola.
Zdaniem
MEN,
usytuowanie
oddziału
przedszkolnego
w
szkole
podstawowej nie oznacza zatem, że oddział ten staje się integralną jednostką
tej szkoły. W myśl przepisu § 5 ust. 1 ramowego statutu publicznego przedszkola
stanowiącego załącznik Nr 1 do rozporządzenia ministra edukacji narodowej z dnia
21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz
publicznych szkół5 oddział przedszkolny obejmujący dzieci w zbliżonym wieku, z
uwzględnieniem
ich
niepełnosprawności,
potrzeb,
jest
zainteresowań,
podstawową
uzdolnień,
jednostką
rodzaju
organizacyjną
i
stopnia
przedszkola.
Równocześnie przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty stanowi jednoznacznie, że struktura organizacyjna szkoły podstawowej
obejmuje klasy I-VI6.
Z taką opinią MEN nie całkowicie można się zgodzić. Przede wszystkim,
ustawodawca nie przewidział ani w ustawie o oświacie ani w Karcie Nauczyciela
„jednostki noszącej w pewnym stopniu cechy zespołu”, czyli typu pośredniego
pomiędzy szkołą samodzielną i zespołem. Ustawodawca wyraźnie wskazał rodzaje i
typy szkół i nie ma możliwości prawnej tworzenia innych, ani specyficznych ani
pośrednich typów jednostek.
Zgodnie z § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ramowego statutu publicznego przedszkola,
stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia
21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz
publicznych szkół, przedszkole funkcjonuje przez cały rok szkolny, z wyjątkiem
przerw ustalonych przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady
5 Dz. U. Nr 61, poz. 624, ze zm.
6 Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej - z upoważnienia ministra na interpelację nr 1047 w sprawie urlopu wypoczynkowego dla nauczycieli oddziałów przedszkolnych
utworzonych przy szkołach http://orka2.sejm.gov.pl/IZ6.nsf/main/5BCBFDFF
przedszkola. W organizacji przedszkola nie są zatem przewidziane ferie zimowe i
letnie, a w konsekwencji zalicza się je do tzw. placówek nieferyjnych. Zdaniem MEN,
tę samą zasadę należy stosować do oddziału przedszkolnego w szkole
podstawowej. Zastosowanie w tym oddziale organizacji pracy analogicznej do tej,
jaka obowiązuje w szkole podstawowej, prowadziłoby do pogorszenia warunków
kształcenia, wychowania i opieki w porównaniu z oddziałami działającymi w
przedszkolach oraz skrócenia czasu realizacji podstawy programowej wychowania
przedszkolnego7.
Nawet jeśli zgodzić by się z tym poglądem odmienny tryb funkcjonowania
oddziału przedszkolnego nie oznacza, moim zdaniem, iż należy oddział ten z całą
stanowczością traktować jako przedszkole – wskazuje choćby na to wykładnia
językowa przepisu, który mówi o oddziale umiejscowionym „w” szkole.
Nie można nie zwrócić także uwagi na fakt, iż zgodnie z przepisami Kodeksu
pracy pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości
prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Dla
nauczyciela oddziału przedszkolnego pracodawcą jest szkoła podstawowa,
gdyż z nią nauczyciel nawiązał stosunek pracy. Wówczas jest on nauczycielem
szkoły podstawowej ze wszelkimi tego faktu następstwami (urlop wypoczynkowy w
czasie ferii, obowiązek wykonywania dodatkowych zajęć, o których mowa w art. 42
ust. 2 pkt 2 lit. a i b KN)8.
MEN
jednakże
wyraża
stanowisko,
iż
w
ślad
za
zróżnicowaniem
organizacyjnym idzie również zróżnicowanie pozycji nauczyciela szkoły podstawowej
i nauczyciela oddziału przedszkolnego. W Kacie Nauczyciela odrębnie uregulowano
obowiązkowy
tygodniowy
wymiar
zajęć
dydaktycznych,
wychowawczych
i
opiekuńczych nauczycieli oddziałów przedszkolnych, przy czym ustawodawca w art.
42 ust. 3
pkt 2
określił tę grupę nauczycieli jako nauczycieli innych placówek
przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6-letnich. Ponieważ ustawa o systemie
oświaty nie zna innych placówek przedszkolnych niż przedszkola, a wiadomo, że
wychowanie przedszkolne może odbywać się jeszcze w oddziałach przedszkolnych
7http://www.radosnaszkola.men.gov.pl/index.php?
option=com_content&view=article&id=797%3Aorganizacja-pracy-placowek-wychowaniaprzedszkolnego&catid=149%3Aodpowiedzi-przedszkolak&Itemid=192
8 Krzysztof Lisowski, czy nauczyciel oddziału przedszkolnego, tak zwanej "zerówki", w szkole
podstawowej ma prawo do ferii i przerw świątecznych tak jak nauczyciel szkoły, czy tylko do urlopu
wypoczynkowego tak jak nauczyciel przedszkola? http://www.abc.com.pl/oswiata/
5
w szkołach podstawowych (a wychowanie przedszkolne dzieci 3-5; letnich obecnie
także w innych formach wychowania przedszkolnego) należy dojść do wniosku, że
ustawodawca właśnie pod tym pojęciem rozumiał oddziały przedszkolne w szkołach
podstawowych.
Takie
rozumienie
innych
placówek
przedszkolnych
przez
ustawodawcę w Karcie Nauczyciela należy mieć na względzie odnosząc się do
wątpliwości wyrażanych w zakresie wymiaru urlopu wypoczynkowego nauczycieli
oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych.
