Casus nr 57 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
Transkrypt
Casus nr 57 - Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kraków
Szanowni Państwo, konferencja „Samorządowe Kolegia Odwoławcze – przeszłość i przyszłość”, pod patronatem Marszałka Sejmu RP Grzegorza Schetyny, zorganizowana w Krakowie w dniach 2627 września br., stanowi kulminację obchodów dwudziestolecia kolegiów. W związku z tym również publikowany w tym czasie jesienny numer „Casusa” nawiązuje tematycznie do naszego jubileuszu. Kolegia odwoławcze – powołane do życia wraz z samorządem gminnym w 1990 r. – od początku służą wspólnotom samorządowym. Należy to rozumieć nie tylko w tym sensie, że każdy mieszkaniec danego terytorium może się odwołać do nich od decyzji organu samorządu w sprawach traktowanych jako zadania własne gminy, powiatu czy województwa, a więc dochodzić swoich racji w postępowaniu administracyjnym, bez konieczności udawania się do sądu, ale także dlatego, że kolegia od samego początku swego istnienia spełniają rolę formacyjną w dziedzinie prawa i postępowania administracyjnego dla samorządowców. I choć być może przez władze samorządowe postrzegane były nieraz jak swoisty „obowiązek szkolny” – co zawsze wymaga pewnego wysiłku i pokory – ostatecznie zarówno dla urzędników organów samorządu, jak i dla uczestniczących w postępowaniu administracyjnym mieszkańców są nauczycielem zasad demokratycznego państwa prawa, do których przestrzegania zobowiązuje nas Konstytucja RP. Warto również zwrócić uwagę na trzeci aspekt ich działalności – sondująco-prawodawczy, gdyż podczas postępowania odwoławczego w kolegium częstokroć po raz pierwszy testowane są w praktyce nowe przepisy legislacyjne dotyczące samorządu terytorialnego i to właśnie stąd trafiają do sejmu i rządu postulaty ustawodawcze i opinie odnośnie do prawa administracyjnego. Jan Paweł II powiedział kiedyś podczas spotkania opłatkowego z rodakami: „Siła państwa i jego rozwój zależą w dużej mierze od mądrej i sprawnej pracy samorządów, tak aby dla wszystkich w domu ojczystym starczyło chleba i żeby nikt nie czuł się zapomniany”. Myślę, że działalność sko warto widzieć w tej perspektywie. Wypełnianie zadań nałożonych przez ustawodawcę, jak i wspomniane uczestnictwo w życiu publicznym naszego państwa – zwłaszcza za pośrednictwem Krajowej Reprezentacji SKO – to jeszcze nie wszystko, co kryje się pod nazwą „kolegia odwoławcze”. Przecież instytucję tę tworzyli i stanowią konkretni ludzie: prezesi, członkowie etatowi i pozaetatowi, pracownicy biura. Jubileusz to okazja, aby im właśnie wyrazić wdzięczność – co też czynię z największą przyjemnością – w imieniu Krajowej Reprezentacji SKO. Wszystko bowiem, cokolwiek udało nam się zrobić dobrego w ciągu dwudziestolecia dla wspólnot samorządowych, naszego kraju i prawodawstwa – to ich zasługa i im w pierwszej kolejności należą się gratulacje. Mamy świadomość, że minione trzy dziesięciolecia były okresem wielkich przemian w Polsce i Europie, wiązało się to z ryzykiem oraz koniecznością poszukiwania nowych dróg – również w dziedzinie prawa i postępowania administracyjnego. Wielu z nas musiało się przekwalifikować, chcąc być użytecznymi w wielkiej transformacji systemu – w tym, co określamy procesem zagospodarowywania wolności. Nadal wszyscy się uczymy – zarówno my, członkowie kolegiów odwoławczych, jak i samorząd, ale przede wszystkim chyba ustawodawca – jak wprowadzać w życie zasady demokratycznego, obywatelskiego państwa prawa. Trzeba z przykrością przyznać, że temu ostatniemu nauka idzie najoporniej – może dlatego, że jest uwikłany w politykę. Z kolei niejednoznaczne przepisy utrudniają interpretację i stosowanie samorządom i organom nadzoru, w tym również kolegiom. Dlatego pomimo że reformy w Polsce trwają już ponad dwadzieścia lat, wciąż jest tak wiele do zrobienia w dziedzinie postępowania administracyjnego, na którym bazuje funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Sami zresztą samorządowcy muszą wreszcie zrozumieć, że samorząd terytorialny to wspólnota mieszkańców danego terytorium, a nie tylko organ reprezentujący zbiorowość. Organy nadzoru i sądy powinny sobie uświadomić, że prawo należy interpretować przy pomocy wykładni celowościowej, a ustawodawca, że prawo powinno być jednoznaczne i stabilne. Dotyczy to zwłaszcza prawa powszechnego, a w odniesieniu do przepisów prawa lokalnego nie należy obawiać się zróżnicowania, które jest naturalną konsekwencją specyfiki „małych ojczyzn” czy regionów. Wszystko to są sprawy dobrze znane w teorii – już nawet studentom starszych lat wydziałów prawa i administracji – nie jest jednak rzeczą łatwą stosowanie doktryn w praktyce, bo życie jest od nich bogatsze i bardziej skomplikowane. Każdy zaś jubileusz tej wagi, co nasze dwudziestolecie – oprócz motywacji patetyczno-inspirującej – powinien być także okazją do analiz i wyciągania wniosków na przyszłość,ażeby nie zatrzymać się w drodze, lecz wciąż szlifować to, co już zostało osiągnięte. Po to, by ktoś nam kiedyś nie zarzucił, że skostnieliśmy w triumfalizmie, sprzeniewierzając się ideom i zasadom, które stały u początku, gdy pragnienie wolności, demokratyzacji i praworządności przenosiliśmy z teorii w praktykę życia publicznego. Takiego wnikliwego spojrzenia i samokrytycyzmu życzę członkom samorządowych kolegiów odwoławczych, samorządowcom i parlamentarzystom – w końcu jesteśmy to winni obywatelowi. Albowiem jedyne tak naprawdę kryterium dla przepisów prawa oraz działań administracji publicznej – czy to rządowej, czy w samorządach – powinien stanowić pożytek, jaki przynoszą one społeczeństwu, które ma niezbywalne prawo czuć się podmiotem życia państwowego. To ono ostatecznie orzeknie, na ile nasze starania były właściwe i godne upamiętnienia dla historii. 3 NASI ROZMÓWCY O 20-LECIU SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH Dwugłos Krystyny Sieniawskiej, Przewodniczącej Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, i prof. dr. hab. Andrzeja Zolla, Kierownika Katedry Prawa Karnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, fot.: Attila L. Jamrozik K.S.: - Samorządowe Kolegia Odwoławcze obchodzą 20-lecie istnienia. O ile rok wprowadzenia ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym uznajemy za pierwszy również w życiu kolegiów, o tyle właśnie jesień owego pamiętnego roku była dla większości z nich czasem intensywnej pracy organizacyjnej – realizacji art. 81 tejże ustawy, powołującego – przy sejmikach wojewódzkich – osobną instytucję kolegiów odwoławczych, mających orzekać w sprawach odwołań od indywidualnych decyzji administracyjnych wydawanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w zakresie zadań własnych gminy. Dwudziestolecie sko jest rocznicą ważną i zobowiązującą przede wszystkim do tego, by podsumować przebytą drogę. Osoby, które tworzyły kolegia odwoławcze, to w przeważającej mierze świadkowie i uczestnicy przemian demokratycznych zapoczątkowanych w sierpniu 1980 r. Restytucja samorządu terytorialnego, a więc i powstanie kolegiów wpisują się w najnowszą historię Polski i Europy. Wydaje się więc zasadne na początku naszej rozmowy zarysowanie owego tła historycznego, w którym pojawiły się kolegia. A.Z.: - Słusznie. Warto powrócić do początków, które wiążę w pamięci z czerwcem 1989 r. K.S.: - Wydaje mi się, że można by sięgnąć nawet nieco wcześniej. Ty byłeś, jeśli dobrze pamiętam, w komisji legislacyjnej prawa karnego, która zorganizojesień 2010 wała się przy Niezależnym Samorządnym Związku Zawodowym „Solidarność”… A.Z.: - Tak, od końca 1980 r. od czasu, kiedy na przełomie roku 1980 i 1981 powstało Centrum Inicjatyw Ustawodawczych „Solidarności”. Tutaj spotykał się krąg kilkudziesięciu osób z całej Polski. Rozmawialiśmy głównie na temat reformy prawodawstwa. Ale też tutaj – do Krakowa – przyjeżdżały osoby, które zajmowały się bezpośrednio samorządem terytorialnym. Wśród nich chociażby prof. Michał Kulesza. Wtedy to właśnie powstawał zarys koncepcji samorządu terytorialnego, który spotkał się z negatywną odpowiedzią władz w 1983 r. Później jednak doszło do Okrągłego Stołu i była już pewna gotowa koncepcja potrzebna do pertraktacji. 4 NASI ROZMÓWCY K.S.:- Ale nawet jeszcze przy Okrągłym Stole – pamiętam – samorządy nie potrafiły się na początku przebić. Prawie nikt nie doceniał roli samorządu terytorialnego i dlatego w zapisach z obrad Okrągłego Stołu – mimo że postulaty Lecha Wałęsy dotyczyły też samorządów – jakby przemknięto nad tym problemem... A.Z.: - To, co ja pamiętam, to jednak mimo wszystko to, że był osobny podstolik, choć nie od razu, w którym sprawę samorządów forsował przede wszystkim prof. Jerzy Regulski. Ja znalazłem się jednak w podstoliku prawniczym i u nas na ten temat w ogóle nie rozmawiano. Ale sprawa była na tyle ważna, że w rządzie Tadeusza Mazowieckiego stworzono specjalne stanowisko pełnomocnika ds. reformy samorządu terytorialnego, a więc ministra, którym mianowano prof. Jerzego Regulskiego. K.S.: - Rzeczywiście idea samorządu stopniowo torowała sobie odpowiednie miejsce w świadomości politycznej. Przełomem było niewątpliwie wprowadzenie stosownego zapisu w ustawie z 8 marca 1990 r. o zmianie Konstytucji RP (por. DzU nr 16 poz. 94). Nowelizacja w art. 43 ustawy zasadniczej określiła samorząd terytorialny jako podstawową formę organizacji życia w gminie, co było prawdziwie rewolucyjnym posunięciem z punktu widzenia dotychczasowego ustroju totalitarnego. A.Z.: - Mnie się wydaje, że warto podkreślić, iż właśnie w 1989 r. zmienił się zasadniczo ustrój w naszym państwie. Osoby, które twierdzą, że nie było zasadniczego przełomu, chyba błądzą. Jestem zwolennikiem słynnego zdania, które 28 października 1989 r. w Dzienniku Telewizyjnym wypowiedziała aktorka Joanna Szczepkowska: „Proszę państwa, 4 czerwca 1989 roku skończył się w Polsce komunizm”. W moim przekonaniu to zdanie jest prawdziwe. Komunizm rzeczywiście się wtedy skończył – przede wszystkim w mentalności ludzi. To było niezmiernie ważne – ludzie chcieli być gospodarzami w swoim państwie. K.S.: - Powracały wtedy rozważania i dyskusje na temat demokracji w ogóle, jak ona powinna wyglądać w praktyce, w jaki sposób „wychowywać demokrację”. To określenie użyte zostało przez Tocqueville’a, który pisał, że demokrację można wychowywać i że ważna w niej jest wolność, ale – jak niektórzy twierdzili – także i równość. W demokracji ceni się to, że każdy ma jeden równoważny głos. Tu powstaje problem, na ile większość może forsować pomysły, które mniejszościom się nie podobają. Teoretycy prawa administracyjnego zwracają uwagę na to, że właśnie samorządy, które wywodzą się jeszcze z czasów rzymskich czy greckich, stwarzają równowagę: w swoim środowisku mamy własne zwyczaje, tradycje i sposoby rządzenia się, a musimy się tylko stosować do tego, co państwo na zasadzie pomocniczości powinno nam zapewnić. W ten sposób uzyskujemy pewien consensus pomiędzy tymi dwiema zasadami. Aczkolwiek są i przeciwnicy tego głoszący, że wolność i równość absolutnie się wykluczają… A.Z.: - Według mnie wolność i równość się nie wykluczają. Nie chciałbym tych zasad sobie przeciwstawiać. Natomiast wolność bardzo mocno wyprowadzam z godności człowieka. Tak jak zresztą zrobiła to nasza Konstytucja – uważam, że w tym punkcie znakomicie. K.S.: - Czy masz na myśli preambułę, tak świetnie zredagowaną przez Stefana Wilkanowicza? A.Z.: - Akurat nie. Choć, jeśli już wspomniałaś o tej części Konstytucji, to jednak należy ją faktycznie uznać za bardzo trafioną. Sam zresztą odegrałem w odniesieniu do niej rolę listonosza. Stefan Wilkanowicz najpierw przyszedł do mnie do Katedry Prawa Karnego i pokazał tekst preambuły z zapytaniem, co ma z nim zrobić. Odpowiedziałem, że wezmę ją i zawiozę do premiera Tadeusza Mazowieckiego i przewodniczącego nadzwyczajnej Komisji Konstytucyjnej parlamentu Aleksandra Kwaśniewskiego. I tak zrobiłem. Wprowadzono do niej tylko drobne korekty, ale zasadniczo przyjęto tekst preambuły zaproponowany przez Stefana Wilkanowicza. Wskazując na powiązanie wolności z godnością, miałem natomiast na myśli bardzo dobre stwierdzenie w art. 30 Konstytucji, że wolność wynika z naszej godności. Dokładnie fragment ten jesień 2010 brzmi tak: „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela”. Ale jednocześnie trzeba podkreślić, że owa wolność jest zobowiązana do poszanowania godności innych. Uważam to za bardzo spójne z zasadą równości. Każdy tej wolności ma tyle samo, z tym że musi brać pod uwagę wolność drugiego człowieka. Natomiast to, co jest bardzo ważne – w polskiej Konstytucji zostało to wyraźnie powiedziane – to to, że człowiek, jednostka może robić wszystko, co nie jest przez prawo zabronione. Tymczasem władzy wolno robić jedynie to, na co zezwala prawo. To jest fundament. K.S.: - Tak, ale i tę podstawę różnie w minionym dwudziestoleciu próbowano interpretować… A.Z.: - …w ten sposób w końcu zrodził się popularny neologizm falandyzacja prawa. K.S.: - Mówiąc o przemianach w naszym kraju – o tym, jak zmienialiśmy gospodarkę i podjęliśmy gruntowne zmiany ustawodawcze – myślę, że nie powinniśmy zapomnieć o kolejnych pielgrzymkach Ojca św. do Ojczyzny. Dla mnie w każdym razie miały one decydujące znaczenie, zwłaszcza dla zrozumienia, czym jest wolność i że z nią wiąże się również odpowiedzialność i twórcza inicjatywa. Co sądzisz o roli osoby i nauczania Jana Pawła II w tej wielkiej polskiej transformacji? A.Z.: - Uważam, że najważniejsza była pierwsza wizyta Ojca św. w 1979 r. – ona stała się impulsem wyzwalającym, otwierającym oczy. Zobaczyliśmy, ilu nas jest razem, poczuliśmy się wspólnotą obywateli. K.S.: - Tak, ja też to odczuwam w ten sam sposób. Zrozumieliśmy, że możemy zrobić coś wspólnie, jednakowo myśleć, bez wzajemnego złego spojrzenia, które było wtedy wszechobecne i gasiło ducha. A.Z.: - Myślę, że msza św. odprawiona wówczas jeszcze na placu Zwycięstwa w Warszawie okazała się momentem zdecydowanie przełomowym, historycznym. Później – pamiętajmy o tym, 5 NASI ROZMÓWCY że wizyty Ojca św. w zasadzie przebiegały różnie – klaskaliśmy, nie do końca rozumiejąc, o czym nasz wielki rodak mówi. Zasadniczo pielgrzymki papieża przyjmowano bardziej emocjonalnie niż intelektualnie. K.S.: - Kiedy o tym mówisz, nieodparcie nasuwa mi się problem zbiorowości, już niezupełnie w odniesieniu do naszego tematu, to, co nazywamy „psychozą tłumu”. Są pewne analogie z tym, co obserwujemy teraz w przypadku zgromadzeń w Warszawie: poczucie więzi międzyludzkiej. Nawet gdy jest to mała grupa, potrafi zdominować większość. A większość, chcąc się zachowywać zgodnie z zasadami, traci możliwość ingerencji. A.Z.: - Widocznie coś w nas pozostało z warcholstwa... K.S.: - Mają więc rację ci, którzy mówią, że nie należy tracić z pola widzenia historii, doświadczeń pokoleń, które nas poprzedziły… A.Z.: - Ale chciałbym, żebyś powiedziała, jak ty oceniasz reformę 1990 roku. Zasadniczo bowiem mówi się o niej jako o jednej z tych najbardziej udanych reform wolnej Polski. Czy to jest również twoje zdanie? K.S.: - Co do tego jestem przekonana. Mało tego, każdy odnosi to do siebie. Mając doskonałą kancelarię adwokacką w Krakowie, jedną z najlepszych, bo ze statystyk wtedy wynikało, że załatwiam największą liczbę spraw, cieszyło mnie to, bo lubiłam tę pracę. Nagle dałam się jednak namówić na coś zupełnie nowego – stanęłam do wyborów samorządowych. Wcześniej by mi coś takiego do głowy nie przyszło. Dałam się więc wciągnąć do samorządów, bo zdawało nam się wtedy, że wreszcie będziemy naprawdę stanowić o sobie. A.Z.: - I tak się stało! Zwróć uwagę na to, że istnieje jeden przepis Konstytucji, który dla mnie stanowi punkt wyjścia. Mam na myśli art. 164, który mówi o tym, że samorząd terytorialny tworzą mieszkańcy danego terytorium, czyli gminy. Tymczasem my tak bardzo często utożsamiamy samorząd terytorialny z wójtem, burmistrzem, radą. To nie jest tak, bo to właśnie obywatele są samorządem terytorialnym. Jednym słowem – mamy tu do czynienia z podstawową komórką społeczeństwa obywatelskiego, które ma zagwarantowane w Konstytucji partycypowanie w służbie publicznej. I o to właśnie w wyborach, w których biorą udział mieszkańcy, chodzi. Nawet nie obywatelstwo, tylko stałe zamieszkanie jest ważne przy wyborze swoich przedstawicieli. K.S.: - Masz rację, to niewątpliwie wielkie osiągnięcie. Miałam zaszczyt uczestniczyć jako ekspert w pracach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Muszę przyznać z pewnym zdumieniem, że kierujący komisją, późniejszy prezydent Aleksander Kwaśniewski wcale nie był przeciwko głównym zapisom. Bój szedł o takie drobne, dziwne rzeczy, np. o samorządy zawodowe. Czując się adwokatem, w porozumieniu z radą adwokacką zgłosiłam pewne postulaty i o to szła wojna, a nie o samorząd terytorialny. Bardzo jestem ciekawa przesłanek, dla których lewica tak łatwo odpuściła kwestię samorządu terytorialnego, bo na pewno nie wiedza historyczna była tu decydująca. Może zaważyły jakieś ustalenia Okrągłego Stołu? A.Z.: - Mnie by było trudno odpowiedzieć, dlaczego lewica tak radykalnie zmieniała w tej kwestii stanowisko. Ale rzeczywiście reforma od 1990 r. nabrała rozmachu – obserwowałem ją co prawda z daleka, dlatego, że znalazłem się już w Trybunale Konstytucyjnym i nie mogłem się angażować w żadne działania polityczne. Byłem wtedy jednocześnie członkiem Komisji Wyborczej, ona jednak nie miała kompetencji w wyborach samorządowych. Pamiętaj, że dowodził wówczas tym wszystkim komisarz wyborczy, późniejszy prezes Trybunału Konstytucyjnego Jerzy Stępień, który sprawował ten urząd od samego początku. Była to zresztą osoba bardzo zaangażowana w reformę samorządową – obok prof. Jerzego Regulskiego i prof. Michała Kuleszy. A myśmy w Komisji Wyborczej do wyborów nie mogli się wtrącać. W naszej kompetencji leżały tylko wybory parlamentarne i prezydenckie. I to się zmieniło później, już nie za mojego urzędowania w Komisji Wyborczej – byłem w niej do 1993 r. Kiedy zosjesień 2010 tałem prezesem Trybunału Konstytucyjnego, musiałem ustąpić z Komisji Wyborczej. Dopiero później doszło do połączenia się tych obu organów. K.S.: - To był czas, kiedy rzeczywiście ustanowiono zręby dobrego prawa – we wszystkich możliwych kierunkach. Chociaż nie do końca, bo do zrobienia wciąż jest bardzo wiele. Ale patrząc na tę późniejszą gorączkę ustawodawczą, która dla mnie jest zbyt szybka i przede wszystkim sprzeczna z zasadami tworzenia prawa, niemalże w każdym punkcie można mieć pretensje o to do kolejnych kadencji parlamentu. A.Z.: - Z tym się w pełni zgadzam, tzn. brakuje nam przede wszystkim stabilności, poczucia wartości prawa. W mojej dziedzinie – w prawie karnym – odczuwam to szczególnie. Co pojawi się jakaś większa awantura, od razu mamy do czynienia z próbami zmian w prawie karnym – to bardzo zła praktyka. Ale myślę, że zła praktyka występuje i w innych dziedzinach i to działa bardzo negatywnie przeciwko kulturze prawnej społeczeństwa, bo wynika ona ze stabilności; w ten sposób integruje się w wartości. Ale odnoszę wrażenie, że akurat prawo samorządowe jest w dużym stopniu stabilne. Możemy je uznać za jedną z najbardziej stabilnych dziedzin naszego prawa. K.S.: - Z tym się zgodzę, aczkolwiek obserwuje się też, że samorządowcy, tzn. władze samorządowe, które jak mówiłeś wcześniej, utożsamiają się z gminą, odczuwają skądinąd zrozumiałą potrzebę uzyskiwania coraz to większych środków finansowych. Chcąc coś robić skutecznie, trzeba mieć na to fundusze przekazywane zasadniczo jednak przez państwo, bo te uzyskiwane przez samorządy nie zaspokajają potrzeb. Obserwuję tę tendencję, biorąc udział w posiedzeniach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Trzeba jednak przyznać, że rząd dobrze teraz współpracuje z samorządami. W ważnych kwestiach dotyczących tworzenia bądź nowelizacji ustaw samorządowcy potrafią dojść do porozumienia z ministrami, z wyjątkiem spraw finansowych. Tutaj często pojawiają się problemy… 6 NASI ROZMÓWCY A.Z.: - Tak, to jest chyba pewien mankament. Poszedłbym nawet dalej w tym twierdzeniu. Jeżeli organy samorządu terytorialnego starają się ograniczyć swą rolę tylko do kwestii prawnych, jeżeli skupiają się wyłącznie na samej stronie formalnej, czy nawet postulaty zmian są czysto prawne, to jest to istotnie problem. Przecież samorządy są organami, które powołano do zagospodarowania przestrzeni publicznej, takiej debaty powszechnej, aktywizacji ludności do demokracji. Jako Rzecznik Praw Obywatelskich jeździłem dość dużo po Polsce i widziałem gminy, w których rewelacyjnie to wyglądało. Poświadczam, że są takie samorządy, które świetnie rozwijają taką debatę u siebie. Nie trzeba daleko szukać, weźmy choćby Niepołomice znakomicie zarządzane za czasów burmistrza Stanisława Kracika. K.S.: - Jeśli już mówimy o Niepołomicach, to opowiem ci pewną autentyczną historię. Było to na początku urzędowania burmistrza Kracika, który postanowił podnieść czynsz za mieszkania gminne, na co lokatorzy wyrazili zgodę. Wtedy burmistrz wydał w tej sprawie decyzję administracyjną, ale my jako kolegium byliśmy zmuszeni ją uchylić. Wtedy burmistrz Niepołomic postanowił odwiedzić krakowskie kolegium. W rozmowie z nim zwróciłam uwagę, że nie należy stosować trybu decyzji do podnoszenia czynszów, a wystarczy skorzystać z mowy cywilnoprawnej. Nie od razu udało mi się przekonać burmistrza. Oponował, że przecież lokatorzy godzą się na podniesienie czynszu. W końcu jednak dał za wygraną, zawarto umowę cywilnoprawną z mieszkańcami i wszystko skończyło się pomyślnie. A.Z.: - Tak, bo przecież – jak czytamy w art. 165 Konstytucji RP – gmina jest osobą prawną. K.S.: - Właśnie nadanie osobowości prawnej – i w ogóle pojęcie „osoby prawnej” – w tym wypadku znakomicie funkcjonuje w odniesieniu do samorządu terytorialnego, gdyż ich możliwości byłyby bardzo ograniczone. A tego typu sytuacje, w których służyliśmy radą w kwestiach prawnoadministracyjnych wspólnotom samorządowym, były na porządku dziennym. Kończąc ten wątek, proponuję, byśmy powrócili do ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak powiadają „ojcowie” tejże ustawy, nagle po napisaniu projektu przypomnieli sobie, że przecież mamy dwuinstancyjność w Konstytucji, więc od decyzji gminy trzeba się gdzieś odwołać. Ale nie było przecież wieloszczeblowości we władzach lokalnych. Już wtedy mówiło się o tym, że nawet gdy powstaną inne szczeble samorządu, zniknie zależność pionowa, a pozostanie jedynie układ poziomy. Powołano więc kolegia odwoławcze – ku zmartwieniu przyszłych ich pracowników, którym w tamtym czasie słowo „kolegium” jednoznacznie źle się kojarzyło z szybkim trybem za rozmaite wykroczenia. Ponieważ nie było zbyt dużo czasu, powstał jeden ogólny przepis – art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego od decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w sprawach należących do zadań własnych gminy odwołanie przysługuje do kolegium odwoławczego przy sejmiku wojewódzkim. No i się zaczęło. Prezydentem w Krakowie był wtedy Jacek Woźniakowski, który poprosił mnie, bym się przyjrzała nowemu tworowi: „Idź do tych odwołań, bo przecież musimy wiedzieć, na czym to polega” – poprosił. Dałam się tym samym po raz drugi skusić na taką działalność i… ugrzęzłam w niej na wiele, wiele lat. Przez pięć lat byłam jeszcze adwokatem i jednocześnie przewodniczącą kolegium, dopiero potem to się zmieniło – ustawa o sko zakazywała bowiem łączenia tego rodzaju funkcji. W 1990 r. na fali entuzjazmu reformacyjnego wszystkim nam się wydawało, że tworzymy nowy typ urzędu, administracji, sądu, stawiamy na nogi prawo etc. Kolegia organizowano autentycznie od podstaw, nikt przecież nie wiedział, jak wygląda funkcjonowanie tego typu instytucji. Przyszłam do biura na ul. Basztową do Urzędu Wojewódzkiego, w którym mieściła się pierwsza siedziba kolegium krakowskiego, przyniosłam z własnej kancelarii materiały biurowe i rozpoczęłam urzędowanie. Odbierając telefon w kolegium, musiałam się nauczyć nowej formułki. Zamiast „Tu mec. Krystyna Sieniawska”, należało mówić: „Słucham, Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku” lub „Przewodnicząca Kolegium Odwoławczego”. Wcześniej nigdy nie pracowałam przecież w urzędzie… jesień 2010 A.Z.: - Wszyscyśmy przez to przechodzili. Miałem podobne doświadczenia, gdy obejmowałem urząd Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. K.S.: - Wciąż jednak musiałam coś wymyślać, tworzyć nowego. Na pierwszych spotkaniach, gdy już wybrano 49 przewodniczących kolegiów, przyszło mi do głowy, żeby ujednolicić ich strukturę i orzecznictwo. Powołaliśmy wtedy wspólną reprezentację pn. „Krajowa Reprezentacja Kolegiów Odwoławczych przy Sejmikach Wojewódzkich”, później przemianowane na „Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych”. Nazwa „Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Wojewódzkim” tak bardzo utrwaliła się w pamięci ludzi, że do dziś wśród stron funkcjonuje potoczne sformułowanie „odwoływania się do sejmiku”. Pierwsze spotkania były poświęcone właśnie idei ujednolicenia kolegiów. Mając jako adwokat doświadczenie w kontaktach z sądami, kupiłam tzw. repertoria, czyli księgi rejestrowe spraw, i zaczęły one funkcjonować w całej Polsce. Od początku zmierzaliśmy w kierunku quasi-sądowego charakteru postępowania w kolegiach. Początkowo decyzje i uzasadnienia pisaliśmy na maszynie do pisania. To prawda, odwołań nie było aż tak dużo, ludzie po prostu bali się korzystać z należnego im prawa. Wciąż pokutowały nawyki PRL-u, kiedy partia wiedziała najlepiej i nie było czegoś takiego jak odwołanie się od zarządzenia władzy publicznej. Jednak powoli świadomość społeczna się zmieniała, górę brało poczucie wolności i demokratyzacji prawa i państwa, liczba odwołań zaczęła lawinowo rosnąć. Początkowo członkami kolegiów byli delegaci sejmików wojewódzkich, nie bardzo znający prawo. Przychodził np. do kolegium starszy pan, rolnik i miał głosować przy wydawaniu decyzji w oparciu o skądinąd świetny kodeks postępowania administracyjnego z 1965 r. Jak na tamte warunki k.p.a. był całkiem poprawną ustawą. Stosując interpretację prof. Janusza Borkowskiego i innych wybitnych specjalistów od komentarzy do postępowania administracyjnego, mieliśmy naprawdę doskonałe narzędzie do działania. Czy jednak opinia przypadkowego urzędnika mogła być świadomą, wiarygodną decyzją człowieka, dla którego ważna pozostawała gmina? Chyba nie… 7 NASI ROZMÓWCY Nie bardzo było wiadomo, co z tym począć. Na szczęście ustawodawca, korzystając z opinii naszego środowiska, zorientował się, że taki system powoływania członków kolegium nie jest właściwy, że nie może być finansowej zależności kolegium odwoławczego od sejmiku, i od początku 1995 r. zaczęła obowiązywać ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych opracowana przez prawników pracujących w kolegiach oraz profesorów prawa administracyjnego. A.Z.: - Czy nie widzisz jednak w tej zmianie charakteru kolegiów jakiegoś zagrożenia dla samorządności? Mówisz o samorządności w kolegium, w jego nazwie na plan pierwszy wybija się człon „samorządowe” – czy dziś ten element samorządności nie pozostaje już tylko etykietą o historycznym znaczeniu? Jest to przecież kolegium urzędnicze, mianowane przez aparat administracyjny państwa. K.S.: - Nie do końca, gdyż cały czas obowiązuje konkurs na kandydatów do pracy w kolegiach, przeprowadzane są wybory prezesów. Kandydatów na członków opiniuje w głosowaniu zgromadzenie kolegium i również ono wybiera dwóch kandydatów na prezesa. Premier powołuje członków, a także prezesa spośród dwóch proponowanych kandydatów. Ponadto istnieją różne ograniczenia, takie jak to, że członek kolegium nie może być radnym, posłem, sędzią czy czynnym adwokatem i musi być niekarany. Wymagania co do członków kolegium są więc dość spore… A.Z.: - Ale nieetatowi członkowie nie muszą być prawnikami, potrzebni są też specjaliści z innych dziedzin, np. geodeci czy architekci. K.S.: - To prawda, ale nie mogą oni pełnić funkcji publicznych w pierwszej instancji, np. nie mogą pracować w gminie. Chodzi oczywiście o zapewnienie warunków bezstronności postępowania. Mówimy rzecz jasna o sytuacji prawnej po ustawie o sko z 1994 r. Początkowo gdy istnienie kolegiów opierało się na wspomnianym jednym przepisie w ustawie o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r., nie było tego rodzaju ograniczeń, a wręcz przeciwnie – do kolegiów delegowano – jak wspomniałam – ludzi z sejmików wojewódzkich. A.Z.: - To bardzo silny argument, jak najbardziej podzielam owo stanowisko! A.Z.: - Można by powiedzieć, że były to kolegia samorządowe, ale niekompetentne. K.S.: - Obecni zwolennicy zredukowania liczby kolegiów sprytnie odpowiadają na ten mocny argument, że niezaprzeczalnie rację miał kiedyś ustawodawca, który pozostawił 49 kolegiów, ale ze względu na obecny podział administracyjny kraju należy i tak wprowadzić reformę zachowującą tylko 16 kolegiów. Nie chcąc być posądzonymi o chęć utrudniania życia odwołującym się stronom, zwolennicy wspomnianego projektu zamierzają przekształcić pozostałe kolegia w ośrodki zamiejscowe. Na dodatek projektodawcy zmiany ustroju kolegiów wymyślili, że wystarczy poprawić jeden przepis, tzn. zapisać po prostu, że kolegiów jest 16 i powołuje się 33 ośrodki zamiejscowe, zapominając o tym, że nieco dalej w ustawie mowa jest o kolegium jako organie odwoławczym. Skoro tak, to jeśli ktoś np. z Krynicy zechce się odwołać od jakiejś decyzji, to kompetentnym organem odwoławczym w jego sprawie zostanie tylko kolegium krakowskie. Będzie to mniej więcej wyglądało tak: akta z organu pierwszej instancji w Krynicy zostaną przesłane do Krakowa, stąd trafią do ośrodka zamiejscowego w Nowym Sączu, tam wydane będzie orzeczenie, które prześle się później do Krakowa w celu uzyskania odpowiednich podpisów i pieczątek, i stąd dopiero powędruje do stron. Proszę pamiętać, że mamy na to wszystko 30 dni, korzystając wielokrotnie z wcale nie tanich i nie zawsze sprawnych usług Poczty Polskiej. A więc główny, rzekomo oszczędnościowy, atut całego przedsięwzięcia ustawodawczego zostaje wyeliminowany. Szczegółowo nasze wątpliwości co do projektu redukcji kolegiów przedstawiliśmy w uchwale KRSKO. Jej powołanie, jak mówiłam wcześniej, miało związek z poczuciem braku jednolitości orzecznictwa, nawet w sądzie administracyjnym – wtedy jeszcze jednoinstancyjnym. I dziś, kiedy mamy już wieloinstancyjność sądów administracyjnych, owej jednolitości nie ma, więc jest nad czym pracować. Ale przecież Krajowa Reprezentacja SKO pełni również rolę przedstawiciela naszego środowiska, wysuwającego postulaty i wątpliwości w kwestiach ustawodawstwa i prawa, zwłaszcza w dziedzinie samorządu terytorialnego. K.S.: - Nazwałabym je „megasamorządowymi”, czasem dochodziło nawet do sytuacji, że przewodniczący sejmiku kierował samym kolegium. Ustawa z 1994 r. wiele zmieniła, kolegia stały się zupełnie niezależne finansowo, organizacyjnie i personalnie od sejmików, a tym samym ich niezawisłość orzecznicza w stosunku do samorządu terytorialnego nie mogła być już przez nikogo kwestionowana. W ostatnich latach coraz częściej pojawiają się głosy o potrzebie zmian w odniesieniu do drugiej instancji administracyjnej. Wśród nich na szczególną uwagę zasługują postulaty dwóch profesorów Uniwersytetu Łódzkiego, a jednocześnie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego Zbigniewa Kmieciaka i Wojciecha Chróścielewskiego. Jeszcze w 2005 r. opublikowali oni raport badawczy: Niezależny organ kontroli w postępowaniu administracyjnym („Samorząd Terytorialny” nr 11/2005), w którym postulują powołanie tzw. „administracyjnych kolegiów odwoławczych”. Organy te, powstałe na bazie obecnie funkcjonujących samorządowych kolegiów odwoławczych, miałyby odciążyć sądownictwo administracyjne, poprawić efektywność funkcjonowania administracji i jednocześnie zapewnić merytoryczne załatwienie sprawy. Zmodyfikowane kolegia rozpoznawałyby odwołania od decyzji samorządu również w tych sprawach, które teraz rozpatruje wojewoda. Nie byłoby więc dualizmu polegającego na tym, że np. w sprawach decyzji o warunkach zabudowy odwołanie przysługuje do kolegiów, a do zezwolenia na budowę, które jest drugim etapem, kierowane jest do wojewody. Z kolei w kwestii ustroju kolegiów w Sejmie pojawił się niedawno projekt zakładający zmniejszenie liczby kolegiów z 49 do 16. Zwolennicy tej zmiany chcieliby, żeby liczba kolegiów odpowiadała liczbie województw. Przez 20 lat przekonywałam różne ciała ustawodawcze do liczby 49 kolegiów ze względu na potrzebę zapewnienia bliskości drugiej instancji (w sensie odległości) do odwołującego się obywatela. jesień 2010 8 NASI ROZMÓWCY W zasadzie jest to nasz organ reprezentatywny wobec rządu i parlamentu, dzięki czemu kolegia są dostrzegane w życiu publicznym. W ten sposób, oprócz zadań nałożonych przez ustawę, mamy możliwość angażowania się w aktualne sprawy naszego państwa, jak też wpływania na jakość prawa administracyjnego. Nie wiem, czy pamiętasz, że pierwsza rozmowa z tobą z 1997 r., kiedy pełniłeś funkcję prezesa Trybunału Konstytucyjnego, zamieszczona w drugim numerze „Casusa”, dotyczyła pytań prawnych kierowanych przez sko do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Takie uprawnienie dobrze służyło ujednolicaniu orzecznictwa. NSA odpowiadał na wątpliwość prawną któregoś sko, a ta odpowiedź nabierała charakteru w pewnym sensie obowiązującej linii orzecznictwa dla wszystkich kolegiów w Polsce. Pewnie można było mieć niemiłe skojarzenia z dawnymi wytycznymi z czasów PRL-u, np. w sprawach rozwodowych, ale to nie zmienia faktu, że w kolegiach odbieraliśmy instytucję pytań prawnych pozytywnie. Część z nich została opublikowana „Casusie”, a na pamiątkę we wkładce z orzecznictwem NSA do dziś pozostawiliśmy paginę „Pytania i wątpliwości prawne”, chociaż właściwa instytucja pytań prawnych kolegiów została wykreślona z naszej ustawy. Oczywiście, istnieją też inne instrumenty wypracowywania jednomyślności orzecznictwa, np. praktykowane od początku przez kolegia ogólnopolskie i regionalne konferencje z udziałem prezesów i sędziów sądów administracyjnych. Mam wrażenie, że problem braku jednolitości orzecznictwa dotyczy nie tylko sądów, ale również wszelkich organów orzekających. Może jest on nieuniknioną konsekwencją pielęgnowanej w demokratycznym państwie prawa zasady niezawisłości? A.Z.: - Myślę, że można na to spojrzeć z jeszcze innej strony. Brak jednolitości orzecznictwa nie trzeba koniecznie rozpatrywać jako coś negatywnego. Jest to niewątpliwie droga do wykształcenia coraz lepszego orzecznictwa. Jeżelibyśmy z góry określili, że zawsze ma być tak i tak, to byłby to powrót do decyzji sądów sprzed 1989 r. – orzekających na zasadzie wytycznych dla organu sprawiedliwości, traktowa- nych na równi z ustawą. Tu natomiast ścierają się różne racje i wchodzi w grę wykładnia operacyjna, podejmowana w konkretnej, indywidualnej sprawie. Oczywiście, Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrujący daną sprawę wyda orzeczenie, w którym ustosunkuje się do tego, co powiedziało kolegium, być może skasuje decyzję kolegium. Ponadto rozbieżność w orzecznictwie widzę również jako pewien czynnik chroniący nas przed częstymi zmianami w prawie. Bo jeżeli będzie tak, że orzecznictwo skostnieje, to parcie grup nacisku, np. inwestorów, pójdzie w kierunku zmiany przepisu, aby zdezaktualizować orzecznictwo. K.S.: - Niewątpliwie co do zasady masz rację. Ale myślę, że powinniśmy wziąć pod uwagę obecne realia ustawodawstwa w Polsce. Moim zdaniem, podstawą wielu postępowań administracyjnych, których jest bez liku – jako kolegia uczestniczymy w ponad 200 tysiącach rocznie – wydają się błędy ustawodawcy. Rozpatrzmy dla przykładu używane określenie „ład przestrzenny”, ale co ono w ogóle znaczy? A.Z.: - A dlaczego nie ma planu zagospodarowania przestrzennego? K.S.: - Dlatego, że inwestorzy naciskają na samorządowców, żeby go nie wprowadzać, bo bez niego wygodniej im prowadzić interesy. A.Z.: - No właśnie, to jest to wykonywanie prawa, realizacja, która bywa bardzo często zła, a my nie do końca konsekwentni. Często poprawiamy prawo, nie bardzo wnikając w to, co jest przyczyną złego funkcjonowania dotychczasowego prawa. Jeżeli poprawiamy je na ślepo, to najczęściej zmienione prawo nadal nie będzie funkcjonować jak należy. Trzeba by poprawić egzekucję prawa. K.S.: - A tej nie mamy w naszym prawie administracyjnym. W zasadzie nie istnieje odpowiedzialność samorządowców po skończeniu urzędowania za popełnione błędy… A.Z.: - Myślę, że w Polsce przedstawiciel samorządu może być pociągnięty do odpowiedzialności nawet przed końcem jesień 2010 kadencji, bo przecież nie przysługuje mu żaden immunitet. Przypominam sobie, że jako Rzecznik Praw Obywatelskich występowałem do różnych organów, które mogły takie osoby pociągać do odpowiedzialności, łącznie z prokuraturą. W końcu mówimy o funkcjonariuszu publicznym. W każdym razie w prawie jest podstawa do tego, bo jeżeli mamy do czynienia z nadużyciem prawa, z jakimś karygodnym zaniechaniem przez urzędnika, to są w prawie instrumenty, z których trzeba korzystać. K.S.: - A pamiętasz takie określenie, kto wie, czy nie wprowadził go twój pradziadek Fryderyk Starszy, jak go tytułują w publikacjach, w odniesieniu do zaboru austriackiego: „U nas się to nie przyjęło”? Myślę, że można je z powodzeniem stosować i dzisiaj w tym znaczeniu, że w stosowaniu prawa – zwłaszcza w organach samorządów – istnieją przepisy, które są w porządku, a inne po prostu „się nie przyjmują”. A.Z.: - Od tego, żeby się przyjęło, są właśnie kolegia! K.S.: - Skoro już padło imię twego zacnego przodka, to może warto mu poświęcić parę słów, bo to chyba bardzo barwna postać. Czy dysponujesz jakąś książką tego wybitnego znawcy prawa rzymskiego, który w praktyce miał też dużo do czynienia z samorządem? A.Z.: - Mój przodek był posłem do Sejmu Krajowego, potem znalazł się w Izbie Panów, ale w tym pierwszym okresie zajmował się również samorządem wiejskim. Jednak jeszcze w większym stopniu samorządem wiejskim zajmował się mój dziadek, czyli Fryderyk Młodszy, który zresztą w 1914 r. był wiceprezydentem Krakowa. K.S.: - W ostatnim czasie możemy obserwować wzmożenie starań parlamentarzystów na rzecz ulepszania prawa administracyjnego. Nie wszystkie jednak inicjatywy są trafne, np. zaczęto gwałtownie poprawiać k.p.a., widać w tym dążenie do przyspieszania postępowań administracyjnych, a nie zawsze jest to możliwe. Daje się 30 dni na rozstrzygnięcie sprawy, przy jednoczesnym obowiązku korzystania z usług Poczty Polskiej w relacji ze stronami. 9 NASI ROZMÓWCY A.Z.: - A propos szybkości przeprowadzania postępowania… Byłaś uprzejma nawiązać w naszej rozmowie do działalności moich dziadków, więc sięgnę do pewnego epizodu z tej dawnej historii. Akurat ostatnio, kończąc pisanie książki o rodzinie, grzebałem w dokumentach w archiwum. Otóż natknąłem się tam m.in. na sprawę administracyjną dotyczącą Krakowa. Trwa I wojna światowa, a Kraków był w tamtym czasie fortecą i traktowano go na prawach fortu. Chciano do tego obszaru włączyć jeszcze 18 okolicznych gmin i władze wojskowe wydały stosowną decyzję. Magistrat odwoływał się do ministerstwa wojny, które jednak utrzymało decyzję w mocy. Miasto Kraków, w końcu ośrodek historycznie z natury polski, czyli zasadniczo niezwiązany kulturalnie i etnicznie z narodowością, która przeważała w Cesarstwie Austriackim, odwołało się do trybunału administracyjnego. W ciągu zaledwie jednego miesiąca, pomimo zawieruchy wojennej, trybunał uchylił wszystkie decyzje ministerstwa wojny oraz władz wojskowych, przyznając rację Krakowowi. Kiedy zapoznałem się z dokumentacją tej sprawy, naszła mnie refleksja, jak nam daleko do tamtej sprawności postępowania administracyjnego, mimo że dzisiaj szczycimy się niepodległością i mianem demokratycznego państwa prawa. Na koniec powiedz parę słów o przewidywaniach co do przyszłości kolegiów. K.S.: - Jeśli chodzi o wizję przyszłości z punktu widzenia Krajowej Reprezentacji SKO, wyrażającej opinię naszego środowiska i mającej umocowanie, chociaż bez mocy egzekucyjnej, to optymalne byłoby nie tylko zachowanie 49, ale nawet uzupełnienie ich liczby do 51 lub więcej. Chodzi o zapełnienie pewnej luki co do obszaru właściwości na obszarze w pobliżu Ełku oraz np. dla Warszawy-Centrum. Były takie postulaty ze strony posłów, aby tam powołać kolegia. Wydaje się to słuszne. Chociaż według mnie najbardziej interesujący projekt na dzisiejsze czasy wysunęli wspomniani profesorowie administratywiści z Łodzi stworzenia administracyjnego kolegium odwoławczego, które by rozpatrywało wszystkie odwołania od decyzji samorządu terytorialnego. W ten sposób mieszkaniec danego terytorium miałby jednoznaczność sytuacji, wie- działby, gdzie się odwołać od decyzji wspólnoty samorządowej, do której należy. Zgodnie ze wspominanym raportem badawczym ów organ odwoławczy wpisany byłby do Konstytucji, co też by miało znaczenie stabilizujące system postępowania administracyjnego w Polsce. Wydaje się, że zbyt ogólny przepis o dwuinstancyjności tegoż postępowania nie wystarcza i słuszniej by było nazwać konkretnie organ II instancji, do którego przysługuje odwołanie. Takie zintegrowanie postępowania odwoławczego w jednym, niezależnym organie odpowiada też trendom ogólnoeuropejskim i jest w zgodzie z postulatem decentralizacji. Warunek bezpartyjności członka kolegium chroni nas przed ugrzęźnięciem w układy polityczne, co niestety zauważamy w znacznej mierze w sposobie wybierania, jak też sprawowania funkcji władz samorządowych. A.Z.: - Uważam, że w tej sytuacji tym bardziej trzeba bronić tego typu bezpartyjnych instytucji życia publicznego. Co do tego jestem absolutnie przekonany, że niezależność kolegiów w znaczeniu partyjności i stabilności – niepoddawanie się koniunkturze politycznej, bezstronność w rozstrzyganiu spraw – musi być zagwarantowana i takie organy są w administracji bardzo potrzebne. Ale jednak nie rezygnowałbym z tego samorządowego kolegium odwoławczego… K.S.: - Myślę, że użycie sformułowania „administracyjne kolegium odwoławcze” sugeruje ukierunkowanie na prawo publiczne w szerokim znaczeniu. A.Z.: - Ale czy wtedy jego charakter nie będzie się kierował w jeszcze większym stopniu w stronę urzędu? Ów organ administracji publicznej powinien być jednak związany z samorządem terytorialnym. Pytanie, które rodzi się we mnie, dotyczy kwestii liczby kolegiów. Przecież kolegium nie jest organem związanym jakoś z organem wojewódzkim, nie jest to żaden szczebel w administracji województwa. Dlatego nie do końca rozumiem pomysł zredukowania ich liczby do szesnastu. W końcu jest to organ odwoławczy od decyzji samorządu terytorialnego szczebla podstawowego. Oczywiście, nie można tworzyć w każdej gminie kolegium odwoławczego, bo to wydaje się nierealne. Również chyba jesień 2010 nonsensem byłoby powstanie 360 kolegiów na szczeblach powiatów. Ale czy ta mająca co prawda swoje historyczne uzasadnienie, ale dziś już przypadkowa, liczba 49 kolegiów nie jest optymalnym rozwiązaniem? I tu tak łatwo nie poddawałbym się dążeniu do tego rodzaju zmiany, która zawsze wiąże się z kosztami, pewnym bałaganem i niesnaskami. Gdyby miało być 16 kolegiów, to jeszcze można by jakoś zrozumieć motywacje projektodawców, ale tworzenie kolegiów i ośrodków zamiejscowych jest według mnie pewną fikcją. Wydaje się to nowelizacją przeprowadzaną dla samej zmiany. Nikt nie bierze pod uwagę kosztów, również społecznych, tego rodzaju reformy. Dwadzieścia lat funkcjonowania kolegiów stanowi przecież jakąś część dorobku naszego systemu administracyjnego, osiągniętego niemałym wysiłkiem praktyki i myśli administracyjnej – po cóż tak łatwo z niego rezygnować czy choćby uszczuplać to, co wypracowaliśmy? K.S.: - To, o czym mówisz w tej chwili, wydaje mi się, że współbrzmi ze zdaniem prof. dr hab. Ireny Lipowicz, pełniącej obecnie funkcję Rzecznika Praw Obywatelskich, która nieraz zapewniała nas, iż kolegia są oryginalną, polską drogą w postępowaniu administracyjnym, niemającą co prawda odpowiednika w Europie, ale jednocześnie bardzo dobrze gwarantującą postulaty demokratycznego państwa prawa w postępowaniu administracyjnym. Bardzo się cieszę, że podzielasz ten pogląd i że za pośrednictwem tego numeru „Casusa” upamiętniającego dwudziestolecie działalności samorządowych kolegiów odwoławczych mogę przekazać owe słowa uznania dla roli kolegiów całemu naszemu środowisku. Dziękuję ci bardzo serdecznie za rozmowę. Kraków, 23 sierpnia 2010 r., Collegium Wróblewskiego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego 10 DZIAŁ NAUKOWY SAMORZĄDOWE KOLEGIA ODWOŁAWCZE W ŚWIETLE KONSTYTUCJI RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ* Prof. dr hab. DARIUSZ DUDEK Uwagi wprowadzające Dokonana przed ponad 20 laty restytucja w Polsce samorządu terytorialnego u progu tzw. transformacji, restytucja na poziomie normatywnym konstytucyjnym i ustawowym oraz faktycznym, w praktyce ustrojowej i w sferze świadomości społecznej, a także wprowadzona później w życie istotna reforma samorządu, rozbudowanie jego struktury o szczebel powiatowy i wojewódzki – mogą być przedmiotem wielu rozważań i analiz. Zwłaszcza że w literaturze uznaje się reaktywowanie w Polsce samorządu terytorialnego za „jedną z lepiej przeprowadzonych reform w ramach transformacji ustrojowej”1. Niniejszy artykuł zawiera uwagi dotyczące niektórych uwarunkowań konstytucyjnych istnienia samorządowych kolegiów odwoławczych oraz ich funkcjonowania w strukturze jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.2 poświęca samorządowi terytorialnemu względnie dużo miejsca, poczynając od wartości i zasad ustrojowych wyrażonych w preambule – zasada pomocniczości i solidaryzmu społecznego oraz współdziałania władz czy wyartykułowanych w rozdziale I Rzeczpospolita – zasada republikańska, dobra wspólnego, decentralizacji władzy, zasada samorządności w sferze państwowej i społecznej, a także przepisów w rozdziale III Źródła prawa – normującym m.in. akty prawa miejscowego, stanowionego przez organy samorządu (art. 93), zwłaszcza zaś w odrębnym rozdziale VII, specjalnie poświęconym samorządowi terytorialnemu (art. 163-172). Jak wiadomo, konstytucyjna koncepcja i unormowanie samorządu nie przyniosły zasadniczych modyfikacji poprzedniego stanu prawnego, czyli przyjętego na gruncie tzw. małej konstytucji z 1992 r.3 Przypomnijmy, że istota funkcji samorządu terytorialnego polega nadal na wykonywaniu zadań publicznych, które nie są zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych władz publicznych, przy czym Konstytucja odróżnia dwie grupy kompetencji wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego: zadania własne, czyli służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, oraz zadania zlecone, czyli przekazywane przez ustawę, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, z określeniem trybu i sposobu wykonywania tych zadań. Ustrojowe cechy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, w tym gminy jako jednostki podstawowej oraz innych jedno- stek określonych ustawow4, stanowi ich osobowość prawna, z czym wiąże się podmiotowość w sferze własności i innych praw majątkowych oraz samodzielność jednostek samorządu, podlegająca ochronie sądowej. Określeniu kategorii zadań jednostek samorządu terytorialnego towarzyszy wymóg zapewnienia udziału w dochodach publicznych, ogólne określenie kategorii źródeł tych dochodów oraz uprawnień tych jednostek do ustalania podatków i opłat lokalnych. Konstytucja przewiduje wykonywanie zadań przez jednostki samorządu za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych, określa zasady wyborów samorządowych, tzw. czteroprzymiotnikowych, oraz referendum lokalne jako formę decydowania członków wspólnoty samorządowej o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu organu samorządu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Ustawa zasadnicza wskazuje jedno kryterium („punkt widzenia”) nadzoru nad działalnością samorządu, mianowicie legalność oraz organy nadzoru: Prezesa RM, wojewodów, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe, przy czym nawet przewiduje ekstremalny środek nadzorczy w postaci, rozwiązania przez sejm na wniosek prezesa Rady Ministrów organu stanowiącego samorządu terytorialnego, rażąco naruszającego Konstytucję lub ustawy. Co charakterystyczne, w obrębie tego unormowania obowiązująca Konstytucja dość często (dziesięciokrotnie wyraźnie oraz parokrotnie implicite) posługuje się techniką tzw. zapowiedzi konstytucyjnych, czyli odesłań do uregulowania wielu istotnych kwestii w drodze ustaw zwykłych. Dotyczy to tak podstawowych zagadnień, jak m.in. określenie: zakresu, trybu przekazywania i sposobu wykonywania zadań zleconych (art. 166 ust. 2), źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (art. 166 ust. 3), zakresu ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych (art. 168), zasad i trybu wyborów organów stanowiących i wykonawczych samorządu oraz odwoływania tych ostatnich, a także zasad i trybu referendum lokalnego (art. 169 ust. 2-3 i art. 170) oraz określenia ustroju wewnętrznego jednostek samorządu terytorialnego przez ich organy stanowiące w granicach ustaw (art. 169 ust. 4). Widoczne też jest, że niezależnie od dość solidnych podstaw konstytucyjnych istnienia samorządu ustawa zasadnicza z niejednakową dokładnością podchodzi do zagadnień natury organizacyjnej, czego spektakularnym przejawem jest fakt, jesień 2010 11 DZIAŁ NAUKOWY że oprócz gminy jako podstawowej jednostki trójszczeblowa struktura samorządu i towarzyszący jej zasadniczy podział terytorialny kraju, obejmujące także powiaty i województwa, zostały zreformowane w latach 1998-1999 w drodze wyłącznie ustawowej, podobnie jak bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta miasta wprowadzono w 2002 r. w oparciu o przepisy rangi ustawowej, niejako „obok” konstytucji, nie zaś w wyniku realizacji jej ścisłych przepisów. Wśród kilku prima facie irrelewantnych, a w każdym razie słabo zdeterminowanych konstytucyjnie zagadnień, skądinąd nader istotnych dla samorządu terytorialnego, wskazać można także instytucję samorządowych kolegiów odwoławczych (dalej: „SKO”, „Kolegium”). Przyjmuję założenie następujące: fakt, że SKO nie mają statusu konstytucyjnego, tzn. ich samo istnienie, ale też charakter ustrojowy, kompetencje oraz obsada składu personalnego (kwalifikacje, tryb obsady, odpowiedzialność) nie mają wyraźnych podstaw konstytucyjnych – nie oznacza, że zagadnienia te są całkowicie obojętne w świetle Konstytucji. Ujmując inaczej: minimum wymiaru konstytucyjnego interesującej nas instancji polega na tym, że jej uregulowanie ustawowe, a także w aktach wykonawczych objęte są elementarnym wymogiem zgodności z Konstytucją i podlegają potencjalnej kontroli pod tym względem, na podstawie wszystkich kryteriów kontroli konstytucyjności, stosowanych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym5. Zarazem tzw. najwyższa moc prawna norm Konstytucji obejmuje nie tylko aspekt negatywny, czyli wskazany wymóg niesprzeczności, ale też aspekt pozytywny, który polega na tym, że ustawodawstwo zwykłe powinno realizować normy Konstytucji. Nie jest celem niniejszych rozważań prowadzenie bliższej analizy i dokonywanie próby oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o SKO, dość powiedzieć, że ustawa ta objęta jest (analogicznie do innych aktów normatywnych w systemie prawnym) pozaprawnym domniemaniem zgodności z Konstytucją. Rzecz jasna: domniemaniem obalalnym. Niemniej interesujące jest to, czy instytucja SKO ma odniesienie pozytywne do zasad i przepisów obowiązującej Konstytucji RP. Z kolei, w ramach rozlicznych możliwych aspektów konstytucyjnych kolegiów, wyróżnić należy dwa podstawowe problemy: po pierwsze, czy zasadny jest postulat konstytucjonalizacji kolegiów, po drugie zaś, czy (ujmując „drastycznie”) wobec braku rangi konstytucyjnej kolegiów dopuszczalna byłaby ich ustawowa i faktyczna likwidacja, z przekazaniem ich kompetencji, jako organów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, innym organom władzy publicznej (np. wojewodom jako organom administracji rządowej)? Jeśli przy tym możliwe byłoby wykazanie zgodności z konstytucją takiej likwidacji, zapewne w sposób naturalny wyzwalałoby to „kontrę” w postaci postulatu konstytucjonalizacji SKO i w efekcie stabilizacji ich istnienia. W obu wszelako wariantach konieczne wydaje się wprowadzenie zastrzeżenia, wymagającego w pierwszej kolejności dokonania oceny rzeczywistego obrazu funkcjonowania kolegiów. Dopiero globalna (a nie tylko indywidualna) ocena, oparta na racjonalnych i zobiektywizowanych kryteriach oraz rzetelnych badaniach empirycznych, mogłaby stanowić przekonywający, praktyczny argument na rzecz określonych działań, modyfikujących kształt prawny interesującej nas instytucji. Warto poczynić tu dwa zastrzeżenia. Pierwsze to uwaga natury ogólniejszej: w każdym przypadku podejmowania decyzji legislacyjnej o zmianie obowiązującego unormowania prawnego przesłanką i podstawą tego powinna być istotna oraz uzasadniona przyczyna, w szczególności ocena istniejącego unormowania za ewidentnie dysfunkcjonalne, tak ze względów prawnych, jak i innych (społecznych, ekonomicznych, etc.); brak tego rodzaju przesłanek albo co najmniej niewykazanie ich w uzasadnieniu projektu regulacji i w toku prac legislacyjnych, może rodzić zasadniczą dezaprobatę dla ratio legis projektowanej legislacji. Po drugie, nie mam wystarczających przesłanek i danych faktycznych dla dokonywania jakichkolwiek ocen praktyki funkcjonowania kolegiów. Dlatego ten obszar praktyki pozostaje poza zakresem rozważań niniejszego artykułu6. Konstytucyjne i ustawowe podstawy kolegiów Analizując unormowanie Konstytucji RP z 1997 r. w bliższym kontekście problematyki SKO, warto podkreślić następujące momenty. Konstytucja nie determinuje konkretnego kształtu systemu samorządu terytorialnego; dopuszczalność powołania samorządu regionalnego i lokalnego obok gminy jako jednostki podstawowej oznacza logiczne podstawy dla powołania jednostek „ponadpodstawowych”, przy czym bezpośrednie „zakotwiczenie” konstytucyjne posiadają jednostki na szczeblu województwa, wspomnianego w art. 152 ustawy zasadniczej. Jądro funkcji jednostek samorządu terytorialnego polega na wykonywaniu zadań publicznych: zadań własnych, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej oraz zadań ustawowo zleconych, wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (art. 166). Z konstytucyjnych zasad, określających naszą państwowość jako dobro wspólne oraz państwo prawa (art. 1 i 2) wynika, że nie ma przeciwieństwa ani konkurencji w realizacji tych zadań publicznych, potrzeb lokalnych i centralnych; oba rodzaje to potrzeby społeczne, a zatem także działalność innych (niż samorząd) terenowych organów administracji w strukturze administracji rządowej. Bez wątpienia ma to służyć zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych7. W literaturze i już dość dawno ukształtowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się na ogół, że zasada podziału władz odnosi się do organów władz państwowych, a nie organów wspólnot samorządowych, które wszakże wykazują tylko pośredni związek z władzą wykonawczą8. Należy podkreślić, że zadania samorządu terytorialnego, posiadającego analogiczny stopień legitymizacji wyborczej jak parlament, nie mieszczą się bez reszty w sferze władzy wykonawczej9. Zresztą współczesny kształt podziału władz wykracza daleko poza model Monteskiuszowski nie tylko za sprawą samorządu, ale i władzy kontrolującej10. Aczkolwiek zatem model konstytucyjnego ustroju władzy publicznej oparty jest na zasadzie decentralizacji (art. 15 ust. 1)11, nie obejmuje ona decentralizacji zasady podziału władz. W szczególności samorząd nie posiada autonomii w sferze stanowienia prawa, a jego kompetencje w zakresie prawa miejscowego są realizowane w wykonaniu ustaw12. Konstytucja przewiduje tylko dwa jesień 2010 12 DZIAŁ NAUKOWY rodzaje organów jednostek samorządu, mianowicie organy stanowiące i wykonawcze, co zdaje się wykluczać powoływanie przez same wspólnoty innych organów, o kompetencjach rozstrzygających. Według radykalnego poglądu „konstytucyjna decyzja o funkcjonowaniu dwu powyższych rodzajów organów wspólnot samorządowych sprawia, że ani ustawy, ani też same wspólnoty nie mogą powoływać żadnych dalszych organów jako organów wspólnot, tj. uprawnionych do rozstrzygania w ich imieniu, o realizacji ich zadań, czy to ‘stanowiąc’ o kształcie realizacji zadań, czy też bezpośrednio je realizując”13. Natomiast niewątpliwe wydaje się wykluczenie możliwości tworzenia w strukturach samorządu terytorialnego organów „orzekających” na zasadach przewidzianych dla wymiaru sprawiedliwości, zmonopolizowanego przez organy państwowe, a obejmującego także kontrolę legalności działania administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego (por. art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji). Tej ostatniej konstatacji, wykluczającej funkcje jurysdykcyjne samorządu terytorialnego, nie podważa fakt, iż wśród organów sprawujących nadzór nad działalnością samorządu pod względem legalności ustawa zasadnicza wskazuje w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2). Skoro jednak wykonywanie zadań publicznych to działalność administracyjno-zarządzająca, powstaje pytanie, czy w jej ramach mieści się działalność usytuowanego w strukturze samorządowej organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, czyli właśnie samorządowych kolegiów odwoławczych. A jeśli tak, to czy należą one do organów wykonawczych samorządu, których forma nie jest wyraźnie zdeterminowana konstytucyjnie, czy też stanowią organ innego typu. Rezygnując z omawiania historii, ewolucji, stanu obecnego i perspektyw samorządowych kolegiów odwoławczych, przypomnijmy jedynie, iż w ramach reformy samorządowej z 1990 r.14, wprowadzającej dualistyczny i zdecentralizowany model terenowej administracji publicznej, powołano kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych we wszystkich 49 istniejących wtedy województwach, jako organy właściwe do rozpatrywania odwołań od decyzji administracyjnych, wydawanych przez organy gminy w zakresie ich zadań własnych. Składy osobowe kolegiów były powoływane na czas kadencji sejmiku, a ich działalności finansowano z budżetu sejmiku15. Obecnie, w świetle ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych16, samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1). W sprawach tych kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania i do stwierdzania nieważności decyzji (art. 2), a na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają także w innych sprawach (art. 1 ust. 2). Tak więc funkcję (zadanie) kolegiów stanowi kontrola instancyjna i nadzór pozainstancyjny nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Ustawowe unormowanie ustroju kolegiów nie jest wolne od pewnych sprzeczności. Ustawa eksponuje status kolegiów jako państwowych jednostek budżetowych (art. 3), co wprawdzie zapewnia finansowanie ich działalności z budżetu państwa, ale nie jest rozwiązaniem jedynie możliwym ani całkiem „bezpiecznym”. Wydaje się, że finansowanie kolegiów z budżetu samorządowego, z zapewnieniem środków na te cele, bardziej podkreślałoby ich „samorządowy” charakter, wykluczając zarazem niebezpieczeństwo swoistej „etatyzacji” kolegiów, widocznej wszak w unormowaniu nadzoru, radykalnie zmodyfikowanym przez nowelizację ustawy w 2005 r.17. Dodany nowelą art. 3a stanowi, iż nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów sprawuje prezes Rady Ministrów (ust. 1), który wykonywanie tego nadzoru może powierzyć ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej (ust. 2), a nadto określa w drodze rozporządzenia szczegółowy tryb sprawowania nadzoru, przy uwzględnieniu tego, że nadzór „ma służyć sprawnemu i rzetelnemu wykonywaniu zadań powierzonych kolegiom” oraz „nie może naruszać uprawnień sądu administracyjnego sprawującego kontrolę orzecznictwa kolegium” (ust. 3 pkt 1 i 2)18. Nie wchodząc w szczegóły, ustawa rzeczywiście przyznaje prezesowi Rady Ministrów spore kompetencje w stosunku do kolegiów, nie tylko nadzorcze, ale i kreacyjne oraz normodawcze. Obejmują one m.in.: określenie maksymalnej liczby etatowych członków kolegium (art. 4 ust. 5), powoływanie na wniosek zgromadzenia ogólnego kolegium prezesa kolegium spośród dwóch kandydatów będących etatowymi członkami kolegium (art. 5 ust. 1), odwoływanie prezesa kolegium w ustawowo określonych przypadkach (art. 6 ust. 1 i 2), w tym, fakultatywnie, ale ewidentnie „sanacyjnie” w przypadku stwierdzenia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania (art. 6 ust. 1a), powoływanie wiceprezesa i członków kolegium (art. 7 ust. 2 i 5) czy określanie w drodze rozporządzeń: trybu przeprowadzania konkursu na członków kolegium (art. 8 ust. 5), szczegółowych zasad wynagradzania prezesa, wiceprezesa i pozostałych członków kolegium oraz pracowników biura kolegium (art. 15 ust. 5), a także zasad i trybu postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego oraz wykonywania kar dyscyplinarnych i ich zatarcia (art. 16e ust. 4). Nadto to m.in. prezesowi Rady Ministrów (a także ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej i sejmikowi województwa) prezes kolegium przedkłada, przyjętą przez zgromadzenie ogólne kolegium, roczną informację o działalności kolegium w terminie do końca I kwartału roku następującego po roku objętym informacją (art. 11 ust. 1 pkt 2). Warto zwrócić uwagę na szereg przepisów ustawy o SKO, m.in. dotyczących ustroju i zasad działania kolegium, nadających tym organom rysy typowe dla organów jurysdykcyjnych. Już samo określenie organów kolegium, zgromadzenia ogólnego kolegium oraz prezesa powoływanego na 6-letnią kadencję (art. 4 ust. 1) i unormowanie trybu jego wyłaniania oraz powoływania (art. 5) przypomina strukturę organizacyjną i mechanizmy stosowane w sądownictwie powszechnym. Wprawdzie członkostwo w kolegium ma charakter etatowy lub pozaetatowy (art. 4 ust. 6), ale również w sądach powszechnych w orzekaniu bierze udział czynnik nieprofesjonalny, mianowi- jesień 2010 13 DZIAŁ NAUKOWY cie ławnicy – co prawda, w praktyce, niemal zupełnie wyparci. Jasne, że kwalifikacje etatowych członków kolegium nie są identyczne, jak w odniesieniu do sędziów, ale też nie są one zupełnie błahe, skoro ustawa wymaga obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych, ukończenia magisterskich studiów prawniczych lub administracyjnych, wysokiego poziomu wiedzy prawniczej w zakresie administracji publicznej oraz doświadczenia zawodowego oraz niekaralności za przestępstwo popełnione z winy umyślnej (art. 7 ust. 1), przy czym modyfikacja wymagań wobec pozaetatowych członków kolegium dotyczy jedynie posiadania wyższego wykształcenia – w domyśle: bez względu na jego profil (ust. 1a). Etatowi członkowie są powoływani na czas nieokreślony, pozaetatowi zaś są wybierani na okres 6 lat, z rotacją co 3 lata połowy ich składu, przy czym prezes oraz etatowi członkowie kolegium nie mogą należeć do partii politycznej ani prowadzić działalności politycznej (art. 7 ust. 4,7 i 8)19. Zwraca uwagę konkursowy tryb wyłaniania kandydatów na członków kolegium (art. 8), skrupulatnie traktowana zasada incompatibilitatis (art. 9 ust. 1 i 2), gwarancje ich stabilizacji zawodowej (art. 9 ust. 3), przyznanie, w zakresie wykonywania czynności określonych ustawą, ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 10) oraz unormowanie niezależnej od czynnika administracyjnego (rządowego i samorządowego) odpowiedzialności dyscyplinarnej, pozostającej pod kontrolą sądownictwa powszechnego (art. 16a-16e). Jednak zwłaszcza niepołączalność członkostwa w SKO z mandatem posła lub senatora, mandatem radnego lub członkostwem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim, członkostwem w kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a etatowego członkostwa kolegium także z zatrudnieniem na stanowisku sędziego i prokuratora oraz zatrudnieniem w tym samym województwie w administracji państwowej – świadczy o istotnych gwarancjach niezależności oraz bezstronności, stanowiących fundamentalne atrybuty również władzy sądowniczej. Unormowanie zasad działania kolegium, w tym rozprawy jako podstawowej formy procedowania, oraz orzeczeń kolegium, wydawanych w formie decyzji albo postanowień, składów orzekających, trybu narady i głosowania, zasad reprezentacji stron, postępowania dowodowego czy postanowień sygnalizacyjnych (art. 17-20), wieńczy zasada – sit venia verbo – małej niezawisłości: przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a kontrolę orzecznictwa kolegiów sprawuje sąd administracyjny (art. 21 ust. 1 i 2). Dodajmy, że do chwili obecnej utrzymano (przy niewielkich korektach właściwości terytorialnej) liczbę 49 funkcjonujących SKO, przy czym, zgodnie z delegacją ustawową, obszar właściwości miejscowej kolegium określił w drodze rozporządzenia prezes Rady Ministrów na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (art. 2a ust. 1)20. Spór o ustrojowy charakter kolegiów Na tle powyższych ustaleń rozważyć należy charakter ustrojowy samorządowych kolegiów odwoławczych, gdyż proste stwierdzenie, iż są one organami wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym – zdecydowanie nie wystarcza. W wypowiedziach literatury przedmiotu na ogół spotyka się taką właśnie konstatację, opartą na przepisie ustawy o SKO21. Status ustrojowy kolegiów może jednak być postrzegany w sposób bardziej „dynamiczny”, poprzez śmiałe zakwalifikowanie ich do kategorii „quasi-sądowych organów orzekających”22, czemu nie towarzyszy jednak bliższe uzasadnienie i co raczej nie jest aprobowane w nauce, nawet przy uwzględnieniu istnienia tego typu organów23, a tym bardziej przy wykluczeniu takiej kategorii24. Bezspornie SKO nie są organami administracji rządowej, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny jeszcze w 1999 r.25, natomiast w literaturze sporne jest to, czy SKO można w ogóle zaliczyć do struktur samorządu terytorialnego. Jeszcze raz podkreślmy, że ustawa o SKO tej kwestii nie przesądza, a pewną wskazówkę interpretacyjną daje unormowanie Kodeksu postępowania administracyjnego, mianowicie w tzw. słowniczku w art. 5, zawierającym definicje ustawowe. I tak Kodeks przez pojęcie „organów administracji publicznej” rozumie m.in.: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej oraz – co dla nas istotne – organy jednostek samorządu terytorialnego (§ 2 ust. 3). Z kolei przez „organy jednostek samorządu terytorialnego” rozumie się: organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, „a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze” (§ 2 ust. 6). Oznacza to, że w świetle k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami jednostek samorządu terytorialnego, te zaś (co oczywiste) są organami administracji publicznej. Tyle że przytoczona kwalifikacja kolegiów jako „organów jednostek samorządu terytorialnego” – bynajmniej nie jest taka oczywista, bo ich charakter prawny wcale nie przypomina pozycji np. rady jako organu gminy, wójta, burmistrza czy prezydenta miasta – niewątpliwie będących organami. Podstawowe wszak, narzucające się tu pytanie jest następujące: Organami jakich to, czyli których konkretnie jednostek samorządu mają być kolegia? Czy wielu jednostek, objętych właściwością miejscową danego kolegium, a przy tym jednostek wszystkich trzech szczebli samorządu? Czy to w ogóle możliwe, by uznać za organ wielu jednostek nie podmiot tkwiący wewnątrz danej struktury, ale twór znajdujący się całkowicie „na zewnątrz” i, co więcej, dysponujący swoistym imperium w stosunku do podmiotów, których rzekomo jest organem? Jak widać, unormowanie k.p.a., wprowadzając pewne uproszczenie terminologiczne i zaliczając do organów jednostek samorządu terytorialnego „ponadto” samorządowe kolegia odwoławcze – w istocie powoduje jeszcze większe zamieszanie prawne i nie wyjaśnia spornego problemu. O ile od początku istnienia omawianej instytucji nie budziło wątpliwości założenie, że SKO są niezależne od sejmików wojewódzkich, a pod względem organizacyjnym i w zakresie orzekania także od organów administracji państwowej (rządowej), w tym naczelnych26, o tyle ich przynależność do samorządu bynajmniej nie wynika z samej nazwy czy istoty funkcji i nie jest oczywista, także po uchwaleniu nowej ustawy o SKO jesień 2010 14 DZIAŁ NAUKOWY z 1994 r. Dla jednych autorów uregulowania tej ustawy „nie pozostawiają żadnej wątpliwości co do tego, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami samorządu terytorialnego”27, dla innych „kolegium nie jest, oczywiście, organem żadnej wspólnoty terytorialnej”, ale jedynie „rozpatruje sprawy należące do właściwości samorządu”, a zatem kolegia jako „wyspecjalizowane ciała (organy) administracyjne o charakterze orzeczniczym (…) są organami samorządu terytorialnego”28. Według jeszcze innego poglądu samorządowe kolegia odwoławcze „nie wpisują się w system administracji rządowej” ani „w wykonywaniu swoich zadań nie podlegają organom administracji rządowej”, ale to ich wykluczenie „nie pozwala jednak na proste ich wpisanie w system samorządu terytorialnego”, gdyż nawet zapewnienie przez kolegia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w strukturze samorządu terytorialnego „nie jest wystarczającym uzasadnieniem pozwalającym wpisać je do systematyki ustrojowej samorządu terytorialnego”. W konkluzji, zdaniem cytowanego autora, w kontekście zawartej w art. 16 Konstytucji gwarancji samodzielność samorządu kolegia można uznać za „strażnika samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wydawaniu decyzji administracyjnych, weryfikowanych merytorycznie, w sposób bezstronny i zgodny z prawem”29. Również kolejny autor nie rozstrzyga problemu, czyniąc oczywistą konstatację, iż „działalność kolegiów nie jest - i zgodnie z Konstytucją nie może być - wymierzaniem sprawiedliwości”, ani tym bardziej stanowieniem prawa, ani też władzą kontrolującą oraz stwierdzając, że „kolegia są z istoty rzeczy organami administracji publicznej i z tego punktu widzenia cała ich aktywność jest działalnością administracyjną, choć realizowaną w szczególnych ‘orzeczniczych’ formach, tj. głównie poprzez wydawanie decyzji administracyjnych i postanowień”30. Dodajmy, że wymieniony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1999 r., uznający m.in. niezgodność z art. 153 Konstytucji przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, w części dotyczącej zaliczenia do korpusu tej służby urzędników regionalnych izb obrachunkowych oraz samorządowych kolegiów odwoławczych, czyli osób, zatrudnionych poza urzędami administracji rządowej, nie zawiera pełnego wyjaśnienia charakteru ustrojowego kolegiów. Trybunał zauważył, że SKO (w przeciwieństwie do RIO) nie mają statusu organów konstytucyjnych, ale z norm Konstytucji, zwłaszcza art. 78 gwarantującego prawo zaskarżania do drugiej instancji orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji, wynika „pewne generalne ukierunkowanie regulacji ustawowej”. Mianowicie SKO są „organami odwoławczymi o charakterze administracyjnym”, wyposażonymi w uprawnienia kasatoryjne, a także reformatoryjne, tym samym są one „ustawowo dopuszczone do wykonywania kompetencji z zakresu zadań własnych samorządu terytorialnego”. Wobec przyjętej w Konstytucji zasady rozdziału administracji rządowej i samorządowej organem odwoławczym od aktów wydawanych w sprawach indywidualnych z zakresu zadań własnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie może być organ administracji rządowej. Jednocześnie, ze względu na rzetelność i obiektywizm w rozpatrywaniu odwołań, organ odwoławczy musi być niezależny od organu pierwszej instancji. Tak więc, w świetle ustawy z 1994 r., SKO „nie są organami administracji rządowej” i to nie tylko z racji występowania przymiotnika „samorządowe” w ich nazwie, ale i dlatego, że w wykonywaniu swych zadań nie podlegają organom administracji rządowej, członkowie kolegiów w sprawowaniu funkcji orzeczniczych są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a orzecznictwo SKO nie jest nawet poddane nadzorowi administracyjnemu z punktu widzenia legalności; kontrolę tę sprawuje sąd administracyjny31. Ponieważ kolegia „służą zapewnieniu dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w ramach struktur samorządu terytorialnego”, a ich działalność jest niezależna od administracji rządowej, także pracownicy biura SKO stanowiący „zaplecze członków kolegiów” nie powinni być uzależnieni od administracji rządowej, lecz podlegać wyłącznie kolegium, konkluduje Trybunał. W innej sprawie, w której kontrola nie dotyczyła przepisów ustawy o SKO, Trybunał na marginesie rozważań zaliczył te kolegia expressis verbis do kategorii „innych organów administracji”32, jeszcze innej kwalifikacji użył zaś w najnowszym wyroku, zapadłym na skutek pytania prawnego NSA, a dotyczącym niekonstytucyjności unormowania w k.p.a. instytucji braku wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego w określonej sytuacji procesowej. Trybunał stwierdził przy tej okazji, z powołaniem na art. 5 § 2 pkt 6 in fine k.p.a., że samorządowe kolegia odwoławcze „należą do organów jednostek samorządu terytorialnego”, przy czym zgodnie z klasycznym, trójczłonowym pojęciem organu administracji publicznej33 „organ, jakim jest SKO, stanowi grupa ludzi (organ kolegialny) znajdująca się w strukturze samorządu terytorialnego i spełniająca pozostałe cechy organu administracji publicznej”34. Zauważmy jedynie, że powołanie przez Trybunał w tej argumentacji niezbyt szczęśliwego przepisu k.p.a. niewiele wyjaśnia, a już szczególnie tego, jak i gdzie dokładnie „znajduje się” samorządowe kolegium odwoławcze „w strukturze samorządu terytorialnego”. Biorąc pod uwagę wskazane problemy interpretacyjne oraz wypowiedzi doktryny i Trybunału, najprostszym wyjściem może być na przykład następująca kwalifikacja ustrojowa SKO: „obecnie kolegia są podstawowymi organami sprawującymi w Polsce orzecznictwo administracyjne w drugiej instancji”35 i należy je zaliczyć do „szeroko pojętego systemu samorządu terytorialnego”36. Przyjmijmy zatem, że kolegia stanowią „hybrydalny” typ organu, wymykający się ścisłym klasyfikacjom, zarówno zaczerpniętym z konstytucyjnej koncepcji podziału władz, jak i opartym na dychotomicznym przeciwstawieniu administracji rządowej i samorządowej. Stanowią mianowicie organy „pośrednie”, wprawdzie kreowane i nadzorowane przez szefa administracji rządowej, ale niezależne i zorganizowane z zachowaniem niektórych atrybutów organów władzy sądowniczej, choć funkcjonalnie powiązane z samorządem terytorialnym i powołane dla realizacji tych samych wartości i zasad, na których opiera się działalność tego samorządu, a jednocześnie stanowiące instancyjny środek prawny ochrony wolności i praw stron postępowania administracyjnego. Podsumujmy: sama nazwa „Samorządowych Kolegiów Odwoławczych” nie przesądza o ich charakterze ustrojowym jako organów samorządu terytorialnego, w szczególności jako specyficznych organów wykonawczych, usytuowanych – jako organy wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym – w jakimś sensie ponad trójszczeblową strukturą jednostek sa- jesień 2010 15 DZIAŁ NAUKOWY morządu. Wszak również nazwa sądów administracyjnych bynajmniej nie prowadzi do uznania ich za organy jurysdykcyjne ulokowanie w strukturze administracji publicznej, ale bezspornie poza nią. Również fakt, że jednostki samorządu nie mają wpływu na obsadę personalną kolegiów oraz ustalone prawnie (ustawowo) reguły ich funkcjonowania, sprawia, iż nie są one „samorządowe” w znaczeniu: „własne”, chociaż ich kompetencje dotyczą przede wszystkim zadań własnych samorządu terytorialnego. Przeciwnie, zważywszy na opisany, istotny wpływ prezesa Rady Ministrów na obsadę personalną SKO oraz sprawowany przezeń nadzór, eufemistycznie przez ustawę ograniczony do działalności administracyjnej kolegiów – a przecież istota ich funkcji sprowadza się do tego właśnie obszaru władztwa publicznego – zdecydowanie bardziej widoczny jest ich „państwowy” niż „samorządowy” charakter ustrojowy. Konsekwencją jednakże dość luźnego, raczej funkcjonalnego niż organizacyjnego powiązania SKO ze strukturą samorządową jest konieczność zastosowania do kolegiów konstytucyjnych zasad unormowania samorządu terytorialnego, w tym reguł limitowanego nadzoru nad jego działalnością. Pod tym zaś względem można mieć uzasadnione zastrzeżenia co do niektórych rozwiązań ustawowych przyjętych w 2005 r., zwłaszcza w zakresie rozszerzenia jego pierwotnego przedmiotu, bez ustawowego określenia jego środków i trybu, oraz możliwości delegowania (verba legis: powierzenia) przez premiera jego sprawowania ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej (art. 3a ust. 2), co w doktrynie zakwalifikowano jako unormowanie sprzeczne z konstytucją; „takie rozszerzenie konstytucyjnego katalogu organów nadzoru narusza zasadę samodzielności i niezależności samorządu terytorialnego, przecząc decentralizacji władzy publicznej”37. Na dezaprobatę zasługuje też możliwość odwołania prezesa kolegium przez premiera w przypadku stwierdzenia przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej nieostro określonych przesłanek, tj. „powtarzającego się naruszania prawa podczas wykonywania obowiązków lub uchylania się od ich wykonywania” (art. 6 ust. 1a). Poddanie tego ostatniego działania nadzorczego kontroli sądowoadministracyjnej, nawet z zachowaniem reguły suspensywności, tj. „iż wniesienie skargi wstrzymuje odwołanie ze stanowiska ”(ust. 4) – nie wystarcza; unormowanie tego i poprzedniego instrumentu nadzoru należałoby poddać kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Czy konstytucjonalizować kolegia? Obecnie wypada powrócić do wskazanej wcześniej kwestii dopuszczalności ewentualnej likwidacji albo przeciwnie: postulatu konstytucjonalizacji kolegiów. Pierwszy problem został postawiony w postaci pytania, czy w kontekście reformy, wprowadzającej w Polsce dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, quasi-sądowa instytucja samorządowych kolegiów odwoławczych jest jeszcze potrzebna38. Pomysł ten (bo trudno uznać go za postulat czy ewentualną „próbę likwidacji kolegiów”) został dość pryncypialnie zdezawuowany w świetle konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 78 Konstytucji). Wyeliminowanie z tego postępowania kolegium jako niezależnej instytucji doprowadziłoby do likwidacji instancyjności, niemożliwej do zrekompensowania w ramach instrumentów nadzorczych wojewody, a także podważałoby ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gdyż „kolegia spełniają rolę izolatora segmentu administracji rządowej i samorządowej, stając się jednocześnie gwarancją samodzielności tej ostatniej”39. Przywoływany autor krytycznie odnosi się także do postulatów likwidacji części (prawie 2/3) istniejących kolegiów i pozostawienie ich w liczbie 16, odpowiadającej zasadniczemu podziałowi kraju na szczeblu województwa, co miałoby jedynie walor porządkujący, ale nie generujący oszczędności ani rzeczywistych korzyści. Idzie jeszcze dalej, postulując wzmocnienie instytucji SKO „docelowo nawet jako organu konstytucyjnego”, uregulowanego w rozdziale IX Konstytucji. Sugeruje mianowicie powołanie niezależnego kolegialnego organu odwoławczego, zbudowanego na podstawie „dotychczasowej kadry samorządowych kolegiów odwoławczych oraz wyselekcjonowanej kadry aparatu biurokratycznego wojewody”, z uzupełnieniem obecnych kompetencji kolegiów m.in. o prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego przepisu prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego, który stał się podstawą kontrolowanej decyzji. Konkluzję tego stanowiska stanowi ocena, iż funkcjonujące SKO przynależą do struktury demokratycznego państwa prawnego, a „dotychczasowe doświadczenia i niekwestionowany dorobek tych organów nakazują daleko idącą ostrożność w formułowaniu tez o modernizacji systemu postępowania administracyjnego z jednoczesnym wyeliminowaniem z niego kolegiów”. Albowiem w efekcie mogłoby to „podważyć pozycję jednostki, która w dotychczasowej formule ma zagwarantowane prawo do sprawnego, merytorycznego i zgodnego z prawem rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych”40. Rozbudowane propozycje legislacyjne, dotyczące pozycji ustrojowej, kompetencji i procesowych reguł działania administracyjnych kolegiów odwoławczych, sformułowali W. Chróścielewski, Z. Kmieciak w cytowanym już Raporcie badawczym z 2005 r. Ich pogłębione rozważania, poparte danymi empirycznymi, wskazują m.in. dwie istotne okoliczności. Po pierwsze, orzecznictwo SKO w porównaniu z orzecznictwem wojewodów charakteryzuje się większym stopniem poprawności i rzadziej podlega wzruszeniu w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, autorzy postulują poważną przebudowę istniejącego modelu, jednak taką, aby na bazie obecnych kolegiów stworzyć nowe, niezależne organy kontroli. Za tym ostatnim przemawia również fakt, iż ewentualna likwidacja kolegiów, niezależnie od ich „pokaźnego dorobku i utrwalenia się tego organu w świadomości społecznej”, mogłaby stanowić argument natury politycznej. Autorzy dostrzegają dużą wstrzemięźliwość w sferze nowelizacji Konstytucji, jednak w kontekście posiadania statusu konstytucyjnego przez regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji) za „pożądane” uważają „wprowadzenie także konstytucyjnego umocowania dla administracyjnych kolegiów odwoławczych”, zamieszczonego w rozdziale IX Konstytucji – Organy kontroli państwowej i ochrony prawa. Konkretna propozycja stosownego przepisu jest następująca: „Kontrolę instancyjną i pozainstancyjną nad orzecznictwem terenowych organów administracji publicznej sprawują na zasadach określonych w ustawach administracyjne kolegia odwoławcze. Inne organy mogą sprawować taką kontrolę jedynie na podstawie wyraźnego umocowania ustawowego” 41 . jesień 2010 16 DZIAŁ NAUKOWY Jest to więc propozycja utworzenia nowych, niezależnych organów kontroli, administracyjnych kolegiów odwoławczych, przy podkreśleniu koniecznej nowelizacji przepisów k.p.a., ale bez rozstrzygania kwestii szczegółowych, np. czy do zakresu ich kognicji powinny należeć sprawy, w których orzeka wojewoda jako organ pierwszej instancji. Zaproponowany model „niezależnego organu kontroli” zakłada zachowanie niepodważalnego dorobku funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych, przy czym dążenie do urzeczywistnienia demokratycznego państwa prawnego nie zawsze musi polegać na burzeniu dotychczasowych instytucji i wprowadzaniu zupełnie nowych, niesprawdzonych rozwiązań. „Tam gdzie można i warto, a w przypadku samorządowych kolegiów odwoławczych oba te warunki, jak sądzimy, są spełnione, trzeba zmierzać jedynie do ewolucyjnych zmian, zachowujących wszystkie dobre i sprawdzone rozwiązania, jednocześnie wprowadzając nowe instytucje, podyktowane zmienionymi potrzebami, a także koniecznością racjonalizacji przedsądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej”42 – konkludują autorzy. Nie odnosząc się bliżej do powyższych wywodów i nie rozstrzygając o trafności tych postulatów czy pochodnych43, nasuwa się jednak skojarzenie ze sfery prawa upadłościowego, znającego dwa rodzaje upadłości, mianowicie upadłość układową i likwidacyjną. Otóż przytoczone propozycje stanowią postulat swego rodzaju postępowania naprawczego czy restrukturyzacyjnego (znów posługując się terminologią prawa gospodarczego). Warto zatem jeszcze raz podkreślić konstytucyjny kontekst istnienia i działalności SKO. Jest przy tym nader charakterystyczne, iż w kontekście toczącej się i odżywającej periodycznie (zwłaszcza w okresach poprzedzających wybory powszechne) dyskusji nt. potrzeb, kierunków oraz szczegółowych propozycji zmian obowiązującej Konstytucji stosunkowo rzadko pojawiają się takie, które dotyczą samorządu. Przykładowo najnowsza propozycja obszernej nowelizacji Konstytucji RP44 wśród kilkunastu zmian obejmujących parlament, Prezydenta, Radę Ministrów, prokuraturę i KRRiT – w ogóle nie dotyczy unormowania samorządu terytorialnego. Tymczasem można by postulować stworzenie wyraźnych podstaw konstytucyjnych dla trójszczeblowej struktury samorządu czy dla kryteriów podziału kompetencji z administracją rządową. Dalej – pewnej modyfikacji w kontekście uregulowania samorządu podlegać mogłaby zasada pomocniczości, wynikająca z konstytucyjnej preambuły, w tym kierunku, aby nie była pojmowana i wykorzystywana w praktyce jako instrument „pozbywania się” niewygodnych kompetencji przez państwo, a samorząd traktowany jako efekt samoograniczania się władzy centralnej i administracji rządowej, co wyraża systematyka obecnej konstytucji. Wreszcie dyskusyjne – także na poziomie niższej regulacji prawnej i w praktyce – jest powierzenie prezesowi Rady Ministrów i wojewodom funkcji nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, skoro jedynym kryterium tego nadzoru ma być legalność (art. 171), a zarazem to sądom administracyjnym Konstytucja powierza kontrolę działalności (szeroko rozumianej) administracji publicznej, obejmującą m.in. orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego (art. 184). Co najmniej paradoksem konstytucyjnym jest też to, że „zwierzchnictwu sprawowanemu w trybie nadzorczym przez administrację rządową poddane zostały organy samorządu terytorialnego, pochodzące bezpośrednio z wyboru suwerena, a zatem posiadające w wymiarze lokalnym identyczną legitymację, jak Parlament i Prezydent w wymiarze ogólnopaństwowym”45. Podsumowując, w pełni podzielam pogląd, że „zasadzie decentralizacji przez samorząd terytorialny niewątpliwie sprzyja pozakonstytucyjna regulacja zasad funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych”, przy czym funkcje, charakter i zakres uprawnień kolegiów, w tym przypominających uprawnienia nadzorcze, „nie naruszają samodzielności i niezależności samorządu, mają one bowiem jedynie pośredni skutek kontrolny, bez możliwości stosowania władczych sankcji, z tego więc punktu widzenia zasada decentralizacji nie jest zagrożona”46. Nie znajduję zatem żadnych przeszkód, aby w ramach ewentualnej nowelizacji Konstytucji RP z 1997 r. zamieścić w jej tekście odpowiedni przepis, poświęcony samorządowym kolegiom odwoławczym, niekoniecznie w rozdziale IX, który wymagałby znacznej przebudowy i w tytule, i w treści, ale nawet bezpośrednio w rozdziale VII. Przykładowo, możliwe byłoby uzupełnienie art. 171, normującego nadzór nad działalnością samorządu o przepis (ust. 4), przewidujący, iż „W indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, orzekają w drugiej instancji niezależne samorządowe kolegia odwoławcze. Ustrój i właściwość kolegiów oraz postępowanie przed kolegiami określa ustawa”. Walor „niezależności” odnosiłby się przy tym zarówno do jednostek samorządu terytorialnego i ich organów, jak i do wszystkich organów administracji rządowej. Nie obawiałbym się więc dowartościowania „jurydysdykcyjnego” charakteru kolegiów kosztem ich dotychczasowego, bynajmniej niekoniecznego powiązania z administracją rządową. Jednak i przy obecnym brzmieniu Konstytucji instytucja niezależnych i fachowych samorządowych kolegiów odwoławczych, choć utworzona wyłącznie na poziomie ustawowym, znajduje dość silne oparcie w ustawie zasadniczej, zarówno w jej aksjologii, jak i na poziomie zasad oraz szczegółowych przepisów prawnych. Obowiązująca Konstytucja stanowić zatem może dostateczną podstawę normatywną istnienia i pożytecznego funkcjonowania kolegiów, gwarantowaną przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. prof. dr hab. DARIUSZ DUDEK Autor jest profesorem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II, prodziekanem Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji, kierownikiem Katedry Prawa Konstytucyjnego KUL, adwokatem * Artykuł stanowi zmodyfikowaną wersję referatu przygotowanego na konferencję rocznicową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w dniu 25 czerwca 2010 r. pt. „Konstytucyjne uwarunkowania samorządowych kolegiów odwoławczych”, [w:] „Dwadzieścia lat odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce”, pod red. P. Smolenia, W. Tarasa, Lublin 2010, s. 40-56 jesień 2010 17 DZIAŁ NAUKOWY Przypisy: 1 Warszawa 2008, s. 38 i n. P. Sarnecki, [w:] idem (red.), Samorząd terytorialny. Zasady ustrojowe i prak- 22 tyka, Warszawa 2005, s. 5. 2 Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm. 3 Ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej 23 Por. M. Szwarczyk, Quasi-sądowe organy orzekające, [w:] B. Szmulik, M. Żmi- 24 Por. M. Kruk, (red.), System organów ochrony prawnej w Polsce, Warszawa grodzki, (red.), Ustrój organów ochrony prawnej, Lublin 2005, s.229 i n. 2006, passim. oraz o samorządzie terytorialnym, Dz.U. nr 84, poz. 426 z późn. zm. 4 Konstytucja dopuszcza istnienie samorządu regionalnego albo regionalnego 25 i lokalnego oraz przewiduje prawo zrzeszania się jednostek samorządu, także 26 Zgodności treściowej, kompetencyjnej i proceduralnej – art. 42 ustawy z 27 dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz.U. nr 102, poz. 643 Jest jednak przedmiotem pogłębionych badań w literaturze; por. zwłaszcza W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Niezależny organ kontroli w postępowaniu 8 Por. P. Sarnecki [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. 29 M. Kulesza, Czy będzie rewizja nadzwyczajna, „Rzeczpospolita” nr 216 (5381) M. Bąkiewicz, Samorządowe kolegia odwoławcze. Ewolucja, stan obecny i perspektywy instytucji, http://www.samorzad.pap.pl, wersja: 17 września 2008 r. 30 Por. P. Czarny, Uwagi o rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o sa- Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, t. 3, s. 2 i n. morządowych kolegiach odwoławczych, ustawy o działach administracji rządo- Por. orzeczenie TK z 23 października 1995 r., sygn. K 4/95, OTK 1995 cz. wej oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (druk sejmowy nr II, s. 86. 9 J. P. Tarno, Samorządowe kolegia odwoławcze, „Samorząd Terytorialny” z 15 września 1999 r. administracyjnym (Raport badawczy), „Samorząd Terytorialny” 2005/11. 7 Z. Janowicz, Nowe prawo procesowe w sferze administracji publicznej, RPEiS 1995/4 s. 30. 28 z późn. zm. 6 Por. wyrok z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK ZU 1999/4/73. 1996/1 s. 21. na forum międzynarodowym. 5 Tak: S. Serafin, [w:] S. Serafin, B. Szmulik, Organy ochrony prawnej RP, Warszawa 2007, s. 205 i n. 3041 z 25 czerwca 2004 r.), „Casus” 2004/4 s. 45. Podkreśla to A. Sylwestrzak, Władza trzecia – „neutralna”, [w:] P. Tuleja 31 i in.