Wówczas np. nauczyciele oddziałów przedszkolnych funkcjonują w ramach
organizacji pracy przedszkola i stąd wywodzą skutki prawne dotyczące swego
zatrudnienia (urlop wypoczynkowy w wymiarze 35 dni udzielany zgodnie z planem
urlopów) czyli jak w placówkach nieferyjnych.
Jednocześnie, nie można nie zwrócić uwagi na treść art. 61 ust. 1 ustawy o
systemie oświaty z którego wynika, że struktura organizacyjna szkoły podstawowej
obejmuje klasy I-VI. Resort edukacji stoi na stanowisku, że w świetle tego
przepisu oddział przedszkolny nie wchodzi w skład struktury organizacyjnej
(klas) szkoły podstawowej.
Z kolei, z § 5 ust. 6 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Edukacji
Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego
przedszkola oraz publicznych szkół wynika, że w szkole podstawowej mogą być
tworzone oddziały przedszkolne realizujące program wychowania przedszkolnego.
Umiejscowienie tego oddziału w Załączniku Nr 2 dotyczącego Ramowego Statutu
publicznej szkoły podstawowej może być wskazówką interpretacyjną skłaniającą do
wniosku, iż szkoła podstawowa i działający w niej oddział przedszkolny, jest szkołą.
Przy takim toku rozumowania przedszkolaki w tym przypadku winny być doliczone do
ogólnej liczby uczniów, co w przypadku przekroczenia określonej w ustawie liczby 70
uczniów
skutkowało
niemożnością
zastosowania
trybu
przekazania
szkoły
określonego w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty.
Wyraźnie jednak trzeba podkreślić, że stan prawny jest dalece niejasny i
uprawnione są odmienne interpretacje. Ocena zaliczenia oddziału przedszkolnego
do szkoły bądź przedszkola ma znaczenie nie tylko w kwestii zastosowania art. 5
ust. 5g, ale specyfiki organizacji pracy i nauczania w szkołach i placówkach
oświatowych, zastosowania Karty Nauczyciela, zasad udzielania urlopów, trybu
pracy w okresie ferii itp.
Nie można więc z całą stanowczością stwierdzić, iż przedstawiony sposób
interpretacji jest jedynie słuszny – jak wskazano powyżej MEN prezentuje odmienny.
Wydaje się, iż problem jest na tyle złożony, iż mamy do czynienia z luką prawną
niemożliwą do usunięcia poprzez interpretację przepisów – żadna z tych interpretacji
nie ma zresztą mocy wiążącej, podobnie jak stanowisko MEN.
Moim zdaniem jednak bardziej przekonująca niż stanowisko MEN jest
interpretacja przedstawiona przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie 9
gdzie stwierdzono, iż oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych nie
mogą być utożsamiane z przedszkolem. Jakkolwiek jest w nich realizowany
program wychowania przedszkolnego to w sytuacji funkcjonowania oddziału w
szkole podstawowej, oddział przedszkolny wchodzi w strukturę tej szkoły a
dziecko oddziału przedszkolnego, traktowane jest jak uczeń tej szkoły a nie
przedszkola.
Oddział
przedszkolny
jest
zatem
rodzajem
działalności,
wykonywanej w strukturach przedszkola bądź szkoły podstawowej.
Sprawa rozstrzygana przez RIO dotyczyła trybu udzielania i rozliczania
dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek. W uzasadnieniu prawnym podniesiono, że
nie stanowią jednostek oświatowych jako odrębnych podmiotów prawnych oddziały przedszkolne realizujące roczne przygotowanie przedszkolne dla
dzieci 6-letnich. Co prawda w ustawie o systemie oświaty ustawodawca kilkakrotnie
odwołuje się do oddziałów przedszkolnych np. w art. 14 stanowiąc, że wychowanie
przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w
szkołach podstawowych lub innych formach wychowania przedszkolnego, czy w art.
14a zobowiązującym rady gmin do ustalenia sieci prowadzonych przez gminę
przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Wyraźnie jednak
w przepisach tych mówi się o oddziałach w szkołach a nie przy szkołach co
potwierdza, że nie są one odrębnymi podmiotami prawa czy przedszkolami.
Zdaniem RIO, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych nie mogą być
utożsamiane z przedszkolem.
Takie też stanowisko przyjął Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu do
wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. 10, dotyczącym uprawnień do ulgowych przejazdów
9 Uchwała z dnia 6 października 2009 r. XXI/6980/09, Dz.Urz.Podka 2009/76/1785, LEX 554271
10 Sygn. akt K 2/10, http://trybunal.gov.pl/OTK/otk.htm
7
środkami publicznego transportu zbiorowego dla nauczycieli przedszkolnych.
4. Podsumowanie
Podsumowując,
należy
stwierdzić,
iż
zdaniem
Autorki,
w
sytuacji
funkcjonowania oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, wchodzi on w
strukturę tej szkoły a dziecko oddziału przedszkolnego traktowane jest jak uczeń tej
szkoły a nie przedszkola. Dzieci z takiego oddziału są więc uczniami, których należy
uwzględnić rozważając możliwość zastosowania art. 5 ust. 5g ustawy o systemie
oświaty.
Autor:
Joanna M.Karolczak
radca prawny
w Biurze Analiz Sejmowych
Akceptował:
Dyrektor Biura Analiz Sejmowych
Michał Królikowski
deskryptory bazy rex: oświata, przedszkole