( red.), Prawa człowieka – społeczeństwo obywatelskie – państwo demo- 32 Por. wyrok TK z 14 listopada 2006 r. sygn. akt SK 41/04, OTK ZU 2006/10A/150 kratyczne; Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Pawłowi Sarnec33 kiemu, Warszawa 2010, s. 386. tj. w stanie prawnym w dacie wyroku TK - Naczelny Sąd Administracyjny. Człowiek lub grupa ludzi jako organ w strukturze organizacyjnej państwa 10 ibidem, s. 394. lub samorządu terytorialnego, powołany w celu realizacji norm prawa admi- 11 Por. bliższe omówienie tej zasady: D. Dąbek, J. Zimerman, Decentralizacja nistracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, działający w poprzez samorząd terytorialny w ustawodawstwie i orzecznictwie prokonstytu- granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji – z powołaniem na: cyjnym, [w:] P. Sarnecki (red.), Samorząd terytorialny…, s. 7 i n. oraz: S. Fun- J. Boć, (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2002, s. 133. dowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005. 34 Wyrok z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, OTK ZU 2008/10A/178. 12 D. Dąbek, J. Zimerman, op.cit., s. 10. 35 W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Niezależny organ kontroli w postępowaniu 13 P. Sarnecki, ibidem. 143 Ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie terytorialnym, Dz.U. nr 16, 36 D. Dąbek, J. Zimmermann, Decentralizacja poprzez samorząd terytorialny..., nach rządowej administracji ogólnej, Dz.U. nr 21, poz. 123 z późn. zm. 37 Ibidem, s.41 Zob. analizę pierwotnego modelu, [w:] Cz. Martysz, Kolegia odwoławcze przy 38 administracyjnym…, ibidem. poz. 90 z późn.zm. i ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o terenowych orga15 s. 40. sejmikach – zagadnienia wybrane, „Samorząd Terytorialny” 1991/11-12. 16 17 18 19 Dz.U. nr 122, poz. 593, tekst jednol. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 39 z późn. zm. 40 ibidem. Por. ustawa z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o samorządowych 41 ibidem. kolegiach odwoławczych, ustawy o działach administracji rządowej oraz 42 ustawy o administracji rządowej w województwie, Dz.U. nr 33, poz. 288. 43 Por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 września 2005 r. w spra- j.w. W rodzaju ograniczenia liczby SKO do 16 z siedzibą w stolicach województw, a z pozostałych uczynienia ich ośrodków zamiejscowych 44 racyjną samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz.U. nr 175, poz. 1463. 45 Por. A. Sylwestrzak, op.cit., s. 395 i n. Podkreślmy, że ustawowy zakaz przynależności etatowych członków SKO 46 D. Dąbek, J. Zimmermann, op.cit., s. 39 i n. 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK ZU 2002/2A/18 Por. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz.U. nr 198, poz. 1925. 21 M.Bąkiewicz, op.cit. wie szczegółowego trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administ- do partii politycznej został zaaprobowany przez TK w wyroku z 10 kwietnia 20 J. Jendrośka, Potrzeba nowego modelu procedury prawnej w administracji, Państwo i Prawo 2003/3, s. 27 Por. m.in.: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2002 s.45 i n. oraz tychże: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 71 n.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 203 i n.; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 118 i n.; M. Wierzbowski, (red.), Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 36 i n.; R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, jesień 2010 Zgłoszona przez posłów PO w dniu 19 lutego 2010 r. 18 DZIAŁ NAUKOWY OCHRONA SAMODZIELNOŚCI GMINY WOBEC AKTÓW WSPÓŁDZIAŁANIA PODEJMOWANYCH PRZEZ INNE ORGANY P rof. dr hab. ANDRZ EJ MATAN Uwagi wstępne Regulacje zawarte w materialnym prawie administracyjnym niejednokrotnie wymagają współdziałania organów gminy z innymi organami przy podejmowaniu rozstrzygnięć. W tych sytuacjach, kiedy chodzi o współdziałanie polegające na uzyskaniu stanowiska przy wydawaniu decyzji administracyjnych, zasady postępowania określa art. 106 k.p.a. Natomiast w innych przypadkach współdziałania zazwyczaj brak tego rodzaju rozwiązań procesowych, co rodzi cały szereg pytań m.in. o tryb współdziałania, ochronę prawną jego uczestników, terminy podejmowania czynności oraz ich formę prawną. Lukę w tym zakresie, w pewnej mierze, wypełnia art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu (ust. 1). Termin ten wynosi jednak 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (ust.1a). W ust. 2 art. 89 ustawodawca przewidział szczególny skutek bezczynności organu uprawnionego (zobowiązanego) do współdziałania we wskazanych formach. Jeżeli organ ten nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 (14 dni) lub 1a (30 dni). Warto w tym miejscu zauważyć, że art. 89 zawiera również ust. 3 odnoszący się do sytuacji odwrotnych, kiedy to organy gminy są uprawnione (zobowiązane) do zatwierdzania, uzgadniania lub opiniowania rozstrzygnięć innych organów. W takich przypadkach stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1, 1a i 2. Rozwiązanie przyjęte w art. 89 u.s.g., jak i analogiczne konstrukcje zawarte w art. 77b u.s.p. i art.80a u.s.w. mają charakter porządkujący i ogólny. Znajdują one zastosowanie w tych sytuacjach, w których przepisy szczególne (względem u.s.g.) nie określają zasad współdziałania. Mogą mieć także odpowiednie zastosowanie, jeśli przepisy szczególne pewnych kwestii nie regulują. Przepis art. 89 u.s.g. zamieszczony jest w rozdziale 10 zatytułowanym: „Nadzór nad działalnością gminną”, w związku czym rodzi się pytanie o charakter aktów tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych), traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych1. Przepis art. 98 ust. 1 u.s.g. wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym2, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 893. K. Ziemski, analizując problematykę aktu administracyjnego, uznaje je za szczególne postacie tego aktu, proponując dla nich określenie „akty zajęcia stanowiska”4. Nie budzi natomiast wątpliwości zaliczenie omawianych czynności do aktów nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 7 u.p.p.s.a.. Zakres tego pojęcia obejmuje rozstrzygnięcia nadzorcze oraz „inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez inne organy administracji rządowej (niż wskazane ustawowo organy nadzoru), mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Mogą one kończyć postępowanie nadzorcze, mieć charakter pomocniczy lub prewencyjny”5. Nie rozstrzygając definitywnie pytania o charakter prawny aktów współdziałania, zgodzić się trzeba z poglądem, że stanowią one pewną formę ingerencji w samodzielność gminy. Konsekwencją tego jest, w szczególności, możliwość zaskarżania przez gminę tych aktów do sądu administracyjnego w trybie art. 98 u.s.g., obok rozstrzygnięć nadzorczych. Akty jesień 2010 19 DZIAŁ NAUKOWY współdziałania wymienione w art. 89, co warto pokreślić, mogą pełnić również funkcję środków nadzoru nad samorządem terytorialnym. Zatwierdzenie jest zaliczane do środków nadzoru represyjnego, a uzgodnienie i opiniowanie do środków nadzoru prewencyjnego. Zważywszy na to istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia tezy, iż zasady stosowania tych aktów powinny się odbywać na podobnych zasadach jak stosowanie środków nadzoru. Wobec tego akty zajęcia stanowiska mogą być podejmowane tylko w sytuacjach, które wskazuje ustawa, i tylko takie, których użycie w tego rodzaju wypadkach zostało przez ustawodawcę dopuszczone6. Niedopuszczalne jest posługiwanie się tutaj zasadą a fortiori ad minorem, tj. stosowanie środków łagodniejszych, niż te, które ustawodawca przyznał organowi współdziałającemu7. Przedmiotem artykułu są zagadnienia związane z ochroną samodzielności gminy w sytuacjach, kiedy ważność rozstrzygnięć (niemających charakteru decyzji administracyjnych) podejmowanych przez jej organy (radę gminy, wójta) będzie prawnie uzależniona od współdziałania innych organów w określonych formach (zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania). Problem jest o tyle istotny, że akty współdziałania są traktowane jako akty nadzoru, stąd zachodzi oczywista konieczność zapewnienia gminie właściwej ochrony wobec działań podejmowanych przez organy, które formalnie nie mają statusu organów nadzoru, natomiast faktycznie taką rolę mogą pełnić. Rozważania zostaną ograniczone do instytucji chroniących samodzielność gminy w tym zakresie, przewidzianych w przepisach u.s.g., a ściślej rzecz ujmując w art. 89 ust. 2 oraz art. 98 u.s.g. Pierwszy z nich zawiera rozwiązanie rzadko stosowane w polskim prawie administracyjnym, zakładające prawne domniemanie pozytywnego stanowiska organu współdziałającego w przypadku niepodjęcia aktu współdziałania w terminie zakreślonym ustawą. Drugi zaś otwiera gminie drogę do zaskarżania aktów współdziałania do sądu administracyjnego. Podstawy prawne oraz przedmiotowy i podmiotowy zakres współdziałania w art. 89 u.s.g. Przepis art. 89 u.s.g. znajduje zastosowanie do przypadków, w których „prawo” uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy do stanowiska innego organu. Pojęcie „prawa” użyte przez ustawodawcę w art. 89 ust. 1 u.s.g., zważywszy na charakter stosunków zachodzących między organami podejmującymi rozstrzygnięcia a organami wyrażającymi stanowiska, odnosić należy do przepisów prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji RP). Jak trafnie zauważa P. Chmielnicki, formy współdziałania, do których odwołuje się art. 89 u.s.g., dotyczą relacji w sferze zewnętrznej działania administracji, ponieważ chodzi o stosunki między organami gminy a innymi organami administrującymi, niepozostającymi z organami gminy w układzie hierarchicznego podporządkowania (albo też na odwrót)8. Tego rodzaju relacje powinny być regulowane przepisami ustawy, wyjątkowo aktami podustawowymi. Pojęcia „prawa” nie można jednak ograniczać do regulacji administracyjnoprawnych sensu stricto. Zauważyć trzeba i to, że organy uprawnione do podejmowania aktów nadzoru sprawują funkcje nadzorcze w zakresie zgodności z prawem działalności jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy dotyczy to naruszenia prawa pracy, prawa administracyjnego, czy innej gałęzi prawa (teza z uzasadnienia wyroku NSA z 2.04.2008 r., II OSK 16/08) Zakres podmiotowy współdziałania regulowanego art. 89 ust. 1 i 2 u.s.g. obejmuje z jednej strony organy gminy, z drugiej zaś – „inne organy” wyposażone w kompetencje do zajęcia stanowiska. Organy gminy to zgodnie z art. 11a u.s.g. rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na zasadzie art. 99 u.s.g. przepis art. 89 ust. 1, 1a i 2 znajduje zastosowanie również wobec organów związku komunalnego. Organami współdziałającymi (uprawnionymi do zajęcia stanowiska) będą organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Nie można wykluczyć, że w grę wchodzą również inne organy władzy publicznej, o ile przepisy prawa przewidują dla nich kompetencje do uzgadniania, zatwierdzania czy opiniowania rozstrzygnięć organów gminy. Czasami uprawnienia opiniodawcze posiadają podmioty niebędące organami administracji, w związku z czym pojawia się problem stosowania w takich przypadkach art. 89 u.s.g. (np. stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oświatowej organ prowadzący powierza ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej, w sytuacji kiedy do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata - art. 36a ust. 4 ustawy z dnia 27 września 1991 r. o systemie oświaty, Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.). Analogicznie jak w postępowaniu administracyjnym przyjąć można, że art. 89 operuje pojęciem „organu” w znaczeniu funkcjonalnym. Powierzenie przez ustawodawcę tego rodzaju uprawnień określonemu podmiotowi (jednostce organizacyjnej) nadaje mu status organu współdziałającego. Zakres przedmiotowy aktów współdziałania obejmuje czynności zatwierdzenia, uzgodnienia bądź zaopiniowania rozstrzygnięć podejmowanych przez organy gminy. Czynności te następują na różnym etapie procesu podejmowania rozstrzygnięć, jak również różni je stopień związania organu podejmującego rozstrzygnięcie. Uzgodnienie ma charakter wiążący i powinno następować na etapie przygotowania rozstrzygnięcia (przed jego podjęciem). Brak zgody innego organu w zasadzie wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia. Zdaniem P. Chmielnickiego nie ma jednak przeszkód, aby hipoteza art. 89 obejmowała także takie rozstrzygnięcia, co do których brak zgody właściwego organu może być konwalidowany zgodą następczą9. Opinia ma charakter niewiążący i powinna zostać uzyskana przed podjęciem rozstrzygnięcia. Zatwierdzenie dotyczy już podjętego rozstrzygnięcia, którego „ważność” (byt prawny, wejście w życie, skuteczność) uzależnione jest od formalnej akceptacji innego organu. Nie wydaje się, aby zatwierdzenie obejmowało przypadki, kiedy brak akceptacji pozbawia mocy już obowiązujące rozstrzygnięcie (np. sprzeciw wobec rozstrzygnięcia organu gminy). Zajęcie stanowiska dotyczy rozstrzygnięć organów gminy. Zdaniem T. Wosia, przez określenie „rozstrzygnięcie” należy rozumieć akt normatywny, generalny lub indywidualny (z wyłączeniem decyzji administracyjnych ze względu na postanowienia art. 102 u.s.g.), podlegający – na mocy odrębnych przepisów – zatwierdzeniu uzgodnieniu lub zaopiniowaniu jesień 2010 20 DZIAŁ NAUKOWY przez odpowiedni centralny organ administracji państwowej lub terenowy organ administracji rządowej10. Rozstrzygnięcie, jak należy domniemywać, będzie wywoływało określone skutki prawne w sferze materialnoprawnej (bezpośrednio bądź pośrednio), wiążące jego adresatów. Tym samym zostają wyłączone czynności organów gminy oraz „innych organów” niemające charakteru rozstrzygnięć (np. opinie, wnioski itp.). Prawo uzależnia „ważność” rozstrzygnięcia od zajęcia stanowiska w formie określonej w art. 89 u.s.g.. W pierwszej kolejności pojawia się pytanie o to, kiedy i w jaki sposób prawo takie uzależnienie przewiduje, w szczególności zaś czy z przepisu prawa wyraźnie musi wynikać sankcja nieważności. W każdym razie przyjąć trzeba, że przepis art. 89 samodzielnie sankcji takiej nie ustanawia. Wedle niektórych, brak takiego stanowiska wymaganego przepisami prawa wywołuje skutki prawne o charakterze materialnym, powodując nieważność rozstrzygnięcia11. Jeśli zaakceptujemy taką tezę, to rodzi się kolejny problem dotyczący charakteru tej nieważności: Czy jest to nieważność bezwzględna, powodująca bezskuteczność rozstrzygnięcia od momentu jego podjęcia i to bez konieczności formalnego stwierdzania nieważności, czy też mamy do czynienia z nieważnością względną, wymagającą jej stwierdzenia w drodze formalnego aktu (deklaratoryjnego)? Domniemanie ważności aktów podejmowanych przez władze publiczne przemawia na rzecz drugiej z tych opcji. Co prawda, przepisy prawa nie zawsze otwierają drogę do stwierdzania nieważności rozstrzygnięć w trybie administracyjnym, ale zawsze będzie to możliwe w trybie sądowym. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na konieczność stosowania art. 89 u.s.g. tylko do tych przepisów kompetencyjnych, które określają uprawnienia organów współdziałających za pomocą zwrotów użytych w tym przepisie, tj. „uzgodnienie”, „zaopiniowanie” i „zatwierdzenie”. Jeśli ustawodawca posługuje się innymi wyrażeniami, to art. 89 nie znajduje zastosowania12. W ocenie piszących na ten temat niedopuszczalne byłoby zastosowanie analogii bądź wykładni rozszerzającej wobec środków nadzorczych stosowanych w systemie zdecentralizowanym, gdyż muszą mieć one wyraźne umocowanie w konkretnym przepisie prawa. Co do zasady, pogląd taki nie budzi zastrzeżeń, trzeba jednak mieć na uwadze dwie okoliczności: po pierwsze – czasami w przepisach prawa pojawiają się jednak określenia nieco inne, jednakowoż mieszczące się niewątpliwie w zakresie form współdziałania wskazanych w art. 89 (np. zgoda)13; po drugie – może także zaistnieć sytuacja odwrotna, kiedy określenie jest tożsame ze wskazaną formą, natomiast oznacza coś innego (np. opinia, która nie jest wyrażeniem stanowiska organu). Dokonanie stosowanych ustaleń w tym zakresie będzie zatem wymagało analizy konkretnych przepisów prawa materialnego regulujących współdziałanie organów. Analiza postanowień ust. 1 art. 89 u.s.g. in fine prowadzi do wniosku, iż rozstrzygnięcie organu gminy powinno zostać doręczone organowi współdziałającemu. Użycie terminu „doręczenie” może wskazywać na konieczność odpowiedniego zastosowania przepisów o doręczeniach zawartych w rozdz. 8 działu I k.p.a., a w istocie rzeczy regulacji odnoszących się do doręczania pism jednostkom organizacyjnym (art. 39,art. 39 (1), art. 40, art. 41, art. 44, art. 45, art. 46 ). Rozstrzygnięcie doręcza się za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracownika organu gminy lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Doręczenie jest także dopuszczalne przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Zajęcie stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia właściwemu organowi rozstrzygnięcia organu gminy lub jego projektu. Jeśli zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, termin ten wynosi 30 dni. Początek biegu terminu do zajęcia stanowiska liczony będzie zatem od daty formalnego „doręczenia” rozstrzygnięcia. Na zasadzie analogii do obliczania terminów znajdą zastosowanie postanowienia k.p.a. Przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym nastąpiło doręczenie (art. 57 § 1 k.p.a.) Jeśli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uznać należy najbliższy następny dzień powszedni (art. 57 § 4 k.p.a.). Zakreślone w art. 89 terminy odnoszą się do „zajęcia stanowiska”, a nie do jego doręczenia określonemu organowi. Można stąd wnosić, że w tych terminach powinno nastąpić podjęcie aktu zatwierdzenia, uzgodnienia bądź opinii, samo zaś przekazanie organowi gminy (innemu organowi) może nastąpić później. Stanowisko podlega doręczeniu w trybie przewidzianym w art. 45 k.p.a. (w siedzibie organu, do rąk osób uprawnionych do odbioru pisma), z możliwością zastosowania doręczenia subsydiarnego (art. 44 k.p.a.) zakładającego fikcję doręczenia. Dopuścić także trzeba możliwość doręczenia elektronicznego. Materialny charakter wskazanego terminu wyklucza możliwość jego przywrócenia w trybie art. 58 k.p.a., który swoim zakresem obejmuje tylko terminy procesowe. Można rozważać wydłużenie terminu ze względu na pojawienie się okoliczności określonych w art. 35 § 5 k.p.a., a zwłaszcza opóźnień spowodowanych z winy organu rozstrzygającego czy z przyczyn niezależnych od organu współdziałającego. Ochrona gminy w przypadku niewyrażenia stanowiska w przewidzianym terminie Jeśli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem wskazanych wyżej terminów. Tym samym ustawodawca w przepisie ust. 2 art. 89 przyjmuje domniemanie prawne zakładające akceptację rozstrzygnięcia (projektu) organu gminy przez organ współdziałający. Domniemanie to ma postać fikcji prawnej wobec braku możliwości jego wzruszenia. Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający po upływie terminu nie powoduje żadnych skutków prawnych, bez względu na to, czy jest ono pozytywne czy negatywne. Pogląd taki znajduje oparcie w stanowisku wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 3.03.2009 r. (I OSK 1322/08): „Zauważyć w tym miejscu należy, że w literaturze pojawiły się wątpliwości, czy termin do zajęcia stanowiska można uznać za termin prekluzyjny, czy też w przypadku, gdy organ zobowiązany do zajęcia stanowiska uchybił terminowi bez swojej winy, nie powinien on być przywrócony. Stanowisko takie jest jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne. Uznać bowiem należy, że z upływem terminu ustawowego organ zobowiązany do zajęcia stanowiska traci swoje uprawnienie. Nie może on po upływie terminów ustawowych zatwierdzać, uzgadniać ani opiniować, a jeżeli tego dokona, to jego stanowisko nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Nie można bowiem traktować ustawowego jesień 2010 21 DZIAŁ NAUKOWY terminu wprowadzonego w art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jako terminu instrukcyjnego, gdyż taka wykładnia jest sprzeczna z art. 89 ust. 2 tejże ustawy, który przyjmuje wprost, że upływ ustawowego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego do zajęcia stanowiska odmiennego od przedstawionego przez gminę. W związku z tym zajęcie stanowiska po upływie ustawowego terminu nie można interpretować jako obalenie domniemania stanowiska pozytywnego, gdyż przepisy prawa nie wiążą z nim skutków prawnych. Przesądza o tym jednoznacznie art. 89 ust. 2 powołanej wyżej ustawy”. Podjęcie przez organ gminy rozstrzygnięcia bez zasięgnięcia stanowiska innego organu stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniając stwierdzenie jego nieważności w oparciu o art. 91 u.s.g.. Pogląd taki należy przyjąć, nawet jeśli stanowisko przybiera postać niewiążącej opinii. Na gruncie prawa administracyjnego tego typu sytuacja traktowana jest jako istotne naruszenie przepisów prawa o znamionach formalnych, które może mieć wpływ na meritum rozstrzygnięcia. W procedurze administracyjnej wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu nakazuje wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). 4. Sądowa ochrona gminy w przypadku wyrażenia negatywnego stanowiska przez inny organ Stanowiska zajęte w trybie art. 89, podobnie jak rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia na zasadach określonych w art. 98 ust. 1 u.s.g. W dalszych postanowieniach art. 98 u.s.g. ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie ust. 1 do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych (ust. 2), określił legitymację skargową (ust. 3), szczególną legitymację skargową rady gminy nowej kadencji (ust. 3a), zobligował do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zaskarżania decyzji do postępowania w sprawach zaskarżania do sądu administracyjnego aktów wymienionych w ust. 1 (ust. 4) oraz określił moment uzyskania prawomocności przez rozstrzygnięcia nadzorcze (ust. 5). Przywołane przepisy w odnoszą się przede wszystkim do rozstrzygnięć nadzorczych. Zostały one wyraźnie wskazane w ust. 3 oraz w ust. 5 art. 98 u.s.g. W ust. 2 mowa jest o „rozstrzygnięciach”, a w ust. 3a o „rozstrzygnięciach organu nadzorczego”. Także w komentarzach do u.s.g. oraz w orzecznictwie sądowym przepis art. 98 u.s.g. analizowany jest zazwyczaj w kontekście rozstrzygnięć nadzorczych. Odmienny charakter aktów współdziałania przesądza o tym, że ustalenia dotyczące rozstrzygnięć można odnosić do aktów współdziałania podlegających zaskarżeniu w trybie tego przepisu jedynie w ograniczonym zakresie i to na zasadzie „odpowiedniości”. Art. 98 ust. 2 przewiduje odpowiednie stosowanie postanowień ust. 1 do rozstrzygnięć dotyczących organów związków i porozumień międzygminnych. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że chodzi tylko o dopuszczalność zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych skierowanych do wskazanych podmiotów, natomiast już nie o zaskarżanie stanowisk zajmowanych w trybie art. 89 u.s.g. Rezultaty tej wykładni pozostają w sprzeczności z art. 99 u.s.g., który zakłada odpowiednie stosowanie przepisów o nadzorze nad gminami do związków i porozumień, oraz z zasadą sądowej ochrony gminy. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3). W wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r., II OSK 142/06, LEX nr 209187, NSA stwierdza: „Legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego posiada wyłącznie gmina, a kwestię tę w sposób jednoznaczny normuje art. 98 ust. 3 u.s.g. Zaskarżenie bowiem rozstrzygnięcia nadzorczego jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej samodzielności gminy i w związku z tym tylko gminie przysługuje skarga do sądu administracyjnego”. Teza ta znajduje pełne odniesienie do aktów współdziałania. Potwierdza ją analiza postanowień ust. 3 zdanie 1, gdzie ustawodawca nie ogranicza przedmiotowego zakresu legitymacji gminy. Prawo zaskarżenia aktów współdziałania przyznać należy także gminie realizującej zadania publiczne przejęte na podstawie porozumienia, jak i gminie, która zadania takie przekazała w wyniku zawartego porozumienia (interes prawy obu gmin może zostać naruszony takim aktem, a więc akt taki dotyczy gminy w rozumieniu art. 98 ust. 1). Ze względu na tak określoną legitymację skargową stroną postępowania sądowadministracyjnego wszczętego na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 98 jest gmina (związek międzygminny), której organ pozostawał w układzie współdziałania. Wobec wymogów wynikających z art. 50 § 1 p.p.s.a., które wiążą się z posiadaniem interesu prawnego przez skarżącego (uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny), przesłanka „naruszenia” interesu prawnego jest dalej idąca. Przepis art. 98 ust. 1 trzeba traktować w związku z tym jako lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. „Uprawnienie do wniesienia skargi na akt współdziałania, o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.s.g., ma wyłącznie gmina, a wobec tego inne podmioty nie mogą wnieść skargi z powołaniem się na to, że mają w tym interes prawny. W tym przypadku legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 98 ust. 3 u.s.g., a przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Legitymacji do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie można wyprowadzić także z przepisu art. 28 k.p.a.” (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., II OSK 281/05, LEX nr 203719). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru reguluje wyłącznie art. 98 ust. 3 i ust. 3a. Z tej racji odmawia się przyznania takiej legitymacji prokuratorowi. „Prokurator nie jest uprawniony do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Ograniczenie legitymacji do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu nadzoru wynika też expressis verbis z art. 148 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi: »Sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego, uchyla ten akt«. Skarga prokuratora na rozstrzygnięcie organu nadzoru do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Zaskarżenie przez gminę rozstrzygnięcia organu nadzoru jest środkiem obrony konstytucyjnie chronionej sa- jesień 2010 22 DZIAŁ NAUKOWY modzielności gminy i z tego względu tylko gminie (związkowi międzygminnemu) służy prawo skargi do sądu administracyjnego” (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., OSK 1598/04, LEX nr 450229). Akty współdziałania pełnią w systemie nadzoru rolę podobną do rozstrzygnięć nadzorczych i tak samo odnosi się do nich problem obrony konstytucyjnie ochronionej samodzielności gminy, wobec czego przyjąć trzeba analogiczne zasady ustalania legitymacji skargowej. Stanowisko Sądu wyrażone w przywołanym wyroku nie znajduje pełnej akceptacji w doktrynie. W ocenie A. Kisielewicza, zastosowanie przepisów p.p.s.a. w sprawach objętych rozdziałem 10 u.s.g. jest wyłączone, jeżeli przepis wyraźnie tak stanowi bądź u.s.g. bezpośrednio reguluje określoną kwestię procesową. Za taką odrębną i wyczerpującą regulacją, mającą pierwszeństwo przed przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a., nie można uznać bezdyskusyjnie art. 98 ust. 3 u.s.g.14. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, którego dotyczy akt współdziałania. Konstrukcja przyjęta w art. 98 ust. 3 zdanie drugie może budzić pewne wątpliwości, zwłaszcza w kwestii legitymacji skargowej. Pogląd o legitymacji gminy (związku międzygminnego) jest do utrzymania, o ile przyjmiemy, że w tej konstrukcji prawnej chodzi nie o samą legitymację, ale o reprezentację gminy w zakresie zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego. Reprezentacja w tym zakresie należy do tego organu gminy, który pozostawał w układzie współdziałania. Podmiotem praw i obowiązków jest gmina wyposażona w stosowne atrybuty (w szczególności w osobowość prawną). Gmina działa poprzez swoje organy, stąd nie mogą być one traktowane jako podmioty od niej niezależne. Zakres tej reprezentacji podlega jednak istotnemu ograniczeniu, gdyż obejmuje jedynie podjęcie uchwały (zarządzenia) w sprawie zaskarżenia aktu nadzoru. W konsekwencji tego, w sytuacji kiedy akt współdziałania dotyczy rady gminy, generalne uprawnienia wójta do reprezentacji gminy wynikające z art. 31 u.s.g. podlegają w takim (tylko w takim) zakresie ograniczeniu15. Przepis art. 98 ust. 3a przewiduje swoistą sukcesję w zakresie reprezentacji gminy. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Jak się jednak wydaje, mimo wyraźnego wskazania na sukcesję legitymacji rady gminy nowej kadencji jedynie wobec rozstrzygnięć nadzorczych powinna ona obejmować także pozostałe akty nadzoru wymienione w art. 98 ust. 1, w tym akty współdziałania. Trudno wskazać argumenty na rzecz odmiennego stanowiska. Nie można przecież, wbrew podstawowym zasadom determinującym samodzielność gminy, pozbawić jej prawa do sądu. Co więcej, przytoczony argument przemawia na rzecz sukcesji legitymacji także w odniesieniu do wójta nowej kadencji. Podstawą zaskarżenia aktu współdziałania przez gminę (związek międzygminny) jest naruszenie interesu prawnego, uprawnienia albo kompetencji. Należy jednak podkreślić, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonych aktów z obiektywnym porządkiem prawnym. Zatem zadaniem sądu jest zbadanie, czy akt nadzoru był zgodny z prawem, czy też nie, a nie tylko to, czy narusza on interes prawny, uprawnienie lub kompetencję danej gminy16. W związku z tym pojawia się pytanie, czy przesłanka ta odgrywa jakąkolwiek rolę. Nie wydaje się możliwe, aby sąd administracyjny mógł oddalić skargę, jeżeli akt nadzoru naruszył wprawdzie prawo, ale nie naruszył interesu prawnego, uprawnienia czy kompetencji gminy17. Problematyczne jest także, przyjęte w komentowanym przepisie art. 98 ust. 3, rozdzielenie interesu prawnego, uprawnień i kompetencji. Jak się wydaje, w pojęciu „interesu prawnego” mieszczą się tak uprawnienia, jak i kompetencje. Przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akt współdziałania jest wniesienie jej w terminie 30 dni od daty doręczenia tego aktu oraz podjęcie w tej kwestii uchwały (zarządzenia) przez organ, którego akt dotyczy. Uchwała (zarządzenie) powinna być podjęta w terminie do wniesienia skargi18. WSA w Opolu w postanowieniu dnia 9 października 2008 r., II SA/Op 517/08 ( LEX nr 504535), dotyczącym rozstrzygnięć nadzorczych, przyjął: „Skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.s.g. 30-dniowym terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez załączenia uchwały rady gminy o wniesieniu skargi uznać należy zatem za brak formalny tej skargi, który w świetle art. 49 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. może być uzupełniony na wezwanie sądu, który wzywa stronę skarżącą do jego uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Fakt poinformowania radnych zarówno o treści rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i o treści skargi wniesionej do sądu, a także okoliczność, że radni nie kwestionowali skargi, nie mogą stanowić braku formalnego skargi”. Wyrażony przez Sąd pogląd w pełni należy odnieść do aktów współdziałania. Akt współdziałania jest aktem administracyjnym szczególnego rodzaju, niebędącym decyzją administracyjną. Nie mają do niego zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące wykonalność (skuteczność) decyzji administracyjnych. Przepis art. 98 ust. 4 nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć nadzorczych i aktów współdziałania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To odesłanie nie obejmuje zatem regulacji kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych. W świetle przepisu art. 98 ust. 5 rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Ze względu na brak jakichkolwiek regulacji w tym zakresie odnoszących się do aktów współdziałania, jak i zbliżony charakter tych aktów do rozstrzygnięć nadzorczych problem ich wykonalności (skuteczności) należałoby więc łączyć z ich prawomocnością, rozumianą jako niezaskarżalność aktu do sądu administracyjnego 19 . Do rozważenia pozostaje problem, czy nie są one jednak wykonalne już z momentem doręczenia organowi gminy z tej racji, że nie stanowią samodzielnych rozstrzygnięć, ale są elementem procesu decyzyjnego organów gminy. Przyjęcie pierwszego z zaprezentowanych stanowisk skutkuje zatamo- jesień 2010 23 DZIAŁ NAUKOWY waniem tego procesu do czasu uzyskania prawomocności (rozumianej jako niezaskarżalność aktu współdziałania do sądu administracyjnego) Oznaczałoby to, że stosownie do przepisu art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nieprawomocny akt współdziałania nie wywierałby skutku prawnego i rozstrzygnięcie organu gminy, którego ważność jest od niego uzależniona, nie dochodzi do skutku w okresie tej nieprawomocności. Akt współdziałania stawałby się wykonalny dopiero z chwilą uzyskania prawomocności. 5. Uwagi końcowe Teza o potrzebie ochrony samodzielności gminy nie budzi zastrzeżeń. Ochrona ta obejmuje zarówno obszar cywilnoprawnych uprawnień gminy, jak i uprawnień publicznoprawnych. Akty współdziałania, określone w art. 89 u.s.g., odnoszą się do rozstrzygnięć pozostających w zakresie właściwości (kompetencji) organów gminy, warunkując ich ważność. Tym samym, zwłaszcza w przypadku bezczynności w ich podejmowaniu albo też podjęciu z przekroczeniem uprawnień organu współdziałającego, mogą one ograniczać kompetencje gminy, co uzasadnia poszukiwanie rozwiązań prawnych, gwarantujących gminie stosowną ochronę wobec tego rodzaju oddziaływań. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym zwraca się przede wszystkim uwagę na ochronę realizowaną przez sądy, co pozostaje standardem konstytucyjnym. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Standard ten jest zachowany wobec aktów współdziałania określonych w art. 89 u.s.g., ze względu na możliwość zaskarżania ich przez gminę do sądu administracyjnego w oparciu o art. 98 u.s.g. w związku z art. 3§ 2 pkt 7 u.p.p.s.a. Można oczywiście rozważać, czy poza zakresem art. 89 nie pozostają takie akty współdziałania, które także mogą ograniczać uprawnienia organów gminy, i czy w stosunku do nich gminie przysługuje ochrona sądowa. Jeśli dopuszczalność skarżenia tego rodzaju aktów do sądu administracyjnego będzie wynikała z przepisów szczególnych, to problem nie istnieje. Jeśli zaś w przepisach szczególnych nie znajdujemy odpowiedzi na to pytanie, to konieczne będzie podjęcie zabiegów interpretacyjnych, zmierzających do otwarcia drogi do sądu (np. poprzez analizę zakresu pojęcia „akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego” zamieszczonego w art. 3§ 2 pkt 7 u.p.p.s.a. ). Funkcję ochronną pełni także konstrukcja domniemanej akceptacji rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ gminy w sytuacji, kiedy w zakreślonym terminie upoważniony organ nie zajmie stanowiska w sprawie. Z punktu widzenia czysto formalnego rozstrzygnięcie organu gminy, mimo braku stanowiska innego organu wymaganego przepisami prawa materialnego, będzie ważne i skuteczne. Rozważając tę kwestię w płaszczyźnie materialnej, można dojść do przekonania, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę jest zbyt radykalne. Istotą współdziałania jest bowiem możliwość merytorycznego wyrażenia stanowiska w określonej sprawie, która pozostaje w zakresie właściwości organu uprawnionego do współdziałania i tym samym oddziaływanie na rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy. Zauważyć trzeba, że w przypadku aktów współdziałania przybierających postać zatwierdzenia i uzgod- nienia oddziaływanie to ma decydujący wpływ na byt prawny rozstrzygnięcia organu gminy. Inaczej będzie w przypadku opinii, która powinna być wyrażona, natomiast jej nieuwzględnienie nie ma zasadniczego wpływu na losy rozstrzygnięcia. Być może w pierwszym przypadku (uzgodnienia i zatwierdzenia) ustawodawca powinien stworzyć organom współdziałającym dodatkową możliwość wyrażenia stanowiska, np. przewidując obowiązek wezwania przez organ gminy do podjęcia aktu współdziałania w zakreślonym terminie. Dopiero upływ tego terminu skutkowały domniemaniem akceptacji rozstrzygnięcia w brzmieniu przedłożonym przez gminę. Pewnym ograniczeniem ochrony wynikającej z art. 89 ust. 2 jest fakt, że wyraźnie wiąże on domniemanie akceptacji rozstrzygnięcia organu gminy w brzmieniu przedłożonym przez niego z sytuacją, kiedy organ współdziałający nie zajmie stanowiska w wyznaczonym terminie. Nie wyjaśnia natomiast, co w przypadku zajęcia stanowiska jedynie w odniesieniu do części rozstrzygnięcia, nie na temat czy też wyrażenia stanowiska negatywnego. W tym ostatnim przypadku gmina w zasadzie nie dysponuje żadnymi środkami ochrony prawnej. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach środki takie będą jej przysługiwały. Dotyczy to w szczególności aktów współdziałania podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, przybierających formę uchwał i zarządzeń organów gminy (art. 101 u.s.g.), uchwał organów powiatu (art. 87 u.s.p.) oraz aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy samorządu województwa (art. 90 u.s.w.). O ile akty takie naruszają interes prawny gminy, dysponuje ona legitymacją skargową, pozwalającą na zaskarżanie ich do sądu administracyjnego. Na podobnych zasadach gmina może skarżyć akty prawa miejscowego podejmowane przez wojewodę oraz organy administracji niezespolonej administracji rządowej20. Na marginesie zauważyć należy, że organ współdziałający (którym może być organ innej gminy) jest pozbawiony ochrony prawnej (w tym sądowej). Można jedynie rozważać, czy w pewnych przypadkach nie przysługuje mu prawo zaskarżenia rozstrzygnięć organu gminy (przybierającego postać uchwały rady lub zarządzenia wójta) na podstawie art. 101 u.s.g. Oczywiście, warunkiem dysponowania legitymacją skargowa będzie naruszenie jego interesu prawnego. Pozostaje pytanie o umocowanie tego interesu w normach prawa materialnego określających kompetencje organu administracji publicznej. Poczynione wyżej uwagi dotyczyły kwestii związanych z ochroną gminy wobec aktów współdziałania. Pozostają one aktualne także w przypadku samorządu powiatowego oraz wojewódzkiego ze względu na analogiczne (do art. 89 u.s.g.) rozwiązania przyjęte w art. 77b u.s.p. i art.80a u.s.w. jesień 2010 prof. dr hab. ANDRZEJ MATAN Autor jest profesorem w Katedrze Prawa i Postępowania Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach oraz Prezesem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie 24 DZIAŁ NAUKOWY Przypisy: 1 sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 83. W przepisach prawa materialnego administracyjnego znajdujemy przykłady 11 B. Dolnicki, Klasyfikacja środków nadzorczych nad samorządem terytorial- takich aktów. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie, będący aktem prawa miejscowego, uchwala rada gminy po zasięgnięciu opinii po- nym w ustawodawstwie polskim, ST 1997, nr 6, s. 47. 12 Tak B. Dolnicki, Samorząd terytorialny…, s. 405; G. Jyż, [w:] A. Szewc, wiatowego inspektora sanitarnego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie…, s. 428; Z. Leoński, Nadzór nad 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, tekst jednolity z 2005 r., Dz.U. samorządem terytorialnym w świetle ustawy z 8 marca 1990 r., PiP 1990, z. 12, s. 57. nr 236, poz. 2008 ze zm.). Plan ochrony parku kulturowego sporządza wójt (burmistrz, prezydent miasta) w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwato- 13 W przepisach prawnych mogą być używane pojęcia: „w porozumieniu”, „po rem zabytków (art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie za- porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu” lub „wymagające uzgod- bytków i opiece nad zabytkami, Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). Plan ten nienia”, „za zgodą”, „po wyrażeniu zgody”. Wszystkie te pojęcia zakładają jed- wymaga ponadto zatwierdzenia przez radę gminy. Statut publicznego nolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w zakładu opieki zdrowotnej, podobnie jak i zmiany do statutu, uchwala rada danej sprawie. Moim zdaniem, wszystkie tak określone sposoby społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utwo- współdziałania mieszczą się w „zatwierdzeniu” lub „uzgodnieniu”, o jakich rzył zakład (organem tworzącym może być jednostka samorządu teryto- traktuje art. 80a u.s.w. (R. Skwarło, Glosa do wyroku WSA z dnia 21 czerwca 2006 r., IV SA/Wr 432/05, ST 2008 r., nr 11, s. 86). rialnego) (art. 39 ust. 2i 3 ustawy z dnia 30.07.1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, tekst jednolity z 2007 r., Dz.U. nr 14, poz. 89 ze zm.). 2 14 A. Kisielewicz, Wygaśnięcie mandatu radnego w orzecznictwie Naczelnego 15 Podobnie T. Woś, Skarga gminy do NSA na rozstrzygnięcie organu nadzor- B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Warszawa 2009, wyd. 4, s. 404, G. Jyż, [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komen- Sądu Administracyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2005 r., nr 8, s. 112. czego – aspekty procesowe, PiP 1993, nr 7, s. 45. Jego zdaniem w postępowa- tarz, Warszawa 2010, wyd. 3, s. 685. 3 A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Ko- 4 7 8 terytorialnym, PiP 1991, nr 10, s. 48-49. 17 A. Agopszowicz, [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa..., s. 504. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorial- Podobnie T. Woś, Skarga gminy…, s. 44. 18 nego, ST 2001, nr 1-2, s. 97. 6 J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem Zatwierdzenie, uzgodnienie i opinia dokonywane w trybie art. 89 u.s.g. dalej będą określane jako „akty współdziałania”, co najlepiej oddaje ich istotę. 5 niu przed sądem administracyjnym reprezentować gminę może tylko wójt. 16 mentarz, Warszawa 1999, s. 485. W. Chróścielewski, Sądowa kontrola rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 71. samorządu terytorialnego, „Samorząd Terytorialny” 1994, nr 10, s. 54. 19 Tamże, s. 71 B. Dolnicki, Wykonalność a prawomocność rozstrzygnięć nadzorczych organów P. Chmielnicki, [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, nadzoru na samorządem terytorialnym, [w:] Adminstracja i prawo admi- P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, pod red. P. Chmielnickiego, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, s. 644. Dalej powoływany jako nistracyjne u progu trzeciego tysiąclecia, Łódź 2000, s. 49-60. 20 Art. 63 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206). P. Chmielnicki, [w:] P. Chmielnicki, (red), Komentarz… 9 Tamże, s. 645. 10 T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA W POSTĘPOWANIACH ADMINISTRACYJNYCH W SPRAWACH OCHRONY ŚRODOWISKA Prof. dr hab. B O G U SŁ AW SYGIT, dr Z BIGNIEW BUKOWSKI 1. Wstęp Społeczny udział w sprawach dotyczących środowiska jest jedną z podstawowych kwestii regulowanych w ostatnich latach tak w prawie międzynarodowym, jak i prawie Unii Europejskiej1. W jednym z kluczowych dokumentów konferencji ONZ z Rio de Janeiro z 1992 r. - Agendzie 21 odpowiednie regulacje zawarto w rozdziale 8 „Włączenie problemów środowiska i rozwoju do procesu podejmowania decyzji”. Ich celem stało się zagwarantowanie jak najszerszego udziału społecznego w procesach decyzyjnych związanych z polityką, planowaniem i zarządzaniem. Udział społeczny polega na stworzeniu prawnej możliwości uczestnictwa w specjalnym postępowaniu, toczącym się w ramach postępowania administracyjnego (w przypadku decyzji administracyjnych) lub legislacyjnym (w przypadku planów i programów) osobie, która nie musi wykazać przy tym swojego interesu prawnego bądź faktycznego i ma prawo składania uwag i wniosków. Jednakże wnioski te i uwagi nie muszą być obligatoryjnie przez organ prowadzący postępowanie uwzględnione – jest to swobodna decyzja organu. Jednym z istotnych celów tej procedury jest umożliwienie się wypowiedzenia co do danego działania (czy działań) przed jesień 2010 25 DZIAŁ NAUKOWY podjęciem przez organ rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ma on wówczas w przypadku złożenia zasadnych wniosków możliwość ich uwzględnienia. Jest tutaj także czas na wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, jakie są w sprawie zgłaszane, tak aby nie dopuścić do społecznych protestów lub je zminimalizować. Procedura udziału społecznego zaczyna być wprowadzana dla coraz większej liczby rozstrzygnięć, co zdaje się potwierdzać zasadność wyżej wspomnianych założeń. Jej rozwój przebiegał od pojedynczych decyzji w sprawach jednostkowych, które budzą największe zainteresowanie lokalnie, do programów i planów, które są przesłankami indywidualnych postanowień podejmowanych tak przez władze publiczne, jak i często prywatne podmioty działające na rynku2. W artykule przedstawiono w sposób ogólny procedurę udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji administracyjnych w prawie międzynarodowym, unijnym i krajowym. Szczegółowo natomiast skoncentrowano się na wpływie tej procedury na postępowanie dowodowe. Pominięto procedurę udziału społeczeństwa w podejmowaniu dokumentów (mimo wielu podobieństw pomiędzy nimi) oraz kwestię uprawnień organizacji ekologicznych, jako sprawy odrębne, wymagające osobnego rozpatrzenia i rozwinięcia. 2. Udział społeczeństwa w prawie międzynarodowym Problematyka udziału społeczeństwa uregulowana została na poziomie prawa międzynarodowego w konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska3. Przepisy dotyczące bezpośrednio udziału społecznego znajdują się w jej artykułach 6-8. Każdy z nich odnosi się do odrębnego typu aktu. Art. 6 do decyzji dotyczących konkretnych przedsięwzięć, art. 7 do planów, programów i wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska, a art. 8 do przygotowywania przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych. Różny jest natomiast walor prawny tych przepisów oraz stopień rozbudowania procedur. W pełni obligujące dla państw są przepisy art. 6. Są one także najbardziej skonkretyzowane i procedura jest najszersza. Lista przedsięwzięć, na podjęcie których decyzje objęte są udziałem społecznym, określona została w załączniku I. Ponadto państwa w swoim ustawodawstwie określają zakres stosowania tych przepisów do decyzji nieobjętych zakresem tego załącznika, ale które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. Lista ta w zasadzie odpowiada przedsięwzięciom wymagającym według prawa unijnego czy polskiego oceny oddziaływania na środowisko oraz pozwolenia zintegrowanego4. Przyjęta procedura przewiduje poinformowanie na wczesnym etapie podejmowania decyzji zainteresowanej społeczności, przez którą rozumie się część społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowaniu decyzji dotyczącej środowiska, w tym organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym. Bardzo szczegółowo określono treść tego powiadomienia i towarzyszących mu dokumentów. Informacje przekazywane w ramach tej procedury powinny być bezpłatne. Winna ona być podjęta na tyle wcześnie, aby wszelkie warianty były możliwe. Muszą zostać zapewnione także rozsądne ramy czasowe, umożliwiające efektywny udział społeczny. – postępowanie składa się z trzech etapów: – powiadomienia o planowanym przedsięwzięciu; składania przez społeczeństwo w formie pisemnej lub na rozprawie publicznej lub przesłuchaniu z udziałem wnioskodawcy, uwag, informacji, analiz i opinii odnoszących się do planowanego przedsięwzięcia; – powiadomienia o podjętej przez władzę publiczną decyzji w zakresie przedsięwzięcia. W decyzji takiej winny być należycie uwzględnione rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa. Art. 7 dotyczący planów, programów i wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska ma także obligujący państwa charakter, lecz pozostawiono tu im o wiele większą swobodę regulacji prawnej, przyjmując jedynie stosunkowo ogólne przepisy utrudniające jego praktyczne, bezpośrednie stosowanie. Strony mają podjąć praktyczne lub inne postanowienia dla zagwarantowania tegoż udziału w ramach przejrzystych i bezstronnych mechanizmów, zapewniając społeczeństwu wcześniej niezbędne informacje. Najsłabszy prawnie walor ma art. 8. Zakłada on, że państwa będą się starać promować taki typ udziału społecznego – nie obliguje to do bezwzględnego wprowadzenia takich przepisów. Pokazuje to bardziej kierunki rozwoju prawa krajowego w tym zakresie, wytyczając nowe standardy „zielonej demokracji”. Notabene coraz częściej w różnych formach mamy do czynienia z konsultacjami społecznymi przed przyjęciem najrozmaitszych aktów prawnych, nie tylko związanych z ochroną środowiska. Zasada taka przyjmowana jest w coraz większej liczbie państw demokratycznych. 3. Udział społeczeństwa w prawie unijnym Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawach ochrony środowiska wymagany jest przez szereg przepisów wspólnotowych – na czele z dyrektywą 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. wprowadzającą udział społeczny przy podejmowaniu pewnych planów i programów dotyczących środowiska oraz zmieniającej w zakresie udziału społecznego i dostępu do sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, ale też przez dyrektywy dotyczące: zapobiegania poważnym awariom tzw. Seveso II, w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska genetycznie zmodyfikowanych organizmów czy w sprawie oceny i zarządzania hałasem w środowisku5. Przyjęcie zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus przez Unię Europejską nastąpiło właśnie w drodze dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE z dnia 26 maja 2003 r. wprowadzającej udział społeczny przy podejmowaniu pewnych planów i programów dotyczących środowiska oraz zmieniającej w zakresie udziału społecznego i dostępu do sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE6. Jako bezpośredni cel jej podjęcia wymieniono w art. 1 implementację zobowiązań wynikających z Konwencji z Aarhus, w szczególności poprzez: a) zapewnienie udziału społeczeństwa względem sporządzania niektórych planów i programów odnoszących się do środowiska; jesień 2010 26 DZIAŁ NAUKOWY b) polepszenie udziału społeczeństwa i wprowadzenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie indywidualnych ocen oddziaływania na środowiska oraz pozwolenia zintegrowanego. Wśród podstawowych przesłanek, na których oparto dyrektywę, przyjęto konieczność zagwarantowania efektywnego udziału społecznego, umożliwiającego społeczeństwu wyrażenie swojej opinii, a podejmującemu decyzję wzięcia ich pod uwagę. Ma to służyć zwiększeniu odpowiedzialności i przejrzystości procesu podejmowania rozstrzygnięć, wpływając w ten sposób na zwiększenie publicznej świadomości w sprawach środowiskowych. Udział społeczny obejmuje także uczestnictwo stowarzyszeń, organizacji i grup, w szczególności pozarządowych organizacji ekologicznych. Zgodnie z VI programem działań Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska celowi temu ma służyć wzmocnienie organizacyjne takich organizacji m.in. poprzez ich wsparcie finansowe przez Unię. Dyrektywa 2003/35/WE jest pierwszą dyrektywą dotyczącą bezpośrednio procedury udziału społecznego. Pomimo iż wprowadza ona zmiany do dwóch już istniejących dyrektyw, sama zawiera normy odnoszące się bezpośrednio do udziału społecznego w podejmowaniu enumeratywnie w niej wymienionych planów i programów. Stanowi więc pierwszy krok w kierunku wydzielenia samej procedury społecznej partycypacji z innych przepisów proceduralnych oraz skodyfikowania jej. Dyrektywa przewiduje szeroką wykładnię pojęcia „społeczeństwo” w ślad za Konwencją z Aarhus – oznacza ono jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy. W znacznym stopniu to więc państwa w krajowym ustawodawstwie precyzują, kto może wziąć udział w tym postępowaniu. Państwa mają zapewnić wczesną i efektywną możliwość udziału w przygotowywaniu, zmianach i ocenach planów i programów określonych w załączniku I7. W przepisach podkreślono zwłaszcza konieczność ustalenia takich ram czasowych, które dostarczą wystarczającą ilość czasu do uczestnictwa w postępowaniu. Powyższe programy są często wysoce specjalistyczne i wymagają przeprowadzenia ich dogłębnej analizy przez fachowców. Procedura udziału społecznego obejmuje następujące działania. Po pierwsze poinformowanie społeczeństwa poprzez ogłoszenia lub w inny sposób np. przez elektroniczne media o projekcie planu czy programu. Informacja ta musi zawierać sposób uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz określenie kompetentnych władz w tym zakresie. Dalej społeczeństwo musi mieć możliwość złożenia wniosków i uwag, zakładając, że istnieje możliwość wyboru opcji alternatywnych programu lub planu. Po złożeniu uwag i wniosków następuje już proces podejmowania rozstrzygnięcia, w którym bierze się pod uwagę rezultaty udziału społecznego. Wreszcie podawana jest do publicznej wiadomości powzięta decyzja wraz z jej uzasadnieniem, które zawiera informacje o procesie udziału społecznego. 4. Udział społeczeństwa w prawie polskim Przepisy o udziale społeczeństwa pojawiły się już w ustawie z dnia z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na śro- dowisko (Dz.U. z 2000 r. nr 109, poz. 1157 z późn.zm.). Regulacja ta została wkrótce przeniesiona do pierwotnego tekstu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska8. Aktualna regulacja dotycząca udziału społeczeństwa w ochronie środowiska znajduje się w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 z późn.zm.). W ustawie tej zmieniono strukturę, uporządkowano i rozbudowano przepisy dotyczące tej procedury. Regulacje dotyczące udziału społeczeństwa znajdują się w różnych miejscach ustawy. W dziale pierwszym zawierającym przepisy ogólne wprowadzono zasadę powszechnego prawa uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 5). Problematyce udziału społeczeństwa w ochronie środowiska poświęcony jest cały dział III składający się z czterech rozdziałów: przepisy ogólne (rozdział 1) udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji (rozdział 2) udział społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów (rozdział 3) oraz uprawnienia organizacji ekologicznych (rozdział 4). W rozdziale pierwszym znajdują się przepisy o charakterze ogólnym i nadrzędnym wobec pozostałych rozdziałów. Wprowadzono tam powszechne prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 29) oraz wskazano na obowiązek organów administracji właściwych do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, do zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą (art. 30). Regulacje szczegółowe związane z postępowaniem administracyjnym znajdują się w rozdziale drugim – udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Zgodnie z nimi oraz znajdującymi się w kolejnym rozdziale i przepisach szczegółowych procedura ta wymagana jest przy m.in. następujących postępowaniach: 1. opracowywaniu polityk, strategii, planów i programów wymagających postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; 2. opracowywaniu polityki ekologicznej państwa i programów ochrony środowiska, 3. opracowywaniu programów naprawczych; 4. wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko; 5. ponownej ocenie oddziaływania na środowisko; 6. ocenie oddziaływania na obszary Natura 2000; 7. wydawaniu pozwoleń zintegrowanych; 8. opracowywaniu zewnętrznego planu operacyjno-ratowniczego związanego z ryzykiem awarii przemysłowych; 9. niektórych postępowaniach określonych w ustawie z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U. nr 76, poz. 811 z późn. zm.)9. Procedura udziału społeczeństwa dla postępowań indywidualnych składa się z następujących faz: 1. podanie do publicznej wiadomości informacji o udziale społeczeństwa; 2. zapoznanie się z dokumentacją sprawy; jesień 2010 27 DZIAŁ NAUKOWY 3. złożenie uwag i wniosków; 4. fakultatywnie rozprawa administracyjna; 5. rozpatrzenie przez organ uwag i wniosków; 6. podanie do publicznej wiadomości o podjęciu rozstrzygnięcia i możliwości zapoznania się z nim. W postępowaniu z udziałem społeczeństwa uczestniczyć może zgodnie z ustawą każdy. Obejmuje to pojęcie zarówno osoby fizyczne, niezależnie od wieku, obywatelstwa, miejsca zamieszkania oraz interesu prawnego lub faktycznego w sprawie, jak i jednostki organizacyjne, instytucje czy organizacje, niezależnie od ich siedziby czy wyżej określonych interesów w sprawie. Prawo to przysługuje także stronom postępowania oraz organizacjom uczestniczącym na prawach strony10. Uczestniczący w tym postępowaniu nie stają się stronami w rozumieniu k.p.a. w postępowaniu o wydanie konkretnej decyzji. Pierwszą czynnością postępowania z udziałem społeczeństwa jest podanie do publicznej wiadomości informacji o procedurze udziału społeczeństwa11, przy czym powiadomienie musi zawierać konkretnie określone informacje12. Zapoznanie się z dokumentacją sprawy polega na wglądzie do wniosku w sprawie wydania decyzji lub projektu programu, planu czy innego dokumentu wraz z całą towarzyszącą im informacją, o ile nie została na podstawie odrębnych przepisów wyłączona ich jawność. W przypadku wniosków o wydanie decyzji, ponieważ zostały one zamieszczone w publicznie dostępnym wykazie, oznacza to dostęp w tym samym dniu i bez opłaty za wyszukiwanie informacji. Zgłaszanie uwag i wniosków13 następuje w wyznaczonym terminie 21-dniowym14. W powiadomieniu musi być wskazane miejsce ich składania. W okresie pomiędzy powiadomieniem a rozpatrzeniem zgłoszonych uwag i wniosków organ administracji ma również możliwość przeprowadzenia publicznej rozprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie o tym organ podejmuje na podstawie przepisów działu II rozdziału 5 k.p.a.15. Udział społeczeństwa ma z reguły miejsce w potencjalnie konfliktogennych postępowaniach, w których przeprowadza się tę procedurę m.in. po to, żeby tych konfliktów uniknąć lub je maksymalnie złagodzić. Ma to mieć miejsce przez m.in. dostarczenie społeczeństwu odpowiednich informacji (w tym zweryfikowanych przez organy administracji), zagwarantowanie mu możliwości składania uwag i wniosków i uzyskania na nie odpowiedzi, co ma bezpośrednio miejsce właśnie w trakcie rozprawy (ewentualnie w późniejszym czasie, jeśli odpowiedź nie może być natychmiast udzielona). Zauważyć przy tym trzeba, że przepisy k.p.a. dotyczące rozprawy administracyjnej nie są w ogóle dostosowane do jej otwartego charakteru. Kodeks postępowania administracyjnego dotyczy rozprawy o charakterze zamkniętym dla uczestników postępowania administracyjnego (chociaż oczywiście pamiętać trzeba o możliwości zaproszenia przez organ także innych podmiotów na bazie art. 90 § 3). Zupełnie inny charakter ma mieć rozprawa otwarta dla społeczeństwa. Specyfiki tej nie dostrzeżono w ustawodawstwie regulującym udział społeczeństwo nakazując choćby ogólnie stosować odpowiednio przepisy o rozprawie z k.p.a. (z jednym wyjątkiem art. 91 § 3), przy czym wydaje się, że nawet odpowiednie stosowanie nie rozwiązałoby wszelkich problemów (chociażby kwestia podpisania protokołu, zabierania głosu, udzielania wyjaśnień). Kolejnymi etapami procedury są rozpatrzenie zgłoszonych uwag i wniosków oraz podanie do publicznej wiadomości przez organ administracji właściwy do wydania decyzji informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. Do sposobu wykorzystania zgłoszonych uwag i wniosków organy obowiązkowo ustosunkowują się bądź w uzasadnieniach do decyzji, bądź w załącznikach do przyjętych dokumentów, przy czym jest to indywidualne stanowisko do pojedynczych złożonych uwag i wniosków, a nie zbiorowe do wszystkich16. 5. Istota postępowania dowodowego Celem postępowania dowodowego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Oznacza to poznanie tego fragmentu rzeczywistości, który jest przedmiotem postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie17. Postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ciążący na organie administracji zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Przekonanie o istnieniu bądź nieistnieniu określonych faktów następuje najczęściej poprzez dowody. Dowodem może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przedmiotem dowodu są tylko fakty, które mają znaczenie dla sprawy, a nie jakiekolwiek okoliczności. Te muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Kodeks postępowania administracyjnego określa następujące typy dowodów: dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie stron, oświadczenia stron (art. 75 § 1). Nie jest to jednak katalog zamknięty. Dopuszczalne są też wszelkie inne środki, takie jak przykładowo opinie instytutów naukowych czy naukowo-badawczych, filmy, fotokopie, plany, rysunki, taśmy dźwiękowe, billingi telefoniczne18. Z zasady oficjalności (art. 77 § 1 k.p.a.) wynika, że organ ma obowiązek przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Do organu należy ocena, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Z żądaniem przeprowadzenia dowodu może także wystąpić strona (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ może nie uwzględnić tego żądania tylko wtedy, gdy nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy administracyjnej, czyli dotyczyć przedmiotu sprawy i mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu administracyjnym przyjęta została zasada swobodnej oceny dowodów przez organ. Oznacza to, że ocenia on samodzielnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. 6. Udział społeczeństwa a kwestie dowodowe W procedurze udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji kwestie dowodowe związane będą z możliwością składania jesień 2010 28 DZIAŁ NAUKOWY uwag i wniosków oraz obowiązkiem rozpatrzenia ich przez organ prowadzący postępowanie. Pamiętać tu trzeba o tym, że procedura udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji nie ma charakteru samodzielnego (w przeciwieństwie do udziału społeczeństwa w opracowywaniu dokumentów), jest zawsze towarzyszącą konkretnemu postępowaniu administracyjnemu, a zatem znajduje do niej zastosowanie k.p.a. (z wyjątkiem wyłączonego w art. 32 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko działu VIII k.p.a.). Pierwszą kwestią wymagającą rozpatrzenia jest charakter uwag i wniosków. Pojęcia te nie zostały w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zdefiniowane. Przyjąć można, że uwaga ma charakter wtórny w stosunku do przedstawionej dokumentacji sprawy administracyjnej, a wniosek ma charakter pierwotny, wskazując na jakiś nowy element. Uwagi i wnioski mogą dotyczyć zarówno kwestii proceduralnych, jak i materialnych. Ich zakres nie został w żaden sposób ograniczony, jest nim więc problematyka danej sprawy administracyjnej. Mogą więc także, w szczególności wnioski, dotyczyć przeprowadzenia dowodów. Takie uwagi i wnoszone wnioski muszą być w trakcie 21-dniowego terminu do ich składania (musi on być w sposób jednoznacznie konkretny określony w pierwszym powiadomieniu o udziale społeczeństwa) w sposób określony w art. 34 omawianej ustawy. Kwestią otwartą pozostaje to, czy taki charakter mają też uwagi i wnioski składane w trakcie fakultatywnej rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa. Jeżeli rozprawa odbywa się w trakcie 21-dniowego terminu do ich składania, należy je uznać za uwagi i wnioski w rozumieniu tych przepisów, tym bardziej że zostają złożone w sposób przewidziany w art. 34 (z reguły ustnie do protokołu). Jeśli natomiast rozprawa odbywa się już po tym terminie, w związku z art. 35 nie będzie już konieczności zastosowania wymogów z art. 37 (czyli ich rozpatrzenia, a w następstwie także poinformowania o sposobie wykorzystania w uzasadnieniu). Notabene należy tutaj zauważyć, że możliwość złożenia uwag i wniosków przez każdego powoduje znaczące rozszerzenie kręgu podmiotów, które mogą składać wnioski dowodowe (właściwie trudno sobie wyobrazić szersze jego rozszerzenie, bo to obejmuje już każdego). Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie określonej decyzji administracyjnej decyduje o uwzględnieniu wniosku kierując się wyżej przytaczanymi przepisami k.p.a. Jednakże obligatoryjne jest rozpatrzenie wniosku złożonego w terminie i indywidualne ustosunkowanie się do niego. Jego zewnętrzną oznaką jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób wniosek został wzięty pod uwagę i w jakim zakresie uwzględniony. Organ musi się więc merytorycznie do niego odnieść i bez względu na to, czy jest on uwzględniony czy odrzucony, wyjaśnić swoje rozstrzygnięcie, a wszystkie związane z tym argumenty przedstawić formalnie w uzasadnieniu decyzji. Procedura udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji nie pozwala niezadowolonym ze sposobu załatwienia ich wniosku, w tym dowodowego, na zaskarżenie takiego rozstrzygnięcia. Jednakże każda ze stron postępowania może użyć takiego argumentu w swoim odwołaniu. 7. Podsumowanie Procedura udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji regulowana jest zarówno przez prawo międzynarodowe, prawo unijne, jak i prawo krajowe. Odgrywa ona istotną społeczną rolę, umożliwiając wypowiedzenie się w ważnych sprawach z zakresu ochrony środowiska wszelkim możliwym przedstawicielom społeczeństwa. Organy administracji prowadzące określone postępowania mają natomiast obowiązek ustosunkowania się do tego głosu społecznego. Nie jest to konieczność uwzględnienia składanych uwag i wniosków, gdyż te mogą mieć także niezasadny charakter. Organ musi jednakże uzasadnić zaprezentowane przez siebie stanowisko. W ten sposób społeczeństwo uzyskało bezpośredni wpływ na postępowanie administracyjne w niektórych sprawach z ochrony środowiska. Wpływ ten jest na tyle ważki, że może od niego zależeć zakres postępowania dowodowego, tego podstawowego nurtu procedury administracyjnej, zmierzającego do wydania merytorycznie uzasadnionego rozstrzygnięcia. prof. dr hab. BOGUSŁAW SYGIT Autor jest kierownikiem Zakładu Kryminalistyki w Katedrze Postępowania Karnego i Kryminalistyki Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego dr ZBIGNIEW BUKOWSKI Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Administracyjnego i Prawa Ochrony Środowiska Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy Przypisy: 1 Zob. szerzej: J. Jabłoński, Udział społeczeństwa w ochronie środowiska w świetle 2 W szczególności stwarzających w Polsce znaczne problemy przedsięwzięć in- prawa międzynarodowego i wewnętrznego, Warszawa 2002. westycyjnych. Zob. B. Sygit, A. Baranowski, Inwestycje infrastruktury liniowej – problematyczny społecznie obszar działania administracji, „Casus” 2010, nr 56, s. 6-9. 3 J. Jendrośka, W. Radecki, Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z komentarzem, Wrocław 1999, s. 83-98. 4 J. Jendrośka, Konwencja z Aarhus, Prawo i Środowisko 1999, nr 2, s. 46. 5 Z. Bukowski, Nowe przepisy Unii Europejskiej o udziale społeczeństwa 6 Directive 2003/35/EC of the European Parliament and of the Council of 26 w ochronie środowiska, Prawo i Środowisko 2003 nr 3, s. 27-35. May 2003 providing for public participation in respect of the drawing up of certain plans and programmes relating to the environment and amending with regard to public participation and access to justice Council Directives 85/337/EEC and 96/61/EC; O.J. L 2003.156.17. 7 Wynikają one z następujących przepisów: art. 7(1) dyrektywy Rady 75/442/EWG z dnia 15 lipca 1975 r. o odpadach – akt ten został zastąpiony dyrektywą Rady 2006/12/WE z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE nr L 114, 27.4.2006, s. 9); - art. 6 dyrektywy Rady 91/157/EWG z dnia 18 marca 1991 r. o bateriach i akumulatorach zawierających pewne niebezpieczne substancje; - art. 5 (1) dyrektywy Rady 91/676/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniem azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych; - art. 6 (1) dyrektywy Rady 91/689/EWG z dnia 12 grudnia 1991 r. o odpadach niebezpiecznych, art. 14 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 94/62/WE z dnia 20 grudnia 1994 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych; - art. 8 (3) dyrektywy Rady 96/62/WE z dnia 27 września 1996 r. o ocenie jesień 2010 i zarządzaniu jakością powietrza atmosferycznego. 29 DZIAŁ NAUKOWY 5) możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy1 oraz o Wyłączone są jedynie programy lub plany służące potrzebom obrony narodowej lub nagłym wypadkom. Przepisów tych nie stosuje się także do pla- miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; nów i programów dla których procedura udziału społecznego wynika z 6) możliwości składania uwag i wniosków; dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 7) sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 2001 r. w sprawie oceny oddziaływania na środowisko niektórych planów i 21-dniowy termin ich składania; programów oraz z dyrektywy ramowej Parlamentu Europejskiego i Rady 8) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; 2000/60/WE z dnia 23 października 2000 r. w sprawie działania Wspólnoty 9) terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, w zakresie polityki wodnej. 8 jeżeli ma być ona przeprowadzona; Zob. szerzej: A. Tvevad, J. A. Farr, J. Jendrośka, D. Szwed, Udział społeczeń- 10) postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowi- stwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, War9 10 11 sko, jeżeli jest prowadzone. 13 szawa 2002, s.10-23. Ponadto procedura wymagana jest przy krajowym planie rozdziału upraw- 1) w formie pisemnej; nień do emisji oraz planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. 2 )ustnie do protokołu; Chociaż może to powodować pewne problemy z zakwalifikowaniem 3) za pomocą środków komunikacji elektronicznej bez konieczności złożonych uwag i wniosków. opatrywania ich bezpiecznym podpisem elektronicznym, o którym mowa Przez podanie informacji do publicznej wiadomości -– rozumie się: w ustawie z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. nr a) udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, organu 30, poz. 1450, z późn. zm.). 14 właściwego w sprawie; Uwagi lub wnioski złożone po upływie terminu pozostawia się bez rozpatrzenia – w oparciu o przepisy omawianej ustawy. Natomiast naszym zda- b) ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu niem winny one zostać rozpatrzone na podstawie przepisów k.p.a. o skar- właściwego w sprawie; gach i wnioskach. c) ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu 15 Zgodnie z nimi przeprowadza się ją w następujących przypadkach: wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju - gdy zapewni to przyśpieszenie postępowania; dokumentu zasięgu; - gdy zapewni to uproszczenie postępowania; - gdy zapewni to osiągnięcie celu wychowawczego; d) w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot po- - gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia sprzecznych interesów stron; stępowania – także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo - gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin; przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na - gdy wymaga tego przepis prawa. przedmiot postępowania. 12 Uwagi i wnioski mogą być wnoszone: O: 1)przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięw zię- 16 Chyba że uwagi i wnioski mają identyczną merytoryczną treść. cia na środowisko; 17 Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem ad ministracyjnym, Warszawa-Poznań 1982, s. 160. 2) wszczęciu postępowania; 18 3) przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; B. Sygit, Kwestie dowodowe w kodeksie postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 1999 nr 7/8 s. 124-133. 4) organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; ZAGADNIENIE PRAWA DO ODWOŁANIA ADMINISTRACYJNEGO – ŹRÓDŁO, ISTOTA I GRANICE D r P AWEŁ DĄBROWSKI W polskiej doktrynie prawa administracyjnego już od dawna wzmiankuje się istnienie tzw. prawa do odwołania administracyjnego, traktowanego jako jedno z praw podmiotowych publicznych. Celem niniejszego artykułu jest próba uzasadnienia istnienia prawa tej treści w polskim systemie prawa administracyjnego, a zarazem refleksja – w dość zasadniczym wymiarze – nad podstawowymi elementami konstrukcyjnymi tego prawa, a w szczególności próba uchwycenia jego granic. Sam termin „odwołanie administracyjne” wydać się może niefortunny, zważywszy że odwołanie rozumiane w kategoriach postępowania administracyjnego zawsze ma charakter środka administracyjnego. Takie sformułowanie zostało jednak przy- jęte jeszcze w polskiej literaturze okresu przedwojennego, kiedy mianem „odwołania” prawo określało środki zaskarżenia rozpatrywane w postępowaniu sądowym, a w 1928 r. pojęcie to zostało przeniesione na grunt postępowania administracyjnego1, zastępując wcześniejszą niejednorodną nomenklaturę posługującą się pojęciami „zażalenia” lub „rekursu”2. Przymiotnik „administracyjny” miał zatem wówczas charakter precyzujący i służył odróżnieniu od innych środków zaskarżenia. W odniesieniu do współczesności można nadmienić, że odwołanie administracyjne ma swój wyraźny odpowiednik w języku angielskim, w którym funkcjonuje zwrot „administrative appeal”, oznaczający środek wnoszony w administracyjnym jesień 2010 30 DZIAŁ NAUKOWY toku instancji (samo zaś „appeal”, tak jak w Polsce przedwojennej „odwołanie” może oznaczać także środek zaskarżenia do sądu). Wątpliwości co do istnienia prawa do odwołania nie miał S. Kasznica, który pisał, że jest ono „podmiotowem prawem publicznem każdego obywatela, jest zrealizowaniem roszczenia o ochronę prawną. Przy pomocy odwołania można się domagać usunięcia każdego pogwałcenia prawa lub naruszenia interesu”3. Prawo podmiotowe publiczne rozumiał jako taką sytuację jednostki, w której posiada ona na normie prawnej opartą możność żądania czegoś od państwa czy innego związku publicznoprywatnego, o ile zachodzą warunki w tejże normie określone4. Autor nie precyzował, jakiego typu – w wyróżnionej przez siebie klasyfikacji – jest to publiczne prawo podmiotowe, niemniej jednak w jednej z wyróżnionych grup, nazwanej „prawami do pozytywnych świadczeń”, wyróżniał bardziej generalne prawo do ochrony państwa. Biorąc pod uwagę, że istotę tego prawa autor rozumiał jako roszczenie o ochronę prawną, można stąd wnosić, że także prawo do odwołania umieszczał w tej właśnie kategorii. Podstawowymi elementami poglądu Kasznicy na temat prawa do odwołania administracyjnego zdają się być: przyjęcie jego istnienia w związku z normą prawną wyprowadzoną z prawa stanowionego (art. 82 i 84 r.p.a.5), traktowanie go jako składowej szerszego prawa jednostki do ochrony prawnej i ujmowanie jego treści jako żądania ponownego rozpatrzenia sprawy przez wyższą instancję. Zainteresowanie doktryny tą tematyką ożyło po dodaniu w 1980 r. do zasad ogólnych k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Szerszej analizy dokonał J. Zimmermann, posługujący się nieco odmiennym określeniem „prawa do uruchomienia toku instancji”. Autor postrzegał je jako wywodzące się z prawa do uzyskania danej decyzji administracyjnej, wobec której tok instancji może być uruchomiony. Podstawowym prawem strony jest wedle tej koncepcji uzyskanie decyzji w II instancji, a sama czynność odwołania ma dwoisty charakter, jako z jednej strony środek zaskarżenia, a z drugiej wniosek o wszczęcie ponownego postępowania przed organem II instancji i służy przede wszystkim ponownemu przeprowadzeniu procesu stosowania prawa materialnego i powtórzeniu wydania decyzji6. Stanowisko autora co do natury tego prawa, zwłaszcza początkowo, było dość powściągliwe. J. Zimmermann stwierdzał, że prawo do uruchomienia toku instancji, będąc konsekwencją prawa do uzyskania decyzji administracyjnej, może być zrealizowane tylko w postępowaniu administracyjnym i tylko przez podjęcie sformalizowanych czynności procesowych. Z tego względu jest ono prawem procesowym i należy do zespołu uprawnień, którymi dysponuje strona w toku postępowania administracyjnego, ewentualnie inne podmioty na prawach strony. Autor wzbraniał się natomiast przed uznaniem go za osobną kategorię prawa podmiotowego, wskazując że samo prawo musi przyznawać konkretnym podmiotom uprawnienie do uruchomienia toku instancji i w tym sensie nie może być ono oderwane od zdarzeń prawnych związanych z daną sprawą administracyjną. Autor zastrzegał także, że: „Prawo do wniesienia odwołania nie jest też (…) osobnym prawem podmiotowym, które oznaczałoby moc zaskarżenia wszystkich decyzji administracyjnych. Tak rozumiane prawo podmiotowe mogłoby być realizowane tylko poza tokiem instancji, poprzez środki uruchamiające nadzór lub przez skargę (actio popularis)”. J. Zimmermann dostrzegł jednocześnie wielopłaszczyznowość (wielość możliwych kwalifikacji jako prawa podmiotowego), pisząc, że „prawo do uruchamiania toku instancji jest czymś więcej niż tylko częścią ogólnego prawa obywatela do zaczepiania rozstrzygnięć administracyjnych. Takie ogólne prawo można przyjąć nawet mimo braku szczegółowego pozytywnoprawnego uregulowania i odwrotnie: dopiero jego wykluczenie powinno być unormowane przez ustawę. Prawo to, zwane prawem do »ochrony (reakcji)«”, powstaje automatycznie wtedy, gdy naruszono prawo i obywatel może wymagać, żeby administracja działała zgodnie z nim”7. Charakterystykę poglądów Zimmeramanna na temat powyższego prawa w ważny sposób uzupełnia stwierdzenie, że po stronie administracji jego korelatem jest obowiązek przyjęcia i rozpatrzenia środka prawnego, który jednocześnie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej8. Bardziej zdecydowane stanowisko co do podmiotowego charakteru tego prawa J. Zimmermann zajął w późniejszej publikacji, już po przemianach ustrojowych (co ma znaczenie ze względu na inny kontekst konstytucyjny), w której stwierdził, że w każdym państwie prawnym istnieje podmiotowe prawo obywatela do odwołania administracyjnego od każdej decyzji nieostatecznej9. Podmiotem tego prawa w zasadzie może być tylko adresat danej decyzji administracyjnej albo podmiot będący stroną lub mający prawa strony w postępowaniu, które zakończyło się tą decyzją. Podmiot ten ma zatem w odniesieniu do odwołania ten sam interes prawny, na którym oparta była sama możliwość wydania decyzji, czyli prawo do uruchomienia toku instancji wywodzi się z prawa do uzyskania danej decyzji administracyjnej, wobec której tok instancji może być uruchomiony. Oprócz powrotu do „klasycznej” terminologii (prawa do odwołania administracyjnego) oraz wyraźnego przesądzenia jego charakteru jako prawa podmiotowego zwraca uwagę wskazanie jako na jego źródła zasady państwa prawa. W nowszej literaturze prawniczej prawo do odwołania administracyjnego jest niekiedy postrzegane w kontekście europejskim, z powołaniem się na dorobek prawny Rady Europy. W. Taras wskazywał, że w rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 28 września 1977 r. o ochronie jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami administracyjnymi (nr 31/77) do elementarnych reguł postępowania administracyjnego zaliczono m.in. prawo odwołania się od decyzji. Powyższa rezolucja stała się podstawą dalszych aktów Rady Europy. Rekomendacja nr R (80) 2 Komitetu Ministrów tej organizacji międzynarodowej z dnia 11 marca 1980 r. dotycząca wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji postanawia, że akt administracyjny podjęty dla wykonania takiej kompetencji podlega kontroli legalności przed sądem lub innym niezależnym organem. Podobne zasady zostały przewidziane w rekomendacji R (87) 16 Komitetu Ministrów z dnia 17 września 1987 r. o postępowaniu administracyjnym interesującym wielką liczbę osób. Istotną rolę odgrywa również art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – prawo do skutecznego środka odwoławczego („Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego or- jesień 2010 31 DZIAŁ NAUKOWY ganu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”)10. Niewątpliwie art. 13 Konwencji ma zastosowanie dla tych spraw administracyjnych, które wiążą się z konwencyjnymi prawami i wolnościami. Jak zauważa Z. Kmieciak, teza o istnieniu publicznego prawa podmiotowego jednostki do odwołania administracyjnego doznała pełnej legitymizacji wraz z wejściem w życie obowiązującej Konstytucji RP11. Jej art. 78 stanowi: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa”. Wykładnia powyższego artykułu nie jest wolna od kontrowersji, a w odniesieniu do poglądu o legitymizacji prawa do odwołania administracyjnego wyrażane były zarówno głosy aprobujące, jak i polemiczne12. Spór ten przebiega głównie na gruncie wykładni językowej, a jego istotę oddaje pytanie, czy użycie w przepisie wyrażenia „pierwsza instancja” uzasadnia twierdzenie o konieczności istnienia kolejnej, drugiej instancji, stanowiącej także część aparatu administracyjnego. Odpowiedź twierdząca oznacza przyjęcie dwuinstancyjności postępowania jako zasady konstytucyjnej, a w konsekwencji istnienia prawa do odwołania administracyjnego. Autorzy wypowiadający pogląd odmiennej treści wskazują z kolei, że użyte sformułowanie „prawo do zaskarżenia” może równie dobrze oznaczać skargę do sądu administracyjnego, która by mogła być wnoszona od decyzji pierwszoinstancyjnej. W ten sposób konstytucyjne zakotwiczenie dwuinstancyjności musiałoby zostać odrzucone. Przykładowo W. Taras stwierdził, iż art. 78 Konstytucji odnosi się do postępowań pozasądowych, w tym oczywiście do postępowania administracyjnego, gdyż do procedur sądowych będzie miał zastosowanie art. 176 ust. 1 ustawy zasadniczej, przewidujący co najmniej dwuinstancyjne postępowanie sądowe. W art. 78 Konstytucji RP nie wspomina się o dwuinstancyjności procedur pozasądowych, lecz jedynie o prawie zaskarżenia rozstrzygnięć wydanych przez pierwszą instancję. W konsekwencji oznacza to, że powyższy przepis dopuszcza sytuację jednoinstancyjnego postępowania administracyjnego lub innego postępowania pozasądowego, o ile osobom zainteresowanym (stronom) ustawa zapewni prawo wniesienia na nie skargi do sądu13. Rację należy jednak przyznać zwolennikom poglądu reprezentowanego przez Z. Kmieciaka, co zasadza się zwłaszcza na argumencie, iż odmienna interpretacja pociągałaby za sobą odmowę przyznania jakiegokolwiek znaczenia wskazanemu zwrotowi („pierwsza instancja”), a to jest trudne do zaakceptowania w świetle ogólnie przyjętych zasad wykładni. Można też zaryzykować tezę, że samo użycie określenia „instancja” wskazuje na konstytucyjne założenie istnienia administracyjnego toku instancji. W nauce prawa administracyjnego poprzez instancję rozumie się najczęściej każdy ze stopni rozczłonkowanego aparatu państwa lub ściślej: organy różnych stopni. W tym najprostszym znaczeniu instancja to każdy organ, który jest wkomponowany w strukturę administracji: podlega w jakiś sposób organowi wyższemu lub jest organem nadrzędnym nad innym organem. Obok elementu strukturalnego wskazuje się też na element funkcjonalny tego pojęcia (przypisany zakres właściwości i kompetencji)14. Jakkolwiek pojęcie „instancji” jest także współcześnie przedmiotem sporów doktrynalnych, w kontekście odniesienia tego pojęcia do organu rozpatrującego niedewolutywny środek od- woławczy15, dla sedna sprawy nie ma to znaczenia, gdyż środek zaskarżenia i tak będzie miał charakter administracyjny (a nie sądowy). Podobne rezultaty daje wyjście poza wykładnię językową. Jeśli przyjąć założenie, że celem omawianego przepisu jest ochrona jednostki przed naruszeniem prawa, to cel ten realizuje w sposób pełniejszy dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. Chybiony jest moim zdaniem pogląd żywy w trakcie prac nad reformą sądownictwa administracyjnego, że rozbudowana kontrola sądowa w lepszym stopniu wypełni zadanie ochrony jednostki niż dwuinstancyjne postępowanie administracyjne16. Ograniczając się jedynie do argumentów czysto prawniczych (nie podejmując wątku argumentów pragmatycznych), trzeba wskazać, że tylko organ administracyjny drugiej instancji ma możliwość przeprowadzenia pełnej kontroli merytorycznej sprawy (co ma szczególne znaczenie w warunkach uznania administracyjnego), bez ograniczeń wynikających z kasacyjnego modelu sądownictwa administracyjnego. Nie bez znaczenia jest też niewielki formalizm postępowania odwoławczego, bez porównania mniejszy, niż ma to miejsce w przypadku procedur sądowych, co zwiększa dostępność środka odwoławczego17. Nadmienić warto, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego sprzyja poglądowi upatrującemu w art. 78 Konstytucji prawa do weryfikacji decyzji w administracyjnym toku instancji18. Ponadto akceptacji w orzecznictwie Trybunału nie znalazł przytaczany wyżej pogląd zawężający art. 78 tylko do postępowań pozasądowych, w tym sensie, że stał się on wzorcem kontroli konstytucyjności także przepisów procedury sądowej cywilnej i karnej19. *** Akceptacja przeważającej wykładni art. 78 Konstytucji, legitymizującej prawo do odwołania administracyjnego, każe uznać je za prawo podmiotowe publiczne. Mnożenie definicji tego pojęcia nie jest w tym miejscu konieczne. Nie budzi bowiem współcześnie wątpliwości, że prawa i wolności gwarantowane w Konstytucji RP są prawami podmiotowymi publicznymi, które mają przemożny wpływ na kształtowanie się stosunków jednostki z państwem w sferze prawa administracyjnego20. Można zatem poprzestać na wyrażeniu myśli, że kwalifikacja prawa do odwołania administracyjnego jako podmiotowego publicznego oznacza istnienie sytuacji, w której od zachowania konkretnej osoby zależy, czy dla organów władzy publicznej powstanie obowiązek oparty na prawie (wynikający z prawa). Tym obowiązkiem będzie, jak trafnie ujął to J. Zimmermann, obowiązek przyjęcia i rozpatrzenia środka zaskarżenia, który jednocześnie stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej (w znaczeniu ogólnym, a nie k.p.a.). Bliższa charakterystyka tak ujętego prawa do odwołania administracyjnego ujawnia jednakże złożone problemy teoretyczne i interpretacyjne. Na wstępie tej charakterystyki na wyeksponowanie zasługuje kwestia podstawowa: brak możliwości zaskarżenia ma charakter wyjątku od zasady, którego ustanowienie wymaga spełnienia dwóch wymogów (art. 78 zd. 2 Konstytucji): wyrażenia tego odstępstwa w ustawie oraz uczynienia tego w sposób wyraźny i jednoznaczny. Zakazane jest domniemywanie wyłączenia możliwości zaskarżenia. Ma to znaczenie jesień 2010 32 DZIAŁ NAUKOWY nie tylko w procesie tworzenia prawa, ale też jego stosowania, jako wskazówka dla prawodawcy, ale też dla podmiotu dokonującego wykładni prawa. Taka sytuacja występuje dziś m.in. w przypadku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia o oddaleniu wniosku o stwierdzenie, że aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości albo orzeczenia o ustaleniu nowej wysokości tej opłaty (art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami21). Konstytucja nie precyzuje charakteru tych wyjątków, nie wskazuje bowiem ani zakresu podmiotowego, ani przedmiotowego, w jakim odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca ma pełną, niczym nieskrępowaną swobodę w ustalaniu katalogu takich wyjątków. W pierwszej kolejności należy się liczyć z tym, że nie mogą one prowadzić do naruszenia innych norm konstytucyjnych. Ponadto nie mogą powodować przekreślenia samej zasady ogólnej, która na gruncie zwykłego ustawodawstwa stałaby się de facto wyjątkiem od wprowadzanej w różnych regulacjach procesowych reguły postępowania jednoinstancyjnego. Należy zatem uznać, że odstępstwo od reguły w każdym razie powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które usprawiedliwiałyby pozbawienie strony postępowania środka odwoławczego22. W pełnym zakresie na aprobatę zasługują te orzeczenia sądów administracyjnych, które odrzucają próby domniemywania braku możliwości zaskarżenia wydanej decyzji w administracyjnym toku instancji. W pełnym zakresie należy zaaprobować pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 27 czerwca 2008 r. II OZ 506/08, w którym Sąd orzekał na gruncie przepisów, które expressis verbis gwarantowały wyłącznie skargę do sądu na decyzję o nałożeniu na kierownika szpitala przez wojewodę kary pieniężnej, a milczały na temat zaskarżenia decyzji do organu wyższego stopnia (art. 65b ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej23. Sąd stanął na stanowisku, że w świetle art. 78 Konstytucji i art. 15 k.p.a. decyzja wojewody nie jest decyzją ostateczną, podlegającą zaskarżeniu do sądu, a dopuszczalność skargi jest uzależniona od wyczerpania drogi odwoławczej na szczeblu administracyjnym, której istnienie mimo milczenia ustawy należy przyjąć. Tę samą wymowę ma uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPK 31/02, w której stwierdzono, iż od decyzji w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości, wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne24, umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi, przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Pogłębionej refleksji wymaga zagadnienie granic prawa do odwołania administracyjnego w odniesieniu do tego, od jakich aktów Konstytucja gwarantuje odwołanie administracyjne. W przepisie akty te zostały ujęte jako „orzeczenia i decyzje”. Odrzucenie omawianego już poglądu, który ograniczał zakres zastosowania art. 78 tylko do procedur pozasądowych, a przeciwnie – traktowania go jako przepis statuujący generalną zasadę dotyczącą tak postępowania administracyjnego, jak i sądowego zasadę kontroli instancyjnej, może skłaniać do przypisania kategorii „orzeczeń” do procedur sądowych, a „decyzji” do postępowania administracyjnego. Taki właśnie pogląd reprezentuje W. Skrzydło, stwierdzając, że „każda ze stron może zatem zaskarżyć do wyższych instancji orzeczenie sądowe i decyzję administracyjną”25. Jeśli iść tym torem myślenia, to tylko pod warunkiem przyjęcia znaczenia materialnego decyzji administracyjnej, wedle którego decyzjami administracyjnymi są jednostronne rozstrzygnięcia właściwych organów administracji publicznej, określające w sposób prawnie wiążący sytuację konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej26. Przyjęcie koncepcji formalnej, tj. kwalifikującej, jaką decyzję administracyjną decyzję wydaną w trybie k.p.a. pozostawiłoby poza granicami prawa do odwołania administracyjnego szeroką współcześnie paletę rozstrzygnięć wydanych w innym trybie27. Z pewnością nie taka była rzeczywista intencja ustawodawcy konstytucyjnego. Za przyjęciem takiej koncepcji, łączącej prawo do odwołania administracyjnego z uprzednim faktem wydania aktu administracyjnego, który można zaklasyfikować jako decyzję administracyjną, a nie z wydaniem przez organ administracyjny orzeczenia w ogóle, pośrednio przemawia orzecznictwo sądów w sprawach dotyczących rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Problem relacji jednoinstancyjnego postępowania przed organem nadzoru (przepisy ustrojowe nie przewidują jakiegokolwiek środka weryfikacji tych orzeczeń w administracyjnym toku instancji) w relacji do art. 78 Konstytucji został przez sądy dostrzeżony, ale nie skutkował twierdzeniem o ich niezgodności28. Owo pośrednie potwierdzenie polega na tym, że według poglądów judykatury rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, gdyż przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy29. Można na tej podstawie domniemywać, iż sądy przyjmując ograniczenie art. 78 do postępowań administracyjnych kończących się wydaniem decyzji administracyjnej, odstąpiły od rozważania zgodności regulacji kształtujących jednoinstancyjną procedurę z tą normą konstytucyjną. Art. 78 Konstytucji nie formułuje żadnych ograniczeń ani wskazówek co do określenia podmiotu, który wydaje orzeczenie lub decyzję. Nie ma tym samym podstaw, by z jego zakresu wyłączać te przypadki, gdy kompetencja do wydawania aktów administracyjnych jest wykonywana przez podmiot niebędący organem administracyjnym. Odnotować jednak trzeba, że na tym tle ujawnia się sporne, choć raczej teoretyczne zagadnienie kolizji prawa do odwołania administracyjnego i władztwa zakładowego. Współcześnie z coraz większą intensywnością ustawodawca wyposaża organy zakładów administracyjnych w kompetencje do wydania aktów administracyjnych. Kompetencje w tym zakresie mogą też płynąć z przepisów upoważniających organy administracji do wyposażania w takie kompetencje (jak np. art. 39 ust. 4 ustawy z dn. 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym30). Z reguły prawo wprost dopuszcza możliwość wniesienia odwołania od decyzji organów zakładowych i wskazuje organ wyższego stopnia w stosunku do konkretnego typu zakładu. Rozwiązania te nie składają się na jakikolwiek zintegrowany model weryfikacji tych decyzji, przeciwnie – w rozproszonych przepisach ustawodawca ucieka się do zróżnicowanych rozwiązań (kontrola wewnątrzzakładowa, kontrola organu nadzo- jesień 2010 33 GŁOSY I GLOSY rującego, organu założycielskiego itp.). Z punktu widzenia rozważań na temat granic prawa do odwołania administracyjnego interesujące są przypadki rozstrzygnięć organów zakładowych zaliczanych do grupy wewnętrznych aktów zakładowych (a więc nie niebędących decyzjami administracyjnymi). Taka sytuacja zachodzi m.in. w odniesieniu do uchwał rady pedagogicznej szkoły, w sprawie promowania lub niepromowania uczniów. NSA stanął na stanowisku, że tego typu uchwała nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym uchwały te nie są zaskarżalne do organu wyższego stopnia pozostającego poza strukturą zakładu31. Jak przypomina P. Chmielnicki, w doktrynie prawa administracyjnego od długiego czasu toczy się dyskusja na temat charakteru prawnego (zaliczenia do grona aktów administracyjnych) takich aktów, jak świadectwa szkolne, rozstrzygnięcia władz uczelni czy skierowania lekarskie32. Nie podejmując w tym miejscu zagadnienia władztwa administracyjnego, którego istnienie jest współcześnie podważane, ani kwestii charakteru prawnego wymienionych aktów, poprzestaję na stwierdzeniu, że wewnętrzne akty zakładowe są zasadniczo wyłączone z możliwości zaskarżenia i wzdłuż tej właśnie linii przebiega obecnie granica prawa do odwołania administracyjnego. *** Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ujawnia, że stosunkowo często wskazuje się jako na pożądaną cechę dewolutywności środka zaskarżenia. Jest to przejaw szerszej tendencji postrzegania wymogów wynikających z art. 78 Konstytucji nie tylko w sposób formalny (co sprowadzałoby się do samego stwierdzenia ustanowienia środka zaskarżenia), ale także w sposób uwzględniający spełnianie przez ten środek określonych standardów (zwłaszcza dostępności i efektywności)33. W przypadku postępowania administracyjnego – odmiennie niż ma to miejsce w odniesieniu do postępowań sądowych – cecha dewolutywności nie jest bezwzględnie wymagana jako element sprawiedliwości proceduralnej, gdyż nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał inny organ (wyższej instancji)34. W moim przekonaniu jednak, dewolucyjny charakter środka zaskarżenia ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia niezależności, bezstronności i obiektywizmu orzekania. Z tego punktu widzenia środki niedewolutywne, w postępowaniu administracyjnym przybierające na ogół postać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinny stanowić ścisły wyjątek i być ustanawiane tylko z uwagi na uwarunkowania struktury administracji publicznej, tj. brak organu wyższego stopnia. Tak też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy sytuuje k.p.a., przewidując jego stosowanie, gdy decyzję w pierwszej instancji wydaje minister35 albo samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 ust. 3 k.p.a.). W tym kontekście z niepokojem należy odnotować zjawisko ustanawiania niedewolutywnych środków zaskarżenia od decyzji (lub innych czynności) organów administracji terenowej. Ich usytuowanie w strukturze administracji publicznej wskazuje jasno, że przemawiają za tym innego rodzaju względy niż niemożność skonstruowania układu kompetencyjnego organów, w którym realizowana mogłaby być kontrola instancyjna. Świadczy to o intencji ustawodawcy złożenia w ręce konkretnego, jednego organu swoistego „monopolu” na rozstrzygnięcie sprawy na etapie administracyjnym, co może odbywać się kosztem praw strony postępowania, prowadzić do arbitralności itp. Ten problem można zobrazować dwoma przykładami regulacji wprowadzonej w ostatnich latach. Taka sytuacja ma dziś miejsce na gruncie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju36. Zgodnie z jej art. 30b ust. 1 w przypadku negatywnej oceny projektu wnioskodawca, po otrzymaniu przedmiotowej informacji, może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego, w terminie, trybie i na warunkach tam określonych. Jak wskazuje przegląd orzeczeń sądów administracyjnych rozpatrujących skargi w tych sprawach, środek ten przybiera najczęściej postać zbliżoną do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jest wprost ta nazywany) i zawsze ma charakter niedewolutywny. Formą rozstrzygnięcia sprawy na etapie odwoławczym jest pisemna informacja o jej wynikach (art. 30b ust. 4). Na podstawie art. 30c ust. 1 powyższa informacja jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Przepisów k.p.a. nie stosuje się. Zgodnie z art. 179 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne37 decyzja starosty orzekająca o nieważności uchwały organu spółki wodnej jest ostateczna, a spółka wodna może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu służy jej skarga do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że od ostatecznej decyzji starosty, stwierdzającej nieważność uchwały organu spółki wodnej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który wnosi się do tego samego organu i organ ten właściwy jest do jego rozpoznania. Ponieważ przepisy prawa wodnego nie regulują trybu postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w związku z tym postępowanie to toczy się zgodnie z zasadami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy reguluje art. 127 § 3 k.p.a. i zgodnie z nim do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dot. odwołań. Przytoczone rozwiązania są w moim odczuciu przykładami nieuprawnionego ograniczenia prawa do odwołania administracyjnego. Trudno przecież dostrzec takie okoliczności, które by uniemożliwiały oddanie w tych przypadkach kontroli instancyjnej innemu organowi. To obrazuje, jak duże znaczenie ma dewolutywny charakter środka odwoławczego. *** Poczynione spostrzeżenia, choć z pewnością nie wyczerpują tematu, pozwalają ukazać złożoność konstrukcji prawnej prawa do odwołania administracyjnego. Sądzę, że racja jest po stronie tych autorów, którzy przyjmują istnienie prawa podmiotowego publicznego tej treści i upatrują legitymizacji tej niemłodej już przecież koncepcji w art. 78 Konstytucji RP. Powinien on być postrzegany jako przepis statuujący generalną zasadę kontroli instancyjnej, dotyczącą tak postępowania administracyjnego, jak i sądowych. Ramy teoretyczne prawa do odwołania administracyjnego nie zostały jak do tej pory zarysowane w wyrazisty sposób ani przez doktrynę, ani przez judykaturę. Chyba największe wyzwanie wiąże się z wytyczeniem granic tego prawa zarówno pod względem przedmiotowym (jakie orzeczenia i decyzje), jak i podmiotowym (pod względem podmiotu orzekającego). W odniesieniu do pierwszego z aspektów stoję na stanowisku, że można je łączyć z wydaniem decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym. jesień 2010 34 DZIAŁ NAUKOWY W finale tych rozważań można postawić pytanie o kierunek przyszłej ewolucji prawa do odwołania administracyjnego. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego pokazuje, że jest to już koncepcja zakorzeniona w polskim prawie i nic nie wskazuje na to, by miała zostać w przyszłości zarzucona. Przeciwnie, wydaje się, że będzie rozwijana, jakkolwiek dynamika i kierunek tego rozwoju zależą od przeobrażeń, jakie dokonają się w postrzeganiu chociażby władztwa zakładowego czy rozumienia standardów sprawiedliwości proceduralnej, a zwłaszcza znaczenia, jakie będzie przypisywać się dewolutywnemu charakterowi środka zaskarżenia. W tej ostatniej kwestii wyrażam pogląd, że środki o charakterze niedewolutywnym powinny być marginalizowane i sprowadzane do absolutnej konieczności, gdyż tylko kontrola instancyjna realizowana przez inny organ gwarantuje realne prawo do odwołania administracyjnego. 13 K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, op. cit., s. 97-98. 14 J. Zimmermann, Administracyjny…, op. cit., s. 11. 15 Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2009 r., s.147-148. Por. też Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (odwołanie czy remonstrancja?, „Państwo i Prawo” 3/2008. 16 Na ten temat szerzej A. Korzeniowska, Odwołanie od decyzji uznaniowych, „Państwo i Prawo” 8/2000 s. 70 i przywołana tam literatura. 17 Na ten temat Z. Kmieciak, Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wobec reformy sądownictwa administracyjnego, „Państwo i Prawo” 5/1998. 18 Por. np. wyrok TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, opubl. w: OTK 1999, nr 7, poz. 158. 19 Por. np. wyrok TK z dn. 12 marca 2002 r., P 9/01, opubl. OTK 2002 nr 2 poz. 14 i SK 39/02 z dnia 17 lutego 2004 r. , opubl. OTK 2004 nr 2 poz. 7. 20 Por. A. Wróbel, Prawo podmiotowe publiczne, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego: instytucje prawa administracyjnego, t. I, wyd. C.H. Beck INP PAN, Warszawa 2010, s. 308. dr PAWEŁ DĄBROWSKI 21 Tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. nr 102 poz. 651. 22 Por. wyrok TK z dn. 12 czerwca 2002 r. P 13/01. 23 Dz.U. z 2007 r. nr 14, poz. 89 z późn. zm. Autor jest pracownikiem naukowym w Katedrze Administracji 24 Dz.U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm. i Prawa Administracyjnego Akademii im. L. Koźmińskiego 25 W. Skrzydło „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz”, Zakamycze, 2002, wyd. IV, komentarz do art. 78 oraz członkiem Rady ds. Uchodźców 26 Por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Przypisy: Komentarz, Zakamycze, 2000, komentarz do art. 1. 27 1 2 3 Niezależnie od powyższego przypisanie kategorii orzeczeń tylko do proce- Art. 82 i n. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 dur sądowych jest dość ryzykowne tak ze względów językowych, jak i ze marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. z 1928 r. nr 36, poz. względu na fakt, że jest to pojęcie zastane, którego przypadki użycia nie po- 341); pisownia według zasad ortograficznych wtedy obowiązujących (postę- zwalają na jednoznaczne powiązanie orzeczeń z sądami. Np. art. 145 § 2 powaniu administracyjnem, dziś: administracyjnym). k.p.a. stanowi: „Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być Na ten temat S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnie- zasadnicze, Warszawa 1938 (wydane w konspiracyjnym obiegu w 1943 r.), nia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie do- s. 147-148. wodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania Ibidem; pisownia według zasad ortograficznych wtedy obowiązujących (pod- jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludz- miotowem prawem publicznem, dziś: podmiotowym prawem publicznym). kiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego”. 4 Ibidem, s. 112. 28 5 Art. 82 stanowił: „Od decyzji głównej wydanej w I instancji służy stronie od- 29 Np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r. II OSK 447/06. wołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszcze- 30 Dz.U. z 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zm. gólne ustawy wydane po dniu 14 września 1923 r. nie stanowią odmiennie”. 31 Wyrok NSA z dnia 14 września 2005 r sygn. akt IOSK 105/05. Art. 84 stanowił: „Decyzję incydentalną można zaskarżyć tylko łącznie z od- 32 P. Chmielnicki, Zakłady administracyjne w Polsce: ustrój wewnętrzny, Lexis- została wydana po wydaniu decyzji głównej oraz wypadków przewidzianych w 33 por. wyrok TK z dn. 15 grudnia 2008 r. P 57/07 opubl. OTK 2008 nr 10 poz. 178. poszczególnych ustawach”; pisownia według zasad ortograficznych wtedy 34 Por. wyrok WSA w Gdańsku z dn. 5 marca 2007 r. I SA/Gd 24/07. Nexis, Warszawa 2008, s. 111 i n. wołaniem od decyzji głównej, z wyjątkiem wypadku, gdy decyzja incydentalna por. np. wyrok TK z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, opubl. w: OTK 1999, nr 7, poz. 158. obowiązujących (przytem, dziś: przy tym). 6 J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 41-45. 7 Ibidem. pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji 8 Ibidem, s. 51. rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, 9 J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Wydawnictwa Prawni- przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierow- cze, Warszawa 1996, s. 180 i 184. nik centralnego urzędu administracji rządowej podległego, podporządko- K. Chorąży, W. Taras, A. Wrócel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne wanego lub nadzorowanego przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego i sądowo administracyjne, 4. Wyd. Oficyna Wolter Kluwer Business 2009, s. ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego 97-98. załatwiający sprawę, o której mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4 10 11 12 35 Ministrem w rozumieniu k.p.a. jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, k.p.a.). Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 181. 36 Dz.U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 z późn. zm. Szerzej literaturę na ten temat omawia Z. Kmieciak, op. cit., s. 181. W no- 37 Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm. wszej literaturze spośród głosów aprobujących można przytoczyć C. Kosikowski, L. Etel, R. Dowgier, P. Pietrasz, S. Presnarowicz, M. Popławski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. jesień 2010 35 DZIAŁ NAUKOWY ODWOŁANIE W CZESKIM POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM D r ANNA KRAWIEC Po rozpadzie Czechosłowacji nie uchwalono w Czechach nowej ustawy regulującej postępowanie administracyjne, lecz przyjęto koncepcję nowelizacji ustawy nr 71/1967 z 29 czerwca 1967 r. o postępowaniu administracyjnym – zákon o správnom konani (správny poriadok)1. Wymieniona wyżej ustawa utraciła moc obowiązującą dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r., kiedy to weszła w życie nowa ustawa o postępowaniu administracyjnym, tj. ustawa nr 500/2004 z 24 czerwca 2004 r. správní řád (dalej zwana ustawą)2. W powyższej ustawie postępowanie odwoławcze zostało uregulowane w części II ustawy w rozdziale VIII ( § 81-93). 1. Odwołanie Odwołanie w czeskim postępowaniu administracyjnym („Odvoláni”) podobnie jak w polskiej procedurze administracyjnej jest podstawowym środkiem prawnym służącym weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu zapewnienia ochrony praw podmiotowych i naruszonych interesów prawnych. Odwołanie – zgodnie z § 81 ustawy – przysługuje od każdej decyzji organu administracji publicznej, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Odwołanie jest niedopuszczalne, jeśli strona (účastník řizení) pisemnie lub ustnie zrzekła się prawa odwołania. Niedopuszczalne jest również ponowne wniesienie odwołania, jeżeli strona cofnęła odwołanie. Odwołaniem w myśl § 82 ust. 2 ustawy można zaskarżyć całą decyzję, poszczególne rozstrzygnięcia, a także uboczne (dodatkowe) rozstrzygnięcia zawarte w decyzji. Niedopuszczalne jest odwołanie tylko od uzasadnienia decyzji. Należy podkreślić, że ustawodawca czeski – inaczej niż polski ustawodawca – traktuje odwołanie jako sformalizowane podanie, które oprócz wymagań stawianych dla każdego podania3 powinno wskazywać: zaskarżoną decyzję, zakres jej zaskarżenia, a także na czym polega jej niezgodność z prawem materialnym lub procesowym. Jeżeli jednak odwołujący się nie wskaże, w jakim zakresie zaskarża decyzję, przyjmuje się, że zaskarża ją w całości (§ 82 ust. 2 ustawy). Organ odwoławczy jest związany zakresem zaskarżenia, jeśli strona zakwestionowała jedynie w części decyzję bądź jedynie poboczne rozstrzygnięcia; w takim przypadku w pozostałej części co do zasady decyzja nabiera mocy prawnej4. Ponadto jeśli w postępowaniu występuje wiele stron, odwołujący ma obowiązek dołączyć dla każdej z nich odpis odwołania. Warto zauważyć, że ustawodawca czeski nie tylko nadał odwołaniu charakter sformalizowanego podania, lecz ograniczył również możliwość uwzględniania w toku postępowania odwoławczego dowodów i okoliczności faktycznych, nieznanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W procedurze czeskiej obowiązuje zatem zasada koncentracji materiału dowodowego, zgodnie z którą nowe dowody i okoliczności faktyczne wskazane w odwołaniu będą brane pod uwagę jedynie wówczas, gdy strona nie mogła ich podnieść w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (§ 82 ust. 4 ustawy). Czeska regulacja przewiduje nieco inny termin na wniesienie odwołania niż w polskim prawie. Odwołanie przysługuje bowiem w terminie 15 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, chyba że przepis prawa stanowi inaczej5. Jeżeli jednak odwołanie zostanie wniesione przed doręczeniem decyzji, to w takim przypadku przyjmuje się, iż zostało ono złożone w pierwszym dniu terminu jego wniesienia (§ 83 ust. 1 ustawy). W § 83 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazuje, że jeśli decyzja nie zawierała pouczenia lub było ono błędne, odwołanie można wnieść w terminie 15 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia uzupełniającego decyzję, jeżeli takie zostało wydane, jednakże nie później niż w terminie 90 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (§ 83 ust. 2 ustawy). Ustawodawca określa również termin do wniesienia odwołania dla osób, które w myśl § 27 ust. 2 i 3 ustawy są stronami postępowania, a decyzja organu pierwszej instancji nie została im doręczona lub ogłoszona. W takim przypadku termin do wniesienia odwołania wynosi 30 dni od dnia dowiedzenia się o decyzji, niemniej jednak odwołanie takie nie może być złożone później niż w ciągu roku od dnia doręczenia ostatniej ze stron (§ 84 ustawy). Podobnie jak w polskim postępowaniu administracyjnym odwołanie jest środkiem prawnym o charakterze suspensywnym. Zgodnie z § 85 ust. 1 ustawy wniesienie w ustawowym terminie dopuszczalnego odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba że prawo stanowi inaczej. Ustawodawca przewiduje jednak kompetencję organu administracji publicznej do wyłączenia suspensywnego skutku odwołania. Powyższego organ może dokonać, jeśli niezwłocznie wymaga tego interes publiczny albo którejś ze stron grozi ważna szkoda. Organ może nadać rygor wykonalności decyzji również na wniosek strony, pod warunkiem że żadna strona nie poniesie szkody z tego powodu i nie jest to sprzeczne z publicznym interesem. Wyłączenie skutku suspensywnego wymaga uzasadnienia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie stanowi część decyzji merytorycznej, które nie podlega zaskarżeniu. 2. Postępowanie odwoławcze przed organem I instancji Zgodnie z § 86 ust. 1 ustawy odwołanie składa się za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Pośredni tryb wnoszenia jesień 2010 36 DZIAŁ NAUKOWY odwołania – podobnie jak w polskim postępowaniu administracyjnym – pozwala organowi, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję, na niezwłoczne skorzystanie z instytucji autokontroli, tj. weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią § 87 ustawy organ, który wydał zaskarżoną odwołaniem decyzję, może uchylić lub zmienić decyzję, jeżeli wniesione odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. W literaturze czeskiej podkreśla się, że instytucja autokontroli nazywanej „autoremedurą” służy realizacji zasady szybkości postępowania i ekonomii procesowej, i w związku z tym zastosowanie instytucji „autoremedury” traktowane jest w kategoriach obowiązku organu pierwszej instancji. W doktrynie czeskiej (podobnie jak w polskiej doktrynie) panuje bowiem pogląd, że sformułowanie „organ, który wydał zaskarżoną decyzję, może ją uchylić lub zmienić” nie może być rozumiane w ten sposób, iż rozważenie słuszności wniesionego odwołania pozostawione jest jego uznaniu. Takie bowiem sformułowanie oznacza jedynie jeden z aspektów organu, który wydał zaskarżoną decyzję do odwołania, a mianowicie ustawowe upoważnienie organu pierwszej instancji do wydania decyzji. Jeśli więc organ rozważy odwołanie i stwierdzi jego zasadność, ma on obowiązek uchylić lub zmienić swoją decyzję, a nie jest to pozostawione jego uznaniu6. Instytucja „autoremedury” powinna być stosowana wyłącznie w graniach ściśle określonych w prawie7. I tak, aby organ mógł wydać decyzję autokontrolą w trybie § 87 ustawy, muszą zostać łącznie spełnione następujące przesłanki: – po pierwsze, musi zostać skutecznie wniesione odwołanie; – po drugie, odwołanie musi zasługiwać w całości na uwzględnienie; – po trzecie, decyzja autokontrolna nie może zostać wydana na niekorzyść innych stron, chyba że strony wyraziły na to zgodę8. Jak wynika z powyższego, nie jest możliwe w ramach „autoremedury” uwzględnienie odwołania jedynie w części, co nie oznacza oczywiście, iż niedopuszczalna jest zmiana bądź uchylenie decyzji w części. Jeśli bowiem odwołujący kwestionuje decyzję organu I instancji w części, uwzględnienie odwołania w całości będzie polegało na zmianie bądź uchyleniu tej zaskarżonej części decyzji. Podnosi się również, że w przypadku wniesienia kilku odwołań o różnych żądaniach i zakresach zaskarżenia nie będzie możliwe wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji autokontrolnej9. Zgodnie z treścią § 87 ustawy organ nie może w ramach instytucji „autoremedury” wydać decyzji niekorzystnej dla innych stron postępowania, chyba że strony wyrażą zgodę na takie rozstrzygnięcie. Należy podkreślić, że ustawodawca inaczej niż w polskim postępowaniu administracyjnym dopuścił możliwość wydania – w postępowaniu, gdzie występuje wiele stron – decyzji autokontrolnej bez konieczności uzyskania zgody pozostałych stron. Zgoda taka jest wymagana bowiem wyłącznie wówczas, gdyby w wyniku wydania decyzji autokontrolnej strony te poniosły uszczerbek10. W literaturze podkreśla się, że zgoda stron musi być wyraźnie udzielona, nie można jej domniemywać11. Stosuje się w tym zakresie przepisy § 37 ust. 4 ustawy, a zatem zgoda taka może zostać udzielona w formie ustnej do protokołu, pisemnej lub elektronicznej z zastosowaniem bezpiecznego podpisu elektronicznego. Uwzględnienie odwołania przez organ pierwszej instancji, który wydał zaskarżoną decyzję, następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja ta powinna zatem odpowiadać wymogom określonym w § 68 ustawy. Od decyzji autokontrolnej przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia. Ustawodawca czeski – podobnie jak polski ustawodawca – wyraźnie wskazał w zdaniu drugim § 87 ustawy, że od takiej decyzji można wnieść odwołanie. Organ, który wydał zaskarżoną decyzję, na zmianę lub uchylenie własnego rozstrzygnięcia ma znacznie dłuższy termin niż polski organ administracji publicznej. Zgodnie bowiem z § 88 ust. 1 ustawy organ pierwszej instancji ma obowiązek przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy oraz ze swoim stanowiskiem oraz stanowiskami innych stron postępowania organowi odwoławczemu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania. Obowiązek ten nie ciąży na organie I instancji w razie wydania decyzji w trybie § 87 ustawy. Należy zauważyć, że ustawodawca czeski nakłada na organ pierwszej instancji nieznany polskiej procedurze obowiązek wyznaczenia innym stronom postępowania terminu do zajęcia stanowiska wobec wniesionego odwołania. Termin ten nie powinien być krótszy niż 5 dni (§ 86 ustawy). Ustawodawca precyzuje, że obowiązek ten nie ciąży na organie I instancji, jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne albo zostało wniesione z uchybieniem terminu. W takim bowiem przypadku organ ma obowiązek przekazać odwołanie ze swoim stanowiskiem w ciągu 10 dni od dnia jego otrzymania do organu wyższego stopnia. Podobnie jak na gruncie k.p.a. organem właściwym do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia odwołania jest organ wyższego stopnia (§ 92 ust. 1 ustawy). Ustawodawca czeski wprost formułuje obowiązek rozważenia przez organ odwoławczy badania z urzędu, czy istnieją przesłanki uruchomienia nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. 3. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji Odwołanie podobnie jak w polskim postępowaniu administracyjnym ma charakter dewolutywny. Zgodnie bowiem z § 89 ustawy organem odwoławczym jest organ bezpośrednio wyższego stopnia nad organem, który wydał decyzję12. Organ odwoławczy może rozpoznać odwołanie w zakresie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Jeżeli jednak wymaga tego interes publiczny, organ odwoławczy może wyjść poza zakres zaskarżenia. W ustawie wyraźnie wskazano, że wady postępowania, które poprzedzało wydanie zaskarżonej decyzji, nie mogą być uwzględnione, jeśli nie ma wystarczającego powodu, by sądzić, iż mogą one mieć wpływ na zgodność decyzji z prawem (§ 89 ust. 2 ustawy). Powyższy przepis nie ogranicza jednak prawa do odszkodowania za niewłaściwe administrowanie. W § 90 ustawy ustawodawca wskazuje katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. I tak jeżeli organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie, uzna zaskarżoną decyzję za błędną lub niegodną z prawem, może wydać jedno z trzech rozstrzygnięć, tj.: – uchylić decyzję organu I instancji w całości lub w części i umorzyć postępowanie; – uchylić decyzję organu I instancji w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi jesień 2010 37 DZIAŁ NAUKOWY I instancji. W razie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji w ponownym postępowaniu jest związany oceną prawną organu odwoławczego (od nowej decyzji przysługuje odwołanie); – zmienić decyzję organu I instancji. Ponadto, zgodnie z § 90 ust. 4 ustawy, organ odwoławczy może umorzyć postępowanie odwoławcze. Jeżeli zaś uzna, że nie zachodzą przesłanki do podjęcia któregoś z wyżej wymienionych rozstrzygnięć, wówczas wyda decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji (§ 90 ust. 5 ustawy). Jeśli organ odwoławczy uchyli lub zmieni decyzję organu I instancji jedynie w części, w pozostałej części powinien utrzymać decyzję w mocy (§ 90 ust. 5 zd. 2 ustawy). Należy podkreślić, że ustawodawca wprowadził instytucję zakazu orzekania na niekorzyść (reformationis in peius), która nie była znana w poprzedniej czechosłowackiej regulacji. Powyższy zakaz obowiązuje w czeskim postępowaniu administracyjnym z ograniczeniami. Organ odwoławczy może bowiem orzec na niekorzyść odwołującego, jeśli odwołanie wniosły strony, których interesy nie są identyczne, albo gdy zaskarżona odwołaniem decyzja jest sprzeczna z przepisami prawa albo z interesem publicznym. Organ odwoławczy powinien wydać decyzję zgodnie z terminami załatwienia spraw określonymi w § 71 ustawy, a zatem rozpoznać odwołanie bez zbędnej zwłoki. Jeżeli jednak nie można wydać decyzji w tym terminie, organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć rozstrzygnięcie w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania, przy czym dolicza się jeszcze okres 30 dni, jeżeli np. istnieje potrzeba przeprowadzenia ustnej rozprawy, konieczność sporządzenia opinii biegłego lub dokonania innych czynności wymienionych w § 71 ust. 3 ustawy. Od decyzji organu odwoławczego, zgodnie z § 91 ustawy, nie przysługuje odwołanie, a decyzja organu odwoławczego nabiera prawnej mocy, gdy zostanie doręczona odwołującemu i wszystkim stronom postępowania. uwagę jedynie wówczas, gdy strona nie mogła ich podnieść w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W czeskim postępowaniu administracyjnym istnieją również rozwiązania, które nie są znane polskiej administracyjnej procedurze, np. instytucja zrzeczenia się odwołania, obowiązek odwołującego dołączenia dla każdej ze stron odpisu odwołania, obowiązek przekazania przez organ swojego stanowiska oraz stanowisk innych stron postępowania organowi odwoławczemu. Niektóre z zawartych w czeskiej ustawie rozwiązań mogłyby zostać rozważone przez polskiego ustawodawcę – np. ograniczenie uzyskania zgody na zmianę decyzji w ramach autokontroli do przypadku, gdy w wyniku wydania decyzji autokontrolnej inne strony poniosły uszczerbek. Takie rozwiązanie nie ogranicza bowiem niepotrzebnie organu I instancji w wydaniu decyzji zgodnej z prawem. dr ANNA KRAWIEC Autorka jest pracownikiem naukowym w Katedrze Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie Przypisy: 1 Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konani (správny poriadok). 2 Zákon č. 500/2004 Sb. 3 Zgodnie z § 37 ust. 2 ustawy podanie powinno zawierać oznaczenie osoby wnoszącej podanie, wskazanie czego dotyczy podanie i jakie jest żądanie wnoszącego. Ustawodawca bardzo dokładnie określa wymogi oznaczenia strony, np. w przypadku osoby fizycznej wymagane jest imię, nazwisko, data urodzenia oraz adres albo adres mailowy. V. Vopalka, Nový správní řád zákon č. 500/2004 Sb, správní řád Code Of Administrative Procedure, Praha 2005, 4. Podsumowanie s. 353. Analiza przepisów czeskiej ustawy o postępowaniu administracyjnym prowadzi do wniosku, że są to przepisy bardzo szczegółowe. Ustawodawca m.in. bardzo precyzyjnie wskazuje termin na wniesienie odwołania: dla stron, którym nie doręczono decyzji, a także w przypadku gdy decyzja nie zawierała pouczenia lub było ono błędne. Pozytywnie należy również ocenić regulację prawną traktującą za wniesione w terminie odwołanie, które strona wniosła przed doręczeniem decyzji. Ponadto w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej regulacji, jak i polskiej procedury, ustawodawca czeski nadał postępowaniu odwoławczemu sformalizowany charakter. Po pierwsze, określił wymagania formalne odwołania. Po drugie, organ odwoławczy jest związany zakresem zaskarżenia, jeśli strona zakwestionowała jedynie w części decyzję bądź jedynie poboczne rozstrzygnięcia. Po trzecie, ustawodawca ograniczył również możliwość uwzględniania w toku postępowania odwoławczego dowodów i okoliczności faktycznych, nieznanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W procedurze czeskiej obowiązuje zatem zasada koncentracji materiału dowodowego, zgodnie z którą nowe dowody i okoliczności faktyczne wskazane w odwołaniu będą brane pod 4 § 82 ust. 3 ustawy. 5 Zgodnie z § 67 ust. 2 ustawy decyzję wydaje się w formie pisemnej. Przepisy ustawy lub ustaw szczególnych mogą jednak przewidywać ogłoszenie decyzji w formie ustnej. Z tej czynności sporządza się notatkę do akt. 6 J. Vedral, Správní řád. Komentář, Praha 2006, s. 515-516; R. Ondruš, Správní 7 J. Vedral, Správní řád…, s. 514. 8 P. Čern , V. Dohnal, F. Korbel, M. Prokop, Pruvodce novým správním řádem 9 R. Ondruš, Správní řád, s. 281. 10 J. Vedral, Správní řád…, s. 515; P. Čern , V. Dohnal, F. Korbel, M. Prokop, 11 J. Vedral, Správní řád…, s. 515. řád, Praha 2005, s. 280. s podrobným výkladem a vzory podání, Praha 2006, s. 263. Pruvodce novým správním řádem…, s. 263. 12 jesień 2010 Ustawodawca w § 178 ustawy wskazuje m.in., że organem wyższego stopnia nad organem samorządowym powinien być urząd wojewódzki, a organem wyższego stopnia nad urzędami wojewódzkimi w sprawach z zakresu zadań własnych jest Minister Spraw Wewnętrznych (w sprawach z zakresu zadań zleconych minister właściwy w sprawie). 38 DZIAŁ NAUKOWY PROBLEMATYKA UDZIELANIA ULG W SPŁACIE ZOBOWIĄZAŃ PODATKOWYCH DOTYCZĄCYCH PODATKÓW POBIERANYCH PRZEZ URZĘDY SKARBOWE A STANOWIĄCYCH DOCHODY GMIN* JU STYNA BARTOSIEWICZ 1. Uwagi wprowadzające Przedmiotem wielu orzeczeń sądowych jest problematyka dotycząca udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych dotyczących podatków pobieranych przez urzędy skarbowe, a stanowiących dochody gmin. Ulgi w zapłacie zobowiązań podatkowych od dnia 1 września 2005 r. zostały wyodrębnione w Rozdziale 7a Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. nr 8 poz. 60 z późn. zm.). W art. 67a wyszczególniono następujące ulgi w zapłacie zobowiązań podatkowych: – odroczenie terminu płatności podatku lub rozłożenie podatku na raty; – odroczenie lub rozłożenie na raty zapłaty zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetek od zaliczek na podatek; – umorzenie w całości lub w części zaległości podatkowych, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej. Decyzja o ulgach w zapłacie zobowiązań podatkowych wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter uznaniowy. Zatem to od rozstrzygnięcia organu podatkowego zależy, czy uzna on, że w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki, o których mowa w tym przepisie, tj. czy wystąpił ważny interes podatnika lub interes publiczny, czy też nie. Podkreślić należy, że wystąpienie którejś z ww. przesłanek nie przesądza o pozytywnej decyzji organu podatkowego, ponieważ jest on uprawniony, a nie zobligowany do jej udzielenia. Szczególnym zasadom stosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych podlegają podatki pobierane przez urzędy skarbowe, stanowiące w całości dochody gmin, tj. podatek od spadków i darowizn, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek dochodowy od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej. We wskazanych podatkach, w przypadku wnioskowania o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, poza art. 67a ustawy - Ordynacja podatkowa, ma zastosowanie również art. 18 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008r. nr 88, poz. 539 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do udzielania ulg podatkowych z postaci umarzania, rozkładania na raty i odraczania terminów płatności należności z tytułu podatków i opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego, a także zwalniania z obowiązku pobrania bądź ograniczenia poboru tych należności mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W przypadku pobieranych przez urząd skarbowy podatków i opłat stanowiących w całości dochody jednostek samorządu terytorialnego naczelnik tego urzędu może umarzać, odraczać termin zapłaty lub rozkładać na raty należności oraz zwalniać płatnika z obowiązku pobrania bądź ograniczać pobór należności wyłącznie za zgodą przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Zgoda lub wniosek wydawane jest w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Tryb wydawania postanowień, o których mowa w art. 18 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, reguluje art. 209 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z nim, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, w tym wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia wystąpienia o zajęcie stanowiska. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Po wydaniu stosownego postanowienia przez organ opiniujący naczelnik urzędu skarbowego, mając na względzie wydaną opinię, po zbadaniu ustawowych przesłanek, wydaje decyzję, mocą której udziela bądź odmawia udzielenia wnioskowanej ulgi. Zatem zgodnie z obowiązującymi przepisami udzielanie ww. ulg wygląda następująco: podatnik powinien złożyć wniosek o ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Organ podatkowy na tym etapie, zgodnie z art. 122 i 187 ustawy – Ordynacja podatkowa, zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego, celem zgromadzenia materiału dowodowego, niezbędnego do oceny ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Kolejny krok to zwrócenie się naczelnika urzędu skarbowego do właściwego organu opiniującego o zajęcie stosownego stanowiska. Wójt (burmistrz, prezydent miasta), po analizie otrzymanych akt, w razie potrzeby może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Następnie organ ten wydaje postanowienie, w którym wyraża zgodę lub nie na udzielnie wnioskowanej ulgi. Z kolei organ podatkowy w przypadku zgody wójta (burmistrza, prezydenta miasta) na udzielenie wnioskowanej ulgi podejmuje decyzję zgodną z jego stanowi- jesień 2010 39 DZIAŁ NAUKOWY skiem bądź negatywną. W przypadku gdy mocą postanowienia nie wyrażono stosownej zgody, naczelnik urzędu skarbowego nie może wydać pozytywnej dla podatnika decyzji. Z powyższego wynika, że tego typu sprawy nie powinny być skomplikowane. Niemniej w praktyce natknąć się można na wiele problemów, nieścisłości, rozbieżności, czego konsekwencje odczuwają najbardziej podatnicy. W szczególności problemy te dotyczą postępowania dowodowego, uzasadnienia wydanych postanowień i decyzji, związania opinią wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz, co stanowiło największe rozbieżności – zaskarżalności wydawanych postanowień. 2. Postępowanie dowodowe Niejednokrotnie zdarza się, że w postępowaniu w sprawie udzielenia ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych dotyczących dochodów gmin, pobieranych przez urzędy skarbowe, organ podatkowy nie przeprowadza w ogóle postępowania dowodowego bądź dowody ograniczają się do tych, które podatnik przedłoży do wniosku. Sytuacja ta wynika stąd, że organy podatkowe uznają się w tego typu sprawach wyłącznie za „pośrednika” w pobieraniu gminnych należności podatkowych. Tymczasem często organy opiniujące nie zgadzają się z tym poglądem i słusznie uznają, że organem podatkowym w sprawie jest naczelnik urzędu skarbowego, zatem to na nim spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego daje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) prawo jedynie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co ma mieć wyłącznie charakter uzupełniający, posiłkowy. W praktyce, jeżeli organ podatkowy nie przeprowadzi postępowania dowodowego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia wnioskowanej ulgi, bazując wyłącznie na wniosku podatnika bądź materiale, który nie odzwierciedla w całości sytuacji życiowej zobowiązanego. Organ ten nie może badać podstawowych przesłanek do udzielenia wnioskowanej ulgi, tj. ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Omawiana kwestia dotyczy wskazania, kto jest odpowiedzialny za zgromadzenie materiałów dowodowych w toku postępowania: wójt (burmistrz, prezydent miasta) czy też naczelnik urzędu skarbowego? Z istoty instytucji współdecydowania wynika, że organ gminy wyrażający stanowisko nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie. Powołano go do wyrażenia swojej woli w sprawie będącej rozpatrywaną przed innym organem (naczelnikiem urzędu skarbowego). Stanowisko wyrażone przez organ gminy ma formę postanowienia. Służebny charakter postępowania prowadzonego przez organ współdziałający wynika ze szczególnego trybu jego prowadzenia, określonego w art. 209 § 2 Ordynacji podatkowej. Przepis ten dopuszcza prowadzenie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jedynie postępowania wyjaśniającego, jeżeli zaistnieje taka potrzeba. Postanowienie to powinno być wydane niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Zatem nawet ten krótki czas na załatwienie sprawy wskazuje, że wydanie opinii przez właściwy organ ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania rozstrzyganego przez wydanie decyzji. Jedną z priorytetowych zasad postępowania podatkowego jest zasada prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek podjęcia wszelkich działań, które mają na celu wyjaśnienie stanu faktycznego, a co z kolei daje podstawę do zakończenia postępowania. Z treści art. 122 i art. 187 ustawy – Ordynacja podatkowa bezwzględnie wynika, że obowiązek dowodowy ciąży na organach podatkowych, co oznacza konieczność zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W sytuacji kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie1. W sprawie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych materiał dowodowy stanowić ma podstawę do oceny ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Zatem powinny to być dokumenty, które potwierdzają sytuację materialną, życiową, bytową i zdrowotną podatnika. Przy czym wskazać należy, że organ ten może również zbadać sytuację strony przed powstaniem zobowiązania podatkowego oraz w miarę możliwości powinien ocenić, jak może się kształtować sytuacja podatnika w przyszłości. Oczywiście jest to katalog otwarty, uzupełniany indywidualnie, w zależności od potrzeb danego postępowania podatkowego. Zatem mając powyższe na względzie, do obowiązków wójta nie będzie należało przeprowadzenie postępowania dowodowego, lecz jedynie – jeżeli zajdzie taka konieczność – postępowania wyjaśniającego. Dla przykładu organ opiniujący może dodatkowo zweryfikować sytuację materialną podatnika na podstawie własnej bazy danych, chociażby dotyczącej podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego czy też podatku od środków transportowych, co pozwoli np. sprawdzić, czy podatnik reguluje inne zobowiązania podatkowe wobec gminy, a co w konsekwencji może mieć wpływ podjęte rozstrzygnięcie w postanowieniu. Z zagadnieniem tym związany jest istotny element zachowania kolejności czynności procesowych organu wydającego decyzję. Mianowicie najpierw naczelnik urzędu skarbowego powinien zgromadzić cały materiał dowodowy w sprawie, a dopiero później występować do organu gminy o zajęcie stanowiska w sprawie. Jest to logiczna konsekwencja wzajemnych relacji prawnych dwóch organów współdziałających. Odwrotna kolejność postępowania naczelnika urzędu skarbowego spowoduje zupełnie bezpodstawne przerzucanie obowiązków procesowych na organ niezobowiązany2. Analizując kwestię postępowania dowodowego, należy sobie odpowiedzieć na pytanie, czy logiczne jest to, by prowadzić postępowanie dowodowe, jeżeli wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmówi zgody na udzielenie ulgi, a w konsekwencji organ podatkowy będzie zmuszony wydać negatywną decyzję. Moim zdaniem tak, gdyż wójt (burmistrz, prezydent miasta), wydając postanowienie, powinien przeanalizować sytuację finansową gminy, uwzględniając, czy gmina może zrezygnować z części swojego dochodu. Niemniej na podjęcie przez ten organ ewentualnej zgody powinno mieć również wpływ to czy podmiotem wnioskującym o ulgę jest na przykład majętny mieszkaniec gminy czy też osoba żyjąca na skraju ubóstwa. Sytuacja finansowa gminy i przyjęta polityka powinna być wójtowi znana, jesień 2010 40 DZIAŁ NAUKOWY natomiast sytuacja życiowa podatnika powinna wynikać z zebranego przez organ podatkowy materiału dowodowego. Uzasadnienia postanowień i decyzji wydanych przez organy współdecydujące Niejednokrotnie wójt (burmistrz, prezydent miasta) w ogóle nie uzasadnia w postanowieniu podjętego stanowiska. Zatem wydane postanowienie ogranicza się wyłącznie do określenia sentencji, stanowiącej o przyznaniu bądź nie wnioskowanej ulgi. W niektórych zaś gminach funkcjonują standardowe wzory uzasadnienia wydanego postanowienia, ograniczające się do kilku zdań, stanowiących, że organ opiniujący nie dopatrzył się w sprawie ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Czasami uzasadnianie postanowienia zamyka się wyłącznie do wskazania na złą sytuację finansową gminy. Zarówno w orzecznictwie, jak też doktrynie prawa podatkowego podkreśla się, że wydając zgodę na udzielenie ulg, odroczeń i umorzeń oraz zaniechania poborów podatków i opłat stanowiących dochody gmin, a pobieranych przez urząd skarbowy, przewodniczący zarządu gminy powinien się kierować ustawowymi przesłankami stosowania ulg podatkowych. W wyroku z 22 października 1992 r., akt III AZP 21/923, Sąd Najwyższy zauważył, że rozstrzygnięcie zarządu gminy wymaga (...) nie tylko ustosunkowania się do stanu finansów gminy, ale ponieważ dotyczy ono konkretnego podatnika, (...) musi być podjęte z uwzględnieniem sytuacji faktycznej i prawnej oraz interesów podatnika. Organ opiniujący, współdziałając w sprawach ulg w spłacie zobowiązań podatkowych o charakterze uznaniowym, powinien się przede wszystkim bezwzględnie kierować określonymi dyrektywami wyboru zawartymi art. 67a ustawy – Ordynacja podatkowa. Zatem podkreślenia wymaga, że wydane postanowienie ma mieć charakter opiniujący, a nie jedynie wskazujący przyznanie czy odmowę udzielenia wnioskowanej ulgi. Mimo że z dniem 1 stycznia 2004 r. zniesiono nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad sądownictwem administracyjnym, również w wyrokach sądów administracyjnych wskazuje się, że wydane postanowienie ma mieć charakter opiniujący, a nie jedynie wskazujący przyznanie czy odmowę udzielenia wnioskowanej ulgi4. Moim zdaniem, konieczność uzasadnienia postanowienia nie wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Wręcz wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa postanowienie zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienia. Postanowienie w sprawie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, zgodnie z treścią uchwały NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09, nie podlegają zaskarżeniu. Zatem wynika z tego, że nie powinny zawierać uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji organu podatkowego powinno się opierać na ustawowych przesłankach. Istotą uznania administracyjnego jest rozgraniczenie sprzecznych interesów, a mianowicie interesu podatnika ubiegającego się o ulgę oraz interesu budżetu państwa (gminy) i danie priorytetu jednemu z nich na tle okoliczności faktycznych danej sprawy5. Ważny interes podatnika to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych przypadków losowych lub szczególnego splotu okoliczności nie jest on w stanie uregulować zaległości podatkowej, interes publiczny zaś to dążenie do sytuacji, w której podatnicy regulują swoje zobowiązania podatkowe w całości i terminowo, to dbałość o interes Skarbu Państwa, rozumiany jako konieczność zapewnienia stałych dochodów państwa (gminy), a więc i możliwości realizacji zadań ogólnospołecznych6. Interes publiczny to też dyrektywa postępowania nakazująca respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak: sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego czy realizacja zobowiązań podatkowych 7 . Podobną ocenę powołanych przesłanek poza orzecznictwem sądowym można spotkać w literaturze8. Uzasadnienia wydanych w tym zakresie decyzji przez naczelników urzędów skarbowych też nie spełniają ustawowych wymogów. Organy podatkowe bardzo często ograniczają uzasadnienie do wskazania, że są związani treścią postanowienia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zatem nie posiłkują się ustawowymi przesłankami, podejmując rozstrzygnięcie decyzji. Efektem tego jest popularna opinia wśród gmin, że naczelnicy urzędów skarbowych traktują wnioski o przyznanie ulg w spłacie zobowiązań gminnych należności podatkowych drugorzędnie, po macoszemu. Pogląd ten poparty jest faktem, że postępowanie podatkowe w sprawach ulg w spłacie zobowiązań podatkowych dotyczy dochodów gmin, a nie państwa. Oczywiście nie podlega dyskusji, że organom podatkowym w zakresie pozostawionym ich swobodnemu uznaniu nie wolno samowolnie rozporządzać dochodami gmin9, gdyż takie decyzje naruszają sprawiedliwość i zasadę zaufania do tych instytucji. Ten słuszny pogląd obliguje naczelnika urzędu skarbowego do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy oraz szczegółowego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że wydanie zgody w postanowieniu ma istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia, zatem też do uzasadnienia decyzji. Współdziałanie dwóch podmiotów administracyjnych polega tu bowiem na dojściu do pewnego konsensusu w rozstrzygnięciu sprawy indywidualnej. Brak tego konsensusu – z woli ustawodawcy – wyklucza pozytywne dla strony rozstrzygnięcie sprawy10. Podsumowując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że bezdyskusyjna jest kwestia konieczności uzasadnienia decyzji organu podatkowego z uwzględnieniem przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika i interesu publicznego. Jednak, mając na względzie fakt, że wydawane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postanowienia nie podlegają zaskarżeniu, to zgodnie z powołanym art. 217 § 2 ustawy – Ordynacja podatkowa nie muszą zawierać uzasadnienia. Zdaniem autora, mając na względzie „ważność” postanowienia wyrażającego zgodę na udzielenie ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, wydawałby się rozsądny postulat, by zmienić przepisy prawa w ten sposób, żeby uzasadnienie tego postanowienia było obligatoryjne, lub też ustanawiając, że postanowienie to jest zaskarżalne, co równoznacznie oznaczałoby konieczność jego uzasadnienia. jesień 2010 41 DZIAŁ NAUKOWY Związanie organu podatkowego opinią wójta (burmistrza, prezydenta miasta) W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją rozbieżności co do wiążącej mocy postanowień zarządu j.s.t.11. W przepisach prawa materialnego wprowadzających obowiązek współdziałania organów używa się różnych określeń, które mają duże znaczenie w ocenie stanowiska zajmowanego przez organ, z którym należy współdziałać przed końcowym rozstrzygnięciem. Regulacje te zawierają takie zwroty jak „w porozumieniu” z innym organem, „za zgodą”, „po porozumieniu”, „w uzgodnieniu”, „po uzgodnieniu”, „po zasięgnięciu opinii”, ale z zaznaczeniem np., że „opinia negatywna jest wiążąca”. Każde z tych określeń nadaje inny ciężar gatunkowy stanowisku organu, z którym się współdziała. Na przykład opinia nie będzie traktowana jako wiążąca, gdy przepis wprost nie nadaje jej takiej mocy, a ściślejsze formy współdziałania powodują, że decyzja jest w swej treści kształtowana w tej samej mierze stanowiskiem organu współdziałającego, co organu wydającego tę decyzję. W omawianym przypadku zaś zgoda pozostaje formą kontrolowania wpływów do budżetu gminy. Organ nie może, w przeciwieństwie do omawianej już kategorii aktów, na podstawie których wydawane są decyzje, kształtować treści decyzji przygotowywanej przez inny organ. Może on jednakże przez wyrażenie zgody lub zatwierdzenie (lub ich odmowę) wpływać na to, że decyzja podjęta przez inny organ dojdzie lub nie dojdzie do skutku. Obie grupy, tj. akty, na podstawie których podejmowane są inne decyzje, oraz akty zatwierdzające wstępnie lub następnie inne decyzje, łączy ta cecha, że pochodzą one od organów, które w stosunkach wewnętrznych z pozostałymi organami współdziałającymi zajmują pozycję uprzywilejowaną12. Część sądowych składów orzekających wyraża pogląd, iż wobec użycia w art. 18 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego sformułowania „wyłącznie na wniosek lub za zgodą” organ samorządu ma pełną wierzycielską kompetencję w zakresie takich dyspozycji jak udzielanie ulg podatkowych, umarzanie, rozkładanie na raty i odraczanie terminów płatności należności13. W przypadku zaś naczelnika urzędu skarbowego jest to jednak kompetencja subsydiarna w stosunku do tej, jaka przysługuje organowi samorządowemu14, gdyż organ podatkowy został w sprawach ulg w spłacie zobowiązań podatkowych wyposażony w prawo do wyrażania wobec zainteresowanych podatników rozstrzygnięć. Zatem zgodnie z poglądem wyrażonym w wyrokach i postanowieniach sądowych, z treści „wyłącznie na wniosek lub za zgodą” wynika, że naczelnik urzędu skarbowego może zrealizować przyznaną mu kompetencję odnośnie podatków i opłat stanowiących w całości dochody jednostek samorządu terytorialnego, tylko („wyłącznie”) zgodnie ze stanowiskiem organu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego. Zatem jeżeli organ opiniujący wyrazi zgodę na udzielenie wnioskowanej ulgi, to organ podatkowy nie może w tej materii podjąć odmiennego rozstrzygnięcia. Niemniej nie jest to jedyny pogląd wyrażany przez sądy administracyjne. Inne stanowią, że zgoda lub wniosek organu samorządowego nie wiąże organu podatkowego co do jednej z form preferencji, ale jedynie stwarza możliwość podjęcia decyzji w tym zakresie, jest jedną z przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w sprawie danej ulgi15. Mimo wydania przez organ opiniujący postanowienia ostatecznie jednak to naczelnik urzędu skarbowego samodzielnie rozstrzyga o tym, czy w konkretnej sprawie zachodzą okoliczności przemawiające za udzieleniem ulgi. Uzasadnienie wyższej powołanego wyroku stanowiło, że sąd nie może legitymizować rozstrzygnięć wątpliwych pod względem standardów ochrony praw podatnika, skoro ma sprawować wymiar sprawiedliwości, a jego obowiązkiem jest takie interpretowanie przepisów prawa, które umożliwi pełne realizowanie zasady sprawiedliwości i idei państwa prawnego. Z oceny tej wynika, że organy podatkowe, powielając stanowisko zawarte w postanowieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tylko pozornie orzekały w sprawie. Zgodnie z tym stanowiskiem wydanie pozytywnej decyzji co do wniosku o ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych nie jest wiążąca dla organu podatkowego. Zatem naczelnik mimo zgody wójta (burmistrza prezydenta miasta) może odmówić przyznania wnioskowanej ulgi. Niemniej podkreślenia wymaga, że wydanie negatywnego postanowienia obliguje naczelnika urzędu skarbowego do wydania odmownej decyzji. Moim zdaniem, stanowisko przyjęte w tym wyroku nie jest trafne. Przede wszystkim nie można się zgodzić z poglądem, że zgoda burmistrza (wójta, prezydenta miasta) jest jedną z przesłanek do udzielenia wnioskowanej ulgi. Przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa wymieniają dwie przesłanki do zastosowania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych: ważny interes podatnika i interes publiczny. Natomiast zgoda wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest warunkiem koniecznym, by organ podatkowy mógł udzielić wnioskowanej ulgi. Zatem pochopne wydaje się stwierdzenie, że zgoda burmistrza jest trzecią przesłanką. Podkreślenia wymaga również, że zgoda właściwego organu oraz ważny interes podatnika i interes publiczny nie są równoważne. Wynika to stąd, że brak zgody burmistrza uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji przez organ podatkowy, nawet jeżeli wystąpią obydwie przesłanki wynikające z Ordynacji podatkowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przedstawione wyżej różnice w wykładni co do związania organu podatkowego postanowieniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) świadczą o spełnieniu przesłanki do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie w tej sprawie uchwały abstrakcyjnej16. Zatem spodziewać się można, że kwestia ta będzie przedmiotem wiążącego wyroku sądowego. Zdaniem autora, naczelnik urzędu skarbowego nie może udzielić podatnikowi wnioskowanej ulgi bez stosownej zgody burmistrza, gdyż podatek od spadków i darowizn, podatek od czynności cywilnoprawnych, podatek dochodowy od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej stanowią w całości dochód gmin, zatem nie może być samowolnie rozdysponowany przez organ podatkowy. Zaskarżalność postanowień do sądów administracyjnych W sprawie wydawanych postanowień przez okres paru lat dyskusyjna była kwestia dotycząca ich zaskarżalności. Generalnie można wskazać na cztery stanowiska w tej kwestii. Jedne składy orzekające postulowały, by wydawane postanowienia podlegały zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu jesień 2010 42 DZIAŁ NAUKOWY administracyjnego, powołując się na art. 3 § 2 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi17, stanowiący, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Wskazywano, że wprawdzie postanowienie opiniujące wydawane jest na potrzeby postępowania toczącego się przed naczelnikiem urzędu skarbowego w przedmiocie ulg podatkowych i stanowi niezbędny warunek do jego zakończenia, to jednak zapada w innym postępowaniu, które ma sobie właściwy przedmiot i organ o nim orzekający. Istotą rozstrzygnięcia jest wówczas wniosek lub zgoda (odmowa wyrażenia zgody), odnoszące się do zastosowania konkretnej ulgi18. W części orzeczeń sądowych przyjmowano, że postanowienia przewodniczącego zarządu gminy nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Również nie można tu zastosować instytucji usunięcia naruszenia prawa, co w konsekwencji dałoby prawo do zaskarżenia postanowienia, określonego w art. 52 p.p.s.a.19. Trzeci nurt orzecznictwa przyjmuje, że postanowienie, o którym mowa w art.18 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego, ale podlega jednak jego kontroli w ramach badania legalności rozstrzygnięć organu podatkowego, na podstawie art. 135 p.p.s.a.20. Zgodnie z czwartą koncepcją art. 18 ust. 3 ustawy o dochodach jednostkach samorządu terytorialnego odnosi się tylko do postanowień pozytywnych – wyrażenia zgody lub wystąpienia z wnioskiem o udzielenie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych. W takiej sytuacji nie potrzeba weryfikacji postanowienia zgodnego z oczekiwaniami podatnika. W przypadku postanowień odmawiających zgody zastosowanie ma zaś przepis art. 209 § 5 Ordynacji podatkowej. Postanowienia, o których mowa w art. 18 ust. 3 ww. ustawy, wydawane są bowiem w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 209 § 1 Ordynacji podatkowej. Postanowienia organu współdziałającego podlegają zaskarżeniu zażaleniem na podstawie art. 209 § 5, z wyjątkiem postanowień uwzględniających wniosek podatnika, wydanych na podstawie art. 18 ust. 3 ustawy o dochodach (…), będącym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 209 § 5 Ordynacji podatkowej21. Zatem według tej koncepcji w przypadku wydania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) postanowienia, mocą którego odmówiono przyznania wnioskowanej ulgi, stronie służy prawo zażalenia aktu do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego. Wnioskiem z dnia 24 września 2009 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się o podjęcie w składzie siedmiu sędziów uchwały wyjaśniającej, czy postanowienie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ulgi podatkowej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego22. Siedmioosobowy skład sędziów wskazał, że kontrola działalności administracji publicznej przez sąd obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia, na które przysługuje zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na posta- nowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie w przedmiocie zgody lub wniosku o udzielenie pomocy jest klasycznym przykładem postanowienia wydawanego w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 209 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa. Konieczność współdecydowania jest w tym przypadku uzasadniona nie tyle nakładaniem się właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, ile koniecznością zapewnienia gminie, jako beneficjentowi dochodów z tytułu określonych podatków, możliwości współdecydowania o ograniczeniu (bądź przesunięciu w czasie) osiąganych przez nią dochodów (z których realizuje ona zadania publiczne) z uwagi na przyznanie ulg czy zwolnień. Ta sfera stosunków społecznych została zatem poddana kompetencji dwóch różnych organów, choć ostateczne załatwienie sprawy powierzono tylko jednemu z nich – naczelnikowi urzędu skarbowego23. Stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie dotyczy jednak wprost uprawnienia podatnika do skorzystania z jednej z ulg czy zwolnień, ale możliwości pogodzenia interesu finansowego (polityki finansowej) jednostki samorządu terytorialnego i indywidualnego interesu podatnika. Jego zgoda jest tylko jedną z przesłanek materialnoprawnych24. Prawa do zaskarżenia postanowienia organu opiniującego nie można także wywieść z powołanego wcześniej art. 3 § 2 pkt 6 ustawy p.p.s.a., gdyż ustawodawca zastrzegł dla stanowiska organu opiniującego wydanie opinii w formie postanowienia. Zatem mając na względzie powyższe, zdaniem składu sędziowskiego postanowienie przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego w przedmiocie ulgi podatkowej, o którym mowa w art. 18 ust. 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Niemniej w uchwale podniesiono też, że nie oznacza to jednak, iż jest ono całkowicie wyłączone spod kontroli. Wynika to z tego, że sąd administracyjny powinien ocenić legalność postanowienia opiniującego przy rozpoznawaniu skargi na decyzję dyrektora izby skarbowej w przedmiocie zastosowania umorzenia, rozłożenia na raty, odroczenia terminu zapłaty, zwolnienia płatnika z obowiązku pobrania bądź ograniczenia poboru należności podatkowych i opłat, o których mowa w art. 18 ust. 2 ww. ustawy, stosownie do art. 134 § 1 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 5. Uwagi końcowe Podsumowując powyższe, wskazać należy, że postępowania w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań podatkowych sprawiają wiele trudności. Niemniej podstawowe z nich, takie jak kompletowanie dowodów w sprawie przez organ podatkowy, wydają się oczywiste. Nie powinno też budzić żadnych wątpliwości, że wydana decyzja przez organ podatkowy powinna być rzetelnie uzasadniona. Pozytywnym aspektem poruszanych zagadnień jest wydanie przez siedmioosobowy skład sędziowski uchwały z dnia 1 marca 2010r., mocą której wskazano, że wydawane postanowienia nie podlegają zaskarżeniu. Podkreślenia wymaga to, jesień 2010 43 DZIAŁ NAUKOWY że uchwała jest pozytywna w tym sensie, iż niweluje rozbieżności, ujednolicając stosowanie przepisów. Skład sędziowski podkreślił też, że podjęta uchwała jest uchwałą abstrakcyjną, w związku z czym nie można skorzystać z możliwości przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP. Powyższe wynika z faktu, iż takie rozstrzygnięcie musi dotyczyć konkretnej sprawy. Uchwała podjęta w tej sprawie nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadną konkretną sprawą sądowoadministracyjną i ma charakter generalny. Na zakończenie wskazać należy, że warta rozważenia byłaby zmiana przepisów w tej materii w ten sposób, by wójt (burmistrz, prezydent miasta) sam rozpatrywał przedmiotowe wnioski, analogicznie jak czyni to w przypadku podatku od nieruchomości czy podatku od środków transportowych, gdyż sprawy te dotyczą podatkowych dochodów, które w całości zasilają budżet gminy. JUSTYNA BARTOSIEWICZ 2 Wyrok WSA w Krakowie z 26 stycznia 2007 r., I SA/Kr 1872/06. 3 4 OSNC 1993/4/59. Wyrok WSA w Gliwicach z 1 grudnia 2008 r., I SA/Gl 631/08. 5 Wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2007 r., I SA/Łd 991/07. 6 Wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 lutego 2010 r., I SA/Bd 968/09. 7 Wyrok WSA w Rzeszów z 11 lutego 2010 r., I SA/Rz 757/09. 8 S. Presnerowicz, Ulgi i zwolnienia uznaniowe w Ordynacji podatkowej, Warszawa 2001r. s. 87-88. 9 Wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2008 r., I SA/Po 784/08. 10 W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 119. 11 Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09. 12 C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Huchla, Ustawa Ordynacja podatkowa. Komentarz, 2003 r. 13 Wyroki WSA w Warszawie z 17 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1769/08 14 Wyrok SN z dnia 10 lipca 2002 r., III RN 135/01. 15 Wyrok WSA w Poznaniu z 21 listopada 2008 r., I SA/Po 784/08. 16 Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09; i III SA/Wa 1770/08. 17 Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. Autorka jest doktorantką na Wydziale Prawa i Administracji 18 Wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r. II FSK 293/07. Uniwersytetu Śląskiego 19 Postanowienie WSA w Szczecinie z 25 marca 2009 r., I SA/Sz 218/09. 20 * Referat został uhonorowany wyróżnieniem Krajowej Reprezentacji 21 Samorządowych Kolegiów Odwoławczych 22 Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09. Wyrok WSA w Krakowie z 31 marca 2009 r., I SA/Kr 1680/08. Uchwała NSA z 1 marca 2010 r., II FPS 9/09, opublikowany w Orzecznictwie NSA i WSA 2010 nr 3. na IV Letnich Warsztatach Doktoranckich w Łodzi 23 S. Presnarowicz, Współdecydowanie organów gmin i urzędów skarbowych, Przypisy: 1 „Przegląd Podatkowy” z 1998 r., nr 9. W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie 24 Wyrok NSA z 25 kwietnia 2003 r., III SA 3530/01. przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 119. jesień 2010 44 GŁOSY I GLOSY STAROŻYTNE TRADYCJE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO MAG D ALENA SIMLAT- RZ EPECKA Powszechnie przyjmuje się, że początek nowoczesnego samorządu terytorialnego, rozumianego jako instytucja reprezentująca wspólnotę lokalną, przypada na przełom XVIII i XIX w. i związany jest z rozwojem liberalizmu politycznego oraz filozofii praw natury. Jednakże samorząd jako zjawisko społeczne znane było już w starożytności. Idea samorządności wyrażała się w rozwoju wspólnot sąsiedzkich, ich samoobrony, samopomocy, solidarności. Jednak nie wszystkie państwa antyczne sprzyjały wolności indywidualnej i społecznej. Większość z nich dążyła do ścisłego poddaństwa i pozbawienia ludności wszelkich swobód. Państwa starożytnego Wschodu W państwach starożytnego Wschodu jednostka i społeczeństwo całkowicie podlegały władcy państwa, administracja była całkowicie scentralizowana. Silna władza ograniczała wolność jednostek, co nie sprzyjało samorządności. Na czele państwa stał monarcha posiadający absolutną, despotyczną władzę. Władcę uważano za bóstwo albo za przedstawiciela bóstwa, co stanowiło podstawę niekwestionowanego autorytetu. Istotną rolę w kształtowaniu ustroju państwa odgrywały także wielkie rzeki, stanowiące tak dla Bliskiego, jak i Dalekiego Wschodu centralną oś tych państw, materialną podstawę władzy, której istotą było centralistyczne regulowanie zaopatrzenia ludności w wodę oraz konieczność budowy kanałów, regulacji rzek. Umacniało to despotyczną pozycję monarchy oraz władzę aparatu państwowego1. Należy jednak podkreślić, że pomimo iż państwo zarządzane było centralistycznie przez urzędników podporządkowanych monarsze, to jednak w ówczesnych warunkach gospodarczych i komunikacyjnych odległość pomiędzy władzą centralną a organami lokalnymi utrudniały lub wykluczały trwałość centralizacji państwowej. Było to źródłem słabości despotii i przyczyną ich częstego rozpadania się2. W Egipcie cała władza państwowa należała do faraona, którego uważano za bóstwo, jego władza miała charakter w pełni sakralny. Faraon posiadał pełnię władzy, jego wola była święta i należało mu się posłuszeństwo oraz oddanie ze strony wszystkich poddanych. To on stanowił źródło władzy prawodawczej, z tym że stanowienie prawa rozumiano jako przekazywanie poddanym praw ustanowionych przez bogów3. Jednakże faraon nie był w stanie realnie sprawować władzy na całym terytorium państwa, praktycznie wykonywali ją podlegli mu urzędnicy. Najważniejszym urzędnikiem w państwie był mianowany przez faraona wezyr, zwierzchnik całej administracji w kraju, a także wymiaru sprawiedliwości, funkcje sądownicze pełnili bowiem urzędnicy administracyjni. Na szczeblu centralnym z wezyrem współpracował zespół urzędników, z których najważniejszymi byli kierujący kancelarią monarszą kanclerz oraz kierujący aparatem skarbowym naczelny skarbnik. Wezyrowi podporządkowano również urzędników lokalnych – nomarchów. Każdy z nich kierował administracją w okręgu administracyjnym noszącym nazwę nom, na które został podzielony kraj. Nomarchowie skupiali w rękach całą władzę administracyjną, sądowniczą i skarbową w okręgu. Do nich należała też realizacja inwestycji państwowych, spośród których najważniejsze było prowadzenie prac irygacyjnych i utrzymywanie całego systemu nawadniania z wykorzystaniem Nilu4. Taki kształt ustroju przetrwał w Egipcie do czasu jego zdominowania przez imperium macedońsko-hellenistyczne, a następnie Rzym. Nieco bardziej rozwinięty system władzy można zauważyć w państwie babilońskim. Podobnie jak w Egipcie, króla traktowano jako bóstwo, w związku z czym przysługiwały mu szerokie kompetencje w zakresie władzy administracyjnej i sądowniczej. Na szczeblu centralnym najwyższym urzędnikiem po panującym był nubanda (rządca jesień 2010 dworu), który prócz pełnienia funkcji nadwornych zajmował się wspieraniem monarchy w prowadzeniu całości polityki państwowej. Jednakże, w odróżnieniu od Egiptu, ustrój władz lokalnych był bardziej rozwinięty. Stworzony za Hammurabiego aparat funkcjonował na trzech szczeblach. Kraj podzielono na prowincje, w których władze w imieniu króla sprawowali issaku (gubernatorowie). Urzędy te obejmowali zwykle władcy podbitych obszarów. Na niższym szczeblu prowincje dzieliły się na okręgi, w których również król powoływał urzędników nazywanych pahatu (starostowie). Na najniższym szczeblu funkcjonowały jako swego rodzaju wspólnoty lokalne gminy z naczelnikami zwanymi rabianu. Wszyscy ci urzędnicy w imieniu panującego sprawowali na powierzonym obszarze władzę administracyjną, a później przejęli też władzę sądowniczą, pełnili funkcje skarbowe, prowadzili w imieniu panującego inwestycje państwowe5. Persowie, jako pierwsi, ukształtowali swoje państwo drogą podbojów i aneksji, ale jednocześnie potrafili podbitym ludom zapewnić znaczący zakres swobody i autonomii. Przyczyną takiego zjawiska był fakt, że czynnik religijny nie odgrywał u Persów tak wielkiej roli jak choćby w Egipcie. Monarcha perski nie likwidował podbitych królestw, lecz obejmował w nich tron, pozostawiając podbitym ich dotychczasowy ustrój. W przeciwieństwie do ówczesnych rozwiązań Persja stała się swego rodzaju federacją różnych organizmów państwowych zdominowanych przez silną władzę króla perskiego. Król koncentrował całość władzy prawodawczej, administracyjnej i sądowniczej, był najwyższym dowódcą wojskowym, kierował polityką zagraniczną, pełnił najwyższe funkcje kapłańskie. Jednak w tak rozległym terytorialnie państwie realne sprawowanie władzy mogło się odbywać w poszczególnych prowincjach (dahju, grec. satrapie), na które podzielony był kraj, jedynie za pośrednictwem sieci urzędników 45 GŁOSY I GLOSY nazywanych po grecku satrapami (peha – namiestnik). Posiadali oni na powierzonych obszarach pełnię władzy cywilnej i wojskowej, a także uprawnienie do bicia własnej monety. Jednocześnie jednak problemem pozostawało utrzymanie lojalności wyposażonych w olbrzymią władzę satrapów zarządzających prowincjami. Dlatego też król ustanawiał równolegle do satrapów inspektorów (gauska – dosłownie podsłuchujący), zwanych „oczami i uszami króla”. Inspektorowie wywodzili się z elit perskich i mieli weryfikować stopień lojalności satrapy wobec władzy królewskiej. Instytucja inspektorów stała się swoistą kontrolą administracji państwowej6. Łącząc z jednej strony silną władzę królewską, z drugiej zaś znaczną autonomię poszczególnych jednostek terytorialnych, Persowie zbudowali pierwsze uniwersalistyczne imperium. Rozwiązania perskie, pomimo upadku państwa, stały się wzorem dla imperium macedońskiego i powstałych na jego gruzach monarchii hellenistycznych, a po ich podporządkowaniu Rzymowi zostały w dużej mierze przejęte przez to nowe superimperium. Również w Chinach władza była scentralizowana. Początkowo Chiny podzielone zostały na drobne państewka. O supremację nad Chinami toczyło walki siedem krajów. Po zwycięstwie państwa Qin nad rywalami Chiny stały się wielkim cesarstwem. Król Zheng objął władzę w 247 r. p.n.e. i przyjął tytuł Pierwszego Cesarza. Pierwszy Cesarz nie tylko scalił Chiny w jedno państwo, lecz także je ujednolicił. Od tego czasu powstała scentralizowana monarchia biurokratyczna, która stała się formą rządów charakterystyczną dla Chin przez niemal pozostałą część ich historii7. Efektywne sprawowanie władzy w tak olbrzymim państwie, jakim stały się Chiny, musiało się opierać na rozbudowanym aparacie administracji lokalnej. Kraj podzielony został na prowincje (wang – kuo), które obejmowały co do zasady obszary byłych królestw lub księstw. Następnie jako jednostki mające podobny status utworzono komendantury (chun) w regionach przygranicznych oraz obwody (hsien). Administracją w tych jednostkach kierowali naczelnicy mianowani przez władze centralne, z tym że naczelnicy w prowincjach i obwodach podlegali władzom cywilnym, a w komendanturach – władzom wojskowym. Wszystkie jednostki dzieliły się na mniejsze dystrykty (hsiang), te zaś na wioski (li). Naczelnicy wyposażeni byli w znaczny zakres kompetencji cywilnych i wojskowych, pełnili również funkcje sądownicze8. Należy podkreślić, iż cesarz mianował urzędników stojących na czele jednostek terytorialnych i sprawował nad nimi kontrolę, ustalając drobiazgowe regulaminy, wymagające rozlicznych sprawozdań oraz surowo karząc za niewywiązywanie się z obowiązków9. Indyjski model ustrojowy, ukształtowany na podstawie oryginalnych założeń religijnych, odbiegał istotnie od modelu charakterystycznego dla kręgu śródziemnomorskiego oraz chińskiego. W starożytnych Indiach udało się stworzyć silną władzę cesarską, wspieraną przez rozbudowany aparat administracyjny – zarówno centralny, jak i terenowy. Ogrom zajmowanego obszaru zmuszał do pozostawienia pewnego zakresu swobody społecznościom lokalnym zamieszkującym miasta i wsie. System administracji terytorialnej był różny na terenach wiejskich oraz miejskich. Wsie zorganizowano w grupy. Na czele każdej wsi stał starosta, następnie dziesięć wsi podlegało wspólnemu staroście, dalej dwadzieścia miało kolejnego starostę, podobnie sto wsi i na koniec tysiąc wsi. Był to system pięcioszczeblowy, który pozwalał względnie efektywnie sprawować władzę cesarską poprzez sieć starostów. Starostowie odpowiadali przede wszystkim za przestrzeganie porządku przez mieszkańców podporządkowanych im wsi, za wypełnianie przez nich ciążących wobec państwa obowiązków, ścigali przestępców. Ich władza miała zatem charakter cywilny i policyjny. W miastach system władzy był odmienny. Cesarz wyznaczał dla każdego miasta swego zarządcę, jednak funkcjonowały również ciała kolegialne – rady, składające się z sześciu pięciostopniowych kolegiów. Kolegia rady miały ściśle określony zakres działania. Pierwsze odpowiadało za sprawy rzemiosła w mieście, drugie nadzorowało kupców przybywających do miasta, trzecie zajmowało się sprawami ewidencji ludności miasta i udzielaniem zgody na osiedlenie się w nim, czwarte regulowało organizację handlu w mieście, zwłaszcza organizacje targów, piąte nadzorowało funkcjonowanie zakładów tekstylnych, a szóste odpowiadało za sprawy skarbu miejskiego. Administrację lokalną poddawano ciągłej kontroli ze strony administracji centralnej10. Greckie polis Greckie polis znacznie różniły się od państw starożytnego Wschodu. W szczególjesień 2010 ności państwa te związane były z ośrodkami miejskimi i zajmowały niewielki obszar. Władza nie spoczywała w rękach despotycznego monarchy. W państwach-miastach kształtowały się różne formy ustrojowe: rządy monarchiczne, ustrój arystokratyczny, później w niektórych z nich ustrój demokratyczny. W przeciwieństwie do powyżej przedstawionych państw w greckich polis uwzględniano prawa jednostek, stąd rozwój praw obywatelskich11. Na pierwszy plan wysuwają się Ateny, w których wykształcił się wysoko rozwinięty ustrój demokratyczny. Analiza ustroju starożytnych Aten pozwala przyjąć, że wykształciły się tam instytucje o charakterze samorządowym. W wyniku reform Kleistenesa (507 i 506 r. p.n.e.) w miejsce dotychczasowych czterech fyli plemiennych wprowadzono podział na dziesięć fyli terytorialnych. Obywatele Aten należeli do nich ze względu na miejsce zamieszkania. Każda fyle obejmowała po trzy dzielnice oraz dziesięć demów. Co istotne, demy stanowiły formę samorządnej gminy. Demy miały autonomię w sprawach wewnętrznych. Uchwały podejmowały w nich zgromadzenia zwane agorami, władzę wykonawczą sprawował zaś wybierany przez agorę demarchos – starosta demu. Jednocześnie każdy obywatel musiał należeć do określonego demu, bez tego bowiem nie mógł korzystać ze swych praw politycznych12. Jednocześnie za instytucje o charakterze samorządowym można uznać instytucje tworzone z inicjatywy związków miast. Związki greckich polis tworzono ze względów obronnych, gospodarczych oraz religijnych. Ustrój wszystkich związków był bardzo zbliżony i niezależnie od tego, jaki ustrój występował w państwach wchodzących w skład danej jednostki, miał charakter demokratyczny. Na ten quasi-samorząd grecki składało się Zgromadzenie Ludowe, Rada i Kolegium Urzędników, które z czasem utworzyło tzw. Radę Synedrów, koncentrującą się na finansach miast. Zgromadzenie Ludowe miało kompetencje ustawodawcze, a do zadań Rady Miejskiej należało m.in. przygotowywanie materiałów na Zgromadzenie Ludowe, formułowanie wniosków, opracowywanie finansów, zawieranie umów z podmiotami zewnętrznymi, interwencje w bieżące sprawy miasta, np. budowę mostów13. Wysoki poziom życia publicznego większości greckich miast-państw sprawił, że nawet wtedy, gdy nad polis stanęło nad- 46 GŁOSY I GLOSY rzędne imperium macedońsko-helleńskie, a później rzymskie, polis tracąc swą suwerenność, pozostawały jednostkami samorządowymi w jego obrębie14. Starożytny Rzym15 Wśród starożytnych państw najlepsze warunki dla rozwoju zasad samorządności i instytucji samorządu stworzyli Rzymianie, którzy podbijając nowe narody, pozostawiali im pewną autonomię. Państwo rzymskie nie wykorzystywało swych zwycięstw do całkowitego podporządkowania sobie podbitej ludności, ale pozostawiało zwyciężonym ich dawny, własny ustrój, czyli Zgromadzenie Ludowe, własnych urzędników, prawo tworzenia własnych norm, administracji, narzucając jedynie politykę zagraniczną i militarną. Ustrój nowo zajmowanych prowincji tworzyli wprawdzie urzędnicy rzymscy, ale po dokładnym przeanalizowaniu miejscowych warunków społeczno-gospodarczych, przyzwyczajeń ludności oraz dotychczasowych praw i instytucji. Podobnie miejscowych bogów umieszczali na wspólnym panteonie16. Początkowo w okresie, gdy Rzym pozostawał jedynie obszarem miejskim z niewielkimi przyległościami, system ustrojowy był bardzo zbliżony do ustroju greckich polis. Jednakże wraz z powiększaniem się obszaru republiki rzymskiej konieczne stało się stworzenie systemu zarządu terytorialnego podbitymi ziemiami. Polityka administrowania terytoriami zależnymi od Rzymu ulegała ciągłym modyfikacjom, podstawową jednak zasadą obowiązującą w okresie republikańskim była dwutorowość administrowania terytoriami zależnymi od Rzymu. Inne zasady rządzenia obowiązywały w Italii, inne w tzw. prowincjach. Rzymianie nigdy nie utworzyli jednolitej administracji dla Italii. Pozostała ona luźną federacją silnie uzależnionych od Rzymu miast-państw. Sam Rzym zachował formy ustrojowe miasta-państwa (civitas). Można powiedzieć, że terytorium Italii dzieliło się na civitas rzymską i resztę miast-państw17. W III w. p.n.e. rozpoczął się proces nowej organizacji Italii. Miasta położone wokół Rzymu, zwłaszcza Lacjum, administracyjnie włączono do Rzymu lub też zachowywały one częściowo autonomię w zakresie administrowania miastem. Takie miejscowości nazywano municypiami. Municypia zachowały częściowo swoją dawną organizację, wzbogaconą jednak o nowe urządzenia tworzone na wzór tych, które istniały w Rzymie. Innym typem kolonizacji Italii były kolonie, a więc miasta tworzone od początku; przykładem takiej kolonii jest dzisiejszy Bejrut. Kolonie mogły być tworzone dla obywateli rzymskich wywożonych z Rzymu – coloniae civum Romanorum lub z mieszkańców Lacjum – coloniae Latinorum. Tylko w pierwszym przypadku mieszkańcy zachowywali pełne obywatelstwo rzymskie. Organizacja kolonii była prostsza niż w przypadku municypiów, gdyż konstruowano ją na wzór Rzymu18. Jednocześnie należy podkreślić, że od czasów Augusta rozróżnienie na coloniae i municipia ulegało powolnemu zatarciu. Instrumentem służącym do owego ujednolicenia były ustawy municypalne, regulujące ustrój poszczególnych miast. Wprowadzały one prawie jednolitą organizację municypiów wzorowaną na administracji republikańskiej. Najstarszą z ustaw stanowiła lex Julia municipalis, pochodząca prawdopodobnie z okresu panowania Juliusza Cezara. Zgodnie z ustawami municypalnymi każde miasto miało swój senat – ordo decurionum, składający się zazwyczaj ze stu członków określanych mianem decuriones. Dekurioni mieli w swoich miastach uprawnienia podobne do rzymskich senatorów w sprawach administracji lokalnej, finansowych i postępowania sądowego. Podstawowym zadaniem dekurionów było stanowienie prawa lokalnego w formie dekretów. Zakres kompetencji legislacyjnych dekurionów ograniczał się do spraw municipium, stąd wydawane dekrety dotyczyły takich kwestii jak religijne, organizacja administracji municypalnej, finanse, wybór niektórych urzędników municypalnych, przyznawanie odznaczeń i tytułów czy naturalizacja obcokrajowców. Prawo lokalne tworzone przez dekurionów nie mogło być sprzeczne z ustawami, plebiscytami, edyktami, dekretami czy innymi konstytucjami cesarskimi. Ordo decurionum pełniło również funkcję instancji odwoławczej w stosunku do kar grzywny nakładanej na mieszkańców municipium przez urzędników19. Urzędnikami municypalni (magistratus) byli również: duoviri lub quattuorviri iure dicundo, duoviri aediles i quaestores. Duowirowie stanowili najwyższy organ wykonawczy w municipium, a zarazem organ o najszerszych uprawnieniach. Urząd ten odpowiadał urzędowi konsula w Rzymie. Duowirów wybierano spośród dekurionów na jeden rok. Odpowiedzialni byli oni za jesień 2010 bieżące prowadzenie spraw publicznych. Do zadań publicznych municipium zaliczano sprawy związane z budową lub przebudową ulic, dróg publicznych, oczyszczaniem rzek, fos czy kanalizacji. Ponadto ustrój municypalny przewidywał dwóch edylów. Pierwsi edylowie byli mianowani zawsze przez cesarza na podstawie edyktu, następnych zaś wyznaczali duowirowie. Do kompetencji edylów należało m.in. sprawowanie kontroli nad dostarczeniem produktów żywnościowych, sprawowanie pieczy nad budynkami sakralnymi, miejscami świętymi, murami miejskimi, drogami, dzielnicami, systemem miar i wag oraz nad bezpieczeństwem publicznym. Również pierwsi kwestorzy mianowani byli na podstawie dekretu lub edyktu przez cesarza, natomiast następni już zgodnie z przepisami ustawy municypalnej. Do głównych zadań kwestorów należała opieka nad skarbcem municypalnym. Mieli oni także prawo pobierać podatki, dysponować środkami publicznymi, strzec ich i administrować nimi20. Ponadto w municypiach występowali urzędnicy nadzwyczajni – prefekci. Ustanawiani byli oni tylko w specyficznych przypadkach, zasadniczo w celu zastąpienia duowirów. Mianowany prefekt, dopóki nie powrócił któryś z duowirów, miał te same uprawnienia co duowirowie, z wyjątkiem mianowania drugiego prefekta lub nadania obywatelstwa rzymskiego. Uprawnienia te należały do wyłącznej kompetencji duowirów21. Należy podkreślić, że po dokonanym wyborze lub po mianowaniu wszyscy urzędnicy municypalni składali przysięgę, zobowiązując się do rzetelnego wypełniania obowiązków na nich spoczywających oraz zaniechania jakichkolwiek działań mogących godzić w prawo lub dobro municipium. Ponadto w municypiach występowało zgromadzenie ludowe – comitia. Zgromadzenia te odbywały się według podziału lokalnej społeczności na kurie, dokonywanego przez duowirów. Jednym z głównych zadań zgromadzeń ludowych był wybór magistratus. Należy podkreślić, że urzędnicy ponosili odpowiedzialność za swe czynności dopiero po zakończeniu urzędowania. Z otrzymanych pieniędzy każdy urzędnik władzy magistratury miał złożyć rachunek. Jeżeli wykroczyli poza swoje kompetencje, wdrażano przeciwko nim postępowanie sądowe22. Jednocześnie należy wskazać, że organizacja wymiaru sprawiedliwości w municypiach opierała się na wzorach rzymskich. 47 GŁOSY I GLOSY Podstawową cechą wymiaru sprawiedliwości było rozgraniczenie spraw pozostawionym organom lokalnym, najczęściej duowirom, od spraw zarezerwowanych dla namiestników prowincji, czyli Rzymu. Przed sądami municypalnymi toczyły się wyłącznie procesy prywatne (między mieszkańcami danego municypium). Inaczej wyglądał zarząd prowincji wcielanych do republiki. Wojny punickie przyniosły Rzymowi posiadłości zamorskie oraz nowe terytoria znajdujące się poza Italią. Taki stan rzeczy wymagał nowych rozwiązań politycznych i administracyjnych. Należy podkreślić, że sam termin „prowincja” oznaczał zakres władzy urzędnika, jego obowiązków i zadań mu powierzonych. Natomiast w języku politycznym prowincja oznaczała terytorium pozaitalskie, poddane władzy urzędnika rzymskiego. Prowincje rzymskie były powoływane do życia na podstawie ustawy – lex data. Na podstawie takiego aktu prawnego znoszono autonomię poszczególnych narodów wchodzących w skład danej prowincji, wprowadzając w to miejsce jednolitą dla danego terytorium organizację. Nie było to jednak regułą, gdyż granice prowincji dopasowywano zwykle do wcześniejszych granic i podziałów, z zachowaniem nawet lokalnych organów władzy, czego przykładem była Palestyna z Sanhedrynem i Najwyższym Kapłanem, posiadającym dosyć szerokie uprawnienia administracyjne i sądownicze. Pierwszymi w pełni zorganizowanymi prowincjami rzymskimi była Sardynia i Sycylia23. W początkowej fazie na czele zdobywanych prowincji stali pretorowie, którzy mieli olbrzymie uprawnienia administracyjne, sądownicze oraz pełnię władzy wojskowej na podległym im obszarze. Z czasem nadzór nad zarządem prowincjami przejął Senat, który określał prowincje w zależności od stopnia ich podporządkowania jako spokojne – pretorskie oraz niespokojne – konsularne. Prowincje spokojne, które nie wymagały obecności silnych oddziałów armii rzymskiej, powierzono propretorom, drugie zaś, do których kierowano oddziały wojskowe, oddawano prokonsulom24. Zarządca prowincji wspierany był przez legatów wysyłanych przez Senat, których miał również kontrolować władzę zarządcy i przesyłać do Senatu stosowne sprawozdania. Zarządcy pomagali kwestorzy z uprawnieniami fiskalnymi oraz inni urzędnicy. W okresie pryncypatu25 zasadniczo zachowano podział terytorium zależnego od Rzymu na Italię i prowincję. Największe zmiany dotyczyły zarządu prowincji. Dotychczasowy system zarządu, w efekcie którego prowincje dzieliły się na prokonsularne i propretorskie, zastąpiony został podziałem na prowincje senatorskie i cesarskie. Prowincji senackich było dziesięć i pośród nich utrzymano stary podział na propretorskie – zarządzane przez propretorów i prokonsularne – zarządzane przez prokonsulów. Formalnie nadzór nad nimi należał do Senatu, jednak w praktyce zarządzający nimi namiestnicy musieli wykonywać polecenia cesarskie. W przypadku nieobecności w prowincji namiestników zastępowali ich legaci. Prowincji cesarskich było około czterdziestu. Na czele prowincji cesarskich stali namiestnicy nazywani legati Augusti pro praetore, którym przysługiwała na podległym im terenie całość władzy cywilnej i wojskowej, a także kompetencje sądownicze. W celu sprawowania lepszej kontroli sytuacji w prowincjach z czasem ustanowieni zostali komisarze cesarscy, których zadanie polegało na weryfikowaniu poczynań namiestników pod kątem ich lojalności wobec imperatora. Należy podkreślić, że elementem różniącym obie kategorie prowincji było to, iż wszelkie dochody uzyskiwane w prowincjach senatorskich kierowano do skarbu publicznego, podczas gdy dochody z prowincji cesarskich zasilały bezpośrednio kasę cesarską oddzieloną od skarbu państwa. Około III w. podział na dwie kategorie prowincji się zatarł, a podstawowe uprawnienia w stosunku do zarządu terytorialnego przeszły na imperatora26. Ponadto najważniejsze miasta w poszczególnych prowincjach stopniowo uzyskały status i uprawnienia podobne do miast w Italii i cieszyły się stopniowo dużym stopniem samorządności. Elementem dodatkowym było istnienie tzw. consilia provinciae, czyli zgromadzeń prowincjonalnych. Były to ciała, w których skład wchodzili delegaci desygnowani przez władze samorządowe poszczególnych miast prowincji. Kompetencje zgromadzenia nie były zbyt duże, spełniało ono funkcje opiniodawcze i doradcze dla namiestników27. Należy także podkreślić, że szczególną pozycję w państwie rzymskim zachował Egipt. Nie stał się on podobnie jak inne podporządkowane państwa kolejną prowincją Rzymu. Egipt zachował niezależność, czego wyraz stanowiło przeświadczenie, że władzę w jesień 2010 nim sprawuje bezpośrednio imperator, ale jako faraon Egiptu. Właściwie namiestnikiem był prefekt Egiptu, wspierany przez dwóch urzędników28. Kolejne reformy ustroju państwa przeprowadzone zostały przez Dioklecjana. Efektem reform było stworzenie zupełnie nowej formy ustrojowej – dominatu29. Dioklecjan wprowadził nowy podział terytorialny kraju, likwidując dotychczasowy podział na prowincje cesarskie i senackie. Ponadto przeprowadzono rozdział kompetencji pomiędzy administrację cywilną i wojskową, wprowadzono ścisłą hierarchię i podporządkowanie urzędów niższych urzędom wyższym rangą oraz podzielono urzędy na centralne i lokalne, ustalając właściwą między nimi hierarchię. Dioklecjan wprowadził podział państwa na dwanaście diecezji, na czele których stali wikariusze. O szczebel niżej kraj został podzielony na prowincje, których było około stu. Każda diecezja obejmowała kilka lub kilkanaście prowincji. Kierownictwo w prowincjach sprawowali – w zależności od okresu i okoliczności powstania prowincji – legaci, prezesi, prefekci, rektorzy lub sędziowie. To właśnie na szczeblu diecezji pełniono podstawowe funkcje zarządu terytorialnego państwem. Sprawowano cywilną i wojskową władzę administracyjną, przenoszono stopniowo również funkcje sądownicze. Na najniższym szczeblu jednostkę administracyjną stanowił okręg – civitates. Okręg stał się jednostką obejmującą większe miasto wraz z otaczającym go terytorium, obejmującym inne miasta, wsie i latyfundia. Za pryncypatu w okręgach istniał pewien samorząd, tzn. organy okręgowe były wybieralne i prowadziły, pod kontrolą państwa, część administracji państwowej. Samorząd ten uległ za dominatu rozkładowi, a jego dotychczasowe kompetencje przejmowali kierujący prowincjami. Urzędników na wszystkich szczeblach mianował i odwoływał cesarz, który nadzór nad administracją terytorialną wykonywał przez Święty Konsystorz oraz czterech prefektów. Nieco później Konstantyn wprowadził nową jednostkę podziału, dzieląc kraj na cztery prefektury z prefektami. Ich podstawowym zadaniem było nadzorowanie w imieniu cesarza sposobu wykonywania zarządu niższymi jednostkami terytorialnymi przez odpowiednich urzędników. Tym samym doszło do ustalenia czterostopniowego systemu: prefektura – diecezja – prowincja – okręg. 48 GŁOSY I GLOSY 18 Jest to o tyle istotne, że te podziały administracyjne przetrwały częściowo w późniejszych podziałach kościelnych oraz podziałach administracyjnych państw średniowiecznych, zwłaszcza państwa frankońskiego30. Należy podkreślić, że stworzona przez cesarstwo rzymskie koncepcja administracji, polegająca na podziale administracyjnym kraju i stworzeniu sieci hierarchicznie od siebie uzależnionych urzędników, przewyższała wszelkie inne, znane starożytności sposoby zarządzania wielkim państwem. Stworzony system zapewniał ciągłość organizacji państwowej, która zdolna była przetrwać głębokie wstrząsy na szczeblu najwyższej władzy. Wedle rzymskiej koncepcji administracja przestała być systemem eksploatacji poddanych, a stała się służbą publiczną, uregulowaną prawnie i mającą służyć użyteczności publicznej. W administracji rzymskiej pojawiały się już zasady, które dopiero wiele wieków później zostały wprowadzone w Europie przez monarchie absolutne i które legły u podstaw nowożytnej administracji państwowej31. Przypisy: 1 2 3 Ibidem, s. 45-46. 19 B. Sitek, Prawo municypalne, [w:] B. Sitek, P. S. Wójcik, Samorząd terytorialny w Polsce w XX Krajewski (red.), op. cit., s. 69-70. w., Lublin 1999, s. 21-22. 20 M. Sczaniecki, Powszechna historia państwa i 21 prawa, Warszawa 1994, s. 14. 22 G. Górski, S. Salmonowicz, Historia ustrojów państw, Warszawa 2001, s. 22. 4 Ibidem, s. 23. 5 G. Górski, Historia administracji, Warszawa 2002, Ibidem, s. 71-2. Ibidem, s. 73. S. Wójcik, op. cit., s. 27. 23 24 A. Jurewicz, B. Sitek, op. cit., s. 46. G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 56. 25 Forma władzy w okresie Cesarstwa Rzymskiego wprowadzona po 27 r. p.n.e. przez Oktawiana Au- s. 18 - 19. 6 G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 28. 7 P. Buckley Ebrey, Historia Chin, Warszawa 2002, s. gusta, polegająca na koncentracji władzy w rękach pierwszego senatora (princeps senatus). Jako „ojciec ojczyzny” i „wspaniały” (pater patriae i Augustus) 60. 8 9 P. Buckley Ebrey, op. cit., s. 61. 10 G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 77. 11 M. Sczaniecki, op. cit., s. 21. 12 G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 37. 13 14 15 Oktawian przejął władzę prokonsula, uzyskał G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 73. dożywotni tytuł trybuna ludowego oraz został najwyższym kapłanem. Ten model władania Rzymem utrzymał się przez trzy stulecia i przez cały ten okres był de facto fikcją republikańską (G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 58). S. Wójcik, op. cit., s. 23. 26 Ibidem, s. 28. G. Górski, S. Salmonowicz, op. cit., s. 62-63. 27 Ibidem, s. 63. Dzieje miasta Rzym i imperium rzymskiego można 28 podzielić na następujące okresy: 1. Okres królestwa Ibidem. 29 Dioklecjan (284 – 305 r.) wprowadził nowy system – dzieje miasta Rzym i państwa rzymskiego od 753 rządów oparty na wzorze wschodnich despotii. do 509 r. p.n.e., 2. Republika rzymska – losy państwa Władza cesarza była w pełni absolutna. W jego rzymskiego w latach 509-27 p.n.e. (za początek re- ręku skupiało się całe ustawodawstwo, pełnia publiki przyjmuje się upadek króla Tarkwiniusza władzy sądowej, cesarz był naczelnym wodzem i Pysznego, a za koniec przyjęcie przez Oktawiana ty- kapłanem. Wszystkie instytucje republikańskie, tułu „augustus”), 3. Okres pryncypatu – 27 r. p.n.e.- które utrzymały się za pryncypatu, zostały znie- 284 r. n.e., 4. Okres dominatu – 284-476 r. (M. MAGDA LENA SIMLAT- RZEPECKA Autorka jest członkiem SKO w Krakowie sione lub zredukowane do minimum. Na ich Sczaniecki, op. cit., s. 22-24). 16 S. Wójcik, op. cit., s. 24-25. 17 A. Jurewicz, B. Sitek, Ustrój republikański, [w:] B. miejsce wprowadzony został nowy zarząd państwa o charakterze skrajnie centralistycznym (M. Sczaniecki, op. cit., s. 31-32) Sitek, P. Krajewski (red.), Rzymskie prawo pub- 30 liczne, Olsztyn 2004, s. 44. 31 M. Sczaniecki, op. cit., s. 33-34. Ibidem, s. 32-33. IV Letnie Warsztaty Doktoranckie, Łódź 30 czerwca – 2 lipca 2010 r. „S Ą D O W A K O N T R O L A A D M I N I S T R A C J I W S P R A W A C H P O D A T K O W Y C H” JOA N N A W YPORSKA- FRANKIEWICZ Tradycją stały się już coroczne letnie spotkania z doktorantami. W tym roku odbyły się one po raz czwarty. Spotkaliśmy się w Łodzi, a więc w miejscu, gdzie zrodził się pomysł takich spotkań. W organizację tegorocznych warsztatów zaangażowany był – jak zresztą co roku – ich pomysłodawca, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, a także kierowany przez niego Zakład Sądownictwa Admi- nistracyjnego, nadto Fundacja Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych UŁ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego. Honorowy patronat nad tegorocznymi warsztatami objął prezydent Łodzi. Należy podkreślić, że z roku na rok te letnie spotkania adeptów nauki cieszą się coraz większym zainterejesień 2010 sowaniem, a poziom prezentowanych referatów jest naprawdę bardzo wysoki. Równocześnie nie bez znaczenia jest też to, że idea warsztatów ma coraz większe grono gorących zwolenników, i to nie tylko wśród przedstawicieli środowiska naukowego i sędziów sądów administracyjnych. Idea ta wspierana jest również przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, sa- 49 GŁOSY I GLOSY morząd radców prawnych, samorząd doradców podatkowych, a także środowisko łódzkich przedsiębiorców i rotarian. Od samego początku znaczącego wsparcia inicjatywie letnich warsztatów doktoranckich udzieliło sadownictwo administracyjne z prezesem NSA prof. dr. hab. Romanem Hauserem na czele, który od trzech lat jest czynnym uczestnikiem tych spotkań, przewodnicząc jury warsztatów. W tym roku Radę Naukową Letnich Warsztatów Doktoranckich tworzyli prof. dr hab. Bogumił Brzeziński z UMK w Toruniu, prof. dr hab. Bogdan Dolnicki z UŚ w Katowicach, prof. dr hab. Roman Hauser z UAM w Poznaniu, prof. dr hab. Andrzej Matan z UŚ w Katowicach, prof. dr hab. Robert Sawuła z WSPiA w Przemyślu, prof. dr hab. Włodzimierz Nykiel z UŁ oraz prof. dr hab. Jan Paweł Tarno z UŁ. Rada – jak co roku – rozpoczęła pracę już wczesną wiosną, dokonała wtedy wstępnej weryfikacji nadesłanych referatów, wybierając spośród nich te, których autorzy zostali zaproszeni do wzięcia udziału w warsztatach. W finale znaleźli się przedstawiciele pięciu polskich wyższych uczelni, którzy zaprezentowali 28 referatów. Jury tegorocznych warsztatach tworzyli: – prezes NSA prof. dr hab. Roman Hauser (przewodniczący); – prof. dr hab. Bogumił Brzeziński z UMK (wiceprzewodniczący); – prof. dr hab. Jan Paweł Tarno z UŁ (wiceprzewodniczący), – prezes WSA w Łodzi Tomasz Zbrojewski, – prof. dr hab. Bogdan Dolnicki; – prof. dr hab. Andrzej Matan z UŚ – którzy bez wahania podjęli pionierską przecież inicjatywę i od samego początku czynnie uczestniczą w warsztatach; – prof. dr hab. Robert Sawuła z WSPiA w Przemyślu tak skutecznie „zarażony” ideą letnich spotkań z doktorantami, że trudno sobie dziś wyobrazić warsztaty bez jego udziału; – sędziowie NSA Barbara Wiśniewska, Adam Bącal i Bogusław Dauter, których wiedza, temperament, dociekliwość, poczucie humoru i życzliwość ożywiały atmosferę panującą na sali obrad; – Dorota Apostolidis – sędzia Sądu Okręgowego w Łodzi; – Ewa Radomińska z klubu Rotary Łódź-Centrum; – Tomasz Miłek, wiceprzewodniczący Krajowej Rady Doradców Podatkowych; – Krzysztof Podsiadło. przewodniczący Zarządu Łódzkiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych; – Bożena Zybura, przewodnicząca Zarządu Lubelskiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych. Funkcję sekretarza jury pełnił dr Dariusz Strzelec z UŁ. Nadto w obradach brał udział redaktor Grzegorz Jarecki, przedstawiciel Wydawnictwa Wolters Kluwer, które zobowiązało się wydać prezentowane referaty w formie książkowej. Prezentowane na tegorocznych warsztatach referaty dotyczyły szeroko rozumianej problematyki sądowej kontroli administracji w sprawach podatkowych. Szczególnym zainteresowaniem autorów cieszyły się: 1) zagadnienia związane z analizą problemów procesowych rodzących się na tle sądowej kontroli aktów i czynności w sprawach podatkowych; 2) problematyka interpretacji poszczególnych przepisów ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług; 3) specyfika orzekania w sprawach podatków lokalnych; 4) kwestia pozycji doradcy podatkowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 5) zagadnienia związane z zasadą prawdy obiektywnej i ciężarem dowodu w postępowaniu podatkowym, a także 6) znaczenie prawa unijnego dla sytuacji prawnej polskiego podatnika. Poruszana problematyka wielokrotnie prowokowała do dyskusji, co świadczy o doskonałym wyczuleniu doktorantów na sprawy naprawdę ważne. Za każdym razem podejście do prezentowanych zagadnień było oryginalne i nowatorskie. Gruntowne przygotowanie prelegentów przejawiało się nie tylko w świetnych prezentacjach, ale i znakomitych odpowiedziach na zadawane przez członków jury pytania, a tych było bez liku. Program warsztatów był w głównej mierze podporządkowany prezentacji zakwalifikowanych referatów, które zostały wygłoszone – w kolejności aljesień 2010 fabetycznej – w ciągu dwóch pierwszych dni. Ze względów porządkowych obrady zostały podzielone na trzy sesje robocze, podczas których głos należał do doktorantów – każdy z nich miał 15 minut na zaprezentowanie przygotowanego zagadnienia. Oprócz części roboczej był też czas na rozrywkę i odpoczynek. Podobnie jak co roku organizatorzy zapewnili warunki sprzyjające mniej oficjalnym spotkaniom i dyskusji. Program warsztatów został bowiem tak pomyślany, aby połączyć pracę z integracją i letnim wypoczynkiem. W każdym dniu przewidziano jakąś atrakcję. W pierwszym dniu obrady zakończył się wspólnym grillowaniem, w drugim dniu odbyła się wspólna uroczysta kolacja, a trzeci dzień warsztatów zarezerwowano na wycieczkę po ciekawych miejscach i osobliwościach Łodzi – tej współczesnej i tej pamiętającej czasy Ziemi Obiecanej. Podczas tych mniej oficjalnych punktów programu był czas na integrację środowiska doktorantów, rozmowy, a także na zadawanie pytań członkom jury. Tradycją warsztatów stało się już bowiem to, że podczas letnich spotkań każdy z doktorantów ma prawo pytać o nurtujące go probelmy naukowe, a nikt z pytanych nie może odmówić udzielenia na nie odpowiedzi, może co najwyżej tę odpowiedź odroczyć w czasie, jeśli pytanie wymaga dłuższego zastanowienia. W ideę warsztatów wpisana jest bowiem nie tylko ocena przez członków jury prezentowanych wystąpień, ale i udzielanie młodym naukowacą wszechstronnej pomocy w budowaniu warsztatu naukowego, rozwiązywaniu nurtujących ich problemów badawczych, czy wskazywaniu literatury do której warto by sięgnąć. Z przywileju zadawania pytań doktoranci korzystali bardzo szeroko, tym bardziej że mieli oni szansę skorzystać z bogatej wiedzy i doświadczenia członków jury. Również i w tym roku było ku temu wiele okazji. Podobnie jak w latach ubiegłych, tak i w tym roku był niemały kłopot z wyłonieniem najlepszych prac, ponieważ prezentowany przez doktorantów poziom był bardzo wysoki. Ostatecznie jednak jury uhonorowało 50 GŁOSY I GLOSY pierwszą nagrodą – ufundowaną przez rektora UŁ prof. dr. hab. Włodzimierza Nykiela, rektora WSPiA w Przemyślu prof. dr. hab. Jerzego Posłusznego oraz prezesa NSA prof. dr. hab. Romana Hausera – Romana Wiatrowskiego z UAM w Poznaniu za referat pt. „Sądowa kontrola interpretacji indywidualnych”. Druga nagroda, którą ufundowali rektor WSPiA w Przemyślu prof. dr hab. Jerzy Posłuszny i prezes WSA w Łodzi sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, przypadła Michałowi Mące z UŚ w Katowicach za pracę zatytułowaną: „Zasada prawdy materialnej w postępowaniu podatkowym przez pryzmat wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych”. Trzecią nagrodę, którą ufundowali: Fundacja Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych UŁ, dziekan WPiA UŚ prof. dr hab. Zygmunt Tabor i firma „Partner Center” z siedzibą w Łodzi, otrzymała Ilona Waksmundzka z UŁ za opracowanie pt. „Sądowa kontrola indywidualnych pisemnych interpretacji prawa podatkowego – zagadnienia wybrane”. Nagroda czwarta przypadła w udziale ex aequo Izabeli Andrzejewskiej-Czernek z UMK w Toruniu za referat pt. „Wykładnia prawa Unii Europejskiej dokonywana przez polskie organy podatkowe” i Anecie Woź- niak z UŁ za studium zatytułowane „Wzruszenie ostatecznej decyzji podatkowej wskutek orzeczenia ETS”. Te nagrody zostały ufundowane przez Krajową Izbę Doradców Podatkowych i Łódzki Oddział Krajowej Izby Doradców Podatkowych, dziekana WPiA UŁ prof. dr hab. Małgorzatę Pyziak-Szafnicką i firmę „Partner Center” z siedzibą w Łodzi. Ponadto jury postanowiło przyznać trzy wyróżnienia, których fundatorami byli: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, przewodnicząca Lubelskiego Oddziału Krajowej Izby Doradców Podatkowych – Bożena Zybura oraz Klub Rotary Łódź–Centrum. Pierwsze wyróżnienie otrzymała Justyna Bartosiewicz z UŚ w Katowicach za referat pt. „Problematyka udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych dotyczących podatków pobieranych przez urzędy skarbowe a stanowiących dochody gmin”. Drugie wyróżnienie przypadło w udziale Agnieszce Grosińskiej z UŁ, która przygotowała wystąpienie zatytułowane: „Doradca podatkowy w postępowaniu przed sądem administracyjnym”. Wyróżnienie trzecie otrzymał Konrad Purski z UAM w Poznaniu za referat pt. „Sądowa kontrola decyzji podatkowych w republice francuskiej – podstawowe zasady”. Swoją nagrodę przyznali też w drodze głosowania uczestnicy IV Letnich JOANNA WYPORSKA-FRANKIEWICZ Autorka jest adiunktem w Zakładzie Sądownictwa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UŁ oraz etatowym członkiem SKO w Łodzi Na swej drodze życia, nie tylko tej prawniczej, służbowej, ale również prywatnej, osobistej, zostawił po sobie niezatarty ślad swej bytności pełnej życzliwego oddania ludzkim problemom i kłopotom. Jego postawa jako prawnika (radcy prawnego), pełna szlachetności przyjaźń i życzliwe relacje, jakie potrafił tworzyć ze wszystkimi osobami, z którymi los Go zetknął, ułatwiały mu zawieranie licznych przyjaźni. Śmierć nagle wyrwała Go z naszego grona. Zostanie jednak na zawsze w naszej pamięci, w naszych sercach. Zmarł STANISŁAW BRYLSKI, Prezes Kolegium we Włocławku Mors ultima linea rerum Śmierć ostateczną granicą (wszystkich) rzeczy HORACY Z głębokim żalem zawiadamiamy, że 24 lipca 2010 r. zmarł Stanisław Brylski. Od momentu utworzenia Samorządowych Kolegiów Odwoławczych pełnił funkcję Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku. Był pełnym inwencji inspiratorem i zarazem motorem działań nie tylko w Kolegium. Udzielał się czynnie w korporacji radcowskiej, pełniąc tam przez dwie kadencje stanowisko sędziego w Warsztatów Doktoranckich, przypadła ona w udziale Michałowi Korszunowi z UŚ w Katowicach, który zaprezentował referat pt. „Kontrowersje związane z wykładnią przepisu art. 19 ust. 13 pkt 5 lit. a ustawy PTU w orzecznictwie sądowym”. Nagroda ta została ufundowana przez Kancelarię Radców Prawnych Fortak & Karasiński z Łodzi. Tegoroczne warsztaty zakończyło wystąpienie prof. dr. hab. Jana Pawła Tarno, który podziękował członkom jury, fundatorom nagród i współpracownikom. Tym razem ostatnie słowo należało jednak do prof. dr. hab. Bogdana Dolnickiego, który zaprosił na V Letnie Warsztaty Doktoranckie, które odbędą się w dniach 29 czerwca – 1 lipca 2011 r. w Katowicach, a tematem przewodnim tego spotkania będzie: „Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji”. Organizacji przyszłorocznych warsztatów podjęły się Wydział Prawa i Administracji UŚ w Katowicach i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Sądzie Dyscyplinarnym Okręgowej Izby Radców Prawnych w Toruniu. Aktywnie uczestniczył w działalności orzeczniczej Urzędu Zamówień Publicznych. jesień 2010 BOLESŁAW KACZMAREK, wiceprezes, wraz z koleżankami i kolegami SKO we Włocławku 51 PRO DOMO SUA jesień 2010 52 PRO DOMO SUA Dwadzieścia lat minęło jak jeden dzień… K R YSTYNA SIENIAWSKA W kolegiach wszystko zaczęło się od raptem trzech przepisów (art. 39 ust. 4, art. 77 ust. 1 pkt 11 i art. 81 i 102) wchodzącej w życie wiosną 1990 r. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, która na trwałe zmieniła oblicze naszego kraju. Zapoczątkowany dzięki niej mozolny proces odradzania się samorządu terytorialnego i szeroko pojętej samorządności sprawił, że dzisiaj żyjemy w – może jeszcze niedoskonałym, ale jednak – demokratycznym państwie prawa i coraz bardziej obywatelskim społeczeństwie. I chociaż proces ten jeszcze trwa – i zdaniem specjalistów nigdy się nie zakończy, bo taka jest specyfika ciągłego doskonalenia – to powiedzieć dziś można z pełnym przekonaniem, że warto było jesienią 1990 r. podjąć trud organizacji od podstaw zupełnie nowej w polskim systemie prawnym instytucji, a zarazem odrębnego organu w strukturze samorządu – kolegium odwoławczego. Z sentymentem wracamy dziś myślami do tamtych pierwszych miesięcy, pierw- szych lat naszej kolegialnej działalności. Nasze „urzędowanie” jako kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych rozpoczynaliśmy w jednym lub dwu pokojach – udostępnionych najczęściej przez władze sejmiku lub woje- nia wykwalifikowanej kadry orzeczniczej. Początki – jak to często bywa – były bardzo trudne, prezes Maciej Ciesielka tak oto wspomina organizowanie Kolegium w Nowym Sączu: „Zaczęło się od jednego Spotkanie w Krakowie związane z powołaniem kwartalnika „Casus”, lato 1996 r. Od lewej: K. Rzepecka (1 IX 1990 r. oddelegowana przez sejmik woj. na dyrektora biura SKO w Krakowie), R. Sawuła, D. Sachanbińska, D. Jurewicz, H. Krajewski (wiceprezes SKO w Bydgoszczy), L. Kamiński, K. Sieniawska, J. P. Tarno, J. Ziubrynowicz-Rozwałka, I. Skrzydło-Niżnik, W. Szubert, A. Dąbrowska-Puszklewicz wodę – od organizacji miejsca pracy, czyli umeblowania i wyposażenia w podstawowe materiały biurowe, a także – a raczej przede wszystkim – od pozyska- Spotkanie w Krakowie, jesień 1996 r. Członkowie Prezydium KRSKO – od lewej: R. Sawuła, W. Drabik, L. Kamiński, W. Szubert, D. Jurewicz, R. Chalimoniuk, D. Kijowski, Z. Pabich, J. Kosowska, K. Sieniawska, A. Dąbrowska-Puszklewicz jesień 2010 etatu pracownika biurowego i czternastu członków, z których wszyscy byli delegatami do sejmików. Dość szybko jednak obsada biurowa wzrosła do 3 osób, a ja sam już od 1 października tegoż roku pełniłem funkcję etatową (1/2 etatu). Kolegium dysponowało wówczas w ramach biura Sejmiku dwoma pokojami” („Casus” nr 15/2000). Z kolei prezes Marek Żmuda, wracając do tamtych lat, podkreśla pozytywną atmosferę, jaka towarzyszyła rodzeniu się Kolegium w Toruniu: „To był gorący lipiec 1990 r. Trzy osoby do pracy (w tym ja, prezes) i stosy akt przekazane przez wojewodę… Początki były naprawdę trudne. Było jednak dużo entuzjazmu i świadomość pewnej misji do spełnienia” („Casus”, nr 15/2000). Wbrew trudnościom związanym z wprowadzaniem reform demokratyzujących państwo entuzjazm pracowni- 53 PRO DOMO SUA ków samorządowych kolegiów był olbrzymi, czuli oni, że uczestniczą w tworzeniu nowej instytucji administracyjnej opartej na zasadach, których dopiero mieliśmy się uczyć w praktyce. To wiedza praktyczna miała szczególne znaczenie w tym pierwszym okresie funkcjonowania samorządu terytorialnego i ona właśnie charakteryzowała tych, którzy 20 lat temu „przecierali szlaki”, tworząc samorządowe kolegia odwoławcze; ponadto osoby te cechował zapał i wiara w sens podjętych działań. To właśnie wówczas, 5 września 1991 r. podczas ogólnopolskiego spotkania przewodniczących kolegiów odwoławczych z udziałem prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Krakowie Jana Blata ukonstytuowała się Krajowa Reprezentacja Kolegiów Odwoławczych, a także uchwalono pierwszy regulamin Krajowej Reprezentacji, którego par. 1 brzmiał: „1. Krajową Reprezentację Kolegiów Odwoławczych stanowią Przewodniczący Kolegiów Odwoławczych przy Sejmikach Samorządowych. Wywiad z prof. J. Buzkiem, Prezesem Rady Ministrów, zima 1998 r. Prof. dr hab. Mirosław Stec celnie określił ich mianem „pionierów samorządności” – ich rola miała polegać na przekształceniu idei w praktykę życia publicznego oraz nadaniu profesjonalnego charakteru funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, tak aby stanowił organiczny element demokratycznego państwa prawa. Samodzielnie organizujący pracę swoich kolegiów – w 49 województwach – przewodniczący szybko dostrzegli potrzebę integracji całego środowiska, wymiany doświadczeń, współpracy i wzajemnego wsparcia na forum samorządowo-rządowym. Dlatego już 17 listopada 1990 r. w Krakowie odbył się pierwszy ogólnopolski zjazd przewodniczących kolegiów przy sejmikach samorządowych, a następnie w 1991 r. trzy kolejne: 5 czerwca w Skierniewicach – gdzie powołano Zespół Organizacyjny w celu „opracowania podstaw statutowych i organizacyjnych dla nowo tworzonej struktury, jaką miała być Krajowa Reprezentacja Przewodniczących Kolegiów Odwoławczych”, 21 czerwca w Warszawie oraz 5 września w Krakowie. 2. Organem stanowiącym Krajowej Reprezentacji Kolegiów Odwoławczych jest Zjazd Przewodniczących Kolegiów Odwoławczych. 3. Organem wykonawczym KRKO jest Wykonawczej oraz siedzibę, która na stałe miała się mieścić w Krakowie. W protokole z posiedzenia zapisano: „Podczas zgromadzenia przedstawicieli większości kolegiów wybrano członków Komisji Wykonawczej, w skład której weszli: Krystyna Sieniawska – jako przewodnicząca KRSKO; Krzysztof Śledziński ze Skierniewic oraz Dariusz Kijowski z Białegostoku jako wiceprzewodniczący, a Hanna Adamowicz z Opola jako sekretarz. Ponadto w skład komisji weszło sześciu innych przewodniczących kolegiów: Ewa Markiewicz (Łódź), Janina Kosowska (Olsztyn), Jadwiga Czaplicka (Warszawa), Antoni Leśniewski (Gorzów Wlkp.), Jacek Żyndżo (Płock), Ludwik Żukowski (Rzeszów). Za rzeczy najistotniejsze w najbliższej przyszłości uznano realizację porozumienia z Sejmikiem Krajowym”. Rok 1992 r. przyniósł kolejne cztery ogólnopolskie zjazdy przewodniczących: 3 kwietnia w Białowieży, 2 lipca w Warszawie, 24-25 września w Mogilanach i 10-11 grudnia w Krakowie. W tym czasie, z inicjatywy Komisji Wykonawczej KRKO, na podstawie wypełnionych przez poszczególne kolegia ankiet oraz sprawozdań z działalności – przeprowadzona została pierwsza analiza organizacji i działania Kolegiów Odwoławczych w Polsce (M. Garapich, Analiza struktury organizacyjnej kolegiów odwoławczych, „Samorząd Terytorialny” 1993, nr 1-2). Wywiad z min. R. Kaliszem, wiosna 2001 r. Komisja Wykonawcza”. Regulamin określał także strukturę organizacyjną KRKO (Przewodniczący i 9-osobowa Komisja Wykonawcza), zadania Przewodniczącego i Komisji jesień 2010 Ponieważ w treści art. 81 ustawy o samorządzie terytorialnym konstytuującego kolegia odwoławcze nie określono ich struktury – organizacja poszczególnych kolegiów początkowo przybrała różne 54 PRO DOMO SUA formy: od organu opartego wyłącznie na członkach pozaetatowych (rekrutujących się głównie spośród delegatów sejmiku) po instytucję, której bazę tworzyli członkowie etatowi niepowiązani mandatowo z sejmikiem i radą gminy. W 1991 r. 2 kolegia rozpoznały ponad 1500 odwołań, 5 – powyżej 1000, 9 – powyżej 700, a 30 kolegiów pod względem liczby wydanych orzeczeń mieściło się w przedziale 200-700. W praktyce szybko okazało się, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym oraz regulujący tryb działania kolegiów odwoławczych kodeks postępowania administracyjnego – to zbyt ogólne regulacje prawne. W związku z tym pojawiało się niebezpieczeństwo rozmaitych nieprawidłowości w funkcjonowaniu tej instytucji, mających korzenie w uzależnieniu organizacyjnym, prawnym, a nawet finansowym od sejmiku województwa. Dlatego – w ramach reformy samorządu terytorialnego – przystąpiono do prac nad projektem ustawy, która by kompleksowo regulowała kompetencje kolegiów, ich ustrój oraz zasady działania i finansowania, czyli ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. W ciągu następnych dwóch lat Krajowa Reprezentacja Kolegiów Odwoławczych skupiała się przede wszystkim na ścisłej współpracy z komisjami Sejmu RP, której celem było wypracowanie takiego rządowego projektu ustawy o kolegiach, która by umocniła ich pozycję jako organu chroniącego prawa podmiotowe jednostki wobec działań organów gminy. Starania te doprowadziły do powołania przez pełnomocnika rządu ds. reformy prof. Michała Kuleszę – Zespołu do przygotowania projektu ustawy o sko, kierowanego przez prof.. Dariusza Kijowskiego. W pracach zespołu uczestniczyli m.in. profesorowie: Wojciech Chróścielewski, Zbigniew Kmieciak, Jan Paweł Tarno, dr hab. Iwona Skrzydło-Niżnik, dr hab. Robert Sawuła, Lucyna Dzierżyński-Dryll, Grażyna Zalas, dr Andrzej Grysiński. Uchwalona przez Sejm RP ustawa z dnia 12 października 1994 r. weszła w życie 5 grudnia 1994 r. i tym samym rozpoczął się nowy rozdział w życiu kolegiów. W kwietniu 1995 r. wybrane zostało Prezydium Krajowej Reprezentacji SKO w składzie: przewodnicząca – Krystyna Sieniawska; wiceprzewodniczący: Roman Chalimoniuk, Leszek Kamiński, Dariusz Kijowski, Czesław Martysz, Jan Paweł Tarno; sekretarze: Iwona Skrzydło-Niżnik, Puszklewicz, Daria Sachanbińska oraz pozostali członkowie: Jacek Joachimowski, Bogumił Kacprzak, Robert Sawuła, Wojciech Szubert, Joanna Ziubrynowicz-Rozwałka. W czerwcu 1995 r. Zgromadzenie Przewodniczących SKO przyjęło nowy regulamin Krajowej Reprezentacji SKO, zgodnie z którym do podstawowych zadań Zgromadzenia należy wymiana doświadczeń w zakresie organizacji i funkcjonowania kolegiów oraz ich działalności orzeczniczej, opiniowanie projektów aktów prawnych, podejmowanie uchwał w istotnych sprawach dotyczących kolegiów. W ciągu 20 lat KRSKO zyskała trwałą pozycję w życiu publicznym. Opiniowaliśmy najważniejsze projekty ustawodawcze związane z pracami nad Konstytucją RP, reformą administracji oraz sądow- Wywiad z prof. J. Regulskim, lato 1999 r. Dorota Jurewicz, Janina Kosowska, Zofia Pabich, Anna Dąbrowska- Wywiad z prof. M. Kuleszą, lato 1999 r. jesień 2010 nictwa administracyjnego w kolejnych kadencjach parlamentu. Współpracujemy z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego przygotowującą projekty ustaw związanych z dalszą decentralizacją państwa. Działalność Krajowej Reprezentacji SKO z powodzeniem koordynuje od 1997 r. jej sekretarz Anna Rzeszowska, która w każdym wiosennym numerze „Casusa” publikuje Kalendarium prac KRSKO – swoistą kronikę obejmującą każdy rok naszej działalności. Dzięki nieocenionym zdolnościom organizacyjnym, umiejętności doskonałej współpracy z ludźmi oraz sumienności swojego sekretarza – „Krajówka” (nazwą tą posługujemy się na co dzień w środowisku prezesów sko) może pomyślne realizować wielorakie, trudne zadania i inicjatywy. 55 PRO DOMO SUA Siedziba KRSKO i SKO przy ul. J. Lea 10 w Krakowie W trosce o jednolitość orzecznictwa administracyjnego w czerwcu 1996 r. Krajowa Reprezentacja SKO zadecydowała o publikacji kwartalnika „Casus” – szkoleniowego, ogólnopolskiego czasopisma prawniczo-administracyjnego służącego przede wszystkim ujednolicaniu orzecznictwa administracyjnego, upowszechnianiu wiedzy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wymianie doświadczeń z organami i instytucjami decydującymi o kształcie naszego życia państwowo-politycznego oraz systemu prawnego. Spośród prezesów powołano kierowaną przez Redaktora Naczelnego Radę Redakcyjną, której skład personalny zmienia się w zależności od zmian na stanowisku prezesa sko. W czerwcu 2000 r. uchwałą Krajowej Reprezentacji SKO powołana została Rada Naukowa kwartalnika KRSKO „Casus”, w której skład weszli wybitni znawcy prawa, profesorowie: Jan Boć, Roman Hauser, Leon Kieres, Zbigniew Kmieciak, Mi- chał Kulesza, Ewa Łętowska, Stanisław Prutis, Paweł Sarnecki (który od zimy 2002 r. zastąpił prof. dr. hab. Ludwik Żukowski oraz Prezes Izby Ogólnoadministracyjnej NSA – sędzia Włodzimierz Ryms. Od tego czasu w środowiskach naukowych i uniwersyteckich kwartalnik „Casus” zaczęto uznawać za publikator o w pełni naukowym statusie. To, że „Casus”, stanowiący wizytówkę kolegiów, zyskał uznanie fachowego – pod względem merytorycznym i redakcyjnym – czasopisma, jest w dużej mierze zasługą grona osób redagujących go od pierwszego numeru. Każdemu z naszych drogich Czytelników, którzy biorą do ręki nowy numer kwartalnika, w pierwszej kolejności rzuca się w oczy okładka, będąca najczęściej ilustracją rozmowy otwierającej dany numer „Casusa” bądź upamiętnieniem szczególnych okazji w życiu kolegiów czy kraju. W ten sposób została jakby zobrazowana historia życia publicz- Poświęcenie nowej siedziby KRSKO i Krakowskiego Kolegium, październik 1997 r. Od lewej: Z. Ostafil, M. Ciesielka, L. Kamiński, W. Szubert, bp T. Pieronek Tadeusza Wosia na stanowisku przewodniczącego), Bogusław Sygit, Jan Paweł Tarno, Marek Szewczyk, Posiedzenie Rady Naukowej „Casusa”, Kraków, maj 2002 r. Wśród obecnych m.in. członkowie Rady Naukowej – profesorowie: R. Hauser, B. Sygit, T. Woś, L. Żukowski oraz sędzia NSA W. Ryms; Rady Redakcyjnej: J. Kosowska, K. Sieniawska, I. Skrzydło-Niżnik; zespołu redakcyjnego: E. Barańska-Jamrozik, A. L. Jamrozik, M. Malinowski, a także prezes SKO w Słupsku B. Nakonieczny. jesień 2010 nego w Polsce w okresie 15 lat. Autorką okładek oraz ilustracji w środku numeru jest ceniona – nie tylko w naszym środowisku – wybitna artystka plastyczka Ewa Barańska-Jamrozik. Jej mąż, również znany w kręgach artystycznych, dawny prezes krakowskiego ZPAP – Attila Leszek Jamrozik zajmuje się łamaniem komputerowym i opracowaniem graficznym całości. O stylistykę i poprawność językową dba mistrz ortografii polskiej – jeden z laureatów ogólnopolskiego dyktanda w Katowicach, wieloletni dziennikarz i redaktor, sekretarz redakcji, Maciej Malinowski, znany też ze swych książek i artykułów, które unaoczniają, że polszczyzna w wielu aspektach wciąż pozostaje dla nas „językiem obcym”. Sekretarzem redakcji, mieszczącej się w maleńkim pokoiku na poddas z u k r a kowskiego Kolegium, jest 56 PRO DOMO SUA Uroczyste wręczenie przez premiera prof. J. Buzka nominacji prezesom SKO, czerwiec 2001 r. Od lewej: K. Sieniawska, S. Brylski, M. Ciesielka, L. Dudarewicz dr Józef Kuffel. To on kontaktuje się ze współpracownikami i z ogromną uprzejmością i wyrozumiałością zwraca się do autorów, prosząc o możliwie terminowe przekazywanie materiałów do każdego numeru, co nie zawsze jest łatwe… Dzięki doskonałej współpracy i wysiłkowi tego skromnego zespołu redakcyjnego – 57 „Casusów” w numeracji ciągłej oraz 2 wydania specjalne ujrzały światło dzienne, docierając na czas do Czytelników, których liczba z pewnością znacznie przekracza stosunkowo skromny do potrzeb nakład 2500 egzemplarzy. Jako że począwszy od 50. numeru czasopismo „Casus” dostępne jest także w formie elektronicznej – w Internecie – nie jesteśmy w stanie nawet w przybliżeniu oszacować ich liczby. W każdym razie o zapotrzebowaniu na periodyk kolegiów i jego pozytywnym odbiorze świadczą liczne e-maile, telefony i listy kierowane do redakcji z różnych środo- wisk mających do czynienia na co dzień z prawem i postępowaniem administracyjnym w teorii i praktyce. Jesienią jewodę Małopolskiego samodzielnego budynku przy ul. Lea 10 i tym samym Krajowa Reprezentacja SKO oraz Redakcja kwartalnika „Casus” uzyskały nową siedzibę z prawdziwego z d a r z e nia. W uroczystości otwarcia – w dniu 25 października 1997 r. – uczestniczyli prezesi kolegiów z całej Polski oraz przedstawiciele władz lokalnych miasta Krakowa. Krajowy Duszpasterz Prawników bp Tadeusz Pieronek wygłosił okolicznościową homilię, a także poświęcił siedzibę Kolegium i Krajowej Reprezentacji SKO. Wraz z odradzaniem się z końcem 1998 r. kolejnych szczebli samorządu terytorialnego miała miejsce nowelizacja ustawy o sko poszerzająca kompetencje i właściwość kolegiów, gwarantująca jednocześ- Obchody jubileuszu 10-lecia SKO, Kraków, październik 2000 r. Od lewej: R. Sawuła, K. Sieniawska, Z. Pabich, M. Ciesielka, M. Żmuda i Prezes NSA prof. R. Hauser 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przeprowadziło się do nowego, użyczonego przez Wo- Obchody jubileuszu 10-lecia SKO – w październiku 2000 r. w Krakowie, od lewej: prof. L. Żukowski (Prezes WSA w Rzeszowie), prof. A. Zieliński (od maja 1996 do czerwca 2000 r. – Rzecznik Praw Obywatelskich), A. Irla (Prezes WSA w Krakowie), prof. R. Hauser (Prezes NSA), sędzia W. Ryms (wiceprezes NSA), T. Wołek (Prezes Sądu Okręgowego w Krakowie) jesień 2010 nie ich niezawisłość od organów samorządu i władzy wykonawczej. Wyrazem tego są m.in. przepisy o wyłanianiu w drodze konkursu kandydatur na członków, nad którymi przeprowadzane jest głosowanie przez zgromadzenia kolegiów, ponadto członkowie kolegium wybierają dwóch kandydatów na prezesa. Zaopiniowane przez kolegia kandydatury przesyłane są następnie Premierowi RP i to on powołuje członków i prezesów sko. Przeniesienie kompetencji nominowania prezesów i członków kolegiów z organu samorządu terytorialnego, którym w przeszłości był sejmik wojewódzki, do kancelarii Prezesa Rady Ministrów było znakiem pełnej niezależności organizacyjnej drugiej instancji administracyjnej od pierwszej, co wiązało się z potrzebą zapewnienia pełnej bezstronności orzeczniczej w postępowaniu odwoławczym. 57 PRO DOMO SUA odwoławczych odprawił Krajowy Duszpasterz Prawników bp Tadeusz Pieronek. Obchody jubileuszu 10lecia działalności kolegiów zakończyła uroczysta kolacja w restauracji na wzgórzu wawelskim. Uroczystość wręczenia odznaczeń państwowych prezesom i członkom SKO przez min. R. Kalisza, pałac Namiestnikowski, grudzień 2000 r. W imieniu odznaczonych przemawiał Prezes SKO w Warszawie – L. Kamiński. W następnym czasie Prezes Rady Ministrów przekazał nadzór nas sko ministrowi administracji i spraw wewnętrznych. Jesienią 2000 r. samorządowe kolegia odwoławcza obchodziły rocznicę 10-lecia istnienia. W zorganizowanej z tej okazji uroczystej sesji w sali obrad Urzędu m. Krakowa uczestniczyli przedstawiciele metropolity krakowskiego, Prezydenta RP, Sejmu, Senatu i rządu RP, gospodarze miasta i regionu, przedstawiciele Naczelnego Sądu Administracyjnego, sądownictwa powszechnego i świata nauki, przedstawiciele prasy, radia i telewizji oraz prezesi, członkowie i pracownicy samorządowych kolegiów odwoławczych z całej Polski. Sesję prowadziła Przewodnicząca KRSKO, a wykład okolicznościowy wygłosił Rzecznik Praw Obywatelskich prof. Andrzej Zoll. Wiceprzewodniczący KRSKO Leszek Kamiński odczytał listy i gratulacje osób, które nie mogły uczest- niczyć w uroczystości. Znamienitych gości uhonorowano – wybitymi z okazji jubileuszu staraniem KRSKO – pa- Ukoronowaniem roku obchodów jubileuszu była uroczystość wręczenia – w dniu 13 grudnia 2000 r. w Pałacu Namiestnikowskim przy Krakowskim Przedmieściu w Warszawie – orderów i odznaczeń państwowych prezesom, członkom i pracownikom samorządowych kolegiów odwoławczych. W imieniu Prezydenta RP Aleksandra Kwaśniewskiego ordery i odznaczenia przekazał wyróżnionym minister Ryszard Kalisz. Konferencja w Niepołomicach, styczeń 2009 r. Panel dyskusyjny nt. „Nocne Polaków Rozmowy – kultura prawna” – prowadzą ks. prof. F. Longchamps de Bérier i prof. A. Zoll. miątkowymi medalami. Po południu w Bazylice Mariackiej mszę św. w intencji środowiska samorządowych kolegiów Konferencja w Niepołomicach, styczeń 2009 r. Od lewej stoją: prof. Z. Niewiadomski i prof. A. Matan; siedzą: prof. P. Sarnecki, prof. J. Szreniawski, K. Sieniawska, prof. J. Borkowski jesień 2010 W 2004 r. obchodziliśmy dziesięciolecie uchwalenia przez Sejm RP ustawy samorządowych kolegiach odwoławczych Wśród wielu inicjatyw upamiętniających powstanie tego istotnego dla samorządu terytorialnego aktu prawnego szczególne znaczenie miała konferencja naukowa w Wiśle (w dniach 21-24 czerwca br.) nt. „Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym”, zorganizowana przez Krajową Reprezentację SKO przy współudziale Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach. Podczas spotkania m.in. wygłaszali referaty wybitni znawcy doktryn prawa procesowego administracyjnego, prawa administracyjnego oraz cywilnego – profesorowie: Edmund Bojanowski (UG), Zbigniew Kmieciak, Wojciech Chróścielewski, Paweł Tarno (UŁ), 58 PRO DOMO SUA związku z reformami sądownictwa administracyjnego i własną karierą zawodową – odeszła do sądownictwa lub innych instytucji, zasadniczo sadów administracyjnych, niektórzy są już na emeryturze, kilku pożegnaliśmy na zawsze. Posiedzenie Rady Redakcyjnej „Casusa”z udziałem Przewodniczącego Rady Naukowej – prof. P. Sarneckiego, wiosna 2009 r. Dariusz Kijowski (UwB) oraz Ryszard Mikosz, Bogdan Dolnicki, Czesław Marzysz, Andrzej Matan (UŚ). W 2005 r. – piętnasta rocznica samorządu terytorialnego znów stała się okazją do refleksji nad rolą samorządowych kolegiów odwoławczych w polskim postępowaniu administracyjnym. W różnych ośrodkach kraju odbywały się uroczystości i konferencje poświęcone temu zagadnieniu, m.in. w Zielonej Górze – zorganizowano pod patronatem Prezesa NSA prof. Janusza Trzcińskiego ogólnopolską sesję naukową nt. „Miejsce i rola RIO i SKO w systemie samorządu terytorialnego w Polsce”. Opublikowano też wydanie specjalne kwartalnika „Casus” prezentujące w skrócie historię sko, opinie o ich roli wielu znamienitości życia publicznego, a także fotografie i informacje dotyczące 49 kolegiów. Piętnaście lat w życiu sko oznaczało nie tylko wykonywanie obowiązków, jakie nakłada na nas ustawa. Tak długi okres wspólnej pracy sprzyjał niewątpliwie nawiązywaniu i umacnianiu więzi między- Kolejną okazją do podjęcia merytorycznej dyskusji o znaczeniu kolegiów w postępowaniu administracyjnym była publikacja jubileuszowego 50. numeru „Casusa”. Chcąc wyrazić istotę instytucji samorządowych kolegiów odwoławczych, z którymi nierozerwalnie związany jest nasz kwartalnik, jubileusz 50. numeru zdecydowaliśmy się uczcić konferencją naukową. Jej temat: „Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako gwarant prawa do dobrej administracji” – dał możliwość Gratulacje z okazji 45-lecia pracy prezesów: W. Felińskiej (pierwszej Przewodniczącej Kolegium w Słupsku), S. Grodzkiego (Prezesa SKO w Łomży), Z. Suchockiego (Prezesa SKO w Suwałkach), Kraków, czerwiec 2001 r. Od lewej: S. Grodzki, Z. Ostafil, J. Grzyb, A. Kaleta, W. Glinka, M. Szewczyk ludzkich, integrowaniu środowiska. Oczywiście skład personalny ulegał pewnym zmianom, część prezesów – w Zgromadzenie Ogólne Prezesów w siedzibie KRSKO, Kraków, czerwiec 2001 r. Na fotografii: W. Osińska-Nowak, J. Bober, B. Muzyczuk, D. Jurewicz, A. Matan, I. Gargul, S. Brylski, A. Brylińska, E. Szudrowicz, B. Blankiewicz-Wóltańska jesień 2010 wielostronnego ujęcia naszej pozycji w systemie administracyjnym oraz zadań ustawowych – zarówno z punktu widzenia teorii i filozofii prawa, jak też nauki prawa administracyjnego oraz praktyki orzeczniczej. Konferencja zorganizowana została na początku 2009 r. – na Zamku Królewskim w Niepołomicach – pod patronatem ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a dziś Marszałka Sejmu RP Grzegorza Schetyny. Przyjęcie zaproszenia do udziału w niej przez administratywistów potwierdziło uznanie znaczenia kolegiów w polskim systemie odwoławczym. W referatach rozpatrywano zadania i funkcje publiczne sko z punktu widzenia etyki i aksjologii, w świetle zasad konstytucyjnych oraz na tle prawa i orzecznictwa unijnego. Działalność kolegiów 59 PRO DOMO SUA analizowana była z perspektywy dorobku WSA i NSA pod kątem realizacji przez sko prawa do dobrej administracji. Spotkanie środowiska administratywistów z całej Polski stało się też okazją do ogólnej refleksji i rozmów o kulturze prawnej i wielkiej tradycji prawa, w której uczestniczymy i którą staramy się kultywować i pomnażać. Opublikowanie książki zawierającej teksty wystąpień i referatów, jak również inne materiały powiązane z tematem stanowiło ważny wkład naszego środowiska w rozwój myśli prawnoadministracyjnej, było też wymownym świadectwem uznania kręgów uniwersyteckich dla roli, jaką pełnią kolegia w polskim systemie administracyjnym. Ich znaczenie dla naszego państwa w takich oto słowach – skierowanych do K. Sieniawska z wizytą w Kolegium Suwalskim, czerwiec 2005 r., Od lewej: Prezes Z. Suchocki oraz członkinie SKO – B. Gąglewska i E. Czerniawska-Wąsowicz rycznym, kiedy świętując kolejny jubileusz, obejmujemy refleksją minione lata transformacji Polski w demokra- przyszłości kolegiów, samorządu terytorialnego oraz polskiej administracji. Najogólniej zatem ujmując myśl, która rodzi się jako podsumowanie minionego dwudziestolecia naszej działalności – samorządowe kolegia odwoławcze powinny nadal trwać jako administracyjna instancja odwoławcza o poszerzonych kompetencjach – z uprawnieniami do merytorycznego rozpoznania sprawy – mająca charakter w pełni niezależnego w zakresie orzecznictwa administracyjnego organu kontroli przedsądowej. KRYSTYNA SIENIAWSKA Rozmowa z wicepremierem G. Schetyną podczas posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, czerwiec 2008 r. uczestników konferencji w Niepołomicach – wyraził min. Grzegorz Schetyna: „Na szczególną uwagę zasługuje jedna z podstawowych funkcji sprawowanych przez SKO a realizujących fundamentalne, zawarte w art. 78 Konstytucji, prawo obywateli do rozpatrzenia ich sprawy przez dwie niezawisłe instytucje. Realizacja tego zadania jest ważną gwarancją i środkiem ochrony praw i własności obywateli. Z drugiej zaś strony Samorządowe Kolegia Odwoławcze stanowią silny gwarant samodzielności i niezależności jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, weryfikowanych merytorycznie, rozstrzyganych bezstronnie i zgodnie z prawem”. Powyższe słowa zachowują pełną aktualność nie tylko w aspekcie histo- tyczne państwo prawa, ale nabierają one szczególnego znaczenia również w perspektywie rozważań i dyskusji o Uroczystość wręczania przez wicepremiera G. Schetynę nominacji prezesom SKO, MSWiA, kwiecień 2008 r. jesień 2010 60 PRO DOMO SUA SPOJRZENIE NA POCZĄTKI SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGOW LUBLINIE* Dr J ANUSZ MAZ UREK Z inicjatywy Senatu RP pierwszej kadencji Sejm uchwalił w dniu 8 marca 1990 r. ustawę o samorządzie terytorialnym. Pierwsze wybory do odrodzonego samorządu lokalnego odbyły się w dniu 27 maja 1990 r. Zetknąłem się z poglądem, że jedyna reforma, która udała się w naszym państwie w latach 90. minionego wieku, to reforma samorządowa. Jest w tym wprawdzie dużo przesady, gdyż nie tylko reforma samorządowa przeorała oblicze systemu peerelowskiego, jednakże stworzenie w Polsce prawdziwego samorządu przeobraziło system państwowy, było znaczącym krokiem w kierunku upodmiotowienia mieszkańców jako członków wspólnoty samorządowej. Dziś już nie wyobrażamy sobie funkcjonowania państwa, załatwiania codziennych spraw bez samorządu terytorialnego. Po upadku komuny (niektórzy uważają, że tak naprawdę jeszcze do tej pory całkiem nie upadła) tak jak wielu moich kolegów odczuwałem radość z tego powodu, że mogłem swą aktywność realizować w innych już warunkach, bez nieustannego zagrożenia represjami ze strony funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Jakże inna była to już sytuacja, gdy mogłem spokojnie, nawet zadumany, chodzić ulicami mojego Lublina bez obawy, że np. „smutni panowie” wyskoczą z przejeżdżającego obok samochodu i wciągną mnie do środka. Ten można powiedzieć nawet komfort wynikający z nowej sytuacji łączył się z poczuciem odpowiedzialności za bieg dalszych spraw. Odczuwaliśmy tę sytuację, jak myślę, wszyscy w Komitecie Obywatelskim Lubelszczyzny, któremu przewodniczył prof. Jerzy Kłoczowski. Czas szybko biegł, wkrótce zostałem radnym Rady Miejskiej w Lublinie, wybranym z listy Komitetu Obywatelskiego Lubelszczyzny. Uzyskaliśmy zdecydowaną większość w Radzie, co też zobowiązywało. Rada Miasta wybrała mnie na delegata do Lubelskiego Sejmiku Samorządowego. W tym momencie nie przypuszczałem, że będzie to wstępny krok do wybrania mnie przez Sejmik na funkcję przewodniczącego Kolegium Odwoławczego przy Lubelskim Sejmiku Samorządowym. Pamiętam, jak mec. Tomasz Przeciechowski, będący wówczas delegatem pełnomocnika rządu ds. reformy samorządu terytorialnego, przekonywał mnie, że jestem dobrym kandydatem na przewodniczącego Kolegium. Nie ukrywam, że łatwo dałem się przekonać, gdyż pociągała mnie praca wymagająca wykazania się w praktyce zarówno wiedzą prawniczą, jak też dużym zaangażowaniem organizacyjnym w tworzenie regionalnej struktury niezmiernie ważnej dla samorządu terytorialnego. Nie muszę chyba nikogo przekonywać, że mocno zaangażowałem się w organizację Kolegium Odwoławczego przy Lubelskim Sejmiku Samorządowym. Początkowe warunki mojej pracy jako przewodniczącego Kolegium Odwoławczego były skromne, żeby nie powiedzieć siermiężne – dwa pokoje bez niezbędnego umeblowania i sprzętu biurowego w budynku przy ul. Spokojnej 4 (wówczas jeszcze ul. 22 Lipca 4). O sprzęcie komputerowym można było wtedy tylko marzyć, chociaż na marzenia czasu nie wystarczało (jakże się czasy zmieniły). Akta pierwszych spraw, które wpłynęły do Kolegium nosiłem więc przez kilka dni w swojej prywatnej teczce (czarnej), gdyż nie było porządnej szafy na akta. Nie było pracowników. Z sentymentem wspominam pierwszego pracownika, którego zatrudniłem – młodego Wojciecha Skalskiego (dzisiaj już statecznego i doświadczonego członka SKO), z którym mogłem podzielić się pierwszymi troskami związanymi z funkcjonowaniem Kolegium. Akta pierwszych wpływających do Kolegium spraw upychałem w mojej czarnej teczce, a terminy przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego przecież obowiązywały (…). Dlatego pragnę odnotować pomoc, jakiej udzielił mi wówczas dr Eugeniusz Stobiecki w „rozkręceniu” merytorycznej pracy Kolegium. Dr E. Stobiecki był m.in. autorem, o ile dobrze pamiętam, pierwszej decyzji wydanej przez członków Kolegium. Decyzja utrzyjesień 2010 mywała w mocy zaskarżoną decyzję, co było wyrazem chyba pewnej życzliwości autora dla organu pierwszej instancji, działającego w nowych warunkach. Treści i przedmiotu decyzji nie pamiętam, ale utkwiło mi w pamięci, że w jej obszernym uzasadnieniu zostało wytknięte wiele usterek zawartych w zaskarżonej decyzji, jednak w konkluzji na tyle nieistotnych, że nie przesądziły one ostatecznie o jej uchyleniu. Dzięki pomocy płynącej z wielu stron moje wysiłki zmierzające do zatrudnienia odpowiednich osób przyniosły efekty i to szybciej niż się spodziewałem. Udało mi się skompletować kompetentną kadrę, na której mogłem polegać. Każdego nowo zatrudnionego pracownika postrzegałem jako skarb na pożytek Kolegium. Skorzystałem np. z kilku podpowiedzi personalnych ze strony Pawła Bryłowskiego, który znał środowisko radców prawnych. Wprawdzie później nasze drogi polityczne nieco się rozeszły, ale muszę przyznać, że Paweł Bryłowski potrafił wskazać mi dobre osoby w pracy orzeczniczej w Kolegium. Przy przyjmowaniu do pracy kierowałem się względami merytorycznymi. Każde przyjęcie do pracy traktowałem jako sukces, jako wzmocnienie Kolegium. Zdawałem sobie sprawę z roli samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie samorządu terytorialnego, z potrzeby zapewnienia wysokiego poziomu orzecznictwa. Świadomie też starałem się przyjmować do pracy osoby w różnym wieku, o różnym stażu zawodowym i doświadczeniu. Uważałem i nadal uważam, że niewłaściwym podejściem byłoby zarówno zatrudnianie w nowo tworzonej instytucji takiej jak kolegium odwoławcze osób głównie o wieloletnim stażu zawodowym, odznaczających się dużą rutyną przy załatwianiu spraw, jak też odwrotny sposób działania, a więc zatrudnianie głównie osób młodych, bezpośrednio po studiach. Myślę, że połączenie rutyny z młodością daje dobry efekt synergii. Doświadczenie pozwala unikać błędów młodości, młodość zaś to nowe, często ożywcze i krytyczne spojrzenie na zastaną rzeczywistość. 61 PRO DOMO SUA Na początkowym etapie funkcjonowania Kolegium starałem się czytać wszystkie projekty wydawanych decyzji celem wychwycenia ewentualnych lapsusów czy niejasności, dość szybko jednak nabierałem coraz większego zaufania do profesjonalizmu członków Kolegium i wkrótce odstąpiłem od tego zwyczaju. Poza tym w miarę zwiększającego się napływu spraw czytanie przeze mnie projektów decyzji stawało się niemożliwe. Pragnę uspokoić, że nie narzucałem w ten sposób swego stanowiska co do rozstrzygnięcia czy uzasadnienia, szanując niezawisłość i autonomię zespołów orzekających. Dowodem tego mogłyby być występujące przykłady rozstrzygnięć niezgodnych z moim poglądem na sprawę. Z kolei zasiadając w zespołach orzekających, doceniłem znaczenie wysłuchania stron dla wszechstronnej oceny okoliczności sprawy. Jakże często obraz sprawy inaczej wyglądał na podstawie akt sprawy i zmieniał się, bywało że radykalnie, po wysłuchaniu stron postępowania czy przesłuchaniu świadków. Oczywiście niezbędną czynnością jest zapoznanie się z aktami sprawy przed rozpoczęciem posiedzenia zespołu orzekającego. Miałem opory wewnętrzne przed wprowadzeniem listy obecności dla pracowników. Można powiedzieć, że zwracałem mniejszą uwagę na dyscyplinę formalną w sytuacji stosunkowo niewielu pracowników, przy nie najlepszych warunkach lo- kalowych. Po latach mogę się przyznać, że jeszcze jeden czynnik odgrywał rolę w tym, że nie wprowadzałem listy obecności. Moim zdaniem pracownicy, członkowie Kolegium byli permanentnie przeciążeni sprawami. Nie było możliwości wprowadzania określonych limitów załatwianych spraw przypadających na członka Kolegium. Zastanawiałem się nawet nad tym, co będzie, jeśli ktoś z członków Kolegium zacznie się rozliczać głównie z godzin obecności w pracy, czy nie ucierpi na tym terminowość załatwiania spraw w Kolegium. Wolałem więc pytać o załatwiane sprawy, a nie o godziny obecności w pracy. W pewnym sensie było to drobne asekuranctwo z mojej strony. Myślę jednak, że w ówczesnych warunkach takie podejście się sprawdzało. Nie oznacza to oczywiście, że sprawdza się zawsze. Po pierwszym okresie funkcjonowania kolegiów odwoławczych dokonano zmian ustawowych, które to zmiany m.in. oddzieliły kolegia odwoławcze od wojewódzkich sejmików samorządowych. Z perspektywy mojego doświadczenia uważam ten kierunek zmian za słuszny o tyle, że wzmacnia niezależność samorządowych kolegiów odwoławczych również w zakresie orzecznictwa, eliminuje bezpośrednią zależność obsady kadrowej kolegiów odwoławczych od układu sił politycznych w wojewódzkich sejmikach samorządowych. Z perspektywy dwudziestolecia samorządowych kolegiów odwoławczych po- zwalam sobie wyrazić pogląd, że kolegia od początku były i są nadal istotnym elementem reformy samorządowej, w tym zakresie niezmiennie pełniły i nadal pełnią pozytywną rolę. Tę rolę kolegiów zawdzięczamy nie tylko ustawowym rozwiązaniom ustrojowym, lecz także w dużym stopniu wysiłkowi organizacyjnemu i pracy członków samorządowych kolegiów odwoławczych i innych zatrudnionych osób. Ta pozytywna ocena, którą przecież nie tylko ja wyrażam, nie oznacza zamknięcia się na poglądy krytyczne, wytykające ewentualne wady rozwiązań ustrojowych, proceduralnych i innych rozwiązań prawnych dotyczących funkcjonowania samorządowych kolegiów odwoławczych. Chodzi jednak o to, żeby nie dopuścić do nieprzemyślanych zmian, osłabiających znaczenie dotychczasowych dokonań samorządowych kolegiów odwoławczych. dr J A N U S Z M A Z U R E K Autor jest byłym przewodniczącym Kolegium Odwoławczego przy Lubelskim Sejmiku Samorządowym * Artykuł stanowi zmodyfikowaną wersję referatu przygotowanego na konferencję rocznicową Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie w dniu 25 czerwca 2010 r., pt. „Początek”, [w:] „Dwadzieścia lat odrodzonego samorządu terytorialnego w Polsce”, pod red. P. Smolenia, W. Tarasa, Lublin 2010, s. 65-67 A było to tak… MA Ł GORZ ATA WITEK Pod koniec sierpnia 1990 r. wróciłam z rodziną z wakacji w Bieszczadach i jak to często po urlopie bywa, rzuciłam się w wir przygotowywania dzieci do szkoły. Roboty wtedy, jak wiadomo, mnóstwo, a tu w jeden z pięknych poranków – telefon. Odbieram, w słuchawce przedstawia się przemiły głos: „Mówi Krystyna Sieniawska, chciałabym panią zainteresować nowo powstającą instytucją, którą właśnie organizuję”. Tu padła jakaś nazwa (której, słowo daję, w całości nie zapamiętałam): „kolegium”, „sejmik samorządowy”, „reorganizacja administracji”. Słuchałam w napięciu i usiłowałam nadążyć za przekazywanymi mi informacjami. W końcu dotarło do mnie, że rozmówczyni serdecznie zaprasza mnie do przyszłego miejsca działania tej opisywanej mi instytucji, czyli na ul. Basztową 22, żeby bardziej szczegółowo omówić zasygnalizowaną mi sprawę i porozmawiać o ewentualnej przyszłej mojej pracy. Szczerze mówiąc, nie bardzo wiedziałam, co zrobić i czy rzeczywiście jestem tym wszystkim zainteresowana, gdyż miałam już poukładane życie zawodowe, ale po pierwsze, chciałam się rzeczywiście dowiedzieć, o co w tym wszystkim chodzi, a po drugie, wyznaję zasadę, że jeśli ktoś tak serdecznie zaprasza i jest taki miły, to nie wypada odmówić. Poszłam. Wskazane mi miejsce znałam doskonale, był to bowiem budynek Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. Na miejscu okazało się, że muszę się wdrapać na ostatnie piętro, ponieważ tam ma się znajdować szukana przeze mnie siedziba tego nowego tworu. jesień 2010 Pomieszczenie, do którego weszłam, okazało się ogromnym pokojem ze zgromadzonym na chybił trafił wyposażeniem biurowym, co w pierwszej chwili nasuwało myśl, że upchnięto tu pousuwane przez innych, wyeksploatowane stoły, biurka, szafy, krzesła. Na domiar tego wszystkiego na sprzętach i pod ścianami leżały wielkie sterty akt. Ze zdziwieniem patrzyłam na tę jedną wielką zbieraninę rzeczy, która nie wyglądała zachęcająco. W tym galimatiasie pracowało już kilka osób. Na szczęcie od razu znalazłam się przy Krystynie Sieniawskiej, którą znałam z widzenia jeszcze z czasów mojej aplikacji w Sądzie Wojewódzkim w Krakowie, i zaczęło się moje wtajemniczanie w mającą się rozpocząć, nową przyszłość administracji samorządowej. 62 PRO DOMO SUA O wprowadzanej reformie administracji wiedziałam tyle, co z gazet, gdyż wówczas zajmowałam się na co dzień prawem podatkowym. Rzecz jasna, zdawałam sobie sprawę z tego, czym zajmuje się administracja, miałam bowiem za sobą pracę w Biurze OrganizacyjnoPrawnym Urzędu m. Krakowa. Po bardzo sympatycznej rozmowie padło pytanie: „Czy chciałaby tu pani pracować?”. Odparłam, że spróbuję, no i tak to się zaczęło! Na początku mało kto wiedział, od czego zacząć, jak pracować nad aktami, jaki układ powinna mieć wydawana przez kolegium decyzja, co się powinno w niej obligatoryjnie znajdować, jak formułować orzeczenia itp. Oczywiście, istniało coś takiego jak kodeks postępowania administracyjnego, były jakieś ustawy, ale od teorii do praktyki droga jednak daleka. Od 1 września 1990 r. tak jak ja zaczęło pracować w Kolegium Odwoławczym przy Sejmiku Wojewódzkim w Krakowie zaledwie kilka osób (wstyd się przyznać, ale nie jestem w stanie sobie przypomnieć wszystkich nazwisk). Wiem na pewno, że była już wówczas Jola Reiss-Dutka, a za kilka miesięcy dołączyły do niej Grażyna Zalas, Wisława Kłodzińska-Batruch i Barbara Gierczak (wszystkie orzekają zresztą do dziś). Wtedy też przyszła Anna Baczyńska, która miała organizować sekretariat, a w 1992 r. Anna Przebinda, również do dziś niezastąpiony filar sekretariatu. Nie zapomnę urokliwej dyrektor Krystyny Rzepeckiej (chodząca dobroć i prawość), a także Ireny Dobosz zajmującej się księgowością. Nie muszę dodawać, że w owym czasie nie istniało jeszcze coś takiego jak komputery, Lex czy Internet, zatrudniano natomiast maszynistkę panią Irenę. W początkach naszej pracy logistycznej pomagali nam zaproszeni przez panią mecenas Sieniawską sędzia Sądu Wojewódzkiego Zygmunt Bidziński (niestety, nieżyjący już od dobrych kilku lat) i mec. Wiktor Szczypiński oraz Jan Blat, prezes NSA OZ w Krakowie. Ponieważ również i my wywodziliśmy się niejednokrotnie z sądów, wzorowaliśmy się, jeśli chodzi o elementy decyzji czy postanowień, układ aktu i kolejność zamieszczanych tam danych, na tym, co nam było znane, czyli właśnie na wyrokach sądowych. Również osoby zatrudnione w sekretariacie zaczęły wówczas ewidencjonować sprawy jak w repertoriach sądowych, które zresztą w początkach zostały „pożyczone” od przyjaciół z sądu. Muszę mocno podkreślić, że czasu na organizację pracy w kolegium było bardzo mało, jako że organy I Instancji, wiedząc o tym, że dojdzie do podziału na administrację rządową i samorządową i że ma powstać nowy organ II instancji, czyli kolegium, od około pół roku przed rozpoczęciem naszej działalności nigdzie nie przekazywały akt z odwołaniami. Kiedy już nadeszła godzina naszego poczęcia, najprawdopodobniej ciężarówką przywożono sterty akt, które nie mieszcząc się w nielicznych zresztą rozlatujących się szafach, po prostu zalegały wszystkie wolne ściany. Wkrótce otrzymaliśmy w tym samym budynku Urzędu Wojewódzkiego nowe lokum, tym razem na 2. piętrze: kilka pokoi usytuowanych w amfiladzie, sekretariat i gabinet szefowej. Takie rozlokowanie, „z przechodem i przegonem”, nie sprzyjało skupieniu osób pracujących, jednak z punktu widzenia biurowego życia towarzyskiego wydawało się świetne. Można było krzyknąć do kolegi dwa pokoje dalej, żeby natychmiast oddał rocznik Dzienników Ustaw z 1985 r, albo zapytać koleżankę siedzącą w pokoju za nami, czy udało jej się wczoraj kupić szpilki, które wypatrzyła, lub czy robimy w końcu herbatę. Z miesiąca na miesiąc nas przybywało. Towarzystwo stawało się zacne: pracownicy naukowi (obecnie kilku z nich jest już profesorami), przyszli sędziowie sądów powszechnych oraz sądu administracyjnego, adwokaci i radcowie prawni, prowadzący obecnie wzięte kancelarie. Nic więc dziwnego, że udawało nam się „przegryźć” zarówno przez procedurę, jak i prawo materialne. Muszę zaznaczyć, że pierwsze lata pracy zdominowane były w dużej mierze prawem lokalowym, w Krakowie istniała bowiem publiczna gospodarka lokalami, czyli decyzjami administracyjnymi rozdzielało się skromne zasoby mieszkań komunalnych. Była to materia tyle trudna, co bardzo specyficzna, gdyż dotykała ogromnie ważnej sfery życia ludzi - mieszkań. Rodziła przeto niesamowite emocje i to nie tylko po stronie naszych klientów, czyli obywateli, ale i nas. W tych sprawach bardzo często przeprowadzało się rozprawy administracyjne, z których część odbywała się również w naszych „gabinetach” (ściągało się zewsząd najprzeróżniejsze krzesełka, ustawiało się właśnie na szlaku wspomnianego „przechodu i przegonu”). Potem zaczęło nam być trochę lepiej, bo nastała era komputeryzacji. Podostawaliśmy komputery i zaczęła się nowa nauka, tym razem informatyczna. Co mądrzejszy w tym względzie uczyli mniej rozgarniętych. I tak to leciało. Dość nam to się nawet podobało, mniej natomiast naszej maszynistce, bo straciła pracę. Muszę jeszcze wspomnieć o tym, że dużą trudność w owym czasie nastręczało zgrojesień 2010 madzenie przepisów materialnych. Jeśli rzecz dotyczyła istniejących właśnie ustaw wydawanych w formie książkowej, wszystko wydawało się w porządku. Jeśli natomiast chodziło o jakiś przepis w brzmieniu poprzednio obowiązującym czy też o akt prawny, np. dekret, rozporządzenie już uchylone, należało sięgać do roczników dzienników ustaw. A z tym był już niejaki kłopot. Ileż to się bowiem razy okazywało, że akurat szukanego właśnie dziennika w roczniku brakuje, bo ktoś go po prostu wytargał, albo „wcięło” cały rocznik? Biegało się więc po innych, bardziej lub mniej zaprzyjaźnionych wydziałach UW albo do księgarni w sądzie, żeby zdobyć to, co potrzeba. Owego trudu kompletnie nie da się dziś porównać z jednym kliknięciem w Lexie czy z wejściem na strony NSA bądź WSA. Kto tego nie doświadczył, nie pojmie naszych zmagań i straty czasu w tamtej rzeczywistości. A czas pędził, zmienialiśmy się nie tylko my, ale i przepisy, zakresy naszej pracy. Publiczna gospodarka lokalami przestała istnieć, co spowodowało, że ten smutny fragment naszego orzeczniczego życia mieliśmy za sobą. Pojawiały się natomiast nowe problemy, takie jak choćby Ordynacja podatkowa czy wciąż zmieniające się i zasady, i możliwości w pomocy społecznej, wymagające kolejnego mozolnego „wgryzania się” w temat. Niezwykle ważnym dla nas, pracowników SKO w Krakowie, etapem w pracy była zmiana miejsca naszej siedziby i przeprowadzka w październiku 1997 r. do samodzielnego, tylko nam przydzielonego, budynku przy ul. Józefa Lea 10 w Krakowie. Wszyscy przeżywaliśmy ów fakt, poprzedzony zresztą dużym remontem budynku od kilku ładnych lat niezagospodarowanego. Był on przed wojną willą znanego krakowskiego okulisty, który w czasie działań wojennych wyjechał do Ameryki i już do Polski nie wrócił. Ze względu na ten charakter mieszkalny budynku należało go zaadaptować do celów biurowych. Pamiętam, jak z wielką ciekawością przychodziliśmy na ul. Lea patrzeć, jak postępują prace i jak budynek zmienia się na nasze potrzeby. Wybieraliśmy kolory ścian, przymierzaliśmy się do zajęcia już konkretnych pokoi, a potem, wspólnymi siłami, upiększaliśmy w końcu własne pomieszczenie oddane w zarząd SKO w Krakowie. Od początku było nam tam bardzo dobrze. W nowej siedzibie atmosfera od razu zrobiła się przyjacielsko-rodzinna, co broń Boże nie przeszkadzało w pracy, ale odwrotnie, sprzyjało wzajemnemu dzieleniu się wiadomościami i wspólnemu rozwiązywaniu ciągle, 63 PRO DOMO SUA niestety, jawiących się problemów prawnych zgodnie z powiedzeniem „co dwie głowy, to nie jedna”. Miejscem takim, w którym właściwie wszyscy przynajmniej raz na dzień się pojawiali, była i jest nadal, tzw. kuchnia. To niewielkie pomieszczenie, w którym stoi mały stół jadalny, kilka krzesełek, szafka kuchenna oraz lodówka, mikrofalówka, czajnik i ekspres do kawy. To tutaj przygotowujemy sobie herbatę i kawę, tu robimy śniadania czy jak wolą niektórzy – lunch, tu znajduje się codzienna prasa i tu przede wszystkim gadamy, plotkujemy i DYSKUTUJEMY. W kuchni, jeszcze przed oficjalnymi zebraniami, które co piątek gromadzą nas na dyskusji prawniczej z ustawą na ekranie, obgaduje się wszystkie problemy, orzeczenia, stara się wspólnie rozwikłać wątpliwości czy po prostu szuka się potwierdzenia prezentowanego w jakiejś trudnej sprawie stanowiska. Tu wiesza się wszystkie kolegialne ogłoszenia, w tym zarządzenia pani prezes, jako że w ten sposób mamy prawie absolutną pewność, że dotrą do wszystkich. Jest to według mnie bardzo cenna sprawa i mam nadzieję, że z biegiem czasu kuchnia nie straci swego charakteru i dalej będzie pełnić wszystkie swoje dotychczasowe zadania. Oprócz kuchni nowym pomieszczeniem, którego przedtem nie mieliśmy, jest prawdziwa sala rozpraw, ze stołem i fotelami dla składu orzekającego (zawsze trzy osoby oraz protokolant) oraz ławami dla stron. Muszę podkreślić, że całkiem inny jest wymiar takiego orzekającego gremium za stołem, pod godłem państwowym, niż, jak to bywało poprzednio, w maleńkim pokoju, z porozstawianymi w przejściu krzesłami. Tak jak zmieniło się nasze biurowe bytowanie, tak coraz lepsza stawała się technika służąca pracy. Drukarki, kserokopiarki, niszczarki, Internet - wszystko to na pewno ułatwia nam dzisiaj pracę, ale rośnie też ogrom problemów, zawiłości prawnych, wielość interpretacji przepisów. Czasem zastanawiam się, dlaczego tak jest, czy to tylko efekt niechlujnie pisanych aktów prawnych, różnorodnego orzecznictwa, zmieniających się co rusz poglądów na poszczególne zagadnienia, czy też pewna nasza dojrzałość prawna i życiowa, zdecydowane pogłębienie znajomości przepisów i bardzo duża praktyka, zdobyta poprzez tych, jak w moim przypadku, 20 lat pracy w kolegium. Jedno nie podlega jednak dyskusji: to, że gdybym miała wybierać raz jeszcze moją zawodową drogę życiową, a znałabym te realia, w których przyszło mi pracować, przebywać i obcować z tymi samymi ludźmi, ani sekundy bym się nie zastanawiała: wybrałabym moje kolegium… MAŁGORZATA WITEK Autorka jest członkiem etatowym Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie DWADZIEŚCIA LAT SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH OCZYMA MŁODEGO PRACOWNIKA ŁUKASZ PUSZYŃSKI Wstęp Kraków jako jeden z najważniejszych ośrodków akademickich w kraju szczyci się liczbą około 180 tys. studentów. W grudniu 2009 roku przestałem być jednym z nich i ściskając w dłoni świeżo uzyskany dyplom potwierdzający uzyskanie wyższego wykształcenia, podjąłem intensywne poszukiwania stałej, perspektywicznej pracy, która choć trochę przyniesie satysfakcję młodemu absolwentowi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. Początki, jak to zwykle bywa, były trudne, wręcz odstraszające, poszukiwania pracy przeciągały się niemiłosiernie. Po upływie kliku bezowocnych miesięcy pojawiła się możliwość odbycia stażu w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie, z której też skwapliwie skorzystałem. Sama instytucja i jej działalność była mi znana, jednak przyznaję, że szerszą wiedzę na jej temat posiadłem dopiero w trakcie pracy w gmachu przy ul. Lea. Pierwszymi obowiązkami, jakie przypadło mi wypełniać, były prace związane z funkcjonowaniem biura kolegium. Aby instytucja samorządowa sprawnie funkcjonowała, potrzebuje sprawnego działania na wszystkich szczeblach – jest to truizm często powta- rzany, jednak dopiero wykonywanie tego rodzaju obowiązków pozwala zrozumieć, jak ważna jest sprawnie działająca obsługa biurowa dla zapewnienia płynnego działania organu administracyjnego. Praca ta, często marginalizowana w wyniku koncentracji uwagi na samych aktach prawnych wydawanych przez organ, jest podstawą zapewnienia płynnego funkcjonowania każdej jednostki spełniającej zadania o charakterze publicznym. „Pożyteczna praca jest zawsze cicha i niezauważalna”, jak zauważył Lew Tołstoj. Analizując działalność biura krakowskiego SKO, należy przyznać mu rację. Jednym z zadań przydzielonych mi w okresie późniejszym było przygotowanie materiału w związku z obchodami 20-lecia samorządowych kolegiów odwoławczych. Praca polegała na zapoznaniu się z wszystkimi numerami czasopisma „Casus” i wyborem artykułów mogących służyć późniejszej publikacji. Analiza 57 numerów „Casusa” (oraz dwóch specjalnych) była interesującą podróżą przez historię Polskiej administracji ostatnich dwudziestu lat, doniosłych wydarzeń, ważnych rozwiązań prawnych. Powyższe zadanie było pobocznym skutkiem powstania niniejszego artykułu – krótkiej analizy dwudziestu lat działania samorządojesień 2010 wych kolegiów opracowanej na podstawie wypowiedzi pracowników kolegiów, polityków, wyższych urzędników państwowych oraz publikacji dotyczących działalności kolegiów. Odejście w roku 1989 od systemu państwa socjalistycznego na rzecz demokratycznego państwa prawa było początkiem gruntownych reform, jakie miały wkrótce nastąpić. W wyniku stopniowej transformacji przestarzałego scentralizowanego aparatu państwowego nastąpiło odrodzenie po blisko 40 latach samorządu terytorialnego powołanego na mocy ustawy z dnia 8 marca 1990 roku. Trudności młodej administracji dodatkowo komplikował jeden z palących problemów całego państwa – brak przepisów w licznych kwestiach prawnych, które były przedmiotem orzecznictwa. Nie przeszkodziło to jednak w funkcjonowaniu kolegiów, orzekano bowiem powołując się nie na konkretny przepis (którego najczęściej było brak), lecz zgodnie z obowiązującymi zasadami prawnymi. Praktyka stała się kluczowa w początkowym funkcjonowaniu samorządu terytorialnego, dlatego też większość pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych, którzy 20 lat temu „przetarli szlak”, musiała charakteryzować się dużą 64 PRO DOMO SUA wiedzą, doświadczeniem, a nader wszystko zapałem i wiarą, iż to, co robią, ma sens w tworzeniu sprawiedliwego, sprawnie działającego i uczciwego państwa. Prof. dr hab. Mirosław Stec celnie określił ich jako „pionierów samorządności. Z wypowiedzi pracowników kolegiów, gdy instytucja ta dopiero się formowała, znamienne jest, że zapał, zaangażowanie i poczucie uczestniczenia w pewnej misji pozwoliło pomimo olbrzymich trudności na rozpoczęcie prac. 6 grudnia 1994 roku ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych potwierdziła dotychczasowe kompetencje kolegiów, uznała niezawisłość orzecznictwa jako organu quasi-sądowego oraz sformalizowała Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Kolejnym krokiem w umocnieniu się pozycji samorządowych kolegiów była reforma administracyjna wprowadzona od 1999 roku. Wielkim sukcesem był wynik walki o zachowanie dotychczasowej liczby 49 kolegiów na przekór wytężonych prób zmniejszenia ich liczby do 16 (lub całkowitej likwidacji, na rzecz przejęcia kompetencji przez sądy administracyjne). Nieustępliwość i siła przekonywania KRSKO zaowocowały pozostawieniem kolegiów w liczbie, w jakiej zostały stworzone. Utrzymanie liczby 49 kolegiów z perspektywy ostatnich lat wydaje się decyzją jak najbardziej prawidłową, potwierdzaną przez liczną rzeszę osobistości z kręgów politycznych i prawniczych. Jednym z najważniejszych argumentów przeważających w sprawie utrzymania kolegiów było i jest odciążanie sądów administracyjnych. Dr Grzegorz Kurczuk1 stwierdził, że gdyby nie działalność SKO, sądy administracyjne przestałby funkcjonować. Wypowiedzi z kręgu przedstawicieli sądownictwa administracyjnego wskazują, jak istotna dla funkcjonowania sądów wojewódzkich i NSA jest działalność kolegiów. Już w 1996 roku Roman Hauser, prezes NSA, w rozmowie udzielonej prezes Krystynie Sieniawskiej stwierdził, że: „roli kolegiów nie sposób przecenić. (…) Niejednokrotnie też podkreślam, że wśród sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego poziom orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych oceniany jest wysoko, potwierdzają to także dane statystyczne”2. Także prof. Janusz Trzciński, późniejszy prezes NSA, uważał kolegia za sprawnie wypełniającą swą rolę i działającą instytucję3. Wynikiem docenienia osiągnięć kolegiów była reforma sądownictwa administracyjnego, w wyniku której zwyciężyła opcja „2 plus 2”. Tym samym potwierdziła ona status prawny samorządowych kolegiów. Należy także dodać, że działanie SKO w trybie kolegialnym jest jednym z najważniejszych elementów jego skuteczności – zapewnia utrzymanie odpowiedniego merytorycznego i procesowego poziomu orzecznictwa administracyjnego. Wskazują na to badania przeprowadzone w latach 2006-2007 przez biuro tragicznie zmarłego w katastrofie smoleńskiej Rzecznika Praw Obywatelskich dr. Janusza Kochanowskiego. Wynika z nich sześcioprocentowy wskaźnik skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na decyzje organów odwoławczych, z których tylko mała część została uwzględniona, co jest potwierdzeniem jakości orzecznictwa. W porównaniu z innymi organami należy uznać ten wynik za bardzo dobry4. Do połowy lat 90. następowało „okrzepnięcie” samorządowych kolegiów odwoławczych. Wpisanie na trwałe w schemat administracji Polskiej, uzyskanie niezależności pozwoliło nie tylko na skuteczniejsze wypełnianie swych obowiązków, ale także na działania zmierzające do realizacji stałego udoskonalania nowego systemu prawego, nie ograniczając się jedynie do samorządu terytorialnego. Działalność pozaorzecznicza Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych od momentu powstania przyświecał cel czynnego udziału w realizacji głównych zasad państwa prawa. Doskonale dostrzegano mankamenty w funkcjonowaniu administracji, problemy funkcjonowania prawa, stałego podnoszenia kompetencji zawodowych oraz poprawy i ujednolicenia orzecznictwa w momencie uzyskania przez kolegia niezależności znalazły się teraz na pierwszym planie. By sprostać tym wyzwaniom, KRSKO czynnie działało poprzez organizowanie konferencji, spotkań i dyskusji z pracownikami samorządowych kolegiów odwoławczych, sędziami, pracownikami uczelni wyższych, których jednocześnie wielu godziło pracę nauczycieli akademickich z pełnieniem funkcji członka samorządowego kolegium odwoławczego. Warto zaznaczyć, że przez ów fakt dla kolegiów pojawiły się możliwości nawiązania współpracy z ośrodkami naukowymi nie tylko w Polsce, ale także poza jej granicami. Efektem była m.in. nawiązana współpraca z Wydziałem Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetem im. Karola w Pradze oraz kontakty z gronem wykładowców akademickich z większości wydziałów prawa i administracji polskich uczelni. Zwłaszcza współpraca z Uniwersytetem w Pradze zaowocowała wspólną konfejesień 2010 rencją w stolicy Czech organizowaną przez Uniwersytet im. Karola oraz SKO w Krakowie. Na konferencji obecna była elita czeskich prawników i administratywistów. Przedstawiciele uczelni, najczęściej pracownicy wydziałów prawa i administracji, stali się stałymi gośćmi spotkań organizowanych przez KRSKO oraz poszczególne kolegia. Należy wspomnieć o tym, że konferencje, szkolenia i spotkania organizowane były w różnych rejonach Polski (można by rzec „od morza aż po Tatry”). Krynica Morska, Zakopane, Karpacz, Stare Jabłonki, Wieliczka, Niepołomice to tylko kilka z miejscowości w których organizatorzy postanowili odbyć spotkania. Często – z uwagi na miejsce – dodawało to im atrakcyjności, dlatego mimo napiętego planu starano się także zadbać o zaspokojenie potrzeb kulturalnych. Analiza spotkań organizowanych w ciągu minionych lat przez Krajową Reprezentację Samorządowych Kolegiów Odwoławczych oraz poszczególne kolegia daje pogląd na olbrzymią pracę, jaka została wykonana w kwestii integracji, jednolitego działania oraz wymiany poglądów nie tylko samorządowych kolegiów odwoławczych, ale także pozostałych instytucji administracji. Z uwagi na skromną ilość miejsca w niniejszym artykule nie sposób rzetelnie przedstawić wszystkich spotkań, konferencji i sympozjów, organizowanych przez SKO oraz tych, w których przedstawiciele SKO brali udział od momentu powstania organu. Corocznie – w wiosennym „Casusie” – odnotowywane są w Kalendarium prac KRSKO za rok poprzedzający przez Annę Rzeszowską pełniącą funkcję sekretarza Krajowej Reprezentacji SKO. Tematyka organizowanych spotkań nie ograniczyła się jedynie do problemów bieżących, dotyczących samorządowych kolegiów odwoławczych. Do momentu wstąpienia Polski do Unii Europejskiej dostosowanie standardów administracji obowiązujących w naszym kraju do standardów państw członkowskich było jednym z głównych problemów integracji Polski w nowej Europie. W dnia 6-11 października 1997 r. odbyła się wizyta przewodniczących samorządowych kolegiów odwoławczych w Brukseli, Luksemburgu i Strasburgu. Wizyta miała dwa główne aspekty, a mianowicie zapoznanie się z funkcjonowaniem organów europejskich oraz zapoznanie z modelem funkcjonowania w zjednoczonej Europie instytucji samorządu terytorialnego. Organizowanie zarówno przez KRSKO, jak i poszczególne kolegia konferencje i spotkania, na których jednym z tematów była inte- 65 PRO DOMO SUA gracja europejska i modele administracji funkcjonujące na zachód od Odry, w okresie kandydatury Polski do Unii Europejskiej, pośrednio przygotowywały pracowników kolegiów do nowych zmian w strukturach państwa , czekających w niedalekiej przyszłości. Nadmienić także należy, że stworzenie samorządowych kolegiów odwoławczych w systemie polskiego prawa docenione zostało w krajach Unii Europejskiej. Prof. dr hab. Jerzy Regulski, prezes Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, w wypowiedzi z 2006 roku stwierdził, że: „Do dziś, także za granicą, uważa się, że był to nasz podstawowy sukces. Polskie rozwiązanie najbardziej odpowiada zasadom samorządności, bo w wielu krajach odwołanie od decyzji samorządu terytorialnego kierowane jest do administracji rządowej, co niewątpliwie osłabia samodzielność wspólnoty samorządowej”5. Działalność kolegiów nie ograniczała się – jak wynika z powyższego – tylko do realizacji zadań statuowanych ustawą. Liczne inicjatywy KRSKO, poszczególnych kolegiów, a także ich pracowników stanowią solidny wkład w rozwój polskiej myśli administracyjnej. Kwartalnik „Casus” Jednym z najważniejszych dokonań Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych było stworzenie czasopisma – kwartalnika „Casus”. W 1996 roku ukazał się jego pierwszy numer, czasopismo w swym założeniu miało być periodykiem, którego głównym tematem jest działalność samorządowych kolegiów odwoławczych. W ciągu 14 lat wydano 57 numerów (w tym 2 specjalne), przeprowadzono dziesiątki rozmów, najczęściej z autorytetami w świecie prawa i polityki, osobami duchownymi oraz zużyto olbrzymie ilości farby drukarskiej dla przybliżenia czytelnikom problemów, działań i kierunku w jakim zmierza samorząd terytorialny. Wart podkreślenia jest fakt, że mimo częstych rozbieżności w poglądach osób goszczących na łamach „Casusa” z opiniami reprezentowanym przez samorządowe kole- gia odwoławcze potrzeba stałego doskonalenia aparatu państwowego zaowocowała rzetelnymi i merytorycznymi dyskusjami, co niewątpliwie jest dobrym znakiem gdy zechcemy spojrzeć w przyszłe lata rozwoju i funkcjonowania administracji. Treść publikacji nie odnosi się tylko do problemów samorządowych kolegiów odwoławczych i zagadnień z nimi związanymi. Jedno z głównych zadań, jakie postawili sobie twórcy „Casusa” – podnoszenie poziomu i ujednolicenie orzecznictwa – wymagało ujęcia problemu w szerszej perspektywie, nie ograniczając się do wybranych zagadnień. Dlatego też charakterystyczna jest różnorodność pod względem tematyki, publikacji zamieszczanych w „Casusie”, dominujący temat samorządu terytorialnego nie przysłania poruszania kwestii sądownictwa, etyki, historii administracji, innych gałęzi prawa. Mimo że charakter artykułów jest w większości naukowy, nie brakuje również publikacji materiału instruktażowego, w sposób praktyczny opisującego wybrane zagadnienie i pozwalającego spojrzeć na działanie prawa z perspektywy funkcjonalnej. „Casus” mimo skromnego nakładu wynoszącego 2500 egzemplarzy jest czasopismem rozpoznawanym i bezproblemowo kojarzonym w środowisku prawniczym z KRSKO. Pochlebne opinie wypowiadane przez znakomitych specjalistów w swych dziedzinach pozwalają przypuszczać, że „Casus” pozostanie rzetelnym i wnoszącym swoisty wkład w kształtowanie samorządności na terenie państwa polskiego. działania jest oparte na zasadach państwa prawnego. Jerzy Miller, minister MSWiA, stwierdził w rozmowie zamieszczonej w „Casusie” nr 52/2009, iż fundamentalna rola kolegiów sprowadza się do zmiany funkcjonowania myślenia o administracji państwowej w kategoriach przedmiotowych i podmiotowych przez jej klientów – obywateli. Jeśli dodamy do tego niewielkie relatywnie do wykonywanych zadań koszty funkcjonowania kolegiów oraz fakt, że w SKO notuje się jeden z najniższych wskaźników zaskarżeń do sądu administracyjnego oraz uchyleń orzeczeń w toku kontroli, możemy śmiało stwierdzić, iż samorządowe kolegia odwoławcze są dziś instytucjami sprawnymi, skutecznymi i rzetelnymi. Śp. dr Janusz Kochanowski pełniący funkcję Rzecznika Praw Obywatelskich tragicznie zmarły w katastrofie lotniczej w lasach smoleńskich 10 kwietnia 2010 roku stwierdził, iż kolegia stanowią istotne ogniwo w czuwaniu nad prawidłowością działań władczych administracji samorządowej, są ostoją i nadzieją obywateli, którzy czują się skrzywdzeni decyzjami i działaniami władz samorządowych6. To właśnie stawiali sobie za cel twórcy kolegiów dwadzieścia lat temu – stworzenie organu będącego wyższą instancją od orzeczeń samorządu terytorialnego, ale także organu, którego naczelne zasady działania związane są z przestrzeganiem praw obywatelskich, demokracją i państwem prawa. Analizując działanie kolegiów od ich powstania, należny uznać, że zrealizowały one w pełni intencje ich twórców. Tytułem zakończenia W latach poprzedzających odzyskania przez Polskę niezależności urząd i pracującego w nim urzędnika postrzegani jako instytucje bezduszne, karykaturalne, a czasem wręcz kojarzono je z bohaterami powieści Franza Kafki. Samorządowe kolegia odwoławcze są jedną z instytucji, które nie tylko reformowały przestarzały system administracyjny, ale także zmieniały podejście obywatela do urzędu jako instytucji, która ma mu służyć i jej ŁUKASZ PUSZYŃSKI Autor jest absolwentem Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, stażystą w SKO w Krakowie Przypisy: 1 „Casus” nr 25/2002. „Casus” nr 2/1996. „Casus” 32/2004. 4 Biuletyn RPO 2008 nr 60 s. 113-194. 5 „Casus” nr 41/2006. 6 „Casus” nr 44/2007. 2 3 KWARTALNIK KRAJOWEJ REPREZENTACJI SAMORZĄDOWYCH KOLEGIÓW ODWOŁAWCZYCH. WYDAWCA: Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, ul. Juliusza Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34, 012 633 61 86 w. 25; [email protected] www.kolegium.krakow.pl Redaktor naczelny: KRYSTYNA SIENIAWSKA. Rada redakcyjna: Beata Blankiewicz−Wóltańska, Aleksandra Brylińska, Wiesław Drabik, Stanisław Hojda, Janusz Kłos, Andrzej Matan, Zygmunt Markiewicz, Bogdan Muzyczuk, Wanda Osińska−Nowak, Paweł Smoleń, Maria Szewczyk, Marek Żmuda. Rada Naukowa kwartalnika „Casus”: prof. dr hab. Ewa Łętowska, prof. dr hab. Jan Boć, prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Leon Kieres, prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak, prof. dr hab. Michał Kulesza, prof. dr hab. Stanisław Prutis, SNSA Włodzimierz Ryms, prof. dr hab. Paweł Sarnecki (Przewodniczący), prof. dr hab. Bogusław Sygit, prof. dr hab. Marek Szewczyk, prof. dr hab. Jan Paweł Tarno, prof. dr hab. Ludwik Żukowski, dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz Sekretarz redakcji: dr Józef Kuffel. Redaktor techniczny: Maciej Malinowski. Projekt i opracowanie graficzne: © Attila Leszek Jamrozik. Projekt okładki i ilustracje: © Ewa Barańska−Jamrozik. SKANOWANIE: FABRYKA GRAFIKI, Kraków, ul. Trawiasta 3. DRUK I OPRAWA: DRUKARNIA SKLENIARZ, Kraków, ul. Juliusza Lea 118. Nakład: 2500 egz. jesień 2010 BIAŁA PODLASKA Prezes Zbigniew Jastrząb ul. Brzeska 41, 21−500 Biała Podlaska tel./faks 83 34 34 636 [email protected] BIAŁYSTOK Prezes Dariusz Kijowski ul. Mickiewicza 3/5, 15−213 Białystok tel./faks 85 732 46 00, tel. 85 732 77 14, tel. 732 15 35 BYDGOSZCZ Prezes Jacek Joachimowski ul. Jagiellońska 3, 85−950 Bydgoszcz tel. 52 339 59 10, faks 52 339 59 22 sekretariat@sko−bydgoszcz.pl [email protected] CZĘSTOCHOWA Prezes Andrzej Matan al. Niepodległości 20/22, 42−200 Częstochowa tel./faks 34 363 11 18, tel. 34 363 13 39 [email protected] GORZÓW WIELKOPOLSKI Prezes Wiesław Drabik ul. B. Chrobrego 31, 66−400 Gorzów Wielkopolski tel. 95 735 81 00, faks 95 735 81 11 [email protected] KATOWICE Prezes Czesław Martysz ul. Dąbrowskiego 23, 40−032 Katowice tel. 32 255 27 75, faks 32 251 86 72 [email protected] KONIN Prezes Ryszard Knapkiewicz ul. 1 Maja 7, 62−510 Konin tel. 63 243 76 35, tel./faks 63 243 76 36 [email protected] LEGNICA Prezes Elżbieta Szudrowicz pl. Słowiański 1, 59−220 Legnica tel. 76 86 29 881, tel./faks 76 85 60 498 [email protected] ŁOMŻA Prezes Anna Sadowska ul. Nowa 2, 18−400 Łomża tel./faks 86 216 61 48 biuro@sko−lomza.pl OLSZTYN Prezes Bogdan Muzyczuk ul. Kajki 10/12, 10−547 Olsztyn tel./faks 89 527 49 37, tel./faks 89 523 53 96 [email protected] PIŁA Prezes Barbara Kula ul. Dzieci Polskich 26, 64−920 Piła tel./faks 67 351 55 01, tel./faks 67 351 55 10 [email protected] [email protected] POZNAŃ Prezes Krzysztof Świderski al. Niepodległości 16/18, 61−713 Poznań tel. 61 852 54 41, tel./faks 61 854 14 58 [email protected] RZESZÓW Prezes Krzysztof Heliniak ul. Grunwaldzka 15, 35−068 Rzeszów tel./faks 17 867 19 61, tel. 17 867 12 20 [email protected] SKIERNIEWICE Prezes Ewa Susik ul. Trzcińska 18, 96−100 Skierniewice tel. 46 833 34 27, tel./faks 46 833 22 43 [email protected] SZCZECIN Prezes Józef Naumiuk ul. Wały Chrobrego 4, 70−502 Szczecin tel. 91 430 33 33, faks 91 430 33 32 [email protected] TORUŃ Prezes Marek Żmuda ul. Targowa 13/15, 87−100 Toruń tel. 56 659 16 39, faks 56 655 34 17 [email protected] WŁOCŁAWEK Prezes ul. Kilińskiego 2, 87−800 Włocławek tel. 54 411 52 64, tel./faks 54 411 52 62 [email protected] ZIELONA GÓRA Prezes Robert Gwidon Makarowicz al. Niepodległości 7, 65−048 Zielona Góra tel. 68 327 14 50, faks 68 324 80 26 [email protected] CHEŁM Prezes Leszek Górny pl. Niepodległości 1, 22−100 Chełm tel. 82 563 24 71, tel./faks 82 563 2471 [email protected] ELBLĄG Prezes Urszula Maziarz ul. Związku Jaszczurczego 14a, 82−300 Elbląg tel. 55 611 45 00, tel./faks 55 611 45 01 [email protected] JELENIA GÓRA Prezes Aleksandra Brylińska ul. Obrońców Pokoju 26a, 58−500 Jelenia Góra tel./faks 75 752 41 28, tel. 75 752 54 11 [email protected] KOSZALIN Prezes Jolanta Wyszyńska ul. W. Andersa 34, 75−950 Koszalin tel. 94 34 28 273, faks 94 34 28 280 [email protected] KRAKÓW Prezes Krystyna Sieniawska ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków tel. 12 633 61 86, tel./faks 12 632 91 34 [email protected] LESZNO Prezes Wiesława Glinka ul. Słowiańska 54, 64−100 Leszno tel./faks 65 520 15 50, tel. 65 528 81 61 [email protected] ŁÓDŹ Prezes Zygmunt Markiewicz ul. Piotrkowska 86, 90−103 Łódź tel./faks 42 630 72 14, tel. 42 632 24 85 [email protected] [email protected] BIELSKO−BIAŁA Prezes Józef Zimnal ul. 3 Maja 1, 43−300 Bielsko−Biała tel. 33 812 38 64,33 812 37 35, faks 33 812 38 26 [email protected] CIECHANÓW Prezes Beata Blankiewicz−Wóltańska ul. Rzeczkowska 6, 06−400 Ciechanów tel. 23 672 68 25, faks 23 673 77 56 [email protected] GDAŃSK Prezes Dorota Jurewicz ul. Podwale Przedmiejskie 30, 80−824 Gdańsk tel./faks 58 301 12 26, tel./faks 58 346 26 11 [email protected] KALISZ Prezes Andrzej Kałużny ul. Częstochowska 12, 62−800 Kalisz tel./faks 62 757 63 61 [email protected] KROSNO Prezes Zbigniew Ostafil ul. Bieszczadzka 1, 38−400 Krosno tel. 13 432 75 00, tel./faks 13 432 03 14 [email protected] LUBLIN Prezes Paweł Smoleń ul. Zana 38c, 20−601 Lublin tel. 81 532 72 54, tel./faks 81 743 62 14 [email protected], [email protected] NOWY SĄCZ Prezes Maciej Ciesielka ul. Gorzkowska 30, 33−300 Nowy Sącz tel. 18 442 89 70, faks 18 442 89 40 [email protected] OSTROŁĘKA Prezes Halina Kwiatkowska ul. Gorbatowa15, 07−400 Ostrołęka tel./faks 29 760 27 69 [email protected] PIOTRKÓW TRYBUNALSKI Prezes Zofia Pabich ul. Słowackiego 19, 97−300 Piotrków Trybunalski tel./faks 44 649 79 20, 44 649 64 98, tel. 44 649 78 66 [email protected] PŁOCK Prezes Bogumił Kacprzak ul. Królewiecka 27, 09−402 Płock tel. 24 262 76 97, tel./faks 24 262 75 02 sekretariat@sko–plock.pl PRZEMYŚL Prezes Jerzy Bober ul. Borelowskiego 1, 37−700 Przemyśl tel./faks 16 670 20 91 sko−[email protected] RADOM Prezes Grażyna Mazur ul. Żeromskiego 53, 26−600 Radom tel. 48 362 02 76, faks 48 362 08 51 [email protected] SŁUPSK Prezes Bogdan Nakonieczny ul. Jana Pawła II nr 1, 76−200 Słupsk tel./faks 59 842 73 05 [email protected] TARNOBRZEG Prezes Danuta Wydra ul. Świętej Barbary 12, 39−400 Tarnobrzeg tel. 15 822 25 25, faks 15 823 22 32 [email protected] WAŁBRZYCH Prezes Zbigniew Rutecki ul. Dmowskiego 22, 58−300 Wałbrzych tel. 74 666 36 10, faks 74 666 36 44 [email protected] WROCŁAW Prezes Stanisław Hojda pl. Powstańców Warszawy 1, 50−951 Wrocław tel. 71 340 64 84, tel/faks 71 340 64 01 biuro@sko−wroc.org 2 − Krystyna Sieniawska, Wstępniak 3 − O 20-leciu Samorządowych Kolegiów Odwoławczych Dwugłos Krystyny Sieniawskiej, przewodniczącej Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, i prof. dr. hab. Andrzeja Zolla, kierownika Katedry Prawa Karnego na Wydziale Prawa i Administracji DZIAŁ NAUKOWY: 10 − Prof. dr hab. Dariusz Dudek, Samorządowe kolegia odwoławcze w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej KIELCE Prezes Wanda Osińska−Nowak al. IX Wieków Kielc 3, 25−955 Kielce tel. 41 34 21 210, faks 41 368 10 46 [email protected] OPOLE Prezes ul. Oleska 19a, 45−052 Opole tel./faks 77 453 83 67, tel. 77 453 86 35 [email protected] SIEDLCE Prezes Andrzej Marek Dębiński ul. Piłsudskiego 38, 08−110 Siedlce tel./faks 25 632 73 53 [email protected] W numerze: SIERADZ Prezes Zofia Kijankowa pl. Wojewódzki 3, 98−200 Sieradz tel. 43 822 64 50, tel./faks 43 822 57 97 [email protected] SUWAŁKI Prezes Tadeusz F. Bujkowski ul. Noniewicza 89, 16−400 Suwałki tel./faks 87 566 36 61 [email protected] 18 − Prof. dr hab. Andrzej Matan, Ochrona samodzielności gminy wobec aktów współdziałania podejmowanych przez inne organy 24 − Prof. dr hab. Bogusław Sygit, dr Zbigniew Bukowski, Udział społeczeństwa w postępowaniach administracyjnych w sprawach ochrony środowiska 29 − Dr Paweł Dąbrowski, Zagadnienie prawa do odwołania administracyjnego – źródło, istota i granice 35 − Dr Anna Krawiec, Odwołanie w czeskim postępowaniu administracyjnym 38 − Justyna Bartosiewicz, Problematyka udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych dotyczących podatków pobieranych przez urzędy skarbowe a stanowiących dochody gmin Uniwersytetu Jagiellońskiego GŁOSY I GLOSY: 44 − Magdalena Simlat-Rzepecka, Starożytne tradycje samorządu terytorialnego 48 − Dr Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sądowa kontrola administracji w sprawach podatkowych (IV Letnie Warsztaty Doktoranckie, Łódź 30 czerwca – 2 lipca 2010 r.) PRO DOMO SUA: 50 − Zmarł Stanisław Brylski, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku 51 − Adres okolicznościowy z okazji 20-lecia Samorządowych Kolegiów Odwoławczych TARNÓW Prezes Irena Gargul ul. Bema 17, 33−100 Tarnów tel./faks 14 655 63 22 , tel./faks 14 655 19 21 [email protected] WARSZAWA Prezes Bożena Zembska−Sawicka ul. Kielecka 44, 02−530 Warszawa tel. 22 622 49 62 − 64, tel./faks 22 625 21 66 [email protected] ZAMOŚĆ Prezes Stanisław Majewski ul. Partyzantów 3, 22−400 Zamość tel./faks 84 627 07 18 [email protected] z Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 52 − Krystyna Sieniawska, Dwadzieścia lat minęło jak jeden dzień 60 − Dr Janusz Mazurek, Refleksje o początkach SKO w Lublinie 61 − Małgorzata Witek, A było to tak… 63 − Łukasz Puszyński, Dwadzieścia lat SKO oczyma młodego pracownika 66 − Program konferencji naukowej z okazji 20-lecia Samorządowych Kolegiów Odwoławczych „Samorządowe Kolegia Odwoławcze Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych ul. J. Lea 10, 30−048 Kraków, tel./faks 0 12 632 91 34 [email protected], www.kolegium.krakow.pl - przeszłość i przyszłość” (Kraków, 26-27 września 2010 r